นโยบายสาธารณะเพื่อพัฒนาการเศรษฐกิจ

นโยบายสาธารณะเพื่อพฒั นาการเศรษฐกจิ A



นโยบายสาธารณะเพ่อื พัฒนาการเศรษฐกจิ iฉบับพิมพค์ รงั้ ท่ี 1 คำ�น�ำบรรณาธิการ ศาสตราจารย์ ดร.ณฏั ฐพงศ์ ทองภกั ดีบรรณาธกิ ารรว่ ม รองศาสตราจารย์ ดร.อดศิ ร์ อศิ รางกูร ณ อยธุ ยา คณะพัฒนาการเศรษฐกจิ สถาบันบณั ฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ตระหนกั ถึงความผเู้ ขยี น ศาสตราจารย์ ดร.ณัฏฐพงศ์ ทองภกั ดี จำ�เป็นท่ีสถาบันอุดมศึกษาควรแสดงบทบาททางวิชาการต่อสังคมในการทำ�หน้าท่ีเป็นกลไก ศาสตราจารย์ ดร.ดิเรก ปัทมสริ ิวัฒน์ ส�ำ คญั ของการพัฒนาประเทศ ทั้งนี้ รวมถึงการผลิตองคค์ วามรูใ้ หม่ ๆ ทง้ั ในรูปความรู้พ้นื ผู้ชว่ ยศาสตราจารย์ ดร.อมรรตั น์ อภินันทม์ หกลุ ฐานเพือ่ ใหเ้ กดิ ความเขา้ ใจท่ถี ูกตอ้ งดา้ นการพฒั นาประเทศ หรือการผลิตองคค์ วามรทู้ ีจ่ ะ ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.สจุ ิตรา ช�ำ นวิ ิกย์กรณ์ เป็นประโยชน์ต่อการตัดสินใจในรูปของงานวิชาการเชิงประยุกต์ท่ีเน้นการนำ�ผลการศึกษา รองศาสตราจารย์ ดร.อดิศร์ อศิ รางกรู ณ อยุธยา ไปใชใ้ นทางปฏบิ ัติจรงิ เช่น การใชเ้ ป็นแนวทางการก�ำ หนดนโยบายสาธารณะ เป็นต้น ผ้ชู ่วยศาสตราจารย์ ดร.ศาสตรา สดุ สวาสดิ์ เพอื่ ใหบ้ รรลุตามเจตนารมณด์ ังกลา่ ว คณะพัฒนาการเศรษฐกิจจึงได้ระดม ผู้ชว่ ยศาสตราจารย์ ดร.ประสพโชค มงั่ สวัสด์ิ คณาจารย์ของคณะเพื่อร่วมกันผลิตชุดผลงานทางวิชาการท่ีจะเป็นประโยชน์ต่อการกำ�หนด ผชู้ ่วยศาสตราจารย์ ดร.สนั ติ ชัยศรสี วสั ดส์ิ ุข นโยบายเศรษฐกจิ ของประเทศไทย โดยสาระสำ�คัญของผลงานวิชาการชดุ นป้ี ระกอบด้วย 1) ผชู้ ว่ ยศาสตราจารย์ ดร.วิศิษฎ์ ชัยศรีสวัสดส์ิ ขุ การก�ำ หนดประเด็นปัญหาทางเศรษฐกจิ ทส่ี ำ�คัญ ๆ เพอื่ ให้สงั คมไทยทราบถึงลกั ษณะของ ผชู้ ว่ ยศาสตราจารย์ ดร.ยุทธนา เศรษฐปราโมทย์ ปญั หาและความรนุ แรงของปญั หา 2) น�ำ เสนอแนวคดิ ทางเศรษฐศาสตร์สำ�หรับปญั หาทีเ่ กิด รองศาสตราจารย์ ดร.ราเชนทร์ ชนิ ทยารังสรรค์ ขน้ึ เพ่อื ให้สงั คมและผกู้ �ำ หนดนโยบายสาธารณะมกี รอบความคิดทางเศรษฐศาสตร์ท่ถี ูกตอ้ งISBN 978-974-231-817-8 และ 3) น�ำ เสนอทางเลอื กเชิงนโยบายใหส้ ังคมและรฐั บาลขอ้ มลู ทางบรรณานุกรมของสำ�นักหอสมดุ แห่งชาติ โครงการศกึ ษานโยบายสาธารณะเพือ่ การพฒั นาการเศรษฐกิจ ครง้ั ที่ 1 นี้จงึนโยบายสาธารณะเพื่อพัฒนาการเศรษฐกิจ--กรุงเทพฯ : คณะพัฒนาการเศรษฐกิจ เป็นความพยายามของคณะพัฒนาการเศรษฐกิจในการรวบรวมประเด็นสำ�คัญของการ สถาบนั บณั ฑิตพฒั นบรหิ ารศาสตร์, 2554. พัฒนาเศรษฐกิจไทยเพ่ือนำ�ไปสู่การสร้างผลงานวิชาการที่จะเป็นประโยชน์ต่อการกำ�หนด 339 หนา้ . นโยบายสาธารณะของประเทศ นอกจากนั้น คณะพัฒนาการเศรษฐกิจยงั เลง็ เห็นวา่ พ.ศ. 1. การบรหิ ารรฐั กจิ --ไทย--นโยบายของรฐั . 2. การพฒั นาประเทศ--ไทย--นโยบายของรฐั 2554 จะเปน็ ปที สี่ ังคมไทยจะให้ความส�ำ คญั กบั ทางเลอื กเชงิ นโยบายเพราะจะเปน็ ปีท่จี ะ I. สถาบนั บณั ฑติ พฒั นบรหิ ารศาสตร.์ II. ณฏั ฐพงศ์ ทองภกั ด.ี III. อดศิ ร์ อศิ รางกรู ณ อยธุ ยา มีการเลอื กตั้งสมาชกิ สภาผแู้ ทนราษฎร ดงั นน้ั พ.ศ. 2554 จงึ เปน็ ปีท่ีประชาชนจะมกี าร IV. นโยบายสาธารณะเพอ่ื พฒั นาการเศรษฐกจิ เรยี กร้องการเปล่ยี นแปลงนโยบายเศรษฐกจิ ทีส่ ำ�คัญ ๆ มกี ารนำ�เสนอนโยบายสาธารณะ 338.9593 ของพรรคการเมอื งต่าง ๆ และมีการก�ำ หนดนโยบายเศรษฐกิจของคณะรัฐบาล ด้วยเหตุจัดท�ำ โดย คณะพฒั นาการเศรษฐกจิ สถาบันบัณฑิตพฒั นบรหิ ารศาสตร์ นี้ การแสดงบทบาททางวชิ าการของสถาบนั อดุ มศึกษาจงึ เป็นส่ิงที่มคี วามส�ำ คญั อยา่ งยง่ิ ตอ่ 118 ถ.เสรีไทย แขวงคลองจนั่ เขตบางกะปิ กรงุ เทพฯ 10240 กระบวนการการพัฒนาประเทศ โดยประเดน็ เชิงนโยบาย 7 เร่ืองทคี่ ณะพฒั นาการเศรษฐกิจรูปเลม่ โดย ภพัสสรณ์ กุศลสัมพนั ธ์ ไดน้ �ำ เสนอ ประกอบด้วย 1) รปู แบบของรัฐธรรมนญู ท่ที ำ�หนา้ ท่ีเปน็ กรอบของการก�ำ หนด นโยบายสาธารณะโดยประชาชน 2) การตรวจสอบการใชจ้ ่ายภาครฐั 3) ความเปน็ รฐัพมิ พท์ ่ี บรษิ ทั แปลนปร้ินต้ิง จ�ำ กดั สวสั ดิการ 4) การจดั การด้านการศึกษา 5) การก�ำ หนดท่าทขี องเศรษฐกจิ ไทยในเวทีโลก พิมพค์ ร้งั ท่ี 1 มิถนุ ายน 2554 6) ปัญหาความเสยี่ งจากหนส้ี าธารณะ และ 7) การก�ำ หนดนโยบายการเงินและการคลงั ใน จำ�นวนพมิ พ์ 1,100 เล่ม ชว่ งปี 2554 ราคา 300 บาท

ii สารบญั คณาจารยข์ องคณะได้ท�ำ การศกึ ษาประเด็นนโยบายขา้ งตน้ จดั การประชุมกลุ่ม รฐั ธรรมนญู ก่อนและหลัง 2540: มมุ มองทางเศรษฐศาสตร์ 1 เฉพาะเพอ่ื รบั ฟังความคดิ เห็นของผเู้ ช่ยี วชาญและผ้ทู เ่ี กีย่ วขอ้ ง หลงั จากการศึกษาทัง้ 7 โดย ศ. ดร.ณัฏฐพงศ์ ทองภักดีบทความเสรจ็ ส้ินลง คณะพฒั นาการเศรษฐกจิ ไดจ้ ัดสมั มนาทางวิชาการในหวั ขอ้ ดงั กล่าวเพอ่ื เผยแพรผ่ ลงานซึง่ ได้รับความสนใจเป็นอย่างดีจากสาธารณชนท่วั ไป ซง่ึ บทความท้ังหมด การตรวจสอบรายจา่ ยภาครัฐ 115ไดน้ �ำ มาพิมพใ์ นหนงั สือเล่มน้ี โดย ศ. ดร.ดิเรก ปัทมสริ วิ ัฒน์ คณะพฒั นาการเศรษฐกจิ ใครข่ อขอบคุณ แผนงานสร้างเสริมการเรยี นรกู้ บั สถาบนัอดุ มศึกษาไทยเพอ่ื การพฒั นานโยบายสาธารณะท่ีดี (นสธ.) สำ�นกั งานกองทนุ สนับสนนุ การ ความท้าทายและยงั่ ยืนของกองทุนการออมแห่งชาต ิ 153สร้างเสริมสขุ ภาพ (สสส.) ท่ไี ด้ใหก้ ารสนบั สนุนด้านเงนิ ทนุ วิจยั แกค่ ณาจารยท์ ร่ี ่วมโครงการ โดย ผศ. ดร.อมรรัตน์ อภินนั ทม์ หกุลนแ้ี ละท่สี ำ�คัญคอื การใหก้ ารสนบั สนุนพรอ้ มการใหเ้ สรีภาพทางความคดิ แก่นกั วิจยั ทำ�ให้นักวิจัยสามารถนำ�เสนอผลงานทางวิชาการตามข้อเท็จจริงซึ่งจะเป็นประโยชน์อย่างยิ่ง ประสิทธิภาพและความเหมาะสมของการจัดสรรงบประมาณการศึกษาต่อความก้าวหนา้ ทางวิชาการและการกำ�หนดนโยบายสาธารณะของประเทศไทย คณะ เพ่ือการอุดมศึกษา 175พฒั นาการเศรษฐกจิ หวังวา่ เอกสารบทความทางวชิ าการเลม่ นจี้ ะเปน็ ประโยชนต์ ่อแวดวง โดย ผศ. ดร.สุจติ รา ช�ำ นวิ กิ ย์กรณ์ และ รศ. ดร.อดศิ ร์ อิศรางกูร ณ อยธุ ยาวชิ าการและกระบวนการก�ำ หนดนโยบายสาธาณะของประเทศไทยต่อไป วกิ ฤตหนกี้ บั กรอบความย่งั ยืนทางการคลังของประเทศไทย 193 รศ. ดร.อดิศร์ อศิ รางกรู ณ อยุธยา โดย ผศ. ดร.ศาสตรา สุดสวาสดิ์ และ ผศ. ดร.ประสพโชค มงั่ สวสั ดิ์ คณบดี พลวตั ของความเชือ่ มโยงระหวา่ งเศรษฐกิจไทยและเศรษฐกจิ โลก 257 คณะพัฒนาการเศรษฐกจิ โดย ผศ. ดร.สนั ติ ชัยศรสี วัสดิ์สขุ และ ผศ. ดร.วศิ ษิ ฎ์ ชยั ศรสี วัสด์ิสุข สถาบันบัณฑติ พัฒนบริหารศาสตร์ แนวโนม้ เศรษฐกิจมหภาคไทยปี 2554-2555 และประเมินความเหมาะสม บรรณาธกิ ารร่วม ของนโยบายเศรษฐกิจมหภาค 283 ศ. ดร.ณฏั ฐพงศ ์ ทองภกั ดี โดย ผศ. ดร.ยทุ ธนา เศรษฐปราโมทย์ และ รศ. ดร.ราเชนทร์ ชินทยารังสรรค์ บรรณาธกิ าร ขอ้ เสนอแนะนโยบายสาธารณะเพอ่ื พัฒนาการเศรษฐกิจ 331 รายช่อื ผรู้ ่วมประชมุ กลุ่มเฉพาะโครงการศกึ ษานโยบายสาธารณะเพอ่ื 337 พัฒนาการเศรษฐกิจ ประวตั ิผู้เขยี นบทความ 338

รัฐธรรมนญู ก่อนและหลัง 2540:มุมมองเศรษฐศาสตร์สาธารณะ ศ. ดร.ณัฏฐพงศ์ ทองภกั ดี

นโยบายสาธารณะเพ่อื พฒั นาการเศรษฐกิจ 3 บทคดั ย่อ นโยบายสาธารณะถูกกำ�หนดโดยภาครัฐท่ีมาจากกระบวนการทางการเมืองรัฐธรรมนูญซึ่งมีความสำ�คัญในการกำ�หนดกระบวนการทางการเมืองนี้จึงมีผลต่อนโยบายสาธารณะ ความขัดแย้งในทางการเมืองของไทยในชว่ งนก้ี ม็ ปี ระเดน็ เร่อื งความเหมาะสมของรฐั ธรรมนูญทีใ่ ช้อยู่ในปจั จุบันและเรอ่ื งการแก้ไขรฐั ธรรมนญู อยูด่ ว้ ย บทความนี้จงึต้องการใช้กรอบความคิดตามหลักเศรษฐศาสตร์สาธารณะพิจารณากรณีของประเทศไทยว่ารัฐธรรมนญู มผี ลต่อกระบวนการกำ�หนดนโยบายสาธารณะอยา่ งไร โดยวิเคราะหจ์ ากรัฐธรรมนูญสามฉบบั คอื ฉบับ พ.ศ. 2534 ฉบับ พ.ศ. 2540 และฉบบั พ.ศ. 2550 จากการศึกษาชี้วา่ รัฐธรรมนญู ฉบับ พ.ศ. 2534 ไม่มีความแปลกใหม่ เป็นการสง่ผ่านอำ�นาจคณะรฐั ประหาร โดยไมม่ เี จตนาจะปรบั โครงสร้างของการปกครอง กระบวนการการก�ำ หนดนโยบายสาธารณะและเน้อื หาไม่มีการเปลี่ยนแปลงอะไรมาก รัฐธรรมนญู ฉบบั พ.ศ. 2540 เปน็ รัฐธรรมนูญมีท่มี าจากการปฏิรปู การเมือง สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญมาจากตัวแทนประชาชนและนักวิชาการท่ีมีความหลากหลาย มีการปรับระบบการแก้ปัญหาตัวการตัวแทนในกรอบใหม่โดยไม่เน้นอำ�นาจการตรวจสอบทางสภาแตใ่ ชอ้ งค์กรอสิ ระทโ่ี ยงใยกบั ประชาชนผา่ นวุฒิสมาชกิ มีการสรา้ งแรงจงู ใจใหม้ ีการแข่งขันมากข้ึนจากการเลือกตั้งแบบแบ่งเขตท่ีเป็นเขตเล็กและมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรระบบบญั ชรี ายชอื่ การเลอื กต้ัง ในปี พ.ศ. 2544 มนี ักการเมอื งใหมเ่ ขา้ สตู่ ลาดมากกว่าครงั้อ่นื ๆ รัฐธรรมนญู ฉบับนไ้ี ดร้ ับการยอมรับของประชาชนจากการที่เปน็ กลไกทจ่ี ะปฏริ ูปการเมืองจากภาคประชาชน รัฐธรรมนูญฉบบั พ.ศ. 2550 มโี ครงสรา้ งใกลเ้ คยี งรฐั ธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2540มากกวา่ ฉบับ พ.ศ. 2534 แต่การแกป้ ญั หาตัวการตวั แทนรฐั ธรรมนูญฉบบั พ.ศ. 2550กลับมลี ักษณะท่โี ยงใยกบั ประชาชนนอ้ ยลง รัฐธรรมนูญฉบบั พ.ศ. 2550 ทง้ั ในส่วนขององค์ประกอบขององค์กรอิสระที่มีบทบาทสำ�คัญในการตรวจสอบและกระบวนการสรรหาท่ีภาคประชาชนมสี ่วนรว่ มนอ้ ยลง ภาคตลุ าการมบี ทบาทมากขนึ้ รวมทัง้ วฒุ สิ มาชกิ กม็ ไิ ด้มาจากการเลอื กตัง้ ท้งั หมด หากพิจารณาถึงที่มาของรัฐธรรมนูญและผู้ร่างรัฐธรรมนูญก็จะเข้าใจถึงโครงสร้างและผลของรฐั ธรรมนูญได้ รฐั ธรรมนญู ฉบบั พ.ศ. 2540 มาจากความตอ้ งการปฏิรูปทางการเมือง ผูร้ ่างเลอื กมาจากภาคประชาชน มีความหลากหลาย การกำ�กบั ดูแลตวั แทนจึงมองจากภาคประชาชน

4 รฐั ธรรมนูญก่อนและหลัง 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตร์สาธารณะ นโยบายสาธารณะเพ่อื พฒั นาการเศรษฐกิจ 5 ส่วนรัฐธรรมนญู ฉบับ พ.ศ. 2534 และฉบับ พ.ศ. 2550 เปน็ การจดั การของผู้ รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2540 เป็นพื้นฐานของรฐั ธรรมนูญ และแกใ้ หม้ กี ารแข่งขันทางการยึดอำ�นาจรัฐประหาร ประชาชนไมม่ ีสว่ นก�ำ หนดรัฐธรรมนญู แมว้ ่ารัฐธรรมนญู ฉบับ พ.ศ. เมอื งมากขนึ้ คำ�นงึ ถงึ ความสำ�คัญของพรรคขนาดเลก็ ทีจ่ ะเป็นตัวแทนของประชาชน มกี าร2550 จะมีการทำ�ประชามติ ทีป่ ระชาชนยอมรบั รัฐธรรมนญู น้ี แตก่ แ็ ยกไม่ได้วา่ เปน็ เพราะ ทบทวนการวางกระบวนการสรรหาคณะกรรมการองค์กรอิสระท่ีมีความโปร่งใสมากขึ้นพอใจในรัฐธรรมนูญหรอื เพราะตอ้ งการเลอื กต้งั เพราะหากไม่รับรัฐธรรมนญู ประธาน คมช. ขณะเดียวกนั องค์กรอิสระก็ต้องมคี วามรบั ผดิ และโปร่งใสมากข้ึนดว้ ยในการเลอื กตั้งคร้งั ตอ่ก็จะเลอื กรัฐธรรมนูญฉบบั ใดมาใช้ก็ได้ ไป พรรคการเมอื งควรแสดงจดุ ยืนทางนโยบายว่า จะมีการแกไ้ ขปรบั ปรุงรฐั ธรรมนญู ฉบบั รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2550 มกี ารปรบั โครงสรา้ งท่ีท�ำ ให้ผยู้ ดึ อ�ำ นาจยังสามารถ พ.ศ. 2550 หรือไม่ อยา่ งไร เพือ่ ใหเ้ ห็นว่าพรรคมแี นวคดิ ต่อการกำ�หนดนโยบายสาธารณะก�ำ กบั ภาครฐั ได้ โดยกระบวนการสรรหาองคก์ รอิสระ อำ�นาจขององค์กรอิสระ และ อยา่ งไรบทเฉพาะกาลที่ทำ�ให้คณะกรรมการขององค์กรอิสระที่ตั้งโดยผู้ยึดอ�ำ นาจคงอยู่ต่อไปแม้จะมรี ัฐธรรมนูญแลว้ รฐั ธรรมนญู ปี 2550 ยังทำ�ให้การแขง่ ขันในตลาดการเมืองลดลง ทง้ั จากการเลอื กต้งั ทีม่ ีเขตใหญ่ขึ้น ทงั้ จากการตัดสทิ ธินักการเมือง ทง้ั จากการลดอ�ำ นาจของประชาชนทางการเมอื งในเร่ืองของการจดั ตัง้ พรรคการเมือง เพราะยบุ พรรคการเมืองไดโ้ ดยงา่ ย และลดอำ�นาจฝ่ายประชาชนในการเลือกรฐั บาล เนื่องจากการยบุ พรรคทำ�ใหอ้ งคป์ ระกอบของพรรคในสภาฯ เปล่ียนไป จะมผี ลใหม้ รี ฐั บาลใหมม่ าจากพรรคการเมืองทีเ่ ปลีย่ นไปจากผลของเมอื่ มีการเลือกต้งั ประชาชนจึงไม่ได้เลอื กผกู้ ำ�หนดนโยบายสาธารณะท่แี ท้จรงิ ในกรอบของการเศรษฐศาสตร์สาธารณะ รฐั ธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2550 มรี ะบบของการแกป้ ญั หาตัวการตัวแทน โดยในกรณีนีต้ ัวการกลายเป็นชนช้ันน�ำ ท่มี สี ว่ นยดึ อำ�นาจและร่างรฐั ธรรมนญู มากกว่าจะคำ�นึงว่าตัวการจะเป็นประชาชน รวมทง้ั นโยบายพ้นื ฐานท่ีมีมากกว่ารัฐธรรมนูญฉบับอ่ืนก็จำ�กัดทางเลือกนโยบายของพรรคการเมืองและประชาชนด้วย หากเราคดิ วา่ ประชาชนไม่สามารถเลอื กต้งั ตวั แทนท่ีเหมาะสม ระบบไม่ตอ้ งการพรรคการเมอื งทเ่ี ขม้ แขง็ เราไม่เชื่อว่าระบบการเลือกตั้งจะทำ�ให้มีนโยบายสาธารณะที่สอดคลอ้ งกบั ความตอ้ งการของประชาชนหรือเหมาะสมกับการพัฒนาประเทศ เ ราก็สามารถใชร้ ัฐธรรมนูญฉบบั พ.ศ. 2550 โดยมกี ารปรับจุดเลก็ น้อยทเี่ ป็นอปุ สรรคในการบรหิ ารงานดังเชน่ ท่ีกระทำ�อยู่ เพราะรัฐธรรมนูญมกี ลไกที่จะกำ�หนดผู้ก�ำ หนดนโยบายสาธารณะได้ แตถ่ า้ เราคดิ วา่ ร ะบบประชาธิปไตยในลกั ษณะทีเ่ ปน็ สังคมเปดิ ให้มกี ารแลกเปลย่ี นความคิด มีระบบที่ประชาชนเลือกตัวแทน เปลยี่ นตวั แทนได้ เราก็ต้องสรา้ งรัฐธรรมนญู เพอ่ืประชาธิปไตย สง่ เสรมิ การแขง่ ขนั ทางการเมืองและธรรมาภิบาล หากเป็นเช่นนี้ควรมีการแก้ไขในระดับโครงสร้างหรือยกเลิกทั้งฉบับ แล้วใช้

