รุ้จัก HIA

ÃÙŒ¨Ñ¡ àͪ äÍ àÍ

รูจัก เอช ไอ เอ ทีป่ รกึ ษา นางสาวภาวิณี ปณุ ณกนั ต นายสากล ฐนิ ะกลุ นายเสริมยศ สมมั่น บรรณาธกิ าร ดร. ปรยี าพร พรหมพิทักษ กองบรรณาธกิ าร สิรลิ กั ษณ ภัทรชัยสกลุ โศภิษฐ เถาทอง ดวงฤดี เรืองเดช เพญ็ พณั ณิต กาลานุสนธิ์ ศริ ิพร ริ้วทอง ศริ ิธร ศริ ิเนตร สมปอง บานเย็น กาญจนา วาเรศ ภาพประกอบ ธนั วา หว งสมทุ ร ออกแบบรูปเลม ศรา ครีเอชั่น พิมพค รัง้ ท่หี นึง่ กรกฎาคม 2558 จำนวน 700 เลม จัดพมิ พเผยแพรโดย กรมสงเสรมิ คณุ ภาพสง่ิ แวดลอม กระทรวงทรพั ยากรธรรมชาติและสง่ิ แวดลอ ม พิมพโดย ส.ไพบูลยการพิมพ ISBN : 978-616-316-252-6

รู้จัก เอชไอเอ ร้จู กั เอช ไอ เอ

ร้จู กั เอช ไอ เอ

ค�ำ น�ำ การประเมินผลกระทบดา้ นสขุ ภาพ หรอื Environ- mental Impact Assessment (HIA) จดั เป็นเครื่องมอื สำ�หรับ ใช้เพ่ือการตัดสินใจโครงการหรือกิจกรรมหรือนโยบายสาธารณะ ทม่ี ีประสทิ ธิภาพ ซ่งึ ใชก้ นั อย่างแพร่หลายทั่วโลก ส�ำ หรบั ประเทศไทยไดย้ อมรับ เอชไอเอ มาปรับใช้เปน็ เวลาเกือบสิบปี มาแล้ว ทัง้ ในรูปแบบบังคบั ตามกฎหมายซึ่งกำ�หนดไว้เฉพาะ โครงการทม่ี แี นวโนม้ สง่ ผลกระทบอยา่ งรนุ แรง และรปู แบบตาม ความสมคั รใจ ทั้งนี้กระบวนการจดั ทำ�เอชไอเอ ไดก้ �ำ หนดกรอบ นิยามของคำ�ว่า “สุขภาพ” แบบกว้างโดยหมายถงึ คุณภาพชีวติ มากกว่าทีก่ ารกำ�หนดเฉพาะโรคภัยไข้เจ็บเทา่ นน้ั และยงั มกี าร พัฒนากระบวนการจัดท�ำ เอชไอเอ หลายรูปแบบใหส้ อดรับกับ วตั ถปุ ระสงค์ท่ตี ้องการ โดยเฉพาะอยา่ งยิง่ การใหค้ วามส�ำ คัญกบั การมีส่วนร่วมของประชาชนและชมุ ชน กรมส่งเสรมิ คณุ ภาพสิง่ แวดล้อมได้จัดท�ำ หนังสอื รจู้ กั เอชไอเอ เพื่อเผยแพร่ขอ้ มูลตา่ งๆท่ีเกี่ยวข้องกับการประเมนิ ผล กระทบด้านสุขภาพด้วยการรวบรวมข้อมูลและบทความท่ีเผย แพรใ่ นเอกสารวชิ าการต่างประเทศ ซงึ่ อาจเป็นประโยชนส์ ำ�หรับ ผ้สู นใจและผูท้ ีม่ หี นา้ ทที่ ่เี ก่ียวขอ้ ง กองสง่ เสรมิ และสนบั สนุนองค์การอสิ ระด้านสิ่งแวดล้อม กรมสง่ เสริมคณุ ภาพสิง่ แวดลอ้ ม กรกฎาคม 2558 รู้จกั เอช ไอ เอ 3

สารบญั 3 7 ค�ำ นำ� 15 บทน�ำ 27 ประวัตแิ ละแนวคดิ 41 รปู แบบ เอชไอเอ 53 การมีส่วนร่วมใน เอชไอเอ 66 เอชไอเอ มีประสิทธิภาพอยา่ งไร 77 PATH และ CHIA : บทเรียนจากชุมชน 84 เอชไอเอ แบบบรู ณาการ 92 การสอ่ื สารความเสยี่ ง 107 ผู้เชีย่ วชาญพลเมือง 127 เอชไอเอ ในประเทศไทย 139 เอชไอเอ ในอเมริกา 148 การประเมินผล เอชไอเอ บรรณานกุ รม 4 รจู้ กั เอช ไอ เอ



ร้จู กั เอช ไอ เอ

บทนำ� เอชไอเอ หรอื มเี รียกในภาษาอังกฤษ วา่ Health Impact Assessment (HIA) ภาษาไทยร้จู ักกันวา่ การวิเคราะห์ ผลกระทบดา้ นสขุ ภาพ หรือ การประเมินผลด้านสุขภาพ เอชไอเอ เปน็ เคร่อื งมอื และกลไกสำ�คญั อย่างหน่ึงทยี่ อมรับกนั ในวงการนกั จัดการสิ่งแวดลอ้ ม ที่ใชส้ �ำ หรบั การตดั สินใจดา้ นการ จัดการส่ิงแวดล้อม โดยเฉพาะในระดบั โครงการ เอชไอเอ จงึ มีการพฒั นาและปรับใชก้ ันอยา่ งกวา้ งขวางมาไมน่ อ้ ยวา่ 3-4 ทศวรรษ มพี ฒั นาการมากทัง้ ในยโุ รปและอเมริกา และมีหลาย กรณีทใี่ ช้ เอชไอเอ ควบคู่กับ อไี อเอ หรือ การวิเคราะห์ผลกระ ทบสง่ิ แวดลอ้ ม (Environmental Impact Assessment: EIA) หรือ บางครั้งด�ำ เนนิ การรวมไวใ้ น การจดั ท�ำ อไี อเอ เรียกวา่ EHIA (Environmental Health Impact Assessment) เครอ่ื งมือไม่วา่ อไี อเอ เอชไอเอ หรือ อีเอชไอเอ พัฒนามาจากแนวคดิ เร่ืองความเส่ียง โดยนกั จดั การสิง่ แวดลอ้ ม คิดวา่ มนุษยย์ ่อมตอบสนองต่อสง่ิ แวดลอ้ มตา่ งๆ ตามความ คิดและความรู้สึกของตนเองที่ว่าส่ิงนั้นมีอันตรายหรือทำ�ให้ ชีวิตความเปน็ อยู่ของตนเองและครอบครวั ชุมชนตอ้ งเผชิญ กับความเสยี่ งอย่างไรบ้าง ดงั นั้น ศาสตรท์ เี่ ก่ียวขอ้ งกบั ความเสยี่ งในหลากหลายมติ ิ เชน่ การประเมนิ ความเสี่ยง รจู้ ัก เอช ไอ เอ 7

การรับรู้ความเสย่ี งของประชาชน การตอบสนองกับความเสีย่ งที่ รับรู้ จึงได้รบั ความสนใจบนความเชอ่ื ทว่ี ่า คนเรายอ่ มมีปฏกิ ิรยิ า ไปตามการรับรู้ของตนเอง ดังนัน้ ในโลกปจั จุบนั จึงพบความขดั แย้งให้เห็นอยู่เสมอระหว่างผู้ท่ีคิดในทางวิทยาศาสตร์ท่ีต่างยืนยัน วา่ ส่ิงน้ันๆ หรอื ปรากฏการณน์ น้ั ๆ ไมเ่ ป็นอันตรายตอ่ มนุษย์ ยงั อยู่ ในเกณฑ์ทีร่ บั ได้ ขณะทปี่ ระชาชนรู้สกึ วา่ อนั ตรายและไม่ยอมรบั ส่งิ นั้น จนกระทงั่ บางคร้ังก่อให้เกิดการชมุ นมุ ประท้วงเรยี กรอ้ ง ต่างๆนานา แนวคิดความเส่ยี งจึงเป็นฐานความคดิ น�ำ มาส่เู ร่อื ง การมีส่วนรว่ มของประชาชนเพ่ือให้ประชาชน โดยเฉพาะกลมุ่ ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียกับนโยบายสาธารณะด้านสิ่งแวดล้อมหรือ การดำ�เนินโครงการไดม้ โี อกาสแสดงความเหน็ มีส่วนรว่ ม และ อาจถงึ ข้นั มีส่วนในตัดสินใจ เพอื่ มุ่งหวงั ให้นโยบายสาธารณะ ตา่ งๆสอดรับกบั ความคิด ความต้องการของสังคม ซึง่ สอดคลอ้ ง กับหลักการประชาธิปไตยและหลักธรรมาภิบาลหรือหลักการ บริหารบา้ นเมืองที่ดี ตามท่ีนานาประเทศทพ่ี ัฒนาแลว้ ถอื ปฏบิ ัติ5 การจัดทำ�นโยบายสาธารณะด้านส่ิงแวดล้อมย่อมต้อง ตระหนักถึงธรรมชาติของความเสี่ยงต่อสุขภาพมนุษย์อย่างเป็น ระบบ ทำ�ให้เกดิ การถกเถยี งกนั วา่ จะสามารถพัฒนานโยบาย ทีด่ ีทสี่ ดุ ไดอ้ ยา่ งไร ทา่ มกลางความซบั ซอ้ นทเ่ี กิดขึ้น ซ่ึงหนึ่ง แนวคิดทเี่ กิดขน้ึ กค็ ือ ธรรมาภิบาลความเส่ียง (risk governance) 8 ร้จู กั เอช ไอ เอ

โดยมีแนวคิดว่าการจัดการความเสี่ยงไม่ควรตกเป็นภาระของ ผเู้ ชีย่ วชาญ หรือคณะทำ�งานทีต่ ง้ั ขึน้ ในนามของผมู้ ีหน้าที่ กำ�หนดนโยบายเทา่ นัน้ แตค่ วรจัดการดว้ ยความโปร่งใสและ มกี ระบวนการร่วมกันระหว่างผมู้ สี ว่ นได้ส่วนเสีย ทั้งน้จี �ำ เปน็ ตอ้ งมีข้อมลู ท่หี ลากหลาย ตอ้ งพจิ ารณาถงึ เหตุและผลอยา่ ง ครบถ้วน4 การจดั ทำ�เอชไอเอจดั เปน็ การจดั การความเส่ยี ง อยา่ งเปน็ ระบบอย่างหนึง่ เพ่อื คาดการณผ์ ลกระทบอนั เนือ่ งจาก กจิ กรรมต่างๆที่มีตอ่ สุขภาพของประชาชน และยงั เปน็ การให้ขอ้ แนะนำ�ถึงหนทางที่จะสามารถปรับเปล่ียนกิจกรรมให้ได้รับผล ทางบวกตอ่ สุขภาพสูงสุดและลดผลทางลบให้เหลือนอ้ ยทส่ี ุด ดงั เช่นท่ียูเนสโกกล่าวไว้ว่าการส่งเสริมสุขภาพและการให้การศึกษา เกี่ยวกับสุขภาพต้องเน้นการเรียนรู้และการสร้างความเข้มแข็ง และกล่าวว่าการปรับปรุงสุขภาพประชาชนจำ�เป็นต้องใช้ความ ร่วมมอื หลายฝ่าย รวมทั้งการพฒั นาชมุ ชนท่ีสร้างความสามารถ ของชุมชนในการวิเคราะห์สถานการณ์และมีส่วนร่วมในสังคม อย่างมีประสิทธิภาพเพอ่ื น�ำ ไปส่กู ารเปล่ียนแปลงที่ต้องการ การประเมินผลกระทบสขุ ภาพมีคณุ ค่าดังน้ี (1) เป็นวิธกี ารสำ�หรับ “นำ�เรอ่ื งสุขภาพของประชาชน ขึ้นมาอยู่บนโต๊ะ” ดว้ ยการใหข้ ้อมูลสุขภาพเพือ่ พจิ ารณาการ ตดั สนิ ใจโครงการในภาคสว่ นตา่ งๆ เชน่ โครงการทางหลวง แผ่นดิน โครงการการศกึ ษาท่ีเกย่ี วข้องกับเยาวชน เปน็ ตน้ รู้จัก เอช ไอ เอ 9

