2_Captura de Élite y de Grupos de Interés en Sistemas Descentralizados de Planeación Participativa

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento5.2.3.1 La comunidad en general y las organizaciones que le representanLa normatividad trata de asegurar la inclusión de minorías por decreto (etnias,tercera edad, mujer, etc.) contribuyendo a la polarización de intereses y a sufragmentación al interior de la comunidad. Ello debilita la posibilidad de pensarintegralmente en problemas concretos que tengan como base las necesidades delos individuos como seres bio-psico-sociales en las diferentes etapas de su vida:niños, jóvenes, adultos hombres, adultos mujeres, tercera edad. Por el contrario, la canalización de la participación en el SMP mediante laconstitución de grupos de interés, profundiza la sectorialización de los problemasy la dispersión en la búsqueda de soluciones: por ejemplo, los problemas de niñezdeben tratarse independientemente de su color, lo que implica diferentes proble-mas focalizados alrededor de la niñez y no de cierto sector en sí mismo. De esta manera, el propio SMP promueve la lucha y competencia de interesesentre grupos, situación que sería válida como mecanismo liberal y democráticode competencia de ideas89 siempre y cuando existiera un respaldo decidido porla comunidad hacia los diferentes grupos, así como mecanismos de decisión (enlos procesos, proyectos, inversiones, etc.) abiertos a la vigilancia ciudadana. Como,de acuerdo al estudio, nada de ello existe, el SMP termina capturado por aquellosmiembros que, aprovechando la desinformación y falta de interés ciudadano porgestionar, se convierten en representantes de grupos y llegan a los órganos dedecisión.3.3.2.3.2 Las instancias de participación localDevienen un subsistema de representación desvinculado del subsistema comu-nitario y sus preferencias, pero legitimado por el cumplimiento de las normas.La desconexión estatal en sus funciones de planeación, monitoreo y evaluaciónde políticas90, así como el desinterés y la desinformación ciudadana, hacen queaparezcan en este nivel nuevos actores que manipulan las decisiones sin que sean“fácilmente” detectados o controlados (todo lo cual se aborda más adelante). Elgran arma de este subsistema para mantenerse es la asimetría de información, elconocimiento técnico de“cómo llegar”a la Administración Municipal y sobre todo,89 Barber, B. (1984). Strong Democracy, Participatory Politics for a New Age. Berkeley: University of California Press.90 Mayne, J. y Zapico-Goñi, E. (1999). Monitoring performance in the public sector: future directions from international experience. New Brunswick: Transaction Publishers.100

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008sus relaciones de influencia con canales alternos de comunicación y presión. Estesubsistema, tiene las siguientes bases de funcionamiento: - La legalización de la representatividad. El líder desde la JAL o el Comité PTavala todo el proceso, por lo que la captura requiere que el SMP limite la partici-pación de otros actores y la negociación comunitaria, siendo clave la elección delos representantes a las instancias decisorias de la comunidad. Sus decisiones sevalidan así por norma, exigiendo el cumplimiento de procesos formales y requisitoslegales, de fácil manipulación. Paradójicamente, los hechos muestran que al llevarlas decisiones a espacios prediseñados (Comités PT, C.A.L.I), en el contexto local,caracterizado por la apatía y la indiferencia ciudadana, se facilita la conformaciónde grupos de interés y la toma de decisiones en espacios cerrados, que permitenmanipular hábilmente el SMP.- Lo anterior, hace evidente la debilidad de los mecanismos de comunicación y de difusión de las decisiones entre la Administración Municipal, las instancias locales de planificación y la comunidad en general.- El SMP considera sus actores como agentes sin intereses particulares, totalmen- te altruistas y que no cuentan con ninguna capacidad o intención de agencia para obtener beneficios para sí mismos u otros agentes del mercado. Por el contrario, los asume como voluntarios filántropos cuyas decisiones estarán en función de intereses comunitarios91.3.3.2.3.3 El Departamento Administrativo de Planeación Municipal y las dependencias.La evidencia muestra que algunas dependencias tienen capacidad de incidenciasobre proyectos aislados si aplican incentivos como el denominado“peso cincuen-ta”(descrito más adelante), o si ajustan ciertas características de los proyectos paraasegurar su aprobación. Esta capacidad de maniobra contribuye a desmembrarla planificación. Sin embargo, el SMP no permite al gobierno, como responsabledel desarrollo local, incidir y controlar la planeación y ejecución de tal forma quese garantice coherencia entre el Plan Municipal y los Planes Locales, y menos aún91 El propio Decreto 0203/2001 (Libro IX, Cap. 3), establece que: “Los Equipos de Trabajo del C.A.L.I. serán conformados, bien por servidores públicos (…) trasladados en comisión (…), por estudian- tes universitarios a través de pasantías (…); o por miembros de la comunidad que en razón a su espíritu altruista y deseo de colaboración se ofrezcan y sean escogidos por el director del C.A.L.I. sin que ello genere relación laboral o remuneración de ningún tipo”. 101

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientocon los planes sectoriales de las dependencias (nivel de planeación sectorial).3.3.3 Saber descifrar y operar el sistema como fuente de poderTras la evaluación, los líderes vinculados al SMP expresaron tener conocimientosobre la normatividad vigente y sobre los mecanismos y procesos ante los cualespueden elevar sus inquietudes y necesidades, según la competencia del organismo.Sin embargo, presentaron diferencias en el grado de conocimiento que tienen sobrela normatividad y los procedimientos en los procesos de planificación; mostrándosecomo mayor en el Profesional Especializado, los corregidores, los Presidentes de laJAL, los Presidentes de JAC y los miembros con mayor trayectoria en el Comité dePlaneación. Por su parte, quienes se han vinculado recientemente al SMP, expresantener escaso conocimiento de la normatividad y los procedimientos que orientanlos procesos de planificación (ETI3Navarro) (ETI1C12). “En el comité (…) todos no presentan proyectos porque en ese sentido haría falta ca- pacitación porque cuando hubo cambio de juntas de acción Comunal, no quedaron las mismas personas que habían tenido ya capacitación. Por ejemplo (…) con el anterior formato (…), yo aprendí, lo hice; y ya en este MGA me parece más complicado aunque asistí también a una capacitación que nos dieron pero yo pienso que todo el mundo no tiene la misma capacidad para asimilarlo”. (ETI3Felidia) Algunos líderes de JAC expresan que el nivel de conocimiento de la normati-vidad es una herramienta de manipulación de acuerdo a los intereses particularesde los actores con mayor nivel de conocimiento, sobre aquellos con menor nivel. “Ellos tienen más conocimiento político, ya que X era líder comunitaria, y el Profesio- nal Especializado ha pasado por todos los C.A.L.I. entonces ellos manejan con mucha propiedad el tema de planificación mientras nosotros que somos nuevos realmente desconocíamos de la visión comunitaria, y eso les da la ventaja de manipular los pro- yectos a favor de los que ellos mismos, en nombre de JAC se ha tomado para beneficios particulares.” (ETI3C9) A pesar de que algunos líderes consideran “que una de las fortalezas son lascapacitaciones que nos brindan”. (ETI3C2), otros líderes vinculados al SMP expresanque las capacitaciones están desligadas de los saberes previos de las personas; porejemplo, en el uso de Software requerido para la MGA. No obedecen a procesoscontinuos, limitándose de este modo a la transmisión de información en temasespecíficos y coyunturales. “Aquí nos dieron un curso de MGA muy interesante y suficientemente complejo para102

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008la presentación de los proyectos (…) en todas las comunas donde (…) son totalmenteignorantes en el manejo de sistemas y por consiguiente incapaces de manejar esametodología”. (GF1C22)“Hemos recibido algunas capacitaciones (…) pero eso es difícil por el tiempo del quedisponemos…a uno no le alcanza el tiempo para todo: uno tendría que disponerde dinero para hacer los gastos necesarios… uno también tiene que laborar porquenosotros no recibimos dinero del Estado”. (ETI3C5)“a los comités de planificación no se les viene a consultar qué capacitación necesitasino lo que ellos consideran que debe darse (…) Además, vemos entre un año y otrolos cursos en su pensum iguales con un nombre diferente en contratistas diferentesentonces significa que repiten lo mismo con otros contratistas, (…) sumado a esto loslideres llegan un 10 %”. (GF1C17)“(las capacitaciones son) un lenguaje muy técnico, (ante) personas que tienen 4º o 5ºde primaria. A una que tiene un nivel de bachillerato técnico le dificulta adquirir esametodología. Nos dieron la parte teórica, pedimos la parte práctica, sentarse a elaborarel proyecto con la metodología, y nunca se nos dio”. (GF1 La Elvira)Finalmente, algunos líderes vinculados al SMP manifiestan que las capacitaciones sonrealizadas sin tener en cuenta sus condiciones de costos de desplazamientos a la zonaurbana y horarios, lo que dificulta su regreso, por lo que solicitan que las capacitacionessean realizadas en los Corregimientos (ETI2 Navarro) (GF1 Golondrinas).De esta manera, dado que la operación del SMP requiere del conocimiento de la nor-matividad y el uso de herramientas técnicas como la Metodología General Ajustada,MGA, la capacidad de acción del líder en cuanto al acceso a recursos y el planteamientode proyectos se ve limitada. La capacitación como herramienta para la creación decapacidades de acción parece así no permitir reducir adecuadamente las brechas depoder entre los actores, por lo que se consolidan dos fuentes de poder expresadasen términos de Crozier y Friedberg, como el dominio de una competencia o especia-lización funcional difícilmente reemplazable por cualquier líder, la formulación deproyectos vía MGA, y el conocimiento de las reglas organizacionales y de su uso, lanormatividad del SMP. 103