6 รัฐธรรมนญู ก่อนและหลงั 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตรส์ าธารณะ นโยบายสาธารณะเพ่อื พัฒนาการเศรษฐกจิ 7 รมัฐมุ ธมรอรมงเนศูญรษกฐ่อศนาแสลตะรหส์ ลางัธา2ร5ณ40ะ: การใชร้ ฐั ธรรมนญู สามฉบับน้ีมีเหตผุ ลจากท่ีรฐั ธรรมนญู ฉบบั พ.ศ. 2540 เปน็ รัฐธรรมนญู ทม่ี คี วามเป็นมาและเน้ือหาท่เี ปน็ จดุ เปลยี่ นของการปกครองไทย มีความแตก ณัฏฐพงศ์ ทองภกั ดี* ตา่ งจากรฐั ธรรมนญู ฉบับกอ่ นหนา้ นี้ ซ่งึ สามารถพจิ ารณาเปรยี บเทียบไดจ้ ากรัฐธรรมนูญ “คำ�วา่ การเมืองน้ัน มันมคี วามหมายอยทู่ ว่ี า่ เป็นการจดั การทำ� ให้สงั คมหรือ ฉบับ พ.ศ. 2534 ส่วนรฐั ธรรมนญู ฉบับ พ.ศ. 2550 เปน็ ฉบับปจั จบุ ันสบื ทอดโครงสร้างหลาย ในโลกนี้ อยูก่ ันเป็นผาสุก โดยไมต่ อ้ งใช้อาชญาคอื ไม่ตอ้ งฆ่าฟันกัน การจดั อย่างมาจากรัฐธรรมนญู ฉบับ พ.ศ. 2540 แตร่ ฐั ธรรมนูญนเ้ี ป็นรฐั ธรรมนูญที่สง่ ผ่านจาก บ้านเมอื งก็ดี ประเทศกด็ ี โลกทงั้ โลกก็ดี ให้อยกู่ ันเปน็ ผาสกุ ไมม่ ีปัญหา และ รัฐบาลทม่ี าจากรัฐประหารไปสูก่ ารเลอื กตั้ง ลกั ษณะเดยี วกบั รฐั ธรรมนูญฉบบั พ.ศ. 2534 โดยไม่ต้องใช้อาชญา นัน้ คอื การเมือง; เพียงเทา่ น้ี จะเห็นได้ว่า มนั เป็นธรรม การพจิ ารณสามฉบบั เป็นการพิจารณาตวั แทนของรฐั ธรรมนูญแบบดัง้ เดิม รัฐธรรมนญู เพ่อื เปน็ ระบบหนึง่ ในระบบการปฏิบัติธรรมชนิดหนงึ่ ของมนษุ ย์ทีเดยี ว” การปฏริ ปู และรฐั ธรรมนูญท่สี ง่ ผา่ นระบบการปกครองไดด้ ี ประเด็นสำ�คัญในการศึกษาคือรัฐธรรมนูญทั้งสามฉบับมีผลต่อพฤติกรรมทางการ พทุ ธทาสภิกขุ (2549) เมือง ตลาดการเมือง ตลาดนโยบายอย่างไรสอดคล้องกับแนวคิดทางเศรษฐศาสตร์ ธรรมะกบั การเมอื ง สาธารณะหรอื ไม่ อย่างไร ซง่ึ นา่ จะเป็นประโยชน์ในการพิจารณาแก้ไขรัฐธรรมนญู ตอ่ ไปโดย รายงานแบ่งเป็น 7 ส่วน ส่วนต่อไปอภปิ รายกรอบความคดิ ในการศึกษา สว่ นที่ 3 เปน็ การความนำ� วเิ คราะห์โครงสร้างรฐั ธรรมนญู ท้งั สามฉบับตอ่ ตลาดการเมอื ง แยกได้เป็น ดา้ นการเข้าสู่ ตลาดและการแข่งขัน ส่วนท่ีส่ีและห้า เป็นการวิเคราะห์เนื้อหาด้านการก�ำ กับดแู ลภาค นโยบายสาธารณะถูกกำ�หนดโดยภาครัฐที่มาจากกระบวนการทางการเมือง รฐั และการกำ�หนดนโยบายสาธารณะตามล�ำ ดับ ส่วนที่ 6 เป็นการทบทวนการศึกษาทางรัฐธรรมนูญซ่ึงมีความสำ�คัญในการกำ�หนดกระบวนการทางการเมืองจึงมีผลต่อนโยบาย วชิ าการถงึ ความสมั พนั ธ์ของระบบประชาธิปไตยกับการพฒั นา ส่วนสุดทา้ ยเป็นการเสนอสาธารณะ การทำ�ความเขา้ ใจในโครงเนอื้ หาของรัฐธรรมนญู จึงเปน็ ประโยชนใ์ นการพัฒนา ทศิ ทางท่ีควรจะเปน็ ของรัฐธรรมนูญไทย บทความน้ียังมีภาคผนวกเป็นตารางเปรียบเทียบนโยบายสาธารณะทเี่ หมาะสม เนื้อหาท่ีสำ�คัญของรฐั ธรรมนญู เพื่อการอา้ งอิงและศึกษาต่อไป ความขัดแย้งในทางการเมืองของไทยในช่วงน้ีก็มีประเด็นเรื่องความเหมาะสมของรฐั ธรรมนูญท่ใี ชอ้ ยูใ่ นปจั จุบันและเรือ่ งการแกไ้ ขรฐั ธรรมนูญอยูด่ ว้ ย บทความนจ้ี งึ กรอบความคดิ ในการศึกษาต้องการใช้กรอบความคิดตามหลักเศรษฐศาสตร์สาธารณะพิจารณากรณีของประเทศไทยว่ารัฐธรรมนูญมีผลต่อกระบวนการก�ำ หนดนโยบายสาธารณะอยา่ งไร โดยวิเคราะห์จาก ปญั หาประชาธิปไตยตัวแทน1รัฐธรรมนญู สามฉบับ คอื ฉบับ พ.ศ. 2534 ฉบับ พ.ศ. 2540 และฉบับ พ.ศ. 2550 ระบบประชาธปิ ไตยในทนี่ ีห้ มายถึงการเป็นสงั คมเปดิ ประชาชนเลอื กผแู้ ทนและ มสี ว่ นเลอื กรฐั บาล สามารถเปล่ยี นผู้แทนเปลยี่ นรัฐบาลได้ และมเี สรภี าพในการแสดงความ*ศาสตราจารย์ คณะพฒั นาการเศรษฐกิจ สถาบันบณั ฑิตพฒั นบรหิ ารศาสตร์ [email protected] คดิ รวมถึง การแลกเปลีย่ นความคดิ เม่ือประชาชนเลอื กตวั แทน ตัวแทนก็จะไปจัดตงั้ รัฐบาลบทความน้มี ี กฤษฎา วฒั นเสาวลักษณ์ และนันทพร ไมท้ องดี เป็นผ้ชู ่วยวิจัย ผเู้ ขียนขอขอบคณุ ผเู้ ข้าร่วม และองค์กรรัฐ ซึ่งก็จะมีนโยบายสาธารณะ กฎระเบียบที่กระทบต่อประชาชนในที่สุดการประชมุ กลมุ่ เฉพาะ ในวันท่ี 15 กมุ ภาพนั ธ์ 2554 ท่ไี ด้ใหค้ วามเห็นทเ่ี ป็นประโยชนอ์ ย่างย่ิงในการเขียน (ณัฏฐพงศ์ ทองภกั ดี 2553)บทความ และ ดร.วโิ รจน์ ณ ระนอง ทม่ี อบเอกสารทไี่ ด้ใชใ้ นการศึกษานี้ ท้งั นี้หากมีความบกพร่องในเนอื้ หา เศรษฐศาสตรท์ างเลอื กสาธารณะ (Public choices) ช้ีวา่ ภาครฐั ทเ่ี ป็นตัวแทนบทความยอ่ มเปน็ ความผดิ ของผู้เขยี น ประชาชนน้ี อาจมวี ัตถุประสงค์ของตนเองที่ไมใ่ ชค่ วามอยดู่ ีมสี ขุ ของประชาชน ลักษณะน้ี เกิดปัญหาความไม่เท่าเทียมกันของข้อมูล ที่ภาครัฐที่เป็นตัวแทนของประชาชนมีข้อมูล 1ส่วนน้ปี รบั ปรุงมาจาก ณัฏฐพงศ์ ทองภักดี (2552) บทที่ 10

8 รัฐธรรมนูญก่อนและหลัง 2540: มุมมองเศรษฐศาสตร์สาธารณะ นโยบายสาธารณะเพื่อพัฒนาการเศรษฐกจิ 9มากกว่าประชาชน หากภาครฐั ปดิ บงั ขอ้ มลู (Hidden information) ออกนโยบาย แต่หากเราใช้เสียงเอกฉันท์ในการตัดสินใจหรือการออกนโยบายสาธารณะหรือกระท�ำ การทเ่ี ป็นประโยชนแ์ กต่ นเอง สวัสดกิ ารของประชาชนกจ็ ะไม่ดขี ึ้น สาธารณะก็เป็นการยากที่จะมีการดำ�เนินการอะไรได้ดังนั้นในระบบประชาธิปไตยเรียกปญั หาน้ีว่าปญั หาตวั การ-ตัวแทน (Principal-agent) ท่ปี ระชาชนเป็นตวั การมขี อ้ มลู ที่มักจะใช้การลงมติโดยเสียงข้างมากจึงจะมีฝ่ายเสียงข้างน้อยที่มีความพอใจลดน้อยกวา่ ตัวแทนคอื ภาครัฐ และเม่ือวัตถุประสงค์ตา่ งกนั ภาครฐั ก็จะหาผลประโยชนโ์ ดยไม่ ลงจากมติของเสียงข้างมากค�ำ นึงถงึ ประชาชนได้ รัฐธรรมนูญกบั ประชาธปิ ไตยตัวแทน ความไมเ่ ท่าเทียมกนั ของข้อมูลระหว่างรัฐกบั ประชาชน ยังท�ำ ใหเ้ กิดปญั หาที่ ในมมุ มองขา้ งต้น รฐั ธรรมนูญจงึ เป็นส่วนสำ�คญั ของการปกครองประเทศ เพราะนกั การเมืองหรอื ภาครัฐอาจมีการปกปดิ พฤตกิ รรม (Hidden action) ทำ�ให้มีพฤตกิ รรมท่ีไม่ เป็นหลกั เกณฑพ์ ้นื ฐานของรฐั เปน็ กติกาสูงสดุ กำ�หนดหนา้ ท่ีของรัฐล่วงหน้า ตามความตกลงเปน็ ประโยชนต์ อ่ ประชาชนทเ่ี รยี กวา่ ปญั หาจริยวิบตั ิ (Moral hazard) ได้อีกดว้ ย ของประชาชนหนา้ ทข่ี องรฐั ธรรมนญู คอื การแกป้ ญั หาของระบบประชาธปิ ไตยตวั แทน จ ากเรอ่ื ง ความไม่เท่าเทียมกันของข้อมูลน้ีทำ�ให้นักการเมืองและภาครัฐอาจมีนโยบาย ความไม่เท่าเทยี มกันของข้อมลู ความล้มเหลวของความรว่ มมือ และการใชก้ ารตดั สินใจท่ไี ม่สาธารณะหรือพฤติกรรมที่ไม่สอดคล้องกับประโยชน์ของประชาชน ดังที่มักจะมี เอกฉันท์ดงั กล่าวขา้ งตน้เสียงบ่นกันอยู่ทั่วไป กตกิ าของรฐั ธรรมนญู ในการแกป้ ญั หาตวั การตวั แทน คอื การจ�ำ กดั อ�ำ นาจหรอื ควบคมุ ในอีกประเด็นหนึ่งประชาชนในประเทศก็คือกลุ่มคนที่มาร่วมกันอยู่อาศัยในสังคม พฤตกิ รรมของภาครัฐเพอ่ื ใหภ้ าครัฐค�ำ นึงถงึ ประโยชนแ์ ก่ประชาชน ไมก่ ระท�ำ อะไรทข่ี ัดแย้งซึ่งมุมมองเศรษฐศาสตร์การรวมกลุ่มจะมีปัญหาในเรื่องความล้มเหลวของความร่วมมือ กบั ประโยชน์ประชาชน และใหป้ ระชาชนมีข้อมลู มีกลไกท่ีควบคุมภาครัฐได ้ รวมท้งั การมี(Coordination failure) นัน้ คอื มีแรงจงู ใจที่คนในสังคมอาจจะไม่รว่ มมือกนั หรอื ไมท่ ำ�ตาม กตกิ าทลี่ ดแรงจูงใจทจ่ี ะท�ำ ให้มีลักษณะของจรยิ วบิ ัติ (รังสรรค์ ธนะพรพันธ์ (2547ก) หนา้กฎเกณฑข์ องสงั คม แมว้ า่ หากมคี วามรว่ มมอื กนั สวสั ดกิ ารของคนทกุ คนในสงั คมดขี น้ึ ไดเ้ ชน่ 29-30; Holcombe (2006) หน้า 120-121) การเสยี ภาษเี ปน็ สง่ิ ทจ่ี �ำ เปน็ ทจ่ี ะท�ำ ใหร้ ฐั มที นุ ทจ่ี ะสรา้ งสนิ คา้ สาธารณะใหค้ นในสงั คมได้ แตก่ ็ บทบาทของรฐั ธรรมนูญทีส่ ำ�คัญอันหนง่ึ คอื การสร้างความรว่ มมือ เพราะเป็นข้อจะมีคนท่ไี ม่อยากจะเสยี ภาษี ปญั หาลักษณะนค้ี ือปัญหาการโดยสารฟรี (Free rider) ท่คี น ตกลงที่สร้างกติกาลกั ษณะบังคับวา่ คนในสงั คมจะต้องร่วมกนั เพ่ือประโยชนข์ องสังคม เป็นไมอ่ ยากจ่ายเงนิ เพราะรวู้ ่าถงึ ไม่จ่ายก็จะสามารถใช้สนิ คา้ และบริการทร่ี ฐั ใหไ้ ด้ หรอื ลักษณะ กลไกทท่ี �ำ ใหค้ นในสงั คมรว่ มกนั ท�ำ เชน่ การเสยี ภาษ ี การเคารพกฎหมาย การปอ้ งกนั ประเทศที่คนอาจจะไมก่ ระท�ำ ตามกฎระเบยี บตา่ งๆ เพราะตัวเองจะได้ประโยชน์ ซง่ึ สงั คมโดยรวมจะ เราคงนึกภาพไม่ออกว่าหากประเทศไม่มีกฎหมายสูงสุดในลักษณะน้ีแล้วคนในสังคมจะอยู่เสยี ประโยชนไ์ ด้ ในประเดน็ แสดงวา่ เปน็ ไปไมไ่ ดใ้ นสงั คมทจ่ี ะปลอ่ ยใหม้ คี วามรว่ มมอื โดยธรรมชาติ อย่างปกตไิ ด้อย่างไร (Holcombe (2006) หน้า 122-127; Harding (2008) หนา้ 297-302)โดยไมม่ ีสถาบนั ไปกำ�กับ เพราะมตี ้นทนุ ธุรกรรม (Transaction costs) ทจี่ ะท�ำ ให้มีความร่วม การท่กี ารตดั สนิ ใจในระบอบประชาธปิ ไตยใชเ้ สยี งไมเ่ ปน็ เอกฉนั ท์จงึ จะมฝี า่ ยเสยี งมือกัน คนแต่ละคนไม่สามารถแบกรบั ตน้ ทนุ นี้ได ้ จึงต้องมีตัวแทนประชาชนและกลไกทจี่ ะ ขา้ งนอ้ ยที่เสียประโยชนจ์ ากการตัดสนิ ใจ (Buchanan & Gordon, 1962) รฐั ธรรมนญู จงึ เปน็สรา้ งความรว่ มมอื อนั นไ้ี ดร้ ะบบประชาธปิ ไตยกเ็ ปน็ กลไกหนง่ึ ทท่ี �ำ ใหค้ นอยรู่ ว่ มกนั ในสงั คมได้ กตกิ าสงู สดุ ทจี่ ะกำ�หนดวา่ วธิ กี ารออกเสียงทไี่ ม่เปน็ เอกฉนั ท์เปน็ อย่างไร ที่คนในสังคมควร นอกจากน้รี ะบบประชาธิปไตยตวั แทนตอ้ งมกี ารลงคะแนนเสยี ง ซงึ่ อาจทำ�ให้ จะยอมรับกฎเกณฑน์ ้ี ประชาชนจึงควรสรา้ งความตกลงอย่างเปน็ เอกฉันท์ เพือ่ ยอมรับการสวสั ดกิ ารของคนในสังคมลดลงได้ โดยในทางเศรษฐศาสตรห์ ากมกี ารเปล่ยี นแปลงใดทม่ี ีคน ตัดสินใจหรอื นโยบายไม่เปน็ เอกฉันท์ เพราะเมอ่ื ยอมรบั รฐั ธรรมนูญ ซงึ่ ก�ำ หนดหลักเกณฑ์ดีขึ้นโดยไม่มีใครแย่ลงจะเรียกว่าเป็นการเปลี่ยนแปลงไปแบบพาเรโต้ (Pareto ในการตดั สินใจหรือออกนโยบายสาธารณะแล้ว หากการตดั สนิ ใจเป็นไปตามกฎเกณฑ์แล้วimprovement) เป็นลกั ษณะท่ีทุกคนชนะหรอื ไมม่ ีผูแ้ พแ้ ต่ในระบบประชาธปิ ไตยตวั แทน แมผ้ ลของการตดั สนิ ใจซึ่งจะไม่เป็นเอกฉันท์ การตดั สนิ ใจนน้ั กต็ ้องเป็นทีย่ อมรบั เพราะมาหรือการรวมกลุ่มโดยทั่วไปการลงคะแนนเสียงเลือกนโยบายใดนโยบายหน่ึงหรือตัดสินใจ จากกระบวนการทยี่ อมรับกันมาก่อนอย่างใดอย่างหนึ่งหากจะให้เป็นการเปลี่ยนแปลงแบบพาเรโต้ที่ไม่มีใครเสียประโยชน์ การลงมติต้องเปน็ เอกฉนั ท์ทกุ คนเห็นดว้ ยหมดเท่านน้ั เพราะหากใชเ้ สยี งขา้ งมากโดยความเหน็ไม่เปน็ เอกฉันทผ์ ทู้ ่เี ป็นเสยี งข้างน้อยก็จะมีความพอใจหรอื สวสั ดกิ ารลดลงได้