(2) เอชไอเอ เปน็ วิธีการท่ีชดั เจนส�ำ หรับการประเมินผล กระทบด้านสุขภาพท้ังทางบวกและทางลบด้วยความโปร่งใส (3) ถา้ มกี ารด�ำ เนนิ การอยา่ งรอบคอบ จะสามารถ ให้การคาดการณ์เก่ียวกับผลต่อสุขภาพได้ตลอดเวลาซ่ึงทำ�ให้ การตดั สินใจมคี วามเหมาะสม7 ประเทศตา่ งๆ ท่วั โลกทง้ั ประเทศทพี่ ัฒนาแลว้ และ ประเทศกำ�ลังพัฒนาตา่ งยอมรบั แนวคิด เอชไอเอ เป็นเคร่ืองมือ สำ�คัญอย่างหน่ึงในการตัดสินใจเก่ียวกับนโยบายสาธารณะด้าน สิง่ แวดลอ้ ม มีพัฒนาการมาไมน่ อ้ ยกวา่ 3-4 ทศวรรษ ทำ�ให้มีวิธี การและรปู แบบหลากหลาย โดยวธิ ีการท่ยี อมรับเป็นหลักสากล คอื หลักการมสี ว่ นรว่ มของผูม้ ีสว่ นไดส้ ่วนเสยี ท้ังนี้ การจดั ทำ� เอชไอเอ มกี ารด�ำ เนนิ การทั้งทีเ่ ป็นการบงั คับให้เป็นไปตาม กฎหมาย และเปน็ การด�ำ เนินการตามความสมคั รใจ ซึ่งกรณี ประเทศไทยได้ยอมรับทั้งที่เป็นการดำ�เนินการตามกฎหมายโดย ก�ำ หนดให้จดั ท�ำ รวมไวใ้ นการวเิ คราะหผ์ ลกระทบสงิ่ แวดล้อม ท่ี เรียกวา่ การวิเคราะห์ผลกระทบดา้ นส่งิ แวดล้อมและสขุ ภาพ (Environmental Health Impact Assessment : EHIA) และการดำ�เนนิ การแบบสมัครใจ อย่างไรก็ตามทงั้ สองแบบนี้ ก็เป็นการดำ�เนินการท่ีมีกฎหมายรองรับแต่เป็นกฎหมาย คนละฉบับ กลา่ วคือ EHIA เป็นไปตามประกาศกระทรวง ทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดล้อม ซึง่ รบั ผิดชอบโดยกระทรวง 10 รจู้ ัก เอช ไอ เอ

ทรพั ยากรธรรมชาติและสงิ่ แวดล้อม สว่ นทเี่ ปน็ แบบสมคั รใจดำ� เนนิ การภายใตป้ ระกาศกระทรวงสาธารณะสขุ ท่ีออกตาม พรบ สาธารณสขุ แหง่ ชาติ รับผดิ ชอบโดยกระทรวงสาธารณสุข แนวคิดเอชไอเอ เติบโตทงั้ ในแงข่ องขอบเขต วิธีการ และ เน้อื หา แตก่ ็ยงั คงมีหลายประเดน็ ทย่ี งั คงไม่มขี ้อยุติ พบวา่ มีการนำ� เสนอแนวทางการจดั ทำ� เอชไอเอ มากมายแต่ส่งิ ที่จ�ำ เป็นกค็ ือ การเพ่ิมฉันทามติเพื่อให้มั่นใจว่าการประเมินนั้นๆมีประสิทธิภาพ ต่อการใชง้ านตามตอ้ งการ จึงพบว่าแมแ้ ต่ในประเทศที่พฒั นา แลว้ กย็ งั คงจำ�เป็นต้องศึกษาและพฒั นากระบวนการ เอชไอเอ ใน สอดคลอ้ งกับสภาพแวดล้อมทางกายภาพและ สังคมและเศรษฐกจิ ท่ีเปลยี่ นแปลงตลอดเวลา ประเดน็ ทถี่ กเถยี งกันเก่ยี วกับ เอชไอเอ หลักๆ 3 ประเด็น คือ ประเด็นแรก เกย่ี วกับนโยบายสาธารณะด้านสขุ ภาพซึ่ง เป็นหัวข้อที่มีการถกเถียงกันในโลกสาธารณสุขมาเป็นเวลาหลาย ปแี ลว้ เป็นทย่ี อมรับว่านโยบายรัฐท้งั ระดับทอ้ งถิน่ ประเทศ และ ระดับนานาชาติต่างมีผลกระทบต่อสุขภาพไม่ว่าเป็นสุขภาพกาย และจติ ใจ เมอื่ ส่งิ น้เี ปน็ ทย่ี อมรับจึงเป็นเร่อื งทีจ่ ะต้องตัง้ ค�ำ ถามตอ่ ไปวา่ เราจะประเมนิ ว่านโยบายใหมๆ่ ท่ีก�ำ หนดขน้ึ น้นั มีผลกระทบ ตอ่ สขุ ภาพได้หรือไม่ ซงึ่ กรณนี ี้เราพบวา่ แม้แตใ่ นระบบเศรษฐกิจ ท่ีพัฒนาสูงสุดก็ยังปรากฏว่ายังประเมินได้ยากเพราะสถานะทาง รูจ้ กั เอช ไอ เอ 11

สขุ ภาพเชอื่ มโยงกบั สถานทางเศรษฐกิจสังคมซึ่งเปลีย่ นแปลง ตลอดเวลา อย่างไรกต็ าม ยงั คงพบการเปลีย่ นแปลงที่ส�ำ คญั ใน สถานะทางสขุ ภาพท่เี ชอื่ มโยงกับผลิตภณั ฑ์มวลรวมระดับประเทศ ประเด็นที่สอง เอชไอเอพัฒนาจากการประเมิน ความเสี่ยงและระบาดวิทยาทางสง่ิ แวดล้อม แนวคดิ โดยรวมของ ผลกระทบสุขภาพจงึ แคบอยใู่ นกรอบทางวิทยาศาสตร์ และบ่อย คร้งั ท่เี ป็นแบบการวิเคราะหย์ ้อนในอดีต แตแ่ ตกตา่ งจากการ ประเมนิ ท่ีตอ้ งการการคาดการณอ์ นาคต ประเด็นท่ีสาม การประเมนิ ผลกระทบสุขภาพเกดิ ขึ้นจากการประเมินผลกระทบส่ิงแวดล้อมระดับโครงการและ โปรแกรม โครงการใหมๆ่ ในประเทศตา่ งๆสว่ นมากมักกำ�หนด ใหม้ กี ารประเมินผลกระทบในการวางแผนผลกระทบสิ่งแวดล้อม มักได้รับความสนใจแต่ผลกระทบทางสังคมได้รับความสนใจน้อย ส่วนการประเมนิ ผลสขุ ภาพมกั ถูกละเลย บางคร้งั ก็คาดว่าการ ประเมินผลกระทบสง่ิ แวดลอ้ มจะครอบคลมุ เร่ืองสุขภาพดว้ ย ซ่ึง เรียกวา่ การประเมนิ ผลกระทบทางสง่ิ แวดลอ้ มและสุขภาพ (en- vironmental health impact assessment: EHIA ประเด็นนี้ เกิดข้ึนจากธรรมชาติของความแตกต่างคุณภาพส่ิงแวดล้อมและ สขุ ภาพประชาชน จงึ ไดม้ ขี ้อแนะนำ�ว่าการสาธารณสุขเนน้ การ สง่ิ เสรมิ สขุ ภาพ ขณะทส่ี ่ิงแวดล้อมเน้นการลดผลกระทบ 12 รจู้ กั เอช ไอ เอ

นอกจากน้ี ยังมีค�ำ ถามวา่ เอชไอเอ ควรด�ำ เนนิ การ โดยชุมชนหรือผู้เชยี่ วชาญ หรือทั้งสองฝ่าย นกั วชิ าการเฉพาะ ด้านอาจคิดวา่ ควรเปน็ หนา้ ทีข่ องผู้เชย่ี วชาญ สว่ นผมู้ สี นใจดา้ น นโยบายสุขภาพอาจคิดว่าการสร้างขีดความสามารถให้ชุมชน เปน็ ผู้ประเมินอาจเปน็ ประโยชน์ ถา้ ดำ�เนนิ การโดยผู้เชี่ยวชาญก็ มคี �ำ ถามว่าผเู้ ชย่ี วชาญควรจากภาคสว่ นสุขภาพหรอื ไม่ ถ้ายอมรับ ว่าประเภทของผลกระทบท่ีเกิดกับสุขภาพเป็นผลจากส่วนประกอบ โครงการท่ีมิได้อยู่ในภาคส่วนสุขภาพก็ควรใช้ผู้เช่ียวชาญที่ไม่ใช่ ด้านสุขภาพ แต่ถา้ อยูใ่ นภาคสว่ นสุขภาพกค็ วรเป็นผทู้ ี่มาจาก ด้านสุขภาพ คำ�ถามท่ีเชื่อมโยงกันก็คอื เอชไอเอ ควรบูรณาการ กบั การประเมินสง่ิ แวดลอ้ มหรอื อไี อเอ หรือไม่ หรอื ควรแยกจาก กนั จะพบวา่ ผู้ท่ีเช่ือในประเด็นทสี่ ามจะสนับสนุนการบูรณาการ สว่ นผ้ทู ส่ี นบั สนนุ ประเด็นท่สี องจะเน้นดา้ นวิทยาศาสตร2์ รายละเอียดต่างๆในหนังสือเลม่ นี้ จะกล่าวถงึ ต้งั แต่ แนวคิด ประวัตคิ วามเปน็ มา เพือ่ ใหเ้ ขา้ ใจถึงกรอบแนวคดิ และ พฒั นาการของเอชไอเอ ตลอดถงึ ปัจจุบนั จากนน้ั จึงกลา่ วถงึ ประเภท รูปแบบต่างๆท่ีหลากหลายเป็นท่ีรู้จักและปรับใช้ในประเทศไทย และสหรฐั อเมรกิ า รวมถึงประสทิ ธิภาพและการประเมินผลเอช ไอเอ นอกจากน้ี ยังได้นำ�เสนอในเรือ่ งท่จี ดั วา่ เปน็ รากฐานความ คิดของเอชไอเอ คอื แนวคิดเร่ืองความเสีย่ ง โดยเนน้ ในเร่อื งการ สอ่ื สารความเสยี่ ง และเรอ่ื งความเช่ยี วชาญของพลเมือง รจู้ ัก เอช ไอ เอ 13