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento 3.4. Dinámicas de Participación:De acuerdo con los conceptos de M. Callon (1986), podemos reconocer las siguien-tes modalidades de “problematización”, “interesamiento” y “enrolamiento” en elSMP que, si bien existe un mecanismo de voto individual que traduce un sistemademocrático de participación, subsisten mecanismos formales de creación dealianzas y de decisiones en bloque.3.4.1 La“problematización”de los líderes vinculados al SMPLa estructura de la fase de“problematización”está predefinida por la normatividad,pues, como se ha dicho, ésta trata de asegurar la inclusión de minorías por decreto(etnias, tercera edad, mujer, etc.) lo que termina contribuyendo entre otras cosas ala polarización de intereses. Así mismo, se ha afirmado que ello limita la posibilidadde“problematizar”los territorios integralmente, es decir, desde las necesidades delos individuos como seres bio-psico-sociales en las diferentes etapas de su vida:niños, jóvenes, adultos hombres, adultos mujeres, tercera edad. Así, es solo mediante la pertenencia a estos “Grupos de Interés”, constitui-dos por la propia Administración Municipal, o a las JAC y JAL, constituidas porla normatividad nacional, que la participación ciudadana puede tomar forma.Vale recordar, como se mencionó en el capítulo 1, que la particularidad de losgrupos de interés es su posibilidad de ejercer presión sobre los diseñadores depolíticas mediante el Lobby, el cual se define como “cualquier intento de indi-viduos o grupos de interés privado de influir en las decisiones del gobierno”92,92 Enciclopedia Britannica. Definición de Lobbying. https://global.britannica.com/topic/lobbying104

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008o en el caso del SMP, en las decisiones del Comité de Planeación Territorial, denaturaleza más heterogénea.3.4.2 El“interesamiento”de los líderes vinculados al SMPEs así como las estrategias de“interesamiento”deben ser desplegadas, donde cadalíder debe tratar de demostrar la relevancia de su tema o sector, como vía para lasolución de problemas. En el marco de lo anterior, un indicador importante es el nivel de participa-ción de los diversos sectores en los Comités de Planeación. Según los líderesvinculados al SMP, los sectores que más participan son las JAC, las organizacionessociales de deporte, cultura, ambiental y tercera edad; por su parte, las organiza-ciones que tendrían menor participación son juventudes, indígenas, desplazados,discapacitados, industria y comercio, y afrodescendientes. Los líderes llamaronmuy especialmente la atención a la falta de representatividad de las juventudes(GF1 C6) (ETI3C2) (GF1C15) (GF1C3) (ETI3 Hormiguero) (ETI1 Saladito) (GF1 Pance)(ETI1 La Paz). Mediante revisión documental, pudo evidenciarse que son las JAC y las JAL lasinstancias o autoridades con más presencia en los Comités de Planificación de lasComunas y Corregimientos, seguidos por las organizaciones sociales de la terceraedad que tienen presencia en 32 de las 37 comunas y corregimientos (de un totalde 22 comunas y 15 corregimientos), y las de educación, investigación y culturaque tienen presencia en 27 de las 37 comunas y corregimientos. Las organizacionessociales con menor presencia son los obreros-sindicales (2 de 37), afrodescendien-tes (2 de 37), discapacitados (4 de 37) y juventudes (5 de 37). Por consiguiente,se podría decir que, las instancias o autoridades que tienen mayor presencia enlos Comités de Planeación son las que definen los proyectos de inversión en cadacomuna y corregimiento. También, la revisión documental de las actas de priorización de los proyectosde comunas y corregimientos, permitió observar que son las JAC y las JAL lasinstancias que más participación han tenido en las reuniones de priorización deproyectos y que en los años 2004 y 2007 han sido la única instancia, organizaciónsocial o sector que ha participado en estas reuniones a excepción de las Comunas3 y 11 y los Corregimientos de Pichindé, Montebello y El Hormiguero en los cualesse observa que las reuniones de priorización han contado, además, con la presenciade diversos grupos. 105

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento Al discriminar la participación de los delegados en los Comités de Planeaciónpor Comunas y Corregimientos, se observa que en los corregimientos, participandiversas organizaciones sociales y comunitarias, más que en las comunas. En es-tos hacen presencia el sector social, el ecológico, los grupos de mujeres, el sectoragroeconómico, además de las organizaciones sociales que estan presentes en lascomunas como el sector educación-investigación-cultura, los grupos de la terceraedad, el sector recreación y deporte y los desplazados. Esto puede obedecer a laexistencia de menor cantidad de población en los corregimientos o a un mayorinterés por participar en estos espacios. Un fenómeno muy particular es el hecho de que en el momento de discutirla distribución de los recursos del SFTM, se presenta la mayor participación en elComité de Planeación, con presencia de organizaciones sociales y comunitariasque no registran una asistencia regular (ETI2C18) (ETI3C10) (ETI2 La Leonera) (GF1La Castilla).3.4.2.1 “Enrolamiento”y alianzas de líderes vinculados al SMPFrente a la toma de decisiones, y bajo el favorecimiento del mecanismo del votode la mayoría, en la Comuna 6, los miembros del Comité de Planeación expresanabiertamente la creación de alianzas con el objetivo de captar la mayor proporciónde recursos del SFTM para los proyectos de sus barrios. Por ejemplo, el funcio-namiento del SMP ha sido agenciado por alianzas de algunos líderes vinculadosdurante años, por medio de las cuales se define el sector de la comuna en donde sebrindará principal atención. Este grupo de actores se autodenomina“la coalición”,entendida como la agrupación de dignatarios que se han constituido como mayoría(80% de la participación), y ejercen presión en el momento de tomar decisionespor votación para aprobar lo que ellos anticipadamente han acordado sobre elSFT. Estos acuerdos pueden involucrar decisiones que afectan los años siguientes.Algunas de las prácticas realizadas por este grupo al momento de llevar a cabo lapriorización de los proyectos, es la solicitud de votar por bloques, es decir, el con-junto de proyectos que sumados sus presupuestos dan el monto total del SFT. Paraesto, se reúnen previamente y se define la manera en que va quedar conformadoel bloque de proyectos, así, en el momento de tomar las decisiones con respectoal SFT lo presentan, con la certeza de que obtendrá la mayoría de votos, y de estamanera quedan excluidos aquellos proyectos que no pertenecen a dicha alianza. En la actualidad, y bajo el reconocimiento de que esta situación ha afectado aalgunos barrios, organizaciones sociales y comunitarias en la posibilidad de parti-106

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008cipar de los recursos del SFT, máximo cuando éstos asisten regularmente al Comitéde Planeación, han forzado la creación de otros mecanismos de participación, através de la formación de una contra alianza denominada“la oposición”para poderhacer contrapeso a la coalición y lograr obtener algunos recursos del SFT. “¿Mi relación con el comité de planificación? Hay un grupo que es el de la coalición, y ese grupo son los que han manejado el rubro que da el gobierno, y entonces estamos preocupados porque esa coalición cada año se lleva la mayor parte del Situado Fiscal. Las personas que somos nuevas en el Comité de Planificación estamos preocupados, y de verdad necesitamos que haya un cambio. La coalición está integrada por la gran mayoría de las JAC, no en su totalidad, pero de las 22 o 24 juntas que hay, como 16 juntas hacen parte de esa coalición, y esas juntas son de las personas que llevan más tiempo” (ETI3C6). De este modo, y al tener en cuenta las expresiones de los líderes vinculadosal SMP, el mecanismo del voto de la mayoría como forma de tomar las decisionesal momento de priorizar los proyectos en el Comité de Planificación, favorece laformación de alianzas para obtener los recursos del SFT, y donde solo se beneficianquienes pertenecen a la alianza y dejan relegados o postergados los proyectos deaquellos que no hacen parte de la misma. La norma establece que puede aprobarsecon la mitad más uno. Esta forma de tomar decisiones se evidencia en la revisión documental de lasactas de priorización de proyectos, donde se observa que los mecanismos másutilizados por los asistentes a las reuniones para tomar las decisiones de prioriza-ción son el quórum o la mayoría de votos.3.4.3 ¿Existe una“movilización”de la ciudadanía en el proceso de“traducción” que se desarrolla al interior del SMP?Según M. Callon (1986)93, durante el proceso de “traducción” se plantea un pro-blema de representatividad, dado que la negociación del “interesamiento” se daen situaciones en que para cada tipo de entidad (grupo social o actores sociales),algunos individuos hablan por otros y se interesan en nombre de los grupos querepresentan o pretenden representar, donde“hablar por otros, es ante todo hacercallar a aquellos a nombre de quien se habla”.93 M. Callon, Éléments pour une sociologie de la traduction. La domestication des coquilles Saint-Jac- ques et des marins pêcheurs dans la baie de Saint-Brieuc, L’Année sociologique, 1986, 36, 169-208. p. 194 107

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento La representatividad de la ciudadanía por los líderes vinculados al SMP escuestionable en la medida en que la encuesta de percepción realizada para la eva-luación muestra que frente a la afirmación:“El Gobierno promueve adecuadamentela participación de los ciudadanos en los espacios de planificación”, el 24.5% estáen desacuerdo, el 24.1% está muy en desacuerdo, el 20.2% lo califica como regular,y solo el 17.8% y 7.1%, están “de acuerdo” y “muy de acuerdo”, respectivamente.El 6.2% no sabe o no responde. Si esa promoción no es adecuada, los ciudadanospodrían ni siquiera contar con la posibilidad de transmitir sus ideas en esos espaciosni participar de esas deliberaciones. Algunas opiniones dejan entreverlo: “Es la participación que tenemos los ciudadanos de llegar a exponer nuestras nece- sidades y adquirir solución a nuestros problemas, pero nosotros nos encontramos muchas veces que las personas si entran a veces no las dejan hablar, entonces falta que los espacios de planificación fueran más abiertos. Quisiera que fuera la misma comunidad la que sociabilice [sic] un proyecto”. (ETI4C4) “Claro que puede influir, pero entonces la Administración no la toma en cuenta, por eso la gente ya no asiste masivamente a ese tipo de convocatorias porque sabe que usted va allí pero que la propuesta suya y su idea, no se va a tener en cuenta para cambiar la decisión que ellos ya tienen tomada”. (ETI4C13) En efecto, el 96,6% de los ciudadanos afirma no haber participado en espaciosde planeación (VerTabla 3). Si consideramos además que el 47% de los encuestados(tabla 4) quisieran participar, si son convocados, en los espacios de planificación,salta a la vista la gran pregunta de M. Callon en torno a la representatividad: ¿Quiénrepresenta a quién? Tabla 3: Participación ciudadana en actividades de planificación. ¿Ha participado en actividades de planificación o Frecuencia Porcentaje algunos de los espacios de participación? válido 16 Si 478 3,2 No 1 96,6 NS/NR 495 0,2 Total 100 Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010).108

