โครงการวิจัย เรื่อง การประเมินผลโครงการทางด้านโครงสร้างพื้นฐานจากผลิตภาพและความสามารถในการแข่งขันของประเทศเพื่อการบริหารหนี้สาธารณะอย่างยั่งยืน

ารประเมินแบบ Ex-post (2549) การวิเคราะหก์ ารเปลีย่ นแปลงระหว่าง ก่อนและหลัง นอรไ์ ปลงท่ี Bucharest ซึง่ สง่ ผลให้ กประเทศเพอื่ นบ้านเพียงเลก็ น้อย ะเมนิ ผลกระทบตอ่ สงิ่ แวดล้อมไดม้ กี าร ไม่มีสภาพปัญหาที่เกิดขน้ึ โดยเฉพาะ รในปี 2547 ซงึ่ ไดร้ บั การประเมนิ ใน คือไมม่ กี ระทบต่อสภาพแวดลอ้ ม ดขยะมลู ฝอยและนา้ เสยี เป็นผลกระทบ ons Evaluation Office, JICA, February 2008, “Evaluation Handbook for หน้า | 7-24

4. ตัวอย่างแบบสอบถามเพ่ือการสารวจเก็บข้อมลู การตดิ ตามประเมนิ ผลโครงการ ชอ่ื โครงการ ไทย ……………………………………………………………………………………………. อังกฤษ .…………………………………………………………………………………………… …………………………………………………………………………………………… ชอ่ื หนว่ ยงานรบั ผดิ ชอบ วตั ถุประสงค์ของการสารวจ ….………………………………………………………………………………………… ….………………………………………………………………………………………… ….………………………………………………………………………………………… หลักเกณฑส์ าหรับการติดตามประเมนิ ผลโครงการ ประกอบดว้ ย 5 ประการดงั นี้ - ความสอดคล้องของวตั ถปุ ระสงค์ - ประสิทธภิ าพของการดาเนนิ งาน - ประสทิ ธผิ ล - ผลกระทบ - ความยั่งยนื ของโครงการ แบบสอบถามน้ปี ระกอบด้วย 5 สว่ นในแตล่ ะสว่ นจะสอดคลอ้ งกับหลกั เกณฑ์เบื้องต้นของการติดตาม ประเมนิ ผลโครงการ โปรดกรอกคาตอบและแนบเอกสารหลักฐานท่ีเก่ียวข้อง สาหรับกรณีที่ไม่มีข้อมูลหรือหลักฐานที่ เกี่ยวข้องตามที่แบบสอบถามต้องการ ขอความอนุเคราะห์จากหน่วยงานของท่านจัดทาตัวช้ีวัดตัวอื่นจาก การดาเนินโครงการที่สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของโครงการภายใต้หลักเกณฑ์การติดตามประเ มินผล โครงการ หลักเกณฑ์การติดตามประเมินผลโครงการ 5 ประการ หลกั เกณฑก์ ารตดิ ตามประเมินผลโครงการ ผตู้ อบแบบสอบถาม 1. ความสอดคลอ้ งของ เพือ่ ประเมนิ ว่ากจิ กรรมและ หนว่ ยงานผูร้ บั ผิดชอบ วตั ถปุ ระสงค์ วธิ ีการดาเนนิ โครงการสอดคลอ้ งกับ โครงการ วัตถุประสงค์ นโยบาย และการจดั ลาดับ ความสาคญั 2. ประสทิ ธภิ าพของการ เพ่อื ประเมินความเหมาะสมของปจั จัยทีจ่ ะทา - หนว่ ยงานที่รับผดิ ชอบ ดาเนนิ งาน ให้โครงการสาเรจ็ ตามแผนการดาเนินงาน โครงการ ในเชิงของปรมิ าณและคุณภาพ เชน่ ดา้ น - หน่วยงานผปู้ ฏิบตั ิ ต้นทนุ ของโครงการ ระยะเวลาในการ ดาเนินงาน และผลติ ท่ีไดร้ บั จากการดาเนนิ หนา้ | 7-25

หลักเกณฑก์ ารติดตามประเมินผลโครงการ ผตู้ อบแบบสอบถาม โครงการ 3. ประสทิ ธผิ ล เพือ่ ประเมินการบรรลุวัตถุประสงคข์ อง - หน่วยงานผูร้ บั ผิดชอบ 4. ผลกระทบ โครงการโดยการเปรียบเทยี บผลผลิตทไ่ี ด้รบั กับ โครงการ เปาู หมายของโครงการ เพอื่ ประเมนิ การบรรลุเปูาหมายโครงการใน -หน่วยงานผรู้ ับผดิ ชอบ ภาพรวมหรือในระดับท่ีกาหนดไวห้ รือไม่ ทง้ั ใน โครงการ แงข่ องผลลพั ธท์ างตรง ผลลพั ธท์ างออ้ มจาก โครงการ และผลกระทบทม่ี ตี อ่ เทคโนโลยี เศรษฐกิจ สังคม วฒั นธรรม และสิง่ แวดล้อม 5. ความยั่งยนื ของโครงการ เพื่อประเมนิ ว่าภายหลังจากโครงการสน้ิ สดุ แลว้ - หนว่ ยงานผูร้ บั ผิดชอบ จะมีการบรหิ ารจัดการโครงการตอ่ ไปอย่างไร มี โครงการ หน่วยงานใดเปน็ ผรู้ ับผิดชอบในการดาเนนิ - หน่วยงานผู้ปฏิบตั ิ โครงการ และบารงุ รกั ษาโครงการให้สามารถ ดาเนินการตอ่ ไปได้ รวมถงึ ผลผลิตท่ีเกดิ ขึ้นจาก โครงการ หรอื ส่งิ ทีไ่ ด้รับจากโครงการ รายละเอยี ดโครงการ (1) ความเปน็ มา ................................................................................................................................................................... ................................................................................................................................................................................. (2) วัตถปุ ระสงค์ ................................................................................................................................................................... ................................................................................................................................................................................. (3) ขอบเขตโครงการ ขอบเขตงานโครงการ หนว่ ยงานรบั ผดิ ชอบ สญั ญาที่ 1 : เริม่ ตน้ จาก............ สญั ญาท่ี 2 : (4) หน่วยงานผ้รู ับผดิ ชอบโครงการ/ผปู้ ฏิบัติงาน หนา้ | 7-26

…………………………………………………………………………………………………………………………………………………. (5) วงเงนิ ลงทุนของโครงการ 5.1 เงินกตู้ ่างประเทศ …………………………………………………………………… 5.2 เงินกู้ในประเทศ …………………………………………………………………… หมายเหต:ุ อัตราแลกเปลีย่ น.............................................................................. (6) รายละเอยี ดสญั ญาเงินกู้ ผูก้ ู้/ผคู้ ้าประกนั กระทรวงการคลัง วงเงนิ กู้ วงเงนิ เบิกจ่ายจริง ผใู้ หก้ ู้ วนั ทลี่ งนามในสญั ญาเงนิ กู้ เงอื่ นไข - อัตราดอกเบยี้ คา่ จา้ งทีป่ รึกษา ค่ากอ่ สร้าง - ระยะเวลาเงินกู้ (Repayment Period) สาหรบั สญั ญาค่ากอ่ สร้าง - ระยะเวลาเงินกู้ (Repayment period) สาหรับ สัญญาค่าจา้ งทปี่ รกึ ษา รวมระยะเวลาปลอดหน้ี (Grace Period) - การจัดซอ้ื จดั จา้ ง - วนั ส้ินสุดการเบิกจ่าย (7) ผู้รบั เหมางานก่อสรา้ ง (Contractors) ชื่อบริษัท วนั ลงนามสญั ญา-สน้ิ สดุ สญั ญา รายละเอียดงาน / การต่ออายสุ ัญญา กอ่ สรา้ ง (หากมี Project Delay) สญั ญาท่ี 1 .................…………………………. ………………………………………………. ...................................... สญั ญาท่ี 2 …………………………………….. ………………………………………………. .......................................... (8) ทป่ี รึกษาศึกษาความเหมาะสม/จ้างสารวจออกแบบ/ควบคุมงานกอ่ สร้าง (Consulting Services) หนา้ | 7-27

