โครงสร้าง วิสัยทัศน์ การขับเคลื่อนสุขภาวะและการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมในท้องถิ่น

โครงสร้าง วิสัยทัศน์ การขับเคลื่อนสุขภาวะและการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ในท้องถิ่น อัครพงศ์ อั้นทอง • ปเนต มโนมัยวิบูลย์ • มิ่งสรรพ์ ขาวสอาด





































โครงสรา้ ง วิสยั ทศั น์ การขับเคลอ่ื นสุขภาวะ และการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและส่งิ แวดลอ้ มในท้องถิ่น และเจา้ หนา้ ทท่ี อ้ งถนิ่ มสี ว่ นรว่ มในการปรบั ปรงุ ดชั นเี พอ่ื น�ำ มาประยกุ ตใ์ ชก้ บั อปท. ทว่ั ประเทศ โดยเน้นตัวบ่งชี้ด้านโครงสร้างและการดำ�เนินงาน/การขับเคลื่อน บทนี้ยังรายงานผลของ ปัจจัยที่เกี่ยวกับขนาด ประเภท และทำ�เลที่ตั้งของ อปท. ต่อการดำ�เนินงานขับเคลื่อน สุขภาวะที่ดีของท้องถิ่น และระบุนวัตกรรมที่พบจากการประชุมกลุ่มย่อยกับผู้บริหาร18 และเจ้าหน้าที่ของ อปท. บทที่ 4 เสนอผลของการปรับตัวชี้วัดสุขภาวะที่ดีให้เป็นการวัด ศักยภาพและวัดผลสัมฤทธิ์ของการส่งเสริมการท่องเที่ยวของ อปท. ที่อยู่ในพื้นที่ท่องเที่ยว โดยประยุกต์ใช้แบบจำ�ลองสมการโครงสร้าง (Structural Equation Model: SEM) บทนี้เป็น บทที่พยายามประยุกต์ใช้โมเดล S-C-P อย่างเต็มรูปแบบ เพราะสามารถวัดผลสำ�เร็จของ การจัดการการท่องเที่ยวได้จากจำ�นวนผู้มาเยี่ยมเยือนและรางวัลที่ได้รับ บทที่ 5 วิเคราะห์ ขอบเขต อำ�นาจการจัดการท้องถิ่นของผู้บริหาร อปท. เฉพาะตั้งแต่ระดับนายก และปลัด ในด้านการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ เปรียบเทียบความรู้และความต้องการอำ�นาจเพิ่มเติม ของผู้บริหาร อปท. บทที่ 6 เป็นบทที่เน้นกระบวนการขับเคลื่อนองค์กรโดยเฉพาะ การวิเคราะห์ปัจจัยแห่งความสำ�เร็จของการดำ�เนินการจัดการขยะขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นในระดับกรณีศึกษา และบทสุดท้ายเป็นข้อเสนอแนะจากชุดโครงการ

บทนำ�เอกสารอา้ งอิง 19จรัส สุวรรณมาลา และวีระศักดิ์ เครือเทพ. 2554. ก้าวข้ามกับดักของการกระจายอำ�นาจ: สู่จังหวัด จัดการตนเอง. ประเด็นท้าทายการกระจายอำ�นาจและปกครองท้องถ่ินไทย. กรุงเทพฯ: ศูนย์ส่งเสริมนวัตกรรมและธรรมาภิบาลท้องถิ่น คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ และคณะ. 2552. รายงานผลการศึกษาความกา้ วหนา้ ของการกระจายอำ�นาจ ในประเทศไทย. กรุงเทพฯ: สถาบันวิจัยและให้คำ�ปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.Eberts, R.W. and Gronberg, T.J. 1990. Structure, conduct, and performance in the local public sector. National Tax Journal 43(2): 165-173.Lee, C. 2007. SCP, NEIO and Beyond. Working papers series vol.2007-05. Kitakyushu: The International Centre for the Study of East Asian Development (ICSEAD).Marion, B.W. 1976. Application of the Structure, Conduct, Performance Paradigm to Subsector Analysis. NC117, Working papers #7.Mason, E. 1939. Price and production policies of large-scale enterprise. American Economic Review 29(1): 61-74.

โครงสรา้ ง วสิ ัยทศั น์ การขบั เคลอ่ื นสขุ ภาวะ และการจัดการทรพั ยากรธรรมชาติและสง่ิ แวดลอ้ มในทอ้ งถน่ิ20

วสิ ยั ทศั น์เกี่ยวกบั การกระจายอำ�นาจขององค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ2 21 วิสยั ทศั น์ เก่ียวกบั การกระจายอำ�นาจ ขององคก์ รปกครองสว่ นท้องถิ่นบทนี้พยายามที่จะตอบคำ�ถามว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) มองบทบาทของตนเองด้านการกระจายอำ�นาจอย่างไร และให้ความสำ�คัญกับแนวคิดการกระจายอำ�นาจในแนวใดระหว่างการมีส่วนร่วมนิยม ท้องถิ่นนิยม และบริการนิยม หาก อปท. ส่วนใหญ่มองบทบาทของตนเองจำ�กัดแต่การบริการสาธารณะ การผลักดันการกระจายอำ�นาจด้านการจัดการ/การจัดสรรการใช้ประโยชน์ทรัพยากรธรรมชาติจะเป็นไปได้ยาก ทั้งนี้จะมีการวิเคราะห์ร่วมกับปัจจัยอื่นๆ ที่มีอิทธิพลต่อวิสัยทัศน์ของท้องถิ่น ได้แก่ ขนาดของ อปท. ประเภทของอปท. (เทศบาล/อบต.) และทำ�เลที่ตั้งของ อปท. (เมือง/กึ่งเมือง-กึ่งชนบท/ชนบท)2.1 แนวคดิ การกระจายอำ�นาจ แนวคิดประชาธิปไตยท้องถิ่นเกิดขึ้นในช่วงต้นศตวรรษที่ 19 โดย ท็อกเกอร์วิลส์(Tocqueville) ซึ่งเป็นนักคิดนักเขียนชาวฝรั่งเศส ได้สังเกตการปกครองในเมืองขนาดเล็กของสหรัฐฯ ที่ปกครองโดยประชาชนโดยตรง พบว่า พลเมืองจะมีจิตสาธารณะสูง และสามารถสร้างประโยชน์สุขได้โดยไม่ต้องพึ่งพานักการเมืองและราชการ ขณะที่ มองเตสกิเออ(Montesquieu) ซึ่งเป็นบุคคลแรกๆ ที่เสนอให้เมืองมีการปกครองตนเอง เห็นว่า“ในสาธารณรัฐขนาดใหญ่นั้น ประโยชน์ส่วนรวมมักต้องหลีกทางให้ประโยชน์ส่วนตัว ซึ่งมีมากมายเป็นพันๆ อย่าง หากจะมีส่วนรวมได้บ้างในสังคมเช่นนั้น ก็เป็นเพียงความบังเอิญหรือเป็นเพียงอุบัติเหตุเท่านั้น ส่วนในสาธารณรัฐขนาดเล็กนั้น ประโยชน์ส่วนรวมจะเห็นกันได้ชัดเจนกว่า ในที่นั้นผู้คนจะมีความเข้าใจและปกปักรักษาซึ่งประโยชน์ส่วนรวมมากกว่าและในที่นั้นการใช้อำ�นาจในทางที่ผิดจะมีได้น้อย และแน่นอนมักจะไม่มีใครยอมให้ใช้อำ�นาจในทางที่ผิด” (อ้างใน เอนก เหลา่ ธรรมทัศน,์ 2552ข)

โครงสรา้ ง วสิ ยั ทัศน์ การขบั เคล่ือนสขุ ภาวะ และการจัดการทรพั ยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้อมในทอ้ งถิน่ ต่อมา บุคชิน (Bookchin) แสดงความเห็นสอดคล้องกับ มองเตสกิเออ ว่า ประชาธิปไตย ที่แท้จริงย่อมเกิดขึ้นได้ในเมืองขนาดเล็ก เพราะต้องอาศัยการมีส่วนร่วมของประชาชน ในการแกป้ ญั หาและพฒั นาบา้ นเมอื ง ทัง้ นี้ ดาหล์ (Dahl) ใหค้ วามเหน็ วา่ ขนาดของพืน้ ทีเ่ ปน็ หนึ่งในเงื่อนไขสำ�คัญของการปกครองตนเอง ขณะที่ เอนก เหล่าธรรมทัศน์ (2552ข) เห็นว่า22 ควรสนับสนุนให้ อปท. ปกครองตนเองโดยมีเอกลักษณ์ดังนี้ 1) การมีส่วนร่วมในการปรึกษาหารือ (consultation) 2) ควรได้รับงบประมาณพิเศษพอสมควร 3) ใน อปท. ที่มีขนาดใหญ่มากควรกระจายอำ�นาจและทรัพยากรลงไปในระดับ พื้นฐานมากขึ้น 4) อปท. ควรขับเคลื่อนด้วยอาสาสมัครไม่ใช่ลูกจ้าง และควรลดขนาดและความ เป็น “ราชการ” 5) อปท. ต้องสนับสนุนการศึกษาและความเป็นพลเมืองมากขึ้น นอกจากนี้ เอนก เหล่าธรรมทัศน์ (2552) ยังเห็นว่า การพัฒนาท้องถิ่นไม่ควรเป็นเพียง “ส่วนย่อหรือส่วนย่อย” ของการพัฒนาระดับประเทศ แต่ต้องพัฒนาให้เกิดความแตกต่าง และหลากหลาย โดยมีจุดเด่นและเอกลักษณ์ที่ไม่เหมือนใคร และสะท้อนวัฒนธรรมท้องถิ่น ที่แตกต่างกัน แนวคิดท้องถิ่นปกครองตนเองสอดรับกับความต้องการของนักวิชาการ นักพัฒนา และนักเคลื่อนไหวในพื้นที่ที่เห็นความล้มเหลวของการรวมศูนย์อำ�นาจไว้ที่ส่วนกลาง (จรสั สวุ รรณมาลา และวรี ะศกั ด์ิ เครอื เทพ, 2554) รวมทง้ั สอดคลอ้ งกบั กระแสวฒั นธรรมชมุ ชน ทม่ี กี ารใชภ้ มู ปิ ญั ญาทอ้ งถน่ิ และความคิดริเริ่มของชาวบ้านในการแก้ไขปัญหาและสร้างทิศทาง การพัฒนาเศรษฐกิจที่ตนเป็นผู้กำ�หนด และยังสอดคล้องกับความคิดของกลุ่มที่สนับสนุน การแข่งขันทางการเมืองแบบพหุนิยมที่ให้มีการเปิดพื้นที่เพื่อผลักดันนโยบายแบบเปิดกว้าง (นครนิ ทร์ เมฆไตรรตั น,์ 2552) จากข้างต้นจะเห็นได้ว่า การส่งเสริมท้องถิ่นให้ปกครองตนเองมีฐานคิดมาจาก การพัฒนาประชาธิปไตยในระดับรากหญ้า ซึ่งนักคิดในต่างประเทศได้จากการสังเกต ประชาธิปไตยในสาธารณรัฐ หรือเมืองขนาดเล็ก (อเนก เหล่าธรรมทัศน์, 2552) สำ�หรับ นักรัฐศาสตร์ การส่งเสริมท้องถิ่นให้ปกครองตนเองเป็นเงื่อนไขสำ�คัญของการพัฒนาระบบ การเมืองสู่ความเป็นประชาธิปไตย ขณะที่นักเศรษฐศาสตร์ เห็นว่า การมีส่วนร่วมของ ประชาชนทางการเมืองเป็นเงื่อนไขสำ�คัญของการเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างมีคุณภาพ (Sen, 1999; Rodrik, 2007 อา้ งใน อภชิ าติ สถติ นริ ามยั , 2554) ประชาธิปไตยและการมีส่วนร่วม ของประชาชนจะเป็นเครื่องมือที่มีประสิทธิผลในการกำ�กับการพัฒนาของรัฐเพื่อให้ ประชาชนได้รับประโยชน์อย่างแท้จริง ดังนั้นจึงเกิดแนวคิดใหม่ในการกระจายอำ�นาจ (decentralization) ที่ไม่ใช่แค่มอบหมายอำ�นาจจากส่วนกลางให้ท้องถิ่นไปทำ�แทน แต่เป็น การมอบอำ�นาจให้ท้องถิ่นปกครองตนเองโดยสามารถตัดสินใจในหลายๆ เรื่อง ที่เกี่ยวกับ คุณภาพชีวิตของคนในท้องถิ่น โดยสามารถมีนโยบายและกฎหมายท้องถิ่นของตนเอง ซึ่งเป็นการกระจายอำ�นาจที่ภาษาอังกฤษเรียกว่า “devolution”

วสิ ยั ทศั น์เกยี่ วกับการกระจายอำ�นาจขององคก์ รปกครองส่วนท้องถ่ินการกระจายอำ�นาจในประเทศไทยเริ่มต้นในลักษณะของการมอบอำ�นาจการให้บริการ 23สาธารณะแก่องค์กรในท้องถิ่นเพื่อลดภาระของส่วนกลาง และเพื่อให้มีการบริการที่ตรงกับความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นให้ทั่วถึงมากขึ้น ดังนั้นแต่เดิมการกระจายอำ�นาจสู่ท้องถิ่นจึงเป็นเรื่องของการให้บริการสาธารณะ ในปี พ.ศ. 2511 ได้มีการบรรจุการส่งเสริมใหท้ อ้ งถิน่ มสี ทิ ธปิ กครองตวั เอง ในหมวดแนวนโยบายพืน้ ฐานแหง่ รฐั เปน็ ครัง้ แรก และปรากฏต่อมาในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2521 ใน “มาตรา 180 การจัดการปกครองส่วนท้องถิ่นต้องเป็นไปตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น ทั้งนี้ตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย” (รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2521) และฉบับ พ.ศ. 2538 (รงั สรรค์ ธนะพรพนั ธ,์ุ 2554) ดังนั้นจึงอาจกล่าวได้ว่า แนวคิดการให้ท้องถิ่นปกครองตนเองมีมาก่อนรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 สำ�หรับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 เป็นจุดเริ่มต้นของการกระจายอ�ำ นาจอยา่ งเปน็ ระบบ ซึง่ ไดบ้ รรจหุ ลกั การปกครองตนเองไวใ้ นหมวดที่ 5 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ และหมวดที่ 9 การปกครองส่วนท้องถิ่น ดังนี้หมวดท่ี 5 แนวนโยบายพนื้ ฐานแห่งรัฐ มาตรา 78 รัฐต้องกระจายอำ�นาจให้ท้องถิ่นพึ่งตนเองและตัดสินใจในกิจการท้องถิ่นได้เอง พัฒนาเศรษฐกิจท้องถิ่นและระบบสาธารณูปโภคและสาธารณูปการตลอดทั้งโครงสร้างพื้นฐานสารสนเทศในท้องถิ่นให้ทั่วถึงและเท่าเทียมกันทั่วประเทศ รวมทั้งพัฒนาจังหวัดที่มีความพร้อมให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ โดยคำ�นึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้น (รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540) ส่วนรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ได้รักษาสาระสำ�คัญของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 แต่เปลี่ยนเป็นส่วนที่ 3 แนวนโยบายด้านการบริหารราชการแผ่นดินใน (3)หมวด 9 การปกครองสว่ นท้องถนิ่ มาตรา 282 ภายใต้บังคับมาตรา 1 รัฐจะต้องให้ความเป็นอิสระแก่ท้องถิ่นตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น มาตรา 283 ท้องถิ่นใดมีลักษณะที่จะปกครองตนเองได้ ย่อมมีสิทธิได้รับจัดตั้งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติจากที่ผ่านมาการกระจายอำ�นาจไปสู่ท้องถิ่นในประเทศไทยอยู่ภายใต้กระแสแนวคิด 2 ฝ่ายฝ่ายที่หนึ่ง เป็นกระแสหลักที่มองการปกครองท้องถิ่นเป็นการกระจายบริการสาธารณะซึ่งขยายจากฐานการให้บริการเดิม คือ การขยายสุขาภิบาลให้กว้างขวางขึ้น เพราะท้องถิ่นจะสามารถให้บริการได้ตรงกับความต้องการของประชาชนมากขึ้นเมื่อมีการกระจายอำ�นาจและเป็นการถ่ายเทแบ่งเบาภารกิจส่วนที่ไม่เกี่ยวข้องกับอำ�นาจจากหน่วยงานในส่วนกลางมาสู่ท้องถิ่น ส่วนฝ่ายที่สอง มองการกระจายอำ�นาจเป็นการสร้างรากฐานประชาธิปไตยในทอ้ งถิน่ (เอนก เหลา่ ธรรมทศั น,์ 2552ก) การเปน็ ประชาธปิ ไตยทีแ่ ทจ้ รงิ ท้องถิ่นต้องสามารถ

