การปฏิรูปกฎหมาย

การปฏริ ูปกฎหมายเพ�่อสงเสรม� ประสทิ ธภิ าพ และนวัตกรรม การบรห� ารจดั การ ทรัพยากรธรรมชาติ ของ อปท. กอบกุล รายะนาคร และคณะ



การปฏริ ปู กฎหมายเพ่อ� สงเสรม� ประสทิ ธิภาพและนวัตกรรมการบร�หารจัดการทรพั ยากรธรรมชาติ ของ อปท. โดย รองศาสตราจารย ดร.กอบกลุ รายะนาคร / หัวหนา โครงการ อาจารยส ุธาสินี ธติ สิ ุทธิ / นักว�จยั นางสาวสวรรยา วัฒนศริ เ� สรก� ลุ / นักว�จยั และผปู ระสานงาน นายเกร�ยงไกร จนิ ะโกฎิ / นักว�จยั องคกรรบั ทุน สถาบนั ศกึ ษานโยบายสาธารณะ มหาวท� ยาลยั เชยี งใหม ไดรบั ทุนสนับสนนุ จาก สำนกั สนับสนนุ สุขภาวะชมุ ชน (สำนกั 3) สงิ หาคม 2555



กิตตกิกติ รตริกมรปรมรปะรกะกาาศศ คณะผูวิจัยขอขอบคุณสํานักสนับสนุนสุขภาวะชุมชน (สํานัก 3) สํานักงานกองทุนสนับสนุนการสรางเสริมสุขภาพ (สสส.) ท่ีไดใหทุนสนับสนุนการดําเนินโครงการวิจัยนี้ การศึกษาและประสบการณที่ไดจากการวิจัยทําใหคณะผูวิจัยมีความรูอยางกวางขวางในทางวิชาการ เกี่ยวกับการจัดการทรัพยากรธรรมชาติของประเทศไทย และโดยเฉพาะปญหาและอุปสรรคในการถายโอนภารกิจดานการจัดการทรัพยากรธรรมชาติใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น ซ่ึงเปนความทาทายอยางยิ่งตอการพัฒนากระบวนการการกระจายอาํ นาจของประเทศไทย ดงั ที่ไดประมวลผลและถา ยทอดไวในรายงานการศึกษาฉบับนี้ การศึกษาในคร้ังน้ีจะสําเร็จลงมิได หากไมไดรับความรวมมืออันดีจากหนวยงานตางๆ ที่เก่ียวของกับการจัดการทรัพยากรธรรมชาติทั้งในสวนกลางและสวนภูมิภาค อาทิ กรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร กรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝง กรมทรัพยากรน้ําบาดาล กรมชลประทานกรมพัฒนาท่ีดิน กรมประมง สํานักงานสิ่งแวดลอมภาคที่ 16 สงขลา สํานักงานทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอม จ.แมฮองสอน สํานักจัดการทรัพยากรปาไมท่ี 1 (เชียงใหม) สํานักจัดการทรัพยากรปาไมท่ี10 (ราชบุรี) สวนประสานและจัดการลุมนา้ํ ปงตอนบน ศูนยวิจัยทรัพยากรทางทะเลและชายฝงอาวไทยตอนกลาง สํานักงานประมงจังหวัดสงขลา เปนตน รวมท้ังผูบริหารองคกรปกครองสวนทองถ่ิน ผูนําชุมชน และเครือขายภาคประชาชนในพื้นท่ีจังหวัดเชียงใหม ลําพูน แมฮองสอน นาน ชลบุรี ตราดกาญจนบรุ ี เลย อุบลราชธานี สงขลา และสุราษฎรธานี ซึ่งไมสามารถจะกลาวนามไดท้ังหมดในท่ีน้ี ที่ไดกรุณาใหความรู ตอบขอซักถาม และสละเวลาใหสัมภาษณขอมูล คณะผูวิจัยขอขอบคุณสําหรับขอมูลอันมคี า และเปน ประโยชนอยางยิ่ง คณะผูวิจัยขอขอบคุณทานผูทรงคุณวุฒิผูเช่ียวชาญดานการจัดการทรัพยากรธรรมชาติในสาขาตา งๆ ไดแก คณุ วีระวฒั น ฉินทกานนั ท ผอู ํานวยการสว นจดั การท่ีดนิ ปา ไม สํานักจัดการทรพั ยากรปาไมท่ี 1 (เชียงใหม) ดร.โสภณ ชมชาญ นักวิชาการอิสระดานนโยบายท่ีดิน คุณสุรพล ปตตานีรองปลัดกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอม คุณผจญ สิทธิกัน ผูอํานวยการสวนจัดการปาชุมชน สํานักจัดการทรพั ยากรปาไมท่ี 1 (เชียงใหม) คุณประเทศ ซอรักษ หัวหนากลุมนิติการ สํานักบริหารจัดการดานประมง กรมประมง คุณสมบัติ ลาออน นิติกรชํานาญการ สํานักกฎหมาย กรมที่ดิน

II การปฏริ ูปกฎหมายเพ่ือสง่ เสริมประสทิ ธภิ าพและนวตั กรรมการบรหิ ารจัดการทรัพยากรธรรมชาติของ อปท.ii การปฏริ ปู กฎหมายเพือ่ สงเสรมิ ประสทิ ธภิ าพและนวัตกรรม การบริหารจดั การทรพั ยากรธรรมชาติของ อปท.คุณมนสั กําเนิดมณี ผูอ าํ นวยการสาํ นักสงเสริมการมีสวนรวมของประชาชน กรมชลประทาน คุณอารยาเขียวคุณา หัวหนากลุมงานบํารุงรักษาหัวงาน สํานักบริหารบริหารจัดการน้ํา และอุทกวิทยากรมชลประทาน คุณอรนุช หลอเพ็ญศรี ผูอํานวยการสํานักควบคุมกิจการน้ําบาดาล คุณประโยชนดานกอโพธิ์ ผูอํานวยการฝายบริหารงานทั่วไป และผูบริหารสวนงานอ่ืนๆ ในสํานักควบคุมกิจการนํ้าบาดาล กรมทรัพยากรน้ําบาดาล คุณฤทัย พัชรานุรักษ ผูอํานวยการโครงการปฏิบัติการคันคูน้ําที่ 2ลําปาง คุณวิทยา ยามวง ผูอํานวยการสํานักกฎหมาย กรมเจาทา ดร.อนุวัฒน นทีวัฒนา ผูเชี่ยวชาญดานวิจัยความหลากหลายทางชีวภาพ กรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝง คุณสิริรัตน สิริคันธานนทอดีตผูอํานวยการสํานักกฎหมาย กรมอุตสาหกรรมพ้ืนฐานและการเหมืองแร คุณสุรพล หิรัญวัฒนศิริผูอํานวยการสํานักวิศวกรรมเพื่อการพัฒนาท่ีดิน กรมพัฒนาที่ดิน คุณสุภาพร ทองพุก ประธานคณะทํางานศนู ยสงเสริมการปกครองทองถ่ินเชียงใหม-ลําพูน และคุณสุวัฒน ควรชม ผูอํานวยการสํานักกฎหมาย กรมปาไม ที่ไดกรุณาสละเวลาใหขอมูล และขอเสนอแนะอันเปนประโยชนตอการปรับปรุงรายงานการศึกษานีใ้ หม ีความสมบูรณม ากยิง่ ข้นึ

บทสบรทปุสรผปุ บู ผรู้บหิริหาารร การกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถ่ิน (อปท.) หมายความรวมถึงการกระจายอํานาจใหแกประชาชนและชุมชนทองถิ่นในการมีสวนรวมอนุรักษ จัดการ และใชประโยชนจากทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอม การศึกษาน้ีมีวัตถุประสงคเพ่ือวิเคราะหสถานภาพและปญหาอุปสรรคดานกฎหมายในการกระจายอํานาจการจัดการทรัพยากรธรรมชาติใหแก อปท. โดยครอบคลุมทรัพยากรปาไม ท่ีดิน ทรัพยากรแร ทรัพยากรทางทะเลและชายฝง และทรัพยากรนํ้า วิธีการศึกษาประกอบดวย การสํารวจกฎหมายท้ังที่เปนพระราชบัญญัติ กฎหมายระดับรอง ตลอดจนระเบียบและหนังสือสั่งการตางๆ การสัมภาษณวิทยากรผูทรงคุณวุฒิและผูปฏิบัติงานในหนวยงานตางๆ ท้ังที่เปนราชการสวนกลาง สวนภูมิภาค และสวนทองถ่ิน การจัดประชุมกลุมยอยและสัมภาษณผูบริหารและบุคลากรของ อปท. รวมท้ังชุมชนทองถิ่นในจังหวัดเชียงใหม ลําพูน เลย อุบลราชธานี และจังหวัดชายทะเลอันไดแก ตราด ชลบุรี สุราษฎรธานี และสงขลา และการรวบรวมคําพิพากษาศาลปกครองความเห็นของสํานักงานคณะกรรมกฤษฎีกาและของหนวยงานตางๆ ในประเด็นท่ีเกี่ยวของกับการใชอํานาจหนาที่ของ อปท. ในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ ผลการศึกษาทําใหเขาใจสถานภาพของปญหาและอุปสรรคในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติของ อปท. และสามารถบงช้ีประเด็นเพื่อเสนอแนะใหปรับปรุงแกไขกฎหมายท่ีเก่ียวของ อันจะนําไปสูการกระจายอํานาจในการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติใหแก อปท. เพ่ิมมากข้ึนตามเจตนารมณของรฐั ธรรมนญู ฯ1. การกระจายอาํ นาจการจดั การทรพั ยากรธรรมชาติในภาพรวม 1.1 การจัดการทรัพยากรธรรมชาติในภาพรวมยังมลี ักษณะแบบรวมศนู ย อํานาจในการตัดสินใจเกี่ยวกับการเขาถึงและการใชทรัพยากรยังคงอยูที่หนวยงานสวนกลางและสวนภูมิภาค อยางไรก็ดี แมจะยังไมมีการแกไขกฎหมายระดับพระราชบัญญัติเพ่ือกระจายอํานาจใหแก อปท. แตราชการสวนกลางไดออกระเบียบฯ เพื่อเปดให อปท. และชุมชนมีสวนรวมในกระบวนการตัดสินใจเก่ียวกับการใชทรพั ยากรไดใ นระดบั หน่ึงมากนอ ยแตกตา งกันไปขนึ้ อยูก บั ประเภทของทรัพยากร เชน กรมปาไมไดออกระเบียบฯ เพื่อให อปท. และชมุ ชนมีสว นรว มในกระบวนการอนญุ าตใหบคุ คลเขาทําประโยชนในพ้ืนที่ปา

II การปฏริ ูปกฎหมายเพือ่ สง่ เสรมิ ประสทิ ธิภาพและนวตั กรรมการบริหารจัดการทรพั ยากรธรรมชาติของ อปท.II การปฏิรูปกฎหมายเพือ่ สงเสรมิ ประสิทธิภาพและนวัตกรรม การบรหิ ารจดั การทรัพยากรธรรมชาตขิ อง อปท.สงวนแหงชาติ และกรมอุตสาหกรรมพ้ืนฐานและการเหมืองแร (กพร.) ไดออกระเบียบฯ ซึ่งกําหนดใหอปท. และชุมชนมีสวนรวมในกระบวนการออกประทานบัตรทําเหมืองแร เปนตน ในขณะที่การจัดการทรัพยากรทางทะเลยังเปนอํานาจหนาท่ีของกรมประมงและหนวยงานสวนภูมิภาคของกรมประมง โดยยงั เปด ให อปท. และชุมชนเขา มามสี วนรวมนอ ยมาก 1.2 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 บัญญัติรับรองสิทธิชุมชนในการมีสว นรวมอนุรักษและจัดการทรพั ยากรธรรมชาติ และให อปท. มอี ํานาจในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติอีกทั้งพระราชบัญญัติกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถ่ินพ.ศ. 2542 และกฎหมายจัดต้ัง อปท. เชน พระราชบัญญัติสภาตําบลและองคการบริหารสวนตําบลพ.ศ. 2537 มีบทบัญญัติท่ีใหอํานาจแก อปท. ในการคุมครองรักษาและจัดการทรัพยากรธรรมชาติอยา งไรกด็ ี การบัญญตั อิ ํานาจหนาที่ของ อปท. ตามกฎหมายเหลา น้ียังมีลักษณะเปนการใหอ ํานาจท่ัวไปโดยมิไดกําหนดขอบเขตอํานาจหนาท่ีของ อปท. ในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติไวอยางชัดเจนโดยเฉพาะอยางย่ิงในกรณีท่ีมีความทับซอนกับอํานาจหนาที่ของหนวยงานสวนกลางและสวนภูมิภาคตามกฎหมายเฉพาะตางๆ นอกจากน้ียังมีคําพิพากษาศาลปกครอง ความเห็นของสํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา กรมสงเสริมการปกครองสวนทองถิ่น ตลอดจนนักวิชาการดานกฎหมาย ซึ่งไดตีความขอบเขตอาํ นาจของ อปท. ไปในแนวทางที่วา อปท. จะมีอํานาจตราขอบัญญัติทองถิ่นเพื่อจัดการทรัพยากรธรรมชาติไดก็ตอเม่ือมีกฎหมายบัญญัติให อปท. กระทําเชนน้ันได การตีความกฎหมายตามแนวทางดังกลาวน้ีมีนัยสําคัญตออํานาจในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติของ อปท. และสวนทางกับพัฒนาการท่ีกําลังเกิดขึ้นในหลายๆ พื้นท่ีท่ี อปท. และชุมชนมีความเขมแข็งในการกําหนดกติกาวาดวยการจัดการทรัพยากรธรรมชาติรวมกัน เชน การออกขอบัญญัติทองถิ่นเพ่ือจัดการปาชุมชน หรือเพื่อกาํ หนดมาตรการอนรุ ักษสัตวนํา้ วัยออ น เปนตน2. การกระจายอาํ นาจการจดั การทรพั ยากรธรรมชาติ 2.1 การกระจายอาํ นาจการจัดการทรัพยากรปาไม รัฐมนตรีวาการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดลอมไดออกประกาศกระทรวงฯ แตงตั้งผูบริหารและบุคลากรของ อปท. เปนพนักงานเจาหนาท่ี มีอํานาจหนาท่ีในการปองกัน จับกุมปราบปรามผูกระทําผิด และยึดของกลางที่ไดจากการกระทําผิดตามกฎหมายปาไมทุกฉบับ และกรมปา ไมไ ดอ อกระเบียบฯ กําหนดใหก ารขออนุญาตเขา ทาํ ประโยชน ทําเหมืองแร และการปลูกสรางสวนปาและไมย ืนตน ในเขตปา สงวนแหงชาตติ อ งมีหนังสือใหความเห็นชอบจาก อปท. รวมท้ังจะตองไมมีปญหากับราษฎรในพ้ืนท่ี อยางไรก็ดี อปท. สวนใหญยังมีปญหาท้ังดานงบประมาณและบุคลากรในการดําเนินภารกิจดานการอนุรักษทรัพยากรปาไมและการจัดการไฟปา อีกทั้งไมตองการใชอํานาจในการปองกันปราบปราม และจับกุมผูกระทําความผิดเนื่องจากจะกอใหเกิดความขัดแยงกับสมาชิกในชุมชน ในทางกลับกัน มี อปท. จํานวนไมนอยท่ีรวมกับชุมชนในการกําหนดกติกาการอนุรักษและใชประโยชนจากทรพั ยากรปา ไม และ อปท. บางแหงไดยกระดบั กติกาชุมชนข้นึ เปนขอ บัญญัติทองถิ่น จึงเปนการสมควร

บทสรปุ ผ้บู ริหาร IIIบทสรปุ ผูบริหาร IIIแกไขเพ่ิมเติมบทบัญญัติในกฎหมายปาไมเพ่ือใหอํานาจแก อปท. ในการออกขอบัญญัติทองถิ่นเพ่ือการอนุรักษและจัดการทรัพยากรปาไมได รวมท้ังเปดให อปท. และชุมชนเขามามีสวนรวมในกระบวนการกําหนดแนวเขตพืน้ ท่ีปา สงวนแหงชาติและพื้นทป่ี าอนุรักษ ตลอดจนออกระเบียบฯ เพ่ือกําหนดให อปท.มบี ทบาทในกระบวนการพสิ จู นสิทธกิ ารครอบครองท่ีดนิ ในพน้ื ทปี่ าไมตามมตคิ ณะรฐั มนตรีที่เกี่ยวขอ ง 2.2 การกระจายอาํ นาจการจัดการทรพั ยากรท่ีดิน ระเบยี บกระทรวงมหาดไทยวาดวยการสอบสวนเก่ียวกับการบุกรุกท่ีหรือทางสาธารณประโยชนพ.ศ. 2539 กําหนดใหผูวาราชการจังหวัดหรือปลัดกรุงเทพมหานครมีอํานาจหนาที่ในการสอบสวนโดยมไิ ดกลา วถงึ บทบาทหนาทีข่ อง อปท. ทั้งๆ ที่ในปจจุบัน อปท. มีภารกิจดานการดูแลรักษาและปองกันท่ีสาธารณะ อยางไรก็ดี ระเบียบกระทรวงมหาดไทยวาดวยการอนุญาตใหประชาชนใชประโยชนในท่ีดินของรัฐ พ.ศ. 2547 กําหนดให อปท. มีผูแทนคณะผูบริหารทองถ่ินหรือผูบริหารทองถ่ินอยูในคณะกรรมการทม่ี ีอาํ นาจอนุญาตใหผบู กุ รุกท่ดี ินของรัฐใชป ระโยชนในที่ดินของรฐั ได การสงวนหวงหามท่ีดินของรัฐและการออกหนังสือสําคัญสําหรับท่ีหลวงสําหรับท่ีดินอันเปนสาธารณสมบัติของแผนดินยังคงเปนอํานาจหนาท่ีของราชการสวนกลางและสวนภูมิภาคเปนหลักกลาวคือ การสงวนหวงหามที่ดินของรัฐเพื่อประชาชนใชประโยชนรวมกันเปนอํานาจของผูวาราชการจังหวัดและคณะกรรมการจัดที่ดินแหงชาติตามระเบียบคณะกรรมการจัดที่ดินแหงชาติ ฉบับที่ 9(พ.ศ. 2529) โดยใหนําความเห็นของคณะกรรมการหมูบานและสภาตําบลมาประกอบการพิจารณา การออกหนังสือสําคัญสําหรับท่ีหลวงสําหรับท่ีดินอันเปนสาธารณสมบัติของแผนดินสําหรับพลเมืองใชประโยชนรวมกันตามประมวลกฎหมายท่ีดินเปนอํานาจของผูวาราชการจังหวัดซ่ึงไดรับมอบอํานาจจากอธิบดกี รมท่ดี นิ โดย อปท. มีเพียงหนา ทใ่ี หความรวมมือและอํานวยความสะดวก ในดานการคุมครองและดูแลรักษาท่ีสาธารณะ พระราชบัญญัติลักษณะปกครองทองที่ พระพุทธศักราช 2457 และระเบียบกระทรวงมหาดไทยวาดวยการการดูแลรักษาและคุมครองปองกันที่ดินอันเปนสาธารณสมบัติของแผนดินสําหรับพลเมืองใชรวมกัน พ.ศ. 2553 กําหนดให อปท. มีอํานาจหนาที่ในการจดั ทาํ ทะเบียนที่ดินสาธารณะ ดําเนินการกับขอพิพาทเกี่ยวกับท่ีดินสาธารณะ และรองทุกขกลาวโทษบุคคลท่ีบุกรุกท่ีดินสาธารณะ โดย อปท. เปนผูออกคาใชจายทั้งหมด แตไมมีอํานาจในการออกคําส่ังใหเอกชนรื้อถอนสิ่งกอสรางออกจากที่สาธารณสมบัติของแผนดิน ดังน้ัน จึงมีความจําเปนที่จะตองแกไขกฎหมายและระเบียบตางๆ ที่เก่ียวของเพื่อกระจายอํานาจให อปท. มีบทบาทและสวนรวมในการบริหารจดั การทรพั ยากรทด่ี ินมากขึน้ 2.3 การกระจายอาํ นาจการจดั การทรพั ยากรแร การตัดสินใจเกี่ยวกับการออกอาชญาบัตรสํารวจแรและการออกประทานบัตรแรตามพระราชบัญญัติแร พ.ศ. 2510 ซ่ึงครอบคลุมถึงการระเบิดหินและยอยหินดวย เปนอํานาจของกรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร (กพร.) กระทรวงอุตสาหกรรม โดยมีการมอบอํานาจใหผูวาราชการจังหวัดเปนผูออกใบอนุญาตเพ่ือควบคุมกิจการอื่นๆ ท่ีเกี่ยวเน่ืองกับการทําเหมืองแร และ

IV การปฏิรปู กฎหมายเพื่อส่งเสรมิ ประสทิ ธิภาพและนวัตกรรมการบรหิ ารจัดการทรัพยากรธรรมชาตขิ อง อปท.IV การปฏิรูปกฎหมายเพอ่ื สงเสรมิ ประสทิ ธภิ าพและนวตั กรรม การบริหารจดั การทรพั ยากรธรรมชาตขิ อง อปท.มอบหมายใหอุตสาหกรรมจังหวัดปฏิบัติหนาที่เจาพนักงานอุตสาหกรรมแรประจําทองท่ีภายในเขตที่ตนรับผิดชอบ กพร. ไดออกระเบียบฯ ซึ่งกําหนดใหการออกประทานบัตรตองมีหนังสือใหความเห็นชอบจาก อปท. ในพ้ืนท่ีที่คําขอประทานบัตรตั้งอยู โดย อปท. จะตองประสานกับผูใหญบานใหจัดประชุมชี้แจงกับสมาชิกชุมชน และนําขอคิดเห็นและขอมูลที่ไดจากการประชุมมาประกอบการพิจารณาของตนแตระเบียบฯ ดังกลาวก็มีชองโหวเน่ืองจากมิไดกําหนดใหตองมีหนังสือใหความเห็นชอบจาก อปท. ในกรณีการขอตออายุประทานบัตร การกระจายอํานาจให อปท. หลังการออกประทานบัตรยังจํากัดอยูแตในดานการกํากับดูแลดานสิ่งแวดลอมและมลพิษท่ีเกิดจากการทําเหมืองแร และการติดตามเฝาระวังสิ่งแวดลอม ซึ่งรวมถึงการติดตามตรวจสอบวาผูทําเหมืองแรไดปฏิบัติตามมาตรการปองกันและแกไขผลกระทบตอสิ่งแวดลอมหรือไม แต อปท. ไมมีอํานาจออกคําส่ังเปนหนังสือใหผูถือประทานบัตรจัดการปองกันอันตรายอันอาจเกิดจากการทําเหมืองแรหรือแตงแร ขอเท็จจริงก็คือ อปท. ในพ้ืนที่ตงั้ ประทานบัตรสวนใหญไมมีความพรอมดานงบประมาณและบุคลากรในการกํากับผลกระทบดานสิ่งแวดลอมจากการทําเหมืองแร นอกจากนี้ ยังมีความจําเปนที่จะตองปรับปรุงกฎหมายเพื่อกําหนดให อปท. เหลาน้ีไดร บั สวนแบงคา ภาคหลวงในสัดสวนท่ีเปนธรรมมากขึ้น นอกจากการจัดการทรัพยากรแรตามพระราชบัญญัติแร พ.ศ. 2510 แลว ยังมีเร่ืองการอนุญาตขุดตักดินลูกรัง การขุดหรือดูดทรายในท่ีดินของรัฐตามประมวลกฎหมายที่ดิน ซ่ึงกําหนดใหเปนอํานาจของผูวาราชการจังหวัดหรืออธิบดีกรมท่ีดินในบางกรณี หากเปนกรณีการใหสัมปทาน ก็เปนอํานาจของรฐั มนตรีวาการกระทรวงมหาดไทย จงึ มีความจําเปนตอ งแกไขกฎหมายเพ่ือให อปท. และชุมชนเขามามีสวนรวมในกระบวนการตดั สนิ ใจมากขน้ึ ตามพระราชบัญญัติการขุดดินและถมดิน พ.ศ. 2543 อปท. มีอํานาจในการตราขอบัญญัติทองถ่นิ เพ่ือกาํ หนดหลกั เกณฑแ ละเงอื่ นไขในการควบคุมการขุดดินและถมดิน รวมทั้งมีอํานาจออกคําส่ังใหผูขุดดิน ถมดิน หรือเจาของท่ีดินหยุดการขุดดินหรือถมดินหรือจัดการปองกันความเสียหายท่ีอาจเกิดข้ึนไดตามสมควร อยางไรก็ดี กฎหมายฉบับน้กี ําหนดใหผูขุดดิน และถมดินมีเพียงหนาท่ีแจง อปท.และ อปท. มีหนาท่ีออกใบรับแจง จึงควรแกไขเพิ่มเติมกฎหมายเพื่อกําหนดใหผูประสงคจะขุดดิน หรือถมดินมีหนา ทีต่ องขออนญุ าตจาก อปท. และให อปท. มีอํานาจกําหนดเง่ือนไขในการอนุญาต ซ่ึงรวมถึงการกําหนดใหผูขออนุญาตตองวางเงินประกันความเสียหายท่ีอาจจะเกิดข้ึน ซึ่งในปจจุบันมีหลาย อปท.ไดนาํ มาตรการประกนั ความเสยี หายมาใชบ งั คับอยูแ ลว 2.4 การกระจายอํานาจการจัดการทรพั ยากรทางทะเล กฎหมายที่มีผลกระทบตอวิถีชีวิตของชุมชนมากที่สุดในเรื่องการจัดการทรัพยากรทางทะเลคือพระราชบัญญัติการประมง พ.ศ. 2490 ซึ่งมีกรมประมงเปนหนวยงานผูรับผิดชอบหลัก แตแผนถายโอนภารกจิ กลบั ใหค วามสําคญั แกก ารถา ยโอนภารกจิ ของกรมทรพั ยากรทางทะเลและชายฝง (ทช.) มากกวาท้ังๆ ท่ี ทช. ยังไมมีกฎหมายเปนของตนเอง กระบวนการประกาศที่จับสัตวนํ้าเปน “ที่รักษาพืชพันธุ”และ “ท่ีอนุญาต” มาจากการริเริ่มของจังหวัดเปนผูเสนอใหกรมประมงพิจารณา กรมประมงมีเพียงหนงั สือสั่งการทีก่ ําหนดใหม ีข้นั ตอนประชมุ ชี้แจงและรบั ฟงความคดิ เห็นของราษฎร และกาํ หนดให อปท.

