คู่มือการบริหารจัดการควาามเสี่ยงด้านอุทกภัยอย่างบูรณาการ_ADPC

บท ่ีท 2 บทที่ 2 ความรู้เกีย่ วกบั อทุ กภยั และการประเมินความเสย่ี งจากอทุ กภัย (Knowing Flood Hazard and Risk) เอกสารประกอบการฝึกอบรมหลักสูตรการบริหารจัดการความเสยี่ งด้านอุทกภัยอย่างบรู ณาการ 35

บทท่ี 2 วัตถปุ ระสงค:์ • เพือ่ สรา้ งความเข้าใจเรื่องวัฏจักรของอทุ กวทิ ยาและลักษณะของอทุ กภยั • เพอ่ื ใหผ้ ู้เรยี นจะสามารถแยกแยะความแตกต่างของอทุ กภัยลกั ษณะต่าง ๆ รวมทง้ั เรียนรู้ ผลกระทบและภยั อื่น ๆ ที่อาจจะเกดิ ซอ้ นขึน้ ภายหลังการเกิดอทุ กภัย • เพอ่ื ใหผ้ ู้เรียนเข้าใจเกี่ยวกบั กระบวนการการประเมินศกั ยภาพ ความล่อแหลม ภัย และ ความเส่ียง เป้าหมายการเรียนรู้ • ผูเ้ รียนสามารถอธบิ ายประเภทของอุทกภยั และสาเหตกุ ารเกดิ อทุ กภยั • ผู้เรียนสามารถอธปิ ราย และเขา้ ใจวธิ ีการวิเคราะหค์ วามเช่ือมโยงในกระบวนการบรหิ าร จัดการภยั /อทุ กภัย โดยเนน้ การนำ�ความรู้จากกระบวนการการประเมนิ ภัย ความล่อแหลม ศักยภาพ และการประเมนิ ความเส่ียงมาใช้ในการคิดวเิ คราะห์ กรอบเนอื้ หา บทที่ 2 สว่ นที่ 1 รปู แบบและลกั ษณะของอทุ กภัย (Nature of Flood) บทที่ 2 ส่วนที่ 2 การระบุและประเมินความเสี่ยงจากอุทกภัย (Flood Risk Identification and Assessment) 36 เอกสารประกอบการฝึกอบรมหลกั สตู รการบรหิ ารจัดการความเส่ียงดา้ นอุทกภัยอยา่ งบูรณาการ

บทท่ี 2 ส่วนที่ 1 บท ่ีท 2 รูปแบบและลักษณะของอุทกภยั (Nature of Flood) ดร.ชูสิทธ์ิ อภิรมั ณีกุล ผู้เชยี่ วชาญอาวุโสดา้ นอุทกศาสตร์ กติ ตพิ งศ์ พงศาปาน นกั วิจัยด้านสารสนเทศภมู ิศาสตร์ ศูนย์เตรียมความพรอ้ มป้องกนั ภัยพบิ ตั ิแหง่ เอเชีย 1. วัฏจกั รของอทุ กวทิ ยา น�ำ้ เป็นสสารท่ีมกี ารเปล่ียนแปลงอยตู่ ลอดเวลา “วฏั จกั รของน้ำ� (Water Cycle)” หรอื ช่อื ในทาง วทิ ยาศาสตรว์ า่ “วฏั จกั รของอทุ กวิทยา (Hydrologic Cycle)” หมายถึงการเปล่ยี นแปลงอย่างต่อเนอ่ื ง ของน้ำ� ท้ังระหว่างน�ำ้ บนดินและใตด้ ิน รวมไปถึงการเปลยี่ นแปลงสถานะของน้ำ�ซง่ึ มีท้งั ทเี่ ป็นของแข็ง ของเหลว และกา๊ ซ โดยในวัฏจักรนี้ นำ�้ จะมีการเปลีย่ นแปลงสถานะไปกลับจากสถานะหนง่ึ ไปยังอกี สถานะหนง่ึ อยา่ งต่อเนอ่ื ง ไม่มีสนิ้ สดุ เชน่ การเปลย่ี นแปลงระหวา่ งน�ำ้ ในชัน้ บรรยากาศ นำ้�บนพ้ืนผวิ ดนิ ผิวน้ำ� และ น�้ำ ใตด้ นิ ซงึ่ กระบวนการเปลย่ี นแปลงนี้อาจใชเ้ วลาเพียงพรบิ ตาเดียว หรอื อาจยาวนานนับ ล้านปี วัฏจักรของอทุ กวทิ ยาเร่มิ ตน้ จากการระเหยของนำ้� (Evaporation) จากแหลง่ นำ้�ตา่ งๆ เช่น แมน่ ้�ำ ลำ�คลอง ทะเล มหาสมุทร รวมทงั้ การระเหยของน้ำ�จากตน้ ไมใ้ บหญา้ (Transpiration) เมื่อได้รบั พลงั งาน ความร้อนที่สอ่ งจากดวงอาทติ ย์มายังโลก น�้ำ ท่รี ะเหยกลายเปน็ ไอจะลอยข้ึนไปในช้ันบรรยากาศ มวล ของไอนำ�้ ที่ลอยตัวขน้ึ สูงกลายเป็นเมฆ เม่ือปะทะกับอากาศเยน็ ในชนั้ บรรยากาศ จะกลน่ั ตัวกลายเป็น หยดนำ้�ตกกลับลงมาท่ีผวิ โลกอกี ครั้ง เมอ่ื หยดน้ำ�ตกถงึ ผวิ โลกแล้ว น้ำ�ส่วนหน่ึงกจ็ ะระเหยกลับไปสชู่ ้ัน บรรยากาศ ในขณะท่นี ้ำ�อกี สว่ นหนึง่ จะซึมผ่านผิวดินลงลกึ ไปกลายเปน็ นำ้�ใต้ดิน หรืออาจไหลอยู่บนหนา้ ดนิ ออกสู่ล�ำ น้ำ� แหลง่ น้ำ�ต่างๆ และกลับสูก่ ระบวนการระเหย จนเปน็ วฎั จกั รอกี คร้งั หนง่ึ (รปู ท่ี 2.1.1) เอกสารประกอบการฝกึ อบรมหลักสตู รการบริหารจัดการความเสย่ี งดา้ นอทุ กภยั อยา่ งบรู ณาการ 37

บทท่ี 2 รูปที่ 2.1.1 วฏั จกั รของอทุ กวทิ ยา ทม่ี า : ดัดแปลงจาก http://ga.water.usgs.gov/edu/watercycle.html ปรากฏการณ์น้ำ�ท่วมสามารถเกิดขึ้นได้เมื่อมีน้ำ�ฝนในปริมาณมากเกินกว่าความสามารถของดินจะซึมซับ ไวไ้ ด้ และเกินกวา่ ทจี่ ะระเหยกลายเปน็ ไอไดห้ มด ยง่ิ ไปกวา่ น้ัน หากสภาพดนิ เปน็ ดนิ เหนยี วที่มคี ณุ สมบตั ิ ยากตอ่ การซึมหรือมชี ั้นดนิ แข็งทน่ี ำ�้ ไมส่ ามารถซมึ ผา่ นไปได้ จะยิง่ ท�ำ ให้น้ำ�ส่วนท่ีเหลอื กลายเป็นน้�ำ ทเ่ี อ่อ ทว่ มไดเ้ ร็วย่ิงขนึ้ 2. ค�ำ จำ�กัดความของน�ำ้ ทว่ ม ค�ำ จ�ำ กดั ความของคำ�วา่ “นำ้�ทว่ ม” มกี ารแบง่ ไวห้ ลายแบบ ดงั นี้ 1. น�ำ้ ท่วม คอื การไหลของน�้ำ ท่ีสงู เกนิ ความจขุ องล�ำ นำ้�ตามธรรมชาติ (Chow, 1956) 2. น้ำ�ท่วม คือ การที่ระดับน้ำ�ในลำ�น้ำ�มีสูงมากจนทำ�ให้เอ่อล้นไปท่วมพื้นที่โดยรอบและพื้นที่ น้ำ�ท่วมถึง (Floodplain) ทั้งยังเกิดได้จากระดับน้ำ�ในบึง ทะเลสาบ อ่างเก็บน้ำ� ปากแม่น้ำ� หรือชั้นหินใต้ดิน มีปริมาณสูงเกินค่าที่จะเก็บกักได้และไหลไปท่วมพื้นที่ข้างเคียง หรือเกิดขึ้น ได้จากระดับน้ำ�ทะเลที่ยกตัวสูงมากบริเวณชายฝั่ง (Yevyevich, 1992) 3. น�้ำ ทว่ ม คือ น้ำ�จากแหลง่ น�ำ้ ที่เพม่ิ ระดับขึน้ และไหลเข้าท่วมพ้ืนทีท่ ่โี ดยปกตไิ มไ่ ดท้ ่วม (Ward, 1978) จากค�ำ จำ�กัดความด้านบน จะสงั เกตเหน็ วา่ ผู้เขยี นกล่าวถึงน้ำ�ท่วมในสว่ นทเี่ กีย่ วกับธรรมชาตเิ พยี งอย่าง เดียว และยงั ไม่ได้กลา่ วถึงการเกิดน�ำ้ ทว่ มที่เกี่ยวกบั มนุษยแ์ ตอ่ ย่างใด แตแ่ ทจ้ ริงแล้วมนุษย์ก็มีสว่ นที่ ท�ำ ใหเ้ กดิ น้�ำ ท่วมไดเ้ ชน่ กนั ตวั อยา่ งเชน่ การปลอ่ ยน้�ำ ส่วนทเ่ี กนิ จากจุดวิกฤตของอา่ งเกบ็ น้�ำ จนมากเกนิ 38 เอกสารประกอบการฝกึ อบรมหลักสูตรการบรหิ ารจดั การความเส่ียงดา้ นอุทกภัยอย่างบูรณาการ

ไป หรอื การเปลีย่ นแปลงพื้นทที่ ำ�กนิ ทำ�ให้เกิดการกีดขวางการระบายของนำ�้ บท ่ีท 2 สรปุ โดยรวม นำ�้ ท่วมกค็ ือปรากฏการณท์ มี่ ีน้�ำ มากผดิ ปกตจิ นเออ่ ล้นท่วมพ้นื ท่ี รวมถงึ ชายฝ่งั ทะเล ซง่ึ ก่อ ใหเ้ กดิ ผลกระทบในดา้ นสังคม กายภาพ และ เศรษฐกิจ 3. ประเภทของน�ำ้ ทว่ ม นำ้�ท่วมสามารถแบง่ ออกได้หลายประเภทตามเกณฑก์ ารชีว้ ดั ทแ่ี ตกต่างกัน เช่น 3.1 แบ่งตามเกณฑ์เวลา สามารถแบง่ ไดเ้ ปน็ 3 ประเภท คอื 1. น้�ำ ทว่ มแบบชา้ (Slow-onset Flood): เกิดขึ้นได้ตามบรเิ วณพ้ืนทร่ี าบรอบ ๆ แมน่ ้ำ�จากปรมิ าณ น้ำ�ฝนทม่ี มี ากเกนิ ความสามารถของล�ำ น�ำ้ จะรบั ไวไ้ ด้ ท�ำ ใหเ้ กดิ ภาวะน�ำ้ ลน้ ตลง่ิ ซง่ึ น�ำ้ ทว่ มประเภท นจ้ี ะใชเ้ วลาในการกอ่ ตวั ประมาณ 1 สปั ดาห์ และสามารถทว่ มกนิ เวลายาวนานไดห้ ลายเดอื น สง่ ผลกระทบตอ่ การเกษตร การปศสุ ตั ว์ และการคมนาคมในพน้ื ท่ี 2. น้ำ�ทว่ มแบบเรว็ (Rapid-onset Flood): น�ำ้ ทว่ มประเภทน้เี กิดขน้ึ ไดร้ วดเรว็ กว่านำ้�ท่วมแบบ ช้า แต่น้ำ�ท่วมแบบเร็วอาจสร้างความเสียหายได้มากกว่าน้ำ�ท่วมแบบช้าเนื่องจากเวลาในการ เตือนภัยเพอื่ เตรียมการอพยพมนี อ้ ยกวา่ นนั่ เอง 3. น้�ำ ทว่ มฉบั พลัน (Flash Flood): น้ำ�ท่วมประเภทนเี้ กิดขน้ึ รวดเรว็ มากภายในเวลาเพียงไม่กี่ นาทีหรือไม่กี่ชั่วโมงทำ�ให้การเตือนภัยเป็นไปได้ยากหรืออาจทำ�ได้ไม่ทันท่วงที สามารถเกิดขึ้น ไดจ้ ากพายุฝน ฝนตกหนกั หรือจากเขอ่ื น/อา่ งเก็บน�้ำ แตก โดยน้ำ�ทว่ มประเภทน้ีสามารถสร้าง ความเสียหายอย่างหนักทงั้ ทางด้านทรัพย์สนิ และอาจรวมถึงชวี ติ เน่ืองจากการไหลของน้ำ�ทมี่ ี ปรมิ าณมากในเวลาทร่ี วดเรว็ 3.2 แบ่งตามต�ำ แหนง่ ทเ่ี กิด สามารถแบ่งไดด้ ังนี้ 1. นำ้�ทว่ มชายฝัง่ (Coastal Flood): พบไดท้ ว่ั ไปในบรเิ วณพื้นทีช่ ายฝงั่ ทะเล เมื่อกระแสน้ำ�จาก ทะเลสูงผิดปกตทิ ำ�ให้กระแสนำ้�ไหลเข้าท่วมพนื้ ทใ่ี กล้ชายฝ่งั มีสาเหตหุ ลายประการ เช่น จาก พายหุ รอื ดเี ปรสช่นั บริเวณใกล้ชายฝง่ั ท�ำ ใหเ้ กดิ ระดับน้ำ�ทะเลยกตวั สูงข้ึนจากระดบั ปกตหิ รือที่ เราเรยี กกันว่าคลน่ื พายุซดั ฝ่งั (Storm Surge) เคลือ่ นที่เข้าหาบรเิ วณชายฝง่ั ท�ำ ใหเ้ กดิ นำ�้ ทว่ ม ใน บางครง้ั นำ�้ ทว่ มชายฝั่งอาจเกดิ จากการเคล่ือนทีข่ องเปลือกโลกหรือแผ่นดนิ ไหวในทะเล สง่ ผล ใหเ้ กดิ คลนื่ ท่สี ูงขนึ้ ซดั เขา้ หาชายฝ่งั รูปท่ี 2.1.2 แสดงลกั ษณะการเกิดขนึ้ ของคลน่ื พายุซดั ฝงั่ ทมี่ ี ผลกระทบตอ่ ชายฝั่ง เอกสารประกอบการฝกึ อบรมหลกั สูตรการบริหารจัดการความเสย่ี งดา้ นอทุ กภยั อยา่ งบรู ณาการ 39

บทท่ี 2 รูปท่ี 2.1.2 พายคุ ล่นื ซดั ฝัง่ (Storm surge) ทม่ี า: http://www.chathamemergency.org/preparedness/2009-chatham-country-storm-surg.php 2. น�ำ้ ทว่ มจากแมน่ �ำ้ (Riverine Flood): น�ำ้ ทว่ มประเภทนเ้ี ปน็ ประเภททพ่ี บไดท้ ว่ั ไปเมอ่ื ปรมิ าณ การไหลของน�ำ้ ในแมน่ �ำ้ มมี ากกวา่ ความจขุ องล�ำ น�ำ้ ท�ำ ใหน้ �ำ้ ไหลลน้ ตลง่ิ ทว่ มพน้ื ทต่ี ามแนวล�ำ นำ�้ อาจมสี าเหตุจากฝนตกหนกั ในพนื้ ที่ตอนเหนือต้นน�้ำ หรอื บริเวณรอบขา้ ง โดยฝนท่ตี กมาสามารถ ตกลงส่แู มน่ ้ำ�โดยตรงหรืออาจตกในบริเวณข้างเคยี งแล้วไหลลงสแู่ ม่น้�ำ ในเวลาต่อมา ปัจจยั อืน่ ๆ ที่มีผลต่อนำ้�ท่วมประเภทนี้ก็คอื การอ่มิ ตวั ของดนิ และภูมปิ ระเทศรอบขา้ ง ตวั อยา่ งเชน่ เมอ่ื เกดิ น�ำ้ ทว่ มทไ่ี หลเออ่ ลน้ ตลง่ิ แมน่ �ำ้ ไปยงั พน้ื ทร่ี อบขา้ งในกรณพี น้ื ทบ่ี รเิ วณรอบ ๆ แมน่ �ำ้ เปน็ พน้ื ทร่ี าบ และมฝี นตกในบรเิ วณรอบขา้ งกอ่ นหนา้ นน้ั น�ำ้ ทไ่ี หลเออ่ จากแมน่ �ำ้ จะยงั คงทว่ มขงั อยใู่ นบรเิ วณ พ้นื ทรี่ อบแม่นำ้� และระบายออกไดย้ าก เนือ่ งมาจากภูมิประเทศท่ีแบนราบและดนิ ทม่ี ีความช้ืน สงู และอมิ่ ตวั อนั เน่อื งมาจากฝนท่ีตกก่อนหน้านี้ ท�ำ ใหใ้ ชเ้ วลานานในการระบายน�้ำ 3. น้ำ�ทว่ มในพ้นื ท่ีชุมชนหรือน้�ำ ทว่ มในตัวเมอื ง (Local Flood / Urban Flood): ส่วนมากเกิด จากพายุฝนหรือเมื่อมีฝนตกหนักเป็นเวลานาน พื้นดินมีความชุ่มน�้ำ ทำ�ให้น�ำ้ ฝนไมส่ ามารถซมึ ผา่ นลงดนิ ได้ทัง้ หมด เกิดเป็นนำ�้ ท่วมขงั นอกจากนี้สภาพแวดล้อมชุมชนที่เปลี่ยนไปจากการ เปลี่ยนแปลงด้วยน้ำ�มือมนุษย์ เช่น การขยายของตัวเมือง ยังเป็นปัจจัยที่ทำ�ให้พื้นที่รองรับ น้ำ�ฝนมีน้อยลง พน้ื ทใ่ี นตัวเมอื งสว่ นใหญท่ เี่ ปน็ คอนกรตี กีดขวางทางน�ำ้ ทำ�ให้น้ำ�ไมส่ ามารถซมึ ลงสพู่ ื้นดินไดโ้ ดยตรงและรวดเร็ว ประกอบกับขีดจำ�กัดของระบบระบายน้ำ�ในตวั เมือง หาก ฝนตกในปริมาณมากเกินกวา่ ที่ระบบระบายนำ�้ จะรองรับได้ อาจท�ำ ให้เกิดภาวะน�ำ้ ท่วมในตวั เมือง นอกจากน้ี ยังมีปจั จยั ในชมุ ชนอน่ื ๆ ท่ีส่งผลให้เกดิ ปัญหานำ้�ท่วม เช่น ระบบระบายน�ำ้ ที่ไม่มีประสทิ ธิภาพ การละเลยการขดุ ลอกคูคลอง การสรา้ งบา้ นเรอื นบกุ รกุ เข้าไปในคลอง หรือแมน่ ำ้�ซึ่งเปน็ การลดความสามารถในการระบายนำ้�ของล�ำ น้�ำ การมขี ยะ ผกั ตบชวา หรือ วสั ดอุ ุดทอ่ ทำ�ให้ทางระบายน�ำ้ แคบลง การมสี ง่ิ ก่อสรา้ งปกคลุมดนิ (การสรา้ งถนนและ อาคาร บา้ นเรอื น) ทำ�ใหน้ ำ�้ บนผวิ ดนิ ไมม่ ที างท่ีจะซมึ ลงไปในผวิ ดนิ ได้ ดังตัวอย่างกรณนี �ำ้ ท่วมในเขต 40 เอกสารประกอบการฝึกอบรมหลกั สูตรการบริหารจัดการความเสี่ยงดา้ นอุทกภยั อย่างบูรณาการ