ร้จู กั เอช ไอ เอ

ประวัติและแนวคดิ ร้จู กั เอช ไอ เอ

เอช ไอ เอ : ประวัตแิ ละแนวคดิ กำ�เนิด เอชไอเอ เอชไอเอ (Health Impact Assessment) หรอื ที่ เรียกกนั ในภาษาไทยว่า “การประเมนิ ผลกระทบด้านสุขภาพ” บทความการประเมนิ ผลกระทบดา้ นสุขภาพ ช้นิ แรกของโลก ตพี ิมพเ์ ผยแพรเ่ มื่อปี 1842 หรือร้อยกวา่ ปมี าแลว้ โดยมชี ือ่ ว่า ‘An Inquiry into the sanitary condition of the labour- ing population of Great Britain’2 เอชไอเอ เร่มิ พฒั นาขึ้น ในทศวรรษ 1970 และได้กลายเป็นเครอ่ื งมือสำ�คญั สำ�หรบั กฎ ระเบียบและการจัดการความเสี่ยงในอเมริกาภายในเวลาเพียง 10 ปีเท่านั้น ได้นิยาม วา่ “เป็นชดุ ของกฎการตัดสินใจ.....สำ�หรับ การระบชุ นิด ประเภทและปริมาณความเส่ียงจากสารเคมีและ ผลกระทบท่มี ตี ่อสขุ ภาพมนุษย”์ หลงั จากนั้นการประเมินความ เส่ียงจึงได้รับการยอมรับเป็นกิจกรรมปกติในหลายประเทศทั่ว โลก และพบว่ากระบวนการ แนวคิดและวิธีการก็ไดพ้ ฒั นามาก ขึ้นอยา่ งหลากหลายและเปลี่ยนแปลงไปจากเดมิ ครอบคลุมผลก ระทบจากสารหรือเหตกุ ารณต์ ่างๆมากข้ึน เชน่ รังสี อาหาร และ สารอันตรายต่างๆ เปน็ ตน้ ต่อมา พบว่าวิธีการเดมิ ท่ีใช้อยนู่ น้ั แคบและไมส่ ามารถ ใชไ้ ด้ดกี บั เรือ่ งท่ซี ับซ้อนในยคุ ของการพัฒนาเทคโนโลยี จงึ มี 16 รจู้ กั เอช ไอ เอ

ความพยายามให้นิยามการประเมินความเส่ียงใหม่เพื่อให้ตอบ สนองกบั ความต้องการข้อมูลทีเ่ ปลี่ยนแปลงเหลา่ นี้ได้ ดงั น้ันจึง มีการประกาศใชร้ ูปแบบการบรู ณาการประเมนิ ความเสี่ยง (in- tegrated risk assessment) หลายรปู แบบและเปน็ ใช้วธิ สี หสา วชิ าการ ระยะเร่มิ แรกเน้นในเรื่องสารอันตรายและมลพิษ ยดึ ถือ นยิ ามขององค์การอนามยั โลกที่วา่ “เปน็ วธิ ีการทใ่ี ชฐ้ านทาง วิทยาศาสตร์ (science-based approach) ซ่ึงรวมกระบวนการ การคาดการณ์ความเสี่ยงที่มีต่อมนษุ ย์ สิ่งมชี ีวิตอ่ืนๆและ ทรพั ยากรธรรมชาตไิ วใ้ นการประเมินเดยี วกับ” และยงั อธบิ าย ว่าเป็นวธิ กี ารเพอื่ หาอนั ตรายหรอื สารผสมตา่ งๆ เป็นวิธีการที่ เช่ือมโยงหลกั ฐานทางพษิ วทิ ยาและระบาดวทิ ยา ตอ่ มาจึงได้ นำ�เสนอวิธีการท่ีกว้างออกไปด้วยการรวมการมีส่วนร่วมของผู้มี ส่วนไดส้ ว่ นเสียและพิจารณาสังคม เศรษฐกจิ วฒั นธรรม หรอื ผลกระทบอน่ื ๆเพอื่ ประเมินยุทธศาสตร์ทางเลอื กทีเ่ หมาะสม ดัง นน้ั การประเมนิ ความเสย่ี งเชงิ เปรียบเทยี บ หรอื Comparative Risk Assessment (CRA) จงึ ไดพ้ ฒั นาขึ้นคู่ขนานกัน โดยนยิ าม วา่ “การประเมนิ การเปลยี่ นแปลงของสขุ ภาพประชากรอย่าง เป็นระบบซึ่งอาจเป็นผลจากการการกระจายตัวของประชากร ทม่ี ีผลตอ่ ปัจจยั ความเสี่ยงหรือกลุ่มของปจั จัยความเส่ียง” เชน่ การประเมินความเสี่ยงระดับภูมิภาคหรือระดับโลกเก่ียวกับการ ระบาดของโรค เปน็ ต้น รู้จกั เอช ไอ เอ 17

อยา่ งไรกต็ าม การประเมินผลกระทบด้านสุขภาพได้น�ำ มาปฏิบตั ใิ นช่วงทศวรรษ 1980 และ 1990 ในท้องถ่นิ ตา่ งๆทว่ั โลก ช่วงปลายทศวรรษ 1980 และตน้ ทศวรรษ 1990 ได้ริเรมิ่ ใช้เอชไอเอสำ�หรับโครงการด้านการพัฒนาสาธารณูปโภคขนาด ใหญ่ในประเทศก�ำ ลงั พัฒนาและนโยบายอน่ื ๆ ในประเทศยโุ รป เหนือและออสเตรเลีย ในปี 1983 องค์การอนามัยโลกได้เผยแพร่ กระบวนการ “การประเมนิ ผลกระทบทางบวกส�ำ หรับระบบน้�ำ อปุ โภคและบริโภค และในปี 1980 กระบวนการ อไี อเอ หรือการ ประเมินผลกระทบส่ิงแวดล้อม (Environmental Impact As- sessment) กไ็ ดเ้ ริ่มศกึ ษาประเด็นด้านสขุ ภาพ โดยเฉพาะใน แคนาดาและยุโรป จดั เปน็ ความเคล่อื นไหวเพือ่ สง่ เสรมิ “นโยบาย สุขภาพทด่ี ขี องประชาชน” ดังนั้น ระยะเรมิ่ แรก เอชไอเอ สว่ น ใหญ่เป็นการจดั ทำ�เป็นส่วนหนึง่ หรือ บรู ณาการอยูใ่ น อีไอเอ และเอชไอเอ มักถกู มองว่าเป็นวธิ กี ารท่ีขยายการประเมิน อีไอเอ ให้ครอบคลมุ เรอื่ งสขุ ภาพ4 เอชไอเอ พัฒนาอยา่ งรวดเรว็ ในช่วงทศวรรษ 1990 ดงั เชน่ ในสหราชอาณาจักร ได้พฒั นา Liverpool Health Impact Programme ธนาคารพฒั นาแหง่ เอเซยี ได้พัฒนากรอบขน้ึ ในปี 1992 เอชไอเอ น้ี ไดพ้ ฒั นาบูรณาการกบั อีไอเอ โดยเกย่ี วขอ้ ง กบั สารอันตรายและการจัดการความเสย่ี ง กระทง่ั ปี 1993 รฐั บาลทอ้ งถิน่ รฐั บริทิช โคลมั เบยี แห่งประเทศแคนาดาไดอ้ อก 18 รจู้ ัก เอช ไอ เอ

ระเบียบใหม้ กี ารจดั ท�ำ เอชไอเอส�ำ หรับโครงการ หรือ กิจกรรม หรือ โปรแกรมทตี่ อ้ งการนำ�เสนอใหค้ ณะรัฐบาลทอ้ งถนิ่ พิจารณา เสนอต่อรัฐบาลกลาง จากนัน้ คณะรฐั บาลบรทิ ชิ โคลมั เบีย จึงได้ รับการพฒั นาชุดเครือ่ งมือ เอชไอเอ ขน้ึ องค์การอนามยั โลกก็มีส่วนสนับสนนุ การพฒั นา เอชไอ เอ อยา่ งมาก โดยในปี 1999 เอกสารท่ีเรยี กวา่ Gothenburg Consensus Paper ได้จัดท�ำ ขึน้ จาก European Center for Health Policy เป็นการเคล่ือนไหวทีส่ ำ�คญั เพราะเอกสารนไ้ี ด้ น�ำ ไปสู่ความเคลือ่ นไหวของความยั่งยืน เอกสารน้ีไดน้ �ำ เสนอคา่ นิยมสำ�คัญ 4 ประการส�ำ หรบั เอชไอเอ คือ • ประชาธปิ ไตย – สิทธขิ องประชาชนในการมสี ่วนร่วม ในการประเมินด้านนโยบายทีม่ ีผลตอ่ การดำ�เนินชีวิต • ความเท่าเทียม – จ�ำ เปน็ ต้องประเมนิ การกระจาย ของผลกระทบใหค้ รอบคลมุ ทกุ กลมุ่ ชุมชน • การพัฒนาอย่างย่ังยืน – เน้นทงั้ ระยะส้นั และยาว ของผลกระทบ • จรยิ ธรรมของการใช้หลักฐาน – คำ�นงึ ถึงการใช้หลกั ฐาน ท้งั เชงิ คุณภาพและปรมิ าณจากหลกั การวทิ ยาศาสตร ์ ตา่ งๆเพอ่ื ให้ไดซ้ ่ึงผลการประเมนิ ท่ีครอบคลุม2,9 รู้จัก เอช ไอ เอ 19

นยิ ามและแนวคดิ การประเมินผลกระทบสุขภาพเป็นทางเลอื ก ที่ตรงข้าม กับการประเมินความเสย่ี ง เพราะการประเมินผลกระทบทาง สขุ ภาพมงุ่ เนน้ ด้านนโยบายหรอื การพฒั นาอื่นๆ มากกว่าทจ่ี ะ เป็นเหตกุ ารณ์ และการประเมินผลกระทบสขุ ภาพตระหนักดวี ่า สิง่ แวดล้อมมไิ ดม้ ีเพียงเรอ่ื งของสารอันตรายเท่านั้น แตย่ งั รวม ถึงทรัพยากรธรรมชาตแิ ละระบบนิเวศด้วย ตวั อย่างเชน่ ความ ม่นั คงของทรพั ยากรน้�ำ การเข้าถึงพื้นที่สเี ขยี ว ดังนน้ั นโยบายจึง เกี่ยวข้องกับการการจัดการปัญหามนุษย์ด้วยการกระทำ�เชิงบวก เพื่อด�ำ รงไวแ้ ละปรับปรุงการเข้าถึงประโยชนส์ งิ่ แวดลอ้ ม และ การลดความเสียง จงึ จ�ำ เป็นต้องตัดสนิ ใจด้วยความสมดุลระหวา่ ง ผลกระทบทงั้ ทางบวกและทางลบ4 เป็นท่ยี อมรบั กนั วา่ มปี จั จัยมากมายที่มีผลต่อสุขภาพ ของประชาชนท้ังทางสุขภาพกายและสขุ ภาพจิต ไดแ้ ก่ (1) ปัจจยั ทางกาย เชน่ เพศ อายุ ลักษณะทางพนั ธุกรรม (2) การ ดำ�เนนิ ชวี ติ ของแตล่ ะคน เชน่ การกนิ การดมื่ การออกกำ�ลงั กาย (3) เครือข่ายทางสังคมและชุมชน (4) สภาพแวดลอ้ มการอยู่ อาศยั และการท�ำ งาน เช่น การเกษตรกรรม อุตสาหกรรม ความ เป็นเมอื ง สภาพการวา่ งงาน บรกิ ารสาธารณสขุ (5) สภาพสังคม และเศรษฐกจิ รวมถึงสภาพแวดลอ้ มทว่ั ๆไป ปจั จัยตา่ งๆทกี่ ลา่ ว มานตี้ า่ งสมั พันธแ์ ละมปี ฏกิ ริ ยิ าซึง่ กันและกนั และก่อใหเ้ กิดผลท่ี 20 รู้จัก เอช ไอ เอ