โครงสร้าง วสิ ัยทศั น์ การขับเคลื่อนสขุ ภาวะ และการจดั การทรัพยากรธรรมชาตแิ ละสิ่งแวดล้อมในท้องถิ่น ปกครองตนเองภายใต้การมีส่วนร่วมของประชาชน มีรายได้เพียงพอที่จะพึ่งตนเองได้ ซึ่งสอดคล้องกับกลุ่มพัฒนาชุมชนที่มองว่า การกระจายอำ�นาจ หมายถึง การเพิ่มบทบาท การมสี ่วนร่วมของชุมชนในการก�ำ หนดทิศทางการพฒั นาทอ้ งถิน่ และการก�ำ กบั ธรรมาภิบาล ของท้องถิ่น24 แม้ว่าหลักการท้องถิ่นปกครองตนเองได้ถูกระบุในรัฐธรรมนูญมาหลายครั้งแล้ว แต่ในความเป็นจริงการกระจายอำ�นาจให้มีการปกครองตนเองยังไม่มีความก้าวหน้ามากนัก (อภชิ าติ สถติ นริ ามยั , 2554) เนื่องจากรัฐธรรมนูญไม่ได้กำ�หนดเงื่อนไขเวลาและสาระของการ กระจายอำ�นาจในเรื่องของการปกครองตนเองไว้อย่างชัดเจน นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ยังได้เพิ่มอำ�นาจให้แก่การปกครองส่วนภูมิภาคมากขึ้น (วฒุ สิ าร ตันไชย, 2554)2.2 วตั ถปุ ระสงค์ของการศึกษา บทนีม้ วี ตั ถปุ ระสงคเ์ พือ่ น�ำ เสนอความเขา้ ใจของผูบ้ รหิ ารทอ้ งถิน่ เกีย่ วกบั เปา้ หมายสุดท้ายของการกระจายอำ�นาจ และความพร้อมในการถ่ายโอนอำ�นาจ โดยวัดความพร้อมจากความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับกฎหมายที่มีอยู่ และทัศนคติเกี่ยวกับอำ�นาจที่ควรมีเพิ่มเติมทั้งนี้ในการวิเคราะห์ใช้ข้อมูลที่ได้จากการสำ�รวจ อปท. ทั่วประเทศ ด้วยแบบสำ�รวจ ซึ่งได้รับคืนมาทั้งหมด 2,680 ชุด (ร้อยละ 34.47 ของ อปท.ทั้งหมด) ตามภูมิภาคที่แตกต่างดังแสดงในตารางที่ 2.1 โดยแยกตามประเภท ลักษณะ และขนาดของท้องถิ่นดังปรากฏในตารางที่ 2.2 แบบสำ�รวจดังกล่าวได้กำ�หนดให้ผู้ตอบแบบสำ�รวจต้องเป็นนายก หรือปลดั อปท. เทา่ นั้น ซึง่ ผูต้ อบแบบสำ�รวจคนื มากวา่ ร้อยละ 56 เป็นนายก อปท. และประมาณ2 ใน 3 ของ อปท. ที่ส่งแบบสำ�รวจกลับคืนมาเป็น อปท. ขนาดกลางตารางท่ี 2.1 สดั ส่วนจำ�นวนแบบสำ�รวจทไ่ี ด้รบั คืนจาก อปท. แบ่งตามภมู ภิ าคภมู ิภาค เทศบาล องค์การบริหารสว่ นต�ำ บล หน่วย: รอ้ ยละเหนอืตะวนั ออกเฉยี งเหนือ 41.04 40.55 รวมทงั้ หมดกลาง 40.69ตะวนั ออก 33.57 34.00 33.90ตะวนั ตก 28.36ใต้ 29.12 28.07 33.07รวมทัง้ หมด (2,680 ชดุ ) 38.26 33.68 32.79 29.00ท่ีมา: จากการสำ�รวจในปี พ.ศ. 2554 34.47 37.64 38.48 30.42 28.59 34.91 34.32

วิสัยทศั น์เก่ียวกบั การกระจายอำ�นาจขององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่ินตารางท่ี 2.2 ข้อมูลท่วั ไปของ อปท. ตัวอยา่ ง เทศบาล องคก์ ารบริหารส่วนตำ�บล หนว่ ย: ร้อยละ 25 (701 ตวั อย่าง) (1,979 ตัวอยา่ ง)รายการ 100.00 รวมทงั้ หมด1. ประเภทของ อปท. 100.00 6.52 (2,680 ตัวอย่าง) 92.72 90.45 เทศบาลต�ำ บล หรือ อบต. ขนาดเล็ก 5.85 3.03 100.00 เทศบาลเมือง หรอื อบต. ขนาดกลาง 1.43 100.00 29.07 เทศบาลนคร หรอื อบต. ขนาดใหญ่ 100.00 35.78 68.322. จำ�นวนประชากรใน อปท. 30.81 49.17 2.61 น้อยกว่า 5,001 คน 45.65 15.06 100.00 5,001-10,000 คน 23.54 100.00 34.48 มากกวา่ 10,000 คน 100.00 3.98 48.253. พน้ื ที่ที่ อปท. ต้งั อยู่ 12.75 25.01 17.28 พ้ืนทเ่ี ขตเมอื ง 48.28 71.01 100.00 พืน้ ที่กง่ึ เมือง-กง่ึ ชนบท 38.97 100.00 6.29 พ้นื ท่ีชนบท 100.00 24.70 31.134. งบประมาณของ อปท. ในปีท่ีผ่านมา 9.13 72.17 62.59 ต่าํ กว่า 15 ลา้ นบาท 73.32 3.14 100.00 15-50 ลา้ นบาท 17.55 100.00 20.62 มากกว่า 50 ล้านบาท 100.00 43.65 72.475. พน้ื ทีส่ าธารณะทอ่ี ยูใ่ นความรับผดิ ชอบของ อปท. 53.95 43.26 6.91 ไมม่ ี 26.43 8.82 100.00 พ้นื ท่ปี ่าไมแ้ ละสัตว์ปา่ 13.08 4.27 46.33 พื้นที่ชายฝงั่ แมน่ ้าํ 6.54 100.00 38.88 พืน้ ทช่ี ายฝ่ังทะเลและป่าชายเลน 100.00 69.76 9.936. กลุม่ อนุรักษ์ทม่ี อี ยู่ในพืน้ ทีข่ อง อปท. 71.51 30.24 4.86 กลมุ่ ของชุมชน เช่น ปา่ ชุมชน กลุ่มอนรุ ักษ์ เปน็ ตน้ 28.49 100.00 ที่สาธารณะ เช่น หนองนา้ํ ราชพสั ดุ เป็นตน้ 70.17 29.83หมายเหต:ุ รวมข้อมลู ของเทศบาลนคร และเทศบาลเมืองที่มา: จากการสำ�รวจในปี พ.ศ. 25542.3 เป้าหมายการกระจายอำ�นาจ คำ�ถามแรกที่ต้องการค้นหาคำ�ตอบ คือ “การปกครองส่วนท้องถิ่นในท้ายที่สุดหรือเมื่อพัฒนาให้สมบูรณ์แบบที่สุดแล้วควรมีลักษณะอย่างไร” คำ�ถามนี้เป็นการถามถึงวิสัยทัศน์หรือเป้าหมายสุดท้ายของการกระจายอำ�นาจในความเห็นของผู้บริหาร อปท.ซึ่งมีคำ�ตอบให้เลือกให้คะแนนตั้งแต่ 1-10 อยู่ 6 ข้อ

โครงสรา้ ง วิสัยทัศน์ การขบั เคล่อื นสุขภาวะ และการจัดการทรพั ยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอ้ มในทอ้ งถ่นิ จากการทดสอบความแตกต่างในเรื่องความเข้าใจขอบเขตวิสัยทัศน์ของการกระจายอำ�นาจ ระหว่างเทศบาล กับ อบต. ด้วยสถิติ t (t-statistic) พบว่า เทศบาล และ อบต. มีความ เข้าใจแตกต่างกันอย่างมีนัยสำ�คัญทางสถิติที่ 0.05 ใน 2 ประเด็น คือ การให้บริการ สาธารณะที่มีประสิทธิภาพอย่างทั่วถึงและตรงกับความต้องการของประชาชน และการ26 มีอำ�นาจในการตราข้อบังคับเพื่อจัดการกับปัญหาท้องถิ่นตามภารกิจที่ได้รับมอบหมาย (ข้อที่ 1 และ 5 ในตารางที่ 2.3 ตามลำ�ดับ) กล่าวคือ เทศบาลจะให้ความสำ�คัญกับการ ให้บริการสาธารณะและการมีอำ�นาจที่จะตราข้อบังคับเพื่อแก้ปัญหาในท้องถิ่นตามภารกิจ ที่ได้รับมอบหมายมากกว่า อบต. นอกจากนีเ้ มือ่ พจิ ารณาเพิม่ เตมิ ณ ระดบั นยั ส�ำ คญั ทางสถติ ทิ ี่ 0.10 พบวา่ เทศบาล ให้ความสำ�คัญกับการพึ่งพาตนเองในเรื่องรายได้มากกว่า อบต. (ข้อที่ 6 ในตารางที่ 2.3) ทั้งนี้เพราะเทศบาลเป็นชุมชนเมือง ปัญหาจึงมักกระจุกตัวอยู่ในเรื่องการจัดการ สาธารณูปโภคที่เป็นการให้บริการสาธารณะหลักของเทศบาล ขณะที่ อบต. ในเขตชนบท มีโอกาสและลู่ทางการเพิ่มรายได้น้อยกว่าเทศบาลตารางท่ี 2.3 ความเขา้ ใจขอบเขตวิสัยทัศนข์ องการกระจายอำ�นาจแยกตามประเภทของ อปท.ความหมาย/ขอบเขตการกระจายอำ�นาจ เทศบาล ค่าคะแนนเตม็ = 101. สามารถใหบ้ ริการสาธารณะที่มีประสิทธภิ าพอย่างทั่วถงึ 8.45 8.77 อบต. t-statistic และตรงกบั ความต้องการของประชาชน 7.75 8.18 3.338***2. เปน็ การปกครองทอ้ งถิ่นทปี่ ระชาชน ประชาคม และ อปท. 8.35 8.32 8.66 1.549 รว่ มคิด วางแผน ตัดสินใจ เพอ่ื ให้ได้ประโยชน์ร่วมกันในท้องถน่ิ 6.213. อปท. มสี ว่ นร่วมกับรัฐสว่ นกลาง/ภูมิภาคในการตัดสินใจ 7.61 1.465 จดั สรรและอนญุ าตให้ใชป้ ระโยชนท์ รพั ยากรธรรมชาติในท้องถิ่น 8.29 0.7214. มรี ะบบที่ประชาชนในทอ้ งถนิ่ มบี ทบาทในการกำ�กบั ธรรมมาภบิ าล 8.15 2.044** และความโปรง่ ใสของการบริหารของ อปท. ไดอ้ ยา่ งเต็มท่ี5. มีอ�ำ นาจเพยี งพอและสามารถตราข้อบงั คบั เพื่อท่จี ะจดั การ 5.98 1.849* กบั ปญั หาในท้องถ่ินตามภารกิจทไี่ ด้รับมอบหมาย6. สามารถหารายไดเ้ องเปน็ สว่ นใหญ่และอาศยั เงินอดุ หนนุ เป็นส่วนนอ้ ยหมายเหต:ุ ***, ** และ * แสดงระดบั นยั ส�ำ คัญทางสถติ ทิ ี่ 0.01, 0.05 และ 0.10 ตามล�ำ ดบัท่มี า: ค�ำ นวณจากขอ้ มูลทไ่ี ดจ้ ากการสำ�รวจในปี พ.ศ. 2554ความหมาย/ขอบเขตการกระจายอำ�นาจทั้ง 6 ข้อ มาจาก 3 แนวคิดย่อย ดังนี้ 1) แนวบรกิ ารนยิ ม (service–oriented) ไดแ้ ก่ (ก) สามารถใหบ้ รกิ ารสาธารณะที่มีประสิทธิภาพอย่างทั่วถึงและตรงกับความต้องการของประชาชน (ข้อ 1 ในตารางที่ 2.3)และ (ข) มีอำ�นาจเพียงพอและสามารถตราข้อบังคับเพื่อที่จะจัดการกับปัญหาในท้องถิ่นตามภารกิจที่ได้รับมอบหมาย (ข้อ 5 ในตารางที่ 2.3) ซึ่งเป็นการมองภารกิจในรูปแบบที่เคยเป็นมา

วิสัยทัศน์เกยี่ วกบั การกระจายอำ�นาจขององคก์ รปกครองสว่ นท้องถนิ่ 2) แนวการมีสว่ นร่วม (people participation-oriented) เน้นการมีส่วนร่วม 27ของประชาชน ได้แก่ (ก) การปกครองท้องถิ่นที่ประชาชน ประชาคม และ อปท. ร่วมคิดวางแผน ตัดสินใจ เพื่อให้ได้ประโยชน์ร่วมกันในท้องถิ่น (ข้อ 2 ในตารางที่ 2.3) และ (ข)มีระบบที่ประชาชนในท้องถิ่นมีบทบาทในการกำ�กับธรรมมาภิบาลและความโปร่งใสของการบริหารของ อปท. ได้อย่างเต็มที่ (ข้อ 4 ในตารางที่ 2.3) 3) แนวคิดปกครองตนเอง (local government-oriented) หรือ อาจเรียกว่าทอ้ งถิน่ นยิ ม (local–governance oriented) แนวคดิ นีใ้ หค้ วามส�ำ คญั กบั (ก) การมสี ว่ นรว่ มกบัรฐั สว่ นกลาง/ภมู ภิ าคในการจดั สรรการใชป้ ระโยชนท์ รพั ยากรธรรมชาติ (ขอ้ 3 ในตารางที่ 2.3)และ (ข) ความสามารถในการพง่ึ ตนเองทางดา้ นรายได้ คอื สามารถหารายไดไ้ ดเ้ องเปน็ สว่ นใหญ่และอาศัยเงินอุดหนุนเป็นส่วนน้อย (ข้อ 6 ในตารางที่ 2.3)จากแนวคดิ ทีเ่ สนอขา้ งตน้ เพือ่ ใหแ้ นใ่ จวา่ ขอ้ ค�ำ ถามทัง้ 6 ขอ้ สามารถใชจ้ ดั กลุม่ อปท. ตวั อยา่ งไดต้ ามแนวคดิ ทีต่ ัง้ ไว้ ในขัน้ ตอนแรกจงึ ใชก้ ารวเิ คราะหอ์ งคป์ ระกอบเชงิ ยนื ยนั (confirmatoryfactor analysis: CFA) ด้วยวิธี principal component analysis (PCA) ตรวจสอบความสัมพันธ์ของข้อคำ�ถามทั้ง 6 ข้อ ว่าเป็นไปตามแนวคิด 3 แนวคิด ที่ได้ตั้งสมมติฐานไว้หรือไม่ เมื่อวิเคราะห์และพิจารณาระดับความสัมพันธ์ของข้อคำ�ถามทั้ง 6 ข้อแล้ว ต่อมาในขั้นตอนที่ 2 นำ�ชุดข้อคำ�ถามดังกล่าวมาเป็นเกณฑ์จัดแบ่งกลุ่ม อปท. ตัวอย่าง โดยใช้เทคนิคการวิเคราะห์การจัดกลุ่ม (cluster analysis) เพื่อใช้พิจารณาความพร้อมของ อปท.ซึ่งอธิบายผลลัพธ์ที่ได้จากการจัดกลุ่มในหัวข้อถัดไป คอลัมน์สุดท้ายของตารางที่ 2.4 เป็นผลลัพธ์จากการวิเคราะห์องค์ประกอบเชิงยืนยันตามขั้นตอนที่ 1 โดยค่าสถิติ Kaiser-Meyer-Olkin (KMO) ที่แสดงในแถวแนวผลการทดสอบทางสถิติ มีค่าเท่ากับ 0.87 (มากกว่า 0.50 ตามเกณฑ์ขั้นตํ่าที่เสนอโดยHair et al, 2010) หมายความว่า ข้อคำ�ถามทั้ง 6 ข้อ มีความสัมพันธ์กันเพียงพอที่จะนำ�มาสกดั เปน็ องคป์ ระกอบทส่ี ะทอ้ นความเขา้ ใจขอบเขตวสิ ยั ทศั นข์ องการกระจายอ�ำ นาจของ อปท.ที่ประกอบด้วยแนวคิดย่อย 3 แนวคิด องค์ประกอบดังกล่าวสามารถอธิบายความแปรปรวนที่เกิดขึ้นในคำ�ถามทั้ง 6 ข้อ ได้ร้อยละ 65.07 ขณะที่ค่านํ้าหนักองค์ประกอบที่ได้จากวิธี principle component analysis (PCA) ที่แสดงในคอลัมน์สุดท้ายของตารางที่ 2.4สะท้อนถึงความสัมพันธ์ระหว่างข้อคำ�ถามแต่ละข้อกับองค์ประกอบที่สกัดขึ้นมาใหม่โดยข้อคำ�ถามที่มีค่านํ้าหนักองค์ประกอบสูง แสดงว่า มีค่านํ้าความสำ�คัญกับองค์ประกอบที่สกัดขึ้นมาใหม่สูง หรือองค์ประกอบที่สกัดขึ้นมาใหม่สามารถอธิบายความแปรปรวนของข้อคำ�ถามดังกล่าวได้สูง