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008Tabla 4: Deseo ciudadano de participar en espacios de planificación localDe llegar a ser convocado, ¿le gustaría participar en los Frecuencia Porcentaje espacios de planificación local? válido 233 47,1Si 260 52,5No 2 0,4NS/NR 495 100TotalFuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). Dos aproximaciones al interrogante pueden identificarse. Es preciso anotar quees necesario abordarlas teniendo en cuenta que entre la inmensa mayoría, que noparticipa del sistema, y los llamados “portavoces”, se constituyen intermediarios(Callon, 1986) en distintos niveles de planeación y participación que dan cuentade un proceso de agregación de la pretendida representatividad. Y de tal manera,la“movilización”progresiva de actores que deberían aliarse en torno a la definiciónde los problemas de los diferentes territorios, resulta marcadamente precaria ypoco representativa en muchos casos. Esto puede evidenciarse en el hecho de que la consulta ciudadana participativaa la población en general no sea un rasgo común y sistemático del proceder delos líderes vinculados al SMP, abriendo el paso al sesgo de muchos líderes en elproceso.Y por otro lado, en los resultados de una encuesta de percepción realizadaentre líderes informados, no vinculados al SMP, acerca de los intereses reales queidentifican en los líderes vinculados al SMP.3.4.4 “Objetividad”y sesgo en la“problematización”de los territoriosComo se ha dicho en el capítulo 2, la “problematización” es una fase en la cual elo los traductores reúnen diversos actores para resolver un problema, definiendosus identidades y generando “Puntos de Paso Obligado”; esto lo hacen mediantela generación de enunciados que son negociados con los demás actores. En elcaso del SMP, el establecimiento de determinado problema-solución como de-terminantes de la comuna, es decir, establecer Puntos de Paso Obligados, resultatrascendental al éxito del líder. Existen diferentes ámbitos de acción a través de los cuales los líderes puedencanalizar los recursos de Situado Fiscal, sobre la base de que un enunciado de 109

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientoproblema se inscriba institucionalmente en cualquiera de las siguientes secreta-rías: Educación; Salud Pública; Desarrollo Territorial y Bienestar Social; ViviendaSocial; Cultura y Turismo; Infraestructura y Valorización; Gobierno, Convivencia ySeguridad; Deporte y Recreación; y el Departamento Administrativo de Gestión delMedio Ambiente (DAGMA). Entre las 18 dependencias que componen la Alcaldíade Cali, éstas son las que operan normalmente los recursos del Situado Fiscal deque dispone el SMP. Es así que la problematización por parte de los líderes, amarrada a intereses degrupo y a veces a intereses de lucro, condujo durante el período de evaluación, auna serie de inversiones que no necesariamente correspondían con las necesidadesreales de la ciudadanía. Para verificar esta correspondencia, la evaluación incluyóun análisis de la estructura y distribución del SFTM por tipo de inversión, así comoun análisis de los sesgos en dichas asignaciones. El anexo 1 presenta el análisisrealizado que da soporte, tanto a este punto, como al punto 7.3 que describe los“modelos de captura” del SMP.3.4.4.1 La consulta y“movilización”de los intereses de la ciudadaníaLos representantes, bien sea de C.A.L.I., JAL, JAC o de Comité de Planeación afirmanconocer las necesidades de sus comunidades a partir de la cotidianidad, porquesegún ellos“viven en la comuna y se relacionan con las personas diariamente”. Sinembargo, este conocimiento de necesidades no siempre obedece a un procesosistemático que permita identificarlas objetivamente y mucho menos priorizarlasal momento de planificar. Es así posible encontrar casos en que las necesidades de la comuna son iden-tificadas, según el criterio personal de un dignatario, y priorizadas por el Comitéde Planificación, según puedan ser sustentarlas por dicho dignatario y con la ex-pectativa que en el momento de ser sometidas a votación gocen del beneplácitode la mayoría. “Encontramos comunidades en las que sus Presidentes son muy alejados de las perso- nas o que hay una representación baja porque fueron elegidos por la junta que tiene 50 afiliados o con menos y la representación de un territorio es muy pobre, entonces no lo conocen la mayoría, no establece mecanismos de consultan en su barrio y ob- viamente cuando viene acá al tener poca información, lo que dice es muy pobre o, en el peor de los casos, ni siquiera se reúne con su junta y el ejercicio lo hace cómo se le ocurre en el momento en que se hacen las preguntas, son Presidentes que no110

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008 consultan y se dejan llevar por su propio parecer, entonces eso dificulta porque las miradas son muy estrechas. Entonces, cuando aparece la inversión, dicen, a mí nadie me consultó, etc. (…) debe haber más herramientas para obligar a establecer la con- sulta en los barrios, por decir algo, JAC que no tenga su plan de trabajo establecido que contemple objetivos, actividades, etc., pues es un impedimento para participar en el Comité de Planificación”. (ETI1C2) “… La falla que he venido observando es que los representantes de la junta ante el Comité de Planificación ellos no consultan con la comunidad la necesidad del sector ellos deciden por la comunidad ellos mismos traen su proyectos sin que ese proyecto se haya dado a conocer anteriormente con la comunidad y con lo que ellos represen- tan”. (ETI1C21) En casos como los mencionados, y de acuerdo al proceso de traducción descritopor Callon, la “problematización”difícilmente se desarrolla en el marco de un pro-ceso de “interesamiento” y “enrolamiento” de los ciudadanos del común, quienes,representados por los líderes deben ver reflejadas sus visiones en sus decisiones.La negociación del problema y su solución por parte del líder en el Comité dePlaneación queda socialmente invalidada. Las controversias resultantes ponen asíen duda la representatividad de los líderes, erigidos como “portavoces” pero queno lograron asegurar el “interesamiento” del grupo de representados. No obstante, algunos miembros del Comité de Planeación y Presidentes deJAC expresan que realizan asambleas, actividades de “gobierno al barrio” o “miniconsejos de seguridad” con los habitantes de sus comunidades para detectar lasnecesidades. “ las JAC hacen una asamblea para que todo el mundo se dé cuenta, para uno después priorizar acá” (GF1C11); se realizan también actividades como “gobierno al barrio, esa actividad es como la máxima expresión de la democracia participativa, los ciudadanos del barrio o de la comuna van a una carpa gigante y van a expresar cuáles son sus requerimientos sus necesidades en libertad, y va a haber unas personas haciendo un listado para comenzar a meter esto en un proceso, pero al final no sabían que era lo que iban a hacer con eso, entonces fue una intención que a la final se convirtió en una mentira” (GF119); o bien mini consejos de gobierno: nos reunimos con los de la Estación de San Francisco, con la Policía comunitaria, con el comandante de la estación, yo representando la Administración Municipal, cada una de las dependencias de la Administración Central como se invita al secretario de salud, de vivienda, tránsito, y lo lideramos con la Estación de San Francisco, lo hacemos cada 6 meses entonces decimos lo que ha faltado en Emcali, que es la parte de energía, y todas las problemáticas las vamos mirando y vamos dando solución, y si no es pronta, le damos por lo menos una repuesta, tranquilidad a la persona de que estamos en la gestión, comprometidos, y se le hace seguimiento”. (ETI1C4) 111

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento Por su parte, en la Comuna 22, los miembros del Comité de Planeación afirmanque los recursos del SFTM se han invertido en estudios que permitan la planifi-cación a largo plazo y el acuerdo de varios líderes en torno a un Plan Urbanísticoque orienta las inversiones y el desarrollo de la comuna. “esta comuna es sui generis, porque lo que hemos conocido de las demás comunas es que se garrotean los pesitos para hacer cincuenta proyectos, (…) Hemos podido (…), en los últimos cinco años, definir qué es lo que la comuna requiere y para dónde debe ir (…) con un criterio de beneficio general (…) A partir de estudios, que hemos pagado nosotros mismos, se ha logrado estructurar un Plan Urbanístico del cual se derivarán muchos proyectos de inversión derivados del Situado Fiscal” (GF1C22). Lo anterior no está exento de debate, dado que toda “problematización” estásujeta a no lograr interesar de la manera apropiada al resto de la población. Noobstante, el estudio técnico de las necesidades y la visión urbanística es un avan-ce único en esta comuna de la ciudad, según se pudo comprobar al revisarse ladistribución de sus inversiones de SFTM entre 1998-2008.3.4.4.2 El uso de los planes de trabajo de las JACOtra falencia de los Comités de Planeación, asociada al proceso de “traducción”que analizamos está relacionada con la elaboración de los Planes de Trabajo de lasJAC, que constituyen un insumo fundamental para la formulación y priorizaciónde los proyectos; así como en la destinación de los recursos del SFT. El requisitoen muchos casos no se cumple. “Hay una regla, una ley que exige que toda JAC deba tener su plan de desarrollo y su plan de trabajo, si mucho tendrán cinco JAC de casi 400 que debe haber. Y gene- ralmente, esos delegados obedecen es a la percepción del individuo, quien se hace que fue elegido para representar pero no es concertado por la comunidad, si no lo que él cree que es, y lo hará de buena fe, pero no es algo concertado o evaluado en conjunto.” (ETI3C10) La revisión documental, muestra que el 57% de los C.A.L.I no cuenta con copiade los Planes de Trabajo de las JAC. Mientras que el 43% sí tienen en su archivocopia de dichos Planes. Esto podría apoyar lo expresado por los líderes vinculadosal SMP respecto a que las JAC no cumplen con esta responsabilidad fundamentalde planificación territorial. De hecho, hay quienes afirman que las decisiones deinversión no dependen mucho de tales Planes de Trabajo de JAC, y muchas vecespuede ser el nivel de materialidad de los resultados de los proyectos lo que orientamuchas de las decisiones.112