สลบั ซับซอ้ น ดังนัน้ ประเด็นเรื่องสุขภาพจงึ ไม่ความคดิ พิจารณา แบบแยกสว่ น ตัวอย่างเช่น พฤติกรรมการติดบุหร่ี อาจเกดิ จาก หลายปัจจัย เช่น เพ่ือน สภาพบลุ กิ ภาพส่วนตัว สภาพแวดล้อม อ่นื ๆ เป็นต้น นกั วชิ าการบางคนมีความเชื่อวา่ ปัญหาสขุ ภาพมักมี เหตจุ ากสงิ่ ซง่ึ อยู่ภายนอกภาคสว่ นสุขภาพ ด้วยเหตุนีก้ ารจดั การ ด้านสุขภาพและสาธารณสุขจึงเล่ียงไม่ได้ที่จะต้องมีส่วนเก่ียวพัน กับภาคสว่ นการเมอื ง สังคม และเศรษฐกจิ 14 ด้วยเหตทุ ีเ่ ช่ือว่า “สุขภาพ” มนุษย์สัมพันธ์กบั ปัจจยั ต่างๆทวี่ า่ น้ี ทำ�ใหก้ ารกำ�หนดนิยาม เอชไอ ในกรอบทที่ ีก่ ว้าง มิได้ กำ�หนดกรอบเพยี งเร่อื งโรคภัยไข้เจบ็ เทา่ นน้ั ใกลเ้ คยี งกบั นิยาม ขององค์การอนามัยโลกซ่งึ ได้นยิ าม “สขุ ภาพ คอื สถานภาพของ ความสมบูรณ์ของชวี ิตความเปน็ อยู่ทางรา่ งกาย จิตใจและสงั คม” ค�ำ นิยาม ของคำ�วา่ ‘Health Impact Assessment, HIA’ หรือ “การประเมินผลกระทบด้านสุขภาพ” ทอ่ี ้างถึงกัน อย่างกว้างขวางคือคำ�นิยามท่ีกำ�หนดขึ้นโดยที่ประชุมซ่ึงจัดโดย องคก์ ารอนามยั โลก ณ เมืองโกเทนเบริ ์ก โดยนยิ ามว่า “การ ประเมินผลกระทบด้านสขุ ภาพหมายถงึ การรว่ มกนั ของ กระบวนการ วธิ ีการและเครือ่ งมอื ซ่ึง ใช้ในการตัดสนิ ใจดา้ น นโยบาย โปรแกรมหรอื โครงการ เนอ่ื งจากอาจมผี ลกระทบ ตอ่ สขุ ภาพของประชากร” จะเหน็ ไดว้ ่า เอชไอเอ จดั เปน็ เคร่ือง มอื การตดั สินใจประเภทหนง่ึ ในหนังสือเรื่องประสทิ ธภิ าพของ ร้จู ัก เอช ไอ เอ 21

เอชไอเอ ในประเทศยโุ รป ยงั ได้กลา่ วถึงกจิ กรรมอน่ื ๆ ทเี่ ช่ือมโยง กบั เอชไอเอ หลายอย่าง ตวั อยา่ งเชน่ การประเมินความจำ�เป็นทางสุขภาพ คือ การ วิเคราะหป์ ญั หาสุขภาพของชุมชนอย่างเป็นระบบ เพ่ือหาการ บรกิ ารหรือการด�ำ เนินการใดๆทจี่ ำ�เปน็ สำ�หรบั รกั ษาหรอื ปอ้ งกนั การประเมินผล : การศกึ ษาผลการดำ�เนินการอยา่ ง เป็นระบบ (หรอื เหตกุ ารณ์ทม่ี ไิ ด้วางแผนไว้ เชน่ อบุ ตั ภิ ยั ทาง มลพิษ) โดยปกติแลว้ การประเมิน มักเกีย่ วข้องกับการสังเกต และเปรียบเทียบระหว่างกลุ่มท่ีมีการดำ�เนินการอย่างใดอย่าง หน่ึงกับกล่มุ ทม่ี ไิ ด้ด�ำ เนนิ การ การติดตามและการเฝ้าระวงั : การรวบรวมข้อมูล อย่างเป็นระบบเก่ียวกับสุขภาพชุมชนเพื่อวิเคราะห์ปัญหา สุขภาพ (หรอื ประโยชน์ตอ่ สุขภาพ) การติดตามอาจเป็นส่วน หน่งึ ของการประเมนิ ผลก็ได้ การพัฒนาชุมชน (ดว้ ยการเนน้ ทีส่ ุขภาพ): กระบวนการ ทำ�งานกับชมุ ชนเพอ่ื ใหช้ ุมชนเข้าใจว่า ปัจจัยท้องถิน่ มผี ลกบั สขุ ภาพอย่างไร และเพม่ิ ความสามารถของชุมชนต่อการป้องกัน และแกไ้ ขปญั หา ทัง้ นีก้ ารพฒั นาชุมชนอาจนำ�ไปสู่การลงมือ กระท�ำ ของชมุ ชนก็ได้ ที่กล่าวมาข้างต้นจัดได้ว่า เปน็ เอชไอเอ หรอื เปน็ กระบวนการของเอชไอเอได้ ต่างกันท่ไี ม่มีกระบวนการใดท่ี 22 รู้จกั เอช ไอ เอ

สามารถนำ�ไปใช้เพ่ือการตัดสินใจและการพยากรณ์ได้โดยเฉพาะ จงึ อาจกล่าวได้ว่า เอชไอเอ มุ่งเพอื่ ใชเ้ ปน็ เครอ่ื งมือสำ�หรับการ ตัดสินใจ11 นยิ าม “สขุ ภาพ” ในกรอบของการจัดท�ำ เอชไอเอ ซึ่งเป็นหลกั การทีย่ อมรบั กันทว่ั ไปวา่ “สขุ ภาพ” มิไดห้ มายถึง เฉพาะแตส่ ่วนทีเ่ กีย่ วขอ้ งกบั ร่างกาย หรือ กายภาพเทา่ น้นั และหมายรวมถึง สภาพทางจติ ใจดว้ ย ซ่งึ หมายรวมถงึ คุณภาพชีวิต วัตถปุ ระสงคห์ ลัก ของการจัดท�ำ เอชไอเอ คือ เพอื่ ให้ นักตัดสินใจได้เข้าใจถึงผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากการดำ�เนิน การโครงการหรือกจิ กรรมพัฒนาตา่ งๆ และช่วยใหเ้ ลอื กทาง เลือกท่ีดีที่สุดหรือท่ีเป็นประโยชน์ต่อสุขภาพและความเท่าเทียม ทางสขุ ภาพมากที่สดุ ในกรณที ีเ่ นน้ การมีส่วนรว่ มวตั ถุประสงค์ก็ คือ เพ่ือให้ผู้มสี ว่ นได้ส่วนเสยี มีสว่ นรว่ มในการตัดสินใจ และทำ�ให้ กระบวนการเปดิ มากข้นึ เนอ่ื งจากประเทศตา่ งๆยอมรบั การจดั ทำ� เอชไอเอ อยา่ ง กว้างขวาง ทำ�ใหม้ กี ารปรบั วัตถุประสงคแ์ ละเป้าหมายท่ีหลาก หลายมากข้ึน เช่น เอชไอเอ มวี ัตถปุ ระสงคเ์ พ่ือปรบั ปรงุ การตัดสนิ ใจสาธารณะ แตบ่ าง เอชไอเอ ก็ต้องการใหป้ ระชาชนมสี ว่ นร่วม นอกจากนี้ เอชไอเอ ยงั มปี ระสทิ ธภิ าพอยา่ งมากในการกระตุ้น ความร่วมมือระหวา่ งหนว่ ยงานต่างๆ ช่วยให้ชมุ ชนและนกั ตดั สิน ใจมีความตระหนกั ต่อสขุ ภาพเพิ่มขึน้ 9,11 ร้จู ัก เอช ไอ เอ 23

การปรับใช้ เอชไอเอ มกี ารใชก้ นั อยา่ งกว้างขวางในประเทศยุโรป ออสเตรเลีย นิวซแี ลนด์ ประเทศในเอเซีย อเมรกิ า แต่ในบางประเทศกำ�หนด ให้พิจารณาผลกระทบต่อสุขภาพเป็นส่วนหน่ึงของการประเมิน ผลกระทบสิ่งแวดล้อมเทา่ นน้ั (environmental impact as- sessment: EIA) แตป่ ัจจบุ ันจัดให้มกี ารดำ�เนนิ การแยกตา่ งหาก เฉพาะสุขภาพมากข้นึ อย่างไรกต็ าม กม็ ีวิธีการหรอื เน้อื หาแตก ตา่ งกันไป เชน่ บางประเทศ เอชไอเอ เน้นเฉพาะด้านสง่ิ แวดล้อม เชน่ ปัญหามลพษิ ทางเสียง อากาศ เปน็ ตน้ แมว้ ่า เอชไอเอ จะกำ�หนดใหส้ ามารถใชไ้ ดก้ ับโครงการ โปรแกรม และนโยบาย ก็ยงั ปรากฏว่าส่วนมากมักใช้กับโครงการ และนโยบายระดับเมืองและภาคมากกว่าเป็นนโยบายระดับ ประเทศ มหี น่วยงานสง่ เสริมนโยบาย เอชไอเอ กอ่ ตั้งขึ้นในประ เทศเนเธอแลนด์ แคนาดา ส่วนในองั กฤษ ก�ำ หนดให้การจดั เตรยี ม นโยบายต้องรวมถึงการพิจารณาด้านสุขภาพแต่ก็ไม่ชัดเจนว่าได้ มกี ารด�ำ เนนิ การหรอื ไม่ จดั ทำ� เอชไอเอ ได้อยา่ งไร สามารถจัดท�ำ เอชไอเอ ไดห้ ลายวิธี และไมม่ วี ธิ ใิ ดวิธี หนึง่ เทา่ นน้ั ทจี่ ะสามารถใชไ้ ดก้ บั การจัดท�ำ เอชไอเอ ท่ีมีความ แตกตา่ งกนั มากมาย วิธีการที่เหมาะสมกแ็ ตกต่างกนั ไปข้นึ กบั ว่ามีคำ�ถามเฉพาะอะไรบา้ งที่จ�ำ เป็นต้องพจิ ารณา โดยทัว่ ๆไป 24 รู้จกั เอช ไอ เอ

ประกอบดว้ ย 5 ข้นั ตอนด้วยกนั คือ การคัดกรอง การกำ�หนด ขอบเขต การประเมินผลกระทบ และการรายงานผลต่อผตู้ ดั สินใจ (screening, scoping, assessment of impacts and reporting) เอชไอเอตอ้ งการทกั ษะอะไรบ้าง กระบวนการจดั ทำ�เอชไอเอ ต้องการทักษะมากมาย ดัง เชน่ ผูจ้ ดั การโครงการ ตอ้ งการทกั ษะการบริหารจัดการ การ จัดการเวลา ทกั ษะการเจรจาต่อรองเพื่อใหก้ ารประเมนิ สอดรบั กบั ผู้ตัดสินใจและทมี การประเมิน การทำ�งานเป็นทมี เพือ่ ทำ�งาน ร่วมกบั ผเู้ ชีย่ วชาญในสาขาต่างๆ ทกั ษะการมีส่วนรว่ มกบั ชมุ ชนท่ี ได้รับผลกระทบจากโครงการ ทักษะการวิจัยชว่ ยในการเลือก และเขา้ ใจข้อมูลต่างๆที่ เกยี่ วขอ้ ง เป็นต้น นอกจากน้ี ยังเสนอ แนะวา่ ผู้จัดทำ�จะตอ้ งยึดม่ันในความยุติธรรม ซอ่ื สตั ย์ และดำ�เนนิ การวิเคราะหอ์ ยา่ งตรงไปตรงมา การเสรมิ สร้างความสามารถ ผมู้ ที ักษะ หรือความรู้ ความสามารถในการจัดทำ�เอชไอ เอมนี ้อย ดังนนั้ การพัฒนาความสามารถจึงเป็นสงิ่ จำ�เปน็ ทาง หน่ึงกค็ อื สนบั สนุนใหผ้ ูท้ อ่ี ยใู่ นระดับนกั จดั การและตำ�แหน่งทาง นโยบายมคี วามสามารถจัดท�ำ เอชไอเอ ได้ด้วยตวั เอง ในระดบั รัฐบาล เอชไอเอควรเปน็ ส่วนหน่งึ ของงานประจ�ำ ในการจดั ทำ� นโยบายมากกวา่ ท่ีจะเปน็ ความรบั ผิดชอบพิเศษ รจู้ ัก เอช ไอ เอ 25