ชือ่ บริษัท วันลงนามสัญญา-สนิ้ สุด รายละเอยี ดงาน / การตอ่ อายุสญั ญา สญั ญา กอ่ สร้าง (หากมี Project Delay) 1) ที่ปรึกษาสารวจออกแบบ - - ............................ - 2) ท่ีปรกึ ษาควบคุมงานก่อสรา้ ง - ........................... ส่วนท่ี 1 ความสอดคล้องของวตั ถปุ ระสงค์ ส่วนที่ 1 เพือ่ ประเมนิ ว่าการดาเนนิ โครงการสอดคลอ้ งกบั วัตถุประสงค์ นโยบาย และการจัดลาดับความสาคัญ ของรัฐบาลไทยหรอื ไม่ 1) โครงการมคี วามสอดคลอ้ งกับแผนพฒั นาการเศรษฐกิจและสงั คมแหง่ ชาติ ฉบับที่.(ในขณะนนั้ ). (พ.ศ........-..........) อยา่ งไร ................................................................................................................................................................................. ................................................................................................................................................................................. ................................................................................................................................................................................. ................................................................................................................................................................................. ................................................................................................................................................................................. ................................................................................................................................................................................. ................................................................................................................................................................................. ................................................................................................................................................................................. ................................................................................................................................................................................. ................................... 2) โครงการ มคี วามสอดคล้องกับแผนพัฒนาการเศรษฐกจิ และสังคมแหง่ ชาตฉิ บับปัจจบุ นั หรอื ไม่ อย่างไร ................................................................................................................................................................................. ................................................................................................................................................................................. ................................................................................................................................................................................. ................................................................................................................................................................................. ................................................................................................................................................................................. ................................................................................................................................................................................. ................................................................................................................................................................................. สว่ นที่ 2 ประสิทธภิ าพของการดาเนนิ งาน หน้า | 7-28

ส่วนที่ 2 เพอื่ ประเมินความเหมาะสมของปจั จยั ที่มีผลต่อการดาเนนิ โครงการและส่งผลใหโ้ ครงการสาเรจ็ ตามแผน เช่น ต้นทนุ ของโครงการ ระยะเวลาการปฏบิ ัติงานตามแผนงาน เปน็ ตน้ 2.1 ความมปี ระสทิ ธิภาพ ขอบเขตการดาเนนิ โครงการ ขอบเขตงานโครงการ แผน (At Appraisal) ผล หนว่ ยนบั : หน่วยนบั : 1) เตรียมโครงการและงานคัดเลอื กทปี่ รกึ ษา (กอ่ นการก่อสรา้ งและช่วงควบคุมงานกอ่ สรา้ ง) เร่ิม เสร็จ 2) การเลือกผรู้ ับเหมา เริ่ม เสร็จ 3) การก่อสรา้ ง เร่มิ เสร็จ 4) การเวนคืนท่ีดิน เริ่ม เสรจ็ หมายเหตุ เหตุผลหลกั ท่ไี ม่เปน็ ตามแผน เน่อื งดว้ ย ................................................................................................................................................................................. 2.2 วงเงินลงทุนของโครงการ 1) วงเงินลงทนุ ท้ังโครงการ วงเงนิ ลงทุน แผน ผล เงินกตู้ ่างประเทศ (สกุลเงนิ ต่างประเทศ) (เทยี บเทา่ บาท)* เงินกูใ้ นประเทศ (บาท) (บาท) รวม (บาท) * อตั ราแลกเปลย่ี น ......... ตอ่ 1 บาท เมอ่ื ป.ี .......... ** อัตราแลกเปล่ียน ....... ตอ่ 1 บาท เม่อื ป.ี ........... 2) วงเงนิ ลงทนุ แยกตามงาน หน้า | 7-29

วงเงินลงทุน วงเงนิ ตามสญั ญา เบิกจา่ ยจริง (แผน) (ผล) 1. สญั ญากอ่ สร้าง เงนิ กู้ แผน (At Appraisal) ผล เงินบาท หน่วยนบั : หน่วยนบั : 2. สัญญาคา่ ทปี่ รกึ ษา เงนิ กู้ เงนิ บาท 3. การจัดซอ้ื จัดจ้าง เงนิ กู้ เงนิ บาท 4. การเวนคนื เงนิ กู้ เงินบาท รวม (บาท) - อัตราแลกเปลย่ี น (ในขณะน้นั ) - อตั ราแลกเปลีย่ น (ในปจั จบุ นั ) 2.3 ระยะเวลาการดาเนินโครงการ ขอบเขตงานโครงการ 1) เตรยี มโครงการและงานคดั เลอื กทป่ี รกึ ษา (กอ่ นการก่อสรา้ งและช่วงควบคุมงาน ก่อสรา้ ง) เริ่ม เสรจ็ 2) การเลอื กผู้รบั เหมา เรม่ิ เสรจ็ 3) การกอ่ สรา้ ง เรม่ิ เสรจ็ 4) การเวนคนื ท่ดี นิ เริ่ม เสรจ็ หน้า | 7-30

ส่วนท่ี 3 ประสทิ ธิผล 3. ประสทิ ธิผล/เพอ่ื ประเมินการบรรลุวัตถุประสงค์โดยการเปรยี บเทียบกบั ผลผลิตที่ไดร้ ับกบั เป้าหมายของ โครงการ 3.1 ผลประโยชนท์ างตรง ................................................................................................................................................................................. ................................................................................................................................................................................. 3.2 ผลประโยชนท์ างอ้อม ................................................................................................................................................................... ................................................................................................................................................................................. สว่ นที่ 4 ผลกระทบ 4.1 ผลกระทบต่อสงิ่ แวดลอ้ มและวถิ ีชีวติ ชมุ ชน (สัมภาษณ์ผู้รับประโยชน์/เสยี ประโยชน์บรเิ วณทีอ่ ยู่รอบโครงการ) ดา้ นสิง่ แวดลอ้ ม ช่วงกอ่ สร้าง ชว่ งเปิดบรกิ าร มาก นอ้ ย มาก น้อย ด้านวถิ ชี ีวติ คนในชุมชน ชว่ งกอ่ สร้าง ช่วงเปิดบรกิ าร มาก นอ้ ย มาก นอ้ ย ส่วนที่ 5 ความยั่งยืนของโครงการ 5. ความย่งั ยนื ของโครงการ ทต่ี ัง้ ของหน่วยงาน 5.1 การดาเนนิ งานใหบ้ ริการและการบารุงรักษา ช่ือหน่วยงาน หน้า | 7-31

5.2 แผนการดาเนนิ การตรวจสอบและบารงุ รกั ษา ………………………………………………………………………………………………………………………………………………… …………………………………………………………………………………………………………………………………………………………… …………………………………………………………………………………………………………………………………………………………… 5.3 การซ่อมบารงุ และซอ่ มแซมสว่ นทีเ่ สียหาย ………………………………………………………………………………………………………………………………………………… …………………………………………………………………………………………………………………………………………………………… …………………………………………………………………………………………………………………………………………………………… 5.4 ปัญหาและอุปสรรคท่ีเกิดข้ึน และแนวทางแก้ไข ………………………………………………………………………………………………………………………………………………… …………………………………………………………………………………………………………………………………………………………… หน้า | 7-32

