2_Captura de Élite y de Grupos de Interés en Sistemas Descentralizados de Planeación Participativa

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento SUPUESTO 1. El sistema da por hecho la participación ciudadana puestoque existen unas instancias creadas que “vinculan” a la ciudadanía y que per-miten que cualquier ciudadano interesado en el Desarrollo de su comunidadparticipe. Si se “abren” canales de participación la gente participa. En otraspalabras, la baja participación está relacionada con la carencia de espacios departicipación local. SUPUESTO 2. Las inequidades existentes en la sociedad en cuanto a partici-pación y derechos de las minorías, se resuelve normatizando la participación dedichos grupos poblacionales y asignándoles cuotas de representación en el SMP. SUPUESTO 3. Los grupos de interés están organizados democráticamente, sonhomogéneos y toman decisiones de manera colectiva.2.10.2 La Idea del“Miembro de la Comunidad de Espíritu Altruista”de Cara al Actor Estratégico en Busca de AutonomíaEl segundo elemento que la captura resalta en el sistema, tal como está diseña-do, es la consideración implícita de que los actores del mismo son agentes sinintereses particulares, totalmente altruistas y sin ninguna capacidad o intenciónde agencia para obtener beneficios para sí mismos u otros agentes del mercado.Por el contrario, los considera individuos en donde se mezcla la filantropía con elvoluntarismo, de tal manera que siempre sus decisiones estarán en función deintereses comunitarios. Al respecto, el propio decreto extraordinario 0203 de 2001,en su libro IX, capitulo 3 menciona con relación a quienes participan apoyandola labor del C.A.L.I.: Parágrafo 2.“Los Equipos de Trabajo del C.A.L.I. serán conformados, bien por servidores públicos que estando vinculados a las distintas dependencias de la Administración Municipal sea n trasladados en comisión a los C.A.L.I., por estudiantes universitarios a través de pasantías establecidas mediante convenios con centros de educación; o por miembros de la comunidad que en razón a su espíritu altruista y deseo de colaboración se ofrezcan y sean escogidos por el director del C.A.L.I. sin que ello genere relación laboral o remuneración de ningún tipo”. La hipótesis jurídica aquí reconocida pasa por alto una hipótesis socio-lógica de un claro mayor alcance para el análisis y diseño de un sistema deacción. Mientras ontológicamente la normatividad concibe la existencia de un“miembro de la comunidad” con “espíritu altruista”, la Sociología de la AcciónOrganizada, concibe un “actor estratégico” que, “lejos de ser pasivo, incorpora50

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008su contexto adaptándose a las reglas de juego y modificándolas mediante suacción. De esta manera, el actor es capaz de movilizarse en aras de su propiaautonomía”76. Mientras por su lado, la Teoría de la Traducción, concibe un actorcomo “cualquier elemento que busca curvar el espacio alrededor suyo, hacerotros elementos dependientes de él, traducir las voluntades en el lenguaje desu propia voluntad”77. Supuestos del SMP En Torno a La Naturaleza de los Actores, sus Intereses yRepresentatividad Al analizar el SMP de cara a la realidad de la naturaleza de los actores, susintereses y representatividad, puede concluirse que este establece los siguientessupuestos en su diseño: SUPUESTO 4. Los líderes comunitarios son apolíticos, buscan solamente elbeneficio de su barrio y no harán uso de los canales clientelistas tradicionales. SUPUESTO 5. La vocación de gestión comunitaria es voluntarista y filantrópica,sin intereses de tipo personal. SUPUESTO 6. La representación del SMP es elegida democráticamente y esrepresentativa de los grupos de interés de las comunidades. Las instancias departicipación ciudadana vinculadas al SPM logran actuar de manera consensuada gracias al conocimiento del tema, dada su curva de experiencia. El SMP alcanzaniveles óptimos de expresión de la voluntad ciudadana ya que comprende tresinstancias importantes de participación ciudadana: el Consejo Municipal dePlaneación, El Consejo de Planeación de Comunas y Corregimientos y el Comitéde Planeación Territorial de Comunas y Corregimientos; esto lo hace un sistemaparticipativo. SUPUESTO 7. Los líderes de JAC y JAL son representativos y legitimados porla participación. SUPUESTO 8. La comuna no es un escenario de intereses individuales sino deintereses comunitarios.76 Friedberg, Op Cit. p. 143.77 Callon, M. y Latour, B. (1981). Unscrewing the Big Leviathan; or How Actors Macrostructure Reality, and How Sociologists Help Them To Do So? En Karin D. Knorr y Aron Cicourel (dir.) Advances in Social Theory and Methodology. Toward an Integration of Micro and Macro Sociologies, London: Routledge & Kegan Paul, pp. 277-303. 51