ทรพั ยากรในการจัดท�ำ เอชไอเอ การจดั ท�ำ เอชไอเอ จ�ำ เป็นตอ้ งใชท้ รพั ยากร เช่น กำ�ลัง คน เวลาของผเู้ ช่ยี วชาญ เวลาสำ�หรับการจัดทำ� ทนุ เป็นตน้ ถ้า การทำ�เอชไอเอ จัดเปน็ งานประจำ� ค่าใชจ้ ่ายตา่ งๆอาจได้มาจาก งบประมาณประจำ� ธรรมาภบิ าลของเอชไอเอ เอชไอเอ ควรจัดทำ�ขน้ึ ภายใตค้ วามซือ่ สตั ย์ เป็นธรรม และดว้ ยความสามารถ ผรู้ บั ผิดชอบจดั ท�ำ เอชไอเออาจตอ้ งเขา้ รบั การฝกึ อบรม และพบว่าการเปดิ รับ หรอื openness ทำ�ให้ เอชไอเอ ได้รับการยอมรบั จากประชาชน ดงั นัน้ รายงานเอชไอเอ ท้ังหมดก็ควรเปิดเผยต่อสาธารณชน11 โดยสรปุ กล่าวได้วา่ เอชไอเอ เปน็ สหสาขาวชิ า ยดึ ถอื หลักการส�ำ คญั ๆ ไดแ้ ก่ ความเทา่ เที่ยม ประชาธปิ ไตย การมีส่วน รว่ ม เป็นตน้ โดยนิยาม “สุขภาพ” ครอบคลุมกวา้ ง ทัง้ ชีวติ ความ เปน็ อยู่ หรืออาจกลา่ วได้วา่ เอชไอเอ เป็นการประเมนิ ทน่ี ับเอา “คน” เปน็ ศนู ยก์ ลาง 26 รจู้ ัก เอช ไอ เอ

รปู แบบ เอชไอเอ รจู กั เอช ไอ เอ

ร้จู กั เอช ไอ เอ

รูปแบบ เอชไอเอ10 เอชไอเอ เป็นเคร่อื งมอื อยา่ งหน่งึ ท่ีได้รับความนิยมใช้กนั ทวั่ โลกในหลายประเทศ ทำ�ใหม้ กี ารพฒั นารูปแบบตา่ งๆกนั ไป ตาม สภาพแวดลอ้ มและวัตถปุ ระสงคข์ องผใู้ ช้ บางประเทศได้ออกเป็น กฎหมายใช้อยา่ งเป็นทางการ และแตล่ ะประเทศต่างไดพ้ ัฒนารปู แบบต่างๆกนั แม้วา่ ยงั คงยดึ ถือแนวคดิ หลกั อยา่ งเดยี วกนั และพบ ว่า ปัจจยั ทเี่ ปน็ เหตใุ ห้ เอชไอเอ แตกตา่ งกัน ได้แก่ (1) ลกั ษณะของการพฒั นา เอชไอเอจัดทำ�ขึ้นเพ่ือประเมิน โครงการ หรือ นโยบาย (2) นิยามของค�ำ วา่ “สุขภาพ” เปน็ แบบกว้าง หรอื แคบ (3) วธิ กี ารที่ใช้ แบบเชงิ คณุ ภาพ หรือ ปริมาณ (4) เปน็ การท�ำ ตามกฎหมาย หรอื ท�ำ ตามความสมัครใจ (5) วิธีการที่ใช้ แบบรวบรัด หรือ ทำ�แบบครอบคลุม (rapid and comprehensive HIA) ในสภาพความเป็นจรงิ กลับพบวา่ เมอ่ื เวลาผา่ นไป ผู้ใช้ เอชไอเอ ได้พัฒนารูปแบบทซ่ี ับซ้อนมากขึน้ ตัวอย่างเช่น ใชว้ ธิ ี การประเมินท้งั ดา้ นปริมาณและคณุ ภาพ หรือ อาจเป็นการจัดท�ำ ท้งั ทใ่ี หเ้ ปน็ ไปตามกฎหมาย และขณะเดียวกนั กท็ �ำ แบบสมคั รด้วย เปน็ ตน้ นอกจากนีย้ งั มีการใช้เอชไอเอในสาขาตา่ งๆกนั ดว้ ย มกี าร รจู้ กั เอช ไอ เอ 29

แบง่ ขนั้ ตอนออกเป็น ข้ันคดั กรอง ขนั้ กำ�หนดขอบเขต (scoping) การประเมนิ การตดั สนิ ใจและขอ้ เสนอแนะ และการตดิ ตามผล และบางครง้ั ก็มกี ารแบ่งเปน็ ขน้ั ยอ่ ยๆ และใช้ค�ำ เรยี กท่แี ตกต่างกนั พฒั นาการของเอชไอเอ เหล่าน้เี ก่ียวเน่ืองกับตวั แปรที่สัมพันธ์ซ่ึง กันและกนั คอื ผลกระทบดา้ นส่ิงแวดล้อมต่อสุขภาพ ความคิด ทางสังคมดา้ นสขุ ภาพ และความเทา่ เทียมทางสขุ ภาพ (envi- ronmental health, a social view of health and health equity) ตัวแปรสำ�คญั ที่มีผลตอ่ พัฒนาการเอชไอเอ ผลกระทบดา้ นส่งิ แวดล้อมตอ่ สุขภาพ (environ- mental health) เอชไอเอ มวี ตั ถุประสงค์คือ การประเมินผลกระทบด้าน สงิ่ แวดล้อมกายภาพว่ามีผลตอ่ สขุ ภาพมนษุ ย์อย่างไรบา้ ง และ ผลทไี่ ดจ้ ากเอชไอเอ ทำ�ให้สามารถลดอัตราการตายให้นอ้ ยลงได้ ตลอดระยะเวลาท่ีผ่านมา แตผ่ ลจากสภาพความเสอ่ื มโทรม ของทรพั ยากรธรรมชาติและสง่ิ แวดลอ้ มทเ่ี กดิ ขึ้น ท�ำ ให้ต้องมีกฎ ระเบยี บเรอ่ื งการประเมินผลกระทบส่ิงแวดลอ้ มมากขน้ึ และ ประเด็นด้านสุขภาพจัดได้ว่าเป็นประเด็นหลักอย่างหนึ่งในการ วิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม แนวคิดแต่ดั้งเดิมของผลกระทบด้านส่ิงแวดล้อมต่อ สขุ ภาพในเอชไอเอมีการนยิ าม “สุขภาพ” ท่แี คบ โดยเน้นแต่ระดบั 30 รจู้ ัก เอช ไอ เอ

ปัจเจกชนและสง่ิ แวดล้อมทางกายภาพเท่านน้ั ท้งั นีก้ �ำ หนดใหเ้ ป็น องค์ประกอบหน่งึ ในอีไอเอ หรอื การประเมนิ แบบอื่นๆ มากกวา่ ที่ จะเป็นการประเมนิ เอชไอเอ แยกตา่ งหาก การศึกษาในส่วนท่ีเกี่ยวข้องกับผลกระทบด้านส่ิงแวดล้อม ตอ่ สขุ ภาพ น้นั เป็นการยึดถือขอ้ มลู หรอื หลักฐานทางวทิ ยาศาสตร์ และวธิ ีการคาดการณ์ ซงึ่ มักเกย่ี วข้องกบั เรือ่ งระบาดวิทยาและ พษิ วทิ ยา และการประเมนิ ความเสีย่ งแบบเฉพาะเรอื่ ง ความคดิ ทางสงั คมด้านสขุ ภาพ การศึกษาด้านสุขภาพให้ความสนใจบทบาททางสังคม เช่นเดียวกับด้านกายภาพและส่ิงแวดล้อมมาเป็นเวลาไม่น้อยกว่า สสี่ ิบปีมาแลว้ ความคดิ ทางสงั คมดา้ นสุขภาพเปน็ ทยี่ อมรับมากขึน้ ในฐานะทีเ่ ปน็ กลไกทางปฏิบตั เิ พือ่ ส่งเสริมสขุ ภาพ ทำ�ให้มีการ ส่งเสริมใหใ้ ชเ้ อชไอเอในภาคส่วนอ่ืนๆ นอกเหนอื จากดา้ นการแพทย์ และสาธารณสขุ เพือ่ ใหม้ น่ั ใจวา่ ประเด็นผลกระทบตอ่ สขุ ภาพได้ รับการพิจาณาอย่างรอบคอบในกระบวนการตดั สนิ ใจ ดงั น้นั การ ใช้เอชไอเอจึงมีแนวโน้มเน้นด้านนโยบายหรือโปรแกรมมากกว่า ระดับโครงการ ความคิดทางสังคมท่ีเกี่ยวข้องกับสุขภาพในเอชไอเอพบ ได้ในภาคสว่ นอ่นื ๆ ไมจ่ ำ�เปน็ ตอ้ งเป็นภาคท่เี ก่ยี วข้องกบั สขุ ภาพ โดยตรง ทง้ั นค้ี วามคิดดงั กลา่ วเป็นการให้นยิ ามสขุ ภาพแบบ กว้างๆ ต้งั แตค่ วามเขา้ ใจของชุมชน สงั คม จติ ใจ และปัจจัยด้านจติ รจู้ กั เอช ไอ เอ 31

วิญญาณท่มี ผี ลต่อสขุ ภาพ ความเทา่ เทียมทางสุขภาพ แนวคิดเรื่องความเท่าเทียมทางสุขภาพเกิดข้ึนมาตั้งแต่ ช่วงปลายศตวรรษ 1980 เพอื่ ลดความเหลือ่ มล�้ำ ทางสงั คมและ สุขภาพ รวมถึงโอกาสด้านสุขภาพทง้ั ระดับปจั เจกชนและกลมุ่ บคุ คล พบว่า เอชไอเอเป็นกลไกทสี่ ำ�คญั อย่างหนง่ึ เพ่อื แกป้ ญั หา ความไมเ่ ทา่ เทยี มด้านสขุ ภาพ โดยเฉพาะท่เี กย่ี วขอ้ งกบั นโนบาย สาธารณะทง้ั ระดบั ประเทศและระดับนานาชาติ การถกกันถึงค่านิยมจัดเป็นส่วนหน่ึงของกระบวนการ จัดท�ำ เอชไอเอตามหลกั การความเทา่ เทียมทางสุขภาพ ซ่ึงความ เท่าเทียมนี้มิได้กำ�หนดให้พิจารณาเฉพาะจากความคิดทางสังคม เทา่ นัน้ แต่รวมถงึ คณุ ภาพสิ่งแวดลอ้ มด้วยเนือ่ งจากสง่ิ แวดล้อมมี ความเปราะบางไมเ่ ท่ากนั ตวั แปรทงั้ สามประการนี้ มีผลต่อเนือ่ งถงึ การจดั ทำ�เอช ไอเอในปจั จุบัน ทำ�ใหก้ ารจดั ท�ำ เอชไอเอ มีความแตกตา่ งกนั ทงั้ สาเหตุ และวธิ กี ารจดั ท�ำ การจำ�แนกประเภทการประเมนิ ผลกระทบและสขุ ภาพ Harris-Roxas และ Harris (2011) ให้ความเห็นว่า เอชไอ เอในปจั จบุ ันมักใหค้ วามสำ�คญั กบั เร่ืองค่านยิ ม หลักการ ของการใชป้ ระโยชนเ์ อชไอเอและขั้นตอนการจัดท�ำ แตม่ กั ไม่คอ่ ย 32 รจู้ กั เอช ไอ เอ