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008 “Supuestamente los proyectos deben salir del plan de trabajo de la junta, yo no creo que eso se cumpla mucho, porque yo pienso que se vuelve una cuestión de que cada cual dirá se me ocurre esto y por ahí me voy, muchas veces ni la junta, muchas veces es el Presidente el que toma la decisión, algunos si tienen unas necesidades muy sen- tidas, aquí lo que más meten es la parte física, la parte de obra, que la cancha, que el pavimento, porque la parte física es lo que queda, en cambio una capacitación pues usted no puede mostrar.” (ETI1C6)3.4.4.3 Representatividad e intereses de los líderes y la imagen y confianza ciudadana en el SMP3.4.4.3.1 Percepción ciudadana sobre los líderes vinculados al SMPEn el marco del punto anterior, donde se pone en cuestión la capacidad de “mo-vilización”que tienen los líderes vinculados al SMP desde el insuficiente“interesa-miento”de la comunidad, se profundiza aquí en algunas percepciones ciudadanassobre los intereses últimos que atribuyen a los líderes. Vale decir que, por su parte, los líderes vinculados al SMP consideran que ellosrepresentan los intereses y necesidades de las comunidades a las cuales pertene-cen. Pese a las reconocidas debilidades en el liderazgo, el SMP cuenta con algunaspersonas de trayectoria en el trabajo comunitario, con sensibilidad y sentido deresponsabilidad social, capacidad de convocatoria y reconocimiento como líderesconstructores. Su disposición de servicio es evidente en el compromiso en su laborcomo representantes, a pesar de no obtener una remuneración económica, de lascríticas y el poco apoyo comunitario (GF1C6) (ETI1 Golondrinas). Sin embargo, en las comunas, los líderes no vinculados al SMP expresan nosentirse representados por ellos; manifiestan que el clientelismo, la politiquería ylos intereses particulares priman sobre los intereses comunitarios. Sumado a esto,perciben que los conflictos, peleas y la lucha de poder, pervierten los espaciosde participación y como resultado, los proyectos priorizados no responden a lasnecesidades reales de las comunidades: “(…a las JAC) se meten por cosas políticas, pero no saben absolutamente nada, ni planifican los problemas de sus barrios. La comunidad está muy alejada de esto por- que hay líderes que en vez de ir a solucionar sus problemas se meten en unas peleas internas de las JAC, entonces la gente se aburre, la gente dice ¡no! Eso se van a pelear, a alegar”. (ETI4C1) “Yo creo que la manipulación del poder es una de las grandes características que motivan a estos actores a participar de estos espacios, el protagonismo y demás, (…) 113

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento trabajar mancomunadamente por la comunidad no lo veo mucho, porque, a pesar que se traen proyectos a la comuna, son proyectos previamente negociados y que igual de cierto no se acomoda al contexto de necesidades de la comuna”. (ETI4C2) “Aquí lo único que le interesa a los Presidentes de la Junta de Acción Comunal es que lleguen proyectos para ellos contratarlos, no miramos en realidad la necesidad de los barrios, la necesidad de las personas, aquí simplemente si estas en la rosca, a ti te apoyan”. (ETI4C12) No obstante, contrariamente a estas declaraciones sobre el liderazgo urbano, enalgunos de los corregimientos, los líderes no vinculados al SMP aseguran sentirserepresentados por los líderes de las instancias de participación del SMP (ETI4 LosAndes) (ETI4 Villacarmelo) (ETI4 La Castilla). “Nosotros tenemos gente especializada en cada sector (exfuncionarios y contactos), en ese sentido si hemos sido como muy unidos y vemos las cualidades de cada integrante para aprovecharlas y no a la loca decir quién va, sino que cada uno tiene su función y hasta a hora se ha cumplido.” (ETI4 Pichindé).3.4.4.3.2 Percepción ciudadana sobre el situado fiscal y la imagen y confianza en el SMPLa encuesta de percepción ciudadana desarrollada en la evaluación agrega ele-mentos correspondientes a una dimensión de gran relevancia en el examen de lasPolíticas Públicas y su gestión: el grado de información y/o conocimiento que losbeneficiarios potenciales de la política poseen acerca de la misma (su existencia,pautas de funcionamiento, resultados, etc.). En este caso, el principal resultado de la encuesta constituye en sí mismo unafuente de preocupación para los hacedores de políticas y tomadores de decisionespúblicas: la inmensa mayoría de ciudadanos desconoce o no tiene informaciónacerca del SFTM como presupuesto público que tenía, al momento de la evaluación,más de una década, como tampoco sobre la contribución del mismo al desarrollolocal del territorio, ni sobre la conexión existente entre la planificación y la asig-nación de recursos. En cuanto a la percepción o información acerca de las áreasde inversión o el tipo de proyectos, puede decirse que el grado de informaciónes mayor. Las implicaciones evaluativas de este hecho son amplias y nos sugieren quefenómenos tales como: La desconfianza en el funcionamiento de lo público, ladisminución en la cantidad y/o calidad de la participación, tienen relación con elmismo.114

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 20083.4.4.3.3 Percepción ciudadana de la imagen del SMPLos líderes externos al SMP de las 37 unidades territoriales evaluadas tienen unaopinión crítica de la imagen del sistema y de los espacios de participación que éstegenera. La pérdida de imagen es alimentada por diversos factores como: Cosasque los lideres ven “turbios” en las prácticas de los líderes en las instancias, acciónde políticos en los barrios, fondos para el proyecto que se recortan, informaciónerrónea cuando reclaman o no atención al cliente”. (P24: ETI4) (P112: ETI4) (P25:ETI4 Rural) (P69: ETI4). “Son espacios muy mecánicos, muy viciados, muy direccionados y cerrados. Siem- pre se ha criticado a los líderes, pero nunca se revisa bien la Administración que está haciendo. El sistema está hecho de una forma particular para que los ejercicios participativos por más buenas intenciones que tengan casi que con seguridad fra- casarán (sic!)”. (P60: ETI4) La opinión de los habitantes de la ciudad de Cali, en la muestra estadística depercepción realizada en todas las comunas para este estudio, califica al SistemaMunicipal de Planeación con un bajo puntaje promedio de 2,75, donde 1 es muymalo y 5 es muy bueno, como se observa en la Ilustración 2: Ilustración 2: Percepción ciudadana sobre el SMP Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). De esta manera, el respaldo de agentes externos es visto como necesario paraque los proyectos lleguen y funcionen; afianzándose la idea en los sectores urbanosde que “los proyectos funcionan si vos tenés quien te empuje” (ETI4).“No obstante, enlo rural aún hay quienes consideran que mediante la movilización de la comunidadse consiguen acciones determinantes, más allá de los procedimientos establecidospor el sistema”. (P65: ETI4 Rural) (P46: ETI4 Rural). 115

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento3.4.4.3.4 Credibilidad y confianza de la ciudadanía en las instancias y actores del SMPDe acuerdo con la muestra estadística seleccionada para el estudio del SMP, lapercepción de la población mayor de 15 años en la ciudad de Cali sobre las instan-cias del SMP tales como: JAL, Comité de Planeación y Consejos de Planificación,tienen un puntaje inferior a 3 (en una escala de 1 a 5 donde uno es el peor). Deigual manera, la JAC obtuvo un puntaje promedio inferior a 3, como lo muestrala siguiente ilustración: Ilustración 3: Percepción de Credibilidad y Confianza de la Ciudadanía en el SMP Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). La inoperancia del SMP, es no obstante, para los líderes vinculados al SMP, unacondición sistémica. Es decir, las instancias como JAC y JAL no son en sí mismascausantes sino limitadas por el sistema para un mejor desempeño. Si tenemos encuenta la desarticulación del SMP mencionada previamente, su opinión adquieremucho sentido, no obstante, como se mencionará más adelante, los mecanismosde cooperación para capturar el SFTM dan cuenta de la manera en que decisionesno óptimas de inversión fueron tomadas durante el período de estudio, por cuentajustamente de estas instancias. La atribución causal a condiciones sistémicas, que Crozier y Friedberg identi-fican como “efectos perversos” (siguiendo la idea de “efectos contraintuitivos” deJ. Forrester), por parte de líderes de las JAC de comunas y corregimientos, puedepartir de ideas tan mesuradas como que “los problemas siguen igual y no hay quiennos resuelva las cosas”(P41: ETI3), hasta que “es mejor que lo cambien (al SMP) paraver de qué otra manera nosotros podríamos llegar más fácil a la Administración”(P87:116