กรุงเทพมหานครเม่ือมฝี นตกหนกั ติดตอ่ กัน อยา่ งไรก็ดี น�้ำ ทที่ ่วมในพ้นื ทช่ี ุมชนและในเมอื ง สามารถเกดิ ได้ทัง้ ในแบบนำ้�ทว่ มฉบั พลัน น้ำ�ท่วมชายฝ่ัง หรือน�ำ้ ทว่ มจากแม่น้�ำ ท้งั น้ี รูปท่ี 2.1.3 เป็นการเปรยี บเทยี บให้เหน็ ระหว่าง วฏั จักรของนำ�้ ตามธรรมชาติ กับวฏั จกั รของน้ำ�ในเมอื ง บท ่ีท 2 รปู ท่ี 2.1.3 วฏั จกั รของน�ำ้ ตามธรรมชาติกบั วฏั จักรของน้�ำ ในเมอื ง ทม่ี า : http://www.horsleywitten.com/tauntonwatershed/TauntonRiver-WS-stormwater.html 4. สาเหตุของน้ำ�ท่วม นำ�้ ท่วมอาจเกดิ ขนึ้ ไดจ้ ากปจั จยั ธรรมชาตหิ รอื จากสงิ่ ที่มนษุ ยส์ รา้ งข้ึน ดังทแี่ สดงไว้ในตารางท่ี 2.1.1 ตารางท่ี 2.1.1 ปัจจัยที่ท�ำ ให้เกดิ น้ำ�ทว่ ม ปัจจัยด้าน ปัจจยั ด้านอุทกวทิ ยา ปจั จยั ด้านมนษุ ยท์ ่สี ่งผลตอ่ ธรรมชาติ อุตุนิยมวิทยา • ฝนท่ีตกหนักในระยะ • ความช้นื /ความอม่ิ ตวั ของดนิ • การขยาย/เติบโตขึ้นของประชากรและขนาดของ เวลายาวนาน • ระดับน�้ำ ใต้ดิน เมือง • พายุฝนฟา้ คะนอง • อัตราการซมึ ลงดนิ • การวางแผนพฒั นาทไ่ี มร่ ดั กุมและการเปลย่ี นแปลง • อุณหภมู ิ • ลักษณะหน้าตัดของลำ�นำ้�และ การใชท้ ด่ี นิ • ความกดอากาศต�่ำ ความขรุขระของผวิ คลอง • การบุกรกุ ป่าเพอ่ื การเกษตรทม่ี ากขน้ึ • สภาพภมู ศิ าสตรแ์ ละความสามารถ • การมีสงิ่ กอ่ สรา้ งขวางทางนำ�้ ไหล ในการรบั น�ำ้ ของล�ำ น�ำ้ • การบำ�รุงรักษาส่ิงก่อสร้างในการระบายนำ้�ที่ไม่มี • ความสูงของตล่ิง/คันกั้นน้ำ�ใน ประสิทธิภาพ (คู คลอง และ ประตูระบายนำ�้ ) ระบบของแม่น�ำ้ น้ันๆ • การระบายน�้ำ จากตน้ นำ้�ในปรมิ าณมากเกนิ ไป • ความสอดคล้องกันของการไหล • การบริหารจัดการนำ�้ ที่ผดิ พลาด ของนำ้�ผิวดินในแต่ละส่วนของ • การปล่อยน้ำ�จากเขื่อนต้นน้ำ�ในปริมาณมาก พน้ื ท่รี ับน�ำ้ เกินไป/ เขื่อนแตก • การหนนุ กลบั ของน�ำ้ ทร่ี ะบายออก • การขาดการประสานงานของหน่วยงานที่รับผิด ชอบ และเกยี่ วข้อง เอกสารประกอบการฝึกอบรมหลกั สูตรการบรหิ ารจัดการความเส่ียงด้านอุทกภัยอย่างบรู ณาการ 41

บทท่ี 2 5. ลักษณะของนำ�้ ทว่ ม น้�ำ ทว่ มมีลักษณะช้วี ดั โดยทัว่ ไปคอื • ความลกึ : น�ำ้ ทว่ มทม่ี คี วามลกึ นอ้ ยกวา่ 1 เมตร อาจกอ่ ใหเ้ กดิ ความเสย่ี งตอ่ ชวี ติ ไดห้ ากกระแสน�ำ้ ไหลดว้ ยความเรว็ สงู ความลึกของน้ำ�ท่วมมีความสมั พนั ธ์โดยตรงกบั ความเสยี หายที่เกิดขน้ึ กล่าว คือ หากน้�ำ ท่วมมคี วามลกึ มากข้นึ จะก่อให้เกิดความเสียหายทมี่ ากขนึ้ ดังน้นั ขอ้ มลู ความลึกของ น�ำ้ ท่วมจงึ เปน็ ขอ้ มูลสำ�คญั ในการประเมนิ ความเสียหายที่เกิดข้นึ จากเหตุการณ์น�ำ้ ทว่ ม • ความเรว็ ของกระแสน�ำ้ : กระแสน�ำ้ ทม่ี คี วามเรว็ มากสามารถสรา้ งความเสยี หายตอ่ ตลง่ิ และ คนั กน้ั น�ำ้ ไดอ้ ยา่ งงา่ ยดาย เนอ่ื งจากเมอ่ื ความเรว็ ในการไหลของน�ำ้ เพม่ิ ขน้ึ ความดนั ใตน้ �ำ้ จะสงู ขน้ึ เกดิ แรงกดั เซาะทม่ี ากขน้ึ ซง่ึ จะมผี ลตอ่ คนั กน้ั น�ำ้ หรอื โครงสรา้ งตา่ ง ๆ อยา่ งไรกด็ ี แมก้ ระแสน�ำ้ จะมี ความเรว็ ไมม่ ากนกั แตห่ ากน�ำ้ มคี วามลกึ 1 เมตรหรอื มากกวา่ กจ็ ะเปน็ อนั ตรายตอ่ มนษุ ยไ์ ดเ้ ชน่ กนั • อตั ราการไหลของนำ�้ : เป็นการวดั ปริมาณนำ�้ ที่ไหลผา่ นจดุ ๆ หนงึ่ (ในแมน่ �ำ้ ) ภายในหนงึ่ วนิ าที มหี น่วยเปน็ ลกู บาศก์เมตรตอ่ วินาที หากจะมองให้ง่ายกค็ อื ให้เราไปยนื ทรี่ ิมตลงิ่ แมน่ ำ้�แล้วมองดู น้ำ�ทไี่ หลอย่ใู นแมน่ ำ�้ ภายในหนึ่งวินาทวี า่ มปี ริมาณน้ำ�ไหลผา่ นไปเทา่ ไหร่ น่นั คือปริมาณการไหล ของน้ำ� ในเชงิ ปฏิบตั นิ น้ั เราจะหาความสมั พันธร์ ะหวา่ งระดบั น�้ำ กับอัตราการไหลของน้�ำ เม่อื เรา วัดระดบั นำ้�ในแมน่ ้ำ�ได้ เราก็จะสามารถค�ำ นวณหาอัตราการไหลของนำ้�จากความสัมพนั ธน์ ้ีได้ • ช่วงเวลา: ในท่นี ี้หมายถงึ ระยะเวลาทม่ี กี ารท่วมขงั ของน�ำ้ ซ่งึ มีผลโดยตรงกบั ความเสียหาย หาก นำ�้ ทว่ มนานมากขึ้น ความเสยี หายจะยง่ิ เพิม่ มากขน้ึ เช่นกนั • อตั ราการเพม่ิ ข้ึนของระดับน้ำ�: อตั ราการเพ่มิ ของระดับนำ�้ (ชา้ หรอื เร็ว) มีผลตอ่ การเตอื นภัย และการอพยพเป็นอยา่ งมาก หากอัตราการเพิม่ ของระดับน้ำ�เพ่มิ ข้ึนอยา่ งรวดเรว็ อาจท�ำ ให้มี เวลานอ้ ยลงในการเตอื นภัยและการอพยพ • ความถใ่ี นการเกิดน้�ำ ทว่ ม: เปน็ การอธบิ ายทางสถติ โิ ดยการวดั ความนา่ จะเปน็ ในการเกิดน�ำ้ ทว่ มที่ระดับความรุนแรงหนงึ่ สามารถค�ำ นวณได้จาก “คาบการเกิดเฉลยี่ (Return Period)” หรือช่วงเวลาเฉลี่ยที่คาดว่าจะเกิดเหตุการณ์น้ำ�ท่วมซ้ำ�อีกครั้งหนึ่งในระดับความรุนแรงเท่ากัน หรือมากกวา่ โดยความรนุ แรงของน้ำ�ทว่ มสามารถวัดไดจ้ ากอัตราการไหลของน้ำ�ซงึ่ นยิ มวัดด้วย หน่วยลูกบาศก์เมตรต่อวนิ าที 42 เอกสารประกอบการฝกึ อบรมหลกั สูตรการบริหารจดั การความเสยี่ งดา้ นอทุ กภัยอยา่ งบรู ณาการ

ตัวอย่างเชน่ น�ำ้ ทว่ มทมี่ ีอตั ราการไหล 4,000 ลูกบาศกเ์ มตรตอ่ วนิ าทใี นพน้ื ท่ี A มีคาบการเกดิ บท ่ีท 2 ท่ี 100 ปี หมายความวา่ ในพื้นที่ A มชี ว่ งเวลาเฉล่ยี ในการเกดิ น้ำ�ท่วมทีม่ อี ัตราการไหลของ น้�ำ 4,000 ลูกบาศกเ์ มตรต่อวนิ าทหี รอื มากกว่า 4,000 ลกู บาศกเ์ มตรต่อวินาทีเทา่ กบั 100 ปี อย่างไรกด็ ี การวดั คาบการเกิดน�้ำ ท่วมเชน่ นีม้ ิไดห้ มายความวา่ จะเกิดน้�ำ ทว่ มท่ีมคี วามรนุ แรง ระดบั นี้ในพ้ืนท่ี A ทุกๆ 100 ปี หากแตส่ ามารถอธบิ ายให้เกิดความเขา้ ใจได้ง่ายขน้ึ ในรปู แบบ ของความนา่ จะเป็น คำ�นวณไดจ้ ากส่วนกลบั ของคาบการเกดิ (P = 1/T เมอ่ื P คอื Probability หรือความน่าจะเป็น และ T คอื Time หรอื ชว่ งเวลา) ส�ำ หรับน้�ำ ท่วมท่ีมีคาบการเกดิ 100 ปี หมายความวา่ ในทกุ ๆ ปจี ะมีความน่าจะเปน็ ในการเกดิ เหตุการณน์ ำ�้ ทว่ มเชน่ น้ี 1% (1/100 = 0.01) สำ�หรบั กรณีตัวอย่างขา้ งต้นสามารถอธิบายไดว้ ่าในทุก ๆ ปี พน้ื ท่ี A มโี อกาส 1% ที่จะเกิด น้ำ�ทว่ มท่มี ีอตั ราการไหล 4,000 ลบ.ม. ตอ่ วินาทหี รือที่มีความรุนแรงมากกวา่ • พืน้ ทน่ี ้ำ�ทว่ ม: หมายถงึ พนื้ ที่ที่นำ้�ท่วมถึง สามารถแสดงในรูปแบบแผนท่อี นั เป็นผลลัพธห์ นงึ่ ซ่ึง ไดจ้ ากการพฒั นาแบบจำ�ลองน้ำ�ทว่ ม มักแสดงควบคไู่ ปกบั ขอ้ มูลความลึกของน�้ำ ทว่ มในแต่ละ พื้นท่ี ซึ่งแผนทีแ่ สดงอาณาเขตนำ�้ ท่วมเชน่ นี้มีความสำ�คญั อย่างยิ่งยวดในการวางแผนพัฒนาและ แผนการใช้ทดี่ นิ ดังนัน้ ความแมน่ ยำ�ในการระบุพน้ื ที่น้ำ�ทว่ มจงึ มีความสำ�คัญเปน็ อย่างมาก • ฤดูกาล: ถึงแม้ว่าน�้ำ ทว่ มอาจเกดิ ขน้ึ ไดต้ ลอดปี แตม่ ีแนวโน้มท่ีจะเกดิ มากในชว่ งฤดูฝน โดย เฉพาะอยา่ งย่งิ ในฤดมู รสมุ ท�ำ ให้มคี วามเปน็ ไปได้สงู ทพ่ี นื้ ทีใ่ นเขตมรสุมปกคลมุ ไดง้ ่ายจะกลาย เป็นพื้นที่ภัยพิบตั ิ จึงควรเฝา้ ติดตามและสงั เกตอย่างใกล้ชดิ 6. ผลกระทบจากนำ้�ท่วม ผลกระทบจากนำ้�ท่วมแบง่ ได้เปน็ 2 ประเภท คอื ผลกระทบด้านลบและผลกระทบดา้ นบวก ดังนี้ 6.1 ผลกระทบดา้ นลบจากน�ำ้ ทว่ ม ผลกระทบท่ีเกดิ จากการสัมผัสโดยตรงต่อน�้ำ ท่วม ไดแ้ ก่ • ความเสียหายทางกายภาพ: เนอ่ื งจากความเรว็ ในการไหลของน้ำ�ท�ำ ให้มีโอกาสพัดพาเศษ ซากของสงิ่ ก่อสรา้ งขนาดใหญ่ ก้อนหนิ หนกั หรือแม้กระทงั่ รถยนตไ์ ด้ ดงั น้ันจึงมีโอกาสสร้าง ความเสยี หายใหก้ บั ทรพั ย์สนิ และโครงสรา้ งพ้ืนฐาน เช่น ตึก บา้ น ถนน รางรถไฟ สะพาน คลอง เปน็ ตน้ • การกัดเซาะของตล่งิ : นำ้�ท่วมสามารถท�ำ ใหเ้ กดิ การกัดเซาะของดินและตลง่ิ ซึง่ อาจทำ�ให้ เกดิ การพงั ทลายของโครงสร้าง คันกั้นน้�ำ และตึกได้ เอกสารประกอบการฝกึ อบรมหลกั สูตรการบรหิ ารจัดการความเสย่ี งด้านอุทกภัยอยา่ งบูรณาการ 43