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento2.10.3 La Idea de una legitimación por norma de las decisiones de grupos organizados de cara a“Grupos de Interés”que concentran poderEn todos los casos expuestos es evidente la posibilidad que ofrece el sistema desaltarse aquellos eventos de discusión y negociación comunitarios, con el objetode acudir e incidir directamente en las instancias aprobatorias e incluso, aquellasde ejecución de los proyectos. Adicionalmente, el sistema legitima las decisionespor norma, exigiendo básicamente el cumplimiento de procesos formales y re-quisitos legales. Como se ha dicho, en esta fragmentación pueden actuar y “ganar” aquellosgrupos de líderes que logran establecer conexiones entre los tres subsistemas; co-nexiones que, en una perspectiva estratégica, permiten el intercambio de las po-sibilidades de acción del sistema –intercambio que es por tanto desbalanceadoentre los diversos actores y que además condiciona los resultados del sistema78y posibilita la Captura de Elite y de Grupos de Interés. Teniendo en cuantaque tales relaciones fundamentan el ejercicio del poder al interior del SMP yde toda organización, es posible clasificar los recursos que subyacen a dichoejercicio según las siguientes categorías (las tres primeras propuestas porCrozier y Friedberg): • Una competencia o especialización funcional difícilmente reemplazable por otro líder: - Conocimiento técnico: Manejo de metodologías (e.g. MGA). - Experiencia: Saber gestionar e incidir en el sistema. - Capacidad de convocatoria: Movilización por liderazgo legítimo o negociación con grupos políticos. - Prestigio: Líderes naturales con prestigio suficiente para ejercer la representatividad. • El control de las relaciones con el entorno de la organización (del Comité de Planeación) - Relaciones Públicas: Para establecer relaciones con actores que puedan agilizar procedimientos. - Capacidad de Gestión: Tanto en comunidades, como en dependencias municipales.78 Friedberg, 1993, Op. Cit. p. 78.52

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008 - Información (sobre la actualidad del sistema): Permite prever y plani- ficar la acción estratégicamente. • El conocimiento de las reglas organizacionales y de su uso - Conocimiento de la aplicación de la normatividad de la Acción Co- munal y sus reales implicaciones prácticas, así como de las formas de participación propias a la Constitución Nacional. • Capacidad de intimidación: posibilidad de incidencia en las decisiones por la vía ilegal de la intimidación. Esta última capacidad no es, no obstante, mencionada por la teoría de Crozier y Friedberg. Sin embargo, al interior del SMP se producen dinámicas que pasan por la intimidación, según contaron algunos líderes. • Representación legal y vocería ante un grupo social reconocido como minoría. En el contexto del SMP, la representación legal de un grupo de ju- ventudes, afro, indígenas, etc., es criterio ineludible para participar y decidir. La concentración de estos recursos en manos de individuos o grupos de interésy su utilización para beneficio propio, son piezas clave para describir el comporta-miento real del SMP y sus disfuncionalidades. Los modelos de captura identificadosson así una exposición de los mecanismos de reproducción del sistema, en que losrecursos mencionados dan forma a la acción.2.10.3.1 Supuestos del SMP en torno a la necesidad de legitimar por norma las decisiones de grupos organizadosAl analizar el SMP de cara a la necesidad de legitimar por norma las decisiones degrupos organizados, puede concluirse que este establece los siguientes supuestosen su diseño: SUPUESTO 10. El problema de representatividad de minorías se resuelve conun enfoque “rawlsiano” que garantice desigualdades positivas. Para ello se creanespacios de representación para minorías, garantizando su legitimidad vía suconstitución en derechos. SUPUESTO 11. No existen fenómenos de perpetuidad en los cargos de Presi-dente de JAC ni casos de doble representatividad, o si los hay, no desbalanceanlas oportunidades de incidencia en el SMP. SUPUESTO 12. En caso de haber desarticulaciones institucionales entre las 53