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008ETI3). A nivel de JAL, otros líderes consideran que “todas esas instancias son una farsa… la JAL no tenemos ni idea que es, yo dizque soy el Vicepresidente de la JAL y no sa-bemos eso para qué sirve, no nos dejan entrar a las oficinas públicas, no nos recibe elAlcalde, solo con mucho trabajo a la empleada municipal que está aquí en la comunapero va uno como miembro de la JAL y allá tampoco saben qué es y esas cosas quenos enseñaron cuando veníamos acá a una clases de participación ciudadana, esoses pura mentira, eso no existe”. (P90: Gf1) Por otro lado, hay quienes aun reconociendo que en estas instancias algunoslíderes “buscan unos beneficios políticos” (P76: ETI3), el rol del Presidente de JACy JAL, es necesario. Se conciben a sí mismos como “indispensables”“traductores”,pues sin ellos, el Estado abusaría de una peor manera del ciudadano: La “credibilidad (…) solo se consigue si el Municipio no se atrasa en los recursos, la- mentablemente por las moras que tiene el Estado en el gobierno (sic!), nosotros que- damos como mentirosos”. (P99: ETI3) Y es que “si a uno como líder le maman gallo,94 ¡imagínese a un pobre ciudadano!”. (P19: ETI3) Esta mirada positiva sobre el rol de estas instancias, las propone como “unespacio democrático que nunca se debe acabar, antes… a nosotros nos deben darmás platica para nosotros mismos, de aquí mismo priorizar nuestras propias obras.Ojalá que todo el presupuesto fuera repartido por comunas mediante el Comité dePlanificación y nosotros priorizar, siempre y cuando esté el Consejo Comunal de laComuna (sic!)”. (P27: ET3) También, son “la única forma que tenemos a veces para ser escuchados en estas entidades” (P 7: GF1), “ese espacio es importante porque allí es donde nos vemos, discutimos, hablamos, aprobamos, pero el error es la Administración y las depen- dencias”. (P98: ETI3) A partir de estos últimos elementos, se reconoce la justificación de la pertinen-cia de las instancias JAC y JAL en el posible engaño de la Administración Municipal,en razón de lo cual, los líderes se atribuyen la capacidad para reducir los impactosnegativos; producto de lo cual sufren el riesgo de “quedar como mentirosos” antesus comunidades. Esta figura social de quien finge, aparenta o induce a error,resulta con especial efecto nocivo que distancia el nexo de confianza que debeexistir entre representante y representado, pudiendo generar una sensación co-lectiva de traición.94 La expresión coloquial ‘mamar gallo’ denota una situación en que A muestra una intención de realizar una acción solicitada o esperada por B, pero que ni es llevada a cabo ni es denegada. 117

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento 3.5. Captura de Élite y de Grupos de Interés en el SMP3.5.1 Traduttore-traditore: de la traducción a la traición hay solo un pasoComo hasta aquí se ha descrito, la labor del líder de la acción comunal responde a unproceso de“traducción”en su sentido sociológico, en el que, según el modelo originaldescrito por M. Callon, se avanza en una progresión de negociaciones entre diversosactores hacia portavoces legítimos. La legitimidad de dicho proceso dependeráde la coherencia entre las condiciones reales de la mayoría (visiones, necesidadesy problemas) y lo enunciado y gestionado por los portavoces, que en este casocorresponde a los líderes. Así, ante los dispositivos de interesamiento construidossobre la estructura del tipo “el principal problema de nuestra comuna es...”, “lo quenecesitamos es…”,“voy a traer a la comuna…”, la mayoría, al no ser necesariamenteconsultada, o bien al percibir falencias en las soluciones entregadas, que los líderesidentifican en las demoras y modificaciones propias a la burocracia administrativa,genera situaciones de disidencia y controversia, que Callon identifica como una apa-rente“traición”. Estos riesgos de perder toda credibilidad y de pasar por mentiroso otraidor, en los términos de la traducción, son aludidos por los líderes: “Es uno el que‘le pone el pecho’a la obra con la gente, aparte que nosotros quedamos como los fariseos95 del paseo, nosotros somos lo que tenemos que justificar con la95 El término‘fariseo’es usado coloquialmente para referir a alguien falso o mentiroso; posiblemente derivado del pasaje bíblico que narra cómo los Fariseos, una comunidad judía, se “rasgaban las vestiduras”delante de las palabras de Jesús, expresando una especie de indignación, en el fondo falsa.118

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008comunidad esa desacertada ejecución, entonces (…) la comunidad piensa que la platapasa por la JAC y que la rata es el Presidente”. (GF1C17) La “credibilidad” (…) solo se consigue si el Municipio no se atrasa en los recursos, lamentablemente por las moras que tiene el Estado en el gobierno (sic!), nosotros quedamos como mentirosos”. (P99: ETI3) Es así como la“disidencia”entre líderes vinculados al SMP y la mayoría ciudadana,en los términos de M. Callon, pone en cuestión una parte de lo acordado en el cursode las etapas previas de problematización, así como la efectividad o desempeño delas JAC y JAL, abriendo la posibilidad a que nuevos portavoces se hagan escucharnegando toda representatividad de los precedentes. No obstante, en el SMP nosucede una renovación a fondo de los portavoces dado que, como se ha mostrado,las fuentes de poder para la operación del sistema (la perpetuidad en el liderazgo yla doble representatividad, la desarticulación institucional, saber descifrar y operarel sistema) constituyen fuertes barreras de entrada de nuevos portavoces. Un indicador de la desaprobación de la labor del SMP en lo local, es la altavaloración negativa de su desempeño. Solo el 9.5% de las personas encuesta-das en las comunas y corregimientos consideraron eficiente y muy eficientela gestión:Tabla 5: Funcionamiento del SMP, calificación de la gestión Teniendo en cuenta el funcionamiento de su Sistema Frecuencia Porcentaje de Planificación Local, ¿Cómo calificaría su gestión? 66 13,3Muy ineficiente 80 16,2Ineficiente 207 41,8Regular 44 8,9 3 0.6Eficiente 95 19,2Muy eficiente 495 100%NS/NRTOTAL Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010).3.5.2 Algunas causas de la“disidencia”en el proceso de traducción • Clientelismo y “Politiquería” Diversas prácticas se generan al interior del SMP. Según los propios líderes vinculados y no vinculados al SMP, el comúnmente denominado“clientelismo” 119

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento está presente en el SMP, si bien reconocen que en los Comités de Planeación esta influencia ha disminuido, pero continúa fuertemente a nivel de las JAL. “Los concejales nos buscan para los votos”, (ETI3C1) “Lógicamente hay Presidentes que pertenecen a grupos políticos y trabajan con determinados concejales, diputa- dos, senadores”. (ETI2C2) “Los políticos inciden bastante, porque las JAL son elegidas políticamente, ellos vienen con una carga política”. (GF C13) Por otro lado, la alianza con políticos y la movilización de sus intereses es vistacomo difícil de deshacer (ETI4) (GF1C11) (ETI3C9) (GF1 La Buitrera) (GF1La Elvira)(ETI3) (ETI3) (ETI4 Rural): “Cómo hago yo para decirle a un líder comunitario: deslíguese del político de turno cuando este le está dando una mensualidad, lo de los servicio públicos, platica para el bus, para un asado”. (GF1C6) El discurso de los líderes en diversos espacios hace aparecer la conexión conpolíticos electos como incluso un criterio de éxito de la acción comunal: “Cuando uno no tiene conexiones políticas es más difícil llegar a los espacio de par- ticipación (…), la cuestión no es de firmar un acta, la cuestión es de ir uno y hacer propuestas”. (ETI4C21) “Nos ha hecho daño la cuestión política, de todas maneras como nosotros los líderes tuvimos que meternos en el cuento de la política para poder hacer cosas y gestionar”. (ETI2 El Saladito)“Los políticos mueven sus tentáculos en estos espacios para lograr sus votos” (ETI4Rural), en su rol es el de “empujar” los proyectos (ETI4) (ETI3 Rural). • La Contratación de la Administración Municipal con Actores que Buscan Apropiarse de los Recursos Uno de los procesos en donde se percibe la corrupción es en la contratación para ejecutar proyectos. Allí aparecen fundaciones y contratistas particulares que resultan con obras inconclusas y/o de mala calidad y/o un proceso de contratación no muy claro, con poca información a la comunidad. Los políticos también adoptan un rol de hacer llegar a la comunidad a algunas fundaciones o contratistas (ETI4 Rural) (ETI2) (ETI2) (ETI3) (ETI3) (ETI3 C5) (ETI2) (ETI2 C8). La comunidad hace referencia a que dichos proyectos no funcionan bien, quedan incompleto, se requieren fondos adicionales para su terminación o el proyecto comunitario tiene modificaciones durante su revisión en la Administración. • La Dificultad para Hacer Veeduría Ciudadana a los Proyectos En la prevención de la corrupción o pérdida de recursos por contrataciones a dedo, los líderes identifican como principal problema la falta de conocimien- to previo de las contrataciones. Es decir, se constituyen como Punto de Paso120

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008 Obligado (Callon, 1986) donde la prevención de la corrupción pasa por ellos como veedores de lo público. “Para poder hacer una denuncia o una veeduría nos tendrían que dar la información precisa a nosotros antes de que lleguen los contratistas a ejecutar la obra… que venga direccionado a nosotros la información para saber qué es lo que vamos a recibir y qué es lo que ellos van a ejecutar... Y antes de eso que nos manden una persona que nos instruya sobre qué recibimos y cómo lo recibimos”. (ETI3)3.5.3 Algunos mecanismos de traición en el proceso de traducción. Modelos de captura en el SMPLa evaluación realizada al Sistema Municipal de Planeación permitió identificar, loque se ha denominado como“modelos de captura”del sistema. Se trata de formasparalelas de acción que, utilizando la normatividad del sistema, permiten ponerlo alservicio de intereses particulares en detrimento del interés colectivo y en particular,de los principios sobre los cuales se ha construido el sistema. Estos“Grupos de Interés”, provenientes de diversos frentes como el sector po-lítico, el privado o la misma comunidad por medio de asociaciones, actúan como‘rent seekers’ en el sistema, capturando sus recursos a través de una intrincada ybien construida red de actores, así como de acciones que, en el borde de la lega-lidad, les permiten incidir en las decisiones finales de los proyectos y por lo tanto,de la inversión del Situado Fiscal Territorial Municipal SFTM a nivel de comunas. Dado que estas modalidades de coordinación de recursos dan como resul-tado concentraciones de las inversiones en unos pocos tipos de inversión, y unadesconexión entre necesidades e inversiones, la evaluación realizada incluyó unanálisis de la estructura y distribución del SFTM por tipo de inversión, así como unanálisis de los sesgos en dichas asignaciones. El anexo 1 presenta dicho análisis,dando soporte a lo que aquí se expone.3.5.3.1 Captura de Élite y Captura de Grupos de interés en el SMPComo se explicó en el capítulo uno, el concepto de Captura de Élite alude a situa-ciones en que las élites dentro de las comunidades, ya sea por razones étnicas, degénero, filiación política, religión, etc., capturan los beneficios de las iniciativas departicipación96. Si bien en el SMP ninguno de estos es el caso, puesto que todo96 Lund, JF. et Saito-Jensen, M. (2013). Revisiting the Issue of Elite Capture of Participatory Initiatives. 121