10 รฐั ธรรมนญู กอ่ นและหลัง 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตรส์ าธารณะ นโยบายสาธารณะเพอ่ื พัฒนาการเศรษฐกิจ 11 ประเด็นนคี้ ือการใชห้ ลักทฤษฎีกระบวนการยุติธรรม (Procedural Theory of การเปลี่ยนโครงสร้างการเข้าสู่ตลาดการเมืองที่สำ�คัญในรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ.Justice) ผลทีม่ คี วามยตุ ิธรรมยอ่ มมาจากกระบวนการทย่ี ตุ ธิ รรม เราจงึ ยอมรับการตัดสนิ 2540 คือการมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรระบบบัญชีรายชื่อ เพราะทำ�ให้ผู้ที่ไม่ถนัดในการใจของกลุ่มทไี่ มต่ รงกับความต้องการของเรา(Holcombe (2006) หน้า 145-149) ตวั อย่าง เลอื กตงั้ สามารถเข้าสตู่ ลาดการเมอื งได ้ โดยพรรคเป็นผเู้ ลอื กสมาชกิ สภาผู้แทนราษฎรบัญชีหน่งึ คือ ระบบการเลือกตง้ั ประธานาธบิ ดีในสหรัฐอเมริกา ทีใ่ ชร้ ะบบคะแนนเสยี งตวั แทน รายชอื่ และประชาชนเลอื กพรรค ก ารมสี มาชกิ สภาผแู้ ทนราษฎรบญั ชรี ายชอ่ื เปน็ เหตผุ ลหนงึ่แต่ละรัฐ (Electoral vote)ท่ผี ู้ชนะในรัฐใดก็ไดค้ ะแนนเสยี งของตัวแทนในรัฐน้นั ท้งั หมด ผู้ ที่ทำ�ใหพ้ รรคต้องมีการออกนโยบาย เพราะในการเลอื กสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรบัญชีรายไดเ้ ป็นประชานาธปิ ดจี งึ อาจไมใ่ ชผ้ ทู้ ี่ไดค้ ะแนนรวมของผูอ้ อกเสยี งสูงสดุ (Popular vote) ชอื่ ประชาชนเลอื กพรรคไมใ่ ชต่ วั บุคคล ซึง่ ในอกี มุมหน่ึง คือประชาชนรสู้ กึ ว่าหากเลอื กกไ็ ด ้ ซง่ึ มเี หตกุ ารณเ์ ชน่ นเ้ี กดิ ขน้ึ ในการเลอื กตง้ั ประธานาธบิ ดสี หรฐั อเมรกิ า 3 ครง้ั (Harding พรรคและพรรคนัน้ ได้เสียงมากพอทีจ่ ะได้เป็นรัฐบาล ก็จะออกนโยบายท่ีเป็นไปตามความ(2008) หน้า 295) โดยครั้งสุดท้ายเกิดขึ้นในปี ค.ศ. 2000 ซึ่งประธานาธิปดีบุชได้รับเลอื ก ต้องการของตนได้ การเลอื กตั้งจงึ เปน็ การเลือกรัฐบาลดว้ ยตง้ั เปน็ ประธานาธบิ ดตี ามกฎการเลอื กตง้ั แตผ่ ทู้ ไ่ี ดค้ ะแนนผอู้ อกเสยี งสงู สดุ คอื นายอลั กอร์ ซึ่ง อย่างไรกต็ าม การมีระบบสมาชิกสภาผแู้ ทนราษฎรบัญชรี ายช่ือท�ำ ให้พรรคเลก็ผลที่ได้ไม่เป็นที่ยอมรับของคนจำ�นวนมาก แต่เนื่องจากผลที่ได้มาจากกติกาที่ตกลงยอมรับ เสียเปรียบพรรคใหญ่ เพราะว่าต้องหาเสยี งทง้ั ประเทศและหากมคี ะแนนเสยี งรวมไมถ่ ึงรอ้ ยกันก็ถือว่าผลลัพธ์มีความยุติธรรม ละ 5 จะไมไ่ ดส้ มาชิกสภาผู้แทนราษฎรเลย รัฐธรรมนูญที่ดีจึงควรมีการแก้ปัญหาประชาธิปไตยตัวแทนซึ่งมีอย่างน้อยสาม รฐั ธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2550 มสี มาชกิ สภาผแู้ ทนราษฎรบัญชีรายช่ือทเี่ รยี กว่าประการดังกล่าว สมาชิกสภาผแู้ ทนราษฎรแบบสดั ส่วน โดยแบง่ เป็นภาค มี 8 กล่มุ จังหวดั แตล่ ะภาคมี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้ 10 คนกำ�หนดให้ผู้สมคั รสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรบัญชรี ายช่ือโครงสร้างของรัฐธรรมนูญกับตลาดการเมือง มคี วามสัมพันธก์ บั ภาค ลักษณะเดยี วกับผูส้ มัครสมาชกิ สภาแบบเขตเลอื กต้งั รฐั ธรรมนูญฉบบั พ.ศ. 2550 มีการแกไ้ ขในเดือนมนี าคม 2554 โดยปรับจ�ำ นวน สว่ นนีเ้ ป็นการวิเคราะห์เนอื้ หารฐั ธรรมนูญท้งั สามฉบบั ว่าจะกำ�หนดลกั ษณะตลาด สมาชิกสภาผแู้ ทนราษฎรแบบแบ่งเขตเลอื กตัง้ จาก 400 คน เปน็ 375 คน และแบบสัดสว่ นการเมอื งอยา่ งไร โดยแยกเปน็ เร่ืองของการเข้าสู่ตลาดของนักการเมอื ง และการแขง่ ขันใน จาก 80 คนเปน็ 125 คนจากการแกไ้ ขน้ี จ�ำ นวนสมาชกิ สภาผแู้ ทนราษฎรก็จะเทา่ กับการเลอื กตง้ั ซง่ึ รฐั ธรรมนญู ควรจะมรี ะบบทเ่ี ปดิ ใหค้ นเขา้ สตู่ ลาดการเมอื งไดแ้ ละมกี ารแขง่ ขนั จำ�นวนตามรัฐธรรมนญู ฉบบั พ.ศ. 2540 คือ 500 คน แตฉ่ บับ พ.ศ. 2540 มสี มาชกิ สภาผู้ให้ประชาชนมที างเลือกและควบคมุ นกั การเมืองได้ แทนราษฎรแบบบญั ชรี ายช่อื น้อยกวา่ คอื 100 คน และ แบบเขตมากกว่า คือ 400 คน ในด้านการเข้าสู่ตลาดการกำ�หนดคุณสมบัติของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรนั้น ในด้านการเข้าสู่ตลาดของคณะรฐั มนตร ี รัฐธรรมนูญฉบบั พ.ศ. 2534 นายกรฐั ธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2534 ไม่มีอะไรพิเศษต่างจากฉบบั ก่อน สมาชิกสภาผ้แู ทนราษฎร รัฐมนตรไี มต่ ้องมาจากสมาชิกสภาผูแ้ ทนราษฎร จนมีการประทว้ งและแกใ้ หน้ ายกรฐั มนตรีต้องสงั กดั พรรคการเมือง รฐั ธรรมนูญฉบบั พ.ศ. 2540 และฉบบั พ.ศ. 2550 ทตี่ ามมาจะเริ่ม ตอ้ งมาจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร รัฐมนตรสี ามารถเปน็ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไดใ้ นกำ�หนดใหส้ มาชิกสภาผ้แู ทนราษฎรมีคุณภาพสงู ข้ึน คอื จบการศกึ ษาระดบั ปริญญาตรี โดย เวลาเดียวกัน รฐั ธรรมนูญฉบบั พ.ศ. 2540 และฉบับ พ.ศ. 2550 นายกรฐั มนตรีต้องมาจากฉบบั พ.ศ. 2540 จะมคี วามเขม้ ใหพ้ รรคก�ำ กบั สมาชกิ สภาผแู้ ทนราษฎรไดก้ วา่ ฉบบั พ.ศ. 2534 การเลือกตั้ง โดยรฐั ธรรมนญู ฉบบั พ.ศ. 2540 มีการแยกอำ�นาจนนั่ คอื รฐั มนตรีเป็นสมาชิกมาก เพราะจะย้ายพรรคไดย้ ากขึ้น เนอ่ื งจากต้องเป็นสมาชกิ สภาผ้แู ทนราษฎรในพรรคนัน้ สภาผูแ้ ทนราษฎรไมไ่ ด้ แต่ในรัฐธรรมนูญฉบบั พ.ศ. 2550 กลับไปใชข้ อ้ กำ�หนดเดมิ คอื ไม่อยา่ งน้อย 90 วนั จงึ จะมสี ิทธิสมคั รรบั เลอื กต้งั แตห่ ากมีการยบุ สภาฯ จะตอ้ งจัดการเลือก หา้ มรัฐมนตรเี ปน็ สมาชกิ สภาผแู้ ทนราษฎรตง้ั ภายใน 60 วนั การย้ายพรรคจะท�ำ ใหไ้ ม่สามารถลงสมัครรับเลือกต้ังได้รัฐธรรมนูญฉบบัพ.ศ. 2550 มกี ารผอ่ นผันในประเดน็ น้ี โดยให้ ส.ส.ต้องสงั กัดพรรค 90 วัน จงึ จะมีสิทธิสมคั รรบั เลือกตงั้ ในนามพรรคนน้ั แตห่ ากมกี ารยบุ สภาฯ จะตอ้ งสงั กัดพรรคนั้นก่อนการเลือกตั้งเพียง 30 วัน

12 รัฐธรรมนญู กอ่ นและหลัง 2540: มุมมองเศรษฐศาสตร์สาธารณะ นโยบายสาธารณะเพอ่ื พัฒนาการเศรษฐกจิ 13 ในด้านการแข่งขันในการเลือกต้ังสำ�หรับสมาชิกสภาผู้แทนแบบเขตเลือกต้ัง ประเด็นตลาดการเมอื งรฐั ธรรมนญู ฉบบั พ.ศ. 2540 เป็นฉบบั เดียวท่เี ลือกตง้ั แบบเขตเล็กเขตเดยี วเบอร์เดียว นน่ัคอื เขตหนึง่ มสี มาชกิ สภาผแู้ ทนราษฎรคนเดยี ว ซึง่ มผี ลในการเลอื กตั้งปี 2544 และ 25482 รปู ที่ 1 สัดสว่ นการไปใช้สิทธิเลอื กต้งัอกี สองฉบบั เปน็ เขตใหญ่ คอื จังหวัดท่ีมสี มาชกิ สภาผแู้ ทนราษฎรไม่เกนิ สามคน ให้จงั หวัด การเลือกตั้งที่ผ่านมา มีพฤติกรรมการเลือกตั้งซึ่งมีผลต่อตลาดการเมืองคือเปน็ เขตเลอื กตั้ง แตถ่ า้ หากจังหวดั น้นั มีสมาชกิ สภาผแู้ ทนราษฎรเกนิ สามคนใหม้ เี ขตเลอื กตัง้ ประชาชนไปใช้สิทธเิ ลอื กตงั้ มากขึ้นจาก รปู ที่ 1 พบวา่ ประชาชนไปใชส้ ิทธิมากขนึ้ โดยเพมิ่มากกว่าหน่งึ เขต โดยในแตล่ ะเขตตอ้ งมีสมาชกิ สภาผูแ้ ทนราษฎรไดไ้ ม่น้อยกวา่ สองคน ส่วน เป็นตามลำ�ดบั โดยทั่วประเทศ เพม่ิ จากรอ้ ยละ 58 ในปี พ.ศ. 2535 เป็นรอ้ ยละ 70 ในปีสมาชกิ สภาผ้แู ทนราษฎรแบบบัญชรี ายชอ่ื มที ้งั ในฉบบั พ.ศ. 2540 และฉบับ พ.ศ. 2550 พ.ศ. 2544 และรอ้ ยละ 74 ในปี พ.ศ. 2550 โดยในปี พ.ศ. 2550 น้ีภาคทมี่ สี ัดส่วนสูงสุดคอืโดยรฐั ธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2540 ประเทศเป็นเขตเลือกต้งั สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภท ภาคใต้ เป็นร้อยละ 78 ส่วนที่ตำ�่ สุดคอื กรุงเทพฯ เปน็ ร้อยละ 69นี้ แตฉ่ บับ พ.ศ. 2550 ปรับแยกบญั ชีรายชื่อออกเปน็ ภาค และให้ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรบัญชีรายช่ือมีความสมั พันธก์ ับภาคน้นั ดงั ได้กลา่ วมาแลว้ ประชาชนกจ็ ะเลือกตามบัญชีรายช่อื เฉพาะในภาคของตน การแกไ้ ขรฐั ธรรมนญู ฉบับ พ.ศ. 2550 ในเดือนมีนาคม 2554 ได้กลับมาใช้การแบ่งเขตเป็นเขตเดียวเบอร์เดียวและการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบสัดส่วนใช้ประเทศเป็นเขตเลอื กต้งั การเลอื กต้ังตามรฐั ธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2534 ฝา่ ยราชการคือ กรมการปกครองกระทรวงมหาดไทย และกรงุ เทพมหานคร เปน็ ผู้จัดการเลือกตั้ง โดยนบั คะแนนทห่ี นว่ ยเลือกตั้ง การเลอื กตง้ั ตามรฐั ธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2540 คณะกรรมการการเลือกตง้ั (กกต.)เป็นองค์กรอิสระตามรฐั ธรรมนูญทท่ี �ำ หน้าท่จี ัดการและกำ�กับการเลือกตัง้ โดยนับคะแนนทุกหน่วยเลือกตง้ั รวมในทเี่ ดยี ว โดยมเี หตุผลสำ�คญั คอื เพ่อื ไม่ให้รู้ว่าในหน่วยเลือกตั้งนน้ัเลือกผู้สมัครคนใดรัฐธรรมนญู ฉบบั พ.ศ. 2550 ยงั ให้ กกต.เปน็ ผู้จัดการเลือกต้ัง แต่กลับนับคะแนนทห่ี นว่ ยเลอื กตง้ั (ซง่ึ การแกร้ ฐั ธรรมนญู ในเดอื นมนี าคม 2554 ไมม่ กี ารแกไ้ ขประเดน็ น)้ี ในดา้ นการลงโทษการทจุ รติ การเลอื กตง้ั รฐั ธรรมนญู ฉบบั พ.ศ. 2540 ใหอ้ �ำ นาจ กกต.ใหม้ ีการเลอื กต้ังใหม่หากมีความเช่ือว่ามีการทุจริต ซึ่งทำ�ใหก้ ารทุจรติ ไม่มผี ล รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2550 ไดเ้ พมิ่ อำ�นาจเร่ืองการยุบพรรคเพ่ิมเขา้ มาโดยหากเชอื่ วา่ กรรมการบริหารพรรคมีส่วนในการทุจริตการเลือกต้ังหรือรับรู้แต่ไม่มีการแก้ไขก็สามารถด�ำ เนินการเพ่ือยุบพรรคการเมืองนั้นได้ และหากศาลรัฐธรรมนญู ตัดสินยบุ พรรคการเมืองใด กรรมการบรหิ ารพรรคก็จะถกู ตัดสทิ ธิการเลือกตั้งเป็นเวลา 5 ปี2ไมร่ วมถงึ การเลอื กตั้งปี 2549 ท่ีการเลอื กตง้ั เป็นโมฆะ เพราะศาลตัดสนิ วา่ การจดั ทีก่ าบตั รของผลู้ งคะแนนหันออกมาทางหน้าหน่วยเลือกต้งั เป็นการกระทำ�ท่ีผดิ

14 รฐั ธรรมนูญก่อนและหลงั 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตรส์ าธารณะ นโยบายสาธารณะเพื่อพัฒนาการเศรษฐกิจ 15 รูปท่ี 2 การเลอื กยกพรรคทั้งเขต (เขตใหญ)่ สัดส่วนผู้ไปลงคะแนนเสียงสูงขน้ึ และการเลือกเป็นพรรคมากขน้ึ ชไี้ ด้วา่ ประชาชนยงั เลอื กเปน็ พรรคมากข้ึน รปู ท่ี 2 และรปู ที่ 3 แสดงผลการเลอื กตง้ั พฤตกิ รรมของผูเ้ ลือกตง้ั เปลยี่ นไป สนใจการเลือกตง้ั มากขึน้ ส่วนหน่งึ นา่ จะเปน็ เพราะการลกั ษณะยกเขต คอื เลือกสมาชกิ สภาผแู้ ทนราษฎรพรรคเดียวกันท้งั เขต โดยในรปู ท่ี 2 เป็น ท่ีนายกรฐั มนตรตี อ้ งมาจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ท�ำ ให้การเลือกตงั้ มีความหมายว่าการแข่งขนั ในเขตใหญท่ แี่ สดงว่าในการเลอื กต้งั ครั้งลา่ สุด มีสัดสว่ นเขตเลือกตง้ั เกนิ ครึง่ ท่ี เป็นการเลือกนายกรัฐมนตรีเพราะหากพรรคท่ีตนเองสนับสนุนมีเสียงมากพอหัวหน้าพรรคเป็นการเลือกทงั้ พรรคซ่ึงสงู กวา่ ในปี พ.ศ. 2535 มาก ทง้ั นีใ้ นภาคใต้มีลักษณะการเลือกเป็น ก็จะได้เปน็ นายกรัฐมนตร ี ตา่ งจากสมยั ประชาธิปไตยคร่งึ ใบทคี่ นนอกเป็นนายกรัฐมนตรีพรรคชัดเจนตง้ั แตป่ ี พ.ศ. 2538 ส่วนรปู ที่ 3 พจิ ารณาในการเลอื กแบบแบง่ เขต (เขตเดียว ได้ ถงึ แม้พรรคทีต่ นเลือกได้เสียงข้างมาก คนภายนอก (หรอื คนกลาง) กเ็ ปน็ นายกรฐั มนตรีเบอรเ์ ดยี ว) ไม่สามารถพิจารณาจากตัวเลขแต่ละเขตไดเ้ พราะมีสมาชิกสภาผ้แู ทนราษฎรได้ ได้ จากการท่กี ารเลือกตั้งเป็นพรรคเหมือนเลอื กนายกรัฐมนตรี การเลอื กแบบบญั ชรี ายช่อื ก็เพยี งคนเดยี วจึงได้พิจารณาผลทง้ั จังหวัด โดยใช้เกณฑว์ ่า หากจงั หวัดนน้ั เลอื กสมาชิกสภา เป็นการเลือกพรรค ท�ำ ให้พรรคการเมืองเร่ิมมกี ารเสนอนโยบาย โดยเฉพาะอยา่ งย่ิงพรรคผู้แทนราษฎรพรรคเดยี วกันเกินครึ่งก็แสดงวา่ เลือกเป็นพรรคกจ็ ะพบวา่ มีสัดส่วนท่สี งู และ ไทยรักไทยในการเลือกตงั้ พ.ศ. 2544 ทำ�ใหป้ ระชาชนเรม่ิ คนุ้ เคยและคาดหวังว่า การเลือกในการเลอื กตัง้ ปี 2548 จะมีสัดส่วนทีส่ งู ขึน้ มาก ตั้งจะท�ำ ใหต้ นได้นโยบายท่ีตอ้ งการหากพรรคท่ีตนเลือกได้เปน็ รฐั บาล ลกั ษณะการเลือก เปน็ พรรคจงึ มสี ูงขนึ้ การเลอื กตงั้ ปี 2544 ทมี่ กี ารปรับทงั้ เร่อื งเขตและการจดั การเลือกตง้ั พบว่ามีผล ให้มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหน้าใหม่เข้าสู่วงการเมืองมากขึ้นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร บญั ชรี ายชื่อทำ�ให้คนทวั่ ไปเข้าสู่ตลาดการเมอื งไดง้ า่ ยขึ้น โดยในปี 2539 สมาชิกสภาผ้แู ทน ราษฎรใหม่ทีเ่ ปน็ สมาชกิ สภาผูแ้ ทนราษฎรเขตทั้งประเทศมเี พยี งรอ้ ยละ 17 แต่ในปี 2544 มี ร้อยละ 47 โดยสัดส่วนสงู สุดในภาคเหนอื โดยหากเทียบสมาชกิ สภาผู้แทนราษฎรเกา่ ทสี่ อบ ตก สดั สว่ นในปี 2544 ก็จะสงู กวา่ ในปี 2539 ทว่ั ประเทศ กลาง อีสาน เหนือ ใต้ รปู ท่ี 4 สัดสว่ นสมาชกิ สภาผูแ้ ทนราษฎรเขตท่ีเปน็ ส.ส.ใหม่รูปที่ 3 สดั ส่วนจังหวดั ทเี่ ลือกพรรคเดียวเกินคร่งึ ของจ�ำ นวน ส.ส. (%)