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientoinstancias que conforman el SMP, estas no facilitarían la aparición de actoresdominantes que desvíen recursos, más allá de constituir fuentes de ineficiencia. SUPUESTO 13. El SMP es lo suficientemente claro y aprehensible como paraque cualquier ciudadano pueda descifrar y entender la normatividad y operarlo. SUPUESTO 14. No existen fuentes de poder más relevantes que la fuerza delargumento y la capacidad de convocatoria y credibilidad del líder. SUPUESTO 15. No existe concentración de recursos (mencionados en el su-puesto anterior) del SMP por parte de ninguno de los actores.2.10.4 La Idea del apropiado flujo y procesamiento de información de cara a una asimetría informacionalEl SMP da por hecho que las necesidades de la comunidad son apropiadamenteinterpretadas por las instancias de participación y que éstas logran trasladar lainformación de forma clara entre ellas, para luego resolverlas en un marco deequidad y de igualdad. En este esquema, el SMP supone que la comunidad y loslíderes pueden expresar de manera priorizada sus necesidades, sin que establezcalos mecanismos para verificar la coherencia entre lo que la comunidad solicita, loque las dependencias hacen y lo que la comunidad recibe. Tampoco establece elSMP un mecanismo apropiado para corregir periódicamente los desajustes entreestos momentos. Como sugieren los resultados de la evaluación, ni los ciudadanos son necesa-riamente consultados ni sus visiones priorizadas, ni los Planes de Trabajo de las JACy Planes de Desarrollo de comunas y corregimientos guían la toma de decisionesde inversión. Tampoco se realiza monitoreo, ni se facilita institucionalmente eltrabajo de veedurías ciudadanas, ni se realizan evaluaciones de impacto con ciertonivel de periodicidad. Adicionalmente, y de manera paradójica, al llevar las decisiones a espaciosprediseñados (Comités de Planeación y los C.A.L.I.) que facilitan por norma laconformación de “grupos de interés”, la toma de decisiones se realiza en espa-cios cerrados, caracterizados además por la apatía y la indiferencia ciudadana,permitiendo así la manipulación del sistema bajo los esquemas de capturaexpuestos.54

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008 Resulta así evidente la debilidad del sistema en cuanto a sus mecanismosde comunicación y promoción de la participación entre la ciudadanía, perotambién en cuanto a la difusión de la información relacionada con prioridades(en Planes) y decisiones comunitarias (en proyectos) entre la AdministraciónMunicipal, las instancias locales de planeación y la comunidad en general. Enrazón de ello, los actores locales que logran, en términos de Crozier y Friedberg,controlar ciertas relaciones con el entorno del Comité y la comunicación internadel mismo, se establecen en una posición dominante frente a otros actores biense trate de ciudadanos no líderes o de líderes que apenas ingresan al escenariode la participación.2.10.4.1 Supuestos del SMP en torno a la racionalidad y el flujo de informaciónAl analizar el SMP de cara al flujo y procesamiento apropiado de información, puedeconcluirse que este establece los siguientes supuestos en su diseño: SUPUESTO 16. La información sobre presupuestos de inversión, mecanismosde participación y condensación de propuestas ciudadanas circula librementeentre los habitantes del territorio. SUPUESTO 17. La planificación local no requiere de orientación estratégica degobierno, ni de información diagnóstica institucional. SUPUESTO 18. La comunidad posee la información suficiente para tomardecisiones y planificar. SUPUESTO 19. Un sistema de planeación puede