บทสรุปผู้บรหิ าร Vบทสรุปผูบ รหิ าร Vและนายอําเภอมีสวนรวมในการพิจารณาดวยในกรณีของการประกาศที่รักษาพืชพันธุ จึงควรยกระดับหนังสือสั่งการข้ึนเปนกฎหมาย โดยแกไขเพ่ิมเติมพระราชบัญญัติการประมง พ.ศ. 2490 เพื่อเพ่ิมขั้นตอนให อปท. และชุมชนเขามามีสวนรวมในกระบวนการตัดสินใจประกาศที่อนุญาตและท่ีรักษาพืชพันธุ อีกประเด็นหนึ่งท่ีมีความสําคัญมากคือการอนุรักษทรัพยากรทางทะเล ซึ่งตามมาตรา 32พระราชบัญญัติการประมง พ.ศ. 2490 บัญญัติใหรัฐมนตรีวาการกระทรวงเกษตรและสหกรณ หรือผูวาราชการจังหวัดโดยอนุมัติของรัฐมนตรีฯ มีอํานาจออกประกาศกําหนดมาตรการอนุรักษตางๆ เชนลักษณะเคร่ืองมือประมง และการหามใชเครื่องมือบางประเภทในฤดูกาลที่สัตวน้ําวางไขหรือเลี้ยงลูกวัยออ น แตม ิไดใหอาํ นาจแก อปท. รว มกับชมุ ชนในการออกขอ บัญญตั ทิ อ งถ่ินเพ่ือกําหนดมาตรการอนุรักษทรัพยากรชายฝง เชน การกําหนดมาตรการอนุรักษในฟารมทะเลสําหรับเพาะเล้ียงสัตวนํ้าวัยออนเปนตน ซ่ึงเปนกิจกรรมที่หลายๆ อปท. ในจังหวัดชายทะเลกําลังดําเนินการอยูอยางมีประสิทธิผล จึงควรแกไขมาตรา 32 แหงพระราชบัญญัติการประมง พ.ศ. 2490 เพื่อกําหนดให อปท. รวมกับชุมชนมีอาํ นาจในการออกขอบัญญัติทอ งถ่นิ เพอ่ื กาํ หนดมาตรการอนรุ กั ษทรัพยากรทางทะเลดว ย 2.5 การกระจายอํานาจการจดั การทรัพยากรน้าํ นับตั้งแต พ.ศ. 2545 เปนตนมา หนวยงานสําคัญที่มีภารกิจดานการจัดการนํ้า อันไดแก กรมชลประทาน กรมทรัพยากรน้ํา กรมพัฒนาท่ีดิน กรมทรัพยากรน้ําบาดาล และสํานักงานปฏิรูปท่ีดินเพ่ือเกษตรกรรมไดถายโอนทรัพยสินเปนจํานวนมากท่ีเปนแหลงนํ้าขนาดเล็กใหแก อปท. ทั้งที่เปนหนองน้ําอางเก็บน้ํา ฝายนํ้าลน ระบบสงนํ้า คลองและคูน้ํา บอนํ้าบาดาล รวมท้ังสวนควบและเครื่องมืออุปกรณเชน อาคารประกอบและเคร่ืองสูบน้ํา ฯลฯ โดยรัฐไมไดเตรียมความพรอมและจัดสรรงบประมาณใหอปท. เพือ่ รองรับการดาํ เนนิ ภารกิจดังกลาวไดอ ยา งเพียงพอ สงผลใหแ หลง นํ้าและทรพั ยสินตางๆ ท่ีถายโอนให อปท. ตกอยูในภาวะทรดุ โทรม ในขณะท่หี นวยงานตางๆ ทไ่ี ดถ า ยโอนทรัพยสินและภารกิจใหแกอปท. ไปแลวก็ไมสามารถตง้ั งบประมาณเพ่ือการซอมแซมบํารุงรักษาแหลงนํ้าเหลาน้ันไดอีกตอไป หากไมม ีการแกไ ขปญ หากจ็ ะกอ ใหเกิดความเสียหายมหาศาลแกส วนรวมได ดังน้ัน จงึ ควรปรบั ปรงุ กระบวนการบริหารจดั การการกระจายอาํ นาจ โดยจําแนก อปท. ออกเปนอปท. ท่ีมีความพรอมและ อปท. ที่ตองเตรียมความพรอมเพ่ือให อปท. สามารถปฏิบัติภารกิจที่ไดรับการถายโอนอยางมีคุณภาพ แทนท่ีจะถายโอนภารกิจใหทุก อปท. เหมือนกันและเทากันหมดอยางที่ผา นมา ในดานการบริหารจัดการนํ้า จะตองมีการบูรณาการความรวมมือของ อปท. ต้ังแตตนนํ้า กลางนํา้ และปลายนํา้ การจดั ทาํ รางพระราชบัญญัตทิ รัพยากรน้ําท่กี าํ หนดโครงสรางการบริหารจัดการน้ําโดยยึดลุมนํ้าเปนหลักจึงยังเปนเรื่องที่ตองดําเนินการตอไป โดยพัฒนากลไกการบริหารจัดการนํ้าอยางบูรณาการในระดับ 25 ลุมนํ้าหลัก 254 ลุมนํ้าสาขา และอีกกวา 5,000 ลุมนํ้ายอย พรอมๆ ไปกับการพัฒนาความเขมแข็งของกลุมผูใชนํ้า ซ่ึง อปท. จะมีความสําคัญในทุกระดับเน่ืองจากเปนหนวยงานที่

VI การปฏริ ปู กฎหมายเพือ่ ส่งเสริมประสิทธิภาพและนวัตกรรมการบริหารจดั การทรัพยากรธรรมชาติของ อปท.VI การปฏิรปู กฎหมายเพื่อสง เสริมประสิทธิภาพและนวัตกรรม การบรหิ ารจัดการทรพั ยากรธรรมชาติของ อปท.ใกลชิดกับชุมชนมากที่สุดและมีศักยภาพสูงในการจัดการปญหาความขัดแยงเร่ืองนํ้า ซึ่งหลาย อปท. ก็ทาํ หนา ทเ่ี หลาน้ไี ดเ ปน อยางดีอยูแลว ในปจจุบัน3. ขอเสนอแนะ การศึกษากฎหมายวาดวยการจัดการทรัพยากรปาไม ที่ดิน ทรัพยากรแร ทรัพยากรทางทะเลและทรัพยากรนํ้า รวมทง้ั การวจิ ยั เชงิ ประจกั ษตามโครงการนี้ ทําใหสามารถจัดทําขอเสนอแนะเพื่อแกไขและปรบั ปรงุ กฎหมายตา งๆ ทีเ่ กีย่ วขอ ง สามารถสรุปไดต ามตารางตอไปนี้ตารางท่ี 1 ขอ เสนอแนะการปรบั ปรุงกฎหมายดานการจัดการทรพั ยากรปา ไมขอเสนอแนะ การแกไขกฎหมายและกฎระเบยี บท่เี กยี่ วของ1) กระจายอํานาจให อปท. แกไ ขเพ่มิ เตมิ บทบญั ญัติที่เกย่ี วขอ งดังตอไปน้ีมสี ว นรวมในการตดิ ตาม  พ.ร.บ.ปา สงวนแหง ชาติ พ.ศ. 2507และประเมินผลการ  มาตรา 4 เพม่ิ เตมิ นยิ าม “องคก รปกครองสว นทองถ่นิ ” และ “เจาพนกั งานทอ งถิน่ ”ดําเนนิ งานดานปา  เพ่ิมมาตรา 19 ทวิ เพ่ือใหอ ํานาจเจาพนกั งานทอ งถน่ิ ในการกระทาํ การเพื่อชมุ ชน และมีอํานาจออก ควบคุมดแู ล บาํ รงุ รักษา และใชป ระโยชนอ ยา งยัง่ ยนื ในเขตปาสงวนแหงชาตไิ ด โดยขอ บญั ญตั ิทองถนิ่ เพื่อ ไดร ับอนญุ าตจากอธิบดี รวมทัง้ ให อปท. มอี าํ นาจออกขอ บญั ญตั ทิ อ งถนิ่ โดยชมุ ชนมีกําหนดกติกาการ สว นรวมเพอื่ กําหนดหลกั เกณฑแ ละเงื่อนไขเก่ยี วกบั การอนรุ ักษแ ละใชป ระโยชนจ ากอนุรักษ จดั การ และการ ทรพั ยากรธรรมชาตอิ ยางยง่ั ยนื ในเขตปาสงวนแหงชาติไดใชประโยชนจากทรพั ยากรปาไมอยา ง  พ.ร.บ.อทุ ยานแหงชาติ พ.ศ. 2504  มาตรา 4 เพม่ิ เตมิ นิยาม “องคก รปกครองสว นทอ งถน่ิ ” และ “เจาพนกั งานทอ งถิ่น”ยงั่ ยืน รวมกับชุมชน  เพ่ิมมาตรา 19 ทวิ เพอ่ื ใหอ ํานาจเจาพนกั งานทอ งถิน่ ในการปฏิบตั กิ ารเพื่อ ประโยชนในการคุมครอง ดูแลรกั ษาทรัพยากรธรรมชาติ และการใชประโยชนจาก ทรพั ยากรธรรมชาติอยา งย่งั ยนื ในเขตอุทยานแหง ชาตไิ ด ตามระเบียบทอี่ ธิบดี กําหนด รวมทัง้ ให อปท. มอี ํานาจออกขอบญั ญัตทิ อ งถน่ิ โดยชุมชนมสี ว นรว มเพ่อื กําหนดหลกั เกณฑและเง่ือนไขเกี่ยวกบั การอนุรักษและใชประโยชนจ าก ทรพั ยากรธรรมชาตอิ ยางยง่ั ยนื ในเขตอทุ ยานแหง ชาติได  พ.ร.บ.สงวนและคุมครองสัตวปา พ.ศ. 2535  มาตรา 4 เพิม่ เตมิ นยิ าม “องคก รปกครองสวนทอ งถ่ิน” และ “เจาพนกั งานทองถ่ิน”  เพ่ิมมาตรา 38 ทวิ เพือ่ กาํ หนดใหเ จาพนักงานทอ งถ่นิ มีอํานาจกระทาํ อยางใด อยา งหนงึ่ ในเขตรักษาพนั ธุสตั วปาเพอื่ ประโยชนใ นการคมุ ครอง บาํ รงุ รักษา และ ใชป ระโยชนจ ากทรัพยากรธรรมชาติอยางยง่ั ยืนได (ไมร วมถึงการอนุรกั ษแ ละ จดั การสัตวป าสงวนและสตั วปา คุมครอง) รวมทง้ั ให อปท. มีอํานาจออกขอ บัญญัติ ทอ งถน่ิ โดยประชาชนมีสวนรว มเพ่อื กําหนดหลักเกณฑแ ละเงอ่ื นไขเกีย่ วกบั การ อนรุ ักษแ ละใชประโยชนอยา งย่ังยนื ในเขตรกั ษาพนั ธุส ัตวปาได

บทสรุปผูบ้ ริหาร VIIบทสรุปผูบริหาร VIIขอเสนอแนะ การแกไ ขกฎหมายและกฎระเบียบทเี่ กย่ี วของ2) ถา ยโอนงบประมาณให -อปท. สามารถดําเนินภารกิจดา นการอนุรกั ษทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละการจดั การไฟปา3) เปดให อปท. และชุมชน  เพ่ิมขอ กาํ หนดให อปท. และชมุ ชนเขา มามีสวนรวมในกระบวนการออกกฎกระทรวงเขา มามีสวนรวมในการ กําหนดพื้นทป่ี าสงวนแหงชาติ และการออกพระราชกฤษฎีกากําหนดเขตอุทยานกาํ หนดแนวเขตพ้ืนทปี่ า แหงชาติ และเขตรักษาพันธุสัตวปา โดยแกไขเพ่ิมเตมิ บทบญั ญัติดงั ตอ ไปน้ีสงวนและพ้ืนที่ปา  แกไ ขเพม่ิ เติมมาตรา 6 แหง พ.ร.บ.ปาสงวนแหงชาติ พ.ศ. 2507 โดยเพิม่ วรรคอนุรกั ษ สอง เพื่อกําหนดใหก ารออกกฎกระทรวงโดยรฐั มนตรฯี ตามวรรคหนง่ึ ตอ งไดรับ ความเห็นชอบหรอื อยา งนอ ยตองสอบถามความคิดเห็นจาก อปท. และจะตอ งจัด ประชุมเพ่อื ชี้แจงและรบั ฟงความคดิ เหน็ จากราษฎร  แกไขเพม่ิ เติมมาตรา 6 แหง พ.ร.บ.อุทยานแหงชาติ พ.ศ. 2504 โดยเพิม่ เตมิ วรรค สาม เพอ่ื กําหนดใหการออกพระราชกฤษฎกี าโดยรัฐบาลตามวรรคหน่งึ ตอ งไดรบั ความเหน็ ชอบหรืออยางนอ ยตองสอบถามความคิดเหน็ จาก อปท. และจะตองจดั ประชุมเพ่อื ชีแ้ จงและรับฟงความคิดเห็นจากราษฎร  แกไ ขเพิ่มเติมมาตรา 33 แหง พ.ร.บ.สงวนและคุมครองสัตวป า พ.ศ. 2535 โดย เพิ่มเตมิ วรรคสาม เพื่อกําหนดใหการออกพระราชกฤษฎกี าโดยคณะรัฐมนตรีตาม วรรคหนงึ่ ตองไดรับความเห็นชอบหรืออยางนอยตอ งสอบถามความคิดเหน็ จาก อปท. และจะตองจัดประชุมเพ่ือชแ้ี จงและรับฟงความคดิ เห็นจากราษฎร  ออกระเบียบกรมปาไม และระเบียบกรมอุทยานฯ กาํ หนดวิธกี ารและขัน้ ตอนปฏบิ ตั ิใน การออกกฎกระทรวง หรอื พระราชกฤษฎกี า โดยใหมขี อกาํ หนดเก่ียวกบั การมีสวน รว ม การปรึกษาหารอื และการรับฟงความคดิ เห็นจาก อปท. และชุมชนมาตรา 6 แหง พ.ร.บ.ปาสงวนแหงชาติ พ.ศ. 2507 มาตรา 6 แหง พ.ร.บ.อุทยานแหงชาติ พ.ศ. 2504 และ มาตรา 33 แหง พ.ร.บ.สงวนและคุมครองสตั วป า พ.ศ. 25354) ให อปท. มีสว นรวมใน  ออกระเบียบกรมปาไม เพ่ือกําหนดให อปท. และราษฎรเขา มามสี วนรว มในการ กระบวนการพิสูจนสทิ ธิ กระบวนการพิสูจนสิทธขิ องราษฎร ในกรณีทที่ ่ีดนิ ตง้ั อยใู นเขตปา สงวนแหงชาติ ทาํ กนิ ของราษฎรใน  ออกระเบียบกรมอทุ ยานฯ เพ่ือกําหนดให อปท. และราษฎรเขามามีสว นรว มในการ พน้ื ทปี่ าไม เพอ่ื ใหเกิด กระบวนการพิสูจนสทิ ธิของราษฎร ในกรณที ที่ ่ีดินตั้งอยูใ นเขตอทุ ยานแหงชาติ หรอื ความรวดเรว็ และความ เขตรกั ษาพนั ธุสัตวป า เปนธรรมมากยิ่งขึ้น  ให อปท. ชวยติดตามตรวจสอบการใชทีด่ ินและคุณสมบตั ิของผูถอื ครองที่ดิน ส.ป.ก. รายแปลง

VIII การปฏิรปู กฎหมายเพือ่ สง่ เสริมประสิทธภิ าพและนวัตกรรมการบรหิ ารจัดการทรพั ยากรธรรมชาติของ อปท.VIII การปฏิรูปกฎหมายเพื่อสง เสรมิ ประสทิ ธิภาพและนวตั กรรม การบรหิ ารจดั การทรัพยากรธรรมชาตขิ อง อปท.ตารางที่ 2 ขอ เสนอแนะการปรับปรงุ กฎหมายดานการจัดการทรพั ยากรทดี่ ินขอเสนอแนะ การแกไ ขกฎหมายและกฎระเบียบทเี่ กย่ี วของ1) จัดสรรงบประมาณให อปท. สามารถดาํ เนนิ -ภารกิจท่ไี ดรบั การถา ยโอนดานการบาํ รงุ รกั ษาและดแู ลโครงสรางพ้นื ฐานและสาธารณปู โภค(เชน ถนน สระนํา้ ฯลฯ) และการอนรุ ักษฟนฟูทรัพยากรธรรมชาติและสภาพแวดลอมในเขตปฏิรปู ทด่ี ิน และนิคมสหกรณ2) ให อปท. มสี วนรว มและมีบทบาทชัดเจนใน  แกไ ขเพิ่มเตมิ ระเบียบกระทรวงมหาดไทยวา ดวยการกระบวนการสอบสวนการบุกรุกทดี่ ินของรัฐ และ สอบสวนเกย่ี วกับการบกุ รุกทห่ี รือทางสาธารณะประโยชนการแกไขปญ หาการบุกรุกทดี่ นิ ของรฐั พ.ศ. 2539 เพือ่ กาํ หนดให อปท. มีบทบาทอยา งชัดเจนใน กระบวนการสอบสวนการบกุ รกุ ทดี่ ินของรัฐ3) กระจายอาํ นาจให อปท. มีสว นรวมตัดสนิ ใจใน  จดั ทาํ ระเบยี บคณะกรรมการจดั ทด่ี นิ แหงชาติฉบับใหม หรอืกระบวนการสงวนหวงหา มท่ดี ินของรฐั เพอ่ื แกไขเพ่มิ เตมิ ระเบยี บคณะกรรมการจัดทด่ี นิ แหง ชาติ ฉบับที่ประชาชนใชประโยชนรว มกัน 9 (พ.ศ. 2529) เพื่อให อปท. มีอํานาจหนาที่และมีสว นรว ม ในกระบวนการตดั สินใจวาสมควรจะสงวนหรือหวงหา มทดี่ นิ ในเขตพ้ืนทข่ี องตนเพื่อประชาชนใชประโยชนร ว มกนั หรือไม4) ให อปท. มีอาํ นาจออกคําสงั่ ใหเ อกชนรอื้ ถอน  แกไขเพิม่ เตมิ มาตรา 122 แหง พ.ร.บ.ลักษณะปกครองทองท่ีสิ่งกอ สรา งออกจากท่สี าธารณะได พระพทุ ธศกั ราช 2457 เพ่อื ให อปท. มอี ํานาจออกคาํ สงั่ ให บคุ คลหรอื เอกชนที่ฝา ฝน กฎหมายร้ือถอนส่ิงกอ สรา งออกจาก ทดี่ นิ สาธารณสมบัติของแผน ดินทีป่ ระชาชนใชป ระโยชน รว มกันได  แกไขเพิ่มเติมระเบยี บกระทรวงมหาดไทยวา ดวยการดแู ล รกั ษาคุม ครองปอ งกนั ที่ดนิ อนั เปน สาธารณสมบัตขิ องแผนดิน พ.ศ. 2553 เพ่อื ใหส อดคลอ งกับบทแกไขเพมิ่ เติมมาตรา 122 แหง พ.ร.บ.ลักษณะปกครองทองทฯ่ี ตามขอเสนอแนะขา งตน