5. สรปุ ผลการประชมุ ระดมความคดิ เหน็ (Focus Group) คณะผู้วจิ ัยได้จัดการประชุมระดมความคิดเห็น (Focus Group) เม่ือวันท่ี 27 กุมภาพนั ธ์ 2558 โดยมผี ูเ้ ขา้ ร่วมการประชุมทง้ั หมด 47 คน ประกอบดว้ ย คณะผู้วิจัย คณะทางานเพือ่ พจิ ารณาตรวจรับผลงานวจิ ัยฯ ซ่ึงประกอบด้วยนายสุวิชญ โรจนวานิช ผู้ตรวจราชการกระทรวงการคลัง ผู้อานวยการสานักพัฒนาตลาดตราสารหน้ี ปฏิบัติราชการในฐานะผู้อานวยการสานักบริหารและประเมินผลโครงการลงทุนภาครัฐ (ผอ. สบป.) ผู้แทนจาก สานักงานเศรษฐกิจการคลัง ผู้แทนจากสานักงานนโยบายและแผนการขนส่งและจราจร (สนข.) และผู้แทนจาก สานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) รวมถึงเจ้าหน้าท่ีสานักงานบริหารหน้ี สาธารณะ (สบน.) และผู้แทนจากหน่วยงานเจ้าของโครงการ ได้แก่ การรถไฟแห่งประเทศไทย การรถไฟฟูา ขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย กรมทางหลวง กรมทางหลวงชนบท และองค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ โดย คณะผู้วิจัยไดน้ าเสนอร่างรายงานความก้าวหน้า (Progress Report) และที่ประชุมมีความคิดเห็นและข้อเสนอแนะ สรุปได้ ดงั นี้ 1. ผู้แทนจาก สนข. (นางสาวกฤติกา บูรณะดิษ) ได้ให้ข้อมูลว่ากระทรวงคมนาคมมีแนวคิดท่ีจะ ประเมินผลโครงการภายใต้ยุทธศาสตร์การพัฒนาโครงสร้างพ้ืนฐาน พ.ศ. 2558-2565 เช่นเดียวกัน ดังนั้น จึงมี ความสนใจที่จะประสานงานกับ สบน. เพื่อนาผลการวิจัยในครั้งนี้ไปปรับใช้ในการประเมินโครงการต่อไป อย่างไรกด็ ี มีข้อเสนอแนะวา่ คณะผวู้ ิจัยควรพิจารณาการพัฒนากรอบการตดิ ตามประเมินผลสาหรับกลุ่มโครงการ ที่เชื่อมโยงกัน เช่น โครงการพัฒนาท่าอากาศยานสุวรรณภูมิและโครงการพัฒนาถนนเช่ือมท่าอากาศยาน เพ่ือให้ การประเมินโครงการมีความสมบูรณ์มากยิ่งขึ้น สามารถพิจารณาผลสัมฤทธิ์หรือผลตอบแทนของโครงการใน ขอบเขตท่ีกว้างขน้ึ ได้ 2. ผู้แทนจาก สศช. (นางภาวิณา อัศวมณีกุล นักวิเคราะห์นโยบายและแผน. ชานาญการพเิ ศษ) ได้ ให้ความเห็นและข้อเสนอแนะว่า ข้อมูลหลักเกณฑ์ ระเบียบ และขั้นตอนการประเมินผลโครงการของ หน่วยงานกลางที่ผู้วิจัยนาเสนอมีความถูกต้อง และได้ให้ข้อมูลเพิ่มเติมว่า ในอดีต สศช. ได้ประเมินโครงการ โดยใช้หลายวิธีแตกต่างกัน โดยเน้นการติดตามประเมินผลตามประเด็นปัญหาต่างๆ เช่น การพัฒนาระบบ ไปรษณีย์ไทย ซึ่งไม่ได้เป็นลักษณะของการประเมินโครงการ สาหรับโครงการลงทุนด้านโครงสร้างพ้ืนฐาน สศช. ก็เคยได้รับมอบหมายให้ประเมินภาพรวมของโครงสร้างพ้ืนฐานเป็นรายภาคส่วนไป ปัจจุบัน สศช. มีบทบาทใน การวิเคราะหโ์ ครงการเป็นหลัก จึงไม่ได้ติดตามประเมินผลโครงการหลังจากอนุมัตไิ ปแล้ว เนื่องจากมีบคุ ลากรไม่ เพียงพอ สาหรับงานวิจัยเพ่ือสร้างกรอบการติดตามและประเมินผลโครงการของ สบน. ในคร้ังนี้อาจ จากัดขอบเขตการประเมินเฉพาะโครงการท่ี สบน. ให้เงินกู้และบรรจุอยู่ในแผนการบริหารหน้ีสาธารณะ ซ่ึงเป็น ภารกิจสาคัญและเร่งด่วนของ สบน. โดยในระยะส้ันอาจตรวจสอบว่าโครงการเป็นไปตามแผนการดาเนินงาน หรอื ไม่ ส่วนในระยะยาวอาจประเมินกลมุ่ โครงการทเี่ ชื่อมโยงในพ้นื ท่ีเดียวกันในภาพรวม ซึ่งการใช้วิธปี ระเมินใน รูปแบบ MCA ก็จะทาใหท้ ราบผลกระทบระดบั มหภาคได้ดยี ง่ิ ข้ึน 3. ผู้แทนจาก สศช. (นายวิชญายุทธ บุญชิต ผู้อานวยการสานัก สานักยุทธศาสตร์และการวางแผน เศรษฐกิจมหภาค) ได้ให้ความเห็นและข้อเสนอแนะว่า โจทย์ของการวิจัยซึ่งมุ่งเน้นระดับภาคส่วนหรือเชิงมหภาค หนา้ | 7-33

(macro analysis) มีขอบเขตท่ีมากกว่าการวิเคราะห์โครงการ (project analysis) และการวิเคราะห์เชิงจุลภาค (micro analysis) โดยอาจขาดเนื้อหาที่แสดงความเชื่อมโยงระหว่างประเด็นจุลภาคและมหภาค ซึ่งจาก ผลการทบทวนวรรณกรรมในต่างประเทศที่คณะผู้วิจัยนาเสนอพบว่า ส่วนใหญ่เป็นการใช้แบบจาลองท่ี วิเคราะห์ความสัมพันธ์ ระหว่างการลงทุนโครงสร้างพ้ืนฐานและการเพิ่มขึ้นของ GDP ดังน้ัน หากเป็นไปได้ คณะผู้วิจัยควรศึกษาถึงความเชื่อมโยงทางทฤษฎีระหว่างการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานและผลิตภาพ ซ่ึงเป็น ผลกระทบทางอ้อมที่ทาให้ GDP เพ่ิมขึ้น หากทราบความเชื่อมโยงดังกล่าวก็จะเป็นประโยชน์ต่อการจัดลาดับ ความสาคัญของโครงการที่จะลงทุนทั้งด้านคมนาคมขนส่งและอุตสาหกรรม โดยพิจารณาว่าการลงทุนใน โครงการลักษณะใดจะทาให้ผลิตภาพหรือ GDP เพิ่มข้ึนได้เร็วท่ีสุด อย่างไรก็ดี คณะผู้วิจัยควรพิจารณาว่าโจทย์การวิจัยต้องการเน้นเรื่องการประเมินก่อนดาเนิน โครงการ (project appraisal) หรือการวิเคราะหเ์ ชิงจุลภาคหรือมหภาค (micro/macro analysis) หรืออาจ มุง่ โจทยว์ ิจัยไปในประเดน็ ผลลัพธ์ของโครงการวา่ เป็นไปตามเปูาหมายที่กาหนดไว้เม่ือขออนุมัตเิ งนิ กู้หรือไม่ เช่น เปูาหมายในการลดต้นทุน หรือเพิ่มผลิตภาพ ซึ่งหากโครงการไม่เป็นไปตามเปูาหมายก็จะไม่ส่งผลต่อการเติบโต ของ GDP โดยเห็นว่าการประเมินผลหลังโครงการ (ex-post analysis) เป็นส่ิงจาเป็น ซ่ึงจะส่งผลให้ สบน. บริหารหนสี้ าธารณะได้อยา่ งมปี ระสิทธผิ ลตอ่ ไป 4. ผอ. สบป. ได้ให้ความเห็นและข้อเสนอแนะว่าโครงการลงทุนด้านโครงสร้างพ้ืนฐานมีหลาย ประเภท ไม่วา่ จะเป็นด้านคมนาคมขนส่ง น้า และพลังงาน ซง่ึ แต่ละประเภทกม็ ีความสามารถในการสร้างผลิตภาพท่ี แตกต่างกัน ดังนั้น คณะผู้วิจัยควรคานึงถึงการประเมินผลโครงการลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานที่เช่ือมโยง โครงการในหลายประเภทว่าส่งผลต่อผลติ ภาพและความสามารถในการแข่งขันของประเทศอย่างไร 5. ประธานคณะทางานเพื่อพิจารณาตรวจรับผลงานวิจัยฯ (นายสุวิชญ โรจนวานิช ผู้ตรวจ ราชการกระทรวงการคลัง) ได้ให้ความเห็นว่า ในอดีตกรมทางหลวง กรมทางหลวงชนบทได้เคยใช้เงินกู้จาก แหล่งเงินกู้ต่างประเทศหลายแห่ง คณะผู้วิจัยอาจนาผลการติดตามประเมินผลโครงการในอดีตมาประกอบ การวิเคราะหไ์ ด้ 6. ผู้เช่ียวชาญด้านบริหารหน้ีสาธารณะและภาระผูกพัน หัวหน้าคณะผู้วิจัย ได้สอบถาม สศช. ว่า ในการทาการวิเคราะห์ผลประโยชน์-ต้นทุน (Cost-Benefit Analysis: CBA) เหตุใด สศช. จึงกาหนดให้ หน่วยงานเจ้าของโครงการใช้อัตราคิดลดของสังคม (social discount rate) ในการวเิ คราะห์ผลตอบแทนทาง เศรษฐศาสตร์ (Economic Internal Rate of Return: EIRR) ท่ีร้อยละ 12 ซ่ึง สศช. ได้ให้ข้อมูลว่าเป็นอัตรา อ้างอิงตามผลการศึกษาของธนาคารโลก ผลการวิเคราะห์ EIRR ของโครงการส่วนใหญ่จะมีระดับประมาณร้อยละ 20 สาหรบั การวเิ คราะห์ผลตอบแทนทางการเงิน (Financial Internal Rate of Return: FIRR) ยังมีความเข้าใจ ผดิ วา่ สศช. กาหนดอัตราคิดลดไว้ทรี่ ้อยละ 8 แตใ่ นความเปน็ จรงิ ไม่ไดก้ าหนดตายตัว ขึ้นอยกู่ ับประเภทโครงการ รวมถงึ อัตราตน้ ทนุ ถวั เฉลย่ี (WACC) จะใชว้ เิ คราะหเ์ ฉพาะโครงการของรัฐวิสาหกจิ ด้วย หน้า | 7-34