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientociudadano tiene las mismas posibilidades de participar, en la práctica y comose describió en el punto que trató “la credibilidad y confianza de la ciudadaníaen las instancias y actores del SMP”, los líderes parecen acumular a lo largo de suexperiencia, que algunos reportan hasta de 20 y 25 años en las JAC, una curva deaprendizajes que les permite desempeñar un mejor rol. En términos de Callon,parecieran devenir“indispensables”, pues sin ellos, el Estado abusaría de una peormanera del ciudadano: “Lamentablemente por las moras que tiene el Estado en el gobierno, nosotros que- damos como mentirosos” (P99: ETI3); y es que si a uno como líder le maman gallo, ¡Imagínese a un pobre ciudadano!”. (P19: ETI3) Esta afirmación es bastante esclarecedora del imaginario de los líderes, con-cebidos en un nivel sino superior, al menos diferente, y que le pone en un lugarde guía y orientador, es decir, de verdadero traductor, de la complejidad de laacción pública. Por su capacidad y conocimiento para moverse y desempeñarse en la prác-tica con posibilidades que “un pobre ciudadano” no tiene, se reconoce aquí estadimensión elitista de la participación. No obstante, un segundo criterio de clasificación del tipo de captura que selleva a cabo en el SMP, viene por cuenta del tipo de interés movilizado por determi-nados líderes, pues como se describirá, la normatividad busca asegurar la inclusiónde minorías por decreto (etnias, tercera edad, desplazados, discapacitados, etc.)contribuyendo a la polarización de intereses. Dado que los problemas así tratadostoman una forma particular dependiendo de la población desde donde se le mire,se conforman al interior de los Comités de PlaneaciónTerritorial,“Grupos de Interés”que tratan de incluir sus intereses en las decisiones de inversión. Así, a continuación se exponen los procedimientos“paralelos”mencionados porlos ciudadanos, descritos en el marco de “modelos de captura” a los que se les haasignado un nombre que refleja de manera relevante su forma dual de operación.3.5.3.2 Modelo de captura tipo‘Caballo de Troya’.Se ha denominado de esta manera por cuanto se introduce en el SMP un com-pleto paquete de acuerdos y negociaciones de grupos de interés que no son World Development, 46, 104–112.122

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008 Ilustración 4: Modelo de Captura Tipo‘Caballo de Troya’Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010).detectados por la normatividad y que cumplen de manera exitosa los requisitosdel sistema. Su forma de operación está representada en la ilustración de lapágina siguiente. En forma resumida su forma de operación es la siguiente: Mediante asociación entre contratistas particulares (constructores, proveedoresde servicios, etc.), políticos (algunos en función como Concejales) se induce en lacomunidad la presentación de una propuesta de proyecto; para ello se utilizan 123

organizaciones o asociaciones sin ánimo de lucro que tienen vínculos directos conalgún político o con contratistas particulares. La presentación e introducción delproyecto en la comuna se realiza mediante un líder (militantes del grupo político yen algunos casos remunerados por éste). El líder hace parte de los órganos de de-cisión en la comuna (JAC o Consejo de Planificación), o tiene incidencia sobre éste. Una vez el proyecto es aprobado, se realiza su contratación vía Juntas o Pla-neación Municipal, con el contratista seleccionado previamente. Este modelo de captura hace ver la importancia que ha cobrado la elección derepresentantes a las instancias y espacios de decisión del SMP, para aquellos que ac-túan como“cazadores de rentas”, distorsionando el concepto de representatividad.Aunque la normatividad se cumple de forma aparente, el proyecto no respondenecesariamente a problemáticas comunitarias o no garantiza el impacto necesarioy/o, en tal caso, es“acomodado”a alguno de los problemas relacionados en el Plan. Igualmente, el modelo muestra cómo, el problema de la participación y de lainformación hacia la comunidad es causa y efecto a su vez del proceso de capturadel sistema. Inicialmente, la baja participación e información propició la captura delsistema, pero, con el transcurso del tiempo, los interesados en seguir usufructuandoel sistema son los principales interesados en que se mantenga la baja participacióny fomentan para tal efecto la desinformación sobre los procesos del sistema.3.5.3.3 Modelo de captura tipo‘Asalto al Tren’.Este modelo es una variante del anterior, en el cual se evade la participación ydiscusión comunitaria acerca de determinada problemática y por convenienciade intereses particulares, se introduce directamente un proyecto-solución en loscomités de decisión de la Comuna, el C.A.L.I. (“asalto en la estación”) o, definitiva-mente, en las entidades del Municipio (“asalto en la terminal”). El punto clave en este modelo es la posibilidad de incidir en los distintos entes,vía la cooptación de líderes, miembros de comités o funcionarios, que permitanpresentar el proyecto de manera que aparezca como parte de la planificacióncomunitaria o, en algunos casos, registrado directamente en el banco de proyec-tos (algunos ex funcionarios y funcionarios activos hablan incluso de la famosa“mano fantasma” que matricula(ba) proyectos sin que nadie pudiera detectarlo(Ver Ilustración 5 en la página siguiente).

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008 Ilustración 5: Modelo de Captura Tipo‘Asalto al tren’Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali, 2010)”. Ilustración 6: Modelo de Captura Tipo‘Venta de Producto’Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). 125

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento3.5.3.4 Modelo de captura tipo‘Venta de Producto’En este modelo se hace una “venta” de un servicio de alguna empresa u ONG, aun líder, grupo de presión, miembro del comité de planeación o directamenteal Profesional Especializado. La captura se realiza como en una transacción co-mercial o convenciendo al agente sobre la bondad de lo que se está haciendo.De esta manera, se introduce la necesidad de cierto “producto” en el Comité dePlanificación, para responder a alguna necesidad real o ficticia (Ver Ilustración6 en la página anterior).3.5.3.5 Modelo de captura tipo ’Peso Cincuenta’.Este modelo toma su nombre de la forma como es llamado coloquialmente enlas comunidades. Paradójicamente el modelo fue y ha sido patrocinado por lasmismas entidades estatales y acogido de manera entusiasta por las comunidades.Con el objeto de asegurar su inversión anual, una Secretaria del Municipio ofrecea los líderes comunitarios una contrapartida relevante, con la condición de quela comuna presupueste proyectos de su jurisdicción. De esta forma, se conformaun acuerdo beneficioso para las partes: la Secretaría asegura su presupuesto yrespectiva contratación de los productos o servicios de su interés, y los líderescomunitarios ven aumentada sustancialmente el monto de la inversión. El mecanismo elude los procesos institucionales que buscan identificar partici-pativamente soluciones a problemas comunitarios, y termina, tal como se refleja enlas actas presupuestales, concentrándose en la compra de determinados servicioso productos, útiles en alguna medida, pero de dudoso impacto en cuanto a lasolución de problemas críticos (Ver Ilustración 7 en la página siguiente).3.5.3.6 Modelo de captura tipo‘Repartición del Pastel’.Este modelo de captura de recursos se realiza directamente en los Comités dePlaneación. Tal como se encuentra documentado, en este caso los miembros delComité deciden repartir de manera equitativa el presupuesto para cada miembro,y este decidirá discrecionalmente en qué se invertirá. El modelo es una muestrade que los líderes, al carecer de mecanismos institucionales de información y depresión para hacer su trabajo, establecen sus propias reglas de decisión de ma-nera coordinada, logrando evitar los conflictos potenciales y estableciendo unaoptimización de la inversión por barrio.126

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008 Bajo este modelo, se invalidan todos los supuestos del sistema relacionadoscon la búsqueda de soluciones a problemas planteados en los Planes de Desarrollo,así como el debate participativo con las comunidades (Ver Ilustración 8). Ilustración 7: Modelo de Captura Tipo‘Peso Cincuenta’Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). Ilustración 8: Modelo de Captura Tipo“Repartición del Pastel”Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). 127

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento128

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008 ConclusionesEl presente libro aporta una interpretación sociológica de un fenómeno de re-levancia creciente, tanto en el campo del desarrollo social, como en el de la Ad-ministración Pública: la captura de recursos públicos en sistemas de planeaciónparticipativa descentralizada. Es así como desde los hallazgos de la evaluacióndel Sistema Municipal de Planeación SMP de Santiago de Cali, realizada en 2009por la Universidad del Valle, se procede en un ejercicio analítico de la informacióntécnica reportada, siendo el propósito contribuir al debate académico de dichofenómeno en el país. La evaluación reportó una serie de deficiencias estructurales al interior del SMP,arrojando un funcionamiento en las comunas y corregimientos condicionado porestrategias concretas de coordinación de los actores, quienes al concentrarse en unaúnica instancia, el Comité de PT, que contaba a su vez con participación activa depocas organizaciones comunitarias, lograban incidir en las decisiones de inversiónde los recursos del SFTM sin que necesariamente éstas contribuyeran a las necesi-dades sentidas en los territorios por la ciudadanía, ni estuviesen contenidas en losPlanes de Trabajo de las JAC y Planes de Desarrollo de Comunas y Corregimientos.A continuación se especifican las conclusiones del análisis. Los elementos teóricos escogidos para interpretar el fenómeno bajo estudio,resultaron pertinentes para los propósitos analíticos del libro. Por un lado, la Socio-logía de la Acción Organizada, propuesta por Michel Crozier y Erdhard Friedberg,aporta el concepto de Sistema de Acción Concreto que permite orientar el análisisal estudio de la autonomía de los actores y las reglas de juego que establecen.El concepto de actor estratégico y su control de recursos resultó determinantepara la comprensión de las dinámicas de poder de acción en el SMP y la manera 129