ให้ความสำ�คญั กบั เปา้ ประสงค์และรปู แบบ อยา่ งไรกต็ าม หาก พิจารณาถึงความเกย่ี วพันระหวา่ งตวั แปรทั้งสามข้างตน้ พบวา่ การ จัดทำ�เอชไอเอ ควรให้ความส�ำ คัญกับตัวแปรเหล่าน้แี ละความรู้ ขณะเดียวกันก็ต้องคำ�นึงถึงกฎระเบียบหรือความรู้ท่ีเกี่ยวข้องอื่นๆ ด้วย เนื่องจากสาธารณสุขและเอชไอเอเป็นเรอ่ื งของสหสาขาวชิ า ทำ�ให้มีการตีความเปา้ ประสงคข์ องเอชไอเอท่แี ตกต่างกนั ไป ทงั้ นิยามของค�ำ วา่ “สขุ ภาพ” และคา่ นิยม บอ่ ยครัง้ ที่ ผ้จู ดั ทำ�เอชไอเอ มีแนวทางการจัดทำ�ทแ่ี คบ โดยการนิยามค�ำ ว่า “สขุ ภาพ” แบบแคบ ตัวอย่างเร่ืองนี้ ไดแ้ ก่ โมเดล ที่เรียกวา่ “พ้นื ที่ผลกระทบด้านสิง่ แวดล้อมต่อสุขภาพ หรอื “environmental health area” ซง่ึ ใชใ้ นโครงการดา้ น อุตสาหกรรมจำ�นวนมาก กำ�หนดใหเ้ นน้ ผลกระทบตอ่ สุขภาพ 12 ประเดน็ ดงั นี้ 1. โรคทีค่ าดวา่ จะเกิดขน้ึ 2. ประเด็นระบบทางเดินหายใจและทีอ่ ย่อู าศัย 3. ประเดน็ เกี่ยวข้องกับสขุ ภาพสตั ว์ 4. การติดเชื้อทางเพศสัมพันธ์ 5. โรคตอิ ต่อทางดินและนำ�้ 6. ประเดน็ เกีย่ วข้องกบั อาหารและสารอาหาร 7. อุบตั ิเหตแุ ละการบาดเจบ็ 8. แนวโนม้ การแพรก่ ระจายของสารอนั ตราย 9. จติ วทิ ยาสังคม รู้จัก เอช ไอ เอ 33

10. วถิ ปี ฏิบตั ิด้านวัฒนธรรมท่ีเกี่ยวข้องกบั สุขภาพ 11. การบรกิ ารทางสขุ ภาพและขดี ความสามารถ การใหบ้ รกิ าร โรคท่ไี ม่ตดิ ต่อ 12. จะเห็นว่า โมเดลน้เี นน้ ในเรื่องของความเสยี่ งดา้ นสง่ิ แวดลอ้ มทมี่ ีผลตอ่ สุขภาพ โดยนยิ ามสุขภาพในทางท่ีแคบและ ใหค้ วามสำ�คัญกับประเด็นทางสงั คมนอ้ ย โดยเฉพาะส่วนท่ี เกี่ยวกับปัจจยั ทางจติ วทิ ยาสังคม ซึง่ ตรงกนั ข้ามกบั ความนิยาม “สุขภาพ” แบบกวา้ ง ในปัจจบุ ัน ไม่ว่าจะเป็นเอชไอเอ รูปแบบใดกต็ าม พบว่า การจดั ทำ�เอชไอเอ มพี น้ื ฐานการเรียนรู้ ดังต่อไปน้ี • การเรยี นรู้เชิงเทคนิค (technical learning) ซึ่ง เกย่ี วข้องกับผลลพั ธ์ทางเทคนคิ วิชา เพอ่ื ให้บรรลุ วตั ถุประสงค์ • การเรยี นรู้แนวความคิด (conceptual learning) ซงึ่ เกยี่ วขอ้ งกบั การก�ำ หนดเปา้ หมาย การก�ำ หนดปญั หา และยทุ ธศาสตร์ • การเรยี นรทู้ างสังคม (social learning) เน้นเรอื่ งการ สนทนาและการมีปฎิสมั พันธ์ซ่ึงกนั และกันระหว่าง ผ้มู สี ่วนได้ส่วนเสียดว้ ยกัน (ซ่งึ แตกต่างจากแนวคิดของ การเรียนรทู้ างสังคมทใี่ ชใ้ นจติ วทิ ยา) 34 รจู้ กั เอช ไอ เอ

สรปุ ไดว้ า่ การจัดทำ� เอชไอเอทกุ เรื่อง เป็นการเรยี นรู้บาง สิง่ บางอยา่ งเสมอ แม้ว่าธรรมชาตแิ ละเป้าประสงคข์ องการเรียนรู้ นน้ั ๆไมไ่ ด้ระบุไว้ในรปู แบบก็ตาม จากพนื้ ฐานการเรียนรดู้ งั กลา่ ว สามารถแบ่งรปู แบบ เอช ไอเอ ออกเปน็ 4 ประเภทดงั น้ี (1) เอชไอเอตามกฎขอ้ บงั คบั (Mandated HIAs) คอื เอชไอเอท่ีต้องจดั ทำ�ให้เปน็ ไปตามกฎระเบียบ หรอื ตาม ท่ีกฎหมายกำ�หนด และมีแนวโนม้ ทใ่ี หค้ วามส�ำ คญั กบั การที่ ตอ้ งท�ำ ตาม กระบวนการมากกว่าการกำ�หนดใหเ้ นน้ ในเรอ่ื งทาง วทิ ยาศาสตร์ทีใ่ ช้เพือ่ ศกึ ษาผลกระทบตอ่ สขุ ภาพ โดยปกติแลว้ มักเป็นการใช้แนวคิดทางวิทยาศาสตร์เชิงบวกท่ีเป็นแบบดั้งเดิม เพ่ือการศกึ ษา เอชไอเอรปู แบบนส้ี ่วนมากเป็นการด�ำ เนนิ การ ภายใตก้ ฎหมายดา้ นส่ิงแวดลอ้ ม แม้วา่ บางประเทศกก็ �ำ หนดไวใ้ น กฎหมายดา้ นสาธารณสุขดว้ ยเชน่ กัน ผู้จัดทำ�เอชไอเอประเภทน้ีมีแนวโน้มท่ีจะต้องมีการรับรอง มบี ทบาท ความรบั ผิดชอบและความนา่ เชือ่ ถือ ตามท่ีกฎหมาย กำ�หนด และผูจ้ ัดทำ�กต็ ้องมีความรูค้ วามเข้าใจอย่างดี มกี ารพัฒนา แนวทางการจดั ทำ�ท่มี คี ุณภาพ นอกจากนี้เอชไอเอยงั จัดวา่ เปน็ เอกสารทเี่ ปน็ ทางการ และความกังวลต่อการจัดทำ�และการรายงาน อาจเกิดข้นึ ได้ โดยเฉพาะการประชาชนไมม่ บี ทบาทท่ีชัดเจน รูจ้ กั เอช ไอ เอ 35

(2) เอชไอเอสนบั สนนุ การตดั สนิ ใจ (Decision-support HIAs) เอชไอเอประเภทน้ีส่วนมากมักจัดทำ�ขึ้นตามความสมัครใจ โดยองค์กรที่รับผิดชอบดา้ นพัฒนานโยบาย เอชไอเอประเภท สนับสนุนการตัดสินใจนี้มักมีกระบวนการจัดทำ�ท่ีเป็นทางการน้อย กวา่ ประเภทแรก ด้วยวธิ กี ารทย่ี ืดหยุ่นมากกวา่ แม้ว่าเอชไอเอแบบ น้ีมักใช้กับการพฒั นานโยบายหรอื ระดบั โปรแกรม กย็ ังมเี ช่นกันที่ ใช้กับระดบั ข้อเสนอโครงการ ความท้าทายทส่ี �ำ คัญส�ำ หรบั เอชไอเอท่ีสนบั สนนุ การตัดสนิ ใจกค็ อื การกำ�หนดผูร้ ับผิดชอบในการจดั ท�ำ เอชไอเอซงึ่ ไมไ่ ด้ ก�ำ หนดไวอ้ ย่างชดั เจนวา่ องค์กรจะตอ้ งมบี ทบาทอะไรบา้ ง ซง่ึ ตรง ขา้ มกบั เอชไอเอแบบทีต่ อ้ งทำ�ตามกฎหมาย เอชไอเอเพอื่ สนบั สนนุ การตดั สินใจนี้ มกั มวี ัตถปุ ระสงค์ เพ่ือหาผลกระทบต่อสุขภาพระยะยาวอันเน่ืองจากการพัฒนา พยายามหลีกเล่ียงผลกระทบต่อสุขภาพในทางลบและส่งเสริมผลก ระทบในทางบวก ผ้มู ีสว่ นรว่ มในการจดั ท�ำ เอชไอเอประเภทน้ี ได้แก่ ผเู้ สนอโครงการ ผู้ประเมินและผูม้ ีสว่ นไดส้ ่วนเสยี ดังนัน้ จึงพบว่า เกิดการเรียนรู้อยา่ งมากมายในกระบวนการประเมิน แตย่ ากท่ีผู้มี สว่ นร่วมจะมองเหน็ “คณุ คา่ เพิม่ หรือ value add’ อยา่ งมากมาย ของเอชไอเอ เพราะผ้มู สี ว่ นรว่ มสามารถสะท้อนปรากฏการณท์ ี่ เกิดขน้ึ จริงและข้อมูลท่อี าจเปน็ ข้อมูลใหม่ แต่หลายกรณกี ่อให้ 36 รู้จกั เอช ไอ เอ

เกิดความกดดันต่อการจัดทำ�เอชไอท่ีจะต้องทำ�ภายในเวลาที่จำ�กัด ดว้ ยความรูเ้ ฉพาะทางท่ีจำ�กดั ด้วยเชน่ กัน นักวชิ าการบางคนเข้าใจดวี ่า การจัดทำ�เอชไอเอในขนั้ ตอนท่ีมีการพัฒนาโครงการแล้วเป็นเรื่องที่สายเกินไปท่ีจะทำ�ให้ เอชไอเอนั้นมีผลต่อแนวคิดพน้ื ฐาน ค่านยิ ม และสมมุตฐิ านท่จี ะ สามารถขับเคลือ่ นแผนหรือกระบวนการดา้ นนโยบาย ยิ่งยาก มากข้ึนในเร่ืองที่ว่าทำ�อย่างไรให้มีการพัฒนาเอชไอเอได้อย่าง เป็นระบบในกระบวนการของรฐั และอะไรบ้างทสี่ ามารถกระตนุ้ ให้มกี ารจัดทำ�เอชไอเอเพ่อื สนับสนุนการตัดสนิ ใจ ดงั นั้นจาก ประสบการณ์จงึ ควรใชว้ ธิ สี ุขภาพแบบเรง่ รัด (a rapid health) หรอื การกลั่นกรองความเท่าเทยี มดา้ นสุขภาพ (health equity filter) ใหเ้ ป็นส่วนหนึ่งของการคัดกรอง (screening) หรือการ กำ�หนดขอบเขต (scoping) การจัดทำ�เอชไอเอวา่ ตอ้ งการบรรลุ เป้าหมายอะไร ความสัมพันธ์ที่เกิดขึ้นระหว่างผู้มีส่วนร่วมการจัดทำ�เอช ไอเอประเภทนจี้ ัดวา่ เปน็ ผลลพั ธท์ ่สี �ำ คัญ และอาจทำ�ให้ผู้มสี ว่ น ได้ส่วนเสยี หันมาทำ�งานร่วมกนั หลังจากน้นั ด้วยหลกั ของความสมัครใจ เอชไอเอสนับสนนุ การตัดสนิ ใจจึงใช้ได้ดีกับระดับท้องถ่นิ หรือระดบั ภูมภิ าค ซึง่ มีผลต่อระดบั ปฎิบตั มิ ากกว่าทีจ่ ะเป็นข้อเสนอที่ซบั ซ้อนหรอื โครงการขนาดใหญ่ รจู้ กั เอช ไอ เอ 37