โครงสรา้ ง วิสยั ทศั น์ การขบั เคลือ่ นสุขภาวะ และการจดั การทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดลอ้ มในท้องถ่นิ ตารางที่ 2.4 ความเข้าใจขอบเขตวิสยั ทัศน์ของการกระจายอำ�นาจของ อปท. คา่ คะแนนเตม็ = 10 ความหมาย/ขอบเขตการกระจายอ�ำ นาจ ค่าเฉล่ีย รอ้ ยละของ อปท. ความคิดเหน็ ทเี่ หน็ ดว้ ยมาก ค่าน้าํ หนักองค์ประกอบ1/28 1. สามารถใหบ้ ริการสาธารณะท่ีมีประสทิ ธภิ าพ 8.25 88.70 0.84 อย่างทว่ั ถงึ และตรงกับความตอ้ งการของประชาชน 2. เป็นการปกครองทอ้ งถนิ่ ที่ประชาชน ประชาคม 8.69 94.10 0.87 และ อปท. รว่ มคิด วางแผน ตัดสนิ ใจ เพอ่ื ใหไ้ ด้ประโยชน์ร่วมกนั ในท้องถ่นิ 3. อปท. มีสว่ นร่วมกบั รฐั สว่ นกลาง/ภูมิภาค 7.65 81.30 0.79 ในการตัดสนิ ใจจัดสรรและอนญุ าตใหใ้ ช้ประโยชน์ ทรพั ยากรธรรมชาตใิ นทอ้ งถิ่น 4. มีระบบที่ประชาชนในท้องถ่นิ มบี ทบาทในการก�ำ กบั 8.32 90.20 0.87 ธรรมมาภบิ าล และความโปร่งใสของการบริหาร ของ อปท. ไดอ้ ยา่ งเตม็ ที่ 5. มีอำ�นาจเพียงพอและสามารถตราข้อบงั คับ 8.20 88.70 0.83 เพื่อทจี่ ะจดั การกบั ปัญหาในท้องถนิ่ ตามภารกิจ ท่ไี ด้รับมอบหมาย 6. สามารถหารายไดเ้ องเป็นสว่ นใหญ่ 6.04 54.00 0.61 และอาศัยเงินอดุ หนนุ เปน็ ส่วนน้อย ผลการทดสอบทางสถติ ิ ข้อ 1, 4, 5 - KMO = 0.87 มีคา่ ไมแ่ ตกตา่ งกัน % of variance = 65.07 หมายเหต:ุ 1/ ได้จากการวเิ คราะห์องคป์ ระกอบ (factor analysis) ด้วยวธิ ี principal component analysis (PCA) ทม่ี า: ค�ำ นวณจากขอ้ มูลที่ได้จากการสำ�รวจในปี พ.ศ. 2554 ผลการวิเคราะห์ยืนยันสมมติฐานของ 3 แนวคิดว่ามีจริง โดยแสดงให้เห็นถึงความสัมพันธ์ (หรือความสำ�คัญ) ของข้อคำ�ถามที่สอดคล้องกับแนวคิดการกระจายอำ�นาจที่เสนอข้างต้น 3 กลุ่ม คือ กลุ่ม 1 กลุ่มแนวคิดการมีส่วนร่วม เป็นกลุ่มที่ให้ความสำ�คัญกับการที่ประชาชน มสี ว่ นรว่ มคดิ รว่ มตดั สนิ ใจ และมบี ทบาทในการก�ำ กบั ธรรมาภบิ าลมากทีส่ ดุ (ขอ้ 2 และขอ้ 4 ซึ่งมีค่านํ้าหนักองค์ประกอบเท่ากับ 0.87) กลุ่ม 2 แนวบริการนิยม ที่เน้นการให้บริการ สาธารณะที่มีประสิทธิภาพและการแก้ไขปัญหาในท้องถิ่นตามภารกิจที่ได้รับมอบหมาย (ข้อ 1 และข้อ 5 ซึ่งมีค่านํ้าหนักองค์ประกอบเท่ากับ 0.84 และ 0.83 ตามลำ�ดับ) และ กลุ่ม 3 แนวทางปกครองตนเอง ที่พยายามมีส่วนร่วมกับรัฐส่วนกลาง/ภูมิภาคในการจัดสรร การใช้ประโยชน์ทรัพยากรธรรมชาติ และพยายามพึ่งพาตนเองเป็นสำ�คัญ (ข้อ 3 และข้อ 6 ซึ่งมีค่านํ้าหนักองค์ประกอบเท่ากับ 0.79 และ 0.61 ตามลำ�ดับ) จากตารางที่ 2.4 มีข้อสังเกตที่น่าสนใจเพิ่มเติมในประเด็นของข้อคำ�ถามที่ 6 ที่เป็นเรื่องการพึ่งพาตนเองทางด้านรายได้ ซึ่งมีค่าเฉลี่ย ค่าร้อยละของ อปท. ที่เห็นด้วย และค่านํ้าหนักองค์ประกอบตํ่าที่สุด (สอดคล้องกันทั้ง 3 ค่า) ทั้งนี้เพราะ อปท. ขนาดเล็ก ซึ่งมีอยู่มากในชุดตัวอย่างที่ตอบมา ให้ความสำ�คัญน้อยกับการพึ่งตนเองทางด้านรายได้ เนื่องจากพื้นที่ของตนเองมีศักยภาพในการสร้างรายได้ตํ่า

วิสยั ทัศนเ์ กีย่ วกับการกระจายอำ�นาจขององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถิน่เมื่อทดสอบความแตกต่างในเรื่องความเข้าใจขอบเขตวิสัยทัศน์ของการกระจายอำ�นาจ 29ตามตำ�แหน่งผู้บริหารด้วยสถิติ t พบว่า นายก และปลัด อปท. ให้นํ้าหนักความสำ�คัญในทิศทางเดียวกัน (ตารางที่ 2.5) เช่น ให้ความสำ�คัญเรื่องการมีส่วนร่วมมากกว่าการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ เป็นต้น แต่ปลัดให้ความสำ�คัญมากกว่านายกในประเด็นเรื่อง การมีส่วนร่วมกับทั้งรัฐบาลกลาง/ภูมิภาคในการจัดสรรการใช้ทรัพยากรธรรมชาติในท้องถิ่นอย่างมีนัยสำ�คัญทางสถิติที่ 0.05 (ข้อที่ 3 ในตารางที่ 2.5) และประเด็นเรื่อง การให้บริการสาธารณะที่มีประสิทธิภาพอย่างทั่วถึงและตรงกับความต้องการของประชาชนอย่างมีนัยสำ�คัญทางสถิติที่ 0.10 (ข้อที่ 1 ในตารางที่ 2.5) ขณะที่ทำ�เลที่ตั้งของ อปท. คือ เมืองกึง่ เมอื ง-กึง่ ชนบท หรอื ชนบท ไมท่ �ำ ใหเ้ กดิ ความแตกตา่ งในดา้ นความเขา้ ใจเกีย่ วกบั วสิ ยั ทศั น์การกระจายอ�ำ นาจอยา่ งมนี ยั ส�ำ คญั ทางสถติ ทิ ี่ 0.05 ยกเวน้ เรือ่ งการพึง่ พาตนเองดา้ นรายได้โดย อปท. ในชนบท (ซึ่งมักมีแหล่งรายได้ที่จัดเก็บเองได้น้อย) ให้ความสำ�คัญกับการพึ่งตนเองด้านรายได้น้อยกว่าอย่างมีนัยสำ�คัญทางสถิติที่ 0.05 (ข้อที่ 6 ในตารางที่ 2.6)นอกจากนี้เมื่อพิจารณาเปรียบเทียบ อปท. ตามงบประมาณรายได้ด้วยสถิติ F (F-statistic)พบว่า อปท. ที่มีขนาดงบประมาณแตกต่างกันมีความเห็นแตกต่างกัน โดย อปท. ที่มีงบประมาณรายได้สูงให้ความสำ�คัญกับแนวคิดการมีส่วนร่วมและบริการสาธารณะมากกว่าแนวคิดการปกครองตนเองอย่างมีนัยสำ�คัญทางสถิติที่ 0.05 (ตารางที่ 2.7)ตารางท่ี 2.5 ความเข้าใจขอบเขตวสิ ัยทศั นข์ องการกระจายอำ�นาจแบง่ ตามตำ�แหนง่ ผ้บู รหิ ารความหมาย/ขอบเขตการกระจายอำ�นาจ คา่ คะแนนเตม็ = 101. สามารถใหบ้ ริการสาธารณะทม่ี ปี ระสทิ ธภิ าพอยา่ งทัว่ ถึง นายก ปลดั t-statistic และตรงกับความตอ้ งการของประชาชน 8.19 8.33 -1.852*2. เปน็ การปกครองทอ้ งถ่ินท่ปี ระชาชน ประชาคม และ อปท. 8.66 8.73 -1.192 ร่วมคิด วางแผน ตัดสนิ ใจ เพื่อให้ได้ประโยชนร์ ว่ มกันในทอ้ งถิ่น3. อปท. มีส่วนร่วมกบั รฐั ส่วนกลาง/ภูมภิ าคในการตดั สินใจจัดสรร 7.56 7.75 -2.192** และอนุญาตใหใ้ ชป้ ระโยชนท์ รัพยากรธรรมชาติในทอ้ งถนิ่ 8.26 8.37 -1.4414. มรี ะบบทป่ี ระชาชนในทอ้ งถน่ิ มบี ทบาทในการก�ำ กบั ธรรมมาภบิ าล 8.16 8.24 -1.098 และความโปรง่ ใสของการบริหารของ อปท. ไดอ้ ยา่ งเต็มท่ี5. มอี �ำ นาจเพียงพอและสามารถตราขอ้ บังคบั เพ่อื ท่จี ะจดั การกับปญั หา 6.00 6.10 -0.926 ในท้องถ่นิ ตามภารกิจทไี่ ดร้ ับมอบหมาย6. สามารถหารายไดเ้ องเปน็ ส่วนใหญ่และอาศยั เงนิ อดุ หนุน เปน็ สว่ นนอ้ ยหมายเหต:ุ ***, ** และ * แสดงระดับนัยสำ�คัญทางสถิตทิ ี่ 0.01, 0.05 และ 0.10 ตามลำ�ดับทม่ี า: ค�ำ นวณจากข้อมลู ทไี่ ดจ้ ากการสำ�รวจในปี พ.ศ. 2554

โครงสร้าง วสิ ัยทัศน์ การขับเคลอ่ื นสขุ ภาวะ และการจดั การทรัพยากรธรรมชาติและสง่ิ แวดลอ้ มในท้องถนิ่ตารางที่ 2.6 ความเข้าใจขอบเขตวสิ ัยทัศน์ของการกระจายอำ�นาจแบง่ ตามพื้นทีต่ ง้ั ของ อปท. ค่าคะแนนเต็ม = 10 กึ่งเมือง- t-statistic ชนบท กึ่งชนบท เขตเมือง F-statistic30 ความหมาย/ขอบเขตการกระจายอ�ำ นาจ (1) (2) (3) (1)-(2)-(3) (1)-(2) (2)-(3)1. สามารถใหบ้ ริการสาธารณะทม่ี ี 8.22 8.36 8.11 1.990 -1.767* 1.608 ประสทิ ธิภาพอย่างทว่ั ถงึ และตรงกับ ความต้องการของประชาชน2. เปน็ การปกครองท้องถ่นิ ที่ประชาชน 8.70 8.70 8.54 0.744 -0.065 1.213 ประชาคม และ อปท. รว่ มคดิ วางแผน ตัดสนิ ใจ เพ่อื ให้ไดป้ ระโยชนร์ ่วมกัน ในท้องถ่นิ3. อปท. มสี ว่ นรว่ มกบั รฐั ส่วนกลาง/ภูมภิ าค ในการตดั สนิ ใจจดั สรรและอนญุ าตให้ใช้ 7.65 7.63 7.78 0.332 0.196 -0.814 ประโยชนท์ รัพยากรธรรมชาติในทอ้ งถน่ิ4. มีระบบท่ีประชาชนในทอ้ งถ่ินมีบทบาท 8.36 8.26 8.12 1.730 1.227 0.914 ในการก�ำ กบั ธรรมมาภบิ าล และความ โปรง่ ใสของการบริหารของ อปท. ไดอ้ ยา่ งเต็มที่5. มีอำ�นาจเพยี งพอและสามารถตราข้อบงั คับเพ่ือท่จี ะจดั การกับปญั หาในท้องถนิ่ 8.19 8.21 8.20 0.009 -0.133 0.012ตามภารกิจที่ไดร้ บั มอบหมาย6. สามารถหารายไดเ้ องเป็นส่วนใหญ่ 5.86 6.34 6.46 10.362*** -4.096*** -0.507 และอาศัยเงินอุดหนนุ เป็นสว่ นน้อยหมายเหต:ุ ***, ** และ * แสดงระดับนยั ส�ำ คญั ทางสถติ ทิ ่ี 0.01, 0.05 และ 0.10 ตามลำ�ดบัท่ีมา: คำ�นวณจากขอ้ มลู ที่ไดจ้ ากการสำ�รวจในปี พ.ศ. 2554ตารางท่ี 2.7 ความเขา้ ใจขอบเขตวสิ ัยทศั นข์ องการกระจายอำ�นาจแบ่งตามงบประมาณรายได้ความหมาย/ขอบเขตการกระจายอำ�นาจ <15 15-50 >50 ค่าคะแนนเตม็ = 101. สามารถใหบ้ รกิ ารสาธารณะทม่ี ี ล้านบาท ล้านบาท ล้านบาท F-statistic t-statistic ประสิทธิภาพอยา่ งทั่วถึง และตรงกบั (1) (2) (3) (1)-(2)-(3) (1)-(2) (2)-(3) ความตอ้ งการของประชาชน2. เป็นการปกครองท้องถนิ่ ทป่ี ระชาชน 7.89 8.31 8.71 16.831*** -4.298*** -3.558*** ประชาคม และ อปท. ร่วมคดิ วางแผน ตัดสินใจ เพือ่ ใหไ้ ด้ประโยชน์รว่ มกัน 8.49 8.73 8.92 6.799*** -2.862*** -2.036** ในทอ้ งถิ่น3. อปท. มีส่วนร่วมกบั รัฐส่วนกลาง/ภมู ิภาค 7.60 7.62 8.05 3.425** -0.257 -2.917*** ในการตดั สนิ ใจจัดสรรและอนุญาตให้ใช้ ประโยชนท์ รพั ยากรธรรมชาติในทอ้ งถ่ิน