บทสรปุ ผู้บริหาร IXบทสรปุ ผบู ริหาร IX ขอเสนอแนะ การแกไ ขกฎหมายและกฎระเบียบทเ่ี กย่ี วของ5) เพิ่มบทบาทของ อปท. ในการออกหนงั สือ  แกไ ขเพมิ่ เติมมาตรา 8 ตรี แหงประมวลกฎหมายที่ดนิ เพื่อสําคญั สําหรับท่ีหลวง จากการเปนเพยี งผชู วย ผู เพม่ิ บทบาทของ อปท. ในกระบวนการออกหนังสือสาํ คัญอํานวยความสะดวก และผอู อกคาใชจา ย โดยให สาํ หรับท่หี ลวง โดยกาํ หนดใหตองมีหนังสือใหความเห็นชอบมีสว นรวมในการตัดสินใจ และมีบทบาทในการ จาก อปท. หรืออยา งนอยตอ งสอบถามความเห็นจาก อปท.แกไ ขขอพิพาทเกย่ี วกับการออกหนงั สือสาํ คญั รวมทัง้ ตอ งจัดประชมุ เพ่อื ชีแ้ จงและรบั ฟงความคิดเห็นจากสําหรบั ทห่ี ลวงทบั ทที่ ํากนิ ของราษฎร ราษฎร แทนทจ่ี ะเปน อาํ นาจของอธิบดีกรมท่ดี ิน (มอบอํานาจ ใหผวู าราชการจงั หวัด) แตฝายเดยี ว  ออกระเบียบกระทรวงมหาดไทยใหรองรับและสอดคลอ งกบั การแกไ ขเพิ่มเติมมาตรา 8 ตรี ตามขอ เสนอแนะขางตน เพื่อ กําหนดอํานาจหนา ที่ให อปท. มสี วนรว มตัดสินใจและมี บทบาทมากขึน้ ในกระบวนการออกหนังสือสาํ คัญสาํ หรบั ท่ี หลวง6) ให อปท. และชุมชนมสี ว นรว มตัดสินใจในการ  แกไขเพิ่มเตมิ มาตรา 10 และมาตรา 11 แหงประมวลจัดหาผลประโยชนจ ากท่ีดนิ ของรฐั กฎหมายท่ีดินฯ เพื่อใหการจดั หาผลประโยชนใ นท่ดี นิ ของรัฐ ตองไดร บั ความเหน็ ชอบจาก อปท. และชุมชนในพ้นื ท่ี7) กรมเจา ทา ใหการสนับสนุนแก อปท. อยาง -จรงิ จังมากขน้ึ ดังนี้ การพฒั นาบุคลากรของ อปท. โดยเฉพาะการใหความรเู ชงิ เทคนิคดานการพจิ ารณาอนญุ าตสิ่งกอ สรา งท่รี ุกลาํ้ ลํานํ้าหรือชายฝงทะเลใหถกู ตองตามหลักเกณฑและคูม อื ท่ีกรมเจา ทากําหนด ใหความรูและชแี้ จงให อปท. เขาใจเกยี่ วกับอํานาจหนา ทที่ ี่กรมเจา ทาไดมอบอาํ นาจใหอปท. ภายใตพระราชบญั ญัติการเดินเรือในนานนาํ้ ไทยฯ เชน การแจงความรอ งทกุ ขกรณีมีการบกุ รุกพน้ื ทชี่ ายหาดสาธารณะและการปลอยมลพษิ ในพืน้ ท่รี ิมน้าํ และชายหาดทอ่ี ยใู นความรับผิดชอบ เปนตน

X การปฏิรปู กฎหมายเพอ่ื ส่งเสริมประสิทธิภาพและนวัตกรรมการบรหิ ารจดั การทรพั ยากรธรรมชาติของ อปท.X การปฏิรปู กฎหมายเพอื่ สง เสรมิ ประสทิ ธิภาพและนวัตกรรม การบรหิ ารจดั การทรัพยากรธรรมชาติของ อปท.ตารางที่ 3 ขอ เสนอแนะการปรับปรุงกฎหมายดา นการจดั การทรัพยากรแรขอเสนอแนะ การแกไ ขกฎหมายและกฎระเบียบทีเ่ กย่ี วของ1) ให อปท. และชุมชนมีสว นรวม  แกไ ขเพ่ิมเติมระเบยี บ กพร. วาดวยการออกประทานบัตร และการตออายุ ตัดสินใจในข้ันตอนการตออายุ ประทานบตั รฯ พ.ศ. 2547 โดยกําหนดใหก ารตอ อายปุ ระทานบัตรตอ งมี ประทานบัตรตาม พ.ร.บ.แร หนังสอื ใหความเหน็ ชอบจาก อปท. และตอ งมรี ายงานการประชุมรบั ฟง พ.ศ. 2510 ความคิดเห็นของประชาชนในหมูบานซึ่งเปนที่ต้ังคําขอประทานบตั ร เชน เดยี วกนั กับทีก่ ําหนดไวแ ลว สาํ หรบั ข้นั ตอนการออกประทานบัตร2) ลดขอจํากัดอาํ นาจของ อปท. ใน  แกไขคําสง่ั กระทรวงอุตสาหกรรมที่ 127/2547 เรือ่ งแตงตัง้ พนักงานการกาํ กบั ดแู ลและตดิ ตาม เจาหนา ทตี่ าม พ.ร.บ.แร พ.ศ. 2547 เพอื่ ยกเลิกขอ จํากดั อํานาจของ อปท.ผลกระทบดา นสิง่ แวดลอมจากการ ในการตดิ ตามตรวจสอบการทําเหมืองแร โดยให อปท. มอี ํานาจออกคําสง่ัทําเหมอื งแร ใหผูถือประทานบัตรแกไ ข หรือหยดุ ทาํ เหมืองในกรณีท่กี ารทาํ เหมอื ง กอ ใหเกดิ ผลกระทบรนุ แรงตอ ส่ิงแวดลอมได3) จดั สรรสวนแบงคา ภาคหลวงแร  แกไ ขเพิม่ เตมิ มาตรา 23 แหง พระราชบญั ญัตกิ ําหนดแผนและขน้ั ตอนการ ใหแ ก อปท. ในพน้ื ท่ีที่ครอบคลุม กระจายอํานาจใหแ กองคก รปกครองสวนทองถิ่น พ.ศ. 2542 เพอ่ื เพ่ิม โดยประทานบัตรใหมคี วามเปน สดั สวนสวนแบงคา ภาคหลวงแรใ หแ ก อปท. ในพ้นื ท่ีประทานบตั ร ธรรมมากข้นึ4) กพร. ทบทวนและปรบั ปรุง -กระบวนการถา ยโอนภารกิจดา นการกํากับดแู ลส่ิงแวดลอมและมลพิษจากการทาํ เหมอื งแร เพื่อใหอปท. สามารถติดตามและตรวจสอบการปฏิบตั ติ ามมาตรการลดผลกระทบสิ่งแวดลอ มของผูถือประทานบัตร และสามารถเฝาระวังสง่ิ แวดลอ มไดอยางแทจริง

บทสรปุ ผ้บู รหิ าร XIบทสรุปผูบริหาร XIขอ เสนอแนะ การแกไขกฎหมายและกฎระเบยี บที่เกี่ยวของ5) กระจายอํานาจให อปท. และชุมชน  แกไ ขเพมิ่ เติมมาตรา 9 แหงประมวลกฎหมายท่ดี ิน โดยเพม่ิ วรรคสองใหมีสวนรวมตัดสินใจอนุญาตใหใช ตอ งมหี นังสือใหความเห็นชอบจาก อปท. และมีการประชุมรบั ฟงความประโยชนในทีด่ นิ ของรฐั ตาม คิดเหน็ ของราษฎรกอนการอนุญาตทีก่ ระทาํ โดยพนักงานเจาหนาท่ี (ผวู าประมวลกฎหมายที่ดิน (การขุดตกั ราชการจงั หวดั และอธิบดกี รมท่ีดิน) ตามวรรคหนงึ่ดินลกู รงั การขุดหรือดูดทราย  แกไ ขเพ่ิมเติมมาตรา 12 แหง ประมวลกฎหมายทีด่ ิน โดยเพ่มิ วรรคสามใหฯลฯ) ตองมีหนงั สือใหความเหน็ ชอบจาก อปท. และมีการประชุมรบั ฟงความ คิดเหน็ ของราษฎรกอนทรี่ ัฐมนตรฯี จะใหสมั ปทานตามวรรคหนงึ่  ออกระเบยี บฯ ใหม หรอื แกไ ขระเบยี บกระทรวงมหาดไทยวาดวย หลกั เกณฑและวิธกี ารเกี่ยวกับการอนุญาตตามมาตรา 9 แหง ประมวล กฎหมายท่ดี ิน พ.ศ. 2543 เพอ่ื กาํ หนดใหต อ งมีหนงั สือใหความเห็นชอบ จาก อปท. และมีการประชมุ รับฟง ความคิดเห็นของราษฎรกอ นท่ีผูวา ราชการจงั หวัดหรืออธิบดีกรมทด่ี นิ จะอนุญาตตามมาตรา 9  ออกระเบียบกระทรวงมหาดไทยเพอื่ กําหนดหลกั เกณฑแ ละวิธีการเกีย่ วกับ การอนญุ าตตามมาตรา 12 แหง ประมวลกฎหมายท่ดี นิ เพื่อใหก ารให สัมปทานตามมาตรา 12 ตองไดร ับความเห็นชอบจาก อปท. ในพน้ื ท่ี และ ตอ งมีการประชุมรบั ฟง ความคิดเห็นของประชาชน6) ให อปท. มีอาํ นาจอนญุ าตใหข ดุ  แกไขเพิ่มเติมมาตรา 17 และมาตรา 26 แหง พ.ร.บ.การขุดดินและถมดินดนิ หรือถมดิน แทนท่ีจะมหี นา ที่ พ.ศ. 2543 เพอื่ กาํ หนดใหผ ปู ระสงคจะขุดดนิ หรอื ถมดนิ มีหนา ที่ตองขอเพยี งออกใบรับแจงใหกับผปู ระสงค อนุญาตจาก อปท. และ อปท. มีอาํ นาจอนุญาต แทนท่ีจะใหผ ปู ระกอบการจะขุดดนิ หรอื ถมดินเทานน้ั มีเพียงหนา ทีแ่ จง และ อปท. มีหนา ท่ีออกใบรับแจงดังเชนท่เี ปน อยูใน ปจจบุ นั7) ให อปท. มีอาํ นาจออกขอ บญั ญัติ  แกไขเพ่ิมเตมิ มาตรา 7 แหง พ.ร.บ.การขดุ ดนิ และถมดิน พ.ศ. 2543 โดยทอ งถิน่ เพอื่ กาํ หนดให เพิ่มสาระให อปท. มอี าํ นาจออกขอบญั ญตั ิทองถ่ินทก่ี าํ หนดใหผูประกอบการตอ งวางเงินประกัน ผูประกอบการตอ งวางเงนิ ประกันความเสยี หายท่ีอาจจะเกดิ ขน้ึ ไดด ว ยความเสียหายท่ีอาจจะเกดิ ขึ้นได8) กระจายอาํ นาจให อปท. สามารถ  แกไขระเบียบกระทรวงมหาดไทยวา ดว ยการขุดลอกแหลงน้ําขุดลอกแหลงนา้ํ สาธารณประโยชน สาธารณประโยชนท่ีต้นื เขิน พ.ศ. 2547 โดยยกเลิกขอ กาํ หนดที่ให อปท.ไดโ ดยไมตองขอความเหน็ ชอบ ตอ งขอความเห็นชอบจากผวู าราชการจงั หวัดในการขดุ ลอกแหลง นํ้าจากผูวาราชการจงั หวดั สาธารณะที่ต้ืนเขิน9) ลดขัน้ ตอนในการอนุญาตใหดูด  แกไขระเบียบกระทรวงมหาดไทยวา ดวยการอนญุ าตใหด ูดทราย ทราย พ.ศ. 2546 เพอ่ื ลดข้ันตอนการขออนุญาตดดู ทรายใหสิน้ สุดในระดับจังหวัด แทนที่จะตอ งสง เร่ืองใหค ณะกรรมการพิจารณาอนญุ าตใหดดู ทราย (กพด.) ซง่ึ เปน คณะกรรมการระดับชาติเปนผูพจิ ารณาอนญุ าตในทุกกรณี

XII การปฏิรูปกฎหมายเพอื่ ส่งเสรมิ ประสิทธภิ าพและนวัตกรรมการบริหารจดั การทรัพยากรธรรมชาติของ อปท.XII การปฏริ ปู กฎหมายเพือ่ สงเสรมิ ประสทิ ธภิ าพและนวัตกรรม การบรหิ ารจดั การทรัพยากรธรรมชาตขิ อง อปท.ตารางท่ี 4 ขอเสนอแนะการปรับปรงุ กฎหมายดานการจดั การทรพั ยากรทางทะเล ขอ เสนอแนะ การแกไ ขกฎหมายและกฎระเบียบทเี่ กีย่ วของ1) ให อปท. มอี ํานาจออกขอ บญั ญัตทิ องถ่ินเพื่อ  แกไ ขเพิ่มเติม มาตรา 32 แหง พ.ร.บ.การประมง พ.ศ. 2490กาํ หนดมาตรการอนรุ ักษท รัพยากรทางทะเล โดยใหอาํ นาจแก อปท. ในการออกขอ บัญญัติทอ งถ่นิ โดยอนุมัติในทอ งถิ่นของตนได ของรัฐมนตรวี าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ เพือ่ กาํ หนด มาตรการอนรุ ักษตา งๆ เชน หา มมิใหใ ชเคร่ืองมอื ประมงบาง ชนดิ กาํ หนดตาและระยะชองของเครือ่ งมือ กาํ หนดเครื่องมอื ท่ี ใชไ ดในฤดูทส่ี ัตวน ํ้าวางไข เปน ตน2) ให อปท. และชุมชนมสี วนรวมในการกาํ หนด  แกไขเพม่ิ เตมิ มาตรา 7 แหง พ.ร.บ.การประมง พ.ศ. 2490 โดยท่ีจบั สตั วน้ําเปน “ท่รี กั ษาพืชพันธ”ุ และ “ที่ กําหนดใหก ารประกาศท่ีรกั ษาพืชพันธุ และท่ีอนุญาต ตอ งไดร บัอนุญาต” ความเห็นชอบจาก อปท. รวมท้ังตองมีการใหขอมลู ชแี้ จงและรับ ฟงความคิดเหน็ จากราษฎรในพนื้ ที่ซงึ่ ทีจ่ ับสตั วนา้ํ นัน้ ต้ังอยูดว ย3) แตง ตง้ั ผูบรหิ าร อปท. และบุคลากร อปท.  ออกประกาศกระทรวงฯ หรือคําสัง่ กระทรวงเพ่อื แตงตง้ั ใหเปนพนกั งานเจาหนาท่ตี ามพระราชบัญญตั ิ ผูบริหารหรอื บุคลากรของ อปท. มอี ํานาจหนาที่ปฏบิ ตั กิ ารตามการประมงฯ มาตรา 56, 57 และ 59 (มีอํานาจเขาไปในท่จี ับสัตวน้ําหรอื เรือ ทําการประมงของบุคคลใดๆ เพ่ือตรวจการทําการประมงหรอื เคร่อื งมือทาํ การประมง จบั กมุ บคุ คลผกู ระทําความผดิ และมี อาํ นาจรื้อถอนทําลายหรือยดึ เคร่ืองมอื ซ่งึ ต้ังอยูในทจ่ี บั สัตวน้ํา โดยฝาฝนกฎหมาย)

บทสรปุ ผู้บริหาร XIIIบทสรปุ ผูบริหาร XIIIตารางที่ 5 ขอเสนอแนะดา นการบริหารจัดการกระบวนการถา ยโอนภารกิจดา นนา้ํ ใหแ ก อปท. หนวยงานทเ่ี ก่ียวของ ขอเสนอแนะคณะกรรมการการกระจายอาํ นาจใหแ กองคกรปกครองสวนทองถ่ิน  จาํ แนก อปท. ออกเปน อปท. ท่ีมคี วามพรอม และ อปท. ที่ตองเตรยี มความและสาํ นกั งบประมาณ พรอม เพ่ือกาํ หนดขัน้ ตอนการถายโอนภารกจิ ทีแ่ ตกตา งกนั รวมทั้งพจิ ารณา ควบรวม อปท. ขนาดเล็กเขาดวยกนั เพอื่ ใหคุมคา แกคาใชจ ายในการบริหารกรมชลประทาน กรมทรัพยากรน้ํา จดั การและการจัดบริการสาธารณะดานนํ้ากรมทรพั ยากรนํ้าบาดาลกรมพัฒนาท่ีดิน และ ส.ป.ก.  นาํ แผนพัฒนาแหลง นา้ํ ของ อปท. ท่เี สนอผานคณะกรรมการลุมน้าํ มาใช ประโยชนและเปน แนวทางในการจัดสรรงบประมาณใหแ ก อปท.องคการบรหิ ารสว นจงั หวดัเทศบาล และ อบต.  เปดใหสวนราชการผูถา ยโอนตั้งงบประมาณเพื่อการซอมแซมบํารงุ รักษา แหลง นาํ้ ไดในระหวา งท่ี อปท. ยงั ไมมีความพรอมดานงบประมาณและ บุคลากร  จัดสรรงบประมาณใหส วนราชการสามารถเปนพเ่ี ล้ียงและจดั ฝกอบรมใหแ ก อปท. ไดอ ยา งตอเนื่อง  ตดิ ตามผลการถายโอนภารกิจและจดั ทําบญั ชีทรพั ยส ินทถ่ี า ยโอนใหแ ตละ อปท. พรอ มงบประมาณท่ีตอ งใชใ นการดแู ลรกั ษาและซอ มแซมแหลง นา้ํ เพอื่ ให กกถ. ใชเ ปน ขอ มลู ในการจัดสรรงบประมาณใหแ ก อปท.  ทาํ หนาท่เี ปนพเี่ ล้ียง ชวยเหลอื และใหคําปรึกษาทางวชิ าการแก อปท.  จัดทาํ แผนพฒั นาแหลง นํ้ารายปใหแก อปท. รวมทัง้ การสํารวจและออกแบบ และสงแบบสาํ รวจพรอมวงเงนิ งบประมาณที่ตองใชใ หแก กกถ. เพ่ือเปน ขอมลู ในการจัดสรรงบประมาณ  สรา งความเขม แข็งแกก ลมุ ผูใ ชน ํา้ และเครอื ขา ยอนรุ กั ษลมุ นาํ้ รวมท้งั อปท.  รว มกันพฒั นารางพระราชบัญญัติทรพั ยากรน้ํา โดยยึดหลักการจัดการ ทรัพยากรลมุ นา้ํ อยางบูรณาการ  อํานวยการในการจัดทาํ แผนและประสานแผนพฒั นาแหลง นํ้าท้ังจงั หวัด รวมกบั สว นราชการและ อปท. ในจังหวัด  จัดหาน้าํ บรหิ ารจัดการ และบาํ รุงรักษาแหลงน้ําท่ีประชาชนใชป ระโยชน รว มกนั ในพืน้ ท่ีทีค่ าบเก่ยี ว 2 อปท. ขึน้ ไป  จดั ทาํ ทะเบียนแหลงน้าํ ขนาดเล็กในพืน้ ที่ เพื่อเปนฐานขอ มลู ในการบริหาร จัดการแหลงนํา้ การทําแผนพัฒนาแหลงน้ําในพน้ื ท่ี รวมท้ังเปนขอ มูลในการ พิจารณาจัดสรรงบประมาณของ กกถ.  สง บคุ ลากรเขารับการฝก อบรมตามโครงการฝกอบรมทห่ี นวยงานผถู า ยโอน ภารกิจจดั ใหอ ยางตอ เน่อื ง



สารบญั สารบัญบทท่ี 1 บทนํา หนา1.1 การปฏริ ูปประเทศไทยและการกระจายอาํ นาจใหแ ก อปท. 11.2 กฎหมายรัฐธรรมนูญกับอาํ นาจหนา ทใ่ี นการจัดการทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละสง่ิ แวดลอม 2 ของ อปท. 31.3 พระราชบญั ญตั กิ าํ หนดแผนและขนั้ ตอนการกระจายอํานาจใหแ กอ งคกรปกครองสว น 5 ทอ งถิน่ พ.ศ. 2542 9 1.3.1 แผนการกระจายอาํ นาจและการถายโอนภารกจิ ใหแกองคกรปกครองสวนทอ งถนิ่ 11 1.3.2 การตคี วามขอบเขตอาํ นาจหนาท่ีของ อปท. 13 1.3.3 หลักเกณฑในการใชง บประมาณสนบั สนุนการจดั ทาํ บริการสาธารณะของ อปท. 161.4 พระราชบัญญตั สิ ภาองคกรชมุ ชน พ.ศ. 2551 19บทท่ี 2 การจดั การทรัพยากรธรรมชาตแิ ละสง่ิ แวดลอมตามกฎหมายจัดต้งั องคกร 19 ปกครองสวนทอ งถน่ิ 22 252.1 พระราชบัญญตั ิเทศบาล พ.ศ. 2496 292.2 พระราชบญั ญตั ิสภาตาํ บลและองคการบรหิ ารสวนตําบล พ.ศ. 2537 302.3 พระราชบญั ญตั อิ งคการบรหิ ารสว นจังหวดั พ.ศ. 2540 36 36บทท่ี 3 อํานาจหนาท่ีในการจดั การทรพั ยากรปาไมของ อปท. 393.1 พระราชบัญญตั ิปา ไม พุทธศกั ราช 2484 403.2 พระราชบญั ญตั ปิ า สงวนแหง ชาติ พ.ศ. 2507 42 3.2.1 การควบคมุ การใชแ ละทาํ ประโยชนใ นเขตปาสงวนแหง ชาติ 3.2.2 การควบคุมดูแลและบํารุงรักษาปา สงวนแหง ชาติโดยพนกั งานเจา หนา ท่ี 47 3.2.3 การแตง ตั้งพนักงานเจา หนาท่ตี ามกฎหมายปาสงวนแหงชาติ 3.2.4 ระเบียบกรมปา ไมวา ดว ยการอนญุ าตใหเ ขา ทําประโยชนห รอื อยูอาศยั ภายในเขตปา 50 54 สงวนแหง ชาติ ลงวันที่ 17 มกราคม 2548 3.2.5 ระเบยี บกรมปา ไมวาดว ยการอนุญาตใหท าํ การปลูกสรางสวนปา หรอื ปลกู ไมย ืนตน ภายในเขตปาสงวนแหงชาติ พ.ศ. 2548 ลงวนั ท่ี 17 มกราคม 2548 3.2.6 ระเบยี บกรมปา ไมวา ดวยการใชประโยชนเ กยี่ วกบั การเขาไป การผาน หรือการใช ทางและการนาํ หรอื ปลอยสัตวเ ลีย้ งเขา ไปภายในเขตปาสงวนแหงชาติ พ.ศ. 2548 ลงวันท่ี 17 มกราคม 25483.3 พระราชบัญญตั อิ ุทยานแหง ชาติ พ.ศ. 2504

II การปฏิรูปกฎหมายเพื่อสง่ เสริมประสิทธิภาพและนวัตกรรมการบรหิ ารจดั การทรพั ยากรธรรมชาติของ อปท.iv การปฏิรูปกฎหมายเพือ่ สง เสริมประสิทธิภาพและนวัตกรรม การบรหิ ารจัดการทรพั ยากรธรรมชาติของ อปท.3.4 พระราชบญั ญตั สิ งวนและคมุ ครองสัตวปา พ.ศ. 2535 หนา3.5 นโยบายของรฐั และมตคิ ณะรฐั มนตรีทเ่ี ก่ยี วขอ งกับการแกไขปญ หาท่ดี นิ ในพืน้ ที่ปาไม 56 59 3.5.1 มตคิ ณะรัฐมนตรี 14 พฤศจกิ ายน 2504 59 3.5.2 มตคิ ณะรัฐมนตรี 27 กรกฎาคม 2525 59 3.5.3 มตคิ ณะรัฐมนตรี 28 พฤษภาคม 2528 59 3.5.4 มติคณะรัฐมนตรีกําหนดนโยบายการปาไมแ หง ชาติ 60 3.5.5 มติคณะรฐั มนตรี 10 มนี าคม 2535 และมตคิ ณะรัฐมนตรี 17 มีนาคม 2535 61 จําแนกเขตการใชประโยชนใ นพ้ืนทป่ี า สงวนแหงชาติ 62 3.5.6 มติคณะรัฐมนตรี 30 มิถนุ ายน 2541 64 3.5.7 มตคิ ณะรัฐมนตรี 11 พฤษภาคม 2542 66 3.5.8 มตคิ ณะรัฐมนตรี 25 กรกฎาคม 2543 73 74บทที่ 4 อํานาจหนา ที่ดานการจดั การทรพั ยากรท่ีดินของ อปท. 774.1 หนวยงานทเี่ กี่ยวขอ งกับการจัดทีท่ าํ กินใหก ับประชาชน4.2 การแกไขปญหาการบุกรกุ ที่ดินของรฐั 77 78 4.2.1 ระเบยี บสาํ นกั นายกรฐั มนตรวี า ดว ยการแกไ ขปญหาการบกุ รุกท่ีดนิ ของรัฐ พ.ศ. 2545 แกไ ขเพม่ิ เติม พ.ศ. 2547 79 4.2.2 มตคิ ณะรฐั มนตรี 4 พฤษภาคม 2536 80 4.2.3 ระเบยี บกระทรวงมหาดไทยวา ดวยการสอบสวนเกยี่ วกบั การบุกรุกทหี่ รือ 83 83 ทางสาธารณประโยชน พ.ศ. 2539 ลงวันที่ 27 พฤศจกิ ายน 2539 91 4.2.4 ระเบยี บกระทรวงมหาดไทยวาดว ยการอนญุ าตใหป ระชาชนใชประโยชนในทด่ี ิน 92 93 ของรัฐ พ.ศ. 2547 ลงวนั ท่ี 6 กนั ยายน 2547 1034.3 กฎหมายท่ีเกยี่ วขอ งกบั การจดั ท่ดี นิ ใหป ระชาชน 104 4.3.1 พระราชบญั ญตั ิการปฏริ ูปทดี่ ินเพอื่ เกษตรกรรม พ.ศ. 2518 107 4.3.2 พระราชบญั ญตั จิ ัดทด่ี นิ เพอ่ื การครองชพี พ.ศ. 2511 108 4.3.3 พระราชบัญญตั ิปา สงวนแหง ชาติ พ.ศ. 2507 118 4.3.4 ประมวลกฎหมายทดี่ นิ พ.ศ. 2497 4.3.5 พระราชบญั ญตั ทิ ร่ี าชพัสดุ พ.ศ. 2518 4.3.6 พระราชบัญญตั ิพฒั นาทดี่ นิ พ.ศ. 25514.4 หนวยงานและกฎหมายท่เี กย่ี วขอ งกับการจดั การทด่ี นิ สาธารณะซง่ึ ประชาชนใชป ระโยชน รวมกนั 4.4.1 ประมวลกฎหมายท่ีดิน พ.ศ. 2497 4.4.2 พระราชบัญญตั ลิ ักษณะปกครองทองท่ี พระพุทธศักราช 2457