6. สรุปผลการสมั ภาษณ์หนว่ ยงานท่เี ก่ียวขอ้ ง 6.1 สานกั งานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกจิ และสงั คมแห่งชาติ (สศช.) คณะผู้วิจัยได้ดาเนินการเก็บข้อมูลโดยการสัมภาษณ์ ผู้อานวยการสานักวิเคราะห์โครงการ ลงทุนภาครฐั และคณะ ของสานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) เม่ือวันท่ี 22 เมษายน 2558 เก่ียวกับหลักการและวิธีการวิเคราะห์โครงการ รวมถึงข้อเสนอแนะในเรื่องการประเมินผล โครงการ โดยสามารถสรปุ ได้ ดงั นี้ สศช. มีบทบาทหน้าที่ในการวิเคราะห์และพิจารณากล่ันกรองโครงการลงทุนตามกฎหมาย และระเบียบท่ีเกย่ี วขอ้ ง เช่น พระราชบญั ญตั พิ ัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหง่ ชาติ พ.ศ. 2521 พระราชบญั ญัติ การบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 และพระราชบัญญัติว่าด้วยการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ พ.ศ. 2556 เป็นต้น โดยเป็นการวิเคราะห์โครงการลงทุนในขั้นตอนการเสนอโครงการเพื่อนาเสนอคณะรัฐมนตรี พิจารณาอนุมัติให้ดาเนินโครงการ ท้ังน้ี โครงการส่วนใหญ่หากแยกตามวัตถุประสงค์หลัก จะประกอบด้วย โครงการเพื่อรองรับความต้องการในอนาคตได้อย่างมีประสิทธิภาพ โครงการเพื่อเพมิ่ คุณภาพการให้บริการ ใน การวเิ คราะหโ์ ครงการ สศช. ได้จัดทาคู่มือแนวทางและหลักเกณฑ์การวิเคราะห์โครงการเพ่ือให้หน่วยงานราชการ รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานท่ีเก่ียวข้องสามารถใช้เป็นแนวทางในการจัดเตรียมโครงการลงทุน และเป็นข้อมูลให้ หน่วยงานท่ีมีหน้าท่ีกล่ันกรองและให้ความเห็นเกี่ยวกับโครงการสามารถใช้เป็นกรอบแนวทางในการวิเคราะห์ และให้ความเห็นเพ่ือประกอบการพิจารณาดาเนินโครงการของคณะรัฐมนตรีได้ ซึ่งคู่มือดังกล่าวประกอบด้วย การวิเคราะห์ความเป็นไปได้ของโครงการทั้งในเรื่องความเหมาะสมในด้านการเงินและเศรษฐกิจ ด้านกายภาพ ความสอดคล้องในด้านนโยบาย ผลกระทบต่อสภาพแวดล้อม ภาพรวมการดาเนินงานและการให้บริการของ กจิ การ และความจาเปน็ ของโครงการ รวมถงึ ความเชอ่ื มโยงกับโครงการอ่นื ๆ อกี ดว้ ย รวมทง้ั สิน้ 11 ด้าน โดยจะ เสนอผลการวิเคราะห์โครงการลงทุนต่อคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเพ่ือพิจารณาให้ ความเหน็ ประกอบการพิจารณาของคณะรัฐมนตรีต่อไป สาหรับการติดตามระหว่างการดาเนินโครงการ สศช. จะให้หน่วยงานเจ้าของโครงการ รายงานผลการเบิกจ่าย การลงทุนโครงการภายใต้การรายงานผลการเบิกจ่ายงบลงทุนรัฐวิสาหกิจประจาปี งบประมาณ ในสว่ นของการประเมินผลโครงการท่ีดาเนินการก่อสรา้ งเสรจ็ สิน้ แลว้ นัน้ สศช. ไดน้ าผลการประเมิน มาใช้ประกอบการพิจารณาวิเคราะห์โครงการใหม่ท่ีเกี่ยวเนื่องกัน ซ่ึงผู้แทน สศช. ให้ความเห็นและเสนอแนะว่า ในข้ันตอนน้ีควรมีหน่วยงานกลางเข้ามาประเมินประสิทธภิ าพและประสิทธิผลโครงการที่ดาเนินการแล้วเสร็จใน รูปแบบหรือหลักเกณฑ์ท่ีเปน็ สากลเพ่อื ให้การประเมินผลโครงการมีความน่าเชือ่ ถือและไม่มีอคติ ซ่ึงการดาเนินการ ดังกล่าวมีค่าใช้จ่าย และต้องการบุคลากรท่ีมีความเชี่ยวชาญทั้งนี้ ผลการประเมินโครงการอาจไม่สอดคล้องกับ ผลการวิเคราะห์โครงการก่อนเริ่มดาเนินการได้ เน่ืองจากสมมติฐานการวิเคราะห์อาจเปล่ียนแปลงไปตาม สถานการณ์เศรษฐกิจ สังคม และนโยบายภาครัฐซึ่งส่งผลต่อความสาเร็จของโครงการ นอกจากนี้ การประเมินผล โครงการเพียงโครงการเดียวอาจไม่สามารถบ่งชี้ได้ถึงความสาเร็จหรือล้มเหลวของโครงการ เนื่องจากบางโครงการ มีความเชอ่ื มโยงกบั โครงการอืน่ หรอื ตอ้ งการโครงการอนื่ ๆ สนับสนนุ เพื่อใหภ้ าพรวมการพัฒนาครบถ้วนสมบูรณ์ หนา้ | 7-35