16 รฐั ธรรมนูญกอ่ นและหลงั 2540: มุมมองเศรษฐศาสตรส์ าธารณะ นโยบายสาธารณะเพอ่ื พฒั นาการเศรษฐกจิ 17 รูปท่ี 5 สดั สว่ น ส.ส.เกา่ สอบตก แตก่ ็มีเหตุผลและหลกั ฐานท่พี อจะสะทอ้ นได้วา่ วาทกรรมน้อี าจเปน็ มายาคติ หรือ การมีระบบสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรบัญชีรายชื่อมีส่วนดีในการทำ�ให้มีการเข้า วาทกรรมเพื่อประโยชน์ทางการเมืองมากกว่าเป็นข้อเท็จจริง โดยอาจพิจารณาว่าสตู่ ลาดงา่ ยข้ึนและสร้างแรงจงู ใจใหพ้ รรคการเมอื งแข่งขันกนั ทางด้านนโยบาย แตจ่ ะไมส่ ่ง การซื้อเสยี งท่ีมอี ย่อู าจไม่ได้สง่ ผลต่อการเลอื กตงั้ เพราะคนท่ีรับเงินไม่จำ�เปน็ ต้องไปเลอื กผู้เสริมการแขง่ ขนั และการรับผดิ ต่อประชาชนเพราะประชาชนไมไ่ ดเ้ ลือกสมาชิกสภาผูแ้ ทน ท่ีใหเ้ งิน รวมท้ังผทู้ ใ่ี ห้เงนิ อาจจะเนน้ ที่ใหค้ นไปเลอื กตงั้ โดยคาดว่าคนกลุ่มน้ันจะเลือกตนราษฎรโดยตรง หากสมาชกิ สภาผูแ้ ทนราษฎรมีการทุจริตหรอื ประชาชนไมต่ ้องการสมาชิก หากคนเหลา่ น้นั ไม่ไปกจ็ ะหมดโอกาสท่ีจะไดค้ ะแนนเสยี งจากคนกลุ่มน้ีสภาผแู้ ทนราษฎรน้นั ก็ท�ำ อะไรไม่ได้ เพราะพรรคเป็นผู้เลือกสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร โดยหากนกึ ถงึ หลกั ความมเี หตมุ ผี ลทางเศรษฐศาสตร์ ทม่ี องวา่ คนมเี ปา้ หมายทจ่ี ะบรรลุ การควบคมุ การทจุ ริตการเลือกต้ังในกรณขี องรัฐธรรมนญู ฉบับ พ.ศ. 2540 ไม่ เพ่ือประโยชน์หรือความพอใจของตัวเองและจะตัดสินใจทำ�อะไรเม่ือประโยชน์มากกว่ากระทบต่อผลการเลอื กตง้ั มากนกั เพราะลงโทษเปน็ รายบคุ คล คือมีการเลอื กตง้ั ใหม่ทที่ ำ�ให้ ต้นทุน หากใชห้ ลกั การน้ีจะพบว่า ไมม่ ีแรงจูงใจทค่ี นจะไปลงคะแนนเสยี งเลอื กต้ัง เพราะผสู้ มัครต้องมีค่าใช้จา่ ยเพมิ่ และอาจไมไ่ ด้รับเลือกกลบั มา การตัดสทิ ธติ ามพระราชบัญญตั ิก็ ประโยชน์จากการเลอื กตั้งทีจ่ ะท�ำ ใหค้ นทตี่ นเลือกชนะน้ันไมม่ ี เพราะหากการไปลงคะแนนจะเป็นรายบคุ คล แต่การกำ�กบั ตามรฐั ธรรมนญู ฉบับ พ.ศ. 2550 จะกระทบตอ่ ผลการเลอื ก เสียงของตนมีผลใหค้ นท่เี ลือกชนะ แสดงว่าหากเราไมไ่ ปลงคะแนน คะแนนของผูส้ มคั รต้องตง้ั รัฐธรรมนูญจะทำ�ใหม้ ีการยบุ พรรคและตดั สิทธิกรรมการพรรคได้ ซง่ึ ลกั ษณะนจ้ี ะมีผล เสมอกัน เม่ือไปลงคะแนนแลว้ จงึ มผี ลแพช้ นะ ผลการเลอื กต้งั ท่ผี า่ นมาเรยี กได้วา่ ไม่มกี ารแพ้ต่อการแข่งขนั ในตลาดการเมืองที่ชัดเจน กันหน่ึงคะแนนเลย ประโยชน์จากการเลอื กตงั้ ของคนๆหนง่ึ จึงไม่มี เพราะไม่มี ผลตอ่ การแพ้ วาทกรรมเขตเล็กเขตใหญ่ การซอื้ เสยี ง ชนะ แตม่ ตี ้นทุนคือคา่ เสยี เวลา ค่ารถ ดงั นั้นการไปเลือกตั้งจงึ ไม่สามารถอธบิ ายดว้ ยหลกั มกี ารกล่าวว่าการซ้ือเสยี งเปน็ ปัญหาทง้ั หมด หรือปัญหาใหญท่ ี่สดุ ของกระบวน ความมีเหตมุ ผี ลของการตัดสินใจทางเศรษฐศาตรไ์ ด3้การประชาธิปไตย เพราะต้องมาถอนทุนทำ�ให้มีการทุจริตคอร์รัปชั่น (และนำ�ไปสู่การ การใหส้ ินจ้างไปลงคะแนนจึงอาจเป็นการสร้างแรงจงู ใจให้คนไปลงคะแนน ทง้ั น้ีรัฐประหาร) เปน็ วาทกรรมท่ยี ากจะหาหลักฐานมาสนบั สนนุ หรอื คัดคา้ นไดอ้ ยา่ งเด็ดขาด ไมไ่ ด้แปลว่าเปน็ เรอ่ื งทดี่ ีควรสง่ เสริม แตใ่ ห้พจิ ารณาวา่ พฤติกรรมนอี้ าจไมม่ ผี ลชข้ี าดต่อการ เลอื กตง้ั ดงั เชน่ งานสำ�รวจของ สมชยั จิตสุชน และ วโิ รจน์ ณ ระนอง ในการสมั มนาวชิ าการ ประจำ�ปี 2552 ของสถาบนั วิจัยเพือ่ การพฒั นาประเทศไทย “การปฏิรูปเศรษฐกจิ เพอ่ื ความ เปน็ ธรรมในสงั คม” ส�ำ รวจตัวอยา่ ง 4,097 ครวั เรอื นในเรื่องสาเหตขุ องความขดั แยง้ ทางการ เมอื ง โดยมเี พียงรอ้ ยละ 2.3 ของจำ�นวนตวั อยา่ งที่ ตอบวา่ ปญั หามาจากชาวบา้ นขายเสียง นกั การเมอื งซื้อเสยี ง โดยร้อยละ 32.5 ตอบว่ามาจากนักการเมอื งและผมู้ อี ำ�นาจแบง่ ผล ประโยชน์กนั ไม่ลงตัว และรอ้ ยละ 23 ตอบวา่ ประชาชนแบ่งข้วั ไม่ยอมกนั ซง่ึ การส�ำ รวจนี้ สอดคล้องกับผลการสำ�รวจความคิดเห็นของผู้เข้าร่วมสัมมนาในคร้ังนั้นท่ีระบุว่าสาเหตุหลัก ของความขัดแย้งทางการเมืองมาจากการแบ่งผลประโยชน์ไม่ลงตัวโดยมีผู้ตอบข้อนี้ร้อยละ 45 รอ้ ยละ 11 ระบวุ ่ามาจากคอร์รปั ชนั่ ของนกั การเมือง มีเพยี งร้อยละ 4.6 ระบุวา่ มาจาก ระบบเลือกต้งั ที่มกี ารซ้อื เสียง 3การไปเลอื กตั้งตอ้ งอธบิ ายด้วยเหตผุ ลอน่ื เช่น ความพอใจท่ีท�ำ หน้าท่ี ความรูส้ กึ ผิดทีไ่ มไ่ ปเลือกต้ัง (ณฏั ฐพงศ์ ทองภักดี 2552)

18 รัฐธรรมนูญกอ่ นและหลงั 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตรส์ าธารณะ นโยบายสาธารณะเพอ่ื พัฒนาการเศรษฐกจิ 19 ตารางที่ 1 Prisoners’ Dilemma ของการซ้อื เสียง ซ้ือเสยี งเปน็ อย่างไรในรายละเอยี ด นอกจากน้ีการนับท่ีหนว่ ยเลือกต้งั ซ่ึงมีเป็นจ�ำ นวนมาก พรรคการเมืองไมส่ ามารถมีก�ำ ลังมากพอทจ่ี ะดแู ลไดท้ กุ หนว่ ยหากมกี ารทจุ รติ การนบั ท่ี ในคำ�ถามทวี่ า่ เหตุผลหลักท่ี ส.ส.ไดร้ ับเลือกเหตุผลส�ำ คัญคือ การมีพรรคพวก/หัว เดียวพรรคการเมืองจะมีตัวแทนไปดูแลได้ดีกว่าคะแนน การขยันลงพ้ืนที/่ ใกล้ชดิ กับประชาชน โดยมเี พยี งร้อยละ 1-2 ของแต่ละกลมุ่ ราย มีการกล่าวว่าเขตเล็กจะทำ�ผู้สมัครใช้เงินซ้ือเสียงได้ง่ายกว่าเขตใหญ่เพราะผู้มีไดท้ ่ีตอบว่า การใหเ้ งิน/ของ/สญั ญาจะให้ เป็นปัจจยั ชขี้ าดผลการเลือกต้ัง ซึ่งการส�ำ รวจชี้ว่า สทิ ธเิ ลือกตงั้ มจี �ำ นวนน้อยกวา่ เขตใหญต่ อ้ งใชเ้ งนิ ซ้อื เสียงมาก ซงึ่ เป็นเหตผุ ลหนึ่งท่ีอา้ งในสดั สว่ นน้นี อ้ ยกว่าสัดสว่ นของคนที่ยอมรับวา่ ตัวเองรับเงนิ หรอื ของเสยี อกี การกำ�หนดในรฐั ธรรมนญู ฉบับ พ.ศ. 2550 (ก่อนมกี ารแก้ไข) ใหเ้ ลอื กตงั้ แบบเขตใหญ่แต่ นอกจากนเ้ี ราอาจมองไดว้ า่ ปญั หาการซอ้ื เสยี งเกดิ จากระบบทข่ี าดความไวเ้ นอ้ื เชอ่ื หากพจิ ารณาในดา้ นการแข่งขัน ผสู้ มคั รทมี่ ีคณุ ภาพแต่มที ุนนอ้ ยจะมโี อกาสนอ้ ยในเขตใหญ่ใจกนั ในลกั ษณะปญั หา Prisoners’ dilemma ตารางที่ 1 เป็นผลของการซ้ือเสยี ง ในรูป เพราะตอ้ งหาคะแนนเสียงมากเชน่ กนั การเลือกตั้งเขตเล็กผู้สมคั รจะมคี า่ ใชจ้ ่ายในการหาของโอกาสท่ีจะได้รับเลือกต้งั ของผ้สู มคั รสองคน คอื นาย ก และนาย ข สมมุติว่าถา้ ทง้ั สอง เสยี งนอ้ ยกว่า และมีโอกาสท�ำ ความรู้จกั คนุ้ เคยกบั ประชาชนในเขตไดใ้ กล้ชิดกว่า ประชาชนคนไมซ่ ้ือเสยี งทัง้ คู่ โอกาสไดก้ ม็ ีเท่า ๆ กนั แต่ถ้าคนใดคนหนึง่ ซอื้ เสยี งและอีกคนไมซ่ อื้ คนที่ ก็จะมีข่าวสารข้อมูลผู้สมัครได้ดีกว่าเขตใหญ่ ผู้สมัครที่มีคุณภาพดี ทุนน้อยก็จะมีโอกาสซอื้ ก็จะมีโอกาสชนะเพิ่มข้ึนเปน็ รอ้ ยละ 80 คนไม่ซือ้ เสียงมีโอกาสเพยี งร้อยละ 20 แต่ถ้าซื้อ แข่งขนั ในเขตเล็กได้ดกี ว่าเขตใหญ4่ทั้งคกู่ ็จะมโี อกาสชนะเท่า ๆ กัน หากดคู วามแตกตา่ งของคะแนนผู้ชนะกับผแู้ พ้ทไ่ี ดค้ ะแนนมากทีส่ ุด การเลือกตงั้ ลกั ษณะเชน่ นก้ี ารซอ้ื เสยี งแบบยทุ ธศาสตรค์ รอบง�ำ (Dominant strategy) เพราะไม่ แบบเขตเล็กความแตกตา่ งของคะแนนนอ้ ยกวา่ จะมีหลายเขตท่คี ะแนนแตกต่างกนั ไมถ่ งึ พนัวา่ อกี ฝ่ายจะทำ�อย่างไร เราซื้อเสยี งให้ผลดกี ว่า เชน่ ส�ำ หรับนาย ก แลว้ หากนาย ข ไมซ่ ือ้ คะแนน โดยเทียบคะแนนเฉลยี่ ของผชู้ นะคนสดุ ท้ายกับผูแ้ พ้ที่ได้คะแนนมากทส่ี ุด ในการเสียง นาย ก ซอ้ื เสียงจะดีกวา่ ไม่ซอื้ เสยี ง เพราะมโี อกาสไดร้ ้อยละ 80 สูงกว่าร้อยละ 50 แต่ เลอื กตัง้ ในปี พ.ศ. 2535 ทเี่ ปน็ เขตใหญ่ คะแนนจะต่างกนั โดยเฉลี่ย 29,509 คะแนน โดยในหากนาย ข ซอ้ื เสยี ง นาย ก ซอ้ื เสยี งกด็ กี วา่ ไมซ่ อ้ื เสยี งเชน่ กนั เพราะโอกาสไดเ้ ปน็ รอ้ ยละ 50 สูง ปี พ.ศ. 2544 จะเปน็ 14,814 คะแนน สว่ นตา่ งของคะแนนผู้แพ้และผูช้ นะในปี พ.ศ. 2535กวา่ รอ้ ยละ 20 ดงั นั้นไม่ว่านาย ข จะมยี ทุ ธศาสตร์อยา่ งไร นาย ก ซ้อื เสยี งดกี วา่ ซง่ึ หากท้งั จะเปน็ 117 คะแนน ส่วนในปี พ.ศ. 2544 จะเปน็ 13 คะแนน โดยความเขม้ ขน้ ในการค่คู ิดเชน่ น้ีกจ็ ะซื้อเสียง ผลคือมีโอกาสได้เทา่ ๆ กนั ไม่ต่างกบั กรณไี ม่ซ้ือเสียง การไมซ่ ้ือเสียง แข่งขนั ของเขตเล็กสงู กว่าเขตใหญ่ในแง่ของทง้ั สองคนและสังคมการไมซ่ อ้ื เสยี งเป็นยทุ ธศาสตร์ทีด่ ีกวา่ การซอ้ื เสยี ง ซงึ่ จะเกิด นอกจากน้กี ารกล่าวข้างตน้ ไม่ได้คำ�นึงว่า หากพรรคการเมืองตอ้ งการไดส้ มาชกิได้หรอื มีความเชื่อใจกัน เมือ่ ไมม่ ีความไวใ้ จกนั กไ็ ม่สามารถร่วมมือกนั ก็จะมกี ารซ้ือเสยี ง สภาผ้แู ทนราษฎรมากที่สุด (ท้งั จังหวัด) หากเลอื กเขตเล็กต้องชนะทุกเขต สว่ นในเขตใหญใ่ ห้ กระบวนการก�ำ กับดูแลการเลือกต้ังที่มีประสิทธิภาพก็จะเป็นผลดีต่อท้ังสังคมและ ไดค้ ะแนนเสยี งคนสุดท้ายชนะค่แู ขง่ เปน็ ใช้ได ้ นั้นคอื ใช้งบประมาณ (หรือการซอื้ เสียง) กอ้ นตอ่ ผู้สมัครเองด้วย เดียวเลอื กไดท้ ัง้ สามคน (หรือจ�ำ นวนท้งั หมดในเขตใหญ่) ในขณะทถี่ ้าเปน็ เขตเลก็ ตอ้ งใช้งบ หากการซื้อเสียงเป็นปญั หา การนับคะแนนรวม และการเลือกเขตเดียวเบอร์เดียว ประมาณแขง่ ทุกเขตนา่ จะดีกวา่ เขตใหญแ่ ละนบั คะแนนท่ีหน่วยเลือกตง้ั โดยเหตุผลท่ีว่าการนับคะแนนรวมทำ�ให้ไมส่ ามารถรู้ไดว้ า่ คนในหน่วย (หมูบ่ า้ น) นัน้ เลอื กใคร ผู้ซอื้ เสยี งกจ็ ะไมร่ ู้ว่าผลของการ 4อมั มาร สยามวาลา และปิยนุช เพียรชอบ (2537) ช้ปี ระเดน็ เชน่ กนั ว่าเขตใหญ่ท�ำ ใหผ้ ้สู มคั รตอ้ งอาศยั หัว คะแนนและผู้มีอิทธิพลในท้องถิน่ มาก เพราะยากจะหาเสียงไดอ้ ยา่ งทั่วถึง ซ่ึงระบบนี้พฒั นาไปสู่การซ้อื ขาย เสียงได้ ผูส้ มัครทีเ่ ป็นคนดีแต่คนรจู้ ักเฉพาะในท้องท่ีทีอ่ าศยั อยูม่ โี อกาสสอบตกไดม้ าก

20 รฐั ธรรมนญู ก่อนและหลงั 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตร์สาธารณะ นโยบายสาธารณะเพอ่ื พัฒนาการเศรษฐกจิ 21 ตารางท่ี 2 คะแนนผ้ชู นะเขตเลก็ และเขตใหญ่ ถ้าจะเปรียบดูว่าคะแนนที่ทำ�ให้พรรคการเมืองนั้นได้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ท้ังหมดเป็นเช่นไร อาจท�ำ ไดโ้ ดยรวมคะแนนเสียงทที่ ำ�ใหส้ มาชิกสภาผูแ้ ทนราษฎรในเขตเล็ก ชนะทุกเขตเทียบกบั คะแนนของผชู้ นะคนสุดท้ายของเขตใหญ่ กจ็ ะรวู้ า่ คะแนนทท่ี ำ�ใหไ้ ด้ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรท้งั หมดเปน็ เช่นไร เมอ่ื เปรียบเทยี บการเลอื กตั้งปี 2539 (ท่เี ป็นเขต ใหญ่) กับปี 2544 (ทเี่ ปน็ เขตเล็ก) และปี 2548 (ทเ่ี ปน็ เขตเลก็ ) กับปี 2550 (ทเ่ี ปน็ เขตใหญ่) ในจังหวัดทม่ี ีเขตการเลอื กต้งั เขตเดียวท้ังจงั หวดั จะพบวา่ ส่วนใหญก่ ารเลือกตงั้ เขตเล็กต้อง มีคะแนนเสียงมากกวา่ จึงจะได้สมาชิกสภาผ้แู ทนราษฎรทง้ั จังหวดั เหตุผลที่สนับสนุนการเลือกต้ังแบบรวมเขตเพื่อแก้ปัญหาการซื้อเสียงจึงไม่ชัดเจน รวมท้ังประเด็นในเชิงปรัชญาว่าการเลือกต้ังเขตใหญ่ทำ�ให้คนมีสิทธิในการเลือกตัวแทนไม่ เท่ากนั บางคนมีสทิ ธิเลือกสองคน บางคนมสี ิทธิเลอื กสามคน รัฐธรรมนูญกบั การกำ�กับดูแลภาครัฐ การกำ�กับภาครัฐ สภา องคก์ รอสิ ระ ภาคประชาชน รูปท่ี 6 การก�ำ กบั ดูแลรัฐบาล ดังได้กล่าวแล้วข้างต้นว่าระบบประชาธิปไตยตัวแทนมีปัญหาตัวการตัวแทน รฐั ธรรมนญู เป็นกตกิ าทีจ่ ะแกป้ ญั หาน้ี โดยการกำ�กับพฤติกรรมของภาครฐั ไม่ใหเ้ อา ประโยชน์สว่ นตนเบยี ดบังประโยชนป์ ระชาชน ในสว่ นน้ีจะวิเคราะหก์ ารก�ำ กับภาครฐั ตาม รัฐธรรมนญู ซง่ึ จะผา่ นสามองค์กรท่ีสำ�คญั คือ โดยสภาผ้แู ทนราษฎร องคก์ รอิสระ และภาค ประชาชน ในด้านของสภาผแู้ ทนราษฎรกลไกท่ีสำ�คัญคอื การอภปิ รายไมไ่ ว้วางใจและการ ถอดถอนรัฐมนตรรี ฐั ธรรมนญู ฉบับ พ.ศ. 2534 ไม่มีกลไกพเิ ศษ นอกจากการก�ำ กับรฐั บาล โดยการใช้สภา ซง่ึ ระบุสัดสว่ นสมาชกิ ในการเสนออภปิ รายและกระบวนการอภปิ ราย ซึ่ง หากนายกรัฐมนตรีหรอื รัฐมนตรแี พ้ในการลงมตกิ ต็ ้องพ้นจากตำ�แหน่ง