สารบัญ IIIสารบัญ v 4.4.3 ระเบยี บกระทรวงมหาดไทยวาดวยการดแู ลรกั ษาและคมุ ครองปอ งกันทีด่ นิ อนั เปน หนา สาธารณสมบตั ขิ องแผน ดินสําหรับพลเมอื งใชรวมกนั พ.ศ. 2553 119 4.4.4 ระเบยี บกระทรวงมหาดไทยวา ดวยการเปลย่ี นสภาพทด่ี นิ อนั เปน สาธารณสมบตั ขิ อง แผน ดนิ สาํ หรับพลเมอื งใชรว มกนั จากการใชเพือ่ สาธารณประโยชนอ ยางหน่ึงเปน อกี 124 อยางหนึ่ง พ.ศ. 2543 126 135 4.4.5 พระราชบญั ญตั ิการเดนิ เรอื ในนา นน้าํ ไทย พระพุทธศักราช 2456 143 4.4.6 ระเบยี บสํานกั นายกรฐั มนตรวี าดวยการจดั ใหมีโฉนดชมุ ชน พ.ศ. 2553 143บทท่ี 5 อํานาจหนาท่ีของ อปท. ในการจัดการทรพั ยากรแร 1445.1 พระราชบญั ญตั แิ ร พ.ศ. 2510 145 5.1.1 การกาํ หนดใหการระเบดิ และยอยหินทเี่ ปนหินอตุ สาหกรรม เปนการทาํ เหมอื งแร ภายใตพ ระราชบญั ญตั ิแร พ.ศ. 2510 151 152 5.1.2 ระเบยี บกรมอุตสาหกรรมพืน้ ฐานและการเหมืองแรว าดว ยการดาํ เนนิ การเก่ยี วกบั 153 คาํ ขอประทานบัตร การออกประทานบตั ร การตออายุประทานบตั ร และการโอน 154 ประทานบตั ร พ.ศ. 2547 154 160 5.1.3 การมอบอํานาจใหผ วู าราชการจงั หวดั ปฏิบัติราชการแทนอธิบดกี รมอตุ สาหกรรม 161 พน้ื ฐานและการเหมอื งแร 166 5.1.4 การชําระคา ภาคหลวงแรและการจดั สรรคาภาคหลวงใหแ ก อปท. 167 5.1.5 การจัดเก็บผลประโยชนพ ิเศษเพ่อื ประโยชนแ กร ฐั 171 5.1.6 การกํากับดูแลดา นส่งิ แวดลอมและมลพษิ ที่เกิดจากการทาํ เหมอื งแร 1725.2 การถายโอนภารกิจตามพระราชบัญญตั ิแรใ หแก อปท. 1755.3 ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497 1765.4 พระราชบญั ญตั กิ ารขุดดนิ และถมดนิ พ.ศ. 2543 1935.5 ระเบียบกระทรวงมหาดไทยวา ดวยวิธกี ารเก่ียวกบั การขดุ ลอกแหลง น้ําสาธารณประโยชน 196 199 ที่ต้นื เขิน พ.ศ. 25475.6 ระเบยี บกระทรวงมหาดไทยวาดว ยการอนญุ าตใหดดู ทราย พ.ศ. 2546บทที่ 6 อาํ นาจหนา ท่ีของ อปท. ในการจดั การทรพั ยากรทางทะเล6.1 พระราชบญั ญตั สิ งเสริมและรกั ษาคณุ ภาพสิง่ แวดลอ มแหงชาติ พ.ศ. 25356.2 พระราชบัญญตั ิการประมง พ.ศ. 2490 6.2.1 สทิ ธิในการเขา ถึงทรัพยากรทางทะเล 6.2.2 การกําหนดมาตรการอนุรกั ษทรพั ยากรประมงทะเล 6.2.3 การแตง ตั้งพนกั งานเจาหนาที่ตามกฎหมายประมง6.3 พระราชบัญญตั กิ ารเดินเรือในนา นนํ้าไทย พระพทุ ธศกั ราช 2456

IV การปฏิรูปกฎหมายเพื่อสง่ เสรมิ ประสิทธิภาพและนวตั กรรมการบริหารจดั การทรพั ยากรธรรมชาตขิ อง อปท.vi การปฏริ ปู กฎหมายเพอื่ สงเสริมประสิทธิภาพและนวัตกรรม การบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาตขิ อง อปท.6.4 การจัดการปา ชายเลนและมติคณะรฐั มนตรีท่เี กยี่ วขอ ง หนา 6.4.1 มตคิ ณะรฐั มนตรี 15 ธันวาคม 2530 เรือ่ ง การจาํ แนกเขตการใชประโยชนท ด่ี นิ 200 ในพนื้ ทปี่ าชายเลนประเทศไทย 6.4.2 มติคณะรัฐมนตรี 6 กมุ ภาพนั ธ 2533 เร่ือง การพจิ ารณาแกไ ขปญหาการบกุ รกุ ท่ดี นิ 201 ในพ้นื ที่ปา ชายเลนภาคตะวนั ออก 6.4.3 มตคิ ณะรัฐมนตรีวนั ที่ 23 กรกฎาคม 2534 เร่อื ง รายงานการศกึ ษาสถานภาพ 202 ปจ จบุ นั ของปา ไมชายเลนและปะการงั ของประเทศ 6.4.4 มตคิ ณะรฐั มนตรี 22 สงิ หาคม 2543 และมตคิ ณะรฐั มนตรี 17 ตุลาคม 2543 203 เรือ่ ง การแกไ ขปญ หาการจัดการพน้ื ทป่ี าชายเลน 203บทที่ 7 การจัดการทรพั ยากรน้ําโดย อปท. 2077.1 หนว ยงานท่ีเกีย่ วของกบั การจัดการทรัพยากรนํา้ 2087.2 กฎหมายทเ่ี ก่ียวขอ งกับการบรหิ ารจดั การทรัพยากรนา้ํ 210 210 7.2.1 พระราชบญั ญตั กิ ารชลประทานราษฎร พ.ศ. 2482 212 7.2.2 พระราชบัญญตั ิการชลประทานหลวง พ.ศ. 2485 217 7.2.3 พระราชบญั ญตั ินํา้ บาดาล พ.ศ. 2520 218 7.2.4 ระเบยี บสาํ นกั นายกรฐั มนตรวี า ดวยการบรหิ ารทรัพยากรนาํ้ แหง ชาติ พ.ศ. 2550 226 7.2.5 พระราชบัญญตั ิปองกันและบรรเทาสาธารณภยั พ.ศ. 2550 2297.3 การถา ยโอนภารกจิ ดา นการจัดการทรพั ยากรนา้ํ ใหแก อปท. 230 7.3.1 การถา ยโอนภารกจิ ของกรมชลประทานใหแก อปท. 241 7.3.2 การถา ยโอนภารกจิ ของกรมทรพั ยากรนา้ํ ใหแ ก อปท. 243 7.3.3 การถา ยโอนภารกิจของกรมทรัพยากรน้าํ บาดาลใหแ ก อปท. 256 7.3.4 การถา ยโอนภารกจิ การบาํ รุงรกั ษาแหลงนํ้าขนาดเลก็ โดยกรมพฒั นาทีด่ นิ 258 7.3.5 การถา ยโอนภารกิจของสํานักงานปฏริ ปู ทดี่ นิ เพอ่ื เกษตรกรรม 2607.4 บทสรปุ 263 264บทที่ 8 บทวเิ คราะห8.1 สถานภาพการกระจายอาํ นาจในการจัดการทรพั ยากรธรรมชาติใหแก อปท. 265 274 8.1.1 อปท. มีอํานาจออกขอบัญญตั ทิ อ งถิน่ เพอ่ื จัดการทรพั ยากรธรรมชาติไดม ากนอ ย 275 เพียงใด 276 277 8.1.2 ราชการสว นกลางใชอ าํ นาจกํากบั ดูแล อปท. มากจนเกินขอบเขตหรอื ไม8.2 การกระจายอาํ นาจการจดั การทรัพยากรปาไม 8.2.1 การกระจายอํานาจการจดั การทรพั ยากรปาไมใหแ ก อปท. 8.2.2 การสง เสริมการกระจายอาํ นาจในการจดั การทรพั ยากรปา ไมใ หแก อปท.

สารบัญ Vสารบญั vii8.3 การกระจายอาํ นาจการจดั การทรพั ยากรทีด่ นิ 8.3.1 การจดั ที่ดนิ ใหแกป ระชาชน หนา 8.3.2 การแกไ ขปญหาการบุกรกุ ทีด่ ินของรฐั 283 8.3.3 การสงวนหวงหา มท่ดี นิ ของรฐั เพือ่ ประชาชนใชป ระโยชนรว มกัน 284 8.3.4 การคมุ ครองและดแู ลรักษาทส่ี าธารณะ 285 8.3.5 การอนุญาตใหใ ชประโยชนใ นท่ีดนิ ของรฐั 286 8.3.6 การควบคุมสง่ิ กอ สรางท่ีลวงลาํ้ ลํานาํ้ และชายหาด 286 2888.4 การกระจายอํานาจการจดั การทรัพยากรแร 2898.5 การกระจายอาํ นาจการจัดการทรัพยากรทางทะเล 2908.6 การกระจายอาํ นาจการจดั การทรัพยากรนํา้ 2988.7 บทสรุปและขอ เสนอแนะ 300บรรณานกุ รม 303 313

viii การปฏริ ูปกฎหมายเพ่อื สงเสริมประสิทธิภาพและนวัตกรรม การบรหิ ารจัดการทรัพยากรธรรมชาตขิ อง อปท.สารบญั ตาราง สารบัญตารางตารางท่ี หนา1 อํานาจหนาที่ของ อปท. ในการจัดการทรัพยากรธรรมชาตแิ ละส่ิงแวดลอม 7 ตาม พ.ร.บ. กาํ หนดแผนและขัน้ ตอนการกระจายอํานาจใหแกอ งคกรปกครองสวนทองถ่นิ พ.ศ. 2542 27 332 อาํ นาจหนาที่ของ อปท. ในการจัดการทรพั ยากรธรรมชาติและสงิ่ แวดลอ มตามกฎหมาย จัดต้ัง อปท. 53 583 การควบคุมการใชป ระโยชนทรพั ยากรปา ไมตามพระราชบญั ญตั ปิ า ไม พุทธศักราช 2484 684 การควบคุมการทาํ ประโยชนในเขตปาสงวนแหงชาตติ าม พ.ร.บ. ปา สงวนแหงชาติ 69 พ.ศ. 2507 1065 การควบคมุ กิจกรรมตางๆ ในเขตปาอนุรักษ6 มตคิ ณะรฐั มนตรที ีเ่ กยี่ วขอ งกบั การจําแนกพ้นื ที่ลมุ น้ํา และพน้ื ทป่ี า ไม 1227 มตคิ ณะรฐั มนตรีที่เกี่ยวของกบั การคุมครองสทิ ธิชัว่ คราวจากการถูกจบั กมุ และกระบวนการ 123 พสิ ูจนสิทธิเพอ่ื อยอู าศยั ทํากินในพน้ื ทปี่ า ไม 1348 หนว ยงานและกฎหมายท่เี กย่ี วขอ งกบั การจัดทีท่ าํ กนิ ใหป ระชาชน 1589 กฎหมายและหนวยงานท่เี กย่ี วขอ งกบั การคุมครองดแู ลที่สาธารณสมบตั ิของแผนดนิ ท่ี 165 ประชาชนใชป ระโยชนร ว มกัน 25810 บทบญั ญตั ปิ ระมวลกฎหมายท่ดี นิ เกย่ี วกบั การอนญุ าตใหใชประโยชนใ นทีด่ นิ ของรฐั 26011 การมอบอํานาจเจาทา และอํานาจหนาที่ของ อปท. ตามพระราชบญั ญัตกิ ารเดนิ เรอื 291 305 ในนา นน้ําไทย พระพทุ ธศกั ราช 2456 30712 อาํ นาจหนา ที่และภารกจิ ของ อปท. ตามพระราชบัญญตั ิแร พ.ศ. 2510 30913 อาํ นาจหนา ท่ีของหนว ยงานท่ีเกี่ยวของ และ อปท. ตาม พ.ร.บ.การขุดดินและถมดนิ 311 311 พ.ศ. 254314 ผลการสาํ รวจงานสง มอบและสภาพแหลง นํ้าของกรมพฒั นาท่ีดนิ15 โครงการพฒั นาโครงสรา งพนื้ ฐานที่ ส.ป.ก. ไดถ ายโอนใหแก อปท.16 กฎหมายและหนวยงานทีเ่ ก่ียวขอ งกับการจัดการทรัพยากรแร17 ขอ เสนอแนะการปรบั ปรงุ กฎหมายดานการจดั การทรพั ยากรปาไม18 ขอ เสนอแนะการปรบั ปรุงกฎหมายดานการจัดการทรพั ยากรทด่ี ิน19 ขอเสนอแนะการปรบั ปรุงกฎหมายดานการจดั การทรพั ยากรแร20 ขอ เสนอแนะการปรับปรุงกฎหมายดา นการจัดการทรพั ยากรทางทะเล21 ขอ เสนอแนะดา นการบรหิ ารจัดการกระบวนการถา ยโอนภารกิจดานน้ําใหแ ก อปท.

สารบญั ix สารบญั แผนภาพ สารบญั แผนภาพแผนภาพที่ หนา1 การขออนุญาตเขาทาํ ประโยชนเพือ่ วตั ถปุ ระสงคตา งๆ ในพ้ืนท่ปี าตามพระราชบญั ญตั ปิ า ไม 34 พทุ ธศักราช 2484 (ยกเวน การทาํ เหมืองแรและกิจกรรมทเ่ี กย่ี วของ) 352 การขออนญุ าตเขาทําประโยชนเ พอ่ื การทําเหมืองแร และกจิ กรรมทเ่ี กยี่ วขอ งในพ้นื ท่ีปา 40 ตามพระราชบัญญตั ิปาไม พุทธศกั ราช 2484 453 การใชพ นื้ ทีใ่ นเขตปา สงวนแหงชาตโิ ดยพนกั งานเจาหนา ท่ขี องกรมปา ไม (ตามมาตรา 19)4 การขออนญุ าตเขา ทําประโยชนหรืออยูอาศัยภายในเขตปาสงวนแหง ชาติเพอ่ื วตั ถปุ ระสงค 46 ตา งๆ ตามมาตรา 16 (ยกเวน การทําเหมอื งแรแ ละกจิ การท่เี กยี่ วของ) 495 การขออนุญาตเขาทาํ ประโยชนหรืออยอู าศยั ภายในเขตปาสงวนแหง ชาตเิ พือ่ การทําเหมอื ง 51 52 แรแ ละกิจการที่เกย่ี วขอ ง (ตามมาตรา 16) 906 การขออนุญาตเขา ทาํ การปลูกสรา งสวนปา หรือปลกู ไมยืนตน ภายในเขตปา สงวนแหง ชาติ 102 117 (ตามมาตรา 20)7 การขออนุญาตเขาไป ผาน หรือใชทางภายในเขตปา สงวนแหงชาติ (ตามมาตรา 18) 1258 การขออนุญาตนาํ หรือปลอ ยสตั วเลย้ี งเขา ไปในเขตปา สงวนแหง ชาติ (ตามมาตรา 18) 1409 ข้ันตอนการจัดที่ดินของรฐั และการออก ส.ป.ก. 4-01 ใหเกษตรกร 15010 ข้นั ตอนการประกาศสงวนหวงหามท่ดี นิ ของรฐั เพอื่ ประชาชนใชประโยชนร ว มกนั 16711 ขน้ั ตอนการดําเนนิ การขออนญุ าตตามมาตรา 9 แหง ประมวลกฎหมายทด่ี ิน 17012 ขน้ั ตอนการปฏิบตั ิงานการเปล่ยี นสภาพท่ดี นิ อันเปนสาธารณสมบตั ขิ องแผนดนิ สาํ หรับ 179 พลเมอื งใชรว มกนั จากการใชเ พือ่ สาธารณประโยชนอ ยา งหนง่ึ เปนอีกอยางหนงึ่13 ข้นั ตอนการขอออกโฉนดชุมชน 18014 ขัน้ ตอนดําเนนิ การอนญุ าตประทานบตั ร 18615 ขนั้ ตอนการขออนุญาตและพจิ ารณาอนุญาตใหข ดุ ลอกแหลง น้ําสาธารณะ 18816 ข้ันตอนการขอและการอนญุ าตใหดูดทราย17 ข้นั ตอนการประกาศกําหนดที่จบั สตั วนํา้ ประเภททรี่ กั ษาพชื พนั ธใุ นกรณีท่อี ยใู นบริเวณวดั มสั ยิด สถานท่ีราชการ โรงเรยี น หรือติดกบั เขตสถานที่ดงั กลาว18 ขั้นตอนการกาํ หนดทจี่ บั สตั วนํา้ ประเภททรี่ ักษาพชื พนั ธใุ นบรเิ วณอื่นๆ นอกเหนือจาก บรเิ วณวดั มสั ยิด สถานทีร่ าชการ โรงเรียน หรือติดกับเขตสถานที่ดังกลาว19 ขัน้ ตอนการประกาศที่จับสตั วนาํ้ เปน ทอ่ี นุญาต20 ขนั้ ตอนการออกใบอนญุ าตทําการประมงหรอื เพาะเลย้ี งสตั วน าํ้ ในทอ่ี นุญาต

II การปฏริ ปู กฎหมายเพือ่ สง่ เสรมิ ประสิทธภิ าพและนวัตกรรมการบริหารจดั การทรพั ยากรธรรมชาติของ อปท.x การปฏริ ปู กฎหมายเพ่อื สงเสริมประสทิ ธภิ าพและนวัตกรรม การบริหารจดั การทรพั ยากรธรรมชาตขิ อง อปท.แผนภาพที่ หนา21 เปรียบเทยี บขน้ั ตอนการอนุญาตการเพาะเลย้ี งสตั วนํา้ ในทจี่ ับสัตวน า้ํ ทไี่ ดมกี ารประกาศ 192 เปนทอ่ี นุญาตแลว กับการอนญุ าตการเพาะเลยี้ งสตั วน า้ํ ในท่จี บั สตั วน าํ้ ประเภท 194 ทีส่ าธารณประโยชน 233 23422 ขน้ั ตอนการออกอาชญาบตั รทาํ การประมง 23523 การถายโอนภารกจิ การกอ สรางและบาํ รงุ รักษาแหลงนํ้า: เขอ่ื นและทาํ นบทไ่ี มปด กั้นลาํ น้าํ 236 247 เดิม 24824 การถา ยโอนภารกจิ การกอ สรางและบาํ รงุ รักษาแหลงน้าํ : เขื่อนและทาํ นบทปี่ ด ก้นั ลํานํา้ เดมิ25 รปู แบบการถา ยโอนภารกจิ การกอ สรางและบํารุงรกั ษาแหลง น้ํา: ฝายและระบบสง นาํ้26 รูปแบบการถา ยโอนภารกจิ การดแู ลการชลประทานขนาดเลก็27 ขนั้ ตอนการปฏบิ ัติงานการอนญุ าตเจาะบอบาดาลของ อปท.28 ข้ันตอนการปฏบิ ัตงิ านการอนุญาตใชนํ้าบาดาลของ อปท.