บทท่ี 2 • ความเสียหายตอ่ สถานทตี่ ่าง ๆ: เมื่อเกิดน้ำ�ท่วมขังเปน็ เวลานาน โบราณสถานทอี่ ยใู่ นพื้นท่ี นำ�้ ท่วมอาจเกดิ การการทรดุ พังทลายได้ • ความเสยี หายตอ่ ผลผลติ ทางการเกษตรและปศสุ ตั ว:์ น�ำ้ ทท่ี ว่ มพน้ื ทก่ี ารเกษตรจะท�ำ ใหผ้ ลผลติ ทางการเกษตรเสยี หาย เพราะไมส่ ามารถเกบ็ เกย่ี วผลผลติ ไดท้ นั ปศสุ ตั วแ์ ละสตั วเ์ ลย้ี งอาจ สญู หายไปกบั น�ำ้ ทว่ มหรอื อาจจมน�ำ้ เสยี ชวี ติ • โรคภยั ไข้เจบ็ และการสูญเสยี ชวี ิตของมนุษย:์ เมือ่ เกดิ นำ�้ ทว่ ม ทำ�ใหม้ ีความเสยี่ งตอ่ การเสีย ชีวิตเน่ืองจากการจมน�ำ้ หรอื ถูกน�้ำ พดั พาไป หรือความเสีย่ งต่อการเจบ็ ป่วยเนื่องจากโรคท่มี า จากการสัมผสั นำ�้ ที่สกปรกหรอื มีสารปนเปอื้ น เชน่ โรคฉห่ี นู โรคตาแดง โรคท้องรว่ ง เป็นตน้ ผลกระทบทางอ้อมจากน้�ำ ท่วม เป็นผลต่อเนอ่ื งทต่ี ามมาหลังจากผลกระทบทางตรง มดี ังน้ี • แผ่นดนิ ถล่ม/แผ่นดนิ ทรุด: เกิดจากการเปลี่ยนแปลงปริมาณน้ำ�ในดนิ หรือเกิดจากการสญู เสยี การรองรบั ของแผ่นดนิ อันเนือ่ งมาจากการกดั เซาะหรอื การเปลยี่ นแปลงระดบั น้ำ�ใตด้ ิน เมอ่ื เกดิ น้ำ�ท่วม ระดับน้ำ�ใต้ดินจะสูงข้ึน ทำ�ใหม้ กี ารกัดเซาะใตด้ ินมากขึน้ ง่ายต่อการเกิด แผ่นดินทรดุ และเป็นสญั ญาณทแี่ สดงถึงความเสียหายทีจ่ ะเกิดเพ่ิมขน้ึ อีกได้ • การพงั ทลายของโครงสร้างรมิ แม่นำ�้ : การกดั เซาะของดนิ หรอื ตล่ิงอนั เนอ่ื งมาจากน้ำ�ทว่ ม อาจทำ�ให้ตลง่ิ หรอื โครงสรา้ งริมแม่น้ำ�เกดิ การพังทลายได้ • ความสญู เสยี ต่อการเกษตร: การกัดเซาะหน้าดินจากน�ำ้ ทว่ มอาจจะพัดพาเอาหนา้ ดินซ่ึงเปน็ ส่วนท่ีมแี รธ่ าตทุ จี่ ำ�เปน็ ส�ำ หรับพชื ออกไป ทำ�ให้ผลผลิตจากการเกษตรกรรม หลงั จากน้ำ� ท่วมน้นั ออกมาไดไ้ ม่ดเี ทา่ ที่ควร • ผลกระทบตอ่ สุขภาพจิตและการด�ำ เนนิ ชวี ติ : มลภาวะทางน�้ำ เชน่ ขยะ เศษซากปรักหัก พงั หรือสตั ว์มพี ิษ อาจทำ�ใหก้ ารดำ�เนนิ ชีวิตเปน็ ไปด้วยความยากลำ�บาก สง่ ผลกระทบต่อ สุขภาพจติ และกอ่ ใหเ้ กดิ ความยากลำ�บากในการดำ�เนนิ ชวี ติ • ผลกระทบต่อการคมนาคม: ระบบการคมนาคมอาจติดขัดไม่สะดวก หรือบางครงั้ ไมส่ ามารถ ใช้การได้ สง่ ผลใหก้ ารแจกจ่ายอาหาร ยารกั ษาโรค เข้าถงึ ไดย้ ากมากขนึ้ • การสูญเสยี ชีวิต: ไฟฟา้ ลัดวงจร เป็นสาเหตุของการบาดเจ็บหรือเสยี ชีวิตของมนษุ ย์มากทส่ี ุด ในเหตกุ ารณ์น้�ำ ท่วม เมอ่ื เกิดน้ำ�ทว่ มขึน้ และมสี ายไฟสัมผัสกับน้ำ� จะกอ่ ใหเ้ กิดความเส่ยี งต่อ การเสยี ชวี ติ เน่อื งมาจากไฟฟา้ ลดั วงจรสงู 6.2 ผลกระทบในทางบวกของน้�ำ ทว่ ม น�้ำ ท่วมส่งผลกระทบในหลาย ๆ ดา้ นท้ังทางลบและทางบวก แม้วา่ น�ำ้ ท่วมจะมีผลเสียอยมู่ ากมาย แต่กใ็ ช่ วา่ จะไมม่ ีผลดี ซ่ึงผลกระทบในทางบวกของน�้ำ ทว่ ม มีดงั น้ี • เปน็ การปรบั หน้าดิน ช่วยเพิ่มแร่ธาตขุ องหนา้ ดินจากตะกอนพัดมากบั น้�ำ ชว่ ยเพ่มิ ประสิทธิภาพ ในการเพาะปลกู ให้กบั ดินส่วนนน้ั • เปน็ การปรบั ความชุ่มชื้นของดินใหม้ ากข้ึน สง่ ผลให้ผลผลติ ทางการเกษตรเพ่ิมมากขนึ้ 44 เอกสารประกอบการฝกึ อบรมหลกั สตู รการบรหิ ารจดั การความเส่ยี งด้านอทุ กภยั อย่างบรู ณาการ

• เป็นประโยชน์แก่การท�ำ การประมง บท ่ีท 2 • ช่วยชะลา้ งมลภาวะทอี่ าจมีอย่กู ่อนทนี่ ำ้�จะทว่ ม • ชว่ ยเพม่ิ ประโยชน์และโอกาสด้านการคา้ ขายในธรุ กิจสร้างเรอื ในประเทศ เพราะในขณะทน่ี ำ�้ ทว่ ม พาหนะท่จี ำ�เป็นทส่ี ุดคือเรอื • เพ่มิ โอกาสในธุรกิจซ้อื ขายแลกเปลี่ยน ซอ่ มแซม ฟ้นื ฟอู ุปกรณ์ และช้นิ สว่ นโรงงาน • เปน็ การกระตนุ้ จิตวญิ ญาณในการมีสว่ นร่วมใหเ้ ป็นอนั หนงึ่ อันเดียวกันของคนในครอบครวั และ ชุมชน เอกสารประกอบการฝกึ อบรมหลกั สูตรการบริหารจดั การความเสีย่ งดา้ นอุทกภยั อย่างบูรณาการ 45

บทท่ี 2 เอกสารอ้างองิ Chow, V.T., Maidment, D.R. & Mays, L.W. (1988). Applied Hydrology. New York: Tata McGraw-Hill Education. 572 pp. Ward, R. (1978). Floods, a geographical perspective. London: Macmillan. 244 pp Yevyevich, V. (1992). “Floods and Society”, in G. Rossi, N. Harmancioglu and V. Yevyevich (eds). Coping with Floods, NATO ASI Series, Dordrecht: YJuwer, pp. 3-9. 46 เอกสารประกอบการฝกึ อบรมหลักสูตรการบรหิ ารจดั การความเส่ียงดา้ นอทุ กภัยอย่างบูรณาการ

จดบันทึก บท ่ีท 2 เอกสารประกอบการฝึกอบรมหลักสตู รการบรหิ ารจัดการความเส่ียงด้านอุทกภัยอย่างบูรณาการ 47

บทท่ี 2 จดบันทึก 48 เอกสารประกอบการฝึกอบรมหลกั สตู รการบรหิ ารจัดการความเส่ยี งดา้ นอุทกภยั อยา่ งบูรณาการ

บทที่ 2 ส่วนที่ 2 บท ่ีท 2 การระบแุ ละการประเมินความเส่ียงอทุ กภยั (Flood Risk Identification and Assessment) โดย กิตติพงศ์ พงศาปาน นักวจิ ัยด้านสารสนเทศภูมิศาสตร์ ศนู ย์เตรียมความพรอ้ มป้องกันภัยพบิ ตั ิแห่งเอเชยี 1. แนวคิดเรอ่ื งความเส่ียงและความเสี่ยงต่อภัยพบิ ตั ิ ความเสย่ี ง ความเสย่ี งเปน็ การรวมกนั ระหวา่ ง 1) โอกาสทจ่ี ะเกดิ เหตกุ ารณใ์ ดๆ และ 2) องคป์ ระกอบทม่ี คี วาม เสย่ี ง ซง่ึ อาจไดร้ บั ผลกระทบในแงล่ บจากเหตกุ ารณน์ น้ั ทง้ั น้ี UNISDR ไดใ้ หค้ �ำ จ�ำ กดั ความของความ เสย่ี งไวว้ า่ “ความเส่ียง คอื ความเป็นไปได้ทางสถิตทิ ี่จะเกดิ เหตุการณ์และผลกระทบในทางลบ” ความเส่ียงภัยพบิ ัติ หมายถึงแนวโนม้ ความเปน็ ไปได้ท่ีจะเกดิ ความสูญเสยี ความเสียหาย หรอื ไดร้ ับผลกระทบในทาง ลบเนื่องจากภัยต่าง ๆ ที่อาจเกิดขน้ึ เมอื่ รวมเขา้ กบั ค่าความล่อแหลมเปราะบางของปจั จยั ท่ีอาจเกิด ภยั สง่ ผลให้มีการสูญเสียทง้ั ในด้านชีวิต ทรัพยส์ นิ สขุ ภาพ การด�ำ รงชีวิต และการบรกิ ารตา่ ง ๆ ซึ่ง สามารถเกดิ ขึ้นกบั ชมุ ชนหน่ึงชุมชนหรอื สงั คมใด ๆ ไดใ้ นอนาคต ทงั้ น้ี สามารถเขียนให้อยู่ในรูป สมการได้ว่า Risk (R) = Hazard (H) x Exposure (E) x Vulnerability (V)1 จากสมการขา้ งต้นสามารถใหค้ วามหมายได้วา่ คา่ ความเสย่ี ง (Risk) คือ คา่ ความเปน็ ไปไดท้ ี่จะมีการ สูญเสียเนือ่ งจากภัย (Hazard) รวมกบั คา่ ความล่อแหลม (Exposure) และค่าความเปราะบางตอ่ ภยั (Vulnerability) นนั่ เอง ทง้ั นี้ ตัวแปรต่าง ๆ สามารถอธิบายได้ ดงั นี้ 1 สมการของความเสยี่ งนน้ั สามารถเขยี นไดใ้ นหลายรปู แบบ เชน่ R = (H*V)/C หรือ R = H*V หรอื R = H*E*V เป็นต้น (โดยที่ C คือค่าความสามารถ หรอื Capacity เชน่ ค่าความสามารถในการบริหารจดั การตอ่ ภยั พบิ ตั ขิ องคนในชุมชน เป็นตน้ ) ทงั้ น้ี สมการ ข้นึ อย่กู ับตวั แปรท่ีผปู้ ระเมินเลือกใช้ สมการในการประเมนิ ความเส่ียงจงึ ไม่ไดม้ ีรูปแบบตายตวั เอกสารประกอบการฝึกอบรมหลักสตู รการบริหารจดั การความเสี่ยงด้านอทุ กภยั อย่างบูรณาการ 49

บทท่ี 2 ภยั (Hazard) หมายถงึ อนั ตรายทอ่ี าจจะเกดิ ขน้ึ จากธรรมชาติ หรอื จากการกระท�ำ ของมนษุ ย์ และน�ำ มาซง่ึ ความสญู เสยี ตอ่ ชวี ติ ทรพั ยส์ นิ ตลอดจนท�ำ ใหเ้ กดิ ผลกระทบทางเศรษฐกจิ สงั คม และสง่ิ แวดลอ้ ม แบง่ ออกเปน็ 2 ลกั ษณะ คอื ภยั ทางธรรมชาติ เชน่ น�ำ้ ทว่ ม แผน่ ดนิ ไหว ดนิ โคลนถลม่ และ ภยั จาก ความกา้ วหนา้ ทางวทิ ยาการ เชน่ การรว่ั ไหลของสารเคมี เปน็ ตน้ ความล่อแหลม (Exposure) หมายถึง ประชาชน ทรัพยส์ นิ อาคารบา้ นเรือน หรือ สภาพแวดล้อม ที่ปรากฏอยใู่ นอาณาเขตของภัยต่าง ๆ ซง่ึ อาจจะไดร้ บั ความเสียหายจากภยั ได้ ดังรปู ท่ี 2.2.1 เปน็ แผนภาพอธบิ ายความหมายของความลอ่ แหลม โดยเม่อื นำ�แผนทีแ่ สดงท่ตี ้ังบ้านเรอื นมาซ้อนทบั กบั แผนท่ีแสดงภยั จะเหน็ ไดอ้ ยา่ งง่ายดายวา่ มีอาคารบ้านเรอื นบางสว่ นต้งั อยใู่ นอาณาเขตทเี่ กดิ ภยั ข้ึน ได้ บ้านเหลา่ นจ้ี ึงจดั เป็นองคป์ ระกอบท่ีมคี วามล่อแหลมต่อภัยน่ันเอง รูปที่ 2.2.1 แผนภาพอธิบายองค์ประกอบท่ีมีความล่อแหลมต่อภยั (Exposure) ความเปราะบาง (Vulnerability) หมายถงึ ลกั ษณะหรือสถานะเฉพาะของชุมชน ระบบ ส่ิง กอ่ สร้าง หรอื ทรัพย์สนิ ตา่ ง ๆ ทม่ี คี วามเข้มแข็งหรอื เปราะบางตา่ งกัน หากมีความเปราะบางสงู จะสง่ ผลใหเ้ กิดผลกระทบจากภัยได้มากข้ึน ตวั อยา่ งเช่น 50 เอกสารประกอบการฝึกอบรมหลกั สตู รการบรหิ ารจัดการความเสย่ี งดา้ นอทุ กภยั อยา่ งบรู ณาการ

• ในเหตุการณ์แผน่ ดินไหว จะเห็นได้วา่ มีอาคารบางหลังพงั และไดร้ ับความเสียหาย แตใ่ น บท ่ีท 2 ขณะเดียวกันนน้ั บางหลงั กไ็ มไ่ ดร้ บั ความเสยี หายแมแ้ ตน่ อ้ ย ทง้ั หมดนีเ้ ป็น เพราะอาคารทัง้ สองมคี วามเปราะบางไมเ่ ทา่ กนั • ในเหตุการณล์ มพายุ บา้ นไมจ้ ะมีความเปราะบางต่อการไดร้ ับความเสยี หายมากกวา่ บา้ น คอนกรตี • คนทมี่ สี ุขภาพดยี ่อมมีความเปราะบางต่อการเปน็ ไข้หวัดน้อยกว่าคนสขุ ภาพไมด่ ี เป็นต้น ท้งั นีส้ ามารถจำ�แนกความเปราะบางได้ 2 ประเภทใหญ่ ๆ ได้แก่ 1. ความเปราะบางในเชิงกายภาพ เช่น สภาพอาคารบา้ นเรอื น ตำ�แหน่งทีต่ ้งั ของบา้ น วสั ดุ ก่อสร้าง ฯลฯ 2. ความเปราะบางในเชงิ สังคมและเศรษฐกจิ เชน่ โครงสร้างของชมุ ชน ความรขู้ องคนในชุมชน ต่อการเตรยี มความพร้อมป้องกนั ภยั ความขัดแย้งของคนในชุมชน และ ทัศนคตใิ นการรอรบั ความช่วยเหลอื ฯลฯ อย่างไรก็ดี การประเมินความเปราะบางในเชงิ สังคมและเศรษฐกจิ ยงั มขี อ้ จำ�กดั ในทางเทคนคิ ท�ำ ให้ การประเมินความเส่ียงภยั จึงนิยมประเมนิ ความเปราะบางในเชงิ กายภาพเป็นส�ำ คญั 2. การประเมนิ ความเสีย่ งภยั เปน็ วิธกี ารและหลักการท่ีน�ำ มาใช้วเิ คราะหห์ าพื้นท่ีเสี่ยงภัย โดยการรวบรวมขอ้ มลู และปจั จัยแวดลอ้ ม ตลอดจนความล่อแหลมเปราะบางต่อภัยของทรัพย์สินหรือสิ่งแวดล้อมที่มีอยู่แล้วเพื่อมาวิเคราะห์ ความนา่ จะเป็นของผลกระทบทอี่ าจเกิดข้นึ จากภัย ซึง่ อาจกอ่ ให้เกดิ ความเสยี หายแกท่ ้ังชวี ติ ทรัพยส์ ิน สาธารณูปโภค และสง่ิ แวดลอ้ ม การประเมินความเส่ยี งภยั มีวัตถุประสงคด์ ังนี้ • ช่วยให้ระบุถึงภยั คาดการณ์ และจ�ำ กดั ความเสย่ี งต่อภัยพบิ ตั ไิ ด้อยา่ งเป็นระบบระเบียบ • เป็นข้ันตอนสำ�คัญในการพฒั นามาตรการต่างๆ ในการลดความเส่ียง • เป็นกระบวนการพฒั นาการมสี ว่ นรว่ มกนั ของชมุ ชน ในการก�ำ หนดลักษณะขอบเขตผลกระทบ โดยกำ�หนดความเสยี หาย และความสญู เสียจากส่วนต่าง ๆ ดังนี้ • ประชาชน – ชีวิต สุขภาพ โครงสร้างของชมุ ชน • สงิ่ อ�ำ นวยความสะดวก – บ้าน โรงเรียน โรงพยาบาล • การดำ�รงชีพ – งาน อุปกรณ์ พชื ผลเกษตรกรรม ปศุสัตว์ • ส่งิ จำ�เป็นในการดำ�เนนิ ชีวติ – เสน้ ทางคมนาคม โทรศพั ท์ ไฟฟ้า นำ�้ ประปา เอกสารประกอบการฝึกอบรมหลกั สตู รการบริหารจดั การความเสีย่ งดา้ นอทุ กภัยอยา่ งบรู ณาการ 51

บทท่ี 2 2.1 ขนั้ ตอนในการประเมินความเสีย่ งภยั ในการประเมนิ ถึงความเสี่ยงภัยน้นั จะมีขนั้ ตอนหลักในการประเมินอยู่ 3 ข้นั ตอนคือ การประเมินภยั การ วเิ คราะหผ์ ลกระทบที่อาจเกิดขึน้ และการประเมนิ ความเสย่ี งภยั ข้ันตอนท่ี 1 การประเมนิ ภยั การประเมนิ ภยั เป็นขัน้ ตอนแรกของการประเมนิ ความเส่ยี งภยั ท�ำ ให้สามารถระบุชนิดของภยั และเกดิ ความเข้าใจถงึ ลักษณะทางธรรมชาตแิ ละอุปสรรคต่าง ๆ ในการจัดการกับภยั นน้ั ๆ มสี ว่ น ประกอบ 2 สว่ น คือ 1. การระบถุ งึ ลกั ษณะของภยั (Hazard Characterization) เปน็ การศกึ ษาลงลกึ ถงึ รายละเอยี ด ของภยั เพอ่ื เปน็ การระบถุ งึ สถานทเ่ี กดิ พน้ื ทไ่ี ดร้ บั ผลกระทบ ลกั ษณะ และพฤตกิ รรมตาม ธรรมชาตขิ องภยั 2. การวิเคราะห์ความถีข่ องการเกิดภัย (Frequency Analysis) เปน็ การประเมินถึงความนา่ จะ เป็นทจ่ี ะเกิดภยั และความรนุ แรงของภยั ที่จะเกดิ เช่น จะมคี วามเสยี หายขนาดไหน ประชาชน จะได้รบั ผลกระทบเปน็ จ�ำ นวนเท่าไร หรือเศรษฐกิจจะเสียหายเท่าไร เป็นต้น ความถูกตอ้ งของการประเมินขนึ้ อยกู่ บั ข้อมูลทนี่ ำ�มาประเมนิ เป็นสำ�คัญ โดยขอ้ มูลท่นี ำ�มาใช้นั้นควร มรี ายละเอียดครบถ้วนและถูกตอ้ ง และตัวอยา่ งของข้อมูลทค่ี วรจะเกบ็ รวบรวม มดี งั น้:ี ชนดิ ของภัย ตน้ ก�ำ เนดิ /สาเหตุ ต�ำ แหน่งท่ีเกิด ประวตั กิ ารเกดิ ความรุนแรง ความถ่ี ช่วงเวลาเกิด และระยะเวลา เปน็ ตน้ รปู ท่ี 2.2.2 แสดงแผนทกี่ ารประเมนิ ภัยนำ้�ทว่ มของประเทศติมอร-์ เลสเต อนั เป็นตวั อยา่ งหน่งึ ของการ ประเมนิ ภัย โดยการนำ�ขอ้ มลู น้ำ�ฝนจากสถานีตรวจวัดขอ้ มูลความสงู ขอ้ มูลทางภูมศิ าสตร์ ขอ้ มูลทาง อตุ นุ ิยมวิทยา ขอ้ มูลประวตั ิน�ำ้ ท่วมท่ีผ่านมา และขอ้ มูลระดับน�ำ้ มาท�ำ แบบจ�ำ ลองทางคณิตศาสตร์ เพอ่ื จำ�ลองภยั น�ำ้ ท่วมทีม่ คี าบการเกิดเฉล่ีย 100 ปี (100-Year Return Period หรอื ความน่าจะ เปน็ = 0.01 ต่อปี) ผลที่ได้คืออาณาเขตและระดับความลกึ ของน�ำ้ ทว่ มท่อี าจเกดิ ข้นึ จากน้นั จะน�ำ ผล ที่ได้จากการประเมินนไ้ี ปรวมกบั ผลการประเมินจากข้นั ตอนอื่นๆ เพ่ือใชใ้ นการประเมนิ ความเส่ยี งภยั (Risk Assessment) ในขัน้ สุดทา้ ยตอ่ ไป 52 เอกสารประกอบการฝึกอบรมหลกั สูตรการบรหิ ารจดั การความเสยี่ งด้านอทุ กภัยอย่างบรู ณาการ