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientoen que se afianzaron en el tiempo las modalidades de captura, constitutivas deórdenes locales. Por otro lado, y al interior de dicho marco, se incorporaron elementos de laSociología de la Traducción/ Teoría del Actor Red en los términos propuestos porMichel Callon. Dichos elementos, permitieron entender cómo desde la negociaciónimplícita a los procesos de interacción social en el SMP, se desarrollaron situacionesde problematización, interesamiento (generación de alianzas) y consolidación de“portavoces”en el SMP, algunos en el marco de la legitimación de intereses comu-nitarios, otros en el marco de las estrategias de captura del SMP. Por su parte, la captura, dadas sus múltiples acepciones en la literatura, fueconceptualizada en términos de Captura de Elite y de Captura de Grupos de Inte-rés, ambas categorías características del contexto local del SMP. De esta manera,el modelo participativo deliberativo es puesto en cuestión sobre la base del com-portamiento de los actores. No obstante, en el marco de un sistema de planeaciónparticipativa descentralizada, la participación ciudadana es el mecanismo idóneopara conocer las preferencias de los ciudadanos en cuanto a la provisión de bienesy servicios públicos por parte del Estado. Sin embargo, dicho conocimiento de las visiones ciudadanas por parte delEstado es necesario debido a que el proceso de modernización requerido, a suvez, para enfrentar las nuevas condiciones políticas, económicas y sociales a lolargo del siglo XX, le plantearon escenarios de cambio de las costumbres políticastradicionales orientándole a la búsqueda de democratización y legitimación,uno de los cuales fue la creación del Movimiento de Acción Comunal que iniciócon la reforma de 1958. Si bien este movimiento incrementó la participación,se vio inmerso en una perversa lógica clientelista propia del Frente Nacional ylos Auxilios Parlamentarios que lo acompañaron. La Acción Comunal parece asíhaberse hecho a un imaginario sesgado de lo que es el liderazgo comunitario yla participación ciudadana. Con el pasar de los años y en dicho marco, en el casode Santiago de Cali, implementar la descentralización de recursos a través delSituado Fiscal Territorial Municipal, sobre la base de tal sistema de relaciones,que no es diferente de muchas experiencias latinoamericanas como lo adver-tían analistas en los 80 desde CEPAL, resultó en un sistema de participación condebilidades en su diseño. Es así que los resultados de la evaluación del SMP de su primera década defuncionamiento muestra la cruda realidad de muchas decisiones de inversión y130

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008una evidente ausencia de una comunidad territorial. Ello a su vez da cuenta deque el principio de participación ciudadana basada en la deliberación, como fun-damento de la cooperación entre individuos de un mismo territorio está muy lejosde posibilitar el consenso que supone el modelo habermasiano. Claramente la actividad que se desarrolla en el territorio necesita de un proce-so administrativo ligado al uso de los recursos que se producen en ese territorio,para ello es de vital importancia que todas las personas que viven en ese territorioparticipen en el proceso ya que son quienes hacen uso de los recursos, es decirque son quienes reciben directamente los beneficios o perjuicios de la explotaciónadecuada o inadecuada de los recursos de su territorio. Por lo anterior, resulta unpoco desalentador por los resultados del análisis, comprobar que las instanciasque se encargan de orientar la participación ciudadana en el nivel territorial, nocumplen con su tarea efectiva, pues esto tiene efectos adversos en el imaginariode la comunidad. Estos efectos que inciden directamente en la conducta de loshabitantes, genera una recurrente desmotivación en la comunidad. Dicha desmotivación de los ciudadanos por participar es incentivada por lasensación de corrupción al interior del SMP erigida sobre prácticas que buscanla conservación del poder por parte de ciertos grupos de líderes. Estas han abar-cado desde la manipulación de la información, pasando por la toma hostil de losespacios por instancias de poder o de influencia, la intermediación política queaumenta la distancia entre los ciudadanos del común y la autoridad administrativade la localidad. Uno de los aportes más significativos de la evaluación en ese sentido consistióen la identificación de patrones de coordinación de los actores en el marco desus actividades que, en aras de lograr sus objetivos (muchos de ellos parcelarios,individualistas o excluyentes), terminaban desviando las inversiones de las realesprioridades de los territorios, afianzando la sensación de desconfianza. Estos patrones de coordinación, descritos en la evaluación a manera de “mo-delos de captura”, es decir de desviación y apropiación de beneficios de programaso políticas, fueron analizados aquí a partir de la literatura sobre el tema, siendoclasificados como Captura de Élite (es decir, de líderes con hasta veinte años deexperiencia y conocimientos en lo público, por tanto superiores a los del ciudada-no promedio que no hace parte del SMP) y Captura de Grupos de Interés (líderesagrupados en asociaciones legalmente constituidas para agenciar legalmentesus intereses). 131

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento Si bien la captura es realizada principalmente por los líderes en colabora-ción con políticos y contratistas (introduciendo en los Comités de Planeación (i)paquetes de acuerdos de grupos de interés; (ii) proyectos-solución (en Comitéso directamente en los C.A.L.I. y dependencias de la Administración Municipal);la (iii) necesidad de cierto “producto” para responder a alguna necesidad real oficticia) o por la falta de una visión común entre los líderes (dando lugar a una (iv)repartición equitativa del presupuesto entre los líderes presentes para que éstosdecidan discrecionalmente su utilidad), la evaluación identificó en tanto tal lainfluencia de dependencias municipales en su aparente intromisión (modelo decaptura tipo“peso-cincuenta”) y alteración del papel participativo de las instanciaspretendiendo asimilarlas al proceso de repartición burocrática de los recursos. Estoúltimo, convierte al Comité de Planeación Territorial en una especie de clientelaque la dependencia utilizaría para alcanzar los niveles de ejecución de su presu-puesto sectorial. De esta manera, al analizar la dinámica al interior de estos modelos de captura,se puedo identificar en la evaluación que el flujo apropiado de información, loque genera asimetrías de información entre los grupos de interés, es una de losinsumos principales para su efectividad. De lo anterior se desprende que, de cara a la planeación del desarrollo en elterritorio, el Sistema Municipal de Planeación presente una seria deficiencia es-tructural: a pesar de haber generado Planes de Desarrollo en todas las comunas y corregimientos durante años, no ha logrado que los mismos funcionen como guíade navegación de los entes territoriales en materia de planificación. Los planes son meros formalismos para cumplir la normatividad y ejecutarel gasto, dado que las decisiones sobre proyectos son afectadas por diversosgrupos de interés, resultando en la selección de proyectos que con frecuenciano corresponden al Plan de Desarrollo. Esta situación implica una inadecuadaasignación de los recursos del Situado Fiscal en las comunas y corregimientose impide el logro de la finalidad del SMP. Por ello, este conocimiento de necesi-dades no es un proceso sistemático que permita identificarlas ‘objetivamente’y menos priorizarlas, pues las necesidades de los territorios son identificadas acriterio personal de representantes y priorizadas por el Comité de Planeación,según puedan ser sustentadas durante los períodos de elaboración del PlanOperativo Anual de Inversiones POAI. Hablando desde el marco teórico propuesto, el proceso de “traducción” (M.Callon) tal y como fue descrito, arrojó por su parte elementos analíticos perti-132

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008nentes para comprender la manera en que se estabilizan tales “órdenes locales”(E. Friedberg) en los territorios, pues la priorización que algunos líderes hacende ciertos problemas y soluciones, buscan el “interesamiento” y alianzas de lamayoría para su aprobación, sin que necesariamente hayan hecho parte de losPlanes de Desarrollo. En dicho marco de análisis, el poder, conceptualizado por Friedberg como“la habilidad de estructurar para beneficio propio el intercambio negociado delcomportamiento”, permitió entender la manera en que éste es creado desde lasrelaciones que establecen los líderes en su labor diaria, siendo éstas un insumoprimordial para llevar a cabo los objetivos en las instancias de planeación. Es así que, en un sistema que legitima las decisiones por norma y que facilitala conformación de grupos de interés, exigiendo básicamente el cumplimientode procesos formales y requisitos legales, los sectores que más participen seránaquellos que logren jalonar sus intereses, perdiéndose toda posibilidad de analizarintegralmente el territorio. Vale decir que en la práctica, según la evaluación, lasJuntas de Acción Comunal JAC y los sectores de deporte, cultura, ambiental y ter-cera edad son los que muestran una mayor participación; mientras que los sectoresde menor participación son: juventudes, indígenas, desplazados, discapacitados,industria y comercio, y afrodescendientes. En el centro del debate, tocante a la legitimidad de las decisiones y la participa-ción de ciertos estamentos, se erige la compleja cuestión de la representatividad.En efecto, dado que el SMP es un sistema en el que se avanza en una serie de ne-gociaciones (primero, de las necesidades del territorio y de la persona que mejorlas representa, y posteriormente, negociaciones colectivas al interior del Comitéde Planeación) a cargo de líderes intermediarios en diferentes instancias de par-ticipación, los líderes se constituyen en“portavoces legítimos”(Callon, 1986) de laciudadanía. Y aunque los líderes vinculados al SMP, consideran que sí representanlos intereses y necesidades de sus comunidades; los líderes no vinculados al SMPexpresan no sentirse representados por ellos. Manifiestan que el clientelismo, lapolitiquería y los intereses particulares priman sobre los intereses comunitarios –enun contexto conflictivo y de lucha de poderes. Los niveles de representatividad son más bien de regulares a bajos. Los re-sultados de la encuesta de percepción ciudadana sobre el SMP realizada durantela evaluación de 2009, muestran que en promedio, la ciudadanía califica en 2,75la pregunta “¿cómo le parece el SMP?” (siendo 1 muy malo y 5 muy bueno), y 133