ด้งั น้ัน ในการประเมินผลโครงการควรพิจารณาท้ังในมิติเฉพาะโครงการ และมิติองค์รวมของโครงการ ซึ่งตอ้ งใช้ ระยะเวลาและการลงทนุ ในโครงการอื่นๆ เพมิ่ เติม นอกจากน้ี ผู้แทน สศช. ให้ความเห็นว่า โครงการลงทุนทุกโครงการชว่ ยสนับสนุนการพฒั นา ขีดความสามารถของประเทศ การประเมินผลโครงการแบบรายโครงการอาจไม่สามารถบ่งช้ีได้ถึงการพัฒนา ความสามารถของประเทศได้อย่างครบถ้วน เนื่องจากโครงการลงทุนต้องการโครงการอ่ืนๆ สนับสนุน และ ต้องการโครงการลงทุนที่เช่ือมโยงกันในภาพรวม นอกจากนี้ การเก็บข้อมูลทาได้ค่อนข้างยากเนื่องจากไม่มี หน่วยงานใดทาการประเมนิ ตวั เลขมูลค่าทางเศรษฐกิจที่เพ่ิมขึ้น เชน่ มูลค่าทางเศรษฐกิจท่ีเพิม่ ขึ้นในพ้นื ท่ีที่มีการลงทุน โครงการ หรือแม้แต่ค่าเสียโอกาสในการดาเนินการหรือไม่ดาเนินการโครงการลงทุนโครงการใดโครงการหน่ึง เปน็ ตน้ สาหรับสานักงานบรหิ ารหนี้สาธารณะ (สบน.) ในฐานะผู้จัดหาเงินกู้ให้แก่โครงการลงทุน ควร ตงั้ วัตถุประสงคก์ ารวเิ คราะหห์ รอื ประเมินผลโครงการให้ชดั เจนว่าต้องการอะไรจากโครงการลงทุน อาจเป็นไดท้ ้ัง ในรูปผลตอบแทนท่ีเป็นตัวเงินและไม่ใช่ตัวเงิน เพ่ือนาไปจัดทาหลักเกณฑ์การให้เงินกู้สาหรับโครงการลงทุน และเพ่ือให้สามารถประเมินความสาเร็จและผลสัมฤทธิ์โครงการได้อย่างถูกต้อง นอกจากนี้ ผู้แทน สศช. ได้ เสนอแนะว่า ควรมีการรายงานผลการประเมินผลสัมฤทธิ์โครงการในการประชุมคณะกรรมการนโยบายและ กากับการบริหารหน้ีสาธารณะด้วย โดย สบน. อาจจัดทารูปแบบการประเมินโครงการในรูปแบบเดียวกับแหล่ง เงินกู้ต่างประเทศ และประเมินผลโครงการที่ดาเนินการเสร็จสิ้นแล้ว 3-5 ปีขึ้นไป เพ่ือใช้ในการประกอบการ พจิ ารณาจดั ทาแผนการบริหารหนส้ี าธารณะประจาปดี ้วย 6.2 สานักงบประมาณ คณะผู้วิจัยได้ดาเนินการเก็บข้อมูลโดยการสัมภาษณ์บุคลากรของ สานักงบประมาณ (สงป.) ประกอบด้วย นายนิรันดร จอมทอง นักวเิ คราะห์งบประมาณชานาญการพิเศษ นางสาวมาลัย ศศินวนิช นักวเิ คราะห์ งบประมาณชานาญการ และนายณภพ ศรทั ธา นกั วเิ คราะหง์ บประมาณชานาญการ เม่ือวนั ที่ 27 พฤษภาคม 2558 เก่ียวกับหลักการและวิธีการวิเคราะห์โครงการ รวมถึงการติดตามและประเมินผลโครงการ โดยสามารถสรุปได้ ดงั น้ี ในการประเมินเปูาหมาย ผลผลิต ผลลัพธ์ และผลกระทบของโครงการในขั้นตอนก่อนดาเนิน โครงการนั้น สงป. ไดก้ าหนดคู่มือปฏบิ ัติให้หน่วยงานจัดเตรียมข้อมูลของโครงการผ่านฐานข้อมูลของ สงป. ซึ่งมี รายละเอยี ด รวมถึงความเหมาะสมและจาเปน็ ของโครงการ ซ่ึงต้องแสดงให้เห็นถึงวิสัยทัศน์ พันธกิจ และความเชอ่ื มโยง ระหว่างแผนงานโครงการกับแผนการบริหารราชการแผ่นดนิ แผนยุทธศาสตร์ของกระทรวงต้นสังกัด เปาู หมาย การให้บริการของหน่วยงานและแนวทางการจัดสรรงบประมาณอย่างชัดเจน โดย สงป. จะพิจารณาความพร้อม และความเหมาะสมของโครงการผ่านข้อมูลท่ีหน่วยงานเจ้าของโครงการนาเสนอ ได้แก่ ข้อมูลท่ัวไป วัตถุประสงค์ สถานภาพความพร้อมในการดาเนินการ รูปแบบการดาเนินการ เคร่ืองมือ กลุ่มเปูาหมายและผู้มี ส่วนได้ส่วนเสีย แนวทางการประเมินผล (ประเมินผลด้วยตนเอง/ ประเมินผลด้วยผู้เชี่ยวชาญอิสระภายนอก) และแนวทางแก้ไขปัญหาอปุ สรรคและความเสย่ี งท่ีอาจเกิดขึ้น นอกจากน้ัน สงป. ยังใช้เกณฑ์การวิเคราะห์โครงการตามหลักธรรมาภิบาลสาหรับโครงการที่ มีงบลงทุนสูงมาต้งั แตป่ ี 2551 โดยหน่วยงานจะตอ้ งจัดทาการวิเคราะห์ดังกล่าวตามข้อคาถาม 52 ข้อ มาพร้อม หนา้ | 7-36

กับคาของบประมาณเฉพาะในปแี รกที่ของบประมาณ โดยสานักประเมินผลของ สงป. มีหน้าที่พิจารณารวบรวม และรายงานตอ่ คณะรฐั มนตรี (ครม.) ปลี ะหน่งึ คร้งั สาหรับการจัดลาดับความสาคัญของโครงการลงทุน สงป. คานึงถึงความจาเป็นเร่งดว่ น ความเหมาะสม ความพร้อมในการดาเนินงาน และความสามารถของหน่วยงานในการเบิกจ่ายงบประมาณประกอบกัน ท้ังนี้ เนอื่ งจากงบประมาณมีจานวนจากัด จึงต้องคานึงถึงความสอดคล้องของโครงการกับนโยบายรัฐบาล ภารกิจของ ส่วนราชการ ซึ่งต้องไม่สร้างภาระกับรายจ่ายประจาปีให้เพ่ิมข้ึนโดยไม่จาเป็น โดยการพิจารณาความพร้อมจะใช้ ตารางจัดลาดับ สงู /กลาง/ตา่ จากปัจจยั ตา่ งๆ ทก่ี ล่าวไปขา้ งตน้ สาหรับการจัดทาแผนระยะปานกลางและระยะยาว ในระบบของ สงป. กาหนดให้หน่วยงาน กรอกข้อมูลของปีปัจจุบันและอีก 3 ข้างหน้า เช่น คาของบประมาณปี 2559 จะมีข้อมูลของปี 2558 และ ประมาณการของปี 2559-2562 ซง่ึ เปน็ ลักษณะเดยี วกบั ขอ้ มูลสาหรับการจัดทาแผนบรหิ ารราชการ การติดตามความก้าวหน้าของโครงการ สงป. มีพันธกิจในการติดตามผลกา รใช้จ่าย งบประมาณของแตล่ ะหน่วยงานผา่ นระบบ EVMIS ซึ่งเปน็ การเปรียบเทียบผลการเบิกจ่ายและการปฏิบัติงานกับ แผนท่ไี ดก้ าหนดไว้ โดย สงป. จะติดตามและรายงานให้คณะรัฐมนตรีทราบเป็นรายสัปดาห์ เพื่อใช้เป็นเครื่องมือ ในการติดตามเร่งรัดการดาเนินงานของหน่วยงานได้อย่างต่อเนื่อง รวมท้ัง สงป. ได้ออกมาตรการเพิ่ม ประสิทธิภาพการใช้จ่ายงบประมาณ เพื่อให้หน่วยงานปรับปรุงการดาเนินงานให้เหมาะสม ตอบสนองต่อ สถานการณ์ โดยรายงานผลต่อ ครม. เป็นรายไตรมาส นอกจากนี้สานักประเมินผลของ สงป. ยังมีหน้าท่ีในการประเมินผลเชิงลึกเป็นรายโครงการ สาหรับโครงการที่มีความสาคัญและเป็นที่สนใจของประชาชน โดยจัดทาแบบสอบถามแบบปลายเปิดและปลาย ปดิ ทีแ่ ตกต่างกนั ไปสาหรบั แตล่ ะโครงการ เมื่อทาการทดสอบพบว่าแบบสอบถามมีความเท่ียงตรงแล้ว สงป. ก็จะ ประสานงานกับหน่วยงานเจ้าของโครงการ เพื่อกาหนดวันลงพ้ืนที่เปูาหมาย เชิญผู้มีส่วนได้เสี ยมาตอบ แบบสอบถาม หารือปัญหาและอุปสรรคของโครงการ จากนั้นจึงนาข้อมูลท่ีได้รับมาประมวลผลเพื่อจัดทา รายงานเสนอผู้บริหาร สงป. และใช้เป็นข้อมูลในการจัดสรรงบประมาณปีถัด ในการติดตามบางโครงการเพ่ือ ตอบสนองเชิงนโยบาย สงป. ได้ว่าจ้างอาจารย์จากมหาวิทยาลัยต่างๆ ได้แก่ จุ ฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และสถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ เพื่อให้คาแนะนาเพิ่มเติมด้วย โดยปัจจุบัน สงป.มี แนวคิดท่ีจะจัดต้ังสานักประเมินเชิงยุทธ์ศาสตร์ เพ่ือวางหลักเกณฑ์คู่มือรวมถึงแนวทางในการขับเคล่ือน ยทุ ธศาสตร์ของรัฐบาลดว้ ย สาหรับการประเมินผลโครงการท่ีดาเนินการเสร็จส้ินแล้ว สงป. ยังไม่ได้มีการติดตาม ประเมินผลโครงการขนาดใหญ่และประเมินผลในภาพรวม เน่ืองจากมีข้อจากัดด้านบุคลากร แตจ่ ะมีการรายงาน ผลการใชเ้ งนิ และรายงานปญั หาและอุปสรรคของโครงการให้ ครม. ทราบเป็นรายปี สาหรับมาตรการของภาครัฐในการลงทุนโครงการด้านโครงสร้างพื้นฐานท่ีมีวงเงินสูงให้เกิด ความคุ้มค่าสูงสุดต่อเศรษฐกิจและสังคมของประเทศนั้น สงป. เห็นว่าควรมีการคานึงถึงความจาเป็นของ โครงการเป็นหลัก โดยควรพิจารณาเลือกวิธีการระดมทุน (รัฐบาลหรือเอกชนรับภาระ หรือ PPP) ที่เหมาะสม หากให้เอกชนมาร่วมลงทุนก็ควรมีการกาหนดการรับความเสี่ยงท่ีเหมาะสมและเป็นธรรมต่อทุกฝุาย อีกทั้ง ภาคเอกชนควรดาเนินการในลักษณะกิจการร่วมค้า (Consortium) เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุดในการดาเนิน หน้า | 7-37