22 รัฐธรรมนูญก่อนและหลัง 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตรส์ าธารณะ นโยบายสาธารณะเพ่อื พฒั นาการเศรษฐกิจ 23 รัฐธรรมนญู ฉบบั พ.ศ. 2540 มีนวัตกรรมส�ำ คญั คอื การจดั ตัง้ องคก์ รอสิ ระในการ รูปท่ี 7 ท่ีมาขององคก์ รอสิ ระก�ำ กับรฐั บาล โดยอาจพิจารณาวา่ ในระบบที่รฐั บาลมาจากพรรคเสยี งข้างมากในสภาผแู้ ทน เนื่องจากองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญมีลักษณะเป็นตัวแทนที่จะมาดูแลอำ�นาจราษฎรนน้ั ยากที่จะมกี ารควบคุมโดยสภา เพราะพรรคการเมืองยอ่ มต้องการเปน็ รฐั บาล รัฐท่ีมาขององคก์ รอิสระน้ีจงึ มคี วามสำ�คญั โดยขนั้ ตอนในการคดั เลือกเริม่ จากการมีการควบคมุ นา่ จะมาจากองค์กรที่เปน็ อิสระจากพรรคการเมอื ง คณะกรรมการสรรหา พจิ ารณาคดั เลอื กผู้ท่ีเหมาะสม เสนอชอ่ื ให้คดั เลอื กหรอื อนุมัตโิ ดย การควบคมุ โดยสภาผูแ้ ทนราฎรในรัฐธรรมนญู ฉบับ พ.ศ. 2540 จะมีการบัญญตั ิ วฒุ ิสมาชิก เพอ่ื โปรดเกล้าฯ ตอ่ ไปเพม่ิ เติมมากขึน้ เพราะหากอภิปรายไม่ไวว้ างใจนายกรฐั มนตรีตอ้ งมกี ารกำ�หนดผู้ท่ีจะเป็น รฐั ธรรมนญู ฉบับ พ.ศ. 2540 และฉบับ พ.ศ. 2550 ใชข้ ้นั ตอนเดยี วกนั ในการนายกรัฐมนตรตี อ่ ไป รวมท้งั หากมีการกล่าวหาเร่อื งร่�ำ รวยผิดปกติท่สี อ่ ไปในทางทจุ รติ สรรหาคณะกรรมการองค์กรอสิ ระ แตก่ รรมการสรรหามอี งคป์ ระกอบทต่ี า่ งกัน โดยในตอ่ หน้าทตี่ ้องมีการยนื่ ถอดถอนดว้ ย นอกจากน้กี ารทร่ี ัฐมนตรีไมไ่ ด้เป็นสมาชิกสภาผแู้ ทน รัฐธรรมนญู 2540 จะมผี แู้ ทนศาลสายการเมอื ง สายวิชาการ แต่ในรฐั ธรรมนญู ฉบบั พ.ศ.ราษฎรทำ�ให้นายกรัฐมนตรีมีอำ�นาจในการคุมพรรคร่วมเพราะหากออกจากตำ�แหน่ง 2550 สายศาลจะมีบทบาทหลกัรัฐมนตรกี จ็ ะไมม่ ีต�ำ แหนง่ ทางการเมอื ง ในกรณีของศาลรัฐธรรมนูญ รฐั ธรรมนูญฉบบั พ.ศ. 2540 ใหม้ จี ำ�นวน 15 คน สิ่งทรี่ ัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2540 ใหบ้ ทบาทของสภามากกวา่ รฐั ธรรมนญู ฉบบั กอ่ นๆ โดยมาจากผูพ้ พิ ากษาและตุลาการ 7 คน มาจากผู้ทรงคณุ วฒุ ิสาขานติ ศิ าสตร์และรัฐศาสตร์คือการต้งั กระทสู้ ด โดยในอดตี สมาชกิ สภาผ้แู ทนราษฎรนายกรัฐมนตรีหรอื รฐั มนตรจี ะ รวม 8 คน รัฐธรรมนญู ฉบับ พ.ศ. 2550 ให้มีจ�ำ นวน 9 คน โดยสายผพู้ ิพากษาจะมมี ากกว่าตอบกระทขู้ องสมาชกิ สภาผู้แทนราษฎรในพระราชกจิ จานเุ บกษา ซึง่ ท�ำ ให้มีความล่าช้า สายผ้ทู รงคณุ วฒุ คิ อื 5 คนต่อ 4 คนไม่ทันการณ์ รฐั ธรรมนูญฉบบั พ.ศ. 2540 ก�ำ หนดใหส้ มาชิกสภาผู้แทนราษฎรสามารถต้งั คณะกรรมการสรรหาผ้ทู รงคุณวฒุ ติ ุลาการศาลรฐั ธรรมนูญ ตามรัฐธรรมนญู ฉบบักระทู้ถามนายกรฐั มนตรี รฐั มนตรใี นเร่อื งทเ่ี ปน็ ทสี่ นใจและกระทบประโยชนข์ องประชาชน พ.ศ. 2540 จะประกอบ ประธานศาลฎกี า คณบดีคณะนติ ศิ าสตรห์ รอื เทยี บเทา่ ของสถาบันโดยแจ้งเป็นลายลกั ษณอ์ กั ษรกอ่ นการประชุมโดยไม่ตอ้ งระบุค�ำ ถาม นายกรัฐมนตรหี รือ อุดมศกึ ษาของรัฐทกุ แหง่ ซึง่ เลอื กกนั เองใหเ้ หลอื 4 คน คณบดคี ณะรฐั ศาสตร์หรอื เทยี บเท่ารัฐมนตรีต้องตอบในสภายกเว้นเห็นว่ายังไม่ควรเปิดเผยเพราะเกี่ยวกับความปลอดภัยหรือ ของสถาบนั อุดมศกึ ษาของรฐั ทุกแห่งซงึ่ เลอื กกันเองให้เหลอื 4 คน ผแู้ ทนพรรคการเมืองผลประโยชน์ของแผน่ ดิน ทกุ พรรคทม่ี สี มาชกิ เปน็ สมาชกิ สภาผแู้ ทนราษฎรพรรคละ 1 คน ซง่ึ เลอื กกนั เองใหเ้ หลอื 4 คน รัฐธรรมนูญทุกฉบับมีข้อกำ�หนดในเรื่องการขัดแย้งของผลประโยชน์เนื้อหาสำ�คัญคือรฐั มนตรีตอ้ งไมม่ ีการท�ำ สมั ปทานหรือเปน็ คู่สญั ญาของรฐั ซ่งึ เปน็ การก�ำ หนดพฤติกรรมไม่ให้เป็นปัญหาในการบริหารงานได้รวมทั้งระบุห้ามการดำ�รงตำ�แหน่งในองค์กรต่าง ๆซ�ำ้ ซ้อนกัน องค์กรอิสระ นวัตกรรมสำ�คัญของรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2540 คือองค์กรอิสระที่จะคุมภาครัฐตั้งแต่การเลือกตั้ง กกต.มีบทบาทในการที่จะพิจารณากำ�กับผู้ที่จะได้รับการเลือกตั้งนอกจากนี้ ป.ป.ช. ศาลรฐั ธรรมนูญ ศาลปกครอง ศาลแผนกคดอี าญาผดู้ �ำ รงตำ�แหนง่ทางการเมือง ก็จะมกี ารควบคมุ การใชอ้ �ำ นาจของรฐั ทัง้ ยังมอี งคก์ รทำ�หน้าทต่ี รวจสอบด้านต่าง ๆ เชน่ คณะกรรมการตรวจเงินแผน่ ดิน ผ้ตู รวจการแผ่นดนิ และการดแู ลการใช้อ�ำ นาจรัฐต่อประชาชน เช่น คณะกรรมการสทิ ธิมนุษยชน

24 รฐั ธรรมนูญกอ่ นและหลงั 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตร์สาธารณะ นโยบายสาธารณะเพ่ือพฒั นาการเศรษฐกิจ 25โดยเสนอชอ่ื ผทู้ รงคุณวุฒิรวม 16 คน เพือ่ ให้วุฒิสมาชิกลงมตคิ ัดเลอื กเหลอื 8 คน ส่วน ศาลรัฐธรรมนูญ ประธานศาลปกครองสงู สดุ ประธานสภาผ้แู ทนราษฎร และผนู้ �ำ ฝ่ายคา้ นรัฐธรรมนูญฉบบั พ.ศ. 2550 ประกอบด้วยประธานศาลฎกี า ประธานศาลปกครองสูงสุด ในสภาผู้แทนราษฎรประธานวฒุ ิสภาเป็นผู้ลงนามรบั สนองพระบรมราชโองการแต่งต้ังประธานสภาผแู้ ทนราษฎร ผู้น�ำ ฝา่ ยค้านในสภาผูแ้ ทนราษฎร และประธานองค์กรอสิ ระตาม อ�ำ นาจขององคก์ รอิสระในรฐั ธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2550 กจ็ ะมากกวา่ เดิม เช่นการรฐั ธรรมนญู ซงึ่ เลอื กกันเองให้เหลอื 1 คน เปน็ กรรมการ ดำ�เนนิ การสรรหาสง่ ช่อื ใหว้ ุฒิสภา ยบุ พรรค หนา้ ท่ี กกต.ที่กำ�หนดให้วางกรอบพฤติกรรมนกั การเมือง ป.ป.ช.ที่จะมีหนา้ ทค่ี มุลงมติเหน็ ชอบ พฤติกรรมนักการเมอื งมากข้ึน คณะกรรมการการเลอื กตงั้ ประกอบดว้ ยประธานกรรมการคนหน่ึงและกรรมการ ด้านประชาชนอื่นอกี 4 คนการสรรหาตามรฐั ธรรมนูญฉบบั พ.ศ. 2540 ให้มีคณะกรรมการสรรหาจ�ำ นวน รฐั ธรรมนญฉบับ พ.ศ. 2540 ให้ประชาชนมบี ทบาทโดยตรงในการควบคุมรฐั บาล10 คน ประกอบดว้ ยประธานศาลรฐั ธรรมนูญ ประธานศาลปกครองสูงสดุ อธกิ ารบดี โดยใหป้ ระชาชนจ�ำ นวน 50,000 คน มสี ิทธิเสนอถอดถอนผู้ดำ�รงตำ�แหน่งทางการเมืองตามของสถาบนั อดุ มศึกษาของรฐั ทเี่ ป็นนติ ิบคุ คลทกุ แหง่ ซง่ึ เลอื กกันเองให้เหลอื 4 คน ผแู้ ทน ทก่ี �ำ หนดไวใ้ นรฐั ธรรมนญู ตอ่ ประธานวฒุ สิ มาชกิ ได้ โดยตอ้ งระบกุ ารกระท�ำ ผดิ ทช่ี ดั เจน ซง่ึพรรคการเมืองทุกพรรคทม่ี สี มาชิกเปน็ สมาชกิ สภาผแู้ ทนราษฎรพรรคละ 1 คน ซงึ่ เลอื ก รฐั ธรรมนญู ฉบบั พ.ศ. 2550 มบี ทบญั ญตั ลิ ดจ�ำ นวนผลู้ งชอ่ื จาก 50,000 คน เหลอื 20,000 คนกนั เองให้เหลอื 4 คน ท�ำ พิจารณาสรรหาเสนอชอ่ื 5 คนตอ่ ประธานวฒุ ิสภา และให้ทป่ี ระชุม ประเดน็ การก�ำ กับ ใหญ่ศาลฎกี าพจิ ารณาสรรหาผู้สมควรเปน็ กรรมการการเลอื กต้งั จำ�นวน 5 คนเสนอตอ่ รฐั ธรรมนญู ฉบบั พ.ศ. 2540 ตอ้ งการใหร้ ฐั บาลเขม้ แขง็ สภาก�ำ กบั รฐั บาลยากกวา่ประธานวฒุ สิ ภา โดยวุฒิสมาชกิ จะลงมติคดั เลอื กเหลอื 5 คน เดมิ ประกอบกบั เหน็ วา่ ในระบบสภาทร่ี ฐั บาลจะมาจากพรรคทไ่ี ดเ้ สยี งขา้ งมาก การจะใหส้ ภา รัฐธรรมนญู ฉบับ พ.ศ. 2550 การสรรหากระท�ำ โดยใหม้ ีคณะกรรมการสรรหา คมุ รฐั บาลจงึ ท�ำ ไดย้ าก เพราะสมาชกิ สภาผแู้ ทนราษฎรในพรรคอยากเปน็ สมาชกิ สภาผแู้ ทนจำ�นวน 7 คน ประกอบดว้ ย ประธานศาลฎีกา ประธานศาลรัฐธรรมนูญ ประธานศาล ราษฎรพรรครฐั บาลมากกวา่ เปน็ ฝา่ ยคา้ น จงึ เปน็ ทม่ี าของวาทกรรมวา่ “เผดจ็ การรฐั สภา”ปกครองสูงสดุ ประธานสภาผแู้ ทนราษฎร ผนู้ �ำ ฝา่ ยคา้ นในสภาผแู้ ทนราษฎรบคุ คลซง่ึ ทป่ี ระชมุ การมีองค์กรอิสระท่ไี ม่มีผลประโยชน์กับพรรคการเมืองและรัฐบาลเพ่อื กำ�กับดูแลใหญศ่ าลฎกี าคัดเลอื กจำ�นวน 1 คน และบุคคลซ่ึงท่ีประชุมใหญ่ตลุ าการในศาลปกครอง จงึ มคี วามสมเหตสุ มผล แตก่ ม็ คี วามยากทจ่ี ะหากรรมการองคก์ รอสิ ระทเ่ี ปน็ อสิ ระทแ่ี ทจ้ รงิ มีสูงสดุ คัดเลือกจำ�นวน 1 คน เปน็ กรรมการสรรหา ผู้ทสี่ มควรเป็นกรรมการการเลอื กตง้ั ความสามารถทจ่ี ะควบคมุ ภาครฐั รวมทง้ั ปอ้ งกนั การแทรกแซงจากกลมุ่ ตา่ ง ๆ แตก่ อ็ าจกลา่ วจ�ำ นวน 3 คน เสนอตอ่ ประธานวุฒสิ ภา สว่ นกรรมการการเลอื กตัง้ อกี 2 คนจะเสนอจากท่ี ไดว้ า่ เปน็ ทศิ ทางทน่ี า่ สง่ เสรมิ และการเรยี นรจู้ ะท�ำ ใหอ้ งคก์ รมปี ระสทิ ธภิ าพมากขน้ึ โดยองคก์ รประชมุ ใหญศ่ าลฎกี า เหลา่ นจ้ี ะไดร้ บั การอนมุ ตั จิ ากวฒุ สิ มาชกิ ซง่ึ เปน็ ตวั แทนของประชาชนนน้ั คอื องคก์ รเหลา่ นจ้ี ะ คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติตามรัฐธรรมนูญฉบับ ตอ้ งมคี วามรบั ผดิ (Accountability) ตอ่ ประชาชนโดยผา่ นวฒุ สิ ภาพ.ศ. 2550 ประกอบดว้ ย 9 คน คณะกรรมการสรรหากรรมการป้องกนั และปราบปราม แต่รฐั ธรรมนญู ฉบบั พ.ศ. 2550 ทง้ั การสรรหาและการอนุมัตอิ งคก์ รอสิ ระจะหา่ งการทุจริตแหง่ ชาตจิ ำ�นวน 15 คน ประกอบด้วย ประธานศาลฎกี า ประธานศาลรัฐธรรมนูญ จากประชาชนมาก เพราะกรรมการสรรหา จะมาจากสายศาลเป็นหลัก รวมท้งั องคป์ ระกอบประธานศาลปกครองสงู สุด อธิการบดขี องสถาบันอดุ มศึกษาของรัฐทเ่ี ป็นนติ บิ ุคคลทุกแห่ง ของศาลรัฐธรรมนูญกจ็ ะมีสายศาลสงู กว่าสายผู้ทรงคณุ วฒุ ติ า่ งจากรฐั ธรรมนูญฉบบั พ.ศ.ซึ่งเลอื กกนั เองใหเ้ หลอื 7 คน ผแู้ ทนพรรคการเมอื งทุกพรรค ที่มีสมาชิกเปน็ สมาชกิ สภา 2540 รวมทั้งวุฒิสมาชกิ จะมาจากสว่ นท่ีแต่งตั้งท่ีไม่ได้มาจากประชาชนดว้ ยผู้แทนราษฎรพรรคละ 1 คน ซึ่งเลอื กกนั เองให้เหลอื 5 คนเปน็ กรรมการและใหป้ ระธาน รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2550 ในบทเฉพาะกาล ยงั ใหค้ ณะกรรมการองค์กรอสิ ระวุฒิสภาลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งต้ังประธานกรรมการและกรรมการป้องกัน จากการแตง่ ตง้ั ของ คมช.ยงั ดำ�รงต�ำ แหน่งต่อไป นัน่ คอื นอกจากโดยโครงสรา้ งยงั มีความและปราบปรามการทุจริตแหง่ ชาติ เกี่ยวพนั กับประชาชนนอ้ ยแล้ว ในทางปฏิบัติยังมีความเก่ียวพนั ผูท้ ี่ท�ำ การรัฐประหารในปี รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2550 มจี ำ�นวนคณะกรรมการเท่าเดมิ แตก่ รรมการสรรหา พ.ศ. 2549 ดว้ ยเปลย่ี นไป โดยมคี ณะกรรมการสรรหาจำ�นวน 5 คน ประกอบด้วยประธานศาลฎกี า ประธาน