บทที่ 1: บทน�ำ 1 บบบทททททน่ีี่ 11ำ� บทนาํ ประเทศไทยเริ่มมีการบริหารราชการสวนทองถิ่นมาต้ังแตสมัยรัชกาลที่ 5 แตกระบวนการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถ่ิน (อปท.) เพ่ิงจะเกิดขึ้นอยางจริงจังหลังการประกาศใชรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ซึ่งบัญญัติเรื่องการปกครองสวนทองถ่ินไวในหมวด 9 ถึง 10 มาตรา รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ยังคงหลักการและสาระสําคัญตางๆ ของรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2540 และมีบทบัญญัติเพิ่มมากข้ึนที่สงเสริมความเขมแข็งใหแก อปท. โดยบัญญัติเร่ืองการปกครองสวนทองถิ่นไวในหมวด 14 มาตรา 281-290 สาระสําคัญคือกําหนดใหรัฐตองใหความเปนอิสระแก อปท. ในการกําหนดนโยบาย การบริหาร การจัดบริการสาธารณะ การบริหารงานบุคคล การเงินและการคลัง ใหมีกฎหมายรายไดทองถ่ินเพื่อกําหนดอํานาจหนาที่ในการจัดเก็บภาษีและรายไดอื่นของ อปท. โดยคํานึงถึงความจําเปนของ อปท. ที่ตองมีรายไดเพียงพอกับรายจายในการดําเนินภารกิจตามอํานาจหนาที่ของตน ท้ังน้ีใหมีการจัดทําหรือปรับปรุงกฎหมายตางๆ ท่ีเก่ียวของภายในสองปนับแตวันท่ีรัฐบาลแถลงนโยบายตอรัฐสภา โดยจะจัดทําเปนประมวลกฎหมายทองถิ่นก็ได นอกจากบัญญัติเรื่องการกระจายอํานาจใหแก อปท. โดยตรงแลว ในสวนท่ี 3 ของรัฐธรรมนูญฯ ซึ่งบัญญัติเรื่องแนวนโยบายดานการบริหารราชการแผนดิน มาตรา 78 (3) ยังบัญญัติใหรัฐตองกระจายอํานาจใหแก อปท. เพื่อให อปท. พ่ึงตนเองและตัดสินใจในกิจการของทองถ่ินไดเอง รวมท้ังพัฒนาจังหวัดท่ีมีความพรอมใหเปน อปท. ขนาดใหญ โดยคํานึงถึงเจตนารมณของประชาชนในจังหวัดน้ัน อยางไรก็ดี แมวากระบวนการกระจายอํานาจอยางจริงจังใหแก อปท. จะไดเร่ิมมาเปนเวลากวาหนึ่งทศวรรษ แตการถายโอนงบประมาณและบุคลากรใหแก อปท. เพ่ือใหสามารถดําเนินภารกิจตามที่ไดรับการถายโอนก็ยังไมเปนไปตามเปาหมาย อีกทั้งการจัดทําหรือปรับปรุงกฎหมายเพ่ือให อปท. มีอํานาจและอิสระในการจัดบริการสาธารณะ และจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอมในทองถิ่นก็ยงั มคี วามกาวหนานอยมาก อปท. ยังคงตองอยูภายใตกฎระเบียบในรูปแบบตางๆ ท่ีออกโดยหนวยงานสวนกลางเพ่ือกํากับดูแล อปท. สงผลให อปท. ซ่ึงเปนหนวยงานระดับทองถิ่นที่มีความใกลชิดกับประชาชนและชุมชนทองถ่ินมากท่ีสุดไมสามารถปฏิบัติภารกิจเพ่ือแกไขปญหาและตอบสนองความตองการในทอ งถนิ่ ไดอ ยางเต็มท่ี

2 การปฏริ ปู กฎหมายเพ่ือสง่ เสรมิ ประสิทธิภาพและนวตั กรรมการบรหิ ารจดั การทรพั ยากรธรรมชาตขิ อง อปท.2 การปฏิรปู กฎหมายเพ่ือสงเสรมิ ประสิทธิภาพและนวตั กรรม การบรหิ ารจัดการทรพั ยากรธรรมชาติของ อปท. เทาท่ีผานมา มีงานศึกษาตางๆ เก่ียวกับ อปท. เปนจํานวนมาก ท้ังท่ีเปนงานเขียนเชิงวิชาการและงานวิจัยเชิงประจักษ งานจํานวนไมนอยมีลักษณะเปนกรณีศึกษาซึ่งสวนใหญเนน อปท. ที่มีนวัตกรรมหรือการบริหารจัดการที่ดี อยางไรก็ดี การวิเคราะหปจจัยความสําเร็จของ อปท. ยังมีลักษณะที่เปนขอสรุปหรือขอสังเกตอยางกวางๆ เชน ปจจัยดานภาวะผูนํา การมีสวนรวมของประชาชนขอ จํากัดดา นการคลังและการบริหารจัดการทที่ าํ ให อปท. ตองแสวงหานวัตกรรมการจัดการ และทุนทางสังคมของชุมชน เปนตน ส่ิงท่ีขาดหายไปอยางเห็นไดชัดก็คือ ขอเสนอแนะในเชิงรูปธรรม โดยเฉพาะอยางยิ่งในดานการปฏิรูปกฎหมายและระเบียบราชการ ซ่ึงจะชวยลดหรือแกปญหาและอุปสรรคของอปท. ในการจดั บริการสาธารณะอยางมีประสิทธิภาพ ในกระบวนการกระจายอํานาจ ภารกิจท่ีสําคัญอันหนึ่งของ อปท. ก็คือ การจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอม ซึ่งถูกบัญญัติไวในกฎหมายรัฐธรรมนูญ และกฎหมายอื่นๆ อีกหลายฉบับ รวมท้ังแผนปฏิบัติการกําหนดขั้นตอนการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถ่ินแตเมื่อเทียบกับภารกิจและการจัดบริการสาธารณะดานอ่ืนๆ อปท. สวนใหญยังใหความสําคัญนอยกับประเด็นการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดลอม ท้ังๆ ที่เรื่องดังกลาวมีความสําคัญและอาจสงผลกระทบตอ คณุ ภาพชวี ติ ของประชาชนในระยะยาว โครงการวิจัยนี้มีวัตถุประสงคเพื่อศึกษาปญหาและอุปสรรคทางกฎหมายในการจัดการทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละสงิ่ แวดลอมของ อปท. โดยพจิ ารณาเฉพาะเรอื่ งการจัดการทรัพยากรปาไม ท่ีดินแร ทรัพยากรทางทะเล และทรัพยากรนํ้า เนื่องจากการจัดสรรและการเขาถึงทรัพยากรเปนประเด็นที่มีความสมั พันธกับการสรางความเปนธรรมและลดความเหลอ่ื มลํ้าทางสังคมซ่ึงเปนเปาหมายใหญประการหนึ่งของกระบวนการปฏิรูปประเทศไทย การศึกษาประกอบดวยการทบทวนและวิเคราะหกฎหมายที่เกี่ยวของกับอํานาจหนาที่ในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติของ อปท. การวิเคราะหคําพิพากษาศาลปกครองและคําวินิจฉัยของสํานักงานคณะกรรมกฤษฎีกาในสวนที่เกี่ยวกับขอบเขตอํานาจหนาท่ีในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดลอมของ อปท. การจัดประชุมกลุมยอย (Focus group meetings)และการสัมภาษณเชิงลึกกับผูเช่ียวชาญดานกฎหมายและดานการถายโอนภารกิจของหนวยงานตางๆท้ังในสวนกลาง สวนภูมิภาค และสวนทองถ่ิน รวมท้ังชุมชนทองถิ่นที่เกี่ยวของกับการจัดการทรัพยากรปาไม ที่ดิน แร ทรัพยากรทางทะเล และทรัพยากรน้ํา โดยใหความสําคัญเปนพิเศษแกการจัดประชุมกลุมยอยกับหนวยงานท่ีเปน อปท. ขอมูลท่ีไดจากการศึกษาทั้งหมดถูกประมวลเพื่อวิเคราะหภาพรวมของปญหาและอุปสรรคของ อปท. ในปจจุบัน และนําเสนอแนวทางในการปฏิรูปกฎหมายเพ่ือใหมีการกระจายอาํ นาจในการจดั การทรัพยากรธรรมชาติใหแก อปท. และชมุ ชนทองถน่ิ อยางแทจ รงิ1.1 การปฏิรูปประเทศไทยและการกระจายอํานาจใหแ ก อปท. การสรางความเขมแข็งใหแกชุมชนทองถิ่นเปนหัวใจสําคัญอันหนึ่งของกระบวนการปฏิรูปประเทศไทยที่มีเปาหมายหลักเพื่อสรางความเปนธรรมและลดความเหลื่อมล้ําในสังคม คณะกรรมการปฏิรูป และคณะกรรมการสมัชชาปฏิรูป ซึ่งจัดต้ังข้ึนโดยระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีวาดวยการปฏิรูปพ.ศ. 2553 มีความเห็นรวมกันวา ชุมชนทองถิ่นคอื ฐานของประเทศ การปฏิรูปประเทศไทยจะสําเร็จไดก็

บทที่ 1: บทนำ� 3บทท่ี 1 3บทนาํตอเม่ือชุมชนมีความเขมแข็ง หลักคิดใหญของการกระจายอํานาจก็คือ การคืนอํานาจใหแกประชาชนดังนั้น การกระจายอํานาจใหแก อปท. จึงหมายถึงการใหอํานาจแก อปท. เพื่อไปขับเคลื่อนรวมกับชุมชนทองถ่ินในการจัดบริการสาธารณะท่ีดีและดูแลคุณภาพชีวิตของประชาชน หาก อปท. ท้ัง 7,853แหง ทว่ั ประเทศมคี วามเขมแข็ง ก็ยอมหมายความวาชุมชนทองถิ่นมีความเขมแข็งดวย ฉะน้ัน โดยนัยยะของการปฏิรูปประเทศไทย “อปท. กับชุมชนทองถ่ินจะตองเปนเน้ือเดียวกัน”1 อปท. ตองเปดใหประชาชนเขามามีสวนรวมในการบริหารจัดการกิจการในทองถ่ิน ดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดลอ มรวมท้งั การจดั สรรทรัพยากรในทอ งถน่ิ และเพม่ิ คณุ ภาพชวี ติ ใหแกป ระชาชน1.2 กฎหมายรัฐธรรมนูญกับอํานาจหนาที่ในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดลอม ของ อปท. รฐั ธรรมนญู ฯ พ.ศ. 2550 บญั ญัติเรอื่ งอํานาจหนาท่ีในการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสง่ิ แวดลอ มของ อปท. ไวใ นมาตรา 290 ดงั นี้ มาตรา 290 องคกรปกครองสวนทองถิ่นยอมมีอํานาจหนาท่ีสงเสริมและรักษาคุณภาพส่งิ แวดลอมตามทีก่ ฎหมายบัญญตั ิ กฎหมายตามวรรคหนึ่งอยางนอ ยตอ งมีสาระสําคัญดังตอ ไปนี้ 1) การจัดการ การบาํ รุงรกั ษา และการใชท รพั ยากรธรรมชาตแิ ละส่งิ แวดลอ มท่อี ยใู นเขตพน้ื ที่ 2) การเขาไปมีสวนรวมในการบํารุงรักษาทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดลอมที่อยูนอกเขต พืน้ ท่ี เฉพาะในกรณีทีอ่ าจมีผลกระทบตอการดํารงชวี ิตของประชาชนในพ้ืนทีข่ องตน 3) การมีสวนรวมในการพิจารณาเพื่อริเริ่มโครงการหรือกิจกรรมใดนอกเขตพื้นที่ ซ่ึงอาจมี ผลกระทบตอ คุณภาพส่งิ แวดลอ ม หรือสขุ ภาพอนามยั ของประชาชนในพนื้ ท่ี 4) การมสี วนรวมชองชมุ ชนทองถนิ่ โดยสรุปแลว รัฐธรรมนูญฯ บัญญัติให อปท. มีอํานาจหนาท่ีดานการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดลอมในเขตพื้นที่ของตน รวมท้ังสามารถเขาไปมีสวนรวมในการจัดการหรือริเร่ิมโครงการท่ีเก่ียวของกับทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอมนอกเขตพ้ืนท่ีได ในกรณีท่ีโครงการหรือกิจกรรมดังกลาวมีผลกระทบตอ คุณภาพสงิ่ แวดลอมและคุณภาพชวี ติ ของประชาชนในพนื้ ท่ี อยางไรก็ดี บทบัญญัติขางตนของกฎหมายรัฐธรรมนูญฯ เปนเพียงกรอบหรือหลักการในการกระจายอาํ นาจในการจัดการทรพั ยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอมใหแก อปท. หากจะใหหลักการดังกลาวบังเกิดผลอยางแทจริง จะตองมีการตรากฎหมายเพื่อรองรับอํานาจหนาท่ีดังกลาว สําหรับในเร่ืองน้ีมาตรา 290 ของรัฐธรรมนูญฯ บัญญัติใหรัฐตองตรากฎหมายเพื่อรองรับอํานาจหนาท่ีของ อปท. ในการสงเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดลอม และมาตรา 303 (5) บัญญัติใหคณะรัฐมนตรีจะตองจัดทําหรือปรับปรุงกฎหมายท่ีเก่ียวของกับการปกครองทองถ่ินใหแลวเสร็จภายในสองปนับแตวันท่ีแถลงนโยบายตอ รฐั สภา สถาบันพระปกเกลา ไดร ับมอบหมายใหจัดทํารางกฎหมายเพ่ือกําหนดรายละเอียดตามมาตรา1 สมพร ใชบางยาง กรรมการสมัชชาปฏิรูป, การปาฐกถาเรื่อง ”ลดความเหล่ือมลํ้า สรางความเปนธรรม โดย อปท. ไดอยางไร?” ในการประชุมสมชั ชาองคก รปกครองสวนทอ งถ่ินเพอ่ื การปฏริ ปู ณ โรงแรมอิมพเี รยี ลแมปง เชียงใหม, วนั ท่ี 3-4 กุมภาพันธ 2554

4 การปฏิรปู กฎหมายเพื่อส่งเสรมิ ประสิทธิภาพและนวตั กรรมการบริหารจดั การทรพั ยากรธรรมชาตขิ อง อปท.4 การปฏิรปู กฎหมายเพอื่ สงเสรมิ ประสทิ ธภิ าพและนวตั กรรม การบริหารจดั การทรัพยากรธรรมชาติของ อปท.290 แตนับจนถึงปจจุบัน การจัดทํารางกฎหมายยังมีความคืบหนานอยมาก เนื่องจากคณะทํางานท่ีแตงต้ังขึ้นเพ่ือจัดทํารางกฎหมาย ซ่ึงประกอบดวยภาคราชการและนักวิชาการยังมีความเห็นที่แตกตางกนั ในหลายเรือ่ ง อาทเิ ชน2  ควรจัดทํารางกฎหมายขึ้นใหมทั้งฉบับเพ่ืออนุวัตตามมาตรา 290 หรือไม หรือควรผนวก เรื่องอํานาจหนาท่ีในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอมของ อปท. เขาไปใน กฎหมายท่ีมีอยูแลวคือ พระราชบัญญัติสงเสริมและรักษาคุณภาพส่ิงแวดลอมแหงชาติ พ.ศ. 2535 และใหผูบริหาร อปท. เปนเจาพนักงานซึ่งมีอํานาจหนาที่ตามกฎหมาย (ซึ่งเปน แนวทางเดยี วกันกับทใ่ี ชอ ยูภายใตกฎหมายผังเมือง และกฎหมายควบคุมอาคาร ฯลฯ) ดาน อปท. และนักวิชาการมีความเห็นคอนไปในแนวทางแรกท่ีตองการใหจัดทํากฎหมายใหม เพราะจะเปนการเปดให อปท. มโี อกาสริเริม่ กิจกรรมตางๆ เองได  ปญหาการนิยามถอยคําตางๆ ท่ีใชในมาตรา 290 เชน ขอบเขตอํานาจหนาที่ของ อปท.ใน การจัดการ “ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอม” ควรจะมีมากนอยเพียงใด แนวทางหนึ่งท่ี มีการเสนอกันก็คือ กําหนดให อปท. มีอํานาจหนาที่ในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและ ส่ิงแวดลอมอยางกวางๆ และใหมีคณะกรรมการไตรภาคีหรือพหุภาคีเปนผูชี้ขาดวาเรื่องใด อยูในอํานาจหนาทข่ี อง อปท. รวมท้ังใหจัดทําแผนปฏิบัติการในแตละปเพ่ือเพ่ิมเติมอํานาจ หนาที่ของ อปท. ในเรือ่ งดังกลาว  จะกําหนดลักษณะของโครงการหรือกิจกรรมที่กระทํานอกพื้นท่ี แตมีผลกระทบตอคุณภาพ สิ่งแวดลอมและสุขภาพอนามัยของประชาชนในพื้นท่ีตามความหมายของมาตรา 290 (3) อยางไร โครงการหรือกิจกรรมดังกลาวมีความแตกตางจากโครงการหรือกิจกรรมตาม มาตรา 67 วรรคสอง ซ่ึงกาํ ลังเปน ทถ่ี กเถยี งกนั อยใู นขณะนห้ี รอื ไม  คาํ วา “ชมุ ชนทองถ่ิน” ในมาตรา 290 (4) หมายถงึ ใครและมขี อบเขตแคไ หน ปญหาตางๆ ดังท่ีกลาวมาน้ีมีผลทําใหขอบเขตอํานาจหนาท่ีของ อปท.ในการจัดการทรพั ยากรธรรมชาติและส่ิงแวดลอ มยังคงไมชดั เจนอยูตอไป นอกจากเรื่องอํานาจหนาที่ของ อปท. แลว รัฐธรรมนูญฯ 2550 มาตรา 287 ยังบัญญัติในเรื่องสิทธิการมีสวนรวมของประชาชนในการบริหารกิจการของ อปท. ท้ังในดานการรับแจงขอมูล การรับฟงความคิดเห็น หรือการออกเสียงประชามติกอนกระทําการที่จะมีผลกระทบตอชวี ิตความเปนอยูของประชาชนในทองถ่นิ ดงั น้ี มาตรา 287 ประชาชนในทองถิ่นมีสิทธิมีสวนรวมในการบริหารกิจการขององคกรปกครองสวนทองถ่ิน โดยองคกรปกครองสวนทอ งถิน่ ตอ งจดั ใหม ีวิธีการท่ใี หประชาชนมสี วนรวมดงั กลาวไดดวย ในกรณีท่ีการกระทําขององคกรปกครองสวนทองถ่ินจะมีผลกระทบตอชีวิตความเปนอยูของประชาชนในทองถ่ินในสาระสําคัญ องคกรปกครองสวนทองถ่ินตองแจงขอมูลรายละเอียดใหประชาชน2 วุฒิสาร ตันไชย, “อปท. กับการกระจายอํานาจดานการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ”, ปจฉิมปาฐกในการสัมมนาทางวิชาการเรื่อง การกระจายอาํ นาจ: ความทาทายและความสําเรจ็ จดั โดย สถาบนั ศกึ ษานโยบายสาธารณะ มหาวิทยาลัยเชียงใหม ภายใตแผนงาน นสธ. วันที่7 มีนาคม 2554 ณ โรงแรมอมิ พีเรียล แมป ง จงั หวัดเชยี งใหม

บทที่ 1: บทนำ� 5บทที่ 1 5บทนาํทราบกอนกระทําการเปนเวลาพอสมควร และในกรณีที่เห็นสมควรหรือไดรับการรองขอจากประชาชนผูมสี ทิ ธิเลือกตั้งในองคกรปกครองสวนทองถ่ิน ตองจัดใหมีการรับฟงความคิดเห็นกอนการกระทําน้ัน หรืออาจจดั ใหประชาชนออกเสียงประชามตเิ พอื่ ตัดสินใจก็ได ทงั้ นต้ี ามทก่ี ฎหมายบัญญตั ิ องคกรปกครองสวนทองถิ่นตองรายงานการดําเนินงานตอประชาชนในเรื่องการจัดทํางบประมาณ การใชจาย และผลการดําเนินงานในรอบป เพ่ือใหประชาชนมีสวนรวมในการตรวจสอบและกาํ กับการบรหิ ารจัดการขององคก รปกครองสวนทอ งถิ่น ในการจัดทํางบประมาณขององคกรปกครองสวนทองถิ่นตามวรรคสาม ใหนําบทบัญญัติมาตรา168 วรรคหกมาใชบงั คับโดยอนุโลม สถาบันพระปกเกลาไดรับมอบหมายใหจัดทํารางกฎหมายตามมาตรา 287 นี้เชนกัน รางกฎหมายท่ีจัดทําข้ึนไดรับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีแลว และขณะนี้กําลังอยูในช้ันการพิจารณาของสํานกั งานคณะกรรมการกฤษฎกี า1.3 พระราชบัญญัติกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวน ทองถนิ่ พ.ศ. 2542 พระราชบัญญัติกําหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นพ.ศ. 2542 เปนกฎหมายที่จัดทําข้ึนตามเจตนารมณของรัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2540 มีสาระสําคัญเก่ยี วกับอํานาจหนาท่ีของ อปท. ในการจัดบริการสาธารณะ การจัดสรรสัดสวนภาษีและอากรใหแกอปท. และการจัดทาํ แผนถายโอนภารกิจใหแก อปท. บทบัญญัติท่ีเก่ียวของกับอํานาจหนาท่ีของ อปท. ในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสงิ่ แวดลอ มคอื มาตรา 16 และมาตรา 17 มาตรา 16 บญั ญัติใหเ ทศบาล เมืองพทั ยา และองคการบรหิ ารสว นตาํ บล (อบต.) มีอํานาจหนาที่ในการจัดระบบบริการสาธารณะเพอื่ ประโยชนของประชาชนในทองถิ่นของตน โดยกําหนดอํานาจหนาที่ในดานตางๆ ไวท้งั หมด 31 ขอ ในทน่ี ้ีจะกลา วถงึ เฉพาะขอท่ีเก่ียวของกับการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดลอมโดยตรง ไดแก 1) การจดั ทาํ แผนพฒั นาทอ งถนิ่ ของตน 2) การจัดใหมแี ละบํารงุ รกั ษาทางบก ทางน้าํ และทางระบายนาํ้ 3) การปรับปรุงแหลงชุมชนแออัดและการจดั การเกย่ี วกบั ทีอ่ ยอู าศัย 4) การจดั ใหม ีและบาํ รงุ รักษาสถานท่พี กั ผอนหยอนใจ 5) การรักษาความสะอาดและความเปน ระเบยี บเรียบรอ ยของบานเมือง 6) การจัดการ การบํารุงรักษา และการใชประโยชนจากปาไม ที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติและ ส่ิงแวดลอม 7) การผังเมือง 8) การดูแลรักษาทีส่ าธารณะ 9) การควบคมุ อาคาร

6 การปฏริ ปู กฎหมายเพื่อส่งเสรมิ ประสิทธิภาพและนวัตกรรมการบรหิ ารจัดการทรพั ยากรธรรมชาตขิ อง อปท.6 การปฏริ ูปกฎหมายเพอ่ื สงเสริมประสทิ ธภิ าพและนวตั กรรม การบริหารจัดการทรพั ยากรธรรมชาติของ อปท. จากท่ีกลาวมาขางตน จะเห็นไดวา เทศบาล เมืองพัทยา และ อบต. มีภารกิจดานสิ่งแวดลอมมากมาย บางภารกิจก็เปนเร่ืองท่ีมีกฎหมายอ่ืนกําหนดไวอยูแลวใหเปนอํานาจหนาท่ีของ อปท. เชนการผังเมือง การควบคมุ อาคาร และการรักษาความสะอาดและความเปนระเบียบเรียบรอยของบานเมืองซ่ึงกฎหมายที่เก่ียวของบัญญัติอํานาจหนาท่ีของ อปท. ไวคอนขางชัดเจน แตบางภารกิจก็เปนเร่ืองท่ียังไมมีกฎหมายอ่ืนกําหนดไว แตมาเขียนไวในกฎหมายน้ีโดยไมมีแนวทางหรือรายละเอียดให อปท.ปฏิบัติ โดยเฉพาะอยางย่ิงในสวนท่ีเขียนไวกวางๆ เกี่ยวกับการจัดการปาไม ท่ีดิน ทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดลอม และการบํารุงรักษาทางบกและทางน้ํา สงผลให อปท. ไมมีความชัดเจนวาขอบเขตอํานาจหนาท่ีของตนในภารกิจเหลานี้มีมากนอยเพียงใด และในทางปฏิบัติยังคงตองอิงกฎหมายที่ราชการสวนกลางถืออยู เชน กฎหมายปา ไม เปน ตน ในสว นขององคการบริหารสว นจังหวดั (อบจ.) มาตรา 17 บัญญัตอิ าํ นาจหนา ทีข่ อง อบจ. ในการจัดระบบบริการสาธารณะใหแกประชาชนในทองถ่ินของตนเองรวมท้ังสิ้น 29 ประการ ซ่ึงรวมถึงอํานาจหนาทใ่ี นการจดั การทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละส่งิ แวดลอ มดงั ตอ ไปนี้ 1) การคุมครอง ดแู ล และบํารงุ รกั ษาปาไม ทด่ี ิน ทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดลอ ม 2) การจดั ตัง้ และดแู ลระบบบาํ บดั นํ้าเสยี รวม 3) การกาํ จัดมูลฝอยและส่งิ ปฏกิ ลู รวม 4) การจัดการส่ิงแวดลอมและมลพิษตางๆ 5) การสรา งและบํารงุ รักษาทางบกและทางน้าํ ทเี่ ชอื่ มตอ ระหวางองคกรปกครองสวนทองถิ่นอน่ื 6) การปอ งกันและบรรเทาสาธารณภัย 7) การจัดทํากิจการใดอันเปนอํานาจและหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถ่ินอ่ืนที่อยูในเขต และเปนกิจการที่องคกรปกครองสวนทองถิ่นอ่ืนสมควรรวมกันดําเนินการหรือใหองคการ บรหิ ารสว นจังหวดั จดั ทํา ท้ังน้ี ตามทีค่ ณะกรรมการประกาศกาํ หนด แมมาตรา 17 จะบัญญัติให อบจ. มอี ํานาจหนา ท่จี ัดบริการสาธารณะในลักษณะท่ีเปน การบริหารจัดการในภาพรวม หรือมุงในกิจการที่ตองอาศัยการประสานความรวมมือระหวางเทศบาล และ อบต. ท่ีอยูในเขตจังหวัดเดียวกัน แต อบจ. สวนใหญก็ยังคนหาบทบาทของตนเองไมพบวาจะกระทํากิจการใดไดบางที่จะทําใหตนเองมีบทบาทหนาที่ตางออกไปจากอํานาจหนาท่ีของเทศบาล และ อบต. ตารางที่ 1เปรียบเทียบใหเห็นอํานาจหนาท่ีในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอมของ เทศบาล และอบต. กับ อํานาจหนาที่ของ อบจ. ภายใตพระราชบัญญัติกําหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอํานาจใหแก อปท.