วิสัยทศั นเ์ กี่ยวกบั การกระจายอำ�นาจขององคก์ รปกครองส่วนท้องถิ่นตารางที่ 2.7 ความเข้าใจขอบเขตวสิ ัยทัศน์ของการกระจายอำ�นาจแบ่งตามงบประมาณรายได้ (ตอ่ ) คา่ คะแนนเต็ม = 10 <15 15-50 >50 t-statistic ลา้ นบาท ล้านบาท ล้านบาท F-statisticความหมาย/ขอบเขตการกระจายอำ�นาจ (1) (2) (3) (1)-(2)-(3) (1)-(2) (2)-(3) 314. มีระบบทีป่ ระชาชนในทอ้ งถิ่นมบี ทบาท 8.18 8.32 8.54 2.815* -1.563 -1.697* ในการกำ�กบั ธรรมมาภบิ าล และความ โปร่งใสของการบริหารของ อปท. ไดอ้ ยา่ งเต็มท่ี5. มีอ�ำ นาจเพยี งพอและสามารถตราข้อบงั คับเพื่อทีจ่ ะจัดการกบั ปัญหาในทอ้ งถนิ่ 8.01 8.22 8.55 6.063*** -2.256** -2.329**ตามภารกิจท่ไี ด้รบั มอบหมาย6. สามารถหารายได้เองเป็นสว่ นใหญ่ 5.76 6.03 7.06 15.520*** -1.959* -4.864*** และอาศัยเงนิ อุดหนุนเป็นสว่ นนอ้ ยหมายเหตุ: ***, ** และ * แสดงระดับนัยสำ�คญั ทางสถิตทิ ่ี 0.01, 0.05 และ 0.10 ตามลำ�ดับที่มา: คำ�นวณจากขอ้ มูลทไ่ี ด้จากการสำ�รวจในปี พ.ศ. 25542.4 การจดั กล่มุ อปท. ตามวสิ ัยทัศน์ ขั้นตอนที่ 2 เป็นการจัดกลุ่ม อปท. ตัวอย่าง เป็น 3 กลุ่ม ตามกลุ่มวิสัยทัศน์เมื่อแบ่ง อปท. จำ�นวน 2,629 แห่ง (ไม่รวม อปท. ที่เป็น เทศบาลนคร และเทศบาลเมืองเนื่องจากส่วนใหญ่เป็น อปท. ที่ไม่มีพื้นที่ป่าไม้หรือทรัพยากรธรรมชาติภายในท้องถิ่น)ออกเป็น 3 กลุ่ม ตามการให้ความสำ�คัญกับวิสัยทัศน์หรือเป้าหมายของการกระจายอำ�นาจเพื่อศึกษาความแตกต่างของความพร้อมของแต่ละกลุ่มที่รับภารกิจ พบว่า มี อปท. จำ�นวน469 แห่ง ที่ให้คะแนนสูงสุดกับแนวคิดทุกแนว และอีก 257 แห่ง ให้คะแนนเฉพาะแนวคิดการมสี ว่ นรว่ มและทอ้ งถิน่ นยิ มสงู กวา่ คา่ เฉลีย่ ของกลุม่ (ทัง้ สองกลุม่ มี อปท. รวมกนั 726 แหง่ )ส่วน อปท. ที่เหลืออีก 1,903 แห่ง ประกอบด้วย กลุ่มที่ยึดมั่นในระบบดั้งเดิมของการให้บริการสาธารณะ กลุ่มที่ให้ค่าคะแนนกลางๆ และกลุ่มที่เลือกแนวคิดผสมแบบไม่เป็นระบบ(รูปที่ 2.1) โดยกลุ่ม 1 และกลุ่ม 2 รวมกัน คือ กลุ่มที่ต้องการปกครองตนเองมีประมาณร้อยละ 28 ของชุดตัวอย่างรูปท่ี 2.1 จำ�นวน อปท. ในแตล่ ะกล่มุกล�ม 1 วส� ยั ทศั นร วมทุกดŒาน 469 726 แหง‹กล�ม 2 กล�มการมสี �วนร‹วมและทŒองถ�นิ นยิ ม 257กลม� 3 กล�มบร�การนิยม 1,903หมายเหต:ุ ไม่รวมเทศบาลนคร และเทศบาลเมือง

โครงสรา้ ง วิสัยทศั น์ การขบั เคลอ่ื นสุขภาวะ และการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดลอ้ มในทอ้ งถนิ่ กลุ่ม อปท. บนสุด 2 กลุ่ม (รวม 726 ตัวอย่าง รวมกันคิดเป็นร้อยละ 27.62 ของชุดตัวอย่าง ทั้งหมด) อาจกล่าวได้ว่า เป็นกลุ่มที่ยึดมั่นในการปกครองตนเองโดยการมีส่วนร่วมของ ประชาชน ส่วนกลุ่มที่อยู่บนสุดจำ�นวน 469 แห่ง (ร้อยละ 17.84 ของชุดตัวอย่างทั้งหมด) เป็นกลุ่มที่มีวิสัยทัศน์ครอบคลุมมากที่สุด ส่วนตัวอย่างที่เหลือเรียกว่า กลุ่มบริการนิยม32 กลุ่มทั่วไป หรือกลุ่มที่เน้นหน้าที่บริการสาธารณะที่มีอยู่เป็นกลุ่มใหญ่ที่สุด (ร้อยละ 72.38 ของชุดตัวอย่างทั้งหมด) อย่างไรก็ดี จากการทดสอบความสัมพันธ์ระหว่างกลุ่มวิสัยทัศน์ กับข้อมูลพื้นฐานของ อปท. ที่เป็นชุดตัวอย่างด้วยสถิติทดสอบไคสแควร์ (Chi-square) พบวา่ กลุม่ วสิ ยั ทศั นม์ คี วามสมั พนั ธก์ บั พืน้ ทีท่ ี่ อปท. ตัง้ อยู่ และขนาดของงบประมาณอยา่ งมี นัยสำ�คัญทางสถิติที่ 0.05 โดย อปท. กลุ่ม 2 ตั้งอยู่ในพื้นที่เขตเมือง และกึ่งเมือง-กึ่งชนบท ในสัดส่วนที่มากกว่ากลุ่มอื่น ขณะที่ อปท. กลุ่ม 3 ที่มีงบประมาณตํ่ากว่า 15 ล้านบาท มสี ดั สว่ นมากกวา่ กลุม่ อืน่ (ตารางที่ 2.8) หรอื อาจกลา่ วไดว้ า่ อปท. ทัง้ 3 กลุม่ มคี วามแตกตา่ ง ในเรื่องพื้นที่ที่เป็นที่ตั้งและงบประมาณตารางที่ 2.8 ขอ้ มลู ทว่ั ไปของแตล่ ะกลุ่ม กลุ่ม 1 กลุม่ 2 กลมุ่ 3 วิสยั ทศั นร์ วมทุกด้าน กลมุ่ การมีสว่ นรว่ มและทอ้ งถิ่นนิยม กลุม่ บริการนยิ มรายการ (469 ตวั อยา่ ง) (257 ตัวอย่าง) (1,903 ตัวอยา่ ง)1. ประเภทของ อปท. 100.00 100.00 100.00 1.1 เทศบาล เทศบาลต�ำ บล 29.61 30.83 24.65 เทศบาลเมือง เทศบาลนคร 26.71 27.44 23.20 1.2 องคก์ ารบริหารสว่ นต�ำ บล 2.07 3.01 1.19 อบต. ขนาดเลก็ อบต. ขนาดกลาง 0.83 0.38 0.26 อบต. ขนาดใหญ่ Chi-square = 6.00, df = 4, p-value = 0.202. จำ�นวนประชากรใน อปท. นอ้ ยกวา่ 5,001 คน 70.39 69.17 75.35 5,001-10,000 คน มากกว่า 10,000 คน 2.90 6.02 5.133. พ้ืนทีท่ ่ี อปท. ต้ังอยู่ 64.60 57.89 68.57 พ้นื ทเ่ี ขตเมือง พื้นทกี่ ึง่ เมอื ง-กึ่งชนบท 2.90 5.26 1.66 พ้นื ทีช่ นบท Chi-square = 22.93, df = 4, p-value = 0.00 Chi-square = 248.31, df = 2, p-value = 0.00 100.00 100.00 100.00 33.33 29.70 35.42 47.62 50.00 48.16 19.05 20.30 16.42 Chi-square = 5.77, df = 4, p-value = 0.22 100.00 100.00 100.00 5.44 11.32 5.80 31.17 39.62 29.94 63.39 49.06 64.26 Chi-square = 27.63, df = 4, p-value = 0.00

วิสัยทศั นเ์ ก่ียวกับการกระจายอำ�นาจขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถน่ิตารางที่ 2.8 ขอ้ มลู ทวั่ ไปของแต่ละกลุ่ม (ต่อ) กลุ่ม 1 กลมุ่ 2 กลุ่ม 3 วิสยั ทัศนร์ วมทกุ ดา้ น กลุม่ การมสี ว่ นร่วมและทอ้ งถน่ิ นยิ ม กลมุ่ บริการนิยมรายการ (469 ตวั อย่าง) (257 ตวั อยา่ ง) (1,903 ตวั อย่าง)4. งบประมาณของ อปท. ในปที ีผ่ ่านมา 100.00 100.00 100.00 33ต่ํากว่า 15 ลา้ นบาท 17.60 18.80 21.6315-50 ลา้ นบาท 73.29 68.42 72.82มากกวา่ 50 ลา้ นบาท 9.11 12.78 5.55 Chi-square = 26.01, df = 2, p-value = 0.005. พื้นทส่ี าธารณะท่ีอยูใ่ นความรับผิดชอบ 100.00 100.00 100.00พ้ืนที่ป่าไมแ้ ละสัตวป์ ่า 70.43 68.10 73.56พน้ื ทช่ี ายฝัง่ แม่นํา้ 19.84 22.70 17.57พื้นทชี่ ายฝ่งั ทะเลและป่าชายเลน 9.73 9.20 8.87 Chi-square = 3.25, df = 2, p-value = 0.526. กลมุ่ หรอื พน้ื ท่ีทีม่ ีอย่ใู นพ้นื ทีข่ อง อปท. 100.00 100.00 100.00กล่มุ ของชมุ ชน เช่น ป่าชุมชน 27.08 31.43 30.34กลมุ่ อนุรกั ษ์ เป็นต้นที่สาธารณะ เชน่ หนองนํ้า ราชพัสดุ 72.92 68.57 69.66เปน็ ต้น Chi-square = 5.06, df = 2, p-value = 0.08หมายเหต:ุ รวมเทศบาลนคร และเทศบาลเมืองท่มี า: ค�ำ นวณจากข้อมลู ที่ได้จากการส�ำ รวจในปี พ.ศ. 2554เมื่อพิจารณาค่าคะแนนเฉลี่ยของความเข้าใจขอบเขตวิสัยทัศน์ของการกระจายอำ�นาจของแต่ละกลุ่มที่แสดงในตารางที่ 2.9 พบว่า แต่ละกลุ่มให้ความสำ�คัญกับแต่ละแนวคิดแตกต่างกันอย่างมีนัยสำ�คัญทางสถิติที่ 0.05 โดย อปท. กลุ่ม 1 มีค่าคะแนนเฉลี่ยของขอบเขตวิสัยทัศน์ของการกระจายอำ�นาจทั้ง 6 ข้อ สูงสุด ขณะที่กลุ่ม 2 มีค่าคะแนนเฉลี่ยสูงในกลุ่มขอบเขตวิสัยทัศน์ของการกระจายอำ�นาจตามแนวการมีส่วนร่วม (ข้อที่ 2 และ 4)และท้องถิ่นนิยม (ข้อที่ 3 และ 6) สำ�หรับกลุ่ม 3 กลุ่มบริการนิยม ซึ่งเป็นกลุ่มใหญ่ที่สุดมีค่าคะแนนเฉลี่ยของขอบเขตวิสัยทัศน์ของการกระจายอำ�นาจตํ่าที่สุดทุกข้อ แต่เมื่อเปรียบเทียบขอบเขตวิสัยทัศน์ในกลุ่ม 3 ด้วยกัน พบว่า ขอบเขตวิสัยทัศน์ของการกระจายอำ�นาจตามแนวการมีส่วนร่วม (ข้อที่ 2 และ 4) มีค่าคะแนนเฉลี่ยสูงกว่าแนวคิดอื่นๆ ขณะที่ข้อคำ�ถามที่ 6 ที่เป็นเรื่องการพึ่งพาตนเองด้านรายได้มีค่าคะแนนเฉลี่ยตํ่าที่สุดอย่างเห็นได้ชัดในทุกๆ กลุ่ม

โครงสร้าง วสิ ัยทศั น์ การขับเคลอ่ื นสุขภาวะ และการจัดการทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละสิ่งแวดลอ้ มในทอ้ งถนิ่ตารางที่ 2.9 กลุ่มของ อปท. แบ่งตามความเข้าใจขอบเขตวิสยั ทัศน์ของการกระจายอำ�นาจ คา่ คะแนนเตม็ = 10 กล่มุ 1 กลมุ่ 2 กลมุ่ 3 F-statistic t-statisticความหมาย/ขอบเขตการกระจายอ�ำ นาจ (1) (2) (3) (1)-(2)-(3) (1)-(2) (2)-(3)34 1. สามารถใหบ้ ริการสาธารณะท่มี ีประสิทธิภาพอย่างท่วั ถึง และตรงกบั 9.96 8.54 7.78 313.79*** 18.01*** 8.39***ความต้องการของประชาชน2. เปน็ การปกครองทอ้ งถ่ินที่ประชาชน 9.96 9.16 8.31 245.71*** 15.00*** 13.01*** ประชาคม และ อปท. ร่วมคิด วางแผน ตดั สินใจ เพื่อให้ไดป้ ระโยชนร์ ว่ มกัน ในท้องถนิ่3. อปท. มีส่วนรว่ มกบั รฐั ส่วนกลาง/ภูมิภาค ในการตัดสินใจจัดสรรและอนุญาตใหใ้ ช้ 9.82 9.06 6.90 571.65*** 15.06*** 32.62*** ประโยชน์ทรัพยากรธรรมชาติในทอ้ งถน่ิ4. มรี ะบบทป่ี ระชาชนในทอ้ งถ่ินมีบทบาท 9.93 8.88 7.83 323.61*** 15.74*** 13.34*** ในการกำ�กบั ธรรมมาภบิ าล และความ โปรง่ ใสของการบรหิ ารของ อปท. ได้อย่างเตม็ ท่ี5. มอี �ำ นาจเพยี งพอและสามารถตราข้อบังคบัเพือ่ ทจี่ ะจัดการกบั ปัญหาในท้องถิน่ 9.91 8.73 7.69 340.13*** 16.61*** 12.65***ตามภารกิจที่ได้รบั มอบหมาย6. สามารถหารายได้เองเป็นส่วนใหญ่ 9.44 8.76 4.80 1,348.73*** 9.53*** 52.91*** และอาศัยเงินอดุ หนนุ เป็นส่วนนอ้ ยจำ�นวนกลุ่มตวั อย่างแต่ละกลุ่ม (ตัวอยา่ ง) 469 257 1,903 - --หมายเหตุ: ไมร่ วมเทศบาลนคร และเทศบาลเมือง ***, ** และ * แสดงระดบั นยั สำ�คัญทางสถติ ิที่ 0.01, 0.05 และ 0.10 ตามล�ำ ดบัทมี่ า: ค�ำ นวณจากข้อมลู ที่ไดจ้ ากการสำ�รวจในปี พ.ศ. 25542.5 สรุป บทนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อทราบความเข้าใจของผู้บริหารท้องถิ่นเกี่ยวกับเป้าหมายสุดท้ายของการกระจายอำ�นาจและความพร้อมในการถ่ายโอนอำ�นาจมากขึ้น ผลการศึกษาสรุปได้ว่า อปท. ที่เป็นชุดตัวอย่างมีความแตกต่างในด้านขอบเขตวิสัยทัศน์ของการกระจายอำ�นาจ และแนวคิดการมีส่วนร่วมนิยมเป็นแนวคิดที่ อปท. ให้นํ้าหนักความสำ�คัญมากที่สุดและสามารถแบ่ง อปท. ออกเป็น 3 กลุ่ม ตามแนวคิดบริการนิยม การมีส่วนร่วมนิยมและท้องถิ่นนิยม โดยกลุ่มที่ตอบสนองต่อแนวคิดทุกด้านมีประมาณร้อยละ 18 ของชุดตัวอย่างทั้งหมด อปท. ส่วนใหญ่อยู่ในกลุ่มบริการนิยม กลุ่มที่เล็กที่สุดเป็นกลุ่มที่สนใจการมีส่วนร่วมและการจัดการตนเอง อปท. ทั้ง 3 กลุ่ม ที่แยกตามวิสัยทัศน์มีความสัมพันธ์กับทำ�เลที่ตั้ง และขนาดของงบประมาณ จึงอาจตีความหมายได้ว่า อปท. มีวิสัยทัศน์และมองขอบเขตภารกิจตามบริบทและความต้องการของประชาชนในท้องถิ่น

วิสัยทศั นเ์ กี่ยวกบั การกระจายอำ�นาจขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิน่เอกสารอา้ งองิ 35จรัส สุวรรณมาลา และวีระศักดิ์ เครือเทพ. 2554. ก้าวข้ามกับดักของการกระจายอำ�นาจ: สู่จังหวัด จัดการตนเอง. ประเด็นความท้าทายการกระจายอำ�นาจและการปกครองท้องถ่ินไทย. ศูนย์ส่งเสริมนวัตกรรมและธรรมาภิบาลท้องถิ่น คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.นครินทร์ เมฆไตรรัตน์. 2552. รายงานผลการศึกษาความก้าวหน้าของการกระจายอำ�นาจใน ประเทศไทย. โครงการเสริมสร้างขีดความสามารถขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อ สนับสนุนการกระจายอำ�นาจและธรรมาภิบาลท้องถิ่น. กรุงเทพฯ: สถาบันวิจัยและให้คำ� ปรึกษาแห่งมหาลัยธรรมศาสตร์.รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์. 2554. บทวิจารณ์รัฐธรรมนูญ การกระจายอำ�นาจ และการมีส่วนร่วมของ ประชาชน. กรุงเทพฯ: สถาบันศึกษานโยบายสาธารณะ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่.วุฒิสาร ตันไชย. 2554. อปท. การกระจายอำ�นาจด้านการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ ใน การกระจาย อ�ำ นาจการปกครองสทู่ อ้ งถนิ่ :ความส�ำ เรจ็ และความทา้ ทาย. กอบกลุ รายะนาคร บรรณาธกิ าร เชียงใหม่: สถาบันศึกษานโยบายสาธารณะ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่.อภชิ าติ สถติ นริ ามยั . 2554. รฐั ธรรมนญู การกระจายอ�ำ นาจ และการมสี ว่ นรว่ มของประชาชน. กรงุ เทพฯ : สถาบันศึกษานโยบายสาธารณะ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่.เอนก เหล่าธรรมทัศน์. 2552. อภิวฒั นท์ อ้ งถนิ่ : สำ�รวจทฤษฏีการเมอื งเพ่อื สรา้ งท้องถนิ่ ใหเ้ ป็นฐานใหม่ ของประชาธิปไตย. กรุงเทพฯ: สำ�นักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ. . 2552ก. สองนคราประชาธิปไตย. กรุงเทพฯ: คบไฟ. พิมพ์ครั้งที่ 7. . 2552ข. แปรถน่ิ เปลย่ี นฐาน: สรา้ งการปกครองทอ้ งถนิ่ ใหเ้ ปน็ รากฐานของประชาธปิ ไตย. กรุงเทพฯ: มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.Hair, J. F., Black, W.C., Babin, B.J. and Anderson, R.E. 2010. Multivariate Data Analysis. 7th ed. New Jersey: Prentice-Hall International.