บท ่ีท 2 รูปที่ 2.2.2 แผนทีก่ ารประเมินภัยนำ�้ ทว่ มของแมน่ �้ำ Lois ประเทศตมิ อร-์ เลสเต ท่ีมา: ADPC, 2012 ขนั้ ตอนท่ี 2 การวิเคราะหผ์ ลกระทบที่จะเกดิ ข้นึ จากภยั เมอื่ ประเมินภยั แล้วท�ำ ใหท้ ราบถึงลกั ษณะและความถีข่ องภยั ทอ่ี าจเกิดขนึ้ เชน่ จะเกิดนำ�้ ท่วมใน พ้ืนที่ไหน ในความรุนแรงเทา่ ใดแลว้ ขัน้ ตอนต่อไปเป็นการวเิ คราะหผ์ ลของการประเมนิ ภัยเพอ่ื ระบุ ความลอ่ แหลม เปราะบาง และความเสียหายท่คี าดว่าจะเกดิ ขน้ึ โดยการเก็บขอ้ มลู จากขอ้ มลู ปจั จัย ทมี่ คี วามล่อแหลมและเปราะบาง อย่างไรกด็ ี การวิเคราะห์ผลกระทบของภยั ในขั้นตอนน้สี ามารถ ดำ�เนนิ การไปพรอ้ ม ๆ กบั การวเิ คราะห์ภยั โดยไมต่ ้องรอใหข้ ้นั ตอนการวิเคราะหภ์ ัยเสรจ็ ส้ินสมบูรณ์ ก่อน การเก็บขอ้ มลู ปจั จัยท่มี คี วามล่อแหลมเปราะบาง ปจั จัยท่มี คี วามลอ่ แหลมเปราะบาง คอื สิง่ ใดกต็ ามที่สามารถถกู กระทำ�ให้เสียหายได้เน่ืองจากภยั ที่ เกิดข้ึน ฉะน้นั การเก็บข้อมลู จะขนึ้ อยู่กบั ภัยทต่ี ้องการจะประเมิน โดยส่วนใหญแ่ ลว้ ก็จะเปน็ ขอ้ มูล พ้ืนฐานคลา้ ย ๆ กันเช่น • ข้อมูลสำ�มะโนประชากร • จำ�นวนและท่ตี ง้ั ของบา้ นเรอื น • ประเภทของบ้านเรือน (บา้ นไม้ บ้านปูน ฯลฯ ในกรณที จี่ ะประเมนิ ภยั น้ำ�ทว่ มหรอื แผ่นดินไหว) • ลกั ษณะของกำ�แพงและหลงั คา (ในกรณีทจี่ ะประเมนิ ภัยลมพายุ) • ทีต่ งั้ ของส่ิงอำ�นวยความสะดวก โรงพยาบาล สถานีดับเพลิง สถานตี ำ�รวจ (รปู ที่ 2.2.3) เอกสารประกอบการฝกึ อบรมหลักสูตรการบรหิ ารจดั การความเสยี่ งดา้ นอทุ กภัยอย่างบูรณาการ 53

บทท่ี 2 รปู ท่ี 2.2.3 ตวั อยา่ งทีต่ ั้งของสงิ่ อ�ำ นวยความสะดวก อุปสรรคส�ำ คญั ของการประเมนิ ในขนั้ ตอนน้ี คือ การเขา้ ถึงขอ้ มลู และความไมส่ มบรู ณ์ของขอ้ มลู เนอ่ื งจากในบางครง้ั ขอ้ มลู ท่ีมีก็ไมเ่ พยี งพอท่ีจะน�ำ ไปวเิ คราะห์ ในขณะท่ีบางครั้งกไ็ มส่ ามารถเข้าถงึ ข้อมูลไดท้ ง้ั ๆ ทีม่ ีแหลง่ ขอ้ มูล เนื่องจากข้อมูลเหล่านเ้ี ปน็ ความลบั ไม่สามารถเปดิ เผยได้ การประเมินความลอ่ แหลมเปราะบาง การประเมนิ น้ีช่วยท�ำ ใหเ้ ขา้ ใจถึงต้นตอของปัญหาของปจั จัยทมี่ คี วามลอ่ แหลมเปราะบาง และทำ�ให้ เข้าใจถึงเหตผุ ลว่าท�ำ ไมปัจจยั เหลา่ นถ้ี งึ ไดร้ ับความเสยี หาย ทั้งน้ี คา่ ความลอ่ แหลมเปราะบางอาจ เปลย่ี นแปลงไดเ้ มอ่ื พจิ ารณาถงึ ภยั ตา่ งชนดิ กนั เชน่ รปู ท่ี 2.2.4 เปน็ ตวั อยา่ งทแ่ี สดงถงึ ความเปราะบาง อยา่ งงา่ ย ๆ คอื ถา้ พจิ ารณาถงึ ภยั ลมพายุ บา้ นไมท้ างขวามอื จะมคี วามเปราะบางตอ่ ลมพายมุ ากกวา่ บา้ นทก่ี อ่ สรา้ งดว้ ยคอนกรตี แตใ่ นทางกลบั กนั บา้ นคอนกรตี ทางซา้ ยมอื อาจจะมคี วามเปราะบางตอ่ น�ำ้ ทว่ มมากกวา่ เนอ่ื งจากเปน็ บา้ นทไ่ี มม่ กี ารยกพน้ื สงู อกี ทง้ั มแี คช่ น้ั เดยี ว เมอ่ื เกดิ น�ำ้ ทว่ มอาจกอ่ ใหเ้ กดิ ความเสยี หายไดม้ ากกวา่ บา้ นไม้ (รปู ขวามอื ) ทย่ี กพน้ื สงู นน่ั เอง รูปท่ี 2.2.4 แสดงถงึ ความเปราะบางต่อภยั ของบา้ นเรอื นท่แี ตกต่างกัน ทม่ี า: http://www.bkkjob.com/v2/mbdetail.php?id=H0109961 (รปู ซ้าย) http://www.chiangmai-thailand.net/temple/suntonhan/2.jpg (รปู ขวา) 54 เอกสารประกอบการฝึกอบรมหลกั สตู รการบรหิ ารจดั การความเสี่ยงดา้ นอทุ กภยั อย่างบูรณาการ

โดยปกตแิ ลว้ การประเมนิ ในสว่ นนจ้ี �ำ เปน็ ตอ้ งใชผ้ รู้ ผู้ เู้ ชย่ี วชาญเฉพาะดา้ น เพราะการประเมนิ จะตอ้ งใช้ ความรทู้ างดา้ นวชิ าการและประสบการณเ์ พอ่ื พจิ ารณาตดั สนิ และระบคุ า่ ของความลอ่ แหลมเปราะบาง ดงั ทแ่ี สดงในรปู ท่ี 2.2.5 ซง่ึ เปน็ ตวั อยา่ งในการแสดงคา่ ความลอ่ แหลมเปราะบางตอ่ ความเสยี หายของ อาคาร ตามระดบั ความลกึ ตา่ ง ๆ ของน�ำ้ บท ่ีท 2 รูปที่ 2.2.5 ตัวอยา่ งกราฟความลอ่ แหลมของอาคารตามระดับความลกึ ของน�ำ้ ท่มี า: http://publish.uwo.ca/~jmalczew/gida_1/Tkach/Tkach.htm ขนั้ ตอนท่ี 3 การประเมินความเสย่ี งภยั ขน้ั ตอนน้เี ปน็ ข้นั ตอนสดุ ทา้ ยในการประเมนิ เป็นการแสดงผลของการประเมนิ ภยั และการวิเคราะห์ ผลกระทบ ในขัน้ ตอนน้จี ะเปน็ การรวมค่าต่าง ๆ ทวี่ เิ คราะหไ์ ดใ้ นขา้ งตน้ มาเปน็ รวมเป็นคา่ ของความ เส่ยี งภยั ซ่งึ อ้างองิ จากสมการ Risk = Hazard x Exposure x Vulnerability เพือ่ นำ�ไปพฒั นาให้ กลายเปน็ ตัวชว้ี ัดในการจดั ล�ำ ดบั ความสำ�คญั ในงานเพ่ือลดความเสย่ี งจากภัยตอ่ ไป รูปที่ 2.2.6 เปน็ ตัวอยา่ งของผลท่ีได้จากการประเมินความเส่ยี งภยั น้�ำ ทว่ มของรฐั ยะไขใ่ นประเทศ พมา่ ซึ่งแสดงให้เห็นพื้นท่ีเสย่ี งภัยน้�ำ ทว่ มและพ้นื ที่ทีจ่ ะได้ความเสียหายจากน�้ำ ทว่ มตามระดบั ความ ลกึ ของนำ�้ 2.2 ระดบั ในการประเมินความเส่ยี ง โดยปกติแล้วการท�ำ การประเมินความเสย่ี งนั้นนยิ มท�ำ ใน 2 ระดบั คือ ระดบั ประเทศ (National Level) และระดบั เมอื ง (City Level) โดยการประเมินท้ังสองแบบมีท้งั ข้อดแี ละขอ้ เสยี แตกต่างกัน การเลือก ระดับการประเมินจงึ ขน้ึ อยู่กบั ความตอ้ งการของผปู้ ระเมนิ หรอื ผู้ทตี่ อ้ งการใช้ขอ้ มลู ผลการประเมินเปน็ เอกสารประกอบการฝึกอบรมหลกั สูตรการบรหิ ารจดั การความเส่ยี งดา้ นอุทกภัยอย่างบูรณาการ 55

บทท่ี 2 รูปที่ 2.2.6 ตัวอยา่ งของการประเมนิ ความเสี่ยงภยั 56 ทม่ี า: ADPC, 2011 เอกสารประกอบการฝึกอบรมหลักสูตรการบรหิ ารจัดการความเสี่ยงดา้ นอทุ กภยั อย่างบรู ณาการ

สำ�คญั อยา่ งไรกด็ ี ระดับความละเอยี ดของขอ้ มูลกม็ ผี ลต่อการเลือกระดบั ในการประเมนิ โดยเฉพาะกบั ภัยน�ำ้ ท่วมน้นั จ�ำ เปน็ ตอ้ งท�ำ การประเมินความเสย่ี งในระดบั เมอื งหรอื ละเอยี ดกวา่ นั้น เพราะโดยมาก ตอ้ งการผลของการประเมนิ ที่มคี วามละเอยี ดทางดา้ นขอ้ มลู และสามารถแสดงใหเ้ ห็นไดถ้ งึ ระดบั นำ้�ท่ี จะทว่ มได้ ซงึ่ หากเลอื กทำ�การประเมินในระดับประเทศแล้ว จะไมส่ ามารถแสดงผลของการประเมินได้ ชัดเจนเท่าใดนกั ตวั อยา่ งแผนทเ่ี สย่ี งภยั ทไ่ี ด้จากการประเมินความเส่ียงในระดบั เมอื งแสดงไวใ้ นรปู ที่ 2.2.7 บท ่ีท 2 รปู ที่ 2.2.7 แผนที่เสย่ี งภยั นำ้�ทว่ มของแม่น�ำ้ Bagmati ในประเทศเนปาล (ระดบั เมือง) ท่มี า: ADPC, 2010 เอกสารประกอบการฝกึ อบรมหลักสูตรการบริหารจดั การความเสย่ี งด้านอุทกภยั อยา่ งบูรณาการ 57

บทท่ี 2 2.3 ประโยชน์ของการประเมินความเส่ียง • IDENTIFY ระบุเจาะจงถงึ พนื้ ทีท่ มี่ ีความล่อแหลมเปราะบางตอ่ ภัย เพ่ือนำ�ไปใช้วางแผนในการ บรหิ ารจัดการตอ่ ไป • ASSESS เขา้ ถึงความพรอ้ มและการเตรียมความพร้อมเพือ่ รบั มือก่อนท่ภี ยั น้นั จะเกดิ ข้ึน • ESTIMATE ประมาณการณถ์ ึงความเสยี หายที่จะเกดิ ข้ึนก่อน หรอื หลังจากภยั พิบัตไิ ด้ • DECIDE ชว่ ยใหก้ ารตดั สนิ ใจเรอ่ื งการจดั สรรทรพั ยากรเพอ่ื การรบั มอื และฟน้ื ฟเู กย่ี วกบั ภยั พบิ ตั ิ มปี ระสทิ ธภิ าพมากขน้ึ • PRIORITIZE จดั ล�ำ ดบั ความส�ำ คญั ในดา้ นการลดผลกระทบจากภยั พบิ ตั วิ า่ อะไรตอ้ งท�ำ กอ่ นหลงั เพอ่ื ลดความสญู เสยี ทอ่ี าจเกดิ ขน้ึ ไดใ้ นภายหลงั รูปที่ 2.2.8 และ 2.2.9 แสดงใหต้ วั อย่างการใช้ประโยชน์จากผลการประเมินความเสี่ยง รูปที่ 2.2.8 ตัวอยา่ งแผนที่เสีย่ งภยั ทไ่ี ด้ท�ำ การประเมินคา่ ความเสยี หายแล้ว ทม่ี า : Flood risk assessment and mapping, Associated Programme on Flood Management รูปท่ี 2.2.9 ตวั อยา่ งแผนท่เี สี่ยงภยั น�้ำ ท่วมที่นำ�ไปปรบั ใช้กันการวางแผนผงั เมือง ทมี่ า : Flood risk assessment and mapping, Associated Programme on Flood Management 58 เอกสารประกอบการฝึกอบรมหลักสตู รการบริหารจดั การความเสย่ี งดา้ นอุทกภยั อย่างบรู ณาการ

เอกสารอา้ งอิง บท ่ีท 2 UNISDR (United Nations Office for Disaster Risk Reduction) (2009). UNISDR Termi- nology on Disaster Risk Reduction. Geneva, Switzerland. ADPC (Asian Disaster Preparedness Center) (2010). Nepal Hazard Risk Assessment [ADPC project]. ADPC (Asian Disaster Preparedness Center) (2011). Multi Hazard Risk Assessment for Rakhine State of Myanmar [ADPC project]. ADPC (Asian Disaster Preparedness Center) (2012). A Comprehensive National Hazard Assessment and Mapping in Timor-Leste [ADPC project]. เอกสารประกอบการฝึกอบรมหลักสตู รการบรหิ ารจดั การความเส่ยี งด้านอุทกภยั อย่างบูรณาการ 59

บทท่ี 2 จดบันทึก 60 เอกสารประกอบการฝึกอบรมหลกั สตู รการบรหิ ารจัดการความเส่ยี งดา้ นอุทกภยั อยา่ งบูรณาการ

จดบันทึก บท ่ีท 2 เอกสารประกอบการฝึกอบรมหลักสตู รการบรหิ ารจัดการความเส่ียงด้านอุทกภัยอย่างบูรณาการ 61

บทท่ี 2 ทีม่ า: ดร.ชสู ิทธิ์ อภริ มั ณกี ุล, พ.ศ. 2554 62 เอกสารประกอบการฝกึ อบรมหลกั สูตรการบรหิ ารจัดการความเส่ยี งด้านอทุ กภยั อยา่ งบูรณาการ

บทที่ 3 บท ่ีท 3 การวางแผนและการบรหิ ารจดั การเพอื่ ลดความเสยี่ ง จากอทุ กภัยในพื้นท่ีราบน้ำ�ทว่ มถึงอย่างบรู ณาการ (Planning and Implementing Integrated Floodplain Management for Flood Risk Reduction) เอกสารประกอบการฝกึ อบรมหลักสูตรการบรหิ ารจดั การความเส่ียงด้านอทุ กภัยอยา่ งบรู ณาการ 63

บทท่ี 3 วัตถุประสงค์: • เพอ่ื อธบิ ายหลกั การและแนวคิดการบริหารจดั การความเสย่ี งจากอุทกภยั อย่างบูรณาการ • เพื่ออธิบายและสร้างความเข้าใจในการนำ�ใช้ผลการประเมินความเสี่ยงจากอุทกภัยในการ วางแผน เพ่อื บรหิ ารจดั การและลดความเส่ยี งจากอุทกภัยอยา่ งมีประสิทธิภาพ • เพื่อทบทวนแนวคิดการลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติโดยเฉพาะการลดความเสี่ยงจากอุทกภัย เพื่อกำ�หนดมาตรการป้องกันและลดผลกระทบ เปา้ หมายการเรียนรู้ • ผู้เรยี นสามารถอธิบายค�ำ จ�ำ กัดความของการบริหารพนื้ ท่นี ้ำ�ท่วมถึงและการจดั การอุทกภยั อยา่ งบูรณาการ • ผู้เรียนสามารถอธิบายและเชื่อมโยงแนวคิดการประเมินความเสี่ยงจากอุทกภัยไปสู่การ วางแผนเพอื่ ลดความเสีย่ งจากอุทกภยั อยา่ งมีประสทิ ธภิ าพ • ผู้เรียนสามารถระบุและแยกแยะความแตกต่างระหว่างมาตรการเชิงโครงสร้างและไม่ใช่เชิง โครงสร้างเพ่อื การป้องกันและลดผลกระทบจากอุทกภัยได้ • ผู้เรียนสามารถประยุกต์แนวคิดการลดความเสี่ยงจากอุทกภัยทั้งการป้องกันและการลด ผลกระทบเพือ่ การปฏบิ ัตจิ ริงได้ กรอบเนอื้ หา บทท่ี 3 สว่ นท่ี 1 การบรหิ ารจดั การพน้ื ทร่ี าบน�ำ้ ทว่ มถงึ แบบบรู ณาการ (Integrated Flood Plain Management) บทท่ี 3 สว่ นท่ี 2 มาตรการลดผลกระทบเพอ่ื การลดความเสย่ี งจากอทุ กภยั (Mitigation Measures for Flood Risk Reduction) บทที่ 3 สว่ นที่ 3 มาตรการการเตรยี มความพรอ้ มเพอื่ การลดความเส่ยี งจากอุทกภยั : การเตือน ภัยแบบครบวงจร (Preparedness Measure for Flood Risk Reduction: End-to-End Early Warning System) 64 เอกสารประกอบการฝกึ อบรมหลักสตู รการบรหิ ารจัดการความเสีย่ งด้านอุทกภยั อยา่ งบูรณาการ