บทที่ 1: บทนำ� 7บทท่ี 1 7บทนาํตารางท่ี 1 อาํ นาจหนาท่ขี อง อปท. ในการจัดการทรพั ยากรธรรมชาติและส่ิงแวดลอม ตาม พ.ร.บ.กําหนดแผนและขน้ั ตอนการกระจายอํานาจใหแกองคก รปกครองสว นทองถ่ิน พ.ศ. 2542 เทศบาล และ อบต. อบจ.มาตรา 16 เทศบาล เมืองพัทยา และ อบต. มีอํานาจ มาตรา 17 อบจ. มีอํานาจหนาท่ีในการจัดระบบหนาที่ในการจัดระบบบริการสาธารณะเพ่ือประโยชน บริการสาธารณะใหแกประชาชนในทองถิ่นของของประชาชนในทองถิ่นของตน ซึ่งรวมถึงอํานาจหนาท่ี ตนเอง ซึ่งรวมถึงอํานาจหนาท่ีในการจัดการในดานการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดลอม ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอ มดงั ตอ ไปน้ีดังน้ี 1) การคุมครอง ดูแล และบํารุงรักษาปาไม1) การจัดทาํ แผนพฒั นาทองถน่ิ ของตน ท่ีดนิ ทรพั ยากรธรรมชาติและส่งิ แวดลอ ม2) การจัดใหมีและบํารุงรักษาทางบก ทางนํ้า และ 2) การจัดต้งั และดูแลระบบบาํ บัดนาํ้ เสยี รวมทางระบายน้ํา 3) การกาํ จัดมลู ฝอยและส่ิงปฏิกูลรวม3) การปรับปรุงแหลงชุมชนแออัดและการจัดการ 4) การจดั การสง่ิ แวดลอมและมลพิษตางๆเกยี่ วกบั ที่อยอู าศยั 5) การสรางและบํารุงรักษาทางบกและทางนํ้า4) การจัดใหมีและบํารุงรักษาสถานท่ีพักผอน ท่ีเชื่อมตอระหวางองคกรปกครองสวนหยอนใจ ทองถน่ิ อื่น5) การรักษาความสะอาดและความเปนระเบียบ 6) การปองกนั และบรรเทาสาธารณภัยเรยี บรอยของบานเมอื ง 7) การจัดทํากิจการใดอันเปนอํานาจและ6) การจัดการ การบํารุงรักษา และการใช หนาท่ีขององคกรปกครองสวนทองถิ่นอื่นท่ีประโยชนจากปาไม ท่ีดิน ทรัพยากรธรรมชาติ อยูในเขต และเปนกิจการท่ีองคกรปกครองและส่งิ แวดลอม สวนทองถ่ินอ่ืนสมควรรวมกันดําเนินการ7) การผังเมือง หรือใหองคการบริหารสวนจังหวัดจัดทํา8) การดูแลรักษาท่ีสาธารณะ ทัง้ นี้ ตามท่ีคณะกรรมการประกาศกําหนด9) การควบคมุ อาคาร

8 การปฏิรปู กฎหมายเพอ่ื ส่งเสริมประสิทธิภาพและนวตั กรรมการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติของ อปท.8 การปฏิรูปกฎหมายเพอื่ สงเสรมิ ประสทิ ธิภาพและนวัตกรรม การบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาตขิ อง อปท. อยางไรก็ดี คณะกรรมการการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถ่ิน (กกถ.) ไดมีความพยายามในระดับหน่ึงที่จะกําหนดขอบเขตอํานาจหนาที่ของ อบจ. ใหไมซ้ําซอนกับเทศบาล และอบจ. ตามประกาศของ กกถ. ดงั ตอไปนี้ ประกาศคณะกรรมการการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถ่ิน เรื่องกําหนดอํานาจและหนาที่ในการจัดระบบบริการสาธารณะขององคการบริหารสวนจังหวัด ลงวันที่ 13 สิงหาคม 2546 แกไขเพ่ิมเติมโดยประกาศฯ เร่ืองเดียวกัน (ฉบับที่ 2) ลงวันท่ี 23พฤศจกิ ายน 2552 ประกาศน้ีมีวัตถุประสงคเพ่ือกําหนดอํานาจหนาที่ของ อบจ. ไมใหซํ้าซอนกับการดําเนินภารกิจของ อปท. อ่นื ในจังหวดั สาระสาํ คญั โดยสงั เขปคือ กาํ หนดใหการดําเนินงานของ อบจ. ในการจัดบริการสาธารณะมีลกั ษณะดงั นี้ 1) ดาํ เนินงานในโครงการท่ีมีขนาดใหญเกินศกั ยภาพของ อปท. อน่ื ในเขตจงั หวดั 2) เปนการดําเนินงานท่ีปรากฏถึงกิจกรรมที่เปนภาพรวมของ อปท. ในจังหวัด ที่มุงตอ ประโยชนของทองถิ่นหรือประชาชนเปนสวนรวม และไมเขาไปดําเนินงานที่ อปท. อื่นใน จงั หวดั สามารถดําเนนิ การไดเอง 3) เขาไปดําเนินงานตามแผนงานหรือโครงการในลักษณะที่มีความคาบเกี่ยวตอ เน่ือง หรือมี ผูไดร บั ประโยชนใน อปท. มากกวา 1 แหง ขึ้นไป 4) จดั ทาํ แผนพฒั นาทองถิ่นของตนเอง และประสานการจัดทาํ แผนจังหวัด 5) การกอสรางและบํารุงรักษาโครงการท่ีเปนโครงสรางพ้ืนฐานขนาดใหญ หรือมีความ เกี่ยวเน่ืองกันหลาย อปท. หรือในลักษณะท่ีเปนเครือขายหลักในการเชื่อมโยงแผนงาน หรือโครงการทด่ี าํ เนินการโดย อปท. อื่นในจงั หวดั 6) การจัดการศึกษา สาธารณสุข การสังคมสงเคราะห และการพัฒนาคุณภาพชีวิตใหกับ ประชาชนของ อปท. อนื่ ในจังหวัด 7) การสงเสริมจารีตประเพณี วัฒนธรรม การทองเที่ยว การสงเสริมการลงทุนและพาณิชย กรรมของจงั หวัด 8) การจัดการทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดลอมในระดับจังหวัด โดยเฉพาะอยางย่ิงการทํา หนาที่เปนองคกรหลักในการกําจัดมูลฝอยและสิ่งปฏิกูลรวม การดูแลระบบบําบัดน้ําเสีย รวมใหแ ก อปท. อื่นในจังหวดั 9) ใหบริการดานเทคนิค วิชาการ เครื่องมือ เครื่องจักรกล บุคลากร แก อปท. อื่น ในเขต จงั หวัด 10) การสนับสนุนงบประมาณแกประชาคม องคกรประชาชน ควรเปนการสงเสริม ความสามารถดําเนินการโดยใชศักยภาพของตนเองในการบริหารจัดการในลักษณะรวม คดิ รว มทํา รวมรับผลประโยชน โดยไมใหการสนับสนุนในลักษณะการใหสิ่งของ หรือการ เขา ไปดําเนนิ การแทน

บทที่ 1: บทน�ำ 9บทที่ 1 9บทนํา 1.3.1 แผนการกระจายอาํ นาจและการถา ยโอนภารกิจใหแ กอ งคก รปกครองสวนทองถ่ิน พระราชบัญญัติกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถ่ินพ.ศ. 2542 บัญญัติใหมีคณะกรรมการการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถ่ิน (กกถ.)มาตรา 12 (1) กําหนดใหคณะกรรมการฯ มีอํานาจหนาที่จัดทําแผนการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น และแผนปฏิบัติการกําหนดขั้นตอนการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นเพ่อื ขอความเห็นชอบจากคณะรฐั มนตรแี ละรายงานตอ รัฐสภา ตามมาตรา 30 แผนการกระจายอาํ นาจใหแ ก อปท. ใหดําเนนิ การดังนี้ 1) ใหดําเนินการถายโอนภารกิจการใหบริการสาธารณะที่รัฐดําเนินการอยูใหแก อปท. ภายใน กําหนดเวลาดงั น้ี (ก) ภารกิจที่ดําเนินการซํ้าซอนระหวางรัฐ และ อปท. หรือภารกิจท่ีรัฐจัดใหบริการในเขต อปท. ใหด าํ เนินการใหเสร็จสนิ้ ภายใน 4 ป (ข) ภารกิจท่ีรัฐจดั ใหบรกิ ารในเขต อปท. และกระทบถึง อปท. อ่ืน ใหดําเนินการใหเสร็จสิ้น ภายใน 4 ป (ค) ภารกิจท่ีเปนการดําเนินงานตามนโยบายของรัฐบาล ใหดําเนินการใหเสร็จส้ินภายใน 4 ป 2) กําหนดขอบเขตความรับผิดชอบในการใหบริการสาธารณะของรัฐและของ อปท. และ ระหวาง อปท. ดวยกันเองใหชัดเจน โดยในระยะแรกอาจกําหนดภารกิจของ อปท. ให แตกตางกันไดตามความพรอมของ อปท. แตละแหง โดยพิจารณาจากรายไดและบุคลากร ของ อปท. น้ัน จํานวนประชากร คาใชจายในการดําเนินงาน ตลอดจนคุณภาพในการ ใหบ รกิ ารทีป่ ระชาชนจะไดรบั ทั้งน้ีตองไมเ กินระยะเวลา 10 ป 3) กําหนดแนวทางและหลักเกณฑใหรัฐทําหนาท่ีประสานความรวมมือและชวยเหลือการ ดาํ เนินงานของ อปท. ใหมปี ระสิทธิภาพ 4) กําหนดการจัดสรรภาษีและอากร เงินอุดหนุน และรายไดอ่ืนใหแก อปท. โดยตั้งแต ปงบประมาณ พ.ศ. 2550 เปนตนไป ให อปท. มีรายไดคิดเปนสัดสวนตอรายไดสุทธิของ รัฐบาลไมนอยกวารอยละ 25 และโดยมีจุดมุงหมายท่ีจะให อปท. มีรายไดเพ่ิมข้ึนคิดเปน สัดสวนตอรายไดสุทธิของรัฐบาลในอัตราไมนอยกวารอยละ 35 ท้ังนี้ ใหการเพิ่มขึ้นของ สัดสวนรายไดดังกลาวเปนไปตามระยะเวลาท่ีเหมาะสมแกการพัฒนาให อปท. สามารถ ดําเนินกิจการบริการสาธารณะไดดวยตนเอง และใหเปนไปตามภารกิจท่ีถายโอนใหแก อปท. 5) ในการจดั ทาํ งบประมาณรายจายประจําปใ นสว นท่ีเกี่ยวกบั การบรกิ ารสาธารณะในเขต อปท. ใหรฐั จัดสรรเงินอดุ หนุนใหเ ปน ไปตามความจําเปน และความตอ งการของ อปท. นน้ั

10 การปฏิรูปกฎหมายเพอื่ สง่ เสริมประสิทธภิ าพและนวัตกรรมการบรหิ ารจดั การทรัพยากรธรรมชาติของ อปท.10 การปฏิรปู กฎหมายเพอื่ สงเสรมิ ประสทิ ธภิ าพและนวตั กรรม การบริหารจัดการทรพั ยากรธรรมชาตขิ อง อปท. แผนการกระจายอํานาจฯ และแผนปฏิบัติการฯ ฉบับแรกจัดทําเสร็จเมื่อป พ.ศ. 2544 และประกาศใชเม่ือป พ.ศ. 2545 แผนการกระจายอํานาจและแผนปฏิบัติการฯ ฉบับที่ประกาศใชอยูในปจ จุบันเปนแผนฯ ฉบับท่ี 2 พ.ศ. 25513 แผนการกระจายอํานาจฯ และแผนปฏิบัติการกําหนดขั้นตอนการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถ่ินท่ีผานมา กําหนดใหมีการถายโอนภารกิจจากราชการสวนกลางและสวนภูมิภาคไปสู อปท. 6 ดาน รวม 245 ภารกจิ ไดแ ก 1) ดานโครงสรางพ้ืนฐาน 2) ดานงานสงเสริมคุณภาพชีวติ 3) ดา นการจัดระเบยี บชุมชน สังคม และการรักษาความสงบเรยี บรอ ย 4) ดา นการวางแผน การสง เสริมการลงทนุ พาณิชยกรรม และการทองเที่ยว 5) ดานการบริหารจดั การ และการอนรุ กั ษทรพั ยากรธรรมชาตสิ ่ิงแวดลอ ม 6) ดา นศิลปวฒั นธรรม จารตี ประเพณี และภมู ิปญญาทองถ่ิน เปนที่นาสังเกตวา มีภารกิจเปนจํานวนมากซึ่งเปนภารกิจที่เกี่ยวของกับการจัดการทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละสิ่งแวดลอม แตถ ูกจดั เปนภารกิจภายใตด านอื่นๆ เชน การดูแลรักษาทางน้ําและแหลงนํ้า การจัดหาและบํารุงรักษาบอน้ําบาดาล การจัดทําผงั เมือง การควบคุมอาคาร และ การควบคุมการขุดดินและถมดิน ถูกจัดเปนภารกิจดานโครงสรางพ้ืนฐาน ภารกิจดานการอนุมัติหรืออนุญาตการจัดต้ังสถานบริการ หรือโรงแรม ถูกจัดอยูภายใตภารกิจดานการจัดระเบียบชุมชน/สังคม และการรักษาความสงบเรียบรอย อีกตัวอยางหนึ่ง ไดแก ภารกิจดานการดูแลโรงงาน ถูกจัดอยูภายใตภารกิจดานการวางแผน การสงเสริมการลงทุน พณิชยกรรม และการทองเท่ียว เปนตน สวนภารกิจดานการบริหารจัดการและการอนุรักษทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอมกลับมีภารกิจท่ีกําหนดใหถายโอนเพียงจํานวน 2 ภารกิจ และ 8 งาน ไดแก การคุมครองดูแลและรักษาปา และการอนุรักษและฟนฟูทรัพยากรธรรมชาติ การดําเนินงานตามแผนปฏิบัติการกระจายอํานาจในชวงที่ผานมานับจาก พ.ศ. 2545 จนถึงพ.ศ. 2551 มีการถายโอนไปแลว 181 ภารกิจ คงเหลือภารกิจที่ยังไมไดถายโอนจํานวน 63 ภารกิจ ขอถอนเร่ืองจํานวน 1 ภารกิจ4 ตามแผนการกระจายอํานาจและแผนปฏิบัติการฯ ฉบับท่ี 2 มีการทบทวนแผนฯ และแผนปฏิบัติการฯ ปรับปรุงขอบเขตและขั้นตอน/วิธีปฏิบัติของการถายโอน และมีการถายโอนภารกิจใหมเพ่ิมเติมใหแก อปท. เชน งานกอสรางทางแยกตางระดับ สะพาน และทออุโมงค คสล. ทางหลวงแผนดินที่ไมใชโครงขายสําคัญ การดูแลการชลประทานขนาดเล็ก การกอสรางและบํารุงรักษาแหลงนํ้า การอนุญาตใหขุดดินและถมดิน การสงเสริมอาชีวศึกษา งานคุมครองผูบริโภค การควบคุมแรงงานตา งดา ว และการบริหารจัดการและดแู ลปา อนรุ กั ษ เปน ตน3 ประกาศคณะกรรมการการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถ่ิน เรื่อง การบังคับใชแผนการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิน่ (ฉบบั ที่ 2) พ.ศ. 2551 และแผนปฏิบตั ิการกําหนดขั้นตอนการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถ่ิน (ฉบับท่ี 2) พ.ศ. 2551, ประกาศในราชกจิ จานเุ บกษา วันท่ี 26 กมุ ภาพนั ธ พ.ศ. 25514 แผนปฏิบัตกิ ารกําหนดขั้นตอนการกระจายอํานาจใหแกอ งคก รปกครองสวนทองถ่ิน (ฉบบั ที่ 2) พ.ศ. 2551

บทที่ 1: บทนำ� 11บทที่ 1 11บทนํา รางแผนยุทธศาสตรการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถ่ิน (ฉบับท่ี 3) และรางแผนปฏิบัติการกําหนดขั้นตอนการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น (ฉบับท่ี 3) ซึ่งมีกาํ หนดจะใชบงั คบั ในชว ง พ.ศ. 2555-2559 จดั กลมุ ภารกจิ ท่ีจะถา ยโอนออกเปน 3 ดา น คอื 1) ดานโครงสรางพื้นฐาน มีภารกิจถายโอนจํานวน 10 ภารกิจ 34 งาน/โครงการ/กิจกรรม แบง เปนกลุม ภารกิจตา งๆ คอื 1.1) กลุมภารกิจทางบก ไดแก ภารกจิ การกอสรางและบํารุงรักษาถนนและสะพาน ภารกิจ สถานีขนสง และภารกจิ วศิ วกรรมจราจร 1.2) กลุมภารกิจทางนํ้า ไดแก ภารกิจการดูแลรักษาทางน้ํา ภารกิจการกอสรางและดูแล สถานขี นสง ทางนํา้ และภารกิจการคมนาคมและการสัญจรทางน้ํา 1.3) กลุมภารกิจแหลงน้ํา/ประปาชนบท ไดแก ภารกิจแหลงน้ําอุปโภคบริโภค และแหลง นาํ้ เพ่อื การเกษตร 1.4) กลุมภารกิจการจดั ทําผงั เมืองและการควบคมุ อาคาร ไดแ ก ภารกจิ ผังเมอื งรวมจังหวัด และผังเมอื งรวมในเขต อปท. ภารกิจการควบคุมอาคาร และภารกิจการขุดดินและถม ดิน 2) ดานสังคม มีภารกิจถายโอนจํานวน 4 ภารกิจ 21 งาน/โครงการ/กิจกรรม แบงเปนกลุม ภารกจิ ตา งๆ คอื 2.1) กลุมภารกิจดา นสวสั ดิการสงั คม 2.2) กลมุ ภารกจิ สรางเสริมสขุ ภาพ การปอ งกนั โรคและการรักษาพยาบาล 2.3) กลมุ ภารกิจการจัดการศกึ ษานอกระบบและการศึกษาตามอธั ยาศัย 2.4) กลุม ภารกจิ การใชอาํ นาจทางปกครอง 3) ดานเศรษฐกิจและสิ่งแวดลอม มีภารกิจถายโอนจํานวน 6 ภารกิจ 19 งาน/โครงการ/ กจิ กรรม แบงเปนกลุมภารกิจตางๆ คือ 3.1) แผนภารกจิ ดา นการสง เสริมการลงทนุ 3.2) แผนภารกจิ ดา นการพฒั นาอุตสาหกรรม 3.3) แผนภารกจิ ดา นการบริหารจัดการ การอนรุ กั ษทรพั ยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอม 3.4) แผนภารกิจดานการปองกัน คุมครองโบราณสถาน โบราณวัตถุ การสงเสริม อนุรักษ และฟน ฟศู ลิ ปวฒั นธรรม จารตี ประเพณี และภมู ิปญ ญาทอ งถิ่น 1.3.2 การตคี วามขอบเขตอํานาจหนา ที่ของ อปท. ดังไดกลาวมาแลวขางตน มาตรา 16 และมาตรา 17 แหงพระราชบัญญัติกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น พ.ศ. 2542 บัญญัติอํานาจหนาที่ของเทศบาล อบต. อบจ. กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยาไวอยางกวางขวาง และอํานาจหนาที่ในหลายๆเรื่องก็เปนอํานาจหนาท่ีซ่ึงสวนราชการอ่ืนๆ มีอยูแลวภายใตกฎหมายฉบับตางๆ ประเด็นสําคัญก็คือ

12 การปฏิรูปกฎหมายเพ่ือส่งเสรมิ ประสิทธิภาพและนวัตกรรมการบรหิ ารจัดการทรัพยากรธรรมชาติของ อปท.12 การปฏริ ูปกฎหมายเพื่อสง เสรมิ ประสิทธิภาพและนวตั กรรม การบรหิ ารจัดการทรพั ยากรธรรมชาติของ อปท.อปท. มีขอบเขตอํานาจหนาที่มากนอยเพียงใดในกรณีท่ีอํานาจหนาท่ีของตนตามกฎหมายฉบับน้ีและตามกฎหมายจัดตั้ง อปท. (ดูบทที่ 2) ซาํ้ ซอนกบั อํานาจหนา ท่ขี องสวนราชการอ่ืน แมวามาตรา 30 แหงพระราชบัญญัติกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถ่ิน พ.ศ. 2542 กําหนดใหแผนการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถ่ินท่ีจัดทําข้ึนภายใตกฎหมายฉบับนี้ตองมีสาระเกี่ยวกับ (1) การถายโอนภารกิจการใหบริการสาธารณะที่รัฐดาํ เนนิ การอยูแ ก อปท. ภายใน 4 ป และ (2) กาํ หนดขอบเขตความรับผิดชอบในการใหบริการสาธารณะระหวางรัฐและ อปท. ใหชัดเจน โดยในระยะแรกอาจกําหนดภารกิจของ อปท. ใหแตกตางกันไดตามความพรอมของ อปท. แตละแหงก็ได แตแผนการกระจายอํานาจฯ และแผนปฏิบัติการฯ ถายโอนภารกิจก็มิใชกฎหมาย การถายโอนภารกิจจะเกิดข้ึนไดอยางสมบูรณก็ตอเม่ือมีการปรับปรุงแกไขกฎหมายฉบับตา งๆ ทร่ี าชการสวนกลางและสว นภมู ิภาคใชในการอา งองิ อํานาจหนาที่ของตน ดงั เหน็ ไดจ ากตัวอยางความเหน็ ของสาํ นกั งานคณะกรรมการกฤษฎกี าดังตอไปนี้ เรื่องเสร็จท่ี 168/2544 มีนาคม 2544 คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 1) พิจารณาขอหารือของกรมการปกครองเกี่ยวกับปญหาความซํ้าซอนระหวางอํานาจหนาที่ของ อปท. กับสวนราชการอื่นๆในการควบคุมดูแลรักษาที่ดินอันเปนสาธารณสมบัติของแผนดิน เพื่อใหเปนแนวบรรทัดฐานใหสวนราชการที่เกี่ยวของถือปฏิบัติตอไป(ขอหารือน้ีมีถึงคณะกรรมการกฤษฎีกอนท่ีจะมีการแกไขเพ่ิมเติมพระราชบัญญัติลักษณะปกครองทองที่ พุทธศักราช 2451 ในป พ.ศ. 2551 ซึ่งกําหนดให อปท. และนายอําเภอมีอํานาจหนาที่รวมกนั ในการควบคมุ และดแู ลรักษาท่ีสาธารณสมบัตขิ องแผน ดิน) คณะกรรมการกฤษฎีกาไดพิจารณาปญหาดังกลาวมีความเห็นวา แมมาตรา 16 (27) แหงพระราชบัญญัติกําหนดแผนและขน้ั ตอนการกระจายอาํ นาจใหแ กอ งคก รปกครองสวนทองถ่ิน พ.ศ. 2542จะกาํ หนดใหเทศบาล เมืองพัทยา และ อบต. มีอํานาจหนาที่ในการดูแลรักษาท่ีสาธารณะ แตเม่ืออํานาจดังกลาวเปนอํานาจที่ซ้ําซอนระหวางรัฐและ อปท. การท่ี อปท. จะมีอํานาจดังกลาวได จะตองไดรับการถา ยโอนตามมาตรา 30 (1) (ก) และกําหนดขอบเขตความรบั ผิดชอบตามมาตรา 30 (2) เสียกอน จึงเปนหนาที่ของคณะกรรมการการกระจายอํานาจฯ ในการพิจารณาประเด็นปญหาความซ้ําซอนและการถายโอนภารกจิ รวมทง้ั การเสนอใหแ กไขกฎหมายตอ ไป เปนท่ีนาสังเกตวา ปญหาความทับซอนของอํานาจหนาท่ีของ อปท. กับอํานาจของหนวยงานราชการสวนกลางและสวนภูมิภาคมีปรากฏอยูในกฎหมายวาดวยการจัดการทรัพยากรธรรมชาติเกือบทุกฉบับ แตนับจนถึงปจจุบันยังมีความเคล่ือนไหวนอยมากในการแกไขเพิ่มเติมกฎหมายตางๆ ที่เก่ียวของ อยางไรก็ตาม กระทรวง และกรมตางๆ ไดมีการปรับวิธีการทํางานของตนเองในระดับหนึ่งโดยการแกไขระเบียบและแนวปฏิบัติตางๆ ใหสอดคลองกับหลักการมีสวนรวมและหลักการกระจายอํานาจตามรฐั ธรรมนญู ฯ ซ่งึ มผี ลทาํ ให อปท. และชุมชนมีสวนรว มในการจดั การทรัพยากรธรรมชาติมากขึ้น ดังจะกลาวตอไปในรายงานฉบับน้ี แตโดยภาพรวมแลว อํานาจในการตัดสินใจและการออกกฎระเบียบตางๆ ที่เก่ียวของกับการอนุรักษและการเขาถึงทรัพยากรธรรมชาติยังคงเปนของราชการสว นกลางและสวนภมู ิภาค