โครงสรา้ ง วสิ ัยทศั น์ การขบั เคลอ่ื นสขุ ภาวะ และการจัดการทรพั ยากรธรรมชาติและสง่ิ แวดลอ้ มในทอ้ งถน่ิ36

องคก์ รปกครองส่วนท้องถนิ่ กับการเสรมิ สรา้ งสขุ ภาวะท่ดี ีของชมุ ชน3 37 องคก์ รปกครองสว่ นท้องถิ่น กบั การเสรมิ สร้างสุขภาวะท่ดี ี ของชุมชนนับตั้งแต่มีการกระจายอำ�นาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) อย่างเป็นระบบตั้งแต่ปี พ.ศ. 2540 เป็นต้นมา ได้เกิดการพัฒนานวัตกรรมการบริหารงานของ อปท.เพื่อเสริมสร้างสุขภาวะที่ดี (wellbeing) ของประชาชนในชุมชน ที่ผ่านมามีหน่วยงานที่เกีย่ วขอ้ ง เชน่ กรมสง่ เสรมิ การปกครองสว่ นทอ้ งถิน่ มหาวทิ ยาลยั ส�ำ นกั งานกองทนุ สนบั สนนุการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) เป็นต้น เข้าไปสนับสนุนและส่งเสริมผ่านโครงการต่างๆเพื่อพัฒนาสุขภาวะที่ดีของประชาชนในชุมชน สิ่งต่างๆ เหล่านี้กระตุ้นให้เกิดการพัฒนาสุขภาวะที่ดีภายในชุมชนอย่างต่อเนื่อง โดยนวัตกรรมที่เกิดขึ้นมุ่งเน้นกระบวนการแก้ปัญหาบนพื้นฐานของการผสมผสานความต้องการของประชาชนในชุมชน การมีส่วนร่วมของภาคส่วนต่างๆ และการบูรณาการความรู้ทั้งที่เป็นภูมิปัญญาท้องถิ่นและวิชาการรวมทั้งการสร้างเครือข่ายภาคีที่จะเรียนรู้ร่วมกันเพื่อยกระดับการพัฒนาคุณภาพชีวิตของคนในชุมชนให้ดีขึ้นอย่างเป็นระบบ และก่อให้เกิดการพัฒนานวัตกรรมและการสร้างสรรค์แนวทางการบริหารจัดการท้องถิ่นในรูปแบบใหม่ที่ทำ�ให้ประชาชนในชุมชนมีสุขภาวะที่ดีขึ้นและเป็นต้นแบบให้กับท้องถิ่นอื่นๆ ได้เรียนรู้และปฏิบัติตาม การติดตามและประเมินการใช้นวัตกรรมในการบริหารงานของ อปท. สามารถทำ�ได้หลายแนวทาง หนึ่งในแนวทางเชิงประจักษ์ที่นิยมใช้อย่างกว้างขวาง คือ การใช้ดัชนีหรือตัวชี้วัดติดตามการดำ�เนินงานและ/วัดผลการบริหารงานของ อปท. ผลการประเมินที่ได้จะช่วยกระตุ้นให้เกิดการแลกเปลี่ยนความรู้ในการบริหารงานของ อปท. ที่จะนำ�มาสู่สุขภาวะที่ดีขึ้นของประชาชนในชุมชน ทั้งนี้ตัวชี้วัดยังเป็นเครื่องมือที่สะดวกและง่ายในการใช้ติดตามและประเมินผลการบริหารงานของ อปท. และสามารถใช้เปรียบเทียบสมรรถนะในการบริหารงานระหว่าง อปท. ได้อีกด้วย

โครงสรา้ ง วสิ ัยทัศน์ การขบั เคล่อื นสุขภาวะ และการจดั การทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละสง่ิ แวดล้อมในทอ้ งถิ่นเนื่องจากเป้าหมายหลักของการบริหารงานของ อปท. ที่มักถูกหยิบยกมากล่าวอ้าง คือการพัฒนาและให้บริการเพื่อให้ประชาชนในชุมชนมีสุขภาวะที่ดี ดังนั้นการพัฒนาตัวชี้วัดเพื่อประเมินผลการดำ�เนินงาน ของ อปท. จึงควรมุ่งพัฒนาตัวชี้วัดที่สามารถวัดหรือประเมินสุขภาวะของชุมชนที่เป็นเป้าหมายหรือวัตถุประสงค์ของการบริหารงานของ อปท.38 สุขภาวะที่ดีของชุมชน (community wellbeing) เป็นเป้าหมายที่มักถูกหยิบยกมาใช้วางนโยบายการพัฒนาหรือการบริหารงานท้องถิ่นอยู่เสมอ ในอดีตนิยมวัดหรือประเมินสิ่งที่มีความสัมพันธ์หรือเป็นพื้นฐานสำ�คัญที่ทำ�ให้ชุมชนมีสุขภาวะที่ดี เช่น การเติบโตทางเศรษฐกิจ คุณภาพชีวิต ความจำ�เป็นพื้นฐาน การพัฒนามนุษย์ ความสุข เป็นต้น แต่ตัวชี้วัดเหล่านี้ยังไม่เพียงพอที่จะวัดถึงสุขภาวะที่ดีของชุมชนได้ เนื่องจากสุขภาวะที่ดีของชุมชนประกอบด้วยปัจจัยที่หลากหลาย เช่น ประชาชนมีสุขภาพที่ดี เป็นสังคมที่มีความปลอดภัยการมีสวัสดิการที่ดีภายในชุมชน การมีเศรษฐกิจที่ดี เป็นต้น ดังนั้นการวัดหรือประเมินสุขภาวะที่ดีของชุมชนจึงเป็นการประเมินในมิติที่หลากหลาย (multidimensional) ที่มีส่วนช่วยสร้างสุขภาวะที่ดีให้กับประชาชนในชุมชน ซึ่งอาจมีนํ้าหนักความสำ�คัญที่แตกต่างกันนอกจากนี้ ภายใต้ความแตกต่างทางด้านโครงสร้างทางกายภาพของพื้นที่และองค์กรอาจมีผลให้ อปท. มีการดำ�เนินงานที่แตกต่างกันในการสร้างสุขภาวะที่ดีภายในชุมชนของตนเอง3.1 วตั ถุประสงค์ของการศึกษา บทนีม้ วี ตั ถปุ ระสงคท์ ีจ่ ะตอบค�ำ ถามหลกั ทีส่ �ำ คญั วา่ “ความแตกตา่ งดา้ นโครงสรา้ งทางกายภาพและองค์กรมีผลต่อการดำ�เนินงานของ อปท. ในการสร้างสุขภาวะที่ดีของชุมชนหรือไม่” โดยพัฒนาดัชนีสุขภาวะที่ดีของชุมชน (community wellbeing index)ที่เป็นตัวชี้วัดเชิงปริมาณรายประเด็นและตัวชี้วัดรวบยอดในลักษณะดัชนีรวมสุขภาวะที่ดีของชุมชน บนพื้นฐานของข้อมูลที่มีการเก็บรวบรวมอยู่แล้วในปัจจุบัน เพื่อลดภาระในการเก็บรวบรวมข้อมูลใหม่ และก่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดจากการใช้ข้อมูลที่มีอยู่ ชุดตัวชี้วัดที่พัฒนาเป็นเครื่องมือสำ�คัญที่ใช้เปรียบเทียบสมรรถนะสุขภาวะที่ดีของชุมชนในระดับ อปท.เพื่อทราบถึงช่องว่างการพัฒนาที่ อปท. สามารถเรียนรู้ร่วมกัน ทั้งนี้ อปท. ยังสามารถนำ�ขอ้ มลู จากตวั ชีว้ ดั และผลลพั ธจ์ ากการเปรยี บเทยี บสมรรถนะสขุ ภาวะทีด่ ขี องชมุ ชนไปก�ำ หนดเป็นนโยบายสาธารณะเพื่อยกระดับคุณภาพชีวิตและความอยู่ดีมีสุขของประชาชนภายในชุมชน อีกทั้งหน่วยงานที่เกี่ยวข้องยังสามารถใช้ผลลัพธ์ดังกล่าวเป็นเกณฑ์มาตรฐานในการพิจารณาการให้รางวัลแก่ อปท. ที่มีแนวทางปฏิบัติเป็นเลิศ (best practice) เพื่อจูงใจให้เกิดการพัฒนาสุขภาวะที่ดีของชุมชนอย่างต่อเนื่องและยั่งยืนนอกจากประเด็นคำ�ถามหลักแล้วในบทนี้พยายามที่จะตอบประเด็นถามย่อยที่สำ�คัญ4 คำ�ถาม ได้แก่ ก. องค์ประกอบแต่ละด้านของสุขภาวะที่ดีของชุมชนมีความสำ�คัญในการบ่งชี้สุขภาวะที่ดีโดยรวมของชุมชนแตกต่างกันหรือไม่ ข. อปท. มีการดำ�เนินงานแต่ละด้านแตกต่างกันตามบริบทของท้องที่หรือไม่

องค์กรปกครองสว่ นท้องถน่ิ กบั การเสริมสร้างสขุ ภาวะทดี่ ขี องชุมชน ค. ประเภท ขนาด บริบทของพื้นที่ และงบประมาณ มีผลต่อการดำ�เนินงาน 39ของ อปท. ในการสร้างสุขภาวะที่ดีของชุมชนหรือไม่ ง. การสนับสนุนจากองค์กรภายนอกมีผลต่อการดำ�เนินงานของ อปท. ในการสร้างสุขภาวะที่ดีให้กับชุมชนหรือไม่3.2 แนวคดิ การพฒั นาดชั นแี ละตวั ชว้ี ดั สขุ ภาวะทด่ี ขี องชมุ ชนในระดบั อปท. การวัดหรือการประเมินผลลัพธ์จากการพัฒนาด้วยตัวชี้วัดทางเศรษฐกิจไม่สามารถวัดหรือสะท้อนผลการพัฒนาหรือสุขภาวะที่ดีของชุมชนได้อย่างสมบูรณ์ เนื่องจากสุขภาวะที่ดีของชุมชนประกอบด้วยองค์ประกอบที่หลากหลายมากกว่าด้านเศรษฐกิจเพียงอย่างเดียว (Cooke, 2005) งานศึกษาในช่วงสองทศวรรษที่ผ่านมาแสดงให้เห็นว่าสุขภาวะที่ดีของชุมชนมีองค์ประกอบที่หลากหลาย เช่น องค์ประกอบด้านสังคม สิ่งแวดล้อมวัฒนธรรม สุขภาพ และการบริหารงานที่ดีของ อปท. (McHardy and O’Sullivan, 2004;McCaughey Centre, 2006; Social Policy and Implementation Branch, 2007) Kusel and Fortmann (1991) เสนอว่า การศึกษาสุขภาวะที่ดีของชุมชนเป็นการศึกษาเพือ่ ใหเ้ ขา้ ใจถงึ การมสี ว่ นรว่ มของปัจจยั ด้านเศรษฐกิจ สงั คม วฒั นธรรม และการเมอื งภายในท้องถิ่นในการตอบสนองความต้องการที่หลากหลายของคนในท้องถิ่น ซึ่งนิยมประเมินโดยใช้ตัวชี้วัดรวมทางสังคม (composite social indicators) ทั้งที่เป็นการวัดในเชิงคุณภาพ (qualitative/subjective) และในเชิงปริมาณ (quantitative/objective)(Ribova, 2002) การวัดในเชิงคุณภาพเป็นการประเมินโดยบุคคลหรือชุมชนด้วยการสำ�รวจทัศนคติ/ความคิดเห็นของประชาชนในท้องถิ่นเกี่ยวกับสุขภาวะที่ดีของชุมชน หรือเรียกว่าสุขภาวะที่ดีในเชิงอัตวิสัย (subjective wellbeing) ที่เป็นการวัดในระดับบุคคล ขณะที่การวัดในเชิงปริมาณ หรือเรียกว่า สุขภาวะที่ดีในเชิงภาวะวิสัย (objective wellbeing)เป็นการวัดจากองค์ประกอบภายนอกของบุคคลที่มีลักษณะรูปธรรมทางเศรษฐกิจและสังคม เช่น ที่อยู่อาศัย ความปลอดภัย เป็นต้น ทั้งสองวิธียังคงวัดสุขภาวะที่ดีโดยใช้ตัวชี้วัดทางสังคม (social indicators) ที่สามารถสะท้อนสถานะของชุมชนในระดับ อปท.ในองค์ประกอบที่สำ�คัญได้ แต่ไม่สามารถอธิบายรายละเอียดได้ทั้งหมด อย่างไรก็ตามตัวชี้วัดดังกล่าวจะให้ข้อมูลเพียงพอสำ�หรับใช้ประกอบการตัดสินใจเชิงนโยบายที่เกี่ยวข้องกับคนส่วนใหญ่ในชุมชนได้ (Redefining Progress and Earth Day Network, 2002) ทั้งนี้ McCaughey Centre (2006) เสนอว่า ตัวชี้วัดสุขภาวะที่ดีของชุมชน(community wellbeing indicators) ควรให้ข้อมูลองค์ประกอบด้านสังคม เศรษฐกิจสิ่งแวดล้อม วัฒนธรรม และการบริหารจัดการที่ดีของภาครัฐ ข้อมูลเหล่านี้มีความสำ�คัญต่อชุมชนและประชาชนในการประเมินตนเอง และติดตามการบริหารงานของรัฐบาลท้องถิ่นนอกจากนี้ การพัฒนาตัวชี้วัดสุขภาวะที่ดีของชุมชนยังขึ้นอยู่กับปัจจัยหลายด้าน เช่นความต้องการของชุมชน ข้อมูลที่มีอยู่ เป็นต้น อย่างไรก็ตาม ตัวชี้วัดสุขภาวะที่ดีของชุมชนเป็นเครื่องมือสำ�คัญที่ช่วยให้ท้องถิ่นทราบแนวทางการพัฒนาและปรับปรุงการทำ�งานให้มีประสทิ ธผิ ล (effectiveness) และประสทิ ธภิ าพ (efficiency) มากขึน้ และสามารถตอบสนอง