บทที่ 3 สว่ นที่ 4 มาตรการการเตรียมความพร้อมเพ่ือลดความเส่ียงจากอทุ กภัย: การวางแผนเตรียม ความพร้อมและการอพยพ (Preparedness Measure for Flood Risk Reduction: Preparedness and Evacuation Planning) บท ่ีท 3 เอกสารประกอบการฝกึ อบรมหลกั สูตรการบริหารจดั การความเสี่ยงด้านอทุ กภยั อยา่ งบูรณาการ 65

บทท่ี 3 66 เอกสารประกอบการฝกึ อบรมหลกั สูตรการบรหิ ารจดั การความเส่ยี งดา้ นอทุ กภยั อย่างบรู ณาการ

บทท่ี 3 ส่วนที่ 1 การบริหารจดั การพนื้ ท่รี าบน�ำ้ ท่วมถึงแบบบูรณาการ (Integrated Flood Plain Management) ศ.ดร.ธวชั ชยั ติงสัญชลี ผู้เชยี่ วชาญอาวโุ สด้านการบริหารจดั การอทุ กภยั และทรพั ยากรน้ำ� 1. พนื้ ทนี่ ำ�้ ทว่ มถงึ (Flood Plain) บท ่ีท 3 พนื้ ท่ีน�ำ้ ท่วมถึง (Flood Plain) คือ พน้ื ที่ติดริมตล่ิงแม่น้ำ� หรอื พื้นท่ีบริเวณรอบขา้ งรมิ ตล่ิงแมน่ ้ำ�ท่ีถกู น�้ำ ท่วมเป็นประจ�ำ โดยจะเกดิ น้�ำ ทว่ มเมอ่ื มีปริมาณน้�ำ ในแมน่ ้ำ�มากกวา่ ความจุของแม่น้ำ� ซง่ึ จะทำ�ให้น้ำ� ในล�ำ น�้ำ ไหลล้นตล่งิ เข้าทว่ มพื้นทรี่ อบข้าง พื้นท่ีน้ำ�ท่วมถึง ประกอบไปดว้ ยทางน�้ำ ผา่ นหรือทางระบายนำ�้ ทว่ ม (Floodway) และชายเขตนำ�้ ทว่ ม (Flood Fringe) โดย ทางระบายนำ้�ทว่ ม คอื บรเิ วณแมน่ �้ำ และพืน้ ท่รี ิมแมน่ ำ้�ท่ียอมใหเ้ ปน็ ทางระบาย น�ำ้ ทัง้ ในชว่ งปกตแิ ละช่วงน้�ำ หลาก ส่วนชายเขตน้�ำ ท่วม คอื บรเิ วณที่อย่ถู ดั จากทางระบายนำ้�ท่วมออก ไปและเป็นพ้นื ที่ทถี่ ูกน�ำ้ ทว่ มได้ โดยน�ำ้ ทท่ี ่วมในชายเขตน�้ำ ท่วมจะเป็นนำ�้ ทว่ มท่แี ทบจะไมม่ ีการไหลหรอื เป็นน�ำ้ นิง่ ในบางประเทศมีการอนญุ าตใหท้ ำ�การกอ่ สรา้ งในบรเิ วณชายเขตน�ำ้ ท่วมได้ โดยการกอ่ สรา้ ง โครงสร้างพื้นฐานน้ันตอ้ งอยูภ่ ายใต้กฎระเบียบและประมวลข้อบงั คับอาคาร (Building Code) พน้ื ทน่ี �ำ้ ทว่ มถงึ เปน็ พน้ื ทต่ี �ำ่ ทเ่ี สย่ี งตอ่ การเกดิ น�ำ้ ทว่ ม (NSWG, 2005) นอกเหนอื จากค�ำ นยิ ามขา้ งตน้ แลว้ ขอบเขตของพื้นที่น้ำ�ท่วมถึงอาจพิจารณาได้จากพื้นที่ที่ถูกน้ำ�ท่วมภายใต้สภาพน้ำ�ท่วมสูงสุดที่สามารถ เกดิ ขนึ้ ได้ (Probable Maximum Flood: PMF) โดยพน้ื ทท่ี ่ีอยนู่ อกเขตพ้นื ที่น้ำ�ท่วมถึงจดั เป็นพืน้ ท่ที ี่ ปลอดภัยจากนำ้�ท่วมตามทปี่ รากฏในรปู ที่ 3.1.1 อย่างไรกต็ าม พ้ืนท่ีเส่ียงตอ่ นำ�้ ทว่ มโดยทั่วไปแล้วยัง รวมถึงพ้ืนทท่ี อ่ี าจจะถกู น�ำ้ ท่วมเน่ืองจากสาเหตตุ า่ ง ๆ เช่น ฝนตกหนักหรือคลืน่ พายซุ ัดฝั่ง โดยปกตลิ ำ�น�้ำ จะไม่เปน็ เส้นตรงแตม่ ักจะโค้งไปมาเป็นทางนำ้�โคง้ ตวัด (Meander) ซ่งึ จะมีการกดั เซาะ โคง้ ด้านนอกและจะตกตะกอนโค้งน้ำ�ด้านใน อย่างไรกด็ ี การกัดเซาะและการตกตะกอนของแมน่ �ำ้ จะ มคี วามสมดลุ กนั เกิดเปน็ พ้ืนทรี่ าบน�้ำ ท่วมถงึ ซึ่งเปน็ พืน้ ท่ที ่ีมีความอุดมสมบูรณอ์ นั เนื่องมาจากการตก ตะกอนจากน้ำ�ท่วม ทัง้ ยงั มีระบบนิเวศวิทยาทมี่ คี วามหลากหลายเหมาะสำ�หรบั การตัง้ ถ่นิ ฐาน ทำ�การ เกษตร อุตสาหกรรม ชลประทาน และยงั สามารถใช้ล�ำ น้ำ�เป็นเส้นทางการคมนาคมได้ดว้ ย ด้วยเหตนุ ้ี เอกสารประกอบการฝึกอบรมหลักสูตรการบริหารจดั การความเส่ยี งดา้ นอุทกภยั อย่างบรู ณาการ 67

บทท่ี 3 จึงมีผอู้ ยอู่ าศยั ในบริเวณพืน้ ทน่ี �ำ้ ทว่ มถึงเป็นจำ�นวนมาก เมอ่ื เกิดเหตุการณ์นำ้�ทว่ มขึน้ ในเขตพ้ืนท่ีน�ำ้ ท่วม ถึงจึงเกดิ ผลกระทบตอ่ สงั คมและเศรษฐกจิ เปน็ วงกวา้ ง จากเหตุผลทางเศรษฐกิจและความเป็นไปได้ในทางปฏิบตั ิ มันไม่คมุ้ คา่ ทีจ่ ะสร้างสง่ิ ก่อสรา้ งเพอ่ื ควบคมุ น้ำ�ทว่ มขนาดใหญ่หรือเพือ่ ป้องกนั การเกดิ น้ำ�ทว่ มในระดบั นำ�้ ท่วมสูงสดุ ทีอ่ าจจะเกิดข้นึ ได้ (PMF) ดงั น้ัน ในการวางแผนรับมือกับน้ำ�ท่วม ปริมาณน้ำ�ท่วมที่มีขนาดน้อยกว่าจึงได้รับพิจารณาเป็นขนาดของ น้ำ�ท่วมที่ถูกกำ�หนดไว้ (Designated Flood Events) เพื่อใชใ้ นการออกแบบโครงสรา้ งเพอื่ ควบคุม น้�ำ ทว่ ม เช่น ในรปู ที่ 3.1.1 ขอบเขตพ้ืนทน่ี ้�ำ ทว่ มในคาบความถ่ี 100 ปถี กู นำ�มาพิจารณาเพ่ือใช้ในการ ออกแบบโครงสรา้ งการควบคมุ นำ้�ทว่ มและการวางแผนบรรเทาผลกระทบ ด้วยเหตนุ ี้ การบริหารจัดการ พื้นที่น้ำ�ท่วมถึงจึงเป็นองค์ประกอบสำ�คัญประการหนึ่งที่จำ�เป็นในการลดความสูญเสียจากน้ำ�ท่วมที่ มีผลกระทบอย่างยิ่งต่อภาวะเศรษฐกิจ-สังคมและสิ่งแวดล้อม รปู ท่ี 3.1.1 พื้นที่เสี่ยงต่อน้�ำ ท่วม (อ้างองิ จากนำ�้ ท่วมสงู สดุ ท่ีอาจจะเกดิ ข้นึ ) (Probable Maximum Flood: PMF) และพืน้ ทน่ี ำ�้ ท่วมที่ถกู ก�ำ หนดไว้ (Designated flood area) ที่มา: CSIRO, 2001 2. วตั ถุประสงคข์ องการบริหารจดั การพื้นท่ีน้ำ�ท่วมถงึ และการบริหารจดั การพื้นท่ี น้ำ�ทว่ มถงึ แบบบูรณาการ (Objectives of Flood Plain Management and Integrated Flood Plain Management) การบรหิ ารจัดการพนื้ ท่นี ำ�้ ทว่ มถึง (Flood Plain Management) คอื การบริหารจดั การปริมาณการไหล ของน้ำ� ความเร็ว ความลึก ระยะเวลา และทศิ ทางการไหลของน�้ำ ท่ีอยู่ในพื้นทร่ี าบน�ำ้ ท่วมถึง หมายรวม ถึงการบรหิ ารจัดการภยั อนั ตรายจากนำ�้ ทว่ ม ความเสีย่ งจากน�้ำ ท่วม รวมถึงผลกระทบทอ่ี าจจะเกิดข้นึ จากนำ�้ ท่วมในบรเิ วณพืน้ ที่นำ�้ ทว่ มถงึ ด้วย อยา่ งไรก็ดี การบริหารจัดการพ้นื ท่ีนำ้�ทว่ มถึงในภาพรวมนัน้ 68 เอกสารประกอบการฝกึ อบรมหลักสตู รการบริหารจดั การความเสยี่ งด้านอทุ กภยั อยา่ งบรู ณาการ

มงุ่ เนน้ การจดั การทรพั ยากรน�ำ้ เพอ่ื ไมใ่ หเ้ กดิ น�ำ้ ทว่ มในหนา้ น�ำ้ และใหม้ นี �ำ้ ใชใ้ นหนา้ แลง้ โดยการเสรมิ สรา้ ง บท ่ีท 3 การใช้ประโยชน์ทางธรรมชาติของพ้นื ทนี่ ้�ำ ท่วมถึงในการเก็บกักและระบายน้ำ�ในชว่ งหน้านำ�้ เพื่อนำ�ไปใช้ ในชว่ งทจ่ี �ำ เปน็ นอกจากนย้ี งั เปน็ การด�ำ รงซง่ึ ระบบนเิ วศวทิ ยาทเ่ี กย่ี วขอ้ งกบั น�ำ้ อกี ดว้ ย วตั ถปุ ระสงคห์ ลกั ของการบรหิ ารจดั การพน้ื ทน่ี �ำ้ ทว่ มถงึ คอื เพอ่ื ลดผลกระทบของน�ำ้ ทว่ มในดา้ นการสญู เสยี ชวี ติ และลดความเสยี หายทางเศรษฐกจิ อยา่ งไรกด็ ี น�ำ้ ทว่ มจดั เปน็ เรอ่ื งเฉพาะทเ่ี ฉพาะแหง่ แมว้ า่ หลกั การ และแนวนโยบายเรอ่ื งการบรหิ ารจดั การพน้ื ทน่ี �ำ้ ทว่ มถงึ โดยทว่ั ไปนน้ั จะมอี ยแู่ ลว้ แตใ่ นบางประเดน็ จะตอ้ ง ไดร้ บั การปรบั ปรงุ ใหเ้ หมาะสมกบั ความตอ้ งการของพน้ื ท่ี นอกจากน้ี การบรหิ ารจดั การอทุ กภยั ในเขตพน้ื ท่ี น�ำ้ ทว่ มถงึ นน้ั ไมใ่ ชก่ ารผลกั ดนั เพอ่ื ขจดั ภยั อนั ตรายจากน�ำ้ ทว่ ม แตเ่ ปน็ ไปเพอ่ื บรรเทาผลกระทบทอ่ี าจเกดิ ขน้ึ จากน�ำ้ ทว่ มเทา่ นน้ั ทง้ั น้ี เนอ่ื งจากภยั อนั ตรายและความเสย่ี งจากน�ำ้ ทว่ มไมส่ ามารถหลกี เลย่ี งไดท้ ง้ั หมด แตส่ ามารถจดั การใหล้ ดลงไดน้ น่ั เอง การบรหิ ารจดั การความเสย่ี งจากน�ำ้ ทว่ มเปน็ สว่ นทส่ี �ำ คญั ทส่ี ดุ ในการบรหิ ารจดั การพน้ื ทน่ี �ำ้ ทว่ มถงึ ความ เสย่ี งจากน�ำ้ ทว่ มค�ำ นงึ ถงึ ภยั อนั ตรายจากน�ำ้ ทว่ ม มลู คา่ ของสนิ ทรพั ยห์ รอื ทรพั ยส์ นิ ทต่ี กอยใู่ นภาวะเส่ยี ง ความหนาแนน่ ของประชากรและการต้งั ถิ่นฐาน การใช้ประโยชน์ที่ดนิ กฎระเบยี บต่าง ๆ กฎหมายที่ เก่ยี วข้อง ผลกระทบทางสังคมและส่ิงแวดล้อม ฯลฯ ความเสีย่ งจากนำ้�ทว่ มในปจั จุบันขึ้นอยู่กบั มาตรการ เพอื่ ควบคุมน�ำ้ ทว่ มหรือแผนการพัฒนาท่ไี ดด้ �ำ เนนิ การอยู่ ในขณะท่คี วามเส่ียงจากน้�ำ ท่วมในอนาคตจะ เทยี บเท่าความเส่ียงทมี่ ีภายหลังการด�ำ เนินมาตรการเพื่อควบคมุ นำ�้ ทว่ มดังท่ีไดว้ างแผนไวส้ �ำ หรับอนาคต ทง้ั น้ี ไมไ่ ดม้ กี ารรบั ประกนั วา่ อทุ กภยั และความเสย่ี งจากน�ำ้ ทว่ มจะไดร้ บั การก�ำ จดั ใหห้ มดไปหลงั จากทม่ี ี การน�ำ มาตรการควบคมุ น�ำ้ ทว่ มในอนาคตไปด�ำ เนนิ การ เพราะอทุ กภยั ขนาดใหญท่ ไ่ี มเ่ คยเกดิ ขน้ึ มากอ่ น เชน่ น�ำ้ ทว่ มในระดบั สงู สดุ ทอ่ี าจเกดิ ขน้ึ ได้ (PMF) อาจมขี นาดเกนิ กวา่ ความสามารถของมาตรการปอ้ งกนั อทุ กภยั ทอ่ี อกแบบมาจะรบั มอื ได้ ท�ำ ใหเ้ กดิ ความเสยี หายมากและความสญู เสยี ส�ำ คญั ตา่ ง ๆ ทจ่ี ะเกดิ ขน้ึ ตามมา การบรหิ ารจดั การความเสย่ี งจากน�ำ้ ทว่ มเกย่ี วขอ้ งกบั การประเมนิ ความเสย่ี งกอ่ นการน�ำ มาตรการเพอ่ื ลด ผลกระทบจากน�ำ้ ทว่ มไปด�ำ เนนิ การ ตลอดจนการประเมนิ ผลการปฏบิ ตั กิ ารของมาตรการทเ่ี กย่ี วขอ้ งกบั การควบคมุ น�ำ้ ทว่ มตา่ ง ๆ ทไ่ี ดน้ �ำ ไปใช้ รวมถงึ การประเมนิ ความเสย่ี งตา่ ง ๆ ภายหลงั การด�ำ เนนิ มาตรการ เหลา่ นน้ั ซ�ำ้ อกี ครง้ั หนง่ึ ทง้ั น้ี การประเมนิ ความเสย่ี งจะเรม่ิ ตน้ จากการวเิ คราะหข์ อ้ มลู อตุ นุ ยิ มวทิ ยาท่ี เกย่ี วกบั น�ำ้ และแบบจ�ำ ลองการเคลอ่ื นไหวของน�ำ้ ทว่ ม ควรมกี ารจ�ำ ลองสถานการณน์ �ำ้ ทว่ มทแ่ี ตกตา่ งกนั จ�ำ นวนมากเพอ่ื วเิ คราะหผ์ ลลพั ธข์ องการเปลย่ี นแปลงของน�ำ้ ทว่ มทอ่ี าจจะเกดิ ขน้ึ ในอนาคต ผลของการ จ�ำ ลองน�ำ้ ทว่ มจะชว่ ยใหข้ อ้ มลู เกย่ี วกบั ความถแ่ี ละขนาดของการเกดิ น�ำ้ ทว่ มทค่ี าดวา่ จะเกดิ ขน้ึ (ขอบเขต ความลกึ ระยะเวลา และอตั ราความเรว็ การไหลของน�ำ้ ) ท�ำ ใหส้ ามารถระบวุ า่ พน้ื ทใ่ี ดมคี วามเสย่ี งตอ่ สภาวะน�ำ้ ทว่ มมากนอ้ ยอยา่ งไร ดว้ ยเหตนุ ้ี การประเมนิ ความเสย่ี งจงึ มคี วามส�ำ คญั ในการวางแผนส�ำ หรับ เอกสารประกอบการฝกึ อบรมหลกั สูตรการบริหารจดั การความเสีย่ งดา้ นอุทกภัยอยา่ งบรู ณาการ 69