บทท่ี 1: บทน�ำ 13บทท่ี 1 13บทนาํ ภายใตสถานการณของการกระจายอํานาจในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติอยางจํากัด อปท.ในหลายพื้นที่ซึ่งมีฐานทรัพยากรและมีความจําเปนตองออกกฎระเบียบเพื่อควบคุมการใชทรัพยากรปาไม ปาชายเลน และทรัพยากรทางทะเลอยางยั่งยืน ไดตราขอบัญญัติทองถ่ินเพ่ือการดังกลาวโดยอาศัยอาํ นาจตามมาตรา 16 ของพระราชบัญญตั ิฉบบั น้ี ยกตวั อยางเชน  ขอบัญญัติองคการบริหารสวนตําบลแมทา เรื่อง การจัดการปาชุมชนตําบลแมทา พ.ศ. 2550 ออกโดยองคการบริหารสวนตาํ บลแมทา อาํ เภอแมอ อน จังหวดั เชยี งใหม  ขอบัญญัติองคการบริหารสวนตําบลทาศาลา เร่ือง การอนุรักษและใชประโยชนทรัพยากร ทางทะเลและชายฝงอยางย่ังยืน พ.ศ. 2552 ออกโดยองคการบริหารสวนตําบลทาศาลา อําเภอทาศาลา จังหวัดนครศรีธรรมราช  ขอ บญั ญัติองคก ารบริหารสว นตําบลคนั ธลุ ี เร่อื ง การคุม ครองทรพั ยากรธรรมชาติในพ้ืนท่ีพรุ ภูเขา ทะเล ชายฝง และแหลงนํ้าสาธารณะ พ.ศ. 2553 ออกโดยองคการบริหารสวนตําบล คนั ธลุ ี อาํ เภอทาชนะ จังหวดั สรุ าษฏรธานี  ขอบัญญัติองคการบริหารสวนตําบลบอหิน วาดวยการอนุรักษและใชประโยชนทรัพยากร ทางทะเลและชายฝงอยางย่ังยืน พ.ศ. 2553 ออกโดยองคการบริหารสวนตําบลบอหิน อําเภอสิเกา จังหวัดตรัง  ขอบัญญัติองคการบริหารสวนตําบลทาเหนือ วาดวยการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและ ส่ิงแวดลอม พ.ศ. 2554 ออกโดยองคการบริหารสวนตําบลทาเหนือ อําเภอแมออน จังหวัด เชยี งใหม  ขอบัญญัติองคการบริหารสวนตําบลเกาะลิบง วาดวยการอนุรักษพะยูน พ.ศ. 2554 ออก โดยองคก ารบรหิ ารสว นตําบลเกาะลิบง อาํ เภอกนั ตัง จงั หวดั ตรงั  ขอบญั ญัตอิ งคการบริหารสวนตาํ บลวังมะปราง วา ดวยการจัดการทรพั ยากรธรรมชาติปารมิ น้ํา และวังปลาในพื้นที่คลองบางพระ หมูที่ 4 และ 7 ตําบลวังมะปราง อําเภอวังวิเศษ จังหวัดตรัง พ.ศ. 2553 ออกโดยองคการบริหารสวนตาํ บลวังมะปราง อําเภอวังวเิ ศษ จังหวัดตรัง แนวโนมดังกลาวขางตนแสดงใหเห็นวา การบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติโดยหนวยงานของราชการสวนกลางไมส ามารถตอบสนองสภาพความจําเปนและการแกไขปญหาการจัดการทรัพยากรในพื้นทีไ่ ด ทําให อปท. ตองแสวงหาหนทางในการออกขอบัญญัติทองถิ่นเพ่ือบังคับใชในทองถนิ่ ของตนแมวาจะยังมีขอถกเถียงเก่ียวกับความชอบดวยกฎหมายของแนวทางดังกลาวนี้ก็ตาม เนื่องจากการตีความกฎหมายตามกระแสหลกั ท่เี ปนอยใู นปจจบุ ันก็คอื การใชอาํ นาจหนา ทีข่ อง อปท. จะตองไมขัดกับอาํ นาจหนาที่ของราชการสวนกลางและสว นภูมิภาคที่มอี ยตู ามกฎหมายอ่ืน 1.3.3 หลักเกณฑใ นการใชง บประมาณสนบั สนุนการจัดทําบรกิ ารสาธารณะของ อปท. พระราชบัญญัติกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นใหอาํ นาจแกค ณะกรรมการการกระจายอาํ นาจในการออกประกาศกาํ หนดกิจการท่เี ปน การบริการสาธารณะท่ีเปนผลประโยชนแกประชาชนในทองถิ่น ซึ่ง อปท. สามารถจัดทําไดเพิ่มเติมจากท่ีกฎหมายกําหนดไว

14 การปฏริ ูปกฎหมายเพ่อื ส่งเสริมประสทิ ธภิ าพและนวัตกรรมการบรหิ ารจดั การทรัพยากรธรรมชาติของ อปท.14 การปฏริ ปู กฎหมายเพ่ือสง เสริมประสิทธิภาพและนวัตกรรม การบริหารจดั การทรัพยากรธรรมชาติของ อปท.แลวในมาตรา 16 และมาตรา 17 อาศัยอํานาจตามมาตราเหลานี้ คณะกรรมการการกระจายอํานาจฯ จึงไดออกประกาศท่ีกําหนดหลักเกณฑ ซึ่งมีผลเปนการควบคุมการใชจายเงินงบประมาณของ อปท. เพื่อสนับสนุนหนวยงานอ่ืนในการจดั บรกิ ารสาธารณะ ดังนี้ ประกาศคณะกรรมการการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถ่ิน เรื่องหลักเกณฑในการสนับสนุนขององคการบริหารสวนจังหวัด เทศบาล และองคการบริหารสวนตําบลในการใหบริการสาธารณะ ลงวนั ที่ 23 พฤศจิกายน 2552 เปนประกาศฯ ท่ีกําหนดหลักเกณฑสําหรับ อปท. ในการใหงบประมาณสนับสนุน อปท. สวนราชการ หรือหนว ยงานอน่ื ของรัฐ มีสาระสาํ คัญสรปุ ไดด งั น้ี 1) อบจ. เทศบาล และ อบต. อาจสนับสนุนงบประมาณให อปท. อื่น สวนราชการ หรือ หนวยงานอื่นของรัฐในจังหวัดในภารกิจดานการศึกษา หรือดานการสาธารณสุขได ตาม หลักเกณฑและเงื่อนไขท่ีกําหนดไวในประกาศนี้ หากตองการสนับสนุนภารกิจอื่นนอกจาก ภารกิจดานการศึกษาหรือดานการสาธารณสุข จะกระทําไดก็ตอเม่ือไดรับความเห็นชอบ จากคณะอนุกรรมการอํานวยการการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถ่ินระดับ จังหวัดเปน รายกรณไี ป 2) การสนบั สนุนงบประมาณตามขอ (1) จะกระทําไดตอเมือ่  เปน ภารกิจทอ่ี ยใู นอาํ นาจหนา ทขี่ อง อปท. ผสู นับสนุน  เปนโครงการอันเปนภารกิจหลักตามแผนพัฒนาทองถิ่นที่กําหนดไวกอนในงบประมาณ รายจายประจําปหรอื งบประมาณรายจายเพิ่มเติมของ อปท. ผสู นับสนุน  เปน การสนับสนนุ โดยคาํ นึงถงึ สถานะทางการคลงั ของ อปท. ผูสนับสนุน 3) ให อปท. อื่น สวนราชการ หรือหนวยงานอ่ืนของรัฐท่ีขอรับการสนับสนุนเสนอโครงการตอ อบจ. เทศบาล หรือ อบต. ที่ตนขอรับการสนับสนุน พรอมท้ังเหตุผลและรายละเอียดวา โครงการมีงบประมาณไมเพียงพอในการดําเนินการและมีความจําเปนตองขอรับการ สนับสนุน นอกจากนี้ จะตองแสดงใหเห็นถึงกิจกรรมในโครงการท่ีขอรับการสนับสนุน โดย แบงสวนท่ีผูรับการสนับสนุนมีงบประมาณของตนเองและสวนท่ีจะขอรับการสนับสนุนให ชดั เจน 4) เมื่อ อปท. ผูสนับสนุนเห็นสมควรใหการสนับสนุน ใหนําโครงการน้ันบรรจุไวในขอบัญญัติ งบประมาณประจําปหรือขอบัญญัติงบประมาณรายจายเพ่ิมเติม ยกเวนในกรณีที่มีเหตุ ฉุกเฉินและมีความจําเปนตองดําเนินการโดยดวน ในกรณีดังกลาวใหรายงานการสนับสนุน ตอคณะอนุกรรมการอํานวยการการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถ่ินระดับ จังหวัดทราบดว ย 5) การสนับสนุนของ อบจ. ใหสนับสนุนเปนเงิน บุคลากร วัสดุ ครุภัณฑ ปรับปรุง ซอมแซม หรือกอสรางอาคารตลอดจนสิ่งกอสรางอยางอื่น ใหกระทําไดไมเกินรอยละ 10 ของรายได ของปงบประมาณที่ผานมาโดยไมรวมเงินอุดหนุนจากรัฐ การสนับสนุนอาจกระทําโดยใช งบประมาณของตนเองและดําเนินการแทนกไ็ ด ท้งั นี้ การคํานวณวงเงนิ งบประมาณท่ีใหการ

บทท่ี 1: บทน�ำ 15บทที่ 1 15บทนํา สนบั สนุน ใหรวมถึงงบประมาณที่สนับสนุนใหแก อปท. อ่ืน สวนราชการ หรือหนวยงานอ่ืน ของรัฐในเขตจังหวัดดวย 6) การสนับสนุนของเทศบาล อาจสนับสนุนเปนเงินเพ่ือใชจายในดานบุคลากร วัสดุ ครุภัณฑ ปรับปรงุ ซอ มแซม หรอื กอสรางอาคารตลอดจนสง่ิ กอ สรางอ่ืนไดไ มเกินวงเงินดังตอไปนี้  เทศบาลขนาดใหญไมเกินรอยละ 2 ของรายไดของปงบประมาณที่ผานมาโดยไมรวม เงินอุดหนนุ จากรฐั  เทศบาลขนาดกลางและขนาดเล็ก ไมเกินรอยละ 3 ของรายไดของปงบประมาณท่ีผาน มาโดยไมรวมเงนิ อดุ หนุนจากรฐั การกําหนดขนาดของเทศบาล ใหเปนไปตามประกาศคณะกรรมการกลางพนักงานเทศบาล 7) การสนับสนุนของ อบต. ใหสนับสนุนเปนเงินเพ่ือใชจายในดานบุคลากร วัสดุ ครุภัณฑ ปรับปรุง ซอมแซม หรือกอสรางอาคารตลอดจนส่ิงกอสรางอื่นไดไมเกินรอยละ 5 ของ รายไดของปง บประมาณท่ีผา นมาโดยไมรวมเงนิ อดุ หนุนจากรฐั 8) ในกรณที ี่ อปท. ใดมีความจําเปนตอ งสนบั สนนุ งบประมาณในโครงการใดเกนิ อตั ราท่ีกําหนด หรือไมอาจดําเนินการตามหลักเกณฑที่กําหนดในขอ (5) (6) และ (7) ได ใหเสนอตอ คณะอนุกรรมการอํานวยการการกระจายอํานาจระดับจังหวัดเปนผูพิจารณาอนุมัติเปนราย กรณีไป ประกาศหลักเกณฑเกี่ยวกับการใหการสนับสนุนแก อปท.อ่ืน หรือหนวยงานอ่ืนของรัฐดังที่กลาวมาน้ี เปนตัวอยางหนึ่งของการกํากับควบคุมท่ีทําให อปท. ขาดความเปนอิสระในการกําหนดนโยบายของตนเองอยา งนอ ยใน 2 ประเด็นดังตอ ไปน้ี 1) การสนับสนุนที่ใหแก อปท. หรือหนวยงานอ่ืนจะตองเปนเร่ืองการจัดบริการสาธารณะดาน การศึกษา หรือการสาธารณสุขเทาน้ัน หากตองการใหการสนับสนุนในดานอื่น ก็จะตองขอ ความเห็นชอบจากคณะอนุกรรมการอํานวยการการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครอง สวนทองถ่ินระดับจังหวัดเปนรายกรณีไป แมวาในทางปฏิบัติ คณะอนุกรรมการฯ มักจะให ความเห็นชอบแกคําขอของ อปท. แตขอกําหนดน้ีก็เปนการเพิ่มขั้นตอนและสรางความไม สะดวกใหแก อปท. ท้ังๆ ท่ีประกาศฯ น้ีก็กําหนดควบคุมวงเงินงบประมาณท่ี อปท. อาจให การสนบั สนุนแก อปท. หรือหนวยงานอื่นอยูแลว 2) อปท. จะใหการสนับสนุนไดเฉพาะแก อปท. หรือหนวยงานอื่นของรัฐเทานั้น ไมสามารถให การสนับสนุนแกองคกรชุมชน หรือเครือขายอนุรักษในพื้นที่ไดโดยตรง ทําใหหลาย อปท. ตองแสวงหาหนทางใหตนเองสนับสนุนองคกรชุมชนไดดวยวิธีการตางๆ เพ่ือทําใหถูกตอง ตามระเบียบ เชน การใหเงินอุดหนุนแกเครือขายปาชุมชนของ อบต. ทาเหนือ ในอําเภอแม ออน จงั หวดั เชียงใหม ตองใชวิธีใหคณะกรรมการหมูบานรับรองและจายผานคณะกรรมการ หมูบาน จึงจะใหงบประมาณสนับสนุนได5 อีกตัวอยางหน่ึงไดแก กรณี อบต. ปางหินฝน5 ขอมูลจากการสัมภาษณและการประชุมกลุมยอยกับผูบริหาร อปท. กํานัน ผูใหญบาน และผูนําชุมชน ณ ท่ีทําการ อบต. ทาเหนือ วันท่ี4 พฤษภาคม 2554

16 การปฏริ ปู กฎหมายเพอ่ื ส่งเสริมประสทิ ธภิ าพและนวัตกรรมการบริหารจดั การทรัพยากรธรรมชาติของ อปท.16 การปฏริ ปู กฎหมายเพือ่ สงเสรมิ ประสิทธิภาพและนวัตกรรม การบริหารจัดการทรพั ยากรธรรมชาติของ อปท. อําเภอแมแจม จังหวัดเชียงใหม ซึ่งตองจัดทําโครงการในนามของ อบต. เพื่อใหสามารถให เงนิ สนบั สนนุ แกเครือขายอนรุ กั ษตนน้ําซ่งึ เปน องคก รชมุ ชนที่มีบทบาทสําคัญในการอนุรักษ ทรัพยากรธรรมชาติในเขต อบต. น้นั ได เปน ตน1.4 พระราชบญั ญัตสิ ภาองคก รชุมชน พ.ศ. 2551 พระราชบัญญัติสภาองคกรชุมชนไมใชกฎหมายท่ีเก่ียวของกับอํานาจหนาที่ของ อปท. โดยตรงแตมีวัตถุประสงคเพ่ือสรางความเขมแข็งใหแกชุมชนใหสามารถจัดการตนเองไดอยางยั่งยืน และมีสวนรวมในการพัฒนาประเทศไดอยางมีประสิทธิภาพ ดังไดกลาวมาแลววา การกระจายอํานาจใหแก อปท.จะมีความหมายและเกิดประโยชนส งู สดุ ก็ตอ เมื่อ อปท. สามารถเชื่อมตอจนเปนเน้ือเดียวกันกับชุมชนไดจงึ ควรพิจารณากฎหมายฉบับน้ีวา อปท. จะประสานกับองคก รชุมชนไดอ ยางไรบาง สาระสาํ คญั ของกฎหมายฉบบั นสี้ ามารถสรปุ ไดด ังนี้ 1. การจัดตง้ั สภาองคกรชมุ ชนตําบล (1) ผูแทนชุมชนทองถ่ินหรือชุมชนทองถ่ินด้ังเดิม (ชุมชนทองถิ่นที่เกิดข้ึนกอนประกาศใช รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540) จํานวนหมูบานละ 4 คน ซ่ึงได จดแจงการจัดตัง้ ชมุ ชนไวกับผูใหญบ า น และผูแทนชุมชนอื่นในตําบลจํานวนชุมชนละ 2 คน ซึ่งไดจดแจงกับการจัดตั้งไวกับกํานัน อาจประชุมปรึกษากันเพ่ือจัดต้ังสภาองคกร ชุมชนตําบล โดยตองมีผูแทนชุมชนทุกประเภทดังที่กลาวมาจํานวนไมนอยกวารอยละ 60 มคี วามเห็น “สอดคลอ งตองกัน” ใหจ ดั ตง้ั สภาองคก รชุมชนตําบลขนึ้ (2) เมื่อกํานันไดร ับจดแจง การจัดตั้งสภาองคกรชุมชนตําบลแลว ใหออกใบรับการจดแจงให เปน หลกั ฐานและสงบญั ชีรายช่ือใหสถาบนั พฒั นาองคกรชุมชน (องคการมหาชน) ทราบ ในกรณีที่ตําบลหรือหมูบานใดไมมีกํานันหรือผูใหญบาน ใหจดแจงการจัดตั้งชุมชนหรือ จดแจงการจัดต้ังสภาองคกรชุมชนตําบลไวกับผูบริหาร อปท. หรือในกรณี กรงุ เทพมหานคร ใหจ ดแจงไวกับผูอํานวยการเขต 2. องคป ระกอบของสมาชิกสภาองคกรชุมชนตําบล ประกอบดวย (1) สมาชิกซึ่งเปนผูแทนของชุมชนทองถ่ินหรือชุมชนทองถิ่นด้ังเดิมในแตละหมูบานและ ผูแทนชุมชนอื่นในตําบล ซึ่งไดรับการคัดเลือกและมีจํานวนตามที่ที่ประชุมจัดตั้งสภา องคกรชุมชนตําบลกําหนด (2) สมาชิกผูท รงคุณวฒุ ิ มจี าํ นวนไมเ กนิ 1 ใน 5 ของจาํ นวนสมาชกิ ตามขอ (1) 3. ภารกิจของสภาองคกรชุมชนตําบล มาตรา 21 กําหนดใหสภาองคกรชุมชนตําบลมี ภารกิจรวมท้ังส้ิน 12 ประการ นอกจากภารกิจตางๆ ดานการสงเสริมความเขมแข็งของ ชุมชนแลว สภาองคกรชุมชนตําบลมีภารกิจท่ีเก่ียวของกับการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ และส่งิ แวดลอ ม ซงึ่ ตอ งประสานกับ อปท. และหนวยงานอ่ืนของรัฐ เชน (1) สง เสรมิ และสนบั สนนุ ใหสมาชิกองคก รชมุ ชนอนรุ กั ษหรอื ฟน ฟจู ารตี ประเพณี ภมู ิปญญา ทองถ่นิ ศิลปะหรอื วัฒนธรรมอันดขี องชุมชนและของชาติ

บทที่ 1: บทนำ� 17บทท่ี 1 17บทนํา (2) สงเสริมและสนับสนุนใหสมาชิกองคกรชุมชนรวมมือกับ อปท. และหนวยงานของรัฐใน การจัดการ การบํารุงรักษา และการใชประโยชนจากทรัพยากรธรรมชาติท่ีจะเปน ประโยชนตอ ชุมชนและประเทศชาติอยา งย่งั ยืน (3) เผยแพรและใหความรูความเขาใจแกสมาชิกองคกรชุมชน รวมตลอดทั้งการรวมมือกัน ในการคมุ ครองคุณภาพสิง่ แวดลอ มอยางสมดลุ และย่งั ยนื (4) เสนอแนะปญหาและแนวทางแกไข และการพัฒนาตอ อปท. เพ่ือนําไปประกอบการ พจิ ารณาในการจดั ทําแผนพัฒนาองคกรปกครองสว นทอ งถนิ่ (5) เสนอแนะปญหาและแนวทางแกไข หรือความตองการของประชาชนอันเกี่ยวกับการ จดั ทาํ บริการสาธารณะของหนวยงานของรฐั หรือ อปท. (6) จัดใหมีเวทีการปรึกษาหารือกันของประชาชนเพื่อสงเสริมการมีสวนรวมของประชาชน ในการใหความคิดเห็นตอการดําเนินโครงการหรือกิจกรรมของ อปท. หรือหนวยงาน ของรัฐ หรือเอกชน ที่มีผลหรืออาจกอใหเกิดผลกระทบตอคุณภาพส่ิงแวดลอม ทรัพยากรธรรมชาติ สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิตของประชาชนในชุมชน ท้ังนี้ ให อปท. หรือหนวยงานของรัฐซ่ึงเปนผูดําเนินการหรือเปนผูอนุญาตใหภาคเอกชน ดาํ เนินการตองนําความเห็นดังกลาวมาประกอบการพจิ ารณาดวย (7) รายงานปญหาและผลท่เี กดิ ขึน้ ในตําบลอันเนื่องจากการดําเนินงานใดๆ ของ อปท. หรือ หนวยงานของรัฐ โดยรายงานตอ อปท. หรอื หนว ยงานของรฐั ท่เี กีย่ วของ 4. บทบาทของ อปท. ในการสงเสริมและสนับสนุนสภาองคกรชุมชนตําบล อปท. อาจ สง เสรมิ และสนับสนุนการดาํ เนนิ งานของสภาองคก รชมุ ชนตําบลไดดังนี้ (1) สง เสรมิ สนบั สนนุ และใหความรวมมือ รวมทัง้ ชีแ้ จงทําความเขาใจแกสภาองคกรชุมชน ตําบลและชมุ ชนทกุ ประเภทตามท่ีรอ งขอ (2) ใหการอุดหนุนคาใชจายในการดําเนินงานของสภาองคกรชุมชนตําบลท่ีอยูเขตเปนเงิน อุดหนุนท่ัวไปตามที่กรมสงเสริมการปกครองทองถ่ินกําหนดโดยการหารือกับสถาบัน พฒั นาองคก รชมุ ชน (องคก ารมหาชน) (3) องคการบริหารสวนจังหวัดอาจใหการอุดหนุนคาใชจายในการดําเนินการจัดประชุมใน ระดับจังหวัดของสภาองคกรชุมชนตําบลเปนเงินอุดหนุนท่ัวไปตามท่ีกรมสงเสริมการ ปกครองสวนทอ งถิน่ กําหนด นับจนถึงวันที่ 23 สิงหาคม 2554 ไดมีการจัดต้ังสภาองคกรชุมชนตําบลแลว 2,638 แหงประกอบดวย ภาคเหนือ 411 แหง ภาคตะวันออกเฉียงเหนือ 829 แหง ภาคใต 486 แหง ภาคกลางและตะวันตก 579 แหง และกรุงเทพมหานครและภาคตะวันออก 333 แหง6 เน่ืองจากองคกรชุมชนและสภาองคกรชุมชนตําบลมีบทบาทสําคัญในการสะทอนปญหาและแนวทางแกไขปญหาที่ชุมชนตองประสบจากการดําเนินนโยบายและโครงการตางๆ โดยหนวยงานของรัฐและ อปท. การเชื่อมโยงกลไกน้ีเขากับ6 http://www.codi.or.th/codi_sapa/pages/Login.aspx.