(3) เอชไอเอแบบสนบั สนุน (Advocacy HIAs) เอชไอเอแบบสนับสนุนได้รับความสนใจเพิ่มมากขึ้น ในฐานะที่เปน็ เครอ่ื งมือสนบั สนนุ เอชไอเอแบบน้จี ัดท�ำ ข้ึนโดย องค์กรและกลุ่มต่างๆที่อาจเป็นผู้มีอำ�นาจตัดสินใจหรือผู้ดำ�เนิน โครงการก็ได้ เอชไอเอประเภทน้เี ปน็ การพยายามหาหนทางใน การก�ำ หนดกรอบการจัดท�ำ เอชไอเอขนึ้ ใหม่หรือทา้ ทายผู้ตดั สนิ ใจ เพื่อให้มั่นใจว่าการตัดสินใจได้พิจารณาข้อกังวลหรือผลกระทบ ด้านสุขภาพทีอ่ าจเกดิ ขึ้น และในการออกแบบ การตัดสนิ ใจและ การดำ�เนินการโครงการได้พิจารณาผลกระทบด้านสุขภาพแล้ว อย่างรอบคอบและครบถว้ น โดยเฉพาะอยา่ งยง่ิ กรณีที่ความคิด เห็นของผู้ที่มีแนวโน้มได้รับผลกระทบโดยตรงได้รับความสนใจ น้อยหรือไม่ไดร้ บั ความสนใจเทา่ ทค่ี วร เอชไอเอแบบสนับสนุนน้ีจำ�เป็นต้องแสดงความเช่ือมโยง ของหลักฐานตา่ งๆตลอดกระบวนการประเมนิ และต้องเอาใจ ใส่กับหลักฐาน และข้อคิดเห็นตา่ งๆท้ังทเ่ี ปน็ ไปในทศิ ทางการ สนับสนนุ และคดั คา้ นโครงการ แตย่ ังไม่สามารถสรปุ ได้ว่าเหมาะสมหรือไม่ ท่ผี ู้ตัดสนิ ใจ จะเข้ารว่ มในการจดั ทำ�เอชไอเอแบบสนบั สนุนนี้ แมว้ ่าเอชไอเอ ประเภทนี้มีบทบาทสำ�คัญคือการให้ข้อมูลในฐานะผู้มีส่วนได้ส่วน เสีย 38 รู้จัก เอช ไอ เอ

(4) เอชไอเอที่นำ�โดยชุมชน รูปแบบเอชไอเอที่เน้นการมีส่วนร่วมของชุมชนเป็น ทย่ี อมรับ กันในระดบั สากลเพ่อื ช่วยกำ�หนด หรอื ทำ�ความ เขา้ ใจประเดน็ ตา่ งๆ และช่วยใหม้ ีการตดั สนิ ใจอยา่ งเหมาะสม วัตถุประสงคข์ องการมสี ว่ นร่มของชุมชนกค็ อื เพอื่ ใหเ้ ชือ่ มั่นไดว้ า่ ความกังวลเกี่ยวกับสุขภาพของชุมชนจะได้รับความตระหนักและ ไดร้ ับการแก้ไข รูปแบบน้ชี ุมชนมีส่วนรว่ มได้ในระดบั ลึกกว่าการ เป็นเพียงการหารือเพอ่ื ค้นหาความคดิ เห็นหรือมมุ มองจากชุมชน เอชไอเอแบบทนี่ �ำ โดยชุมชนน้ี จัดเปน็ กระบวนการ ประชาธปิ ไตยและกระบวนการทางการเมอื ง มากกว่าเปน็ กระบวน การทางวิชาการหรือกระบวนการเชิงเหตุผล อยา่ งไรกต็ าม เอชไอ เอประเภทน้อี าจไม่รบั การยอมรับอยา่ งเปน็ ทางการ และอาจไม่มี ควบคุม หรือใชเ้ ปน็ ส่วนหนึ่งของการตดั สนิ ใจกไ็ ด้ ทง้ั นเี้ ปน็ เรอ่ื งของ สทิ ธชิ ุมชน และข้นึ กบั ประเด็นดว้ ยเช่นกัน เอชไอเอประเภทนพ้ี บว่า คา่ นยิ มของชุมชนมบี ทบาทอยา่ งมากในการประเมิน กระบวนการ ท่ีทำ�ให้ค่านิยมเหล่านี้มีความโปร่งใสอาจนำ�ไปสู่การเรียนรู้ท่ีสำ�คัญ ของสังคมส�ำ หรบั ชมุ ชนเองกเ็ ป็นได้ โดยท�ำ ให้ชมุ ชนพฒั นาความ เข้าใจในเชิงลึกมากข้ึนเกี่ยวกับประเด็นต่างๆจากความคิดของ ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียและทำ�ให้ชุมชนเปลี่ยนจากผู้มีบทบาทจากผู้ ให้ข้อเสนอแนะเปน็ คเู่ จรจากบั ผตู้ ัดสนิ ใจก็เป็นไปได้ ขณะเดียว กับบทบาทของผู้จัดทำ�เอชไอเอประเภทนี้ก็แตกต่างจากประเภท ร้จู ัก เอช ไอ เอ 39

อนื่ ๆ เนื่องจากผ้จู ัดท�ำ มีหน้าทีเ่ ป็นเพียงผูใ้ หค้ วามช่วยเหลือทาง วชิ าการและอ�ำ นวยความสะดวกมากกวา่ เป็นผ้กู ำ�หนดทิศทาง การจัดทำ�เอชไอเอที่นำ�โดยชุมชนมีแนวโน้มท่ีจะไม่เป็น สหสาขาวิชา ซึง่ อาจสง่ ผลใหก้ ารประเมนิ ไม่สามารถครอบคลุม ไดอ้ ย่างรอบดา้ นทง้ั ดา้ นสงั คม เศรษฐกจิ และการเมอื ง แตเ่ อชไอเอ ประเภทนก้ี ลับได้ขอ้ เสนอท่ีมีลกั ษณะเฉพาะ และชมุ ชนเรียกรอ้ ง ให้เพิ่มขีดความสามารถพวกเขาเพื่อให้สามารถมีส่วนร่วมได้มาก ขนึ้ ในด้านการวางแผนและการด�ำ เนนิ การ รูปแบบของ เอชไอเอ ท่ีแตกตา่ งกันย่อมตอบสนอง เปา้ ประสงค์ที่แตกต่างกนั และแต่ละรูปแบบก็มีจุดเด่นและจุด ดอ้ ยแตกตา่ งกันไมส่ ามารถเปรียบเทยี บได้วา่ แบบใดดีกวา่ กนั รปู แบบตา่ งๆของเอชไอเอสรา้ งข้ึนเพอื่ ตอบสนองความตอ้ งการ เพ่ือ แก้ปัญหาด้านสุขภาพท่ีมีอยู่อย่างหลายประเด็นอย่างกว้างขวาง และเนือ่ งจากมีความคาดหวังเพิ่มมากข้ึนเรอ่ื ยๆ ก็มคี วามเส่ียงท่ี เอชไอเออาจไม่สามารถตอบสนองไดท้ ั้งหมด โดยเฉพาะอยา่ งยิ่ง การคาดการณ์และความเส่ยี งเชงิ คณุ ภาพ คณุ ภาพการจัดทำ�เอช ไอเอ และคณุ ภาพในการหาหลักฐานอา้ งองิ ตา่ งๆ หากสามารถ จัดทำ�ไดด้ ี เอชไอเอกส็ ามารถระบผุ ลกระทบจากการพฒั นาและ การด�ำ เนนิ งานโครงการ โปรแกรม และนโยบายไดท้ ง้ั ในระยะส้ัน และระยะยาว อย่างไรก็ตาม วธิ กี ารทางวิชาการและกระบวนการ ส�ำ หรบั การเรยี นรู้และการมสี ว่ นรว่ มกย็ งั คงตอ้ งพัฒนาตอ่ ไป 40 รจู้ ัก เอช ไอ เอ

การมีสว่ นร่วมใน เอชไอเอ รูจ้ ัก เอช ไอ เอ

ร้จู กั เอช ไอ เอ

การมสี ว่ นร่วมใน เอชไอเอ12 การมีส่วนร่วมของภาคประชาชนโดยเฉพาะกลุ่มผู้มีส่วน ได้ส่วนเสยี ถอื เป็นกลไกสำ�คัญอย่างหน่ึงในการจัดท�ำ เอชไอเอ การมีส่วนรว่ มท�ำ ให้ได้มาซึ่งข้อมูล ขอ้ คิดเหน็ ที่อาจมีนัยสำ�คญั ต่อ ประเด็นการจัดท�ำ เอชไอเอ และอาจเปน็ ข้อมูลใหม่ โดยเฉพาะที่ เกี่ยวขอ้ งกับความคิด ความรูส้ ึกของประชาชนผู้ได้รบั ผลกระทบ จากนโยบายสาธารณะท่ีปรากฏในเอชไอเอ สิ่งต่างๆเหล่านี้ทำ�ให้ การตดั สินใจมีคณุ ภาพมากข้ึน ซึ่งเชอ่ื วา่ เป็นเป้าหมายสงู สดุ ของ การตดั สนิ ใจดา้ นสงิ่ แวดลอ้ ม เปา้ ประสงค์ของการมสี ่วนรว่ ม ประเดน็ ส�ำ คญั ของการมสี ่วนร่วม คอื การทำ�ให้ผลลัพธ์ จากกระบวนการมีส่วนร่วมมีผลต่อการนำ�ไปใช้ในทางปฏิบัติ อย่างมีประสิทธภิ าพไดอ้ ยา่ งไร ในสถานการณจ์ ริงพบวา่ มี วิธีการมีส่วนร่วมเกิดขึ้นมากมายแต่อาจไม่ได้ไปถึงเป้าหมาย เสมอไป แม้วา่ ในทางทฤษฎีคาดหวงั ว่าการมีสว่ นร่วมจะก่อให้ เกดิ ประโยชน์ไดอ้ ยา่ งชัดเจนและเปน็ รูปธรรม แต่ในการจดั ทำ� นโยบายและการประเมินมไิ ดเ้ ป็นเชน่ นเ้ี สมอไป ตัวอย่างเช่น ในกรณขี องฟนิ แลนด์ การอนญุ าตเกย่ี วกบั การบ�ำ บัดของเสยี ปรากฏวา่ ผ้ตู ดั สนิ ใจ ผูอ้ นุญาต และผู้มีสว่ นได้สว่ นเสียต่างตง้ั คำ�ถามถึงความหมายของการมีส่วนร่วมในกระบวนการท่ีจัดข้ึน ร้จู กั เอช ไอ เอ 43