บทท่ี 3 การบรรเทาความรนุ แรงจากอทุ กภยั ได้ (NFRAG, 2008; FEMA, 2007; Penning-Rowsell, 2005) นอกจากนี้ การท�ำ แผนที่ความเส่ียงจากน�ำ้ ท่วมเปน็ เคร่อื งมือท่ีมีประสทิ ธภิ าพเครือ่ งมอื หนง่ึ ที่ชว่ ยแสดง ผลการประเมนิ ความเส่ียงจากนำ�้ ทว่ มทั้งในระดบั ชาติ ระดบั ภมู ภิ าค ระดับจังหวัด และระดบั ท้องถน่ิ อีก ดว้ ย แผนการบรหิ ารจัดการพ้ืนทนี่ �้ำ ท่วมถึง จงึ คำ�นงึ ถึงประเด็นต่าง ๆ ดังต่อไปนี้ • การบรหิ ารจัดการความเส่ียงทเ่ี กี่ยวกบั น�้ำ • การควบคมุ โครงสรา้ งบังคบั น้�ำ ต่าง ๆ รวมถงึ การควบคมุ การพฒั นาและการกอ่ สรา้ งอาคาร • การเจรญิ เตบิ โตและเศรษฐกจิ ของพื้นที่ • การควบคุมและการวางแผนการใชป้ ระโยชนท์ ีด่ นิ • ทรพั ยากรธรรมชาติท่มี อี ยใู่ นพืน้ ที่ • มาตรการฉุกเฉินในการรบั มอื กับนำ�้ ท่วม • ผลกระทบของมาตรการปอ้ งกันน้ำ�ทว่ ม • ผลกระทบทางสงั คมและสิ่งแวดลอ้ ม • การมีสว่ นร่วมของประชาชน ฯลฯ การบรหิ ารจดั การพน้ื ทน่ี �ำ้ ทว่ มถงึ อยา่ งบรู ณาการ (Integrated Flood Plain Management) เปน็ การ รวมหลกั การบรหิ ารทรพั ยากรน�ำ้ ในลมุ่ น�ำ้ การจดั การการใชป้ ระโยชนท์ ด่ี นิ การบรหิ ารจดั การความเสย่ี ง โดยค�ำ นงึ ถงึ ผลกระทบทม่ี ตี อ่ พน้ื ทล่ี มุ่ น�ำ้ ขา้ งเคยี งอน่ื ๆ ทง้ั ตน้ น�ำ้ และปลายน�ำ้ รวมถงึ การประสานงาน รว่ มมอื กบั หนว่ ยงานอน่ื ๆ ทเ่ี กย่ี วขอ้ ง นอกจากน้ี การบรหิ ารจดั การพน้ื ทน่ี �ำ้ ทว่ มถงึ อยา่ งบรู ณาการตอ้ ง มกี ารค�ำ นงึ ถงึ การผสมผสานระหวา่ งมาตรการปอ้ งกนั น�ำ้ ทว่ มแบบเชงิ โครงสรา้ ง (Structural Measure) และไมใ่ ชเ่ ชงิ โครงสรา้ ง (Non-Structural Measure) แนวคดิ การบรหิ ารจดั การพน้ื ทน่ี �ำ้ ทว่ มถงึ แบบ บรู ณาการ (APFM, 2009) อยบู่ นพน้ื ฐานหลกั การตอ่ ไปน้ี 1) ใชว้ ธิ กี ารดา้ นจดั การลมุ่ น�ำ้ 2) พจิ ารณาน�ำ้ ทว่ มวา่ เปน็ สว่ นหนง่ึ ของวฏั จกั รน�ำ้ 3) บรู ณาการการบรหิ ารจดั การทด่ี นิ และน�ำ้ 4) น�ำ เอากลยทุ ธต์ า่ ง ๆ มาผสมผสานโดยอยบู่ นพน้ื ฐานของวธิ กี ารบรหิ ารจดั การความเสย่ี ง และ 5) ท�ำ ใหเ้ กดิ ความรว่ มมอื ระหวา่ ง หนว่ ยงานทเ่ี กย่ี วขอ้ งและสง่ เสรมิ การมสี ว่ นรว่ ม รปู ท่ี 3.1.2 แสดงให้เหน็ ถงึ ทางเลอื กในการบริหารจดั การพื้นท่นี ำ้�ทว่ มถึงอย่างบรู ณาการ มาตรการ ป้องกนั และควบคมุ น�ำ้ ท่วมเชิงโครงสรา้ ง เชน่ พนงั ปอ้ งกนั น้�ำ ลน้ ตล่งิ จากแม่น�ำ้ ในบริเวณหน่ึงอาจจะ เพม่ิ ระดบั น้�ำ ท่วมในอีกบรเิ วณหน่ึงได้ ดงั นั้นจึงควรมีการคำ�นึงถึงผลกระทบของมาตรการปอ้ งกันและ ควบคมุ น�้ำ ทว่ มตอ่ พน้ื ท่ีตน้ น้ำ�และปลายน้�ำ ในลุม่ น้ำ�เดยี วกันดว้ ย นอกจากน้ี การวางแผนการใชท้ ่ีดนิ ใน ภาพรวมยงั สามารถลดความเสยี หายจากน�้ำ ท่วมในอนาคตได้เป็นอยา่ งมาก 70 เอกสารประกอบการฝกึ อบรมหลักสูตรการบริหารจดั การความเสยี่ งดา้ นอทุ กภยั อยา่ งบูรณาการ

บท ่ีท 3 รปู ท่ี 3.1.2 ทางเลือกของมาตรการต่าง ๆ ส�ำ หรับการบรหิ ารจัดการพื้นทีน่ ำ�้ ทว่ มถึงอยา่ งบูรณาการ ท่มี า: Baca Architects 3. กระบวนการบรหิ ารจดั การพน้ื ทน่ี �ำ้ ทว่ มถงึ (Flood Plain Management Process) การพัฒนาพ้ืนทีน่ ้�ำ ทว่ มถึง ประกอบด้วยข้นั ตอนดงั ตอ่ ไปน:้ี 1. จดั พื้นท่นี ้ำ�ทว่ มถึงออกเปน็ กล่มุ ตามความรนุ แรงของภยั นำ้�ท่วม เช่น บรเิ วณท่มี คี วามรนุ แรงของ ภยั ตำ�่ ปานกลาง และสงู 2. เสนอประเภทการพฒั นาสำ�หรบั แต่ละกล่มุ พน้ื ที่ในข้อ 1 เชน่ การพัฒนาท่มี ีอยู่แล้ว การพฒั นา พ้ืนที่ว่างเปล่า การพฒั นาใหม่ การพฒั นาซำ�้ อีกครงั้ การตอ่ เติมขนาดใหญ่และขนาดยอ่ ม ฯลฯ 3. การพฒั นาในพน้ื ทีน่ ำ�้ ทว่ มถึงขน้ึ อยู่กบั ประเภทของการใชป้ ระโยชนท์ ี่ดนิ เช่น พืน้ ท่สี ำ�หรับอยู่ อาศยั พนื้ ที่เพื่อการพาณิชย์ พืน้ ที่อตุ สาหกรรม พน้ื ท่เี ปดิ พืน้ ที่ชนบท ฯลฯ 4. การประเมนิ ขอ้ เสนอการพฒั นาส�ำ หรบั แตล่ ะกลมุ่ พน้ื ทโ่ี ดยพจิ ารณาถงึ ภยั น�ำ้ ทว่ มทม่ี อี ยใู่ นปจั จบุ นั เอกสารประกอบการฝกึ อบรมหลักสูตรการบรหิ ารจดั การความเส่ยี งดา้ นอทุ กภยั อยา่ งบรู ณาการ 71

บทท่ี 3 การบรหิ ารจดั การและการพฒั นาพน้ื ทน่ี �ำ้ ทว่ มถงึ ครอบคลมุ การจดั ท�ำ แผนในการบรหิ ารจดั การพน้ื ทน่ี �ำ้ ทว่ ม ถงึ และการน�ำ แผนไปใชป้ ฏบิ ตั จิ รงิ ทง้ั น้ี จะตอ้ งมกี ารจดั ตง้ั คณะกรรมการบรหิ ารจดั การพน้ื ทน่ี �ำ้ ทว่ มถงึ เพอ่ื ท�ำ การศกึ ษาเรอ่ื งน�ำ้ ทว่ ม รวมทง้ั เพอ่ื คดั เลอื กมาตรฐานน�ำ้ ทว่ ม (Flood Standard) และด�ำ เนนิ การศกึ ษา การบรหิ ารจดั การพน้ื ทน่ี �ำ้ ทว่ มถงึ ตลอดจนพฒั นาแผนการบรหิ ารจดั การพน้ื ทน่ี �ำ้ ทว่ มถงึ และน�ำ แผนไป ด�ำ เนนิ การควบคกู่ บั นโยบายของทอ้ งถน่ิ (รปู ท่ี 3.1.3) ทง้ั น้ี หนว่ ยงานทร่ี บั ผดิ ชอบในการน�ำ แผนไปปฏบิ ตั ิ ควรเปน็ หนว่ ยงานชน้ั น�ำ ทพ่ี รอ้ มดว้ ยเจา้ หนา้ ทท่ี ม่ี คี ณุ สมบตั เิ หมาะสม มคี วามสามารถทางเทคนคิ มเี ครอ่ื งมอื ทจ่ี �ำ เปน็ มเี งนิ ทนุ และงบประมาณทเ่ี พยี งพอ และไดร้ บั การสนบั สนนุ ในเชงิ กฎหมายละการเมอื ง 3.1 การรวบรวมขอ้ มูล การวางแผนการเกบ็ และรวบรวมขอ้ มลู ทเ่ี กย่ี วขอ้ งกบั น�ำ้ ทว่ ม: ขอ้ มลู เปน็ สว่ นทส่ี �ำ คญั ในการบรหิ ารจดั การ พน้ื ทน่ี �ำ้ ทว่ มถงึ การจดั เกบ็ ขอ้ มลู และรวบรวมขอ้ มลู ทเ่ี กย่ี วขอ้ ง เชน่ ระดบั น�ำ้ ในแมน่ �ำ้ ปรมิ าณการไหล ของน�ำ้ ในแมน่ �ำ้ ในชว่ งเวลาตา่ ง ๆ หนา้ ตดั ของแมน่ �ำ้ ระดบั ของตลง่ิ และระดบั ของพน้ื ทร่ี าบน�ำ้ ทว่ มถงึ ประเภทของการใชท้ ด่ี นิ ฯลฯ ดงั นน้ั ควรมกี ารวางแผนการเกบ็ ขอ้ มลู ทส่ี �ำ คญั เหลา่ นใ้ี นแตล่ ะปี เชน่ ควรมี การวางแผนวดั ปรมิ าณการไหลของน�ำ้ และระดบั น�ำ้ ในแมน่ �ำ้ อยา่ งนอ้ ยในชว่ งหนา้ ฝน เพอ่ื เปน็ ขอ้ มลู ในการ ศกึ ษาเกย่ี วกบั น�ำ้ ทว่ ม นอกจากน้ี แมน่ �ำ้ อาจเกดิ การกดั เซาะหรอื ตกตะกอน ท�ำ ใหล้ �ำ น�ำ้ มกี ารเปลย่ี นแปลง ดงั นน้ั การเกบ็ ขอ้ มลู หนา้ ตดั ของล�ำ น�ำ้ ในแตล่ ะปจี งึ มคี วามส�ำ คญั เพอ่ื ทจ่ี ะใชใ้ นการวเิ คราะหห์ าความจขุ อง ล�ำ น�ำ้ ได้ คณะกรรมการบริหารจัดการ ความเส่ยี งในพนี้ ทน่ี ้าํ ทว มถงึ การศกึ ษาดาน แผนการบริหาร การบรหิ ารจัดการ จัดการความเสย่ี ง ในพ้ีนทีน่ า้ํ ทว มถงึ ความเสีย่ งใน พนีื้ ท่นี ํ้าทวมถึง ศีึกษาธรรมชาติและขอบเขต สภา แผนการบรหิ ารจดั การความ ของน้าํ ทว มเชิงบรรยาย เส่ยี งในพ้ืนทีน่ ้ําทวมถึงควรมกี าร และในรูปแบบของแผนที่ ทําประชาพจิ ารณ และมกี ารแกไ ข มักจะดําเนินการโดยกลมุ ที่ เม่ือไดรับขอเสนอแนะ ปรกึ ษาท่ไี ดร ับแตงตัง้ จาก แผน ฯ จะไดร ับการรรบั รอง สภา อยา งเปนทางการแลว จากสภา หลงั มีการทําประชาพิจารณ และไดัรับการปรบั ปรุงที่สาํ คัญ ตามคาํ แนะนาํ จากสาธารณชน รูปท่ี 3.1.3 กระบวนการบรหิ ารจดั การความเสย่ี งพ้ืนทนี่ ำ�้ ท่วมถึง ที่มา: NSWG, 2005 72 เอกสารประกอบการฝกึ อบรมหลักสตู รการบรหิ ารจัดการความเสย่ี งด้านอุทกภัยอยา่ งบรู ณาการ

3.2 การศึกษาด้านอุทกภัย บท ่ีท 3 การศึกษาเกี่ยวกับน้ำ�ท่วมและการสร้างแบบจำ�ลอง: การจำ�ลองสถานการณ์น้ำ�ท่วมช่วยให้เข้าใจการ เคลื่อนที่และกลไกของน้ำ�ท่วม แบบจำ�ลองน้ำ�ท่วมทำ�ให้เราสามารถคาดการณ์ความลึกของน้ำ�ที่ท่วม อัตราการเคลื่อนที่ของน้ำ� พื้นที่ที่เกิดน้ำ�ท่วม และระยะเวลาที่เกิดน้ำ�ท่วม ซึ่งเป็นข้อมูลที่มีประโยชน์ ในการบริหารจัดการภัยพิบัติอุทกภัยและการจัดการพื้นที่น้ำ�ท่วมถึง ปัจจุบันเทคโนโลยีการออกแบบ จำ�ลองพลวัตการเคลื่อนที่ของน้ำ�ท่วมสามารถพยากรณ์ขนาดของน้ำ�ท่วม เวลาการเกิด และการท่วม ของน้ำ�ในระดับความแม่นยำ�ที่ยอมรับได้และมีระยะเวลาล่วงหน้าเพียงพอในการเตรียมการรับมือกับ น้ำ�ท่วมที่อาจจะเกิดตามมา แบบจำ�ลองยังสามารถคาดการณ์ขอบเขตของน้ำ�ท่วมได้ทั้งความลึก อัตรา การไหลของน้ำ�และระยะเวลาที่น้ำ�ท่วมตามแบบที่กำ�หนดตามคาบความถี่เฉพาะ การเรียนรู้ผลกระทบ ที่คาดว่าจะเกิดขึ้นจากน้ำ�ท่วมจะช่วยให้การบริหารจัดการภัยพิบัติอุทกภัยและการจัดการพื้นที่น้ำ�ท่วม ถึงสามารถทำ�ได้อย่างมีประสิทธิภาพ แม่นยำ� และเป็นไปอย่างมีระบบ ทั้งยังช่วยให้ได้รับความร่วมมือ ที่เหมาะสม และสามารถบูรณาการระหว่างหน่วยงานและผู้มีส่วนได้เสียที่หลากหลาย 3.3 การศกึ ษาดา้ นการบริหารจดั การความเสีย่ งในพืน้ ที่น้�ำ ท่วมถึง ภยั น�ำ้ ทว่ มและการประเมนิ ความเสย่ี ง: การศกึ ษาภยั น�ำ้ ทว่ มและการประเมนิ ความเสย่ี งมคี วามส�ำ คญั ใน การบรหิ ารจดั การพนื้ ทนี่ �ำ้ ทว่ มถงึ พน้ื ทีใ่ ดมคี วามเสี่ยงมากหรอื นอ้ ยเป็นขอ้ มูลสำ�คัญทใี่ ช้ในการวางแผน การพัฒนาหรือวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดินในพื้นที่น้ำ�ท่วมถึงได้ อุทกภัยเป็นสิ่งที่เกิดจากปัจจัยทาง ธรรมชาตหิ รอื จากปจั จยั ทผ่ี สมผสานกนั ระหวา่ งธรรมชาตแิ ละมนษุ ย์ และความเสย่ี งจากอทุ กภยั คอื ความ เปน็ ไปไดท้ จ่ี ะเกดิ ความสญู เสยี จากภยั น�ำ้ ทว่ ม (Tingsanchali and Karim, 2005 and 2010) อาจแสดง ไดด้ ว้ ยสมการ “ความเสย่ี งจากน�ำ้ ทว่ ม (Flood Risk) = ภยั น�ำ้ ทว่ ม (Flood Hazard) x มลู คา่ ความเสยี หายทอ่ี าจเกดิ ขน้ึ (Vulnerability)1” โดยภยั น�ำ้ ทว่ มขน้ึ อยกู่ บั ขนาดของน�ำ้ ทว่ ม เชน่ ความลกึ ของน�ำ้ ท่ี ทว่ ม อตั ราความเรว็ ของน�ำ้ และระยะเวลาทเ่ี กดิ น�ำ้ ทว่ ม สว่ นมลู คา่ ความเสยี หายทอ่ี าจเกดิ ขน้ึ จากน�ำ้ ทว่ ม จะขน้ึ อยกู่ บั ปจั จยั ดา้ นกายภาพ ดา้ นสงั คม ดา้ นเศรษฐกจิ และดา้ นสง่ิ แวดลอ้ มของชมุ ชนหนง่ึ ๆ หรอื ปจั จยั สนิ ทรพั ยต์ า่ ง ๆ ทอ่ี ยใู่ นความเสย่ี งจากน�ำ้ ทว่ มนน้ั เมอ่ื น�ำ้ จากน�ำ้ ทว่ มรกุ ล�ำ้ ไปยงั พน้ื ทก่ี ารใชช้ วี ติ ของ ประชาชนหรอื ไปยงั โครงสรา้ งพน้ื ฐานแลว้ มลู คา่ ความเสยี หายทอ่ี าจเกดิ ขน้ึ กบั ประชาชนและโครงสรา้ ง พน้ื ฐานกจ็ ะเปน็ สง่ิ ตดั สนิ ถงึ ระดบั ความอนั ตรายและการสญู เสยี ของน�ำ้ ทว่ มดงั กลา่ ว ซง่ึ ขอ้ มลู เหลา่ นล้ี ว้ น มีประโยชน์ในการวางแผนการบริหารจัดการพื้นที่น้ำ�ท่วมถึง ตัวอย่างของการประเมินความเสี่ยงจาก น้ำ�ท่วมในพื้นที่โดยรอบสนามบินสุวรรณภูมิ บนพน้ื ทน่ี �ำ้ ทว่ มถงึ ทางฝง่ั ตะวนั ออกของกรงุ เทพมหานคร ไดแ้ สดงไวแ้ ลว้ ในภาคผนวกทา้ ยบทน้ี 1 เพ่อื เป็นการวัดความเปราะบางอย่างเปน็ รปู ธรรม ในบทนี้จะแทน Vulnerability ด้วยค่าความเสียหายที่อาจเกดิ ขึ้น ซึง่ ข้นึ กบั ปัจจยั ดา้ นกายภาพ สังคม เศรษฐกิจ และส่ิงแวดลอ้ ม เอกสารประกอบการฝึกอบรมหลกั สูตรการบรหิ ารจัดการความเสย่ี งดา้ นอุทกภยั อยา่ งบรู ณาการ 73