18 การปฏริ ูปกฎหมายเพ่อื ส่งเสริมประสิทธิภาพและนวตั กรรมการบริหารจดั การทรัพยากรธรรมชาติของ อปท.18 การปฏริ ปู กฎหมายเพอื่ สง เสริมประสิทธิภาพและนวตั กรรม การบริหารจดั การทรพั ยากรธรรมชาตขิ อง อปท.การทํางานของ อปท. จึงเปนเรื่องที่ อปท. ตองใหความสนใจและทํางานแบบเปนหุนสวนกับสภาองคกรชุมชนตําบล

บทที่ 2: การจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสง่ิ แวดล้อมตามกฎหมายจดั ตงั้ องคก์ รปกครองส่วนท้องถิ่น 19การจดั การทรพั ยากรธรรมชาติและสงิ่ แวบดบททลทท้อี่่ีม22ตามกฎกหารมจาดั ยกจารดั ทตร้ังพอยงาคกร์กธรรปรมกชคารตอแิ งลสะว่ส่ิงนแทว้อดงลถอมิ่น ตามกฎหมายจดั ตัง้ องคกรปกครองสวนทองถนิ่ นอกจากกฎหมายรัฐธรรมนูญฯ และกฎหมายวาดวยการกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจใหแก อปท. แลว อปท. ยังมีอํานาจหนาที่ในการจัดบริการสาธารณะและจัดการส่ิงแวดลอมภายใตกฎหมายจัดต้ัง อปท. แตละฉบับ ในบทน้ีจะกลาวถึงกฎหมายวาดวยการจัดตั้ง อปท. เฉพาะในสว นทเ่ี กย่ี วขอ งกับการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสงิ่ แวดลอม ซึ่งในภาพรวมจะพบวากฎหมายแตละฉบับมิไดกําหนดรายละเอียดเก่ียวกับการปฏิบัติภารกิจดังกลาวไวเชนกัน และกอใหเกิดปญหาในการตีความวา ขอบเขตอาํ นาจหนา ท่ขี อง อปท. มีมากนอ ยเพียงใด โดยเฉพาะอยา งยง่ิ หากเปน เรอ่ื งที่ราชการสว นกลางและราชการสวนภูมภิ าคก็มอี ํานาจหนา ท่ีอยางเดียวกันภายใตกฎหมายฉบบั อ่นื ๆ2.1 พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 เปนกฎหมายท่ีใชบังคับมานานเกือบ 60 ป แตมีการแกไขเพ่ิมเติมใหเหมาะสมกับสถานการณรวมแลวทั้งหมด 13 ครั้ง คร้ังสุดทายเมื่อ พ.ศ. 2552 สาระสําคัญประกอบดวยหลักเกณฑในการจัดตั้งเทศบาล ประกอบดวยเทศบาลตําบล เทศบาลเมือง และเทศบาลนคร โครงสรางการบริหารเทศบาล หนาท่ีของเทศบาล อํานาจในการตราเทศบัญญัติ การคลังและทรัพยส ินของเทศบาล และการกํากับควบคุมเทศบาล ฯลฯ มาตรา 50 - มาตรา 56 ของพระราชบัญญัติน้ี กําหนดหนาท่ีของเทศบาลไวมากมายหลายประการ ทั้งในเร่ืองท่ีเทศบาลตองทําและอาจทํา ข้ึนอยูกับวาเปนเทศบาลตําบล เทศบาลเมือง หรือเทศบาลนคร สวนใหญเปนเรื่องการจัดบริการสาธารณะทุกดาน ไดแก การบํารุงรักษาสาธารณูปโภคตางๆ การรักษาความสะอาด การรักษาความสงบเรียบรอยของประชาชน การปองกันและระงับโรคติดตอ การศึกษา การสงเสริมการพัฒนาเด็ก สตรี ผูสูงอายุและคนพิการ เปนตน สําหรับหนาท่ีท่ีเก่ียวของกับส่ิงแวดลอ มโดยตรงซ่ึงเทศบาลตองทํา ไดแก  จดั ใหม ีและบาํ รุงรักษาทางบกและทางน้าํ  รักษาความสะอาดของถนน หรือทางเดินและที่สาธารณะ รวมทั้งการกําจัดมูลฝอยและส่ิง ปฏกิ ลู  จัดใหมแี ละบํารุงทางระบายน้าํ (กรณีเทศบาลเมืองและเทศบาลนคร)

20 การปฏริ ูปกฎหมายเพอ่ื ส่งเสริมประสทิ ธภิ าพและนวัตกรรมการบรหิ ารจดั การทรพั ยากรธรรมชาตขิ อง อปท.20 การปฏริ ูปกฎหมายเพอื่ สงเสริมประสิทธภิ าพและนวัตกรรม การบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาตขิ อง อปท.  จัดใหม แี ละบาํ รงุ สวมสาธารณะ (กรณีเทศบาลเมอื งและเทศบาลนคร)  จดั การเก่ียวกับทอ่ี ยูอาศยั และการปรับปรุงแหลงเสือ่ มโทรม (กรณีเทศบาลนคร)  การวางผังเมอื งและการควบคมุ การกอสรา ง พระราชบัญญัติเทศบาลไมไดบัญญัติชัดเจนใหเทศบาลมีหนาที่ตองบํารุงรักษาทรัพยากรธรรมชาติ (แมจ ะมผี ูพยายามตีความวา หนา ทใ่ี นการ “บาํ รุงรกั ษาทางบกและทางนํ้า” หมายความรวมถึงการดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติ) หนาที่สวนใหญของเทศบาลตามท่ีกลาวมาขางตนเปนเร่ืองที่เก่ียวของกับการจัดการส่ิงแวดลอมซ่ึงบัญญัติไวกวางๆ ฉะนั้น หากเทศบาลตองการกําหนดหลักเกณฑเพ่ือใหตนสามารถปฏิบัติหนาท่ีได ก็จะตองตราเทศบัญญัติเพ่ือการนั้นอีกทีหนึ่ง โดยท้ังนี้ มาตรา 60บัญญัติใหเทศบาลมีอํานาจตราเทศบัญญัติเพื่อปฏิบัติการใหเปนไปตามหนาที่ของเทศบาลหรือเมื่อมีกฎหมายอื่นบัญญัติใหเทศบาลมีอํานาจตราเทศบัญญัติในเรื่องนั้นๆ ได โดยจะกําหนดโทษปรับผูละเมิดเทศบัญญตั ิดว ยกไ็ ด แตต องไมเ กิน 1,000 บาท แมเทศบาลจะมีอํานาจตราเทศบัญญัติเพ่ือใชบงั คับในเขตเทศบาลได แตก็ตองเปนเรื่องที่มีกฎหมายกําหนดใหเทศบาลกระทําได และเทศบัญญัติน้ันจะตองไมขัดหรือแยงตอบทบัญญัติของกฎหมายอ่ืน7 เชน หากเทศบาลออกเทศบัญญัติควบคุมอาคารที่กําหนดหลักเกณฑขัดหรือแยงกับกฎกระทรวงที่ออกตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 เทศบัญญัติน้ันก็ไมสามารถใชบังคับได เวนแตจะไดรับความเห็นชอบจากคณะกรรมการควบคุมอาคารและไดรับอนุมัติจากรัฐมนตรีวาการกระทรวงมหาดไทย เปนตน เทาท่ีผานมา หากเทศบาลใดตองการออกเทศบัญญัติเพ่ือบํารุงรักษาทรัพยากรธรรมชาติ เชนการจัดการปาชุมชน ก็มักจะอางอํานาจหนาท่ีตามมาตรา 16 แหงพระราชบัญญัติการกระจายอํานาจพ.ศ. 2542 ประกอบกับมาตรา 60 แหงพระราชบัญญัติเทศบาล ซ่ึงอาจถือเปนนวัตกรรมอันหนึ่งในการบรหิ ารจัดการทรพั ยากรธรรมชาตขิ อง อปท. แตดังไดกลาวมาแลวในบทที่ 1 วาความชอบดวยกฎหมายของวธิ กี ารดงั กลาวก็ยังเปน ท่ีถกเถียงกันอยใู นปจจบุ นั อยา งไรก็ตาม จากการสัมภาษณผูบริหาร และนักวิชาการสิ่งแวดลอมของเทศบาลที่มีนวัตกรรมดานการบริหารจัดการ ไดแก เทศบาลเมืองศรีราชา พบวา เทศบาลไดอาศัยอํานาจหนาที่ตาม พ.ร.บ.เทศบาล ในการออกเทศบัญญัติกําหนดคาธรรมเนียมการบําบัดน้ําเสียจากผูประกอบการพาณิชยในเขตเทศบาล8 ฉะน้ัน แมวายังไมมีกฎหมายที่มีบทบัญญัติชัดเจนเร่ืองใหอํานาจหนาท่ีแกเทศบาลในการจัดเก็บคาธรรมเนียมดานการใหบริการสิ่งแวดลอม (พระราชบัญญัติสงเสริมและรักษาคุณภาพส่ิงแวดลอมแหงชาติ พ.ศ. 2535 บัญญัติเฉพาะอํานาจหนาที่ของคณะกรรมการส่ิงแวดลอมแหงชาติใน7 พระราชบญั ญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 มาตรา 60 บญั ญัตดิ งั นี้ เทศบาลมอี าํ นาจตราเทศบัญญตั โิ ดยไมขดั หรือแยง ตอ บทบญั ญัตขิ องกฎหมายในกรณดี งั ตอ ไปนี้ (1) เพ่ือปฏบิ ัติการใหเปนไปตามหนา ท่ีของเทศบาลที่กําหนดไวในพระราชบัญญตั ินี้ (2) เมือ่ มกี ฎหมายบญั ญตั ิใหเทศบาลตราเทศบัญญัติหรือใหม ีอาํ นาจตราเทศบัญญัติ ในเทศบัญญัตนิ ้นั จะกําหนดโทษปรบั ผูล ะเมิดเทศบัญญัตไิ วด วยก็ได แตห ามมิใหก ําหนดเกินกวาหนึง่ พนั บาท8 สมั ภาษณน ายกเทศมนตรี รองปลัดเทศบาล และนักวิชาการสิ่งแวดลอม เทศบาลเมืองศรีราชา ณ สํานักงานเทศบาลเมืองศรีราชา วันที่24 มถิ นุ ายน 2554

บทท่ี 2: การจัดการทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดลอ้ มตามกฎหมายจดั ต้ังองค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ 21บทท่ี 2 21การจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดลอมตามกฎหมายจดั ตง้ั อปท.การกําหนดคาบริการบําบัดน้ําเสีย) แตทองถิ่นท่ีมีความกาวหนาก็ไดพยายามอาศัยชองทางกฎหมายในการดาํ เนนิ ภารกิจดา นสิง่ แวดลอมเทา ที่สามารถจะกระทาํ ได นอกจากขอจํากัดเร่ืองอํานาจในการตราเทศบัญญัติแลว พระราชบัญญัติเทศบาลยังบัญญัติใหเทศบาลตองอยูภายใตการกํากับควบคุมของราชการสวนกลางและสวนภูมิภาค มาตรา 69 บัญญัติใหกระทรวงมหาดไทยมอี ํานาจตรา “ระเบยี บขอ บังคับวาดวยการคลัง รวมตลอดถึงวิธีการงบประมาณ การรักษาทรัพยส นิ การจดั หาประโยชนจากทรัพยสิน การจัดหาพัสดุและการจางเหมาขึ้นไว” และมาตรา 77บัญญัติใหรัฐมนตรีวาการกระทรวงมหาดไทยมีอํานาจออกกฎกระทรวงหรือระเบียบขอบังคับ เพ่ือปฏิบัติการตามพระราชบัญญัติน้ี กระทรวงมหาดไทยไดอาศัยอํานาจตามบทบัญญัติตางๆ ที่กลาวมานี้ในการออกกฎกระทรวงและระเบียบ ขอบังคับ ตลอดจนหนังสือสั่งการตางๆ มากมายให อปท. ตองปฏบิ ัตไิ มว า จะดา นการงบประมาณ การเงิน การคลัง และการพสั ดุ ท้งั นยี้ งั ไมร วมถึงระเบียบขอบังคับอีกจาํ นวนมากท่ีออกโดยอาศยั อาํ นาจตามพระราชบัญญัติระเบยี บบรหิ ารราชการแผน ดิน พ.ศ. 2534 ระเบียบขอบังคับและหนังสอื ส่ังการทั้งหลายเหลานี้มีผลใหเทศบาล และ อปท. อื่นๆ ขาดความเปนอิสระในการบริหารจัดการกิจการของตนเอง ซึ่งขัดกับหลักการกระจายอํานาจตามเจตนารมณของรฐั ธรรมนูญฯ ที่บัญญตั ใิ ห “การกํากับดูแลองคกรปกครองสวนทองถ่ินตองทําเทาท่ีจําเปน”9 จึงกอใหเกิดคําถามวาการออกกฎระเบียบตางๆ ในลักษณะดังกลาวอยูในความหมายของการกํากับดูแล อปท.หรอื ไม เพราะโดยหลกั ทว่ั ไปแลว การกํากบั ควบคมุ จากสวนกลางและสวนภูมิภาคนา จะเปน การควบคุมความชอบดวยกฎหมายในการกระทําของ อปท. เทาน้ัน และกฎหมายท่ีใชเปนกรอบในการควบคุมควรจะตองเปนกฎหมายในระดบั พระราชบญั ญัต1ิ 0 นอกจากน้ี เทศบาลยังอยูภายใตการควบคุมดูแลโดยผูวาราชการจังหวัด และนายอําเภอ (ในกรณีเทศบาลตําบล) รางเทศบัญญัติท่ีผานความเห็นชอบของสภาเทศบาลแลว จะตองสงใหผูวาราชการจังหวัดพิจารณา หากผูวาราชการจังหวัดเห็นชอบดวยกับรางเทศบัญญัติ ก็ใหสงใหนายกเทศมนตรีลงนามใชบังคับเปนเทศบัญญัติตอไป แตหากผูวาฯ ไมเห็นชอบดวย ใหสงรางเทศบัญญัติพรอมท้ังเหตุผลคืนไปยังสภาเทศบาลภายใน 15 วันนับแตวันที่ไดร ับรางเทศบัญญัตินั้น ในกรณีดังกลาว สภาเทศบาลตองพิจารณารา งน้ันใหมภายใน 30 วันและยนื ยนั รางเทศบัญญตั นิ ัน้ ดวยคะแนนเสียงไมนอยกวา 2 ใน 3ของสมาชิกสภาเทศบาลเทาท่ีมีอยู จึงจะสามารถสงใหนายกเทศมนตรีลงนามเพ่ือใชบังคับตอไปได แตหากสภาเทศบาลไมยืนยันภายใน 30 วัน หรือยืนยันตามรางเดิมดวยคะแนนเสียงนอยกวา 2 ใน 3 ก็ใหรางเทศบญั ญัตินัน้ เปนอนั ตกไป11 ผูวาราชการจังหวัดและนายอําเภอมีอํานาจควบคุมการปฏิบัติตามอํานาจหนาท่ีของเทศบาลมาตรา 71 บัญญัติใหผูวาราชการจังหวัดมีอํานาจหนาที่ควบคุมดูแลเทศบาลในจังหวัดของตนใหปฏบิ ตั ิการตามอํานาจหนาท่ีโดยถูกตองตามกฎหมาย ในกรณีของเทศบาลตําบล ใหนายอําเภอมีอํานาจหนาที่ชวยผวู า ราชการจงั หวัดควบคุมดแู ลเทศบาลตาํ บลในอาํ เภอของตนใหป ฏิบัตกิ ารตามอาํ นาจหนาที่9 รัฐธรรมนญู แหงราชอาณาจักรไทย พุทธศกั ราช 2550 มาตรา 28210 สมคดิ เลิศไพฑูรย, กฎหมายการปกครองทองถ่ิน, สาํ นกั พิมพค ณะรัฐมนตรแี ละราชกจิ จานเุ บกษา, 2549, หนา 553.11 พระราชบญั ญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 มาตรา 62

22 การปฏิรปู กฎหมายเพอ่ื ส่งเสริมประสทิ ธภิ าพและนวตั กรรมการบริหารจดั การทรัพยากรธรรมชาตขิ อง อปท.22 การปฏริ ปู กฎหมายเพอ่ื สงเสริมประสิทธภิ าพและนวัตกรรม การบรหิ ารจดั การทรัพยากรธรรมชาติของ อปท.โดยถูกตองตามกฎหมาย ผูวาราชการจังหวัดและนายอําเภอมีอํานาจตักเตือน ตรวจสอบกิจการ เรียกรายงานหรือเอกสารใดจากเทศบาลมาตรวจ ในกรณีที่เห็นวาผูบริหารเทศบาลปฏิบัติการในทางที่อาจกอใหเกิดความเสียหาย ผูวาฯ และนายอําเภอมีอํานาจท่ีจะส่ังเพิกถอนหรือระงับการทํางานของนายกเทศมนตรีหรือรองนายกเทศมนตรีไวกอนได แลวสงเรื่องใหรัฐมนตรีวาการกระทรวงมหาดไทยวินิจฉัยส่ังการใหพนจากตําแหนงได และในกรณีจําเปนเพ่ือคุมครองประโยชนของประชาชนในเขตเทศบาลหรือประโยชนของประเทศชาติโดยสวนรวม ผูวาฯ อาจเสนอความเห็นตอรัฐมนตรีวาการกระทรวงมหาดไทยเพ่ือยบุ สภาเทศบาลกไ็ ด12 จากการที่คณะผูวิจัยไดมีสวนรวมในการประชุมสมัชชาองคกรปกครองสวนทองถิ่นเพ่ือการปฏริ ูปท้งั ในภาคเหนอื 13 และภาคใต1 4 ซ่ึงจดั โดย สสส. มขี อ สงั เกตวา ผูบริหารและผูแทน อปท. ในระดับตางๆ มีความเห็นรวมกันอยางชัดเจนวา ปจจุบัน อปท. ตองอยูภายใตการกํากับควบคุมของผูวาราชการจังหวัด และนายอําเภอ รวมทั้งกฎระเบียบ คําส่ัง และหนังสือส่ังการตางๆ ที่ออกโดยกระทรวงมหาดไทยมากเกินไป จนเปนอุปสรรคตอประสิทธิภาพ ความคลองตัว และการรเิ ร่ิมนวัตกรรมดานการบริหารจัดการของ อปท. เปนอยางยิ่ง ผูเขารวมประชุมหลายทานมีความเห็นวา การตรวจสอบอปท. นาจะสามารถกระทําไดอยูแลวโดยกระบวนการมีสวนรวมของประชาชน ซึ่งสามารถฟองศาลปกครองไดหากมีขอทวงติงวา อปท. กระทําการที่ไมชอบดวยกฎหมาย นอกจากนี้ ราชการสวนกลางกําลงั พยายามท่จี ะเรียกอํานาจบางประการทีไ่ ดก ระจายอํานาจใหแ ก อปท. แลว กลบั คืน เชน การทาํ บัตรประชาชน และการอนุญาตจัดต้ังรานรับซ้ือของเกา ปรากฏการณอีกอยางหน่ึงที่กําลังเกิดข้ึนก็คือ การรวมศูนยมากข้ึนโดยเรียกอํานาจบางประการที่เคยมอบใหแ กราชการสวนภูมภิ าคกลับคนื ไปยงั สว นกลางเชน อํานาจอนุมัติการกูยืมเงินของ อบต. ที่แตเดิมเคยมอบหมายใหผูวาราชการจังหวัดเปนผูอนุมัติ แตปจจุบันเปลี่ยนกลับมาใหเปนอํานาจของรัฐมนตรีวาการกระทรวงมหาดไทยเปนผูอนุมัติ เปนตน ซึ่งพัฒนาการทั้งหลายเหลานล้ี วนสวนทางกบั ทศิ ทางการกระจายอาํ นาจอยางสิ้นเชงิ2.2 พระราชบัญญัตสิ ภาตาํ บลและองคก ารบริหารสวนตาํ บล พ.ศ. 2537 พระราชบัญญัติสภาตําบลและองคการบริหารสวนตําบล พ.ศ. 2537 เปนกฎหมายสําคัญในกระบวนการกระจายอํานาจ เนื่องจากเปนคร้ังแรกที่ประเทศไทยจัดต้ัง อปท. ระดับรากหญาในพ้ืนที่ชนบท มีการแกไ ขเพ่ิมเติมพระราชบญั ญัตฉิ บับนี้รวมแลวทัง้ หมด 6 ครง้ั ครั้งสุดทา ยเมอ่ื พ.ศ. 2552 กฎหมายน้ีบัญญัติเรื่องหลักเกณฑในการจัดตั้งองคการบริหารสวนตําบล โครงสรางการบรหิ ารงานของ อบต. อาํ นาจหนาที่ รายไดแ ละรายจา ย และการกํากับดแู ล อบต. มาตราสําคัญท่ีกําหนดอํานาจหนา ท่ขี อง อบต. ไดแ ก มาตรา 66 - มาตรา 68 มสี าระสาํ คัญพอสรุปไดด งั นี้12 พระราชบญั ญตั ิเทศบาล พ.ศ. 2496 มาตรา 71 - มาตรา 7413 การประชุมสมัชชาองคกรปกครองปกครองสวนทองถิ่นเพ่ือการปฏิรูป: ภาคเหนือ วันที่ 3-4 กุมภาพันธ 2554 ณ โรงแรมอิมพีเรียลแมปง จงั หวัดเชียงใหม14 การประชุมสมัชชาองคกรปกครองปกครองสวนทองถิ่นเพื่อการปฏิรูป: ภาคใต วันท่ี 11-12 กุมภาพันธ 2554 ณ โรงแรมทวินโลตัสจงั หวัดนครศรธี รรมราช