โครงการขนาดใหญ่ นอกจากน้ี ภาครัฐยังควรเปดิ โอกาสให้กลุ่มบุคคลหลายฝุาย(เช่น ประชาชนในพนื้ ที่ องค์กร อิสระท่ีมีความเป็นกลาง ผู้เชี่ยวชาญจากมหาวิทยาลัย) ร่วมตัดสินใจและให้ความเห็นในโครงการขนาดใหญ่ใน รูปแบบของคณะกรรมการ เพื่อลดการต่อต้านจากประชาชนในพ้ืนท่ี เพ่ิมมุมมองและข้อมูลให้รอบด้าน รวมถึง เพ่ือใหเ้ กดิ ความโปร่งใส ปอู งกนั การทจุ รติ และเม่อื โครงการแลว้ เสร็จ ภาครัฐก็ควรมีการประเมินผลอย่างชัดเจน เพอ่ื ใหท้ ราบถึงขอ้ ควรปรบั ปรงุ ท่สี ามารถใช้เป็นแนวทางในการดาเนินโครงการอื่นๆ ตอ่ ไปในอนาคต 6.3 กรมทางหลวง คณะผู้วิจัยได้ดาเนินการเก็บข้อมูลโดยการสัมภาษณ์ผู้แทนจากสานักแผนงาน (กลุ่มงาน ประเมินผล) สานักวิจัยและพัฒนางานทาง สานักบริหารโครงการทางหลวงระหว่างประเทศ และสานักติดตาม การก่อสร้าง ของกรมทางหลวง (ทล.) เม่ือวันท่ี 6 พฤษภาคม 2558 เกี่ยวกับหลักการและวิธีการวิเคราะห์ โครงการ รวมถงึ ขอ้ เสนอแนะในเรือ่ งการประเมินผลโครงการ โดยสามารถสรุปได้ ดงั น้ี การวิเคราะหโ์ ครงการก่อนเริ่มดาเนนิ โครงการ ทล. จดั ทาและกาหนดแผนยทุ ธศาสตรก์ รมทางหลวง 5 ปี (ล่าสุด พ.ศ. 2555-2559) เพื่อวาง แผนการลงทนุ ในองค์รวมและสรา้ งเครือข่ายของระบบคมนาคม โดยปจั จุบนั ยทุ ธศาสตรเ์ นน้ การพฒั นาทางหลวง เพือ่ การเชื่อมโยงและการเพิม่ ศักยภาพของทางหลวงเดิม เช่น การเช่อื มโยงกบั ประเทศเพ่ือนบ้าน การขยายทาง หลวงจาก 2 ช่องเป็น 4 ช่องจราจร การพัฒนา Interchange และการพัฒนาทางหลวงเพ่ือเชื่อมโยงกับรถไฟ ทางคู่ ส่วนการวิเคราะห์ความเหมาะสมของโครงการมีท้ังการจ้างบริษัทท่ีปรึกษาศึกษาควบคู่กับงานท่ี ทล. ศกึ ษาเอง โครงการภายใต้แผนยุทธศาสตร์จะต้องมี IRR อย่างน้อย 12% จากนั้นจะคัดเลือกโดยจาแนก ตามโครงการท่ีมีอันดับสาคัญสุดตามภูมิภาค และรายยุทธศาสตร์ เพ่ือโครงการที่ไดร้ ับคัดเลือกมีการกระจายไป อยา่ งท่วั ถึง การประเมินความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจของโครงการจะเป็นการประเมินในภาพรวมของ โครงข่าย จึงสามารถสะท้อนการพัฒนาประสิทธิภาพและความสามารถในการแข่งขันของพ้ืนที่ท่ีมีการสร้าง เส้นทาง ท้ังนี้ ความคุ้มค่าของโครงการทางหลวง จะข้ึนกับประมาณการปริมาณจราจรเป็นปัจจัยหลัก การวัด ผลิตภาพและความสามารถในการแขง่ ขันจึงเปน็ ผลทางอ้อม การประเมินผลโครงการระหวา่ งการดาเนนิ โครงการและเมอ่ื โครงการเสรจ็ สนิ้ แลว้ ปจั จบุ นั มกี ารประเมนิ โครงการทัง้ หมด 3 รปู แบบ คือ 1) การประเมินโครงการภายในกรมทางหลวง ซ่ึงเป็นภารกิจปกติท่ีดาเนินการเองโดย เจ้าหน้าท่ีในพ้ืนท่ี (Resident Engineer) โดยจะเน้นการประเมินโครงการขนาดเล็ก และคัดเลือกโครงการท่ี เสร็จสิ้นแล้วอย่างน้อย 2-3 ปี ซ่ึงจะมีการตั้งคณะกรรมการส่วนกลางและเจ้าหน้าท่ีในพ้ืนที่ตรวจงานระหว่าง ก่อสร้างว่ามปี ัญหาใดหรอื ไม่ 2) การประเมินโครงการที่กาหนดเป็นตัวชี้วัดสาหรับสานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบ ราชการ (กพร.) ของกรมและกระทรวง ซึ่งจะคัดเลือกโครงการขนาดใหญ่ หรือโครงการตามนโยบายของรัฐบาล 3 โครงการตอ่ ปี โดยจะจัดจา้ งท่ีปรกึ ษาภายนอก (Third Party) เพือ่ ประเมินโครงการ ทั้งน้ี จะคัดเลือกโครงการ หนา้ | 7-38