บทท่ี 3 การจัดทำ�แผนที่ความเสี่ยงจากน้ำ�ท่วม: ข้อมูลที่ใช้ในการพัฒนาแผนที่ความเสี่ยงจากน้ำ�ท่วมได้มาจาก การใช้แบบจำ�ลองสถานการณ์น้ำ�ท่วม การวิจัยการไหลบ่าของน้ำ�ท่วม ประเภทการใช้ประโยชน์ที่ดิน และการประเมินภัยพิบัติอุทกภัย โดยแผนที่ความเสี่ยงจากน้ำ�ท่วมเป็นหนึ่งในเครื่องมือแสดงผลการ ประเมินความเสย่ี ง ซงึ่ ท�ำ ใหผ้ ใู้ ชส้ ามารถระบุพน้ื ท่เี ส่ยี งและระดับความเสี่ยงในพ้นื ทน่ี ้ำ�ทว่ มถงึ ได้อยา่ ง ชดั เจน ขอ้ ดขี องการประเมินความเสีย่ งทค่ี รอบคลุมครบถว้ นจะทำ�ใหส้ ามารถเปรียบเทยี บองค์ประกอบ ของความเสี่ยงในเชิงปริมาณได้ ทั้งนี้ หากใช้กระบวนการในการประเมินความเสี่ยงที่ครอบคลุมแล้ว นั้น จะช่วยส่งเสริมความเข้าใจร่วมกันในประเด็นเกี่ยวกับความเสี่ยงจากน้ำ�ท่วมระหว่างผู้มีส่วนได้เสีย ทุกภาคส่วนและทุกระดับการบริหารได้ อย่างไรก็ดี การประเมินความเสี่ยงจากน้ำ�ท่วมควรพิจารณา วา่ เปน็ กระบวนการเรียนรูท้ ่ตี อ่ เน่อื ง เนอ่ื งจากภยั มีการเปล่ยี นตลอดเวลา ท�ำ ให้ระดบั ความเส่ยี งมีการ เปลีย่ นแปลงตลอดเวลาเช่นกัน ดังนนั้ จึงไม่ควรพิจารณาการประเมินความเส่ียงว่าเปน็ การทำ�ครง้ั เดยี ว แล้วเสรจ็ แต่จะตอ้ งมกี ารจัดท�ำ อยา่ งต่อเน่ือง 3.4 แผนการบริหารจดั การความเสี่ยงในพ้ืนที่น�ำ้ ทว่ มถึง การวางแผนบรหิ ารจดั การความเสีย่ งในพ้ืนทีน่ �้ำ ท่วมถงึ : เปน็ องคป์ ระกอบส�ำ คัญของการลดผลกระทบ ท่ีเกิดจากน้ำ�ท่วม แผนการบรหิ ารจดั การพื้นทีน่ ้ำ�ท่วมไมค่ วรพจิ ารณาเพยี งแค่ในแงข่ องชลศาสตร์และ วิศวกรรม แตต่ ้องพิจารณาถึงแงม่ ุมด้านเศรษฐกิจ-สังคมและสิ่งแวดล้อมดว้ ย (ตารางท่ี 3.1.1) นอกจาก น้ี ยังควรสรา้ งการมีส่วนรวมของหน่วยงานและผมู้ ีส่วนได้เสยี ทเ่ี ก่ียวข้องทุกฝ่าย เพือ่ ให้สามารถนำ�แผน บริหารจดั การพื้นที่น้ำ�ท่วมถึงแบบบรู ณาการไปด�ำ เนนิ การได้อยา่ งมีประสิทธิภาพมากท่ีสดุ การมสี ว่ นรว่ มของผ้มู สี ว่ นได้เสยี : ผมู้ ีส่วนไดเ้ สยี ประกอบดว้ ยผูม้ อี �ำ นาจท่รี บั ผดิ ชอบในท้องถ่นิ องค์กร ดา้ นลุ่มนำ�้ หนว่ ยงานเพื่อการพัฒนาภูมภิ าค สถาบนั การศึกษา ภาคเอกชน หน่วยงานท่ีไมแ่ สวงหาก�ำ ไร (Non-Governmental Organizations: NGOs) ประชากรและชมุ ชนท่ีเกี่ยวข้อง ทัง้ น้ี มาตรการเพือ่ ควบคมุ น้ำ�ทว่ มทไ่ี ดม้ าจากการวางแผนโดยไมม่ สี ว่ นร่วมของชุมชนผู้ไดร้ ับผลกระทบ และผมู้ สี ว่ นไดเ้ สยี ต่าง ๆ เป็นมาตรการทไี่ มม่ คี วามยง่ั ยืนเน่ืองจากอาจเปน็ มาตรการท่ีไมต่ อบสนองต่อความตอ้ งการทีแ่ ท้ จรงิ ของผู้มสี ว่ นได้เสยี ดว้ ยเหตุนี้ การวางแผนบรหิ ารจัดการความเสยี่ งในพื้นท่นี ำ�้ ท่วมถึงจึงควรผสม ผสานระหว่างการตัดสินใจทั้งแบบบนลงล่างและแบบล่างขึ้นบน เพื่อสร้างความเท่าเทียมกันในการมี ส่วนรวมของผู้เกี่ยวข้องทั้งหมด เพราะการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสียจะช่วยให้ได้ข้อมูลและข้อคดิ จากมุมมองต่าง ๆ ทีห่ ลากหลาย ทัง้ ยังเป็นโอกาสในการสรา้ งความเข้าใจทีส่ อดคล้องกันของทุกฝ่ายใน เรื่องภัยอันตรายและความเสี่ยงจากน�ำ้ ท่วมในพื้นที่ และเป็นโอกาสให้สมาชิกของชุมชนที่ได้รับผลก ระทบสามารถแสดงความคิดเห็นเกีย่ วกบั มาตรการต่าง ๆ และสง่ เสรมิ การบูรณาการความต้องการของ พวกเขาในกระบวนการตัดสินใจ การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสียในการบริหารจัดการความเสี่ยงใน พื้นที่น้ำ�ท่วมถึงจะช่วยในการตัดสินใจวางแผนและนำ�มาตรการบริหารจัดการนำ�้ ท่วมไปใช้ได้อย่างมี ประสิทธภิ าพและมีความยงั่ ยืน 74 เอกสารประกอบการฝึกอบรมหลกั สตู รการบริหารจัดการความเสยี่ งด้านอทุ กภัยอย่างบรู ณาการ

ตารางที่ 3.1.1 ตวั อยา่ งประเด็นในการพจิ ารณามาตรการเพือ่ บรหิ ารจัดการความเส่ยี งพื้นท่นี ้ำ�ทว่ มถงึ ประเดน็ รายละเอยี ดทค่ี วรค�ำ นึงถงึ ความปลอดภัยของประชาชน • ชว่ ยลดภยั อนั ตรายเมอ่ื เกดิ เหตกุ ารณน์ �ำ้ ทว่ มในระดบั ทว่ี างแผนไว้ • ชว่ ยลดภยั อันตรายในเหตกุ ารณ์ร้ายแรง • ชว่ ยทำ�ให้การอพยพในเหตกุ ารณร์ ้ายแรงดีข้ึน ด้านสังคม • การเจรญิ เตบิ โตของชมุ ชน • การหยดุ ชะงกั /การยา้ ยถน่ิ ฐานอนั เนอ่ื งจากการด�ำ เนนิ มาตรการ ควบคมุ น�ำ้ ทว่ ม • การเพิม่ มลู ค่าของสินทรัพย์ • การลดความแตกแยกทางสังคมในระหว่างการเกดิ น้�ำ ทว่ ม ดา้ นเศรษฐกจิ • ต้นทุนในการบริหารจัดการมาตรการเพื่อควบคุมน้ำ�ท่วม • การลดความเสียหายจากน้ำ�ท่วม บท ่ีท 3 ดา้ นส่ิงแวดล้อม • ผลกระทบตอ่ ชวี ิตของพืชและสัตว์ • สิ่งแวดล้อมดขี ้นึ ลักษณะของอุทกภัย/ผลกระทบ • ผลกระทบด้านบวก/ด้านลบจากการเปลี่ยนแปลงลักษณะการ ท่เี กดิ ไหลของน้ำ� • จำ�นวนบา้ นเรอื นทไี่ ด้รบั ผลกระทบมจี �ำ นวนลดลง ความเป็นไปได้ในทางปฏิบัติ • ทางกายภาพ/ทางเทคนิค (Feasibility) • งบประมาณ • ความเป็นไปไดใ้ นการไดร้ ับเงนิ สนบั สนนุ จากรัฐบาลส่วนกลาง ทศั นคติ • ทัศนคติขององค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถิน่ • ทัศนคตขิ องชมุ ชน ความเขา้ กันได้ (Compatabilitiy) • กับภัยอืน่ ๆ และการระบายนำ้�ในชุมชนเมือง • กับมาตรการในการบรหิ ารจดั การสง่ิ แวดลอ้ ม โครงสรา้ งพน้ื ฐานทสี่ ำ�คญั • การปรับปรงุ ใหม้ ีเพ่ิมขน้ึ และมกี ารท�ำ งานท่ีดีข้ึน (Critical Infrastructure) ทม่ี า: ดัดแปลงจาก NSWG, 2005 เอกสารประกอบการฝกึ อบรมหลักสตู รการบรหิ ารจัดการความเสีย่ งดา้ นอทุ กภัยอย่างบรู ณาการ 75

บทท่ี 3 3.5 การนำ�แผนไปดำ�เนินการ ในการน�ำ แผนการบรหิ ารจัดการพ้นื ท่ีน�ำ้ ทว่ มถึงไปด�ำ เนนิ การนน้ั ควรมกี ารผสมผสานการดำ�เนินการทง้ั มาตรการเชงิ โครงสร้างและมาตรการทไ่ี มใ่ ช่เชิงโครงสร้าง มาตรการเชิงโครงสรา้ งหรือแบบใช้สิ่งกอ่ สรา้ ง (Structural Measure) คอื การใชโ้ ครงสรา้ งเชิงวศิ วกรรม ในการควบคุมนำ�้ เพอื่ บรรเทาน�้ำ ท่วมทเี่ กดิ จากน้ำ�ล้นตล่ิงโดยการกักน�้ำ หรือผนั นำ้�ออกไป เช่น การใช้ ระบบปอ้ งกนั แบบเขือ่ นวงแหวนและอ่างชะลอนำ้�ทว่ ม (Polders and Basins), ชอ่ งทางเบย่ี งน�ำ้ (Bypass Channels), การขุดลอกหรือขยายความกวา้ งเสน้ ทางนำ�้ (Dredging and Widening of Stream and Channels), การทำ�คนั กน้ั น้�ำ (Levees) หรอื การสรา้ งท�ำ นบกน้ั (Embankments) นอกจากนี้ การ สรา้ งคันกน้ั นำ�้ ทะเลทป่ี ากแม่นำ้� (Tidal Barriers) กช็ ่วยลดน้ำ�ท่วมที่เกิดจากกระแสน้ำ�ทะเลขนึ้ สงู ได้ เปน็ ต้น มาตรการทีไ่ ม่ใช่เชงิ โครงสรา้ งหรอื แบบไม่ใชส้ ิ่งกอ่ สรา้ ง (Non- Structural Measure) คือ การใช้ มาตรการทไ่ี มเ่ กย่ี วขอ้ งกบั โครงสรา้ งเชงิ วศิ วกรรมในการบรหิ ารจดั การน�ำ้ ทว่ ม มงุ่ เนน้ การสรา้ งความเข้าใจ ในภยั น�ำ้ ทว่ มเพอ่ื เปน็ การปอ้ งกนั และลดผลกระทบทไ่ี ดร้ บั จากน�ำ้ ทว่ ม และชว่ ยในการเตรยี มตวั เพอ่ื รับมือ กับน้ำ�ท่วมที่อาจจะเกิดขึ้น นอกจากนี้ ยังมีมาตรการบางส่วนที่ช่วยสนับสนุนให้การดำ�เนินงานเกี่ยว กับมาตรการเชิงโครงสร้างมีความสมบูรณ์และมีประสิทธิภาพมากขึ้น ตัวอย่างของมาตรการที่ไม่ใช่เชิง โครงสรา้ ง เช่น • การวางแผนและควบคุมการใช้ประโยชนท์ ีด่ ิน โดยการจัดแบ่งเขตการใช้ทีด่ นิ ตามการแบง่ พ้นื ท่ี เขตเสีย่ งภัยน้ำ�ท่วมตา่ ง ๆ • การบัญญัติและการบังคับใช้กฎหมายหรือประมวลข้อบังคับอาคารในการควบคุมการก่อสร้าง หรือการพัฒนาในพน้ื ทีเ่ สี่ยงภัยน้�ำ ท่วม • การบรรเทาทุกขด์ ้วยการเงนิ โดยการประกนั ภยั น�้ำ ท่วมหรือจดั เตรยี มเงนิ ชดเชยในกรณที ยี่ อม ใหพ้ ้นื ทีข่ องตวั เองเป็นพ้ืนท่รี บั น้ำ�ในชว่ งนำ�้ หลาก • การพยากรณ์และการเตอื นภยั นำ้�ทว่ ม • มาตรการท่ใี ชใ้ นการปรบั ปรงุ ดา้ นการตอบโต้ต่อน้�ำ ท่วมของประชาชน เช่น ความตระหนักของ ชมุ ชน การเตรยี มความพร้อมของชุมชนในเร่อื งของการวางแผนอพยพ แผนการรับมืออทุ กภยั ของท้องถิน่ รวมถึงการซอ้ มสถานการณจ์ �ำ ลองหรือการซอ้ มแผนอพยพ • การจดั โครงสรา้ งทางสถาบนั การก�ำ หนดความรบั ผดิ ชอบและการมอบอ�ำ นาจทช่ี ดั เจนของหนว่ ย งานหลกั และหนว่ ยงานทเ่ี กย่ี วขอ้ ง เพอ่ื ใหก้ ารบรหิ ารจดั การพน้ื ทน่ี �ำ้ ทว่ มถงึ มปี ระสทิ ธภิ าพ เกดิ ประสทิ ธผิ ลและประสบความส�ำ เรจ็ • การให้ความรู้ การสร้างความตระหนัก และการฝกึ อบรม เพอื่ ให้มีความพรอ้ มในการบรหิ าร จัดการนำ�้ ท่วม • การปลกู และการอนุรักษ์ป่าในพ้นื ท่ีสงู ฯลฯ 76 เอกสารประกอบการฝกึ อบรมหลักสตู รการบริหารจดั การความเสย่ี งด้านอทุ กภัยอยา่ งบรู ณาการ

โดยทั่วไปไม่มีมาตรการใดมาตรการเดียวที่เพียงพอในการรับภัยน้ำ�ท่วม การบริหารจัดการน้ำ�ท่วมที่ ครอบคลุม จะต้องมีการผสมผสานระหว่างมาตรการควบคุมน้ำ�ท่วมทั้งสองแบบ (ISDR, 2004; Plate 2002) ซึ่งจะช่วยสร้างประสิทธิผลและสามารถป้องกันและผลกระทบของน้ำ�ท่วมต่อสังคม-เศรษฐกิจ และสิ่งแวดล้อมได้ดีที่สุด (รูปที่ 3.1.4) บท ่ีท 3 รูปท่ี 3.1.4 มาตรการควบคุมอุทกภยั แบบใชส้ งิ่ ก่อสร้างและไม่ใชส้ ิ่งก่อสร้าง ท่ีมา: ESCAP, 1991 การจดั ท�ำ รายงานการบรหิ ารจดั การพ้ืนทน่ี ำ้�ท่วมถงึ (Flood Plain Management Report) การจดั ท�ำ รายงานการบรหิ ารจดั การพน้ื ทน่ี �ำ้ ทว่ มถงึ มวี ตั ถปุ ระสงคเ์ พอ่ื รายงานความคบื หนา้ ในการปฏบิ ตั ิ งานและผลการบริหารจัดการและพัฒนาพื้นที่เสี่ยงภัยน้ำ�ท่วมต่อหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ในรายงานควร กลา่ วถึงประสบการณ์และบทเรียนเกี่ยวกบั นโยบายและการปฏบิ ตั ใิ นอดีต รวมท้งั ข้อเสนอแนะเพ่มิ เติม เกี่ยวกับการพัฒนาส�ำ หรับการดำ�เนินการในอนาคต ตัวอยา่ งเช่น 1. ขอ้ พจิ ารณาเก่ยี วกับนำ้�ท่วมสูงสดุ ท่อี าจจะเกิดขน้ึ (PMF) ในการก�ำ หนดพื้นที่เส่ียงน�้ำ ท่วมใน พืน้ ทนี่ ้ำ�ท่วมถงึ และในการพฒั นาแผนการบรหิ ารจดั การความเส่ียงในพ้นื ที่น�้ำ ทว่ มถงึ 2. การระบุความเสี่ยงของน้ำ�ท่วมภายใต้มาตรการการบริหารจัดการน้ำ�ท่วมที่มีอยู่และความเสี่ยง คาดการณ์ภายใต้มาตรการการบริหารจัดการน้ำ�ท่วมที่ได้วางแผนดำ�เนินการไว้สำ�หรับอนาคต เพอ่ื สรุปเปน็ แผนกลยทุ ธก์ ารบริหารจัดการพืน้ ทีน่ ำ�้ ทว่ มถงึ เอกสารประกอบการฝึกอบรมหลกั สูตรการบรหิ ารจดั การความเสยี่ งด้านอุทกภัยอยา่ งบรู ณาการ 77