26 รัฐธรรมนญู กอ่ นและหลงั 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตรส์ าธารณะ นโยบายสาธารณะเพือ่ พัฒนาการเศรษฐกจิ 27 การก�ำ กับตามรัฐธรรมนญู ฉบบั พ .ศ. 2 550 ม ผี ลท�ำ ให้การแข่งขันในตลาดการเมืองน้อยลงจากการยบุ พรรค ตดั สิทธนิ ักการเมอื ง การถอดถอนนายกรฐั มนตรมี ลี กั ษณะกดี กัน ทม่ี าของนโยบายสาธารณะตามรัฐธรรมนญู อาจมองไดค้ ร่าว ๆ จากรปู ขา้ งต้น โดยการเขา้ สูต่ ลาดการเมอื ง ในรัฐธรรมนูญจะมหี มวดนโยบายพ้ืนฐานของรฐั ซึ่งแม้จะไม่ได้บังคบั ใหร้ ฐั บาลท�ำ แต่รัฐบาล รัฐธรรมนูญสองฉบับหลังนี้มีแนวคิดท่ีดีที่จะให้ประชาชนกำ�กับภาครัฐโดยการ ก็ตอ้ งพิจารณาและช้ีแจงต่อสภาทกุ ป ี อกี ดา้ นหน่ึงคือการออกกฎหมาย เพราะนโยบายถอดถอนผดู้ �ำ รงต�ำ แหนง่ ทางการเมือง แตก่ ารกำ�กบั โดยตรงดว้ ยภาคประชาชนยังท�ำ ได้ยาก สาธารณะมกั จะอยใู่ นรปู กฎหมาย ซง่ึ รฐั ธรรมนญู กจ็ ะก�ำ หนดกระบวนการในการออกกฎหมายเพราะตน้ ทุนสงู จึงยังไมเ่ ห็นผลจากทีบ่ ัญญตั ิไวใ้ นรฐั ธรรมนูญ นอกจากน้ีองค์กรอิสระก็สามารถมีการดำ�เนินการหรือคำ�สั่งท่ีมีผลต่อนโยบายสาธารณะ การกำ�กับโดยองค์กรอิสระและขอ้ กำ�หนดในรฐั ธรรมนญู เปน็ เพราะนักการเมือง โดยในสว่ นนจี้ ะเนน้ เรอื่ งรฐั ธรรมนูญกับนโยบายพื้นฐาน และการออกกฎหมายไม่เป็นที่ไว้วางใจแต่เป็นที่น่าสังเกตว่าข้อบัญญัติในรัฐธรรมนูญจะไม่จำ�กัดพฤติกรรมของ ในดา้ นนโยบายพ้นื ฐานของรฐั รัฐธรรมนญู ฉบบั พ.ศ. 2534 จะมีเน้อื หาไม่ตา่ งจากขา้ ราชการระดบั สูง ซง่ึ ก็มีโอกาสที่จะมีพฤติกรรมท่ีไม่เอ้ือประโยชนต์ ่อประชาชน มที จุ ริต รัฐธรรมนญู ฉบบั ก่อน ๆ จะเปน็ เรอื่ งทัว่ ไปครอบคลุมไม่มากลักษณะใหร้ ฐั มีนโยบายท่ีจะดแู ลคอรร์ ัปช่ันได้เช่นกนั นอกจากนี้การมีองคก์ รอิสระท่ีเป็นอสิ ระจากรฐั บาล แต่ก็เปน็ ข้อ ประชาชนด้านการศกึ ษาภาคบงั คับ การสาธารณสุข การชว่ ยเหลือผู้ยากไรเ้ นือ้ หานโยบายท่ีจ�ำ กดั ในการบรหิ ารงานของฝ่ายการเมืองได้ เชน่ การให้ ป.ป.ช.ทเ่ี ป็นอสิ ระดแู ลเร่ืองการ จะตา่ งจากรฐั ธรรมนญู ฉบบั อน่ื ทช่ี ดั เจนคอื การระบใุ หร้ ฐั กระจายอ�ำ นาจการคลงั ใหก้ บั ทอ้ งถน่ิทุจรติ ของราชการ ท�ำ ใหฝ้ ่ายการเมืองขาดเครอ่ื งมอื ในการท่จี ะกำ�กับดูแลการทจุ รติ ของ ตาราง ผ4 - ผ6 ในภาคผนวก ช้ีใหเ้ ห็นชัดว่ารัฐธรรมนญู สองฉบับหลังมีเน้ือหาของขา้ ราชการโดยตรง รวมทั้งท�ำ ใหภ้ าระงานของ ป.ป.ช.มาก จนมีการกลา่ วถึงการท่ีมีคดที ี่ นโยบายพน้ื ฐานของรฐั แตกตา่ งไปจากรัฐธรรมนูญฉบบั พ.ศ. 2534 มาก รัฐธรรมนูญฉบับหมดอายุความ ลกั ษณะนี้จะเปน็ เช่นเดยี วกับการตรวจเงินแผน่ ดิน พ.ศ. 2540 มเี นอื้ หามากขึ้น และประเด็นทเ่ี ฉพาะเจาะจงขนึ้ เชน่ ก�ำ หนดสทิ ธิในการรบั การ ศึกษาข้นั พ้ืนฐานไมน่ ้อยกวา่ 12 ปี การสนบั สนุนให้ชมุ ชนดูแลสงิ่ แวดลอ้ ม การปอ้ งกันผลรัฐธรรมนญู กับนโยบายสาธารณะ กระทบต่อส่ิงแวดล้อมให้ชุมชนการกำ�หนดให้คลื่นความถี่เป็นทรัพยากรสื่อสารของชาติและ ให้มีองค์กรอสิ ระจดั สรรความถแี่ ละกำ�กับดแู ลการประกอบการกิจการวทิ ยุ โทรทัศน์ และ รปู ท่ี 8 ทม่ี าของนโยบายสาธารณะ โทรคมนาคม นโยบายพืน้ ฐานของรฐั ตามรัฐธรรมนูญฉบบั พ.ศ. 2550 มคี วามละเอียดมากขึน้ กวา่ ฉบบั พ.ศ. 2540 อกี ราวกับจะเปน็ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสงั คม มกี ารระบุให้บรหิ าร นโยบายตามหลกั ปรัชญาเศรษฐกจิ พอเพียง มีการให้อำ�นาจชุมชนในดา้ นต่าง ๆ มากขึ้น ไม่ สนบั สนุนการแปรรูปของสาธารณปู โภคพ้ืนฐาน มลี ักษณะการให้สวสั ดกิ ารมากขึ้น ระบุให้ โครงการอาจจะเกิดผลกระทบอย่างรุนแรงต่อชุมชนต้องประเมินผลกระทบรับฟังความคิด เหน็ ประชาชนและมีองค์กรอสิ ระใหค้ วามเหน็ ในด้านการออกกฎหมาย ขั้นตอนของสภาในการออกกฎหมายไม่เปลีย่ นแปลง มาก โดยหากสมาชิกสภาผ้แู ทนราษฎรจะเสนอพระราชบัญญัตติ อ้ งให้พรรคมีมตใิ ห้เสนอได้ โดยมสี มาชิกสภาผแู้ ทนราษฎรของพรรคการเมืองนนั้ ไมน่ ้อยกวา่ 20 คนรับรอง รฐั ธรรมนญู ฉบับ พ.ศ. 2550 ยงั คงจ�ำ นวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทีร่ ับรองเปน็ 20 คน แต่ไมร่ ะบวุ า่ พรรคต้องมมี ตใิ ห้เสนอ แต่ทง้ั สองฉบับยังให้รา่ งพระราชบญั ญตั ิเก่ยี วกับการเงินตอ้ งได้รับค�ำ รบั รองจากนายกรัฐมนตรจี งึ จะเสนอได้

28 รฐั ธรรมนูญกอ่ นและหลงั 2540: มุมมองเศรษฐศาสตร์สาธารณะ นโยบายสาธารณะเพื่อพัฒนาการเศรษฐกจิ 29 รฐั ธรรมนูญสองฉบบั หลังน้ยี งั ให้ประชาชนมีสทิ ธอิ อกกฎหมาย โดยรฐั ธรรมนูญ การทร่ี ฐั ธรรมนญู มนี โยบายพน้ื ฐานทม่ี รี ายละเอยี ด เปน็ สง่ิ ทไ่ี มเ่ หมาะสม เนือ่ งจากฉบบั พ.ศ. 2540 ให้ผ้มู ีสทิ ธิเลอื กตงั้ ไม่น้อยกวา่ 50,000 คน มีสทิ ธิเข้าช่ือขอตอ่ ประธาน ท�ำ ใหข้ าดการแขง่ ขนั ทางนโยบาย ประชาชนไม่ได้เลอื กนโยบายแต่ผรู้ ่างรัฐธรรมนญู เปน็ ผู้รฐั สภาเพอ่ื ใหร้ ัฐสภาพิจารณากฎหมายตามทก่ี ำ�หนดในหมวด 3 (สทิ ธิและเสรภี าพของชน เลือกนโยบาย ซงึ่ มีลกั ษณะเปน็ ชน้ิ ๆ ไม่มที ศิ ทางทชี่ ัดเจนดังกลา่ วแล้ว นอกจากน้ีนโยบายชาวไทย) และหมวด 5 (แนวนโยบายพ้นื ฐานแหง่ รฐั ) คำ�รอ้ งขอนีต้ อ้ งจดั ท�ำ รา่ งพระราช พื้นฐานในรัฐธรรมนูญจะไม่สามารถเปลี่ยนแปลงตามสภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจและบญั ญัตเิ สนอมาดว้ ย รัฐธรรมนูญฉบบั พ.ศ. 2550 มบี ทบญั ญัตนิ ี้เชน่ กัน โดยลดจำ�นวนผ้เู ขา้ สงั คมได้โดยง่ายช่อื เสนอกฏหมายเป็นไมน่ อ้ ยกวา่ 10,000 คน สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรท่ีมาจากประชาชนมีข้อจำ�กัดในการออกกฎหมายทั้ง ประเด็นด้านนโยบายสาธารณะ เรื่องจ�ำ นวนสมาชกิ สภาผูแ้ ทนราษฎรทีจ่ ะเปน็ ผูเ้ สนอ ทำ�ใหพ้ รรคเลก็ ไมส่ ามารถเสนอได้ การก�ำ หนดนโยบายพ้นื ฐานของรฐั แสดงความไมเ่ ชอื่ ใจวา่ รัฐจะมีนโยบายทด่ี ี รวมทงั้ หากเป็นพระราชบัญญตั ทิ ีม่ ีผลต่อการเงนิ ตอ้ งได้รับการรับรองจากนายกรฐั มนตรี มิต่อประชาชน จึงตอ้ งกำ�หนดใหท้ �ำ แต่การกำ�หนดกไ็ ม่ไดม้ าจากประชาชน มาจากผู้ร่าง ฉะน้นั กเ็ สนอไมไ่ ด้ และหากสมาชกิ สภาผู้แทนราษฎรเสนอร่างพระราชบัญญัติ รัฐบาลก็รัฐธรรมนูญ จึงไม่มหี ลกั ประกันอันใดวา่ เป็นความต้องการของประชาชนจริง ประเดน็ ที่ สามารถเสนอร่างพระราชบญั ญตั ใิ นเร่ืองเดยี วกนั ใหส้ ภาพจิ ารณาได้ กฎหมายสว่ นใหญ่จงึหลากหลายของรฐั ธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2550 สะท้อนความคดิ ของกรรมการในช่วงท่มี คี วาม ออกมาจากรัฐบาลไม่เห็นด้วยกับนโยบายของรัฐบาลทักษิณท่ีค่อนข้างจะเน้นการขยายตัวและบทบาทของ รัฐธรรมนญู เปิดบทบาทให้ประชาชนมากขน้ึ แต่ประชาชนจะมีสว่ นในการออกเอกชน จงึ มีหลายขอ้ ทดี่ จู ะมลี กั ษณะอนุรักษ์นิยมไม่ไวใ้ จระบบตลาด เช่น การหา้ มด�ำ เนิน กฎหมายไดห้ รอื ไม ่ ข้นึ อยู่กับต้นทนุ ธรุ กรรม เพราะมีขอ้ ก�ำ หนดใหต้ ้องมรี ่างเสนอ พร้อมการทำ�ใหร้ ฐั เป็นเจ้าของกิจการสาธารณูปโภคพืน้ ฐานนอ้ ยกวา่ รอ้ ยละ 51 การมขี ้อจำ�กัดใน เหตผุ ล ผลทีไ่ ดจ้ งึ ยงั ไมช่ ัดเจนการทำ�ความตกลงทางการคา้ การหา้ มดำ�เนนิ โครงการที่อาจก่อให้เกดิ ผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรงยกเว้นแต่จะผา่ นเง่ือนไขท่กี �ำ หนด ประชาธิปไตยกบั การพัฒนา5 ความหลากหลายของสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญทำ�ให้นโยบายขาดทิศทางท่ีชดั เจน มีความไม่สอดคล้องกันบ้าง เชน่ ระบใุ หส้ นับสนนุ ระบบตลาด แต่ใหเ้ ป็นไปตามแนว รัฐธรรมนญู เปน็ ส่วนส�ำ คญั ในสงั คมประชาธปิ ไตย เรานา่ จะพจิ ารณาว่าความเปน็ปรัชญาของเศรษฐกิจพอเพยี งโดยไมม่ ีความหมายของปรชั ญาทชี่ ัดเจน การระบุให้รัฐไม่ทำ� ประชาธิปไตยมีผลอยา่ งไรต่อเศรษฐกิจ ในสว่ นนีจ้ งึ รวบรวมการศกึ ษาท่ใี ช้ขอ้ มลู ระหวา่ งกจิ การแข่งขนั กบั เอกชนแต่มีบทบัญญัติที่ดจู ะไมส่ นบั สนนุ การแปรรูปรัฐวิสาหกจิ ประเทศ วเิ คราะหท์ างสถิตแิ ละการสรา้ งแบบจ�ำ ลองทางทฤษฎี ท่ีดูความสมั พันธข์ อง ถงึ แมน้ โยบายจะมหี ลายข้อมากขึน้ แตเ่ นื่องจากขาดทิศทางกจ็ ะไมส่ ามารถ ประชาธิปไตยกบั เศรษฐกจิครอบคลมุ เรอื่ งส�ำ คญั ท่ีจะสอดคล้องกบั ทศิ ทางพัฒนาประเทศ เชน่ มีการพูดถงึ การพัฒนา การศึกษาจากข้อมลู ระหวา่ งประเทศ ในด้านการขยายตัวทางเศรษฐกจิ ใหผ้ ลภาคเกษตร แตไ่ ม่ระบุถงึ ภาคบรกิ าร ภาคโทรคมนาคมท่จี ะเป็นสิ่งสำ�คัญในระบบเศรษฐกิจ ที่ต่างกันบา้ ง โดยงานในระยะหลงั ช้วี ่ามีผลในทางบวกตอ่ การขยายตวั โดยงานบางชิ้นช้วี ่าสร้างสรรค ์ ไม่มกี ารมนี โยบายสังคมคนชราซง่ึ เป็นปัญหาส�ำ คัญของสังคมไทยต่อไป นโยบาย ความสมั พันธร์ ะหว่างประชาธปิ ไตยกบั การขยายตัวทางเศรษฐกจิ นไี้ มเ่ ปน็ เสน้ ตรง การพน้ื ฐานไมไ่ ด้เป็นข้อบังคับให้รัฐบาลต้องท�ำ ซึ่งหากรัฐตอ้ งท�ำ อย่างจริงจงั กจ็ ะมผี ลกระทบต่อ ทดสอบสรุปวา่ ในระดับประชาธปิ ไตยต่�ำ เมอื่ เสรีภาพทางการเมอื งสูงขึ้น จะมีการขยายตวังบประมาณของรฐั อยา่ งมาก มากขึ้น เม่ืออย่รู ะดบั กลาง ก็จะมกี ารขยายตัวสงู สุด และจะลดลงเมื่อระดับประชาธปิ ไตย สงู (Barro (1996); Minier (1998); Plumper & Martin (2003); Rodrik & Wacziarg (2005); Doucouliagos & Ulubasoglu (2008)) 5สว่ นน้เี รียบเรยี งจาก ณัฏฐพงศ์ ทองภักดี (2553)

30 รฐั ธรรมนูญกอ่ นและหลัง 2540: มุมมองเศรษฐศาสตร์สาธารณะ นโยบายสาธารณะเพ่ือพัฒนาการเศรษฐกจิ 31 Persson & Tabellini (2006) ศกึ ษาประชาธปิ ไตยกับเศรษฐกจิ โดยพจิ ารณาการ ในอกี ด้านหน่งึ การพฒั นาเศรษฐกจิ ก็มผี ลตอ่ ความเป็นประชาธปิ ไตย Barroเปลี่ยนแปลงรูปแบบการปกครอง จากขอ้ มูล 150 ประเทศในช่วงปี ค.ศ. 1960-2000 ซงึ่ มี (1999) ศึกษาเชิงประจักษ์เพอ่ื ทดสอบสมมุติฐานวา่ ความเจริญของสงั คมมีผลต่อความเปน็การเปลย่ี นแปลงการปกครอง 120 ครั้ง การศกึ ษาพบวา่ ความเปน็ ประชาธิปไตย (Democ- ประชาธปิ ไตย โดยใชข้ อ้ มลู จากกว่า 100 ประเทศ ในชว่ งปี ค.ศ. 1960-1995 พบวา่ ความratization) และความเสรที างเศรษฐกจิ (Economic liberalizations) ท�ำ ใหก้ ารขยายตัว เปน็ ประชาธปิ ไตย (สทิ ธิในการออกเสียงเลือกต้ังและเสรภี าพของประชาชน) จะเพ่ิมขน้ึ เมอื่ทางเศรษฐกจิ สูงขน้ึ แตล่ ำ�ดับของการเปิดเสรีกม็ คี วามสำ�คญั กล่าวคือ ประเทศที่มีการเปิด ผลผลิตมวลรวมภายในประเทศต่อหวั สูงขึ้น ระยะเวลาท่ีเรยี นระดบั ประถมของผ้ทู ี่มอี ายุ 25เสรีทางเศรษฐกจิ กอ่ นจะเป็นประชาธปิ ไตย จะมีการเตบิ โตทด่ี กี วา่ การเปน็ ประชาธิปไตย ปีขนึ้ ไป ความแตกต่างระยะเวลาการเรียนระดบั ประถมของผชู้ ายกบั ผ้หู ญิงท่ีมีอายมุ ากกว่าแลว้ จงึ เปดิ เสรีทางเศรษฐกจิ นอกจากนี้ การคาดหวังต่อระบบการปกครองก็มผี ลตอ่ อตั รา 25 ปขี นึ้ ไปลดลง โดยความเปน็ ประชาธิปไตย จะไม่ข้ึนอยูก่ ับขนาดของประเทศ แตจ่ ะการขยายตวั ของเศรษฐกิจ โดยการประมาณการช้วี า่ หากคาดวา่ จะมีการรฐั ประหาร อตั รา เพิ่มขนึ้ หากสัดสว่ นรายได้ของชนชั้นกลางตอ่ รายได้รวมสูงข้นึ Rudra (2005) ศึกษาโดยการขยายตัวจะลดลง และการท่ีประเทศมปี ระชาธปิ ไตยท่มี ่นั คงตอ่ เน่อื ง กจ็ ะท�ำ ใหม้ ีการ ใชส้ มการเศรษฐมิตจิ ากขอ้ มูลภาคตัดขวางและอนุกรมเวลา (Panel data) ของประเทศขยายตวั ที่ดขี นึ้ กำ�ลังพัฒนา 59 ประเทศ ในชว่ งปี ค.ศ. 1972-1997 พบว่า การทปี่ ระเทศก�ำ ลงั พฒั นาเข้าสู่ ในด้านความเทา่ เทยี มกัน Burkhart (1997) ศกึ ษาความสมั พนั ธร์ ะหว่างระดับ กระบวนการโลกาภิวัตน์โดยเพม่ิ การค้าและการลงทนุ ระหวา่ งประเทศ จะท�ำ ใหม้ ีความเปน็ประชาธิปไตยและความเท่าเทียมกันของรายได้ ประมาณการโดยใช้ระบบสมการทาง ประชาธปิ ไตยสูงขน้ึ แต่ต้องมกี ารเพิม่ รายจา่ ยดา้ นสวสั ดิการเพอ่ื ช่วยผู้ถูกกระทบในทางลบเศรษฐมิตใิ หท้ ง้ั สองตัวแปรมีส่วนก�ำ หนดซึง่ กนั และกัน พบวา่ ประชาธิปไตยกับความไม่เท่า ดว้ ยเทียมกนั ของการกระจายรายได้มีความสัมพันธ์ซ่ึงกันและกนั ทีไ่ ม่เป็นเส้นตรง มีลกั ษณะ Przeworski (2004) ศึกษาขอ้ มูล 135 ประเทศ ในช่วงปี ค.ศ. 1950-1990 อธิบายเปน็ ตวั ยกู ลบั ในช่วงแรกเม่ือมปี ระชาธิปไตยมากข้นึ การกระจายรายไดจ้ ะไม่ดี แต่เม่อื มี ความสมั พนั ธ์ระหว่างระบอบการปกครอง และการเจรญิ เตบิ โตทางเศรษฐกจิ โดยแบง่ เปน็ประชาธปิ ไตยระดบั หนึง่ การกระจายรายได้จะดขี ึ้น Lee (2005) ทดสอบความสมั พนั ธ์ สองประเดน็ คอื การพฒั นาทางเศรษฐกจิ มผี ลตอ่ การเกดิ ขน้ึ และการอยรู่ อดของระบอบทางของการใชจ้ ่ายของรฐั ความเป็นประชาธปิ ไตย ตอ่ การกระจายรายไดโ้ ดยในประเทศที่ การเมอื งหรอื ไม ่ และระบอบทางการเมอื ง สง่ ผลตอ่ ผลทางเศรษฐกจิ (Economic perfor-เปน็ ประชาธิปไตย พบวา่ การเพิ่มขนาดของภาครฐั (ดจู ากภาษตี ่อผลผลิตมวลรวมภายใน mance) หรอื ไม่ การศึกษาพบวา่ ปัจจยั ส�ำ คญั ที่สุดทที่ ำ�ให้ประชาธิปไตยอยู่รอด คอื ระดับประเทศ) ท�ำ ใหก้ ารกระจายรายได้ดขี ึน้ สว่ นประเทศที่ไม่เป็นประชาธปิ ไตย การเพ่ิมขนาด รายได้ตอ่ ประชากรที่สูง ประเทศท่รี วยจะมีโอกาสสงู กวา่ ประเทศท่จี นในการรกั ษาระบบของรัฐน�ำ ไปสูก่ ารกระจายรายไดท้ แ่ี ยล่ ง ประชาธปิ ไตย เพราะประเทศทม่ี รี ะดบั รายไดส้ งู จะสญู เสยี รายไดม้ ากหากเปน็ เผดจ็ การ ปจั จยั การศึกษาหลายช้ินช้ีว่าการใช้งบประมาณและการลงทุนของประชาธิปไตยและ อ่ืนๆทส่ี ่งเสริมประชาธปิ ไตยคอื การศึกษาท่ดี ีของประชาชนการทไี่ ม่มพี รรคเดียวที่ครอบงำ�เผดจ็ การมคี วามแตกตา่ งกนั สง่ ผลตอ่ คณุ ภาพการพฒั นาโดยMotiram & Nugent ( 2007)สร้าง การปกครอง การใชร้ ะบบรฐั สภา (มากกว่าใชร้ ะบบประธานาธบิ ดี) และการกระจายรายไดท้ ่ีแบบจ�ำ ลองทางทฤษฎแี ละทำ�การทดสอบจากข้อมูลภาคตดั ขวาง (cross–section data) ดี ในประเด็นของระบบการปกครองกบั การขยายตวั ทางเศรษฐกจิ การศกึ ษาพบว่าระบอบ และขอ้ มลู ทง้ั ภาคตดั ขวางและอนกุ รมเวลา (Panel data) จาก 100 ประเทศ ทดสอบ การปกครองไมม่ ผี ลกบั อัตราการลงทุนและการเตบิ โตของระบบเศรษฐกจิ แตก่ ารขยายตวัสมมตฐิ านว่า ความไม่เท่าเทียมกันทางดา้ นเศรษฐกิจและความไมเ่ ทา่ เทยี มกนั ดา้ นการเมือง ของรายไดต้ อ่ หวั ในระบบประชาธปิ ไตยสงู กวา่ ระบบเผดจ็ การ เน่อื งจากระบอบเผด็จการ มีจะท�ำ ให้คุณภาพของการศึกษาสาธารณะ (Public education) และคณุ ภาพโดยรวมของ อตั ราการเกดิ สูงกวา่ บทความจงึ สรุปวา่ เราไมต่ อ้ งเสยี สละความเป็นประชาธิปไตยเพื่อการประเทศกำ�ลังพฒั นาลดลง ผลการศกึ ษาพบว่า เปน็ ไปตามสมมติฐาน แสดงว่า ประชาธปิ ไตย ขยายตัวของเศรษฐกิจจะทำ�ใหค้ ุณภาพการศกึ ษาและคณุ ภาพการพฒั นาดีขึ้น นอกจากน้ีประชาธปิ ไตยจะลงทนุ จากการทบทวนการศึกษาระหว่างประเทศที่ทำ�การศึกษาในระยะหลังน้ีจึงช้ีว่าด้านสาธารณสุข ด้านการศึกษา ดา้ นสาธารณูปโภคสงู กว่า ดแู ลสงิ่ แวดล้อมดกี วา่ ระบบ ระบบประชาธิปไตยซึ่งมักจะวัดด้วยความมีเสรีภาพทางการเมืองหรือการมีส่วนร่วมของเผด็จการ (Lee (2005); Eriksson & Persson (2003); Harbaugh et al. (2002); Deacon ประชาชน ไมส่ ง่ ผลในทางลบต่อการขยายตวั ทางเศรษฐกิจ มแี นวโนม้ ทีจ่ ะท�ำ ใหม้ กี ารขยาย(2009)) ตัวโดยมีการลงทนุ ในด้านการศึกษา พฒั นาทรัพยากรมนษุ ย์ และส่งผลทางบวกตอ่ ตัวแปร