ที่อยู่ระหว่างการดาเนินโครงการ เพราะ กพร. จะเน้นการประเมินศักยภาพและประสิทธิภาพในการดาเนินงาน ตามแผนงาน 3) การประเมินโครงการของแหล่งเงินกู้ต่างประเทศ ซึ่งเป็นการประเมินเฉพาะโครงการที่ ได้รับเงินกู้จากแหล่งเงินต่างประเทศ เช่น เงินกู้ ADB WB หรือ JICA โดยแหล่งเงินกู้เหล่าน้ีจะมีกรอบ/ หลักเกณฑ์การประเมินผลโครงการท่ีชัดเจน เช่น ในระหว่างการดาเนินโครงการมีการจ้างที่ปรึกษาเพื่อติดตาม และรายงานความก้าวหน้าโครงการเป็นรายเดอื น และจะมีเจ้าหน้าที่จากแหล่งเงินกู้มาติดตามทุกๆ 6 เดือน ซึ่ง การรายงานรายเดือนดังกล่าวจะส่งให้ สบน. ทราบทุกเดือน พร้อมกับเชิญให้ผู้แทน สบน. เข้าร่วมการติดตาม โครงการพร้อมกับเจ้าหน้าท่ีแหล่งเงินกู้ในรอบ 6 เดือนด้วย นอกจากการติดตามความก้าวหน้าโครงการแล้ว แหล่งเงินกู้ยังมีหลักเกณฑ์อื่น เช่น การคานึงถึงผลกระทบที่จะเกิดข้ึนจากโครงการ โดยจัดให้มีการเผยแพร่ ความรู้ด้าน HIV และการค้ามนุษย์ การจัดการกับการโยกย้ายผู้ได้รับผลกระทบจากการดาเนินโครงการ และ การจัดการกบั ผลกระทบตอ่ สง่ิ แวดล้อม โดยมีการตงั้ คณะกรรมการเพือ่ บรรเทาผลกระทบทเ่ี กิดขน้ึ กรอบการประเมินของกรมทางหลวงที่ใช้กับโครงการที่ประเมินเอง หรือโครงการที่กาหนด เป็นตัวช้ีวัด กพร. ประกอบดว้ ยปัจจัย 5 ด้าน คือ 1) ความสอดคล้องกับวัตถุประสงค์โครงการ 2) ผลกระทบต่อ ผู้ใช้ทาง 3) ผลกระทบต่อสังคม 4) ผลกระต่อสิ่งแวดล้อม 5) ผลตอบแทนด้านเศรษฐศาสตร์ (มีการประเมิน ผลตอบแทนโครงการวา่ เปน็ ไปตามผลการศกึ ษากอ่ นเร่มิ โครงการหรือไม่) สาหรับกรอบการประเมินโครงการเงินกู้ต่างประเทศจะต้องปฏิบัติตามแนวทางที่แหล่งเงินกู้ กาหนด ซึ่งโดยส่วนมากจะกาหนดปัจจัยในการประเมิน 5 ด้าน คือ 1) ความสอดคล้องกับวัตถุประสงค์ 2) ประสิทธภิ าพ 3) ประสทิ ธผิ ล 4) ผลกระทบของโครงการ และ 5) ความยง่ั ยืนของโครงการ 6.4 กรมทางหลวงชนบท คณะผู้วิจัยได้ดาเนินการเก็บข้อมูลโดยการสัมภาษณ์ผู้อานวยการกลุ่มความร่วมมือระหว่าง ประเทศ สานักแผนงาน กรมทางหลวงชนบท (ทช.) เมื่อวันที่ 30 เมษายน 2558 เก่ียวกับหลักการและวิธีการ วิเคราะหโ์ ครงการ รวมถงึ ข้อเสนอแนะในเรอื่ งการประเมนิ ผลโครงการ โดยสามารถสรุปได้ ดงั น้ี ตามพระราชบัญญัตทิ างหลวง พ.ศ. 2535 ทางหลวงในประเทศไทยแบง่ ออกเป็น 5 ประเภท ได้แก่ ทางหลวงพิเศษ ทางหลวงแผ่นดิน ทางหลวงสัมปทาน ทางหลวงท้องถิ่น และทางหลวงชนบท โดย 3 ประเภทแรกอยู่ในความรับผิดชอบของกรมทางหลวง สาหรับทางหลวงท้องถ่ินองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินเป็น ผู้ดูแลรับผิดชอบ และ ทช. เป็นผู้ดาเนินการ ก่อสร้าง ขยาย บรู ณะและบารุงรักษาทางหลวงชนบท นอกจากนี้ ยังมีทางพิเศษซึ่งการทางพิเศษแห่งประเทศไทยเป็นผู้ดูแลรับผิดชอบ ปัจจุบันประเทศไทยมีถนนที่อยู่ใน ความรับผิดชอบของกรมทางหลวงจานวน 2,930 สายทาง รวมระยะทางทั้งส้ิน 51,725.002 กิโลเมตร16 และมี ถนนที่อยู่ในความรับผิดชอบของกรมทางหลวงชนบทจานวน 3,252 สายทาง รวมระยะทางทั้งสิ้น 47,506.847 กิโลเมตร17 16 ระบบสารสนเทศโครงข่ายทางหลวง ปรบั ปรุงข้อมลู ลา่ สดุ เมือ่ วนั ท่ี 30 เมษายน 2558 17 โครงขา่ ยทางหลวงชนบท สาหรบั ปีงบประมาณ 2558 จดั ทาโดย กลุ่มพัฒนาระบบบรหิ ารงานบารงุ สานกั บารงุ ทาง กรมทางหลวงชนบท หน้า | 7-39

การวิเคราะห์โครงการลงทุนตามภารกิจของ ทช. จะเป็นการวางโครงข่ายถนนเป็นส่วนใหญ่ โดยหน่วยงานจะอิงจากยุทธศาสตร์ประเทศ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ นโยบายรัฐบาล ยุทธศาสตร์ กระทรวงคมนาคม รวมถึงแผนปฏิบัตกิ าร (action plan) ของกรม ในการจัดลาดับความสาคัญของสายทางท่ีจะลงทุน ทช. จะพิจารณาจากความหนาแน่นของ ถนนควบคู่กับความหนาแน่นของประชากรในพ้ืนที่ จานวนถนนที่เชื่อมต่อหรือเป็นทางเข้า-ออก ที่อาจมีอยู่เดิม ในพื้นที่เฉพาะจุดต่างๆ รวมถึงการคาดการณ์ปริมาณการจราจรโดยใช้การวิเคราะห แบบจาลองการขนสง (Transportation Model) แต่หากเป็นการจัดลาดับการบารุงรักษาสายทาง ทช. จะพิจารณาจากข้อมูล ปรมิ าณจราจรเฉลย่ี ตอ่ วนั ตอ่ ปี (Average Annual Daily Traffic: AADT) สาหรับการศึกษาความเหมาะสม/ความเป็นไปได้ของโครงการ (Feasibility Study: FS) ทช. จะพิจารณาทั้งทางด้านเศรษฐกิจและการเงิน ด้านวิศวกรรม ด้านสังคมและส่ิงแวดล้อม ซึ่งในการวิเคราะห์ ต้นทุน-ผลประโยชน์ (Cost-Benefit Analysis) จะคานวณต้นทุนจากค่าก่อสร้าง ค่าบารุงรักษา ค่าดาเนินการ ส่วนผลประโยชน์จะคานวณจากคุณค่าของเวลา (Value of Time: VOT) การประหยัดค่าใช้จ่ายในการใช้ ยานพาหนะในการขนส่ง (Vehicle Operating Cost: VOC) รวมถึงการประหยัดมูลค่าความสูญเสียจาก อบุ ัติเหตุ (Accident Cost Saving) อย่างไรก็ตาม สายทางที่สร้างขึ้นเพื่อการเช่ือมโยงพื้นที่ (Accessibility) แต่ ไม่มีผู้ใช้ทางมากนัก อาจไม่สามารถคานวณผลประโยชน์จาก VOT และ VOC ท่ีจะคุ้มค่ากับการลงทุนได้ เนอื่ งจากสร้างข้ึนเพื่อเป็นการบริการสาธารณะ โดยหากเป็นโครงการขนาดใหญ่ ทช. จะจ้างที่ปรึกษาเพ่ือทา FS แตส่ าหรบั โครงการขนาดเลก็ (ถนนสายรอง) หนว่ ยงานจะดาเนินการด้วยตนเอง สาหรบั การติดตามและประเมนิ ผลโครงการ หนว่ ยงานภายในของ ทช. ที่ดูแลรบั ผิดชอบ คอื สานักแผนงานและสานักพัฒนาระบบบริหาร โดยมีการเก็บข้อมูลปริมาณจราจรจากฐานข้อมูลกลาง (Central Road Database) โดยการประเมินผลโครงการก่อนดาเนินโครงการ ทช. จะจดั ทาประชาพจิ ารณ์จากผู้มสี ว่ นได้ ส่วนเสียในพ้ืนที่ดาเนินโครงการ และสาหรับการประเมินผลโครงการหลังโครงการแล้วเสร็จ ทช. ได้ดาเนินการ เฉพาะสายทางท่ีใช้เงินก้ตู า่ งประเทศจาก JICA เช่น สะพานข้ามแมน่ ้าเจ้าพระยา เป็นต้น หน้า | 7-40