โครงสร้าง วิสัยทศั น์ การขับเคลือ่ นสขุ ภาวะ และการจดั การทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละสงิ่ แวดล้อมในท้องถนิ่ หรือแก้ไขปัญหาได้ตรงกับความต้องการของชุมชน เพื่อนำ�มาสู่การยกระดับคุณภาพชีวิต และความอยู่ดีมีสุขของประชาชนในชุมชน ตัวชี้วัดสุขภาวะที่ดีของชุมชนควรสามารถใช้เปรียบเทียบท้องถิ่นที่แตกต่างกัน ในเรื่องของแนวโน้มการพัฒนาได้ และสามารถช่วยกำ�หนดนโยบายของท้องถิ่นในการ40 ยกระดบั สุขภาวะของประชาชนในชมุ ชนภายใตเ้ งื่อนไขทางเศรษฐกิจและสังคมที่แตกตา่ งกนั ในแตล่ ะทอ้ งถนิ่ ได้ (Cooke, 2005) ปจั จบุ นั ยงั ไมม่ ตี วั ชว้ี ดั สขุ ภาวะทด่ี ขี องชมุ ชนทเ่ี ปน็ ตวั ชว้ี ดั รวม และได้รับการยอมรับอย่างกว้างขวางทั้งในระดับนานาชาติและในระดับชาติ เหมือนกับ ตัวชี้วัดทางเศรษฐกิจที่นิยมพิจารณาจากผลิตภัณฑ์มวลรวมประชาชาติ (gross domestic product: GDP) หรือรายได้ประชาชาติ (national income: NI) หรือตัวชี้วัดคุณภาพชีวิต ของมนุษย์ที่พิจารณาจากดัชนีการพัฒนามนุษย์ (human development index: HDI) ของ โครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (United Nations Development Programme : UNDP) จากข้างต้นจะเห็นได้ว่า ตัวชี้วัดสุขภาวะที่ดีของชุมชนมีลักษณะคล้ายกับ ตวั ชีว้ ดั ทางดา้ นสงั คมอืน่ ๆ ทีป่ ระกอบดว้ ยองคป์ ระกอบยอ่ ยทีห่ ลากหลาย แตส่ ามารถใชเ้ ปรยี บ เทียบกันได้ ทั้งนี้ในการพัฒนาตัวชี้วัดจำ�เป็นต้องให้ความสำ�คัญกับแหล่งที่มาของข้อมูล ความถูกต้องของวิธีการประเมิน การถ่วงนํ้าหนัก และมาตราวัดของตัวชี้วัด (Cooke, 2005) สำ�หรับการรวมตัวชี้วัดย่อยทั้งหมดเป็นตัวชี้วัดรวม (composite indicators) เพื่อใช้วัด สขุ ภาวะทด่ี ขี องชมุ ชนโดยรวม สามารถท�ำ ไดท้ ง้ั แบบใชต้ วั ถว่ งนาํ้ หนกั ทเ่ี ทา่ กนั หรอื แตกตา่ งกนั (สาลนิ ี เทพสวุ รรณ,์ 2551) และสามารถใช้การวิเคราะห์องค์ประกอบ (factor analysis) ค้นหา ค่านํ้าหนักความสำ�คัญของตัวชี้วัดย่อยแต่ละตัวได้ (ดารณุ ี จงอุดมการณ์ และคณะ, 2552) ดงั นนั้ การพฒั นาและเลอื กตวั ชว้ี ดั สขุ ภาวะทด่ี ขี องชมุ ชนจะตอ้ งพจิ ารณาเลอื กตวั ชว้ี ดั ที่น่าเชื่อถือและสอดคล้องกับความเป็นจริง โดยตัวชี้วัดที่ดีควรมีคุณลักษณะที่สำ�คัญ บางประการ เช่น ความเที่ยงตรงต่อสิ่งที่ต้องการวัด (validity) ความสอดคล้องกับประเด็นที่ สนใจ (relevance) ความสอดคลอ้ งและความนา่ เชือ่ ถอื ของขอ้ มลู (consistence and reliability) ความสามารถในการวัด (measurability) ความสะดวกในการเข้าถึง (accessibility and affordability) ความสามารถในการเปรียบเทียบ (comparability) ความน่าเชื่อถือต่อผู้ใช้ (credibility) เป็นต้น (Hollander, 2002; Redefining Progress and Earth Day Network, 2002) ส�ำ หรบั ประเทศไทยมกี ารพฒั นาและน�ำ เสนอตวั ชวี้ ดั เกย่ี วกบั สขุ ภาวะทด่ี หี ลากหลาย ตัวชี้วัดทั้งที่เป็นตัวชี้วัดเชิงภาวะวิสัยและอัตวิสัย ดัชนีหรือตัวชี้วัดที่เกี่ยวกับสุขภาวะที่ดี ที่สำ�คัญในประเทศไทยและมีการพัฒนาอย่างต่อเนื่องมี 4 ดัชนีหรือตัวชี้วัด คือ 1) ดัชนี ความก้าวหน้าของมนุษย์ (HAI) พัฒนาในปี พ.ศ. 2546 โดย UNDP 2) มาตรฐานและ ตัวชี้วัดความมั่นคงของมนุษย์ พัฒนาในปี พ.ศ. 2548 โดยกระทรวงการพัฒนาสังคมและ ความมั่นคงของมนุษย์ 3) ดัชนีคุณภาพชีวิตคนไทย พัฒนาในปี พ.ศ. 2548 โดยกระทรวง การพัฒนาสังคมและความมั่นคงมนุษย์ร่วมกับสถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ และ 4) ดัชนีความอยู่ดีมีสุข พัฒนาในปี พ.ศ. 2549 โดยสำ�นักงานคณะกรรมการพัฒนาการ เศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) แมว้ า่ ดชั นหี รอื ตวั ชีว้ ดั ทัง้ 4 มอี งคป์ ระกอบและตวั ชีว้ ดั ทีแ่ ตกตา่ งกนั หากพจิ ารณา รายละเอียด พบว่า ดัชนีหรือตัวชี้วัดทั้ง 4 มีองค์ประกอบซํ้ากัน 7 องค์ประกอบ คือ สุขภาพ

องค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ กับการเสรมิ สรา้ งสุขภาวะท่ดี ขี องชุมชนการศึกษา/ความรู้ รายได้/เศรษฐกิจ ชีวิตการทำ�งาน ชีวิตครอบครัว สภาพแวดล้อม และ 41การมีส่วนร่วม ดังแสดงในตารางที่ 3.1 นอกจากนี้ เมื่อพิจารณาดัชนีที่เกี่ยวกับสุขภาวะที่ดีในต่างประเทศเพิ่มเติมอีก 2 ดัชนี คือ HDI (human development index) และ CIV(community indicators Victoria) พบว่า ดัชนีทั้งสองมีองค์ประกอบที่ซํ้ากับดัชนีหรือตัวชี้วัดทั้ง 4 ที่พัฒนาในประเทศไทย หมายความว่า ในการวัด/ประเมินสุขภาวะที่ดี การศึกษาหรือรายงานที่ผ่านมานิยมวัด/ประเมินในองค์ประกอบสำ�คัญ 7 ด้าน ดังที่ได้กล่าวมาแล้วเมื่อพิจารณาตัวชี้วัดเชิงภาวะวิสัยที่แสดงในตารางที่ 3.2 พบว่า มีการใช้ตัวชี้วัดซํ้ากันในการบ่งชี้องค์ประกอบแต่ละด้าน เช่น ด้านสุขภาพ นิยมใช้อายุขัยเฉลี่ยในการประเมินสุขภาพ ขณะที่ด้านรายได้/เศรษฐกิจนิยมใช้รายได้เฉลี่ยในการประเมินรายได้/เศรษฐกิจของบุคคล/ครัวเรือน เป็นต้น ความถี่ในการใช้ตัวชี้วัดดังกล่าวแสดงให้เห็นว่า ตัวชี้วัดดงั กลา่ วเปน็ ตวั ชีว้ ดั ทีม่ คี วามเทีย่ งและเปน็ ทีย่ อมรบั โดยทัว่ ไปวา่ สามารถใชป้ ระเมนิ สขุ ภาวะที่ดีในด้านนั้นๆ ได้ นอกจากนี้ ตัวชี้วัดส่วนใหญ่เป็นตัวชี้วัดด้านผลลัพธ์มากกว่าปัจจัยหรือกระบวนการการพัฒนาเพื่อให้เกิดสุขภาวะที่ดีของชุมชนตารางท่ี 3.1 การสงั เคราะหอ์ งค์ประกอบสำ�คญั ท่นี ยิ มใชว้ ดั /ประเมนิ สขุ ภาวะทีด่ ีองค์ประกอบ HDI HAI CIV ความมั่นคง คุณภาพชีวิต WBI1. สขุ ภาพ ✓✓✓✓✓✓2. การศึกษา/ความรู้ ✓✓✓✓✓✓3. รายได/้ เศรษฐกิจ ✓✓✓✓✓✓4. ชวี ติ การท�ำ งาน - ✓✓✓✓✓5. ชวี ติ ครอบครวั - ✓ - ✓✓✓6. สภาพแวดลอ้ ม - ✓✓✓✓✓7. การมีสว่ นรว่ ม - ✓✓✓✓✓หมายเหต:ุ HDI = human development index, HAI = human achievement index, CIV = community indicators Victoria, ความม่ันคง = มาตรฐานและตัวช้วี ัดความมนั่ คงของมนุษย,์ คุณภาพชีวิต = ดัชนคี ุณภาพชวี ิตคนไทย และ WBI = ดัชนคี วามอย่ดู ีมสี ุข (wellbeing index)ตารางท่ี 3.2 การสังเคราะห์ตวั ชี้วัดสำ�คัญท่ใี ชว้ ัด/ประเมินสุขภาวะท่ดี ีองคป์ ระกอบ ตัวชีว้ ดั ความ คณุ ภาพ HDI HAI CIV มัน่ คง ชวี ติ WBI1. สขุ ภาพ 1. อายขุ ยั เฉลย่ี ✓✓✓ ✓ ✓✓ 2. อตั ราตายของทารก - - - - ✓- - - - - -✓ 3. รอ้ ยละประชากรทีม่ หี ลักประกันสุขภาพ ✓-✓ - ✓- ✓✓ - - ✓✓2. การศกึ ษา/ 4. อัตราการรู้หนังสือของผใู้ หญ่ - ✓✓ - ✓✓ ความรู้ 5. จ�ำ นวนปีเฉล่ียที่ได้รับการศึกษา ✓✓✓ ✓ ✓ - - ✓✓ ✓ ✓✓ 6. อตั ราการเขา้ เรยี นต่อในระดับตา่ งๆ - ✓ - ✓ ✓✓3. รายได้/เศรษฐกิจ 7. รายไดเ้ ฉล่ีย (ตอ่ ประชากร/ครัวเรือน)4. ชวี ิตการทำ�งาน 8. อตั ราการว่างงาน 9. แรงงานทมี่ ปี ระกันสงั คม

โครงสร้าง วสิ ยั ทศั น์ การขับเคลือ่ นสขุ ภาวะ และการจดั การทรพั ยากรธรรมชาติและสง่ิ แวดลอ้ มในท้องถิ่นตารางท่ี 3.2 การสังเคราะห์ตัวช้ีวัดสำ�คญั ที่ใชว้ ดั /ประเมินสุขภาวะทีด่ ี (ต่อ)องคป์ ระกอบ ตัวชว้ี ัด ความ คณุ ภาพ HDI HAI CIV ม่ันคง ชีวิต WBI5. ชวี ติ ครอบครวั 10. อตั ราการหยา่ ร้าง - -1/ - ✓ ✓ ✓42 6. สภาพแวดลอ้ ม 11. สัดสว่ นครัวเรือนที่มที ีอ่ ยู่เป็นของตนเอง - ✓ ✓ ✓ - ✓ 12. สดั ส่วนครวั เรอื นทมี่ นี าํ้ สะอาดใช้ - - - ✓ ✓✓ 13. สัดสว่ นคดีอาชญากรรมตอ่ ประชากร - ✓✓ ✓ ✓✓ 14. สดั สว่ นคดียาเสพตดิ ตอ่ ประชากร - ✓ - ✓ ✓✓ 15. คุณภาพแหลง่ น้าํ - - ✓ - ✓✓ 16. สดั ส่วนขยะต่อประชากร - -✓ - -✓ 17. สัดสว่ นพน้ื ทส่ี เี ขยี วต่อพ้ืนทท่ี ง้ั หมด - - ✓ ✓ ✓✓7. การมีสว่ นรว่ ม 18. สัดสว่ นของผู้มาใช้สทิ ธิเลอื กต้งั - ✓ - - ✓✓ 19. สดั สว่ นครวั เรอื นทเี่ ปน็ สมาชกิ กลมุ่ ในทอ้ งถนิ่ - ✓ ✓ - - -หมายเหตุ : HDI = human development index, HAI = human achievement index, CIV = community indicators Victoria, ความม่ันคง = มาตรฐานและตวั ชี้วดั ความม่นั คงของมนษุ ย์, คุณภาพชวี ิต = ดัชนคี ณุ ภาพชีวิตคนไทย และ WBI = ดชั นคี วามอยู่ดมี ีสุข (wellbeing index) : 1/ HAI ไมไ่ ด้ใช้อตั ราการหยา่ ร้างในการบ่งช้อี งคป์ ระกอบด้านชวี ิตครอบครวัจากข้างต้นจะเห็นได้ว่า ประเทศไทยมีการพัฒนาและนำ�เสนอตัวชี้วัดหรือดัชนีชี้วัดสุขภาวะที่ดีทั้งในระดับประเทศ จังหวัด และท้องถิ่นที่หลากหลายภายใต้องค์ประกอบสำ�คัญอย่างเศรษฐกิจ สังคม สุขภาพ สิ่งแวดล้อม รวมทั้งการบริหารจัดการของ อปท. แต่เป็นที่น่าสังเกตว่า การศึกษาในระดับท้องถิ่นเกือบทั้งหมดเป็นการประเมินผลสำ�เร็จของการพัฒนาทเ่ี ปน็ การประเมนิ ด้านคณุ ภาพผ่านการส�ำ รวจความคิดเห็น/ทศั นคตขิ องประชาชนในท้องถ่นิดว้ ยแบบสอบถามหรอื แบบประเมนิ ทีแ่ ตกตา่ งกนั หรอื ประเมนิ ในระดบั ปจั เจกบคุ คล (ตวั ชีว้ ดัเชงิ อตั วสิ ยั ) เชน่ การด�ำ รงชพี ความมัน่ คงในชีวติ /ทรัพยส์ นิ สขุ ภาพสว่ นบคุ คล คณุ ภาพชีวติเป็นต้น มากกว่าการพัฒนาตัวชี้วัดเชิงปริมาณ หรือตัวชี้วัดเชิงภาวะวิสัย ที่สามารถสะท้อนสุขภาวะที่ดีของชุมชนโดยรวมได้เช่นเดียวกับในระดับประเทศหรือจังหวัด หรือเรียกว่าตัวชี้วัดในระดับพื้นที่/ตัวชี้วัดทางสถิติ เช่น รายได้ต่อหัวของประชาชน การกระจายรายได้การมีบริการสาธารณะ เป็นต้น ซึ่งมีการพัฒนาและใช้ในประเทศพัฒนาแล้วบางประเทศเช่น แคนาดา สหรัฐอเมริกา เนเธอร์แลนด์ ออสเตรเลีย เป็นต้น เนื่องจากตัวชี้วัดเชิงอัตวิสัยมาจากการสำ�รวจความคิดเห็นของประชาชนที่แตกต่างกัน ทำ�ให้การนำ�ตัวชี้วัดดังกล่าวไปเปรียบเทียบระหว่างชุมชนหรือท้องถิ่นค่อนข้างทำ�ได้ยาก เพราะ ความคิดเห็นดังกล่าวมาจากพื้นฐานของสังคมและสภาพแวดล้อมที่แตกต่างกัน รวมทั้งมาจากเครื่องมือวัด/มาตราวัดที่แตกต่างกัน ซึ่งแตกต่างจากตัวชี้วัดเชิงภาวะวิสัยที่นิยมใช้วัดในระดับประเทศหรือจังหวัดที่สามารถใช้เปรียบเทียบสุขภาวะที่ดีระหว่างท้องถิ่นได้ง่ายและเที่ยงตรงกว่า จากข้อจำ�กัดของตัวชี้วัดเชิงอัตวิสัยทำ�ให้การใช้ประโยชน์จากตัวชี้วัดดังกล่าวมีจำ�กัดเพียงแค่ทราบสถานะสุขภาวะที่ดีของชุมชนหรือประชาชนในท้องถิ่น ซึ่งแตกต่างจากตัวชี้วัดเชิงภาวะวิสัยที่สามารถใช้ประโยชน์จากการเปรียบเทียบสมรรถนะระหว่างท้องถิ่นได้