32 รฐั ธรรมนญู ก่อนและหลงั 2540: มุมมองเศรษฐศาสตรส์ าธารณะ นโยบายสาธารณะเพอ่ื พัฒนาการเศรษฐกจิ 33ที่ทางทฤษฎเี ศรษฐศาสตร์เชอ่ื วา่ ทำ�ใหเ้ ศรษฐกจิ มีการขยายตัว ระบบประชาธปิ ไตยท�ำ ใหม้ ี จัดการความขดั แย้งไดด้ กี วา่ เพราะประชาชนมีส่วนร่วม เปน็ ไปตามกฎหมาย การศึกษายังการกระรายไดด้ ีข้นึ การปกป้องส่ิงแวดล้อมมมี ากขนึ้ โดยเปรียบเทียบกบั ระบบเผด็จการ ยกตวั อยา่ งว่า ประเทศไทย และเกาหลีใต้ รบั มือวิกฤตเิ ศรษฐกจิ 2540 ไดด้ ีกวา่ ประเทศซง่ึ ระบบเผด็จการจะมกี ารใช้จา่ ยด้านการทหารมากกว่าและในดา้ นความสขุ โดยรวม (Frey, อนิ โดนีเซีย เพราะสองประเทศแรกท่กี ล่าวถงึ มกี ารเปลย่ี นรฐั บาลทรี่ าบร่นื ตามระบอบKucher, & Stutzer (2001)) วเิ คราะหข์ ้อมูลจากการส�ำ รวจความพึงพอใจของชาวสวิต- ประชาธิปไตย มกี ารรับฟงั เสยี งประชาชน ไมจ่ �ำ เปน็ ต้องมีการจราจล และประชาธิปไตยมีเซอรแ์ ลนดจ์ �ำ นวน 6,000 คน โดยผลการศึกษาพบวา่ ในท้องถ่นิ ทป่ี ระชาชนมีบทบาท ผลต่อการกระจายรายไดด้ กี ว่าประชาธิปไตยทางตรงสูงประชาชนจะมีความสุขสูงกว่าท้องถ่ินท่ีประชาชนมีบทบาทน้อย โครงสร้างสถาบนั ของสังคมในลกั ษณะน ี้ จะสอดคลอ้ งกับระบบตลาดในยุคแสดงวา่ กระบวนการประชาธิปไตยก็มคี วามสำ�คญั เช่นเดยี วกบั ความเปน็ ประชาธิปไตย โลกาภิวัตนห์ รอื อีกนัยหน่งึ คอื สรา้ งสภาพแวดล้อมทีเ่ ปน็ มิตรกับระบบตลาด (Market หากจะพิจารณาว่าทำ�ไมระบบประชาธิปไตยจึงส่งผลท่ีดีต่อระบบเศรษฐกิจ friendly) มกี ารคมุ้ ครองกรรมสิทธิ์ (Property rights) เป็นสภาพทเี่ ปดิ กบั การลงทนุ ของการศึกษาหลายชนิ้ ชี้วา่ เป็นเพราะระบบประชาธิปไตยสร้างฐานทดี่ ีตอ่ การขยายตัวของ เอกชนภายในและภายนอกประเทศ มีการเปดิ เสรที างเศรษฐกิจ (Liberalization) เปน็ การเศรษฐกจิ สิง่ สำ�คัญอันหนึง่ จากระบอบประชาธปิ ไตย คือ เสรภี าพทางเศรษฐกจิ Barro สร้างบรรยากาศเพือ่ นวัตกรรม (Innovation) ได้ อกี ท้งั มีการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน(1996) อธิบายว่า เสรีภาพทางเศรษฐกจิ (Economic freedom) หมายถึง ตลาดเสรแี ละ ทรัพยากรมนุษย์ ส่งิ แวดล้อม สนองตอบความต้องการของประชาชนและการท�ำ งานของขนาดภาครัฐเล็ก จะเน้นการปกปอ้ งกรรมสทิ ธิ์เอกชน (Property right) สง่ เสรมิ การท�ำ งาน ระบบตลาดของระบบตลาด การท�ำ นวัตกรรมมผี ลตอ่ การขยายตวั ตามทฤษฎีการขยายตวั ทางเศรษฐกจิ นอกจากนี้ ระบบประชาธิปไตยยังสง่ เสรมิ ธรรมาภบิ าล นำ�ไปสู่การบรหิ ารจดั การซึ่งผลการศกึ ษาจากข้อมูลระหวา่ งประเทศยนื ยันเช่นน้นั โดยช้ีว่า เสรีภาพทางเศรษฐกิจมี ทด่ี แี ละสรา้ งสงั คมท่ีมน่ั คงได้ โดยสถาบันประชาธิปไตยมีการตรวจสอบ จ�ำ กัดบทบาทของผลดตี อ่ การขยายตวั ทางเศรษฐกจิ ลดการเบย่ี งเบนจากระบบตลาด การเคารพกฎหมายมี รฐั ท�ำ ให้รฐั หาผลประโยชน์สว่ นตัวไม่ได้ ทฤษฎีเศรษฐศาสตร์การพัฒนาในระยะหลังและสงู เศรษฐศาสตร์สถาบนั ระบุว่า จ�ำ เป็นตอ้ งใชธ้ รรมาภบิ าลเพ่ือใหร้ ะบบตลาดทำ�งานไดด้ ี จึงส่ง ดงั ได้กลา่ วแลว้ ข้างต้นว่าการศึกษาหลายชน้ิ ชีว้ ่า ระบบประชาธิปไตยจะมกี าร เสรมิ การขยายตัวทางเศรษฐกิจ และการกระจายรายได้ดขี ้ึนลงทนุ ในทรพั ยากรมนุษยด์ ้านการศกึ ษา สาธารณสุข และโครงสรา้ งพื้นฐานทส่ี ูงกวา่ ระบบ คงมีคนโตแ้ ย้งว่า ระบบเผด็จการหรือระบบรฐั บาลรวมศนู ยก์ ็สามารถเป็นมิตรกบัเผดจ็ การ กเ็ ป็นสาเหตทุ ที่ �ำ ใหม้ ีการขยายตวั ทดี่ ี ทฤษฎีการขยายตวั ทางเศรษฐกิจใหมช่ ้ี ระบบตลาดได้สามารถสร้างความเสรที างเศรษฐกิจได้ เนอ่ื งจากเผดจ็ การไมไ่ ด้หมายความว่า ปัจจัยเหลา่ น้ีมคี วามสำ�คัญตอ่ การขยายตวั ทางเศรษฐกจิ นอกเหนอื จากการออมทเี่ ปน็ ว่าจะเป็นการวางแผนจากสว่ นกลางเสมอไป (ตัวอยา่ งเช่น รัฐบาล Pinochet, Fujimoriจดุ เนน้ ของทฤษฎกี ารขยายตวั ทางเศรษฐกิจแบบดัง้ เดิม6 อย่างไรก็ตามระบบทเ่ี น้นในเร่ือง หรอื แม้แต่รฐั บาลอานนั ท์) หรือรัฐบาลประเทศสงั คมนยิ มบางประเทศ ทีม่ ีการลงทุนในการกระจายรายได้มากเกินไป อาจลดการขยายตวั ทางเศรษฐกจิ กไ็ ด้ หากการกระจายราย ด้านการศกึ ษาการสาธารณสขุ อยา่ งมาก ไม่ตา่ งจากประเทศประชาธิปไตย ในทางกลบัได้มาจากการถ่ายโอนทรพั ยส์ ินจากคนรวยมาให้คนจน กันรัฐบาลจากระบบประชาธิปไตยอย่างเวเนซูเอลาก็มีการยึดทรัพย์สินของบริษัทต่างชาติ กล่าวได้วา่ ความสำ�คัญของประชาธิปไตยโดยพน้ื ฐาน คอื การสร้างสถาบันทีม่ ผี ล ระบบเผด็จการก็น่าจะสามารถสร้างความเจริญทางเศรษฐกจิ ได้เช่นกันดตี ่อการพฒั นาทีย่ ่ังยนื Rodrik (2007) ศกึ ษาความส�ำ คัญของสถาบนั กบั การพฒั นา สรุป ในประเดน็ น้อี าจพจิ ารณาได้วา่ เผดจ็ การเหมอื นการลงทนุ ทีม่ ีความเสย่ี ง เพราะอยา่ งชดั เจนจากการศึกษาเชิงประจักษว์ า่ การปกครองระบบประชาธิปไตยอยา่ งมีสว่ นร่วม มีโอกาสที่เผด็จการใช้อำ�นาจเพ่ือสร้างความม่ังค่ังของตนเองจากผลประโยชน์ของประเทศจะสรา้ งสถาบนั จากภูมิปัญญาทอ้ งถิ่น (Local knowledge) ทท่ี ำ�ใหก้ ารพัฒนามีคณุ ภาพ ชาติ และจากการลงทุนท่ีไม่มปี ระสิทธิภาพ เห็นไดช้ ัดจาก แอฟริกา ยุโรปตะวันออก และโดยหลักฐานทีม่ คี ือ ประชาธิปไตยจะมีการขยายตัวระยะยาวท่คี าดการณไ์ ดม้ เี สถยี รภาพ รัฐบาลประธานาธบิ ดมี าครอส เราอาจหวงั ว่าเผด็จการจะทำ�เพอ่ื ประชาชน แต่ในระบบในการขยายตวั ระยะสั้นมากกวา่ รับมอื กับวิกฤติเศรษฐกจิ ไดด้ กี วา่ เพราะมกี ลไกในการ เผดจ็ การจะไมม่ ีกลไกทจี่ ะให้ประชาชนก�ำ กับพฤติกรรมของเผดจ็ การน้นั6Ray (1998) บทที่ 3-4

34 รัฐธรรมนญู กอ่ นและหลงั 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตรส์ าธารณะ นโยบายสาธารณะเพ่ือพฒั นาการเศรษฐกจิ 35 การตอบสนองของรัฐบาลที่ไม่ได้มาจากระบบประชาธิปไตยต่อประชาชนจะแคบกวา่ ขึน้ อยู่กบั กลุม่ ผลประโยชนท์ ร่ี ฐั บาลตอ้ งสนองตอบ (Account for) จึงพบว่า งบ ข้อดที ่สี �ำ คญั ประการหน่ึงของระบบประชาธปิ ไตยคือ การเปลยี่ นแปลงทางการประมาณทหารจะสงู เมอื่ รฐั บาลมาจากการรัฐประหาร ซ่งึ รูปที่ 9 ขา้ งลา่ งกด็ จู ะยนื ยนั วา่ เมอื งไม่รนุ แรง เพราะผา่ นการเลือกต้ังได้ เป็นระบบเปดิ อยา่ งไรกต็ อ้ งคำ�นึงถึงคนสว่ นในช่วงทีร่ ับบาลมาจากรัฐประหาร สัดสว่ นของงบประมาณดา้ นความมน่ั คงประเทศจะสงู ใหญ่ และหากประชาชนไม่พอใจ ประชาชนกเ็ ปล่ียนผบู้ ริหารได้ส่วนระบบเผด็จการการขึ้น รฐั บาลอานนั ท์ในยคุ รสช.มีนโยบายดา้ นการขยายตวั ทางเศรษฐกิจ ด้านการเปดิ เสรี เปล่ียนแปลงมักจะตอ้ งใชก้ �ำ ลงั ซงึ่ จะเป็นต้นทนุ สูงตอ่ สงั คม สร้างความไมม่ เี สถียรภาพ หรือทางเศรษฐกจิ ทชี่ ัดเจน เน่อื งจากรฐั มนตรหี ลายคนมาจากภาคธรุ กจิ และขา้ ราชการที่ ถ้ารฐั บาลที่มาจากรัฐประหารต้องการลงจากอำ�นาจเอง กม็ ักจะตอ้ งมกี ระบวนการท่จี ะมีสนบั สนนุ ดา้ นนโยบาย มที ศิ ทางนที้ ชี่ ดั เจน แต่การดำ�เนินการทางดา้ นมาตรการทางเกษตร การผอ่ นถ่ายอ�ำ นาจ เพื่อไมใ่ หม้ ภี ัยตอ่ ตนเองภายหลงั ซง่ึ มกั ทำ�ใหโ้ ครงสร้างสถาบันเสียไปด้านการกระจายรายได้มีไมม่ าก (ณฏั ฐพงศ ์ ทองภกั ดี และธรรมนูญ พงศรกี ูร 2535) สว่ น (ขาดธรรมาภบิ าล) และบิดเบอื นระบบตลาด (เช่น สรา้ งการผกู ขาด เปน็ ตน้ )รัฐบาลสุรยุทธ์กจ็ ะมีความแตกต่างจากรฐั บาลอานันท์ คือเปน็ นโยบายอนุรักษน์ ยิ ม การท่ี กลา่ วโดยสรปุ ไดว้ ่าประชาธปิ ไตยมผี ลท่ดี ีต่อการพฒั นา คือท�ำ ใหร้ ะบบตลาดจะคิดวา่ รัฐบาลเผด็จการจะมผี ลตอ่ เศรษฐกิจเหมอื นรฐั บาลจากระบบประชาธปิ ไตย จึงเปน็ ทำ�งานได้ เป็นเพราะสรา้ งธรรมาภบิ าลไดด้ กี ว่ากรณขี องเผดจ็ การ ท�ำ ใหม้ ปี ระสิทธิผลของเรอ่ื งพเิ ศษมากกว่าเรอื่ งทัว่ ไป รัฐในกระบวนการการจัดสรรและการเข้าถึงทรัพยากรท่ีเป็นธรรมและเกิดประโยชน์แก่ ประชาชนสว่ นใหญข่ องประเทศ Sen (2000) ระบวุ ่าการพัฒนาคือความเปน็ อิสระให้คน ร้อยละของงบประมาณท้งั หมด สามารถพัฒนาศกั ยภาพของตนเองไดอ้ ยา่ งเต็มท่ี ความเปน็ อิสระในระบบประชาธิปไตยจงึ เป็นท้งั วถิ ีและเปา้ หมาย (Mean and end) ของการพัฒนา รูปที่ 9 งบประมาณดา้ นป้องกันประเทศ เราจะไปทางไหนกัน จากการวเิ คราะห์ขา้ งต้นชวี้ า่ รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2534 ไมม่ คี วามแปลกใหม่ เปน็ การสง่ ผา่ นอ�ำ นาจคณะรฐั ประหาร โดยไม่มีเจตนาจะปรับโครงสรา้ งของการปกครอง กระบวนการการกำ�หนดนโยบายสาธารณะและเนื้อหาไม่มกี ารเปล่ยี นแปลงอะไรมาก รฐั ธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2540 มที ี่มาจากการปฏิรปู การเมือง สมาชิกสภาร่าง รัฐธรรมนูญมาจากตัวแทนประชาชนและนักวิชาการมีความหลากหลาย มีการปรับระบบ การแก้ปัญหาตัวการตัวแทนในกรอบใหม่โดยใช้องค์กรอิสระที่โยงใยกับประชาชนผ่าน วุฒิสมาชกิ ไม่เนน้ อำ�นาจการตรวจสอบทางสภามกี ารสร้างแรงจงู ใจให้มีการแขง่ ขันมากขนึ้ จากการเลือกตั้งแบบแบ่งเขตที่เป็นเขตเล็กและมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรระบบบัญชีราย ชอ่ื การเลือกต้งั ในปี พ.ศ. 2544 มนี ักการเมอื งใหม่เขา้ สู่ตลาดมากกวา่ ครง้ั อื่น ๆ รัฐธรรมนญู ตอ้ งการให้มพี รรคใหญ่ ให้รฐั บาลมีเสถยี รภาพ โดยคดิ ว่าจะทำ�ใหอ้ อกนโยบายสาธารณะได้ ดีขนึ้ โครงสร้างจึงไม่เอื้อต่อพรรคเลก็ รัฐธรรมนูญฉบบั น้ีได้รบั การยอมรบั ของประชาชนจาก การท่ีเป็นกลไกทจี่ ะปฏิรูปการเมอื งจากภาคประชาชน