บทท่ี 3 3. การทบทวนนโยบายและโครงสรา้ งองคก์ รของเครอื ขา่ ยการบรหิ ารจดั การพน้ื ทน่ี �ำ้ ทว่ มถงึ ทง้ั หนว่ ยงาน ภาครฐั และหนว่ ยงานทไ่ี มใ่ ชภ่ าครฐั ตลอดจนหนว่ ยงานผรู้ บั ผดิ ชอบในพน้ื ท่ี ในเรอ่ื งบทบาท หนา้ ท่ี และ ความรบั ผดิ ชอบในการบรหิ ารจดั การพน้ื ทน่ี �ำ้ ทว่ มถงึ 4. การสร้างบทบาทหน้าที่ใหม่ รวมทั้งการจัดตัง้ องค์กรและกฎหมายใหมใ่ นการบริหารจดั การพืน้ ที่ น้ำ�ทว่ มถงึ ตลอดจนการจัดระเบยี บโครงสรา้ งใหม่ของหน่วยงานทีม่ อี ยู่แลว้ 5. รายละเอียดขอ้ เสนอแนะเพ่อื ปรับปรุงพัฒนาการบรหิ ารจดั การภัยพบิ ตั ิจากอทุ กภยั จากการถอด บทเรยี นประสบการณ์ในอดตี ตัวอยา่ งของการผสมผสานมาตรการต่าง ๆ ในการบรหิ ารจดั การพน้ื ทีน่ ้ำ�ท่วมถงึ มีดงั ต่อไปน้ี มาตรการการวางผงั เมอื งเริ่มเปน็ ทส่ี นใจมากขึน้ เพราะว่าเป็นวธิ กี ารหลักท่ีจะปอ้ งกนั ภยั พบิ ัตนิ ้ำ�ทว่ มใน ตวั เมอื งได้ การวางผงั เมืองเป็นมาตรการทใี่ ชไ้ ดใ้ นระยะยาว จงึ เป็นการแก้ปญั หาทมี่ ปี ระสิทธภิ าพมากขึ้น ให้ผลลพั ธท์ ด่ี ขี ึน้ และประหยดั มากขนึ้ ดกี วา่ วธิ กี ารด้ังเดมิ ทีอ่ นุญาตให้มกี ารพัฒนาพ้ืนทแ่ี บบเปดิ แล้ว ด�ำ เนินการป้องกนั น้�ำ ทว่ มด้วยวธิ ีการสร้างพนังกน้ั น้ำ� (Moll, 2005) การผนวกรวมแบบจำ�ลองอทุ กภัย กับแผนในการพัฒนาเมอื งเข้าดว้ ยกันจะทำ�ใหส้ ามารถระบุขอบเขตของความเปน็ ไปได้ทีจ่ ะเกดิ น้ำ�ท่วมใน พ้ืนทที่ ม่ี กี ารใชป้ ระโยชน์ท่ดี ินต่าง ๆ ตามล�ำ ดบั ซ่งึ จะช่วยในการวางแผนบรหิ ารจดั การพนื้ ที่เพอื่ ลดความ เสียหายจากน้ำ�ท่วมได้ การลดความเสียหายจากน้ำ�ท่วมอีกวิธีการหนึ่งคือการลดมูลค่าความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นทางกายภาพ ของประชาชนด้วยการพัฒนาแผนอพยพที่สามารถใช้การได้จากความร่วมมืออย่างใกล้ชิดจากประชาชน ผู้อาจไดร้ ับผลกระทบ โดยในแผนอพยพจะตอ้ งมกี ารพจิ ารณาถงึ การจัดหาศูนยพ์ ักพิงชว่ั คราว การจดั หา น้ำ�สะอาด อาหาร ยา ฯลฯ นอกจากน้ี ขอ้ บังคับการก่อสร้างอาคาร (Building Code) ก็มีบทบาทส�ำ คญั ในการลดมูลคา่ ความเสยี หายท่ีอาจเกิดขึน้ ต่อกายภาพของบ้านเรือนและโครงสรา้ งพื้นฐานตา่ ง ๆ ทง้ั น้ี ข้อบงั คับการก่อสรา้ งอาคารสามารถเป็นขอ้ ก�ำ หนดเพอื่ อา้ งองิ ชนิดของวัสดกุ ่อสรา้ ง ลกั ษณะโครงสร้าง ของการกอ่ สรา้ ง และอาจรวมถงึ การครอบครองและการใช้ประโยชนจ์ ากอาคารบา้ นเรือนดว้ ย นอกจากนี้ ระบบการแจง้ เตือนภัยน�ำ้ ทว่ มเปน็ สิ่งจ�ำ เป็นในการติดต่อส่ือสารกบั ชุมชนกลมุ่ เสย่ี ง โดย เฉพาะในการแปลงข้อมูลพยากรณ์อากาศไปสู่การปฏิบัติและช่วยส่งข้อมูลเตือนภัยไปสู่ประชาชนอย่าง กว้างขวาง ความสำ�เร็จของระบบนี้มีความเกย่ี วขอ้ งอยา่ งใกลช้ ดิ กบั ความร้ขู องประชาชนในเรอ่ื งความ เส่ียงจากนำ้�ทว่ มและความคนุ้ เคยของประชาชนในเรื่องการตอบสนองฉกุ เฉินต่อน�ำ้ ท่วมท่ีจะมาถึง 78 เอกสารประกอบการฝึกอบรมหลักสูตรการบริหารจัดการความเสย่ี งด้านอทุ กภัยอยา่ งบรู ณาการ

4. ขอ้ พิจารณาสำ�คญั ส�ำ หรบั การบริหารจัดการพนื้ ท่นี ้�ำ ท่วมถงึ แบบบูรณาการ บท ่ีท 3 (Key Considerations for Integrated Flood Plain Management) ข้อพิจารณาส�ำ คญั มีดังน้ี 1. กลยุทธ์การบริหารจัดการพื้นที่น้ำ�ท่วมถึงควรอยู่บนพื้นฐานหลักการของการลดผลกระทบจาก น้ำ�ท่วมแทนที่จะอยบู่ นพน้ื ฐานของการก�ำ จัดนำ้�ทว่ มให้หมดไป 2. การบรหิ ารจัดการพ้ืนทีน่ �้ำ ท่วมถึงควรได้รบั การพฒั นาภายใต้แผนการท่หี ลากหลาย เพื่อรองรบั ความเปน็ ไปไดใ้ นการเปล่ยี นแปลงในอนาคตเนื่องจากสาเหตตุ ่าง ๆ เชน่ การเปล่ยี นแปลงสภาพ ภูมิอากาศ การยา้ ยถิ่นและการตัง้ ถนิ่ ฐานของประชากร การพฒั นาทีด่ ินและเมอื ง มาตรการ ควบคมุ น�ำ้ ท่วม การจดั โครงสร้างทางสถาบัน และการบญั ญัติกฎหมาย ฯลฯ 3. การบริหารจดั การพื้นที่น�ำ้ ทว่ มถึงในเขตชนบทและในเขตเมืองควรพจิ ารณาถึงการใช้ประโยชน์ ที่ดิน การตงั้ ถิน่ ฐานของประชากร สภาพสังคม กจิ กรรมทางเศรษฐกจิ การเกษตร และการ พัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน 4. การมีส่วนร่วมและความร่วมมือของผู้มีส่วนได้เสียเป็นสิ่งจำ�เป็นในการพัฒนาแผนการบริหาร จดั การน้�ำ ทว่ มและพ้ืนทนี่ ้ำ�ท่วมถึง ตลอดจนการน�ำ แผนไปด�ำ เนนิ การด้วย 5. นอกเหนอื จากทก่ี ลา่ วไวแ้ ลว้ การเตรยี มพรอ้ มรบั น�ำ้ ทว่ ม การแจง้ เตอื นลว่ งหนา้ การด�ำ เนนิ การ ตอบสนองฉกุ เฉนิ ตอ่ น�ำ้ ทว่ มเฉยี บพลนั การฟน้ื ฟแู ละการท�ำ ใหก้ ลบั สสู่ ภาพปกตหิ ลงั จากน�ำ้ ทว่ ม อย่างรวดเร็วล้วนเป็นสิ่งสำ�คัญ การฟื้นฟูหลังจากเกิดน้ำ�ท่วมมักจะถูกให้ความสำ�คัญน้อยกว่า การดำ�เนินการระหว่างเกิดน้ำ�ทว่ ม เน่ืองจากผนู้ ำ�ประเทศและส่ือมวลชนมกั ไม่ไดใ้ ห้ความสนใจ กบั เรอ่ื งนอ้ี กี หลงั เกดิ น�ำ้ ทว่ มไปแลว้ (Kundzewicz, 2002) 6. การบริหารจัดการน้ำ�ท่วมและพื้นที่น้ำ�ท่วมถึงควรพิจารณาภาพรวมและความเชื่อมโยงกับการ บรหิ ารจดั การลมุ่ น�ำ้ เพอ่ื ใหเ้ กดิ ประโยชนอ์ เนกประสงคแ์ ละหลกี เลย่ี งผลลพั ธท์ ไ่ี มค่ าดหมายของ ความเสียหายจากนำ�้ ทว่ มในพน้ื ท่โี ดยรอบของบรเิ วณน�ำ้ ทว่ ม 7. สภาพความเสย่ี งจากน�ำ้ ทว่ มเปน็ สง่ิ ทม่ี คี วามเฉพาะเจาะจงในแตล่ ะพน้ื ท่ี การบรหิ ารจดั การพน้ื ท่ี น�ำ้ ทว่ มถงึ จงึ เปน็ สง่ิ ทต่ี อ้ งไดร้ บั การพฒั นาเปน็ การเฉพาะเจาะจงในแตล่ ะพน้ื ทเ่ี ชน่ กนั การตรวจ สอบข้อเท็จจรงิ ในรายละเอียดเกีย่ วกบั ภยั น้�ำ ท่วม มลู คา่ ความเสยี หายที่อาจเกดิ ขึน้ สภาพทาง เศรษฐกิจ สงั คมและส่ิงแวดล้อมก็เป็นส่งิ จำ�เป็นท่จี ะต้องศกึ ษาเฉพาะเจาะจงสำ�หรบั แต่ละพื้นที่ 8. การจัดโครงสร้างทางสถาบันจะตอ้ งระบหุ น้าที่ ขอบเขตความรบั ผดิ ชอบ และมกี ารมอบอำ�นาจ ทช่ี ัดเจนกับหนว่ ยงานตา่ ง ๆ ท่ีเกย่ี วข้อง เพอ่ื ให้การบริหารจัดการพ้ืนทีน่ ำ้�ทว่ มถงึ เป็นไปอย่างมี ประสทิ ธิภาพและมีประสทิ ธิผล 9. การผสมผสานระหว่างมาตรการเชงิ โครงสร้างและมาตรการที่ไม่ใช่เชิงโครงสร้างจะส่งเสรมิ ให้ แผนการควบคุมนำ�้ ทว่ มมีประสิทธผิ ลเพ่ิมขึ้น เอกสารประกอบการฝกึ อบรมหลักสตู รการบริหารจดั การความเส่ียงดา้ นอุทกภยั อยา่ งบรู ณาการ 79

บทท่ี 3 10. การศึกษาเอกสารอ้างอิงในเรื่องอุทกภัยครั้งยิ่งใหญ่ในอดีตจะส่งเสริมให้การเตรียมความพร้อม รบั มือน้ำ�ท่วมและการสรา้ งความตระหนกั ระวงั ภยั ในเรือ่ งน้�ำ ท่วมมเี พม่ิ ข้นึ 5. บทสรุปและข้อเสนอแนะ มาตรการในการบริหารจัดการน้ำ�ท่วมและการบริหารจัดการพื้นที่น้ำ�ท่วมถึงอย่างบูรณาการ จะต้องมี การวางแผนอยา่ งเปน็ ระบบเพ่ือให้ครอบคลมุ หน่วยงานบริหารและภาคสว่ นตา่ ง ๆ หากมีการเช่อื มโยง ระหว่างเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องจะทำ�ให้การวางแผนความร่วมมือง่ายขึ้น ทั้งนี้ มีเป้าประสงค์หลักเพื่อลด ผลกระทบของน้ำ�ท่วมที่มีต่อความเสียหายในชีวิตและทรัพย์สินของประชากรที่อาศัยอยู่ในพื้นที่ น้ำ�ท่วมถึง ดว้ ยการผสมผสานมาตรการทง้ั เชงิ โครงสรา้ งและไมใ่ ชเ่ ชงิ โครงสรา้ งอยา่ งเหมาะสม ผา่ นวธิ กี าร และกระบวนการพฒั นา และการมสี ว่ นรว่ มของผมู้ สี ว่ นไดเ้ สยี ตามทไ่ี ดม้ กี ารอธบิ ายไวแ้ ลว้ ขา้ งตน้ 80 เอกสารประกอบการฝึกอบรมหลักสูตรการบริหารจัดการความเส่ยี งดา้ นอทุ กภัยอยา่ งบรู ณาการ

เอกสารอ้างอิง บท ่ีท 3 APFM (Associated Programme on Flood Management) (2009). Integrated flood management– Concept paper., WMO Series No. 1047, Geneva, Switzerland, 27p. CSIRO (Commonwealth Scientific and Industrial Research Organisation) (2001). Flood Plain Management in Australia-Best Practice Principles and Guidelines, SCARM Report no. 73, CSIRO Publishing, Australia. ESCAP (Economic and Social Commission for Asia and the Pacific) (1991). Comprehensive Flood Loss Prevention and Management, Manual and Guidelines, UN-ESCAP, Bangkok, ST/ESCAP/933, 92p. FEMA (Federal Emergency Management Agency) (2007). Multi-hazard Loss Estimation Methodology Flood Model, HAZUS-MH MR3, Technical Manual, Washington, D.C., U.S.A., 471p. GWP (Global Water Partnershp) (2008). Urban Flood Risk Management: A Tool for Integrated Flood Management WMO’, Associated Programme on Flood Management, March Herath, S. (2001). Geographical Information Systems in disaster reduction, Institute of Industrial Science, The University of Tokyo, Japan. ISDR (International Strategy for Disaster Reduction) (2004). Guidelines for Reducing Flood Losses, Inter-agency Secretariat of ISDR, Guidelines, United Nations, New York, 83p. Jha, A.K., Bloch, R., Lamond, J. (2012). Cities and Flooding: A Guide to Integrated Urban Flood Risk Management for the 21st Century, World Bank, Washington, DC., USA; ISBN: 978-0-8213-8866-2. เอกสารประกอบการฝึกอบรมหลกั สตู รการบริหารจัดการความเสี่ยงดา้ นอทุ กภัยอยา่ งบูรณาการ 81

บทท่ี 3 Keokhumcheng, Y., Tingsanchali, T. and Clemente, R.S. (2012). Flood Risk Assessment in the Eastern Region of Bangkok Flood Plain, Water International, International Water Resources Association, USA, Vol.37, No.3, pp.201-217. Kundzewicz, Z.W. (2002). Non-structural Flood Protection and Sustainability, Water International, 27(1): 3-13. Moll, R. (2005). Co-operation within Europe on flood management and spatial planning. In: Szöllösi-Nagy, A. and Zevenbergen, C. [Eds.]. Urban Flood Management. A.A. Balkema Publishers. NFRAG (National Flood Risk Advisory Group) (2008). Flood Risk Management in Australia, Australian Journal of Emergency Management, 23(4), 21-23. NSWG (New South Wales Government) (2005). Floodplain Development Manual: The management of flood liable land, NSWG, Manual, Australia. Penning-Rowsell, E.C. et al. (2005). The Benefits of Flood and Coastal Risk Management: A Manual of Assessment Techniques, Research Report, London, Middlesex University Press, U.K. Plate, E. J. (2002). Flood Risk and Flood Management, J. Hydrology, 267, 2-11 RID (Royal Irrigation Department) (2004). A Study Report of Drainage System in the Surrounding Area of Suvarnabhumi International Airport, Study Report, Royal Irrigation Department, Ministry of Agriculture and Cooperatives, Thailand. RID (Royal Irrigation Department) (2002). Study on Design and Installation of Telemetering System for Flood Forecasting and Warning, Ta Tapao River Basin, Engineering Project Report, Thailand. 82 เอกสารประกอบการฝึกอบรมหลักสูตรการบริหารจดั การความเสีย่ งดา้ นอทุ กภัยอยา่ งบรู ณาการ

Tingsanchali, T. (1996). Floods and Human Interactions: Experiences, Problems บท ่ีท 3 and Solutions, Professorial Inaugural Lecture, Monograph, School of Civil Engineering, Asian Institute of Technology, September, 144 p. Tingsanchali, T. (2003). Management of Flood and Drought Disaster in Thailand, International Forum on Sustainable Development, Proceedings, Asian Civil Engineering Coordinating Council (ACECC), Taipei, Taiwan. Tingsanchali, T. (2005). Flood Hazard, Risk and Vulnerability Analysis, UA Chapter in Standard Handbook of Environmental Science, Health and Technology U, Wiley Water Encyclopedia, John Wiley and Sons, U.S.A., 12p. Tingsanchali, T. & Karim, M. F. (2005). Flood Hazard and Risk Analysis in the Southwest Region of Bangladesh, Hydrological Processes, 19 (10), 2055-2069. Tingsanchali, T. (2008). Flood Impact Assessment in the Surrounding Area of Suvarnabhumi Airport, Thailand, Advances in Geosciences, Vol. 11 (Hydrological Sciences), World Scientific Publishing Co., Copernicus GmbH, Germany, pp. 283-297. Tingsanchali, T., Suiadee, W. and Bhaktikul, K. (2010). Development of River Basin Flood Management System by Optimal Reservoir Operation and Real Time Flood Forecasting and Warning: A Case Study of Ta Tapao River Basin, Chumporn, Research Report, Office of National Research Council of Thailand. Tingsanchali, T. and Karim, M.F. (2010). Flood Hazard Assessment and Risk-based Zoning of a Tropical Flood Plain: Case Study of the Yom River, Thailand, Hydrological Sciences Journal, IAHS, Vol.55, Issue 2, pp.145-161, Taylor and Francis, U.K. UNESCO (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization) (1995). Fighting floods in cities; Project training material for disaster reduction, Report, Delft, Holland. เอกสารประกอบการฝึกอบรมหลักสูตรการบรหิ ารจัดการความเส่ียงด้านอทุ กภยั อย่างบูรณาการ 83

บทท่ี 3 จดบันทึก 84 เอกสารประกอบการฝึกอบรมหลกั สตู รการบรหิ ารจัดการความเส่ยี งดา้ นอุทกภยั อยา่ งบูรณาการ