องคก์ รปกครองส่วนท้องถิ่นกับการเสริมสรา้ งสขุ ภาวะทด่ี ขี องชุมชนแล้วนำ�มาสู่การกระตุ้นให้เกิดการเรียนรู้ซึ่งกันและกันของท้องถิ่นต่างๆ ผ่านการวิเคราะห์ 43ช่องว่าง (gap analysis) ของนวัตกรรมการบริหารจัดการที่แตกต่างกันของ อปท. ซึ่งได้จากการเปรียบเทียบความแตกต่างของการพัฒนาหรือสุขภาวะที่ดีที่ประเมินด้วยตัวชี้วัดในระดับพื้นที่ และสามารถใช้เป็นเครื่องมือติดตาม/ตรวจสอบการดำ�เนินงานของ อปท.ในการสร้างสุขภาวะที่ดีของชุมชนภายในท้องถิ่นของตนเอง3.3 การพฒั นาดชั นสี ุขภาวะท่ดี ขี องชมุ ชนในระดับ อปท. ดัชนีสุขภาวะที่ดีของชุมชน (community wellbeing index: CWI) เป็นดัชนีวัดสุขภาวะที่ดีซึ่งอยู่ระหว่าง personal wellbeing index (PWI) และ national wellbeingindex (NWI) จากการทบทวนงานวิจัยที่เกี่ยวข้อง พบว่า ในกรณีของการวัดเชิงอัตวิสัยเป็นการวัดความพึงพอใจของคนท้องถิ่น (residence) ที่มีต่อการอาศัยอยู่ในท้องถิ่น เช่นการศึกษาของ Forjaz et al. (2011) ที่ใช้การวิเคราะห์ Rasch (Rasch analysis) แสดงให้เห็นว่า สามารถประเมิน CWI ในเชิงอัตวิสัยได้ใน 3 องค์ประกอบ คือ 1) การบริการของชุมชน (community services) ประกอบด้วย การสนับสนุนครัวเรือน การบริการทางสังคมการบริการสันทนาการ (leisure services) และการบริการด้านสุขภาพ 2) ความผูกพันกับชุมชน (community attachment) ประกอบด้วย ความมั่นคง/ปลอดภัย (security)การมีส่วนร่วม (belonging) และความไว้วางใจในประชาชน และ 3) สภาพแวดล้อมทางกายภาพและสังคม (physical and social environment) ประกอบด้วย เงื่อนไขทางสังคมสถานการณ์เศรษฐกิจ สภาพแวดล้อม ขณะที่ตัวชี้วัดชุมชนของรัฐวิคตอเรีย (community indicators Victoria: CIV)เป็นตัวชี้วัดที่ผสมระหว่างตัวชี้วัดเชิงภาวะวิสัยและอัตวิสัยเข้าด้วยกัน เพื่อใช้เป็นข้อมูลให้กับท้องถิ่นและชุมชนในการวางแผนสำ�หรับพัฒนาตนเองอย่างมีประสิทธิภาพในอนาคตโดย CIV มีตัวชี้วัดทั้งหมด 70 ตัว ครอบคลุม 23 ด้าน ใน 5 องค์ประกอบ คือ 1) สุขภาพความปลอดภัย และการรวมกันของชุมชน (healthy, safe and inclusive communities)2) พลวัตและความสามารถในการรองรับของเศรษฐกิจชุมชน (dynamic, resilient localeconomies) 3) การสร้างสรรค์สิ่งแวดล้อมทางธรรมชาติที่ยั่งยืน (sustainable builtand natural environments) 4) ชุมชนวัฒนธรรมและความน่าอยู่ (culturally rich andvibrant communities) และ 5) ชุมชนประชาธิปไตยและการมีส่วนร่วม (democraticand engaged communities) สำ�หรับข้อมูลที่ใช้พัฒนาตัวชี้วัดทั้งหมดมาจากฐานข้อมูลที่มีอยู่แล้วทั้งในภาครัฐและสถาบันต่างๆ และมาจากการสำ�รวจประชาชนในชุมชนด้วยแบบสำ�รวจตนเอง (Cox et al., 2010) จากพน้ื ฐานทว่ั ไปของการพฒั นาตวั ชว้ี ดั สขุ ภาวะทด่ี ซี งึ่ จ�ำ เปน็ ตอ้ งก�ำ หนดเปา้ หมายของการประเมนิ ทีเ่ ปน็ ปจั จยั กระบวนการพฒั นา และผลลพั ธข์ องการพฒั นาทีจ่ ะน�ำ มาสูก่ ารมีสุขภาวะที่ดีของชุมชน ดังนั้นในการศึกษานี้จึงได้กำ�หนดเป้าหมายของการบริหารงานของอปท. เพื่อให้เกิดสุขภาวะที่ดีของชุมชนบนพื้นฐานแนวคิดความอยู่ดีมีสุขในระดับประเทศที่เสนอโดย สศช. ร่วมกับกระบวนการทางนโยบายสาธารณะเพื่อร่วมสร้างให้ประเทศไทยน่าอยู่ภายใต้ปฏิญญาเครือข่ายร่วมสร้างชุมชนท้องถิ่นน่าอยู่ที่สนับสนุนโดย สสส.

โครงสร้าง วสิ ยั ทศั น์ การขับเคลือ่ นสุขภาวะ และการจดั การทรพั ยากรธรรมชาติและสง่ิ แวดล้อมในทอ้ งถนิ่ ความอยู่ดีมีสุขตามกรอบแนวคิดของ สศช. ประกอบด้วยองค์ประกอบ 7 ด้าน คือ สุขภาพ อนามยั ความรู้ ชวี ติ การท�ำ งาน รายไดแ้ ละการกระจายรายได้ ชวี ติ ครอบครวั สภาพแวดลอ้ ม และการบริหารจัดการที่ดี (ส�ำ นกั งานคณะกรรมการพฒั นาการเศรษฐกจิ และสงั คมแหง่ ชาต,ิ 2549) สำ�หรับเป้าหมายของปฏิญญาเครือข่ายร่วมสร้างชุมชนท้องถิ่นน่าอยู่เป็นข้อเสนอเชิงนโยบาย44 สาธารณะที่ อปท. ทีอ่ ยูใ่ นเครอื ขา่ ยดงั กลา่ วรว่ มกนั แสดงเจตจ�ำ นงทีจ่ ะขบั เคลือ่ นและรณรงค์ ให้เกิดการปฏิบัติใน 7 ประเด็น คือ 1) การบริหารจัดการท้องถิ่นแบบมีส่วนร่วม 2) การจัด สวัสดิการสังคมโดยชุมชน 3) การเรียนรู้ของเด็กและเยาวชน 4) การดูแลสุขภาพของคน ในชมุ ชน 5) การจดั การทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละสิง่ แวดลอ้ ม 6) การเกษตรกรรมยัง่ ยนื และ 7) การจัดการภัยพิบัติ (ดวงพร เฮงบณุ ยพนั ธ,์ 2555) เพื่อทำ�ให้เกิดสุขภาวะที่ดีในท้องถิ่น/ชุมชน และจะนำ�สู่เป้าหมายหลักที่ต้องการร่วมกันสร้างประเทศไทยให้น่าอยู่ จากแนวทางทั้งสอง ที่เป็นกระบวนการไปสู่ชุมชนที่มีสุขภาวะที่ดีถูกนำ�มาใช้เป็นฐานคิดในการพัฒนาตัวชี้วัด ดังนั้นตัวชี้วัดที่พัฒนาขึ้นมาจึงเปรียบเทียบเสมือนเครื่องมือติดตามและประเมินผลการ บริหารงานของ อปท. เพื่อพัฒนาชุมชนไปสู่ชุมชนแห่งการมีสุขภาวะที่ดีตามกระบวนการ ดังกล่าว กระบวนการพัฒนาชุมชนตามแนวทางข้างต้นประกอบด้วยองค์ประกอบสำ�คัญ 8 ด้าน ได้แก่ ด้านสุขภาพ ด้านความปลอดภัยและป้องกันภัยพิบัติ ด้านสวัสดิการชุมชน ด้านเกษตรยั่งยืน ด้านการศึกษาเรียนรู้ ด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ด้านการ มีส่วนร่วม และด้านเศรษฐกิจชุมชน ซึ่งสามารถแบ่งออกเป็น 10 ดัชนีย่อยที่สำ�คัญ ดังมี รายละเอียดพอสังเขปดังนี้ 1) ด้านสุขภาพ ประกอบด้วย 1 ดัชนีย่อย ได้แก่ ดัชนีสุขภาพอนามัย ที่เป็นการ ประเมินการดูแลสุขภาพอนามัยของประชาชนในท้องถิ่นผ่านนโยบาย การด�ำ เนินงาน และ กิจกรรมต่างๆ ของ อปท. โดยมีตัวชี้วัด 8 ตัวชี้วัด 2) ด้านความปลอดภัยและป้องกันภัยพิบัติ ประกอบด้วย 2 ดัชนีย่อย ได้แก่ ดัชนีด้านความปลอดภัย ที่เป็นการประเมินความปลอดภัยในท้องถิ่นผ่านตัวชี้วัด 5 ตัวชี้วัด และดัชนีด้านการป้องกันและบรรเทาภัยพิบัติ ที่เป็นการประเมินการเตรียมพร้อมและการ ให้ความสำ�คัญกับการป้องกันและบรรเทาภัยพิบัติที่อาจเกิดขึ้นในท้องถิ่น โดยมีตัวชี้วัด 3 ตัวชี้วัด 3) ด้านสวัสดิการชุมชน ประกอบด้วย 1 ดัชนีย่อย ได้แก่ ดัชนีด้านสวัสดิการ ชุมชน ที่เป็นการประเมินการสนับสนุนและการให้ความสำ�คัญกับสวัสดิการชุมชนของ อปท. โดยมีตัวชี้วัด 4 ตัวชี้วัด 4) ด้านเกษตรยั่งยืน ประกอบด้วย 1 ดัชนีย่อย ได้แก่ ดัชนีด้านการสนับสนุน และสง่ เสรมิ การท�ำ เกษตรอินทรีย์ ที่เปน็ การประเมนิ การสนับสนุนและสง่ เสรมิ การทำ�เกษตร อินทรีย์ของ อปท. โดยมีตัวชี้วัด 4 ตัวชี้วัด 5) ด้านการศึกษาเรียนรู้ ประกอบด้วย 1 ดัชนีย่อย ได้แก่ ดัชนีด้านการศึกษา เรียนรู้ภายในชุมชน ที่เป็นการประเมินโอกาสและการให้ความสำ�คัญกับการแลกเปลี่ยน เรียนรู้ร่วมกันของประชาชนในท้องถิ่น โดยมีตัวชี้วัด 3 ตัวชี้วัด 6) ด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ประกอบด้วย 2 ดัชนีย่อย ได้แก่ ดชั นดี า้ นการจดั การทรพั ยากรธรรมชาติ ทีเ่ ปน็ การประเมนิ การดแู ลและสง่ เสรมิ ใหป้ ระชาชน ดแู ลและรกั ษาทรพั ยากรธรรมชาตใิ นทอ้ งถิน่ ผา่ นตวั ชีว้ ดั 3 ตวั ชีว้ ดั และดชั นดี า้ นการจดั การ

องค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถ่นิ กบั การเสริมสรา้ งสขุ ภาวะที่ดีของชุมชนสิ่งแวดล้อมในชุมชน ที่เป็นการประเมินการดูแลรักษาสิ่งแวดล้อมในท้องถิ่น โดยเฉพาะเรื่อง 45ของการจัดการขยะในท้องถิ่น รวมทั้งการสร้างความสมดุลด้านสิ่งแวดล้อมภายในท้องถิ่นโดยมีตัวชี้วัด 7 ตัวชี้วัด 7) ด้านการมีส่วนร่วม ประกอบด้วย 1 ดัชนีย่อย ได้แก่ ดัชนีด้านการมีส่วนร่วมของประชาชน ที่เป็นการประเมินการมีส่วนร่วมของประชาชนในการบริหารท้องถิ่นและการให้ความคิดเห็นต่อการพัฒนาท้องถิ่น รวมทั้งการมีส่วนร่วมในการพัฒนาท้องถิ่นตามความต้องการ โดยมีตัวชี้วัด 3 ตัวชี้วัด 8) ด้านเศรษฐกิจชุมชน ประกอบด้วย 1 ดัชนีย่อย ได้แก่ ดัชนีด้านเศรษฐกิจชุมชน ที่เป็นการประเมินในเรื่องของรายได้สำ�หรับการพัฒนาท้องถิ่น การออมและเงินทุนเพื่อช่วยเหลือการประกอบอาชีพ โอกาสในการได้รับรายได้เสริม และการส่งเสริมสนับสนุนให้ประชาชนมีความมั่นคงทางเศรษฐกิจ โดยมีตัวชี้วัด 4 ตัวชี้วัดจากตวั ชีว้ ดั ทัง้ หมด 44 ตวั ชีว้ ดั ครอบคลมุ 10 ดชั นยี อ่ ย (ดรู ายละเอยี ดในภาคผนวก) ถกู แปลงออกมาเป็นตัวแปรก่อนนำ�มาพัฒนาเป็นแบบสำ�รวจข้อมูลสำ�หรับจัดทำ�ดัชนีสุขภาวะที่ดีของชุมชนในระดับ อปท. ทั้งนี้เพื่อให้เข้าใจถึงการดำ�เนินงานของ อปท. และสามารถอธิบายตัวชี้วัดในเชิงสถิติได้ จึงมีการจัดเวทีแลกเปลี่ยนเรียนรู้ร่วมกันระหว่าง อปท. กับทีมวิจัย สำ�หรับหลักการในการคำ�นวณดัชนีย่อยแต่ละด้านดำ�เนินการโดยการคำ�นวณค่าคะแนนดิบของตัวชี้วัดแต่ละตัว (44 ตัวชี้วัด) หลังจากได้คะแนนดิบของแต่ละตัวชี้วัดล�ำ ดบั ตอ่ มาจะค�ำ นวณหาคา่ ดชั นยี อ่ ยโดยการหาผลรวมของคา่ คะแนนชดุ ตวั ชว้ี ดั ในแตล่ ะดา้ นก่อนที่จะนำ�ผลรวมของค่าคะแนนดังกล่าวมาปรับเป็นดัชนีย่อยในแต่ละด้าน ซึ่งมีค่าคะแนนระหว่าง 1-7 ตามวิธีการของ UNDP ส่วนการคำ�นวณดัชนีรวมซึ่งมีแนวทางการคำ�นวณที่สำ�คัญสองแนวทาง คือ1) แนวทางการคำ�นวณดัชนีรวมด้วยค่าเฉลี่ยในลักษณะของ composite index (หรือภายใต้แนวคิด formative measurement) ซึ่งมักมีเหตุผลที่สำ�คัญในการสนับสนุนการค�ำ นวณตามแนวทางนว้ี า่ “องคป์ ระกอบของสขุ ภาวะทด่ี แี ละ/ความอยดู่ มี สี ขุ ในแตล่ ะดา้ นต่างก็มีความสำ�คัญในการสร้างสุขภาวะที่ดีและ/ความอยู่ดีมีสุขในภาพรวมเท่าเทียมกัน”ดังนั้นโดยทั่วไปจึงมักรวมดัชนีย่อยภายใต้การกำ�หนดให้มีค่าถ่วงนํ้าหนักเท่ากัน (ส�ำ นักงานคณะกรรมการพฒั นาเศรษฐกจิ และสงั คมแหง่ ชาต,ิ 2549; สาลนิ ี เทพสวุ รรณ,์ 2551) และ 2) การรวมดชั นยี อ่ ยภายใตแ้ นวทาง reflective measurement ทน่ี ยิ มประยกุ ตใ์ ชก้ ารวเิ คราะหอ์ งคป์ ระกอบ(factor analysis) ในการรวมดัชนีย่อย โดยดัชนีย่อยแต่ละตัวมีค่านํ้าหนักความสำ�คัญในการบ่งชี้ดัชนีรวมสุขภาวะที่ดีแตกต่างกัน (ดารุณี จงอุดมการณ์ และคณะ, 2552) ดงั นัน้ เพื่อเลอื กแนวทางการรวมดชั นีที่ถกู ต้องและสอดคลอ้ งกบั ข้อมูลเชงิ ประจักษ์การศึกษานี้จึงประยุกต์ใช้การวิเคราะห์องค์ประกอบเชิงยืนยัน (confirmatory factoranalysis: CFA) ตรวจสอบวา่ สามารถยบุ รวมดชั นยี อ่ ยทัง้ 10 ดชั นี ภายใตแ้ นวทาง reflectivemeasurement ได้หรือไม่ โดยใช้ข้อมูลที่ได้จากการสำ�รวจ อปท. ทั่วประเทศ ซึ่งมีข้อมูลสมบูรณ์ที่สามารถนำ�มาวิเคราะห์ CFA ได้จำ�นวน 674 ตัวอย่าง (จะขอกล่าวถึงรายละเอียดของที่มาของข้อมูลในหัวข้อต่อไป)