36 รัฐธรรมนญู ก่อนและหลงั 2540: มุมมองเศรษฐศาสตรส์ าธารณะ นโยบายสาธารณะเพ่ือพฒั นาการเศรษฐกิจ 37 รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2550 มโี ครงสรา้ งใกลเ้ คยี งรัฐธรรมนญู ฉบับ พ.ศ. 2540มากกวา่ ฉบับ พ.ศ. 2534 แต่การแก้ปญั หาตวั การตัวแทนรฐั ธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2550 รฐั ธรรมนญู ฉบับ พ.ศ. 2534 ไมม่ ีการเปล่ียนแปลงโครงสรา้ งในการก�ำ กับภาครฐักลับมลี ักษณะทโ่ี ยงใยกับประชาชนนอ้ ยลง รัฐธรรมนูญฉบบั พ.ศ. 2550 ท้งั ในสว่ นขององค์ ยกเว้นแต่ความพยายามถ่ายถอดอำ�นาจท่ีให้นายกรัฐมนตรีมาจากบุคคลที่ไม่ได้เป็นสมาชิกประกอบขององค์กรอิสระที่มีบทบาทสำ�คัญในการตรวจสอบและกระบวนการสรรหาที่ภาค สภาผ้แู ทนราษฎรได้ ส่วนรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2550 มกี ารปรบั โครงสรา้ งที่ทำ�ให้ผ้ยู ดึประชาชนมสี ว่ นร่วมนอ้ ยลง ภาคตุลาการมีบทบาทมากขึ้น รวมทง้ั วฒุ ิสมาชกิ กม็ ิไดม้ าจาก อ�ำ นาจยงั สามารถก�ำ กับภาครัฐได้ โดยกระบวนการสรรหาองคก์ รอสิ ระ อ�ำ นาจขององค์กรการเลอื กตัง้ ทกุ คน อิสระ และบทเฉพาะกาลท่ที �ำ ใหค้ ณะกรรมการขององค์กรอสิ ระท่ีต้งั โดยผยู้ ดึ อำ�นาจคงอยู่ ตอ่ ไปแม้จะมรี ฐั ธรรมนญู แลว้ รปู ที่ 10 ทมี่ าของรฐั ธรรมนญู และผรู้ า่ ง รฐั ธรรมนูญปี 2550 ลดการแขง่ ขนั ในตลาดการเมือง ทั้งจากการเลอื กตง้ั ท่มี ีเขต หากพิจารณาถึงท่ีมาของรัฐธรรมนูญและผู้ร่างรัฐธรรมนูญก็จะเข้าใจถึงโครงสร้าง ใหญข่ ้นึ ทงั้ จากการตัดสทิ ธินักการเมือง ทงั้ จากการลดอำ�นาจของประชาชนทางการเมอื งและผลของรัฐธรรมนูญได้ รัฐธรรมนญู ฉบับ พ.ศ. 2540 มาจากความตอ้ งการปฏริ ูปทางการ ในเรือ่ งของการจัดตง้ั พรรคการเมือง เพราะยุบพรรคการเมืองได้โดยงา่ ย และลดอำ�นาจเมอื ง ผูร้ ่างเลอื กมาจากภาคประชาชน มีความหลากหลาย การกำ�กับดแู ลตัวแทนจงึ มอง ฝา่ ยประชาชนในการเลอื กรฐั บาล เพราะการยบุ พรรคท�ำ ใหอ้ งค์ประกอบของพรรคในสภาฯจากภาคประชาชน เปล่ยี นไป จะมผี ลให้มีรฐั บาลใหม่ เปลี่ยนจากพรรคการเมอื งทม่ี าจากการเลือกตั้งไดซ้ ึง่ ก็ ส่วนรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2534 และฉบบั พ.ศ. 2550 เป็นการจัดการของผู้ หมายถึงประชาชนไมไ่ ด้เปน็ ผ้เู ลือกผูก้ ำ�หนดนโยบายสาธารณะยดึ อ�ำ นาจรัฐประหาร ประชาชนไมม่ สี ่วนกำ�หนดรัฐธรรมนูญ แม้วา่ รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. ในกรอบของการเศรษฐศาสตรส์ าธารณะ รฐั ธรรมนญู ต้องมรี ะบบของการแก้2550 จะมกี ารทำ�ประชามติ แต่กแ็ ยกไมไ่ ด้ว่าเปน็ เพราะพอใจในรัฐธรรมนญู หรือเพราะ ปัญหาตวั การตัวแทน คอื การควบคมุ ภาครฐั และการสร้างแรงจงู ใจทเ่ี หมาะสม ท่ที �ำ ให้ตอ้ งการเลอื กตั้ง เพราะหากไม่รบั รฐั ธรรมนญู ประธาน คมช.ก็จะเลอื กรัฐธรรมนญู ฉบบั ใด ตวั แทนซง่ึ ในทน่ี ค้ี อื ภาครฐั รกั ษาประโยชนข์ องตวั การ ซง่ึ ในกรณรี ฐั ธรรมนญู ฉบบั พ.ศ. 2550มาใชก้ ไ็ ด้ ตวั การกลายเปน็ ชนชน้ั นำ�ท่ีมสี ่วนยดึ อ�ำ นาจและรา่ งรฐั ธรรมนญู มากกวา่ จะค�ำ นึงวา่ ตวั การ นา่ จะเป็นประชาชน การก�ำ หนดนโยบายจงึ ไม่ได้มาจากประชาชน รวมท้ังนโยบายพืน้ ฐานก็ จำ�กัดทางเลอื กนโยบายของพรรคการเมืองและประชาชนด้วย ในการสร้างความร่วมมือและการยอมรับในกฎความเป็นเอกฉันท์เพื่อการตัดสิน ใจทไ่ี ม่เป็นเอกฉันท์ รัฐธรรมนญู ฉบับ พ.ศ. 2550 ก็จะมปี ญั หา เพราะเปน็ ท่ยี อมรบั นอ้ ยกว่า รฐั ธรรมนูญฉบบั พ.ศ. 2540 เพราะสบื ต่อจากการยึดอำ�นาจโดยการรฐั ประหาร เห็นได้จาก ความขดั แย้งทางการเมอื งและความคิดท่มี ีมาตัง้ แต่การใช้รัฐธรรมนญู ฉบับน้ี หากเราคดิ ว่าประชาชนไม่สามารถเลอื กต้ังตัวแทนท่เี หมาะสม ระบบไม่ต้องการ พรรคการเมอื งท่ีเขม้ แขง็ เราไม่เช่อื ว่าระบบการเลือกต้งั จะท�ำ ใหม้ นี โยบายสาธารณะท่ี สอดคลอ้ งกบั ความตอ้ งการของประชาชนหรอื เหมาะสมกบั การพฒั นาประเทศ เ รากส็ ามารถ ใช้รัฐธรรมนญู ฉบบั พ.ศ. 2550 โดยมกี ารปรบั จุดเลก็ นอ้ ยทีเ่ ป็นอปุ สรรคในการบริหาร งานดังเช่นท่ีกระทำ�อยู่ เพราะรัฐธรรมนญู มกี ลไกท่ีจะก�ำ หนดผกู้ ำ�หนดนโยบายสาธารณะได้

38 รฐั ธรรมนญู ก่อนและหลงั 2540: มุมมองเศรษฐศาสตร์สาธารณะ นโยบายสาธารณะเพ่ือพัฒนาการเศรษฐกิจ 39 แต่ถ้าเราคิดวา่ ระบบประชาธิปไตยในลกั ษณะท่ีเปน็ สงั คมเปดิ ให้มีการแลกเปล่ยี นความคิด มีระบบทีป่ ระชาชนเลือกตวั แทน เปล่ยี นตวั แทนได้ เรากต็ อ้ งสรา้ ง เอกสารอ้างองิรัฐธรรมนูญเพือ่ ประชาธปิ ไตย ส่งเสรมิ การแขง่ ขนั ทางการเมอื งและธรรมาภิบาล หากเป็นเชน่ น้ีควรมีการแกไ้ ขในระดับโครงสร้างหรือยกเลิกทง้ั ฉบบั แลว้ ใช้ กรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย (หลายป)ี ข้อมูล สถติ ิ และผลการเลอื กต้ังสมาชิกสภาผแู้ ทน รฐั ธรรมนญู ฉบับ พ.ศ. 2540 เป็นพ้ืนฐานของรฐั ธรรมนญู และแก้ใหม้ กี ารแข่งขันทางการ ราษฎร กรุงเทพฯ: กรมการปกครองเมืองมากข้นึ ค�ำ นงึ ถงึ ความสำ�คญั ของพรรคขนาดเล็กท่ีจะเปน็ ตัวแทนของประชาชน มกี าร ณฏั ฐพงศ์ ทองภักดี (2553) ประชาธิปไตย: เทแ่ ต่กนิ ได้หรอื เอกสารวชิ าการงานสมั มนาวชิ าการ ทบทวนการวางกระบวนการสรรหาคณะกรรมการองค์กรอิสระที่มีความโปร่งใสมากขึ้น ประจ�ำ ปี 2553 สถาบนั พระปกเกล้า ครั้งท่ี 12 คุณภาพสงั คมกบั คุณภาพประชาธปิ ไตย ขณะเดยี วกัน องคก์ รอิสระก็ต้องมีความรับผิดและโปร่งใสมากขึน้ ด้วย7 4-6 พฤศจิกายน ศนู ยป์ ระชมุ สหประชาชาติ ทางเลือกของเราคือจะใช้รัฐธรรมนูญเพ่ือให้ชนชั้นนำ�สามารถกำ�หนดนโยบาย ณัฏฐพงศ์ ทองภกั ดี (2552) เศรษฐศาสตรน์ โยบายสาธารณะ (ฉบบั ปรับปรงุ ครงั้ ที่ 1 พมิ พค์ รัง้ ที่ 2) สาธารณะได้หรือจะเชื่อมั่นในระบบประชาธิปไตยท่ีจะให้ประชาชนเลือกตัวแทนเพ่ือเลือก กรุงเทพฯ: สถาบนั บัณฑติ พัฒนบรหิ ารศาสตร์นโยบายสาธารณะตามความต้องการของประชาชน ณัฏฐพงศ์ ทองภักดี และธรรมนญู พงศ์ศรกี รู (2535) นโยบายของรัฐบาลยุค รสช.: ด้านเศรษฐกจิ เอกสารวจิ ยั ในการสมั มนา นโยบายของรฐั บาลยคุ รสช.: เศรษฐกจิ สงั คม และการบรหิ าร 7รังสรรค์ ธนะพรพันธ์ (2547ข) หนา้ 247-292 มขี อ้ เสนอการแก้ไขรัฐธรรมนญู ฉบบั พ.ศ. 2540 เพื่อการปฏิรูปการเมือง กรงุ เทพฯ: สถาบนั บัณฑิตพฒั นบริหารศาสตร์ พทุ ธทาสภิกขุ (2549) ธรรมะกับการเมือง (พมิ พค์ ร้งั ที่ 3) กรุงเทพฯ: สำ�นักพมิ พ์สุขภาพใจ รงั สรรค์ ธนะพรพนั ธ ์ (2547ก) เศรษฐศาสตรร์ ฐั ธรรมนญู : บทวเิ คราะหร์ ฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั ร ไทย พ.ศ. 2540 เลม่ 2 กรงุ เทพฯ: ส�ำ นักพิมพ์มติชน รงั สรรค์ ธนะพรพันธ์ (2547ข) เศรษฐศาสตรร์ ฐั ธรรมนูญ: บทวเิ คราะห์รัฐธรรมนูญแหง่ ราอาณาจักร ไทย พ.ศ. 2540 เลม่ 3 กรงุ เทพฯ: สำ�นักพิมพ์มติชน สมชัย จิตสุชน และวิโรจน์ ณ ระนอง (2552) ผลการสำ�รวจทัศนะประชาชนต่อการเมืองและ สวัสดกิ ารสังคมเพอ่ื สรา้ งความเปน็ ธรรมทางสังคม เอกสารน�ำ เสนอในการสมั มนาวชิ าการ ประจำ�ปี 2552 สถาบันวจิ ัยเพอื่ การพัฒนาประเทศไทย ส�ำ นักงานคณะกรรมการการเลือกต้ัง (หลายปี) ขอ้ มูล สถติ ิ และผลการเลือกตัง้ สมาชกิ สภาผู้แทน ราษฎร กรุงเทพฯ: ส�ำ นกั งานคณะกรรมการการเลอื กต้ัง อัมมาร สยามวาลา และปิยนุช เพียรชอบ (2537) เลือกตงั้ ไทย...ปัญหาและทิศทางใหม่ กรุงเทพฯ: สถาบนั วิจัยเพอื่ การพัฒนาประเทศไทย Barro, R. J. (1996). Democracy and growth. Journal of Economic Growth, 1(1), 1-27. Barro, R. J. (1999). Determinants of democracy. Journal of Political Economy, 107 (6), 158-183. Burkhart, R. E. (1997). Comparative democracy and income distribution: Shape and direction of the causal arrow. Journal of Politics, 59(1), 148–164. Deacon, R. T. (2009). Public good provision under dictatorship and democracy. Public Choice, 139(1), 241-262. Doucouliagos, H., & Ulubasoglu, M. A. (2008). Democracy and economic growth: A meta-analysis. American Journal of Political Science, 52(1), 61-83.

40 รฐั ธรรมนูญกอ่ นและหลงั 2540: มุมมองเศรษฐศาสตรส์ าธารณะ นโยบายสาธารณะเพ่อื พฒั นาการเศรษฐกจิ 41 Eriksson, C., & Persson, J. (2003). Economic growth, inequality, Przeworski, A. (2004). Democracy and economic development. In democratization, and the environment. Environmental E. D. Mansfield & R. Sisson (Eds.), Political science and the public and Resource Economics, 25(1), 1-16. interest. Columbus: Ohio State University Press. Frey, B. S., Kucher, M., & Stutzer, A. (2001). Outcome, process and Ray, D. (1998). Development economics. New Jersey: Princeton University press. power in direct democracy: New econometric results. Rodrik, D. (2007). One economics, many recipes: Globalization, institutions, Public Choice, 107, 271–293. and economic growth. New Jersey: Princeton University Press. Harbaugh, W. T., Levinson, A., & Wilson, D. M. (2002). Reexamining Rodrik, D., & Wacziarg, R. (2005). Do democratic transitions produce the empirical evidence for an environmental Kuznets bad economic outcomes?. American Economic Review, 95(2), 50–55. curve. Review of Economics and Statistics, 84(3), 541–551. Rudra, N. (2005). Globalization and the strengthening of democracy in the Harding, R. (2008). Constitutionalism. In B. Wiengast & D. Wittman developing world. American Journal of Political Science, 49(4), (Eds.), Oxford Handbook of Political Economy. New York: 704-730. Oxford University Press. Sen, A. (2000). Development as freedom. New York: Anchor Book. Holcombe, R. (2006). Public sector economics: The role of government in the American economy. New Jersey: Pearson Prentice-Hall. Lee, C.–S. (2005). Income inequality, democracy, and public sector size. American Sociological Review, 70(1), 158-181. Minier, J. A. (1998). Democracy and growth: Alternative approaches. Journal of Economic Growth, 3(3), 241–266. Motiram, S., & Nugent, J. B. (2007). Economic and political inequality and the quality of public goods. International Journal of Development Issues, 6(2), 142-167. Muller, E. N. (1995).Economic determinants of democracy. American Sociological Review, 60(6), 966–982. Paxton, P. (2002).Social capital and democracy: An interdependent relationship. American Sociological Review, 67(2), 254-277. Persson, T., & Tabellini, G. (2000). Political institutions and policy outcomes: What are the stylized facts?. Institute for Inter national Economic Studies at the University of Stockholm. Persson, T., & Tabellini, G. (2006). Democracy and development: The devil in the details. American Economic Review, 96(2), 319–324.

42 รฐั ธรรมนูญกอ่ นและหลงั 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตรส์ าธารณะ นโยบายสาธารณะเพื่อพฒั นาการเศรษฐกิจ 43

44 รฐั ธรรมนูญกอ่ นและหลงั 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตรส์ าธารณะ นโยบายสาธารณะเพื่อพฒั นาการเศรษฐกิจ 45

46 รฐั ธรรมนูญกอ่ นและหลงั 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตรส์ าธารณะ นโยบายสาธารณะเพื่อพฒั นาการเศรษฐกิจ 47

48 รฐั ธรรมนูญกอ่ นและหลงั 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตรส์ าธารณะ นโยบายสาธารณะเพื่อพฒั นาการเศรษฐกิจ 49

50 รฐั ธรรมนูญกอ่ นและหลงั 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตรส์ าธารณะ นโยบายสาธารณะเพื่อพฒั นาการเศรษฐกิจ 51

52 รฐั ธรรมนูญกอ่ นและหลงั 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตรส์ าธารณะ นโยบายสาธารณะเพื่อพฒั นาการเศรษฐกิจ 53

54 รฐั ธรรมนูญกอ่ นและหลงั 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตรส์ าธารณะ นโยบายสาธารณะเพื่อพฒั นาการเศรษฐกิจ 55

56 รฐั ธรรมนูญกอ่ นและหลงั 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตรส์ าธารณะ นโยบายสาธารณะเพื่อพฒั นาการเศรษฐกิจ 57

58 รฐั ธรรมนูญกอ่ นและหลงั 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตรส์ าธารณะ นโยบายสาธารณะเพื่อพฒั นาการเศรษฐกิจ 59

60 รฐั ธรรมนูญกอ่ นและหลงั 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตรส์ าธารณะ นโยบายสาธารณะเพื่อพฒั นาการเศรษฐกิจ 61

62 รฐั ธรรมนูญกอ่ นและหลงั 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตรส์ าธารณะ นโยบายสาธารณะเพื่อพฒั นาการเศรษฐกิจ 63

64 รฐั ธรรมนูญกอ่ นและหลงั 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตรส์ าธารณะ นโยบายสาธารณะเพื่อพฒั นาการเศรษฐกิจ 65

66 รฐั ธรรมนูญกอ่ นและหลงั 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตรส์ าธารณะ นโยบายสาธารณะเพื่อพฒั นาการเศรษฐกิจ 67

68 รฐั ธรรมนูญก่อนและหลงั 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตรส์ าธารณะ นโยบายสาธารณะเพื่อพฒั นาการเศรษฐกจิ 69

70 รฐั ธรรมนูญกอ่ นและหลงั 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตรส์ าธารณะ นโยบายสาธารณะเพื่อพฒั นาการเศรษฐกิจ 71

72 รฐั ธรรมนูญกอ่ นและหลงั 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตรส์ าธารณะ นโยบายสาธารณะเพื่อพฒั นาการเศรษฐกิจ 73

74 รฐั ธรรมนูญกอ่ นและหลงั 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตรส์ าธารณะ นโยบายสาธารณะเพื่อพฒั นาการเศรษฐกิจ 75

76 รฐั ธรรมนูญกอ่ นและหลงั 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตรส์ าธารณะ นโยบายสาธารณะเพื่อพฒั นาการเศรษฐกิจ 77

78 รฐั ธรรมนูญกอ่ นและหลงั 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตรส์ าธารณะ นโยบายสาธารณะเพื่อพฒั นาการเศรษฐกิจ 79

80 รฐั ธรรมนูญกอ่ นและหลงั 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตรส์ าธารณะ นโยบายสาธารณะเพื่อพฒั นาการเศรษฐกิจ 81

82 รฐั ธรรมนูญกอ่ นและหลงั 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตรส์ าธารณะ นโยบายสาธารณะเพื่อพฒั นาการเศรษฐกิจ 83

84 รฐั ธรรมนูญกอ่ นและหลงั 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตรส์ าธารณะ นโยบายสาธารณะเพื่อพฒั นาการเศรษฐกิจ 85

86 รฐั ธรรมนูญกอ่ นและหลงั 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตรส์ าธารณะ นโยบายสาธารณะเพื่อพฒั นาการเศรษฐกิจ 87

88 รฐั ธรรมนูญกอ่ นและหลงั 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตรส์ าธารณะ นโยบายสาธารณะเพื่อพฒั นาการเศรษฐกิจ 89

90 รฐั ธรรมนูญกอ่ นและหลงั 2540: มมุ มองเศรษฐศาสตรส์ าธารณะ นโยบายสาธารณะเพื่อพฒั นาการเศรษฐกิจ 91