Chapter 8 บรรณานกุ รม เยาวดี รางชัยกุล วิบลู ยศ์ รี. (2542). การประเมนิ โครงการ แนวคดิ และการปฏบิ ตั ิ. กรุงเทพฯ : จฬุ าลงกรณ์ มหาวิทยาลัย. สานกั งานคณะกรรมการพฒั นาการเศรษฐกิจและสงั คมแห่งชาติ. นายชาญวทิ ย์ อมตะมาทชุ าติ รองเลขาธิการ คณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกจิ และสงั คมแห่งชาต.ิ การเชอ่ื มโยงโครงสรา้ งพน้ื ฐานส่อู าเซยี น. 16 กันยายน 2556. แหล่งท่ีมาhttp://www.nesdb.go.th/Portals/0/news/annual_meet/ 56/G4/Yearend2013G4_chanvit.pdf. สานักเลขาธกิ ารคณะรัฐมนตร.ี มติคณะรัฐมนตรี ด่วนท่สี ดุ ท่ี นร. 0506/7601 เรื่อง รา่ งพระราชบญั ญตั ิให้ อานาจกระทรวงการคลังก้เู งินเพอ่ื การพัฒนาโครงสรา้ งพ้ืนฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ พ.ศ. .... 21 มนี าคม 2556. สานักเลขาธิการคณะรัฐมนตร,ี “มตคิ ณะรฐั มนตรี ดว่ นท่สี ุด ท่ี นร. 0506/ว(ล) 22799 เรือ่ ง ผลการประชมุ คณะรัฐมนตรดี ้านเศรษฐกิจ ครง้ั ท่ี 8/2558,” 1 กรกฎาคม 2558. Atkinson, R. (2013). Competitiveness, Innovation and Productivity: Clearing up the Confusion Retrieved on April 17, 2014, from http://www2.itif.org/2013-competitiveness-innovation-productivity-clearing-up-confusion.pdf Beitel, K. (2005). U.S. Farm Subsidies and the Farm Economy: Myths, Realities, Alternatives, Food First Backgrounder, Institute for Food and Development Policy, 11 Betancor O., et al. (2013). Overview Of Indicators Of Competitiveness And Regional Growth In Relation To Transport Infrastructure Investment, Impact of Transport Infrastructure on International Competitiveness of Europe, project number 314395 – FP7. April 24, 2013. Retrieved on April 10, 2014, from http://www.i-c-eu.eu/deliverables/I-C- EU_WP1_D1.3.pdf Calderón, César, and Luis Servén C. (2010) Infrastructure in Latin America. World Bank Policy Research Working Paper; No. WPS 5317 in Public Expenditure Review (PER) 1. May 1, 2010. Retrieved on April 22, 2014, from https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/3801/WPS5317.pdf? sequence=1 Calderón C., et al. (2011). Is Infrastructure Capital Productive? A Dynamic Heterogeneous Approach, World Bank Policy Research Working Paper; No. WPS 5682 in Public Expenditure Review (PER) 1, June 15, 2011. Retrieved on April 22, 2014, from http://go.worldbank.org/UPFP4ZBQP0 Cörvers, F. (1996, February). The impact of human capital on labour productivity in manufacturing sectors of the European Union, Research Centre for Education and the Labour Market, Faculty of Economics and Business Administration, University of Limburg. Retrieved on April 18, 2014, from http://www.roa.nl/pdf_publications/1996/roa-rm-1996_2E.pdf น้า | น้า |

Dickens W., et al. (2006, April). The Effects of Investing in Early Education on Economic Growth, the Brookings Institution. Retrieved on April 22, 2014, from http://www.brookings.edu/research/papers/2006/04/education-dickens Dobbs., et al. (2013, January). Infrastructure productivity: How to save $1 trillion a year, McKinsey Global Institute, McKinsey Infrastructure Practice. Retrieved on April 11, 2014, from http://www.mckinsey.com/insights/engineering_construction/infrastructure _productivity. Fuller Stephen, Tun-Hsiang Yu, Luis Fellin, Alejandro Lalor, and Ricardo Krajewski. (2008, September 8). Effects of Improving Transportation Infrastructure on Competitiveness in World Grain Markets, Journal of International Food & Agribusiness Marketing 13.4 (2008): 61-85. Retrieved on April 10, 2014, from http://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1300/J047v13n04_05#preview. Gardiner, B., Martin, R., & Tyler, P. (2004). Competitiveness, Productivity and Economic Growth across the European Regions. Retrieved April 21, 2014, from http://www.camecon.co.uk/ economic_intelligence_services/eu_regional/ downloadable_files/Regional%20Comp12FE b%20copy.pdf. Hanushek E A and Wößmann L (2010), Education and Economic Growth. In: Penelope Peterson, Eva Baker, Barry McGaw, (Editors), International Encyclopedia of Education, 2, pp. 245-252. Oxford: Elsevier. Infrastructure and Growth. (n.d. ). In Worldbank.org. Retrieved on April 4, 2014, from http://go.worldbank.org/YP9O1ZIHM0>. International Institute for Management Development (IMD). (2013). Retrieved on April 10, 2014, from http://www.imd.org/ Japan International Cooperation Agency (JICA), Evaluation Department. (2010, June). New JICA Guidelines for Project Evaluation, First Edition. Retrieved on June 20, 2015, from http://www.jica.go.jp/english/our_work/evaluation/tech_and_grant/guides/pdf/guidelin g_2010.pdf. __________. (2008, February). Project Development Department, Development Assistance Operations Evaluation Office. Evaluation Handbook for ODA Loan Projects. Retrieved on July 20, 2015, from http://www.jica.go.jp/english/our_work/evaluation/ tech_and_grant/guides/pdf/evaluationtext.pdf. Loayza N., et al. (2010, January 13). Infrastructure and Economic Growth in Egypt, World Bank Policy Research Working Paper; No. WPS 5177 in Public Expenditure Review (PER) 1. Retrieved on April 22, 2014, from http://go.worldbank.org/TNQF8IIS20 หนา้ | 8-2

Mačiulis Alminas, Vasiliauskas, Aidas Vasilis, and Jakubauskas, Grazvydas. (2009, April 10). The Impact of Transport on the Competitiveness of National Economy, Department of Transport Management, Vilnius Gediminas Technical University. Retrieved on April 10, 2014, from http://www.tandfonline.com/doi/pdf/10.3846/1648- 4142.2009.24.93-99 Martin, R. (2004). A Study on the Factors of Regional Competitiveness. Cambridge Econometrics. Retrieved on March 4, 2014, from http://www.izmirkumelenme.org/uploads/1/8/5/3/18538236/ab_astudyonthefactors. pdf Norman, Loayza, and Rei Odawara. (2010). Infrastructure and Economic Growth in Egypt. World Bank Policy Research Working Paper; No. WPS 5177 in Public Expenditure Review (PER) 1. Retrieved on April 25, 2014, from http://go.worldbank.org/TNQF8IIS20. OECD publishing. (2011, November 25). Fostering Productivity and Competitiveness in Agriculture, Retrieved on April 18, 2014, from http://dx.doi.org/10.1787/9789264166820-en Organization for Economic Cooperation and Development : OECD. (1992). Programme on Technology and the Economy, 1992. Porter , Michael E., and Christian H.M. Ketels. (2003, May). UK Competitiveness: Moving to the Next Stage. DTI Economics Paper No. 3. Retrieved on April 22, 2014, from http://www.bis.gov.uk/files/file14771.pdf President’s Commission on Competitiveness. (2547). The Report of the President’s Commission on Competitiveness, written for the Reagan administration. Schwab, K. (2014, April 14). The Global Competitiveness Report 2012–2013, World Economic Forum. Retrieved on April 10, 2014, from http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2012-13.pdf Stufflebeam, Daniel L. and Anthony J. Shinkfield. (2007). Evaluation Theory, Models, and Applications. Wiley. The Mexican Commission on Macroeconomics and Health. (2004). Investing In Health for Economic Development, Instituto de Políticas Públicas y Estudios del Desarrollo (IPD), Universidad de las Américas, Puebla, Santa Catarina Mártir, Cholula Retrieved on April 22, 2014, from http://www.who.int/macrohealth/action/sintesis15novingles.pdf United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD). Review of Maritime Transport 2012. Retrieved on September 2, 2014, from http://unctad.org/en/PublicationsLibrary/ rmt2012_en.pdf. หนา้ | 8-3