แม้ว่าโดยหลักการแล้วทุกฝ่ายเห็นว่าการมีส่วนร่วมมีความสำ�คัญ แต่ในกรณีระบบการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมของฟินแลนด์ น้ีทำ�ให้มองเห็นจุดออ่ น เนอ่ื งจากทศั นคตขิ องนกั พฒั นามกั ไม่ ค่อยให้ความสำ�คัญกับการมีส่วนร่วม รวมทัง้ ความสมั พันธท์ ี่ ออ่ นแอระหว่างการประเมินและกระบวนการตดั สนิ ใจ ส่งิ ส�ำ คัญของปัญหาการมีสว่ นรว่ มคอื การมงุ่ เน้นให้ ความสำ�คัญกับกระบวนการและการประเมินมากกว่าเน้นที่ ผลลัพธ์ ประเด็นของการมสี ว่ นร่วมทม่ี ปี ระสิทธภิ าพจำ�เป็นต้อง พิจารณาเป้าประสงค์ของท้ังการมีส่วนร่วมและการประเมิน ตา่ งๆกันทีเ่ ป็นไปได้ และบทบาทของผเู้ ขา้ ร่วมท่ีสมั พันธก์ ับ กระบวนการจัดทำ�นโยบาย นักวิชาการได้นำ�เสนอคุณลักษณะเฉพาะของเป้าประสงค์ ส�ำ หรับการมสี ่วนรว่ มในการประเมินผลกระทบส่งิ แวดล้อม ดงั น้ี (1) เพือ่ ให้ได้ input จากประชาชนสำ�หรับการตัดสนิ ใจ (2) การ ตัดสินใจรว่ มกันระหวา่ งรฐั กับประชาชน (3) ปรบั เปลี่ยนการ กระจายอ�ำ นาจ และโครงสรา้ งของการตัดสินใจ ขอ้ เสนอดงั กล่าว กเ็ พือ่ ให้ การมีส่วนร่วมมอี ิทธิพลต่อการประเมนิ และผลผลติ ที่ คาดไว้ นอกจากน้ยี ังพบว่าการกำ�หนดเป้าประสงค์ของการมี ส่วนร่วมก็ข้ึนอยู่กับทัศนคติของผู้ซ่ึงทำ�หน้าที่รับผิดชอบการจัด ทำ�นโยบายและกระบวนการประเมนิ อย่างมาก 44 รจู้ ัก เอช ไอ เอ

ความสมั พันธร์ ะหว่างการมีสว่ นร่วม การประเมนิ การจดั ท�ำ นโยบาย และผลลพั ธ์ แสดงได้ตามรูปต่อไปน้ี บทบาทของการมสี ว่ นรว่ มในจัดทำ� เอชไอเอ ปจั จุบันมรี ปู แบบการประเมนิ หลายแบบที่ใชเ้ พอ่ื ประเมิน ด้านส่งิ แวดล้อมเพือ่ ตอบสนองวัตถุประสงค์ตา่ งๆกนั ดังเช่น การ ประเมินระดบั โครงการ หรือ project-based assessment ซึง่ เป็นรปู แบบของการประเมนิ ผลกระทบส่ิงแวดล้อม การประเมนิ เพื่อการวินจิ ฉัย เชน่ เพ่อื ประเมนิ ว่ามปี ญั หาหรือไม่อยา่ งไร (di- agnosis assessment) เปน็ ต้น แตค่ ำ�ถามท่เี กิดข้นึ ก็คือ อะไร คือสงิ่ ส�ำ คญั ในแง่ของการมีส่วนร่วม ในการประเมนิ การมีส่วน รว่ มทำ�ให้มีผลตอ่ การประเมินหรือไม่ หรือ การมสี ว่ นร่วมเกดิ รู้จกั เอช ไอ เอ 45

ข้ึนในการประเมินตามขั้นตอนหรือการดำ�เนินการต่างๆหรือไม่ ตวั อยา่ งเชน่ โครงการสรา้ งการประเมินทกี่ �ำ หนดขน้ึ เปิดโอกาส ให้มีการคิดส่ิงใหมต่ ามที่ประชาชนเสนอแนะ หรือให้ขอ้ มูลหรือ ไม่ ผู้มีส่วนได้สว่ นเสียมีอทิ ธพิ ลต่อการกำ�หนดนโยบายต่างๆ ใน การประเมินผลกระทบดา้ นสขุ ภาพหรือไม่ บอ่ ยทีเดียว ทม่ี องวา่ การมีสว่ นเกี่ยวขอ้ งของผู้มสี ่วน ไดส้ ว่ นเสยี และการมสี ว่ นรว่ มของประชาชน (stakeholder in- volvement and public participation) เป็นขน้ั ตอนพเิ ศษ ของกระบวนการประเมนิ ซึ่งท�ำ ใหผ้ ลทีไ่ ด้จากการมีส่วนรว่ ม มีขอ้ จำ�กัด เพราะมเี พียงขอ้ ค�ำ ถามบางอยา่ งเทา่ น้นั ท่ีใชใ้ นข้ัน ตอนเฉพาะทจ่ี ดั ขึน้ จากผลการศกึ ษา state-of-the-art ใน การประเมนิ ประโยชน-์ ความเสี่ยง ทด่ี ำ�เนนิ การโดย BEPRA- RIBEAN (ซ่ึงจดั เป็น best practice ของ การวิเคราะหค์ วาม เสี่ยง-ประโยชนด์ า้ นอาหาร) ไดพ้ ฒั นาวิธกี ารประเมนิ ผลกระทบ สุขภาพด้วยทำ�ให้การมีส่วนร่วมของประชาชนและการเข้ามา เก่ียวข้องของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียเป็นส่วนจำ�เป็นของการประเมิน หรือการตัดสินใจ มากกวา่ ทท่ี ำ�ใหเ้ ปน็ เพียงการกระท�ำ ตาม กฎหมายเทา่ น้ัน การมีส่วนรว่ มในเอชไอเอ อาจกล่าวได้ว่าจัดขึน้ ภายใต้ กรอบแนวคดิ 4 ประการคอื (1) ผ้อู ยูใ่ นอาศยั (ผู้มีสว่ นไดส้ ่วนเสีย) ย่อมเข้าใจได้ดีกว่าคนอื่นๆว่าพื้นที่ท่ีเก่ียวข้องนั้นมีสภาพอย่างไร 46 รู้จกั เอช ไอ เอ

และมขี อ้ มลู ทจี่ ำ�เปน็ อะไรบ้าง (2) ประชาชนมีสิทธิ์ท่จี ะไดร้ บั รู้ วา่ การตดั สินใจมผี ลต่อตัวเองอย่างไร (3) ประชาชนมสี ทิ ธใ์ิ นการ มสี ่วนรว่ มในการตดั สินใจทีผ่ ลตอ่ ตวั เอง ในกรณีที่การตดั สินใจ นน้ั เกดิ ขึ้นท่ามกลางขอ้ พพิ าท การจัดใหม้ ีการหาทางออกอาจ ทำ�ได้ด้วยการให้ประชาชนมีส่วนในกระบวนการที่เป็นการตรวจ สอบทัง้ ระบบ และ (4) การมสี ่วนร่วมในเอชไอเอ จะมีส่วนเพิ่ม ความรู้ให้กับชุมชนและเพิ่มความสามารถในการจัดการสิ่งซ่ึงมี อทิ ธิพลต่อชวี ติ พวกเขา ขณะเดียวกันก็มีข้อถกเถียงในเร่ืองการมีส่วนร่วม ตัวอย่างเช่น ผูเ้ ช่ียวชาญย่อมมแี นวโนม้ ใหค้ �ำ ตอบท่ถี กู ตอ้ งกับ คำ�ถามที่ว่ามีการปล่อยไดออกซินกีไ่ มโครกรมั ต่อปี อยา่ งไรกต็ าม การยอมรับคำ�ตอบทางเทคนิคนี้ก็เก่ียวข้องกับการตัดสินเชิงค่านิยม (value judgment) ซ่งึ เกดิ ข้นึ จากกระบวนการมสี ว่ นร่วม เช่น เดียวกัน ถา้ การมีส่วนร่วมเหมาะสมกบั โครงการระดับทอ้ งถ่นิ ดังนั้นจะสามารถปรับใช้กับการตัดสินใจท่ีมีผลต่อโครงการนับ พันหรือหม่ืนโครงการที่เก่ียวข้องกับเมืองหรือภูมิภาคท้ังหมดได้ อย่างไร ผไู้ ด้รับผลกระทบไมส่ ามารถเขา้ มีสว่ นร่วมไดค้ รบทุกคน จงึ ตอ้ งด�ำ เนินการผ่านผู้แทน การมสี ่วนรว่ มใน เอชไอเอท่เี ปน็ นโยบายระดบั ประเทศย่งิ มปี ญั หา รู้จกั เอช ไอ เอ 47

การมีส่วนร่วมอาจดำ�เนินการได้ด้วยการเชิญประชาชน เข้ามาร่วมในกลมุ่ กรรมการเอชไอเอ การจัดให้ การสมั ภาษณ์ หรอื จัดโฟกสั กรุ๊ป หรอื จดั ประชมุ สาธารณะ วิธีการเหล่านี้กม็ ี ปญั หาทัง้ ในเชิงทฤษฎีและทางปฏบิ ตั ิ เช่น ใครเปน็ ผ้ตู ัดสินว่าใคร ควรมสี ่วนรว่ ม และบอ่ ยครั้งท่ีผ้ปู ระเมนิ เอชไอเอ โต้วา่ เขาไดฟ้ งั เสียงทอ่ี อ่ นแอและผทู้ ีไ่ มม่ ปี ากเสยี ง ยงั มีผูท้ ีเ่ สียงดังกวา่ แต่อะไร ท่ีจะเป็นส่ิงท่ีตัดสินว่าใครเป็นผู้แทนกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆใน ชุมชน ท�ำ ไมบางกลุ่มเปน็ ผ้แู ทนได้และกลมุ่ อน่ื เปน็ ไม่ได1้ 1 บทบาทของการมีส่วนร่วมในการจดั ท�ำ นโยบาย อาจเป็นไปได้ที่บางคร้ังผู้ประเมินไม่สามารถควบคุม ผลทีเ่ กดิ จากการมีส่วนรว่ มในการประเมนิ ไดโ้ ดยตรง ตัวอยา่ ง เช่น ในระบบการประเมินผลกระทบสิ่งแวดลอ้ มของฟินแลนด์ ที่กฎหมายบังคับให้การมีส่วนร่วมเป็นส่วนหนึ่งของการกระ บวนการประเมิน ทำ�ใหโ้ ครงสร้างการตดั สนิ ใจซง่ึ อย่นู อกระบบ การประเมินอาจโน้มน้าวให้ได้ผลการประเมินตามที่ผู้ตัดสินใจ ต้องการ เชน่ ความร้สู กึ กังวลตอ่ ผลกระทบทางสังคมอาจไมไ่ ด้ รบั ความสำ�คัญในการตดั สินใจก็ได้ อกี ตวั อยา่ ง เช่น ระบบการ วางแผนการใช้ท่ีดินในฟินแลนด์ก็มีกฎหมายกำ�หนดให้ต้องจัด ทำ�การประเมินผลกระทบ รวมถงึ การมสี ่วนรว่ มของประชาชน ก็ได้กำ�หนดให้การจัดทำ�โซ่นนิ่งและการพัฒนาเป็นกระบวน 48 รจู้ กั เอช ไอ เอ