โครงสรา้ ง วสิ ัยทศั น์ การขับเคล่อื นสขุ ภาวะ และการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสงิ่ แวดลอ้ มในท้องถ่นิ แม้ว่าค่าสถิติ Kaiser-Meyer-Olkin (KMO) ที่แสดงในแถวนอนสุดท้ายของตารางที่ 3.3 บ่งชี้ว่า ชุดของดัชนีย่อยทั้ง 10 ดัชนี มีความสัมพันธ์เพียงพอที่จะนำ�มาสกัดองค์ประกอบ (Hair et al. (2010) แนะนำ�ว่า ค่า KMO ควรมีค่ามากกว่า 0.5) แต่ค่า Cronbach’s alpha และคา่ composite reliability มคี า่ ตํา่ กวา่ เกณฑท์ ีเ่ สนอโดย Hair et al. (2010) (0.6 และ 0.746 ตามลำ�ดับ) หมายความว่า ดัชนีย่อยทั้ง 10 ดัชนี ขาดความเชื่อมั่นที่จะนำ�มายุบรวมด้วยวิธี CFA เพื่อบ่งชี้ดัชนีรวมสุขภาวะที่ดีของชุมชน ซึ่งสอดคล้องกับค่านํ้าหนักองค์ประกอบ มาตรฐาน (standardized factor loadings) ที่ได้จากการสกัดนํ้าหนักองค์ประกอบด้วย วิธี maximum likelihood estimation with robust standard errors (MLR) แล้วพบว่า มีดัชนีย่อยเพียงสองตัวเท่านั้นที่มีค่านํ้าหนักองค์ประกอบมาตรฐานเกิน 0.5 (Hsu, Lu and Hsu (2007) แนะนำ�ว่า ตัวแปรสังเกตที่ใช้ในการบ่งชี้ตัวแปรแฝงควรมีค่านํ้าหนัก องค์ประกอบมาตรฐานเกิน 0.5) ขณะเดียวกันค่า average variance extracted (AVE) ทีไ่ ดม้ คี า่ เพยี งรอ้ ยละ 15.70 หมายความวา่ ดชั นรี วมทีไ่ ดจ้ ากการยบุ รวมดชั นยี อ่ ยทัง้ 10 ดชั นี สามารถอธิบายความแปรปรวนของดัชนีย่อยทั้ง 10 ดัชนี ได้เพียงร้อยละ 15.70 ซึ่งตํ่ากว่า ร้อยละ 50 ที่เป็นเกณฑ์ขั้นตํ่าที่เสนอโดย Hair et al. (2010)ตารางที่ 3.3 ผลการวเิ คราะห์องค์ประกอบของดชั นีสุขภาวะท่ีดีของชุมชนดชั นยี ่อย (n=674) Standardized Factor Loadings Error Variance Item R-square1. สขุ ภาพอนามยั 0.572*** 0.673 0.3272. ความปลอดภัย 0.516*** 0.734 0.2663. ป้องกนั และบรรเทาภยั พิบตั ิ 0.093*** 0.991 0.0094. สวสั ดกิ ารชมุ ชน 0.462*** 0.787 0.2135. การสนับสนนุ ส่งเสริมการทำ�เกษตรอินทรยี ์ 0.350*** 0.878 0.1226. การศึกษาเรยี นรู้ภายในชมุ ชน 0.474*** 0.776 0.2257. การจัดการทรพั ยากรธรรมชาติ 0.441*** 0.806 0.1948. การจัดการสิง่ แวดลอ้ มในชมุ ชน 0.109** 0.988 0.0129. การมสี ว่ นร่วมของประชาชน 0.139*** 0.981 0.01910. เศรษฐกิจชุมชน 0.426*** 0.819 0.181Cronbach’s alpha = 0.576; Kaiser-Meyer-Olkin (KMO) = 0.759; composite reliability = 0.603; average variance extracted (AVE) = 15.70; Chi-square = 36.894 (df = 35, p-value = 0.381)หมายเหต:ุ ประมาณคา่ ดว้ ยวิธี maximum likelihood estimation with robust standard errors (MLR) : *** และ ** แสดงระดับนายสำ�คญั ทางสถิติที่ 0.01 และ 0.05 ตามลำ�ดับที่มา: จากการคำ�นวณจากผลลัพธ์ข้างต้นแสดงให้เห็นว่า ดัชนีย่อยแต่ละด้านมีความเป็นอิสระจากกันที่จะบ่งชี้ดัชนีรวม ดังนั้นจึงไม่ควรใช้แนวทาง reflective measurement ในการคำ�นวณดัชนีรวมสุขภาวะที่ดี การศึกษานี้จึงใช้แนวทางการคำ�นวณดัชนีรวมด้วยค่าเฉลี่ยในลักษณะของcomposite index ที่สมมติให้ดัชนีย่อยแต่ละด้านมีนํ้าหนักความสำ�คัญเท่ากันในการบ่งชี้ดัชนีรวมสุขภาวะที่ดีของชุมชน โดยในการคำ�นวณหาค่าดัชนีรวมจะใช้แนวทางเดียวกับการ

องคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถนิ่ กบั การเสรมิ สร้างสขุ ภาวะท่ดี ขี องชมุ ชนคำ�นวณค่าดัชนีย่อยในแต่ละด้าน กล่าวคือ หาผลรวมของค่าคะแนนตัวชี้วัดทั้งหมด 47(44 ตัวชี้วัด) แล้วนำ�ผลรวมของค่าคะแนนดังกล่าวมาปรับเป็นดัชนีรวมที่มีค่าคะแนนระหว่าง 1-73.4 สุขภาวะท่ดี ขี องชมุ ชนในระดบั อปท.: ผลเชงิ ประจักษ์ ข้อมูลที่ใช้ในการศึกษาถึงผลเชิงประจักษ์ได้จากการจัดส่งแบบสำ�รวจข้อมูลส�ำ หรบั จดั ท�ำ ดชั นสี ขุ ภาวะทีด่ ขี องชมุ ชนในระดบั อปท. ประจ�ำ ปงี บประมาณ 2556 (ระหวา่ ง1 ตุลาคม 2555–30 กันยายน 2556) ไปยัง อปท. ทั่วประเทศ จำ�นวน 7,775 แห่ง1(ไม่รวมกรุงเทพฯ พัทยา และองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.)) และได้รับแบบสำ�รวจฯที่สามารถนำ�ไปพัฒนาเป็นดัชนีสุขภาวะที่ดีของชุมชนได้จำ�นวน 714 ชุด (หรือร้อยละ 9.18ของ อปท. ทั้งหมด) แบ่งเป็นเทศบาล 305 แห่ง (เทศบาลนคร 10 แห่ง เทศบาลเมือง30 แห่ง และเทศบาลตำ�บล 265 แห่ง) และองค์การบริหารส่วนตำ�บล 409 แห่ง(ขนาดใหญ่ 22 แห่ง ขนาดกลาง 344 แห่ง และขนาดเล็ก 43 แห่ง) นอกจากนี้ เพื่อให้เข้าใจปัญหาของท้องถิ่น และสามารถอธิบายดัชนีสุขภาวะที่ดีของชุมชนในเชิงสถิติได้จึงใช้การประชุมกลุ่มย่อย (focus group) กับ อปท. จำ�นวนหนึ่ง เป็นเวทีสำ�หรับการแลกเปลี่ยนเรียนรู้ร่วมกันระหว่างทีมวิจัยและ อปท. รวมทั้งทราบถึงนวัตกรรมที่ อปท. ใช้เสริมสร้างสุขภาวะที่ดีของชุมชนที่อยู่ภายในท้องถิ่น สำ�หรับการนำ�เสนอผลการศึกษาในเชิงประจักษ์ เป็นการนำ�เสนอเพื่อที่จะตอบคำ�ถามและทดสอบสมมติฐานในประเด็นที่สำ�คัญ 3 ประเด็น ได้แก่ 1) อปท. มีการดำ�เนินงานแต่ละด้านแตกต่างกันตามบริบทของท้องที่หรือไม่ 2) โครงสร้างทางกายภาพและองค์กรมีผลต่อการดำ�เนินงานของ อปท. ในการสร้างสุขภาวะที่ดีของชุมชนหรือไม่ และ3) การสนบั สนนุ จากองคก์ รภายนอกมผี ลตอ่ การด�ำ เนนิ งานของ อปท. ในการสรา้ งสขุ ภาวะทีด่ ีให้กับชุมชนหรือไม่ ดังมีรายละเอียดในแต่ละส่วนพอสังเขปดังนี้3.4.1 ปัจจัยพ้นื ฐานของการสรา้ งสขุ ภาวะทด่ี ีของชุมชน การศึกษาส่วนนี้ประยุกต์ใช้การวิเคราะห์ penalty-reward (Brandt, 1987)ในการจำ�แนกกลุ่มของดัชนีย่อยตามผลกระทบที่มีต่อสุขภาวะที่ดีโดยรวมของชุมชนโดยการวิเคราะห์ความสัมพันธ์ระหว่างดัชนีย่อยในแต่ละด้านกับดัชนีรวมสุขภาวะที่ดีของชุมชน ภายใต้สมมติฐานที่ว่า สุขภาวะที่ดีในแต่ละด้านมีอิทธิพลต่อสุขภาวะที่ดีโดยรวมในลักษณะของอสมมาตร (asymmetrical) หมายความว่า การพัฒนาที่ดีขึ้นในบางด้านอาจไม่มีผลต่อการเปลี่ยนแปลงสุขภาวะที่ดีของชุมชน ขณะที่การเปลี่ยนแปลงที่ลดลงในบางด้านอาจมีผลต่อการเปลี่ยนแปลงสุขภาวะที่ดีของชุมชน ผลลัพธ์ที่ได้จะแสดงให้เห็นถึงความสามารถของ อปท. ในการดำ�เนินงานและจัดการตนเองที่แตกต่างกัน1 ข้อมูลรายชื่อ อปท. ท่ัวประเทศที่ใช้ส่งแบบสำ�รวจปรับปรุงเมื่อวันที่ 27 กรกฎาคม พ.ศ. 2556 อ้างอิงมาจาก ส่วนวิจัยและพัฒนาระบบ รูปแบบและโครงสรา้ ง สำ�นักงานพฒั นาระบบ รปู แบบและโครงสร้าง กรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถ่ิน (http://www.dla.go.th/work/ abt/index.jsp)

โครงสรา้ ง วิสัยทัศน์ การขบั เคล่อื นสุขภาวะ และการจดั การทรพั ยากรธรรมชาติและสง่ิ แวดลอ้ มในท้องถิ่น จากแนวคิดและสมมติฐานข้างต้น สามารถประยุกต์ใช้การวิเคราะห์การถดถอยพหุคูณ (multiple regression analysis) เพื่อวิเคราะห์ความสัมพันธ์ดังกล่าว โดยตัวแปรตาม ในสมการถดถอย คือ ดัชนีรวมสุขภาวะที่ดีของชุมชน ส่วนตัวแปรอิสระ คือ ชุดตัวแปรหุ่น ทีก่ ำ�หนดจากดชั นยี ่อยในแตล่ ะด้าน ซึ่งดชั นยี ่อยหนึ่งดา้ นมีตวั แปรหุน่ 2 ตวั แปร ที่สะท้อนถึง48 reward (positive sign) และ penalty (negative sign) ขณะที่ค่าคงที่ในสมการถดถอย แสดงถึงค่าเฉลี่ยของดัชนีรวมสุขภาวะที่ดีของชุมชน จากการพจิ ารณาการแจกแจงของดชั นยี อ่ ย พบวา่ มลี กั ษณะไมป่ กตทิ ีเ่ บไ้ ปทางซา้ ย ดังนั้นจึงกำ�หนดให้ค่าตัวแปรหุ่นที่สะท้อน reward (DR) หรือ penalty (DP) มีค่าเท่ากับ 1 ในกรณีที่มีคะแนนมากกว่า ค่าเฉลี่ย + หรือ - ส่วนเบี่ยงเบนมาตรฐาน และมีค่าเป็น 0 ในกรณีอื่นๆ หลังจากได้ตัวแปรหุ่นทั้งหมด 20 ตัวแปร จากดัชนีย่อย 10 ดัชนี ลำ�ดับต่อมา จะนำ�ชุดตัวแปรหุ่นดังกล่าวมาหาความสัมพันธ์กับค่าดัชนีรวมสุขภาวะที่ดีของชุมชน ภายใต้สมการถดถอยและประมาณค่าสัมประสิทธิ์ด้วยวิธี ordinary least square (OLS) พร้อมทั้งตรวจสอบและแก้ไขปัญหาหากมีการละเมิดเงื่อนไขทางสถิติ หลังจากนั้นจะนำ� ค่าสัมประสิทธิ์ที่ประมาณค่าได้มาทดสอบสมมติฐานทางสถิติ ณ ระดับนัยสำ�คัญที่ 0.10 และจัดแบ่งกลุ่มดัชนีย่อยทั้ง 10 ดัชนี ตามเงื่อนไขดังนี้ (ดดั แปลงมาจาก Brandt, 1987) 1) กลุ่มปัจจัยพื้นฐานจำ�เป็น: เป็นด้านที่ อปท. ให้ความสำ�คัญและพัฒนา ในลำ�ดับแรก หาก อปท. ละเลยไม่มีการพัฒนาจะทำ�ให้ท้องถิ่นมีสุขภาวะที่ดีลดลง แต่หากมีการพัฒนาก็ไม่ได้ช่วยให้ท้องถิ่นมีสุขภาวะที่ดีขึ้น โดยมีเงื่อนไขการพิจารณา คือ ค่าสัมประสิทธิ์ของตัวแปรหุ่นที่เป็น reward (βDR) ต้องมีค่าน้อยกว่า ตัวแปรหุ่นที่เป็น penalty ([βDP) หรือ [βDR < βDP] 2) กลุ่มปัจจัยที่มีผลต่อการเสริมสร้างสุขภาวะที่ดีของชุมชน: เป็นด้านที่มี อทิ ธพิ ลโดยตรงตอ่ การเปลีย่ นแปลงสขุ ภาวะทีด่ ขี องชมุ ชน กลา่ วคอื หาก อปท. พฒั นาในดา้ นนี้ จะทำ�ให้ท้องถิ่นมีสุขภาวะทีดีขึ้น และหากละเลยไม่มีการพัฒนาก็จะทำ�ให้ท้องถิ่นมี สขุ ภาวะทีด่ ลี ดลง โดยมเี งือ่ นไขการพจิ ารณา คอื คา่ สมั ประสทิ ธิข์ องตวั แปรหุน่ ทีเ่ ปน็ reward (βDR) ต้องมีค่าเท่ากับ ตัวแปรหุ่นที่เป็น penalty ([βDP) หรือ [βDR = βDP] 3) กลมุ่ ปจั จยั ทยี่ กระดบั สขุ ภาวะทด่ี ขี องชมุ ชน: เปน็ ดา้ นที่ อปท. ไมจ่ �ำ เปน็ ตอ้ งให้ ความส�ำ คญั กบั การพฒั นาในล�ำ ดบั แรก แตห่ ากมกี ารพฒั นาจะท�ำ ใหท้ อ้ งถิน่ มสี ขุ ภาวะทีด่ ขี ึน้ แต่การละเลยไม่พัฒนาในด้านนี้ก็มิได้ทำ�ให้ท้องถิ่นมีสุขภาวะที่ดีลดลง โดยมีเงื่อนไขการ พจิ ารณา คอื คา่ สมั ประสทิ ธิข์ องตวั แปรหุน่ ทีเ่ ปน็ reward (βDR) ตอ้ งมคี า่ มากกวา่ ตวั แปรหุน่ ที่เป็น penalty ([βDP) หรือ [βDR > βDP] ทั้งนี้เพื่อให้เห็นภาพความสามารถของ อปท. ในการดำ�เนินงานและจัดการ ตนเองที่แตกต่างกัน ภายใต้ความแตกต่างของบริบทของพื้นที่ จึงแบ่งกลุ่ม อปท. ที่ใช้ วิเคราะห์ออกเป็น 3 กลุ่ม คือ 1) กลุ่ม อปท. ที่ตั้งอยู่ในพื้นที่ชนบท ซึ่งมีจำ�นวน 389 แห่ง 2) กลุ่ม อปท. ที่ตั้งอยู่ในพื้นที่กึ่งเมือง-กึ่งชนบท มีจำ�นวน 220 แห่ง และ 3) กลุ่ม อปท. ที่ตั้งอยู่ในพื้นที่เมืองรวมทั้งเทศบาลนคร และเทศบาลเมือง มีจำ�นวน 75 แห่ง