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientoque el 41,6%, el 16,2% y el 13,3% califican, respectivamente, su gestión como“regular”, “ineficiente” y “muy ineficiente” (es decir, 71,3% del total, con solo0,6% calificándola como “muy eficiente”). No obstante, aunque la “disidencia”,en los términos de M. Callon” pone en cuestión lo acordado en las etapas de“problematización” de las JAC y las JAL, esta no abre la posibilidad a que nuevosportavoces aparezcan en escena, dado el fuerte rol jugado por las fuentes depoder (perpetuidad en el liderazgo, doble representatividad, desarticulacióninstitucional, minucia de la operación del SMP), que se constituyen en barrerasde entrada de nuevos “portavoces”. Es así como el análisis de los hallazgos de evaluación permitió una revisión delos supuestos de diseño del SMP los cuales han sido aquí agrupados y analizadosen cinco categorías a la luz de la literatura movilizada. Se cuestionan así (i) lossupuestos sobre participación democrática y deliberación ciudadana de cara alos “grupos de interés” y actores legales que crean relaciones no anticipadas porel SMP, y en su defecto, relaciones de poder; lo cual conduce a (ii) enfrentar lafigura del líder establecida en la normatividad del SMP como un “miembro dela comunidad” con “espíritu altruista”, a partir del concepto crozeriano del “actorestratégico” en busca de su autonomía. Esto permitió abordar luego (iii) los su-puestos sobre la legitimación del SMP de las decisiones de grupos organizados,que son cuestionados por la realidad local de“grupos de interés”que concentranpoder a través de mecanismos como la perpetuidad en el cargo y alianzas ma-yoritarias. La cuarta y quinta categorías cuestionan (iv) el flujo y procesamientode información de cara a asimetrías informacionales, y (v) la idea de un “sistemaregulado” que se ve en la práctica fragmentado en tres ‘subsistemas’ reguladospor reglas de juego locales. Puede así reconocerse al menos dos contribuciones generales del presentelibro, por un lado, y tal vez la más importante, la difusión en la sociedad colom-biana de la idea de que el diseño de sistemas de participación descentralizadosrequiere la incorporación de preceptos y puntos de partida diferentes de los queincorpora el modelo democrático deliberativo, en el marco de lo cual el Departa-mento Administrativo de Planeación Municipal de la Alcaldía de Santiago de Cali,ha sabido apropiar paulatinamente los resultados de la evaluación para minimizaral máximo las posibilidades de captura de los recursos del SMP. Por otro lado, seha desarrollado más ampliamente el análisis de la captura como fenómeno socialno solo desde la clarificación conceptual, sino desde su articulación con dos enfo-ques sociológicos que han ayudado a describir los procesos mediante los cuales el134

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008liderazgo comunitario identifica y procesa sus problemas locales, en un marco delimitaciones propias a las interacciones sociales y a la naturaleza humana. La posibilidad de recopilar información sobre la evolución histórica de un siste-ma municipal de planeación participativa en un municipio de la talla de Santiagode Cali, nos permite identificar las bases de un programa de investigación aplicada,enfocado en la realidad de la planeación participativa y la acción colectiva localen Colombia. Avanzar en dicho programa permitirá una mayor comprensión delfenómeno descentralizador y su puesta en práctica; así como de la efectividad dedeterminados mecanismos y correctivos que permitan rescatar la planeación localy hacerla verdadero eje de democracia y participación ciudadana, como lo sugierenalgunos autores. Dicho trabajo de investigación, sobre el desempeño y los resulta-dos constatables en el tiempo, podría arrojar luces importantes para la propuestade un modelo de gobernanza local para Colombia, probado empíricamente. 135

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Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008 Anexo 1 El Situado Fiscal Territorial Municipal – SFTM. Estructura, distribución y sesgosEl presente anexo resume parte de los análisis del SFTM durante el período de1998 a 2008 realizados durante su evaluación en 2009. Se abordan sus limitacionespara responder a las necesidades básicas de los territorios, en tanto instrumentode priorización de recursos públicos. 143

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento1. Normatividad sobre los recursos del SFTMSegún el Acuerdo 01 de 1996, el Situado Fiscal debería distribuirse entre la zonaurbana y la zona rural así: un 10% a los corregimientos y un 90% restante al áreaurbana, es decir, a las comunas. Desde esta perspectiva, el presupuesto ejecutado alo largo de los once años analizados es consistente con la norma ya que se cumplecon el porcentaje de participación en cada una de las áreas. Igualmente, el Acuerdo 01 de 1996 también establece que el patrón de referen-cia para fijar el monto de recursos del Situado Fiscal es un porcentaje del recaudode recursos correspondiente al Impuesto de Industria y comercio, de la siguienteforma: • 1997 Equivalente al 12% de lo presupuestado por impuesto de Industria y Comercio • 1998 Equivalente al 15% de lo presupuestado por impuesto de Industria y Comercio • 1999 Equivalente al 20% de lo presupuestado por impuesto de Industria y Comercio • 2000 Equivalente al 25% de lo presupuestado por impuesto de Industria y Comercio2. Evolución del SFTM a precios corrientes y constantesLa comparación entre el SFTM a precios corrientes (los cuales contienen la distor-sión propia de los efectos inflacionarios) y a precios constantes (tomando comopunto de referencia el año 2008) muestra que la ejecución presupuestal del SFTMcambia considerablemente año tras año. Durante el período de análisis se puedeobservar que el SFTM alcanza el máximo nivel en 1999. Sin embargo, para los añossiguientes el SFTM cae prolongadamente. A Partir del 2002, comienza un período de crecimiento, el cual tiene su nivelmás alto entre los años 2005 a 2007. A pesar de esta recuperación, no alcanza losniveles presentados inicialmente. Para el último año de análisis, 2008, se observauna caída del SFTM. Gráfico 1. Situado Fiscal Territorial Municipal (En términos reales)144

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008 Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). Datos del De- partamento Administrativo de Planeación Municipal.3. Estructura del SFTM por área de inversiónEn el Gráfico 2, en la página sigiente, se muestra la estructura del SFTM porcada dependencia ejecutora de proyectos. En general, la inversión duranteestos once años se encuentra concentrada en cuatro dependencias ejecutoras:Deporte y Recreación (28%), Educación (23%), Desarrollo Territorial (14%) yCultura (10%). Estas áreas de inversión representan un 75% del total en elperíodo analizado.4. Estructura del SFTM por tipo de inversiónPor componentes, la inversión en Situado Fiscal Territorial Municipal en el pe-ríodo de análisis fue primordialmente a inversión en obras físicas con un 47%.Asimismo sobresale la inversión en Recursos Humanos (10%), la inversión enactividades culturales y la inversión en actividades deportivas, estos 4 rubrosde inversión comprenden el porcentaje mayoritario de las inversiones realiza-das en el período. Gráfico 2. Distribución del SFTM por áreas de inversión 145

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). Datos del Departamento Administrativo de Planeación Municipal. Gráfico 3. Distribución del SFTM por tipos de inversión Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). Datos del Departamento Administrativo de Planeación Municipal. Por otro lado, al combinarse la información del tipo de inversión, con la infor-mación correspondiente a las áreas de inversión ejecutadas por las secretarías, seobserva que los proyectos de Deportes y Recreación se distribuyeron principalmen-te en: obras físicas (56%). Por su parte, los proyectos de Educación se concentraronen obras de infraestructura (66%) e inversión en Capital Humano (30%). En Cultura,la mayoría de proyectos involucraron actividades culturales, con el 90% y solo un146

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 20087.0% en inversión en infraestructura. Con respecto al área de Desarrollo Territorialy Bienestar Social, el 53% de los proyectos estaban orientados a fortalecer la par-ticipación comunitaria, aproximadamente 19% en proyectos de Capital Humano(Ver gráficos 4, 5, 6 y 7). Gráfico 4. Distribución del STFM por tipo de inversión para la Secretaría de Deporte y Recreación Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). Datos del Departamento Administrativo de Planeación Municipal. Gráfico 5. Distribución del STFM por tipo de inversión para la Secretaría de Educación Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). Datos del Departamento Administrativo de Planeación Municipal. Gráfico 6. Distribución del STFM por tipo de inversión para la Secretaría de Cultura 147

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). Datos del Departamento Administrativo de Planeación Municipal.Gráfico 7. Distribución del STFM por tipo de inversión para la Secretaría de Desarrollo Territorial y Bienestar Social148

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008 Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). Datos del Departamento Administrativo de Planeación Municipal.5. El SFTM urbano y rural en el período 1998-2008En el Gráfico 8 se muestra la asignación de recursos de inversión en el área urbanade la ciudad entre comunas: Las comunas que contaron con mayores niveles deinversión fueron la 14, la 13 y la 15, en tanto que las comunas con menores nivelesde inversión son las de más reciente creación (21 y 22) además de la Comuna 1. En el Gráfico 9, por otra parte, se describe la asignación de recursos del SFTMen el área rural, entre Corregimientos. Los Corregimientos de la Elvira, La Leoneray La Castilla contaron con los mayores niveles de inversión, en tanto que los nive-les más bajos correspondieron a los Corregimientos El Saladito, El Hormiguero yGolondrinas. Gráfico 8. Situado Fiscal Territorial Municipal por comuna - Área Urbana (En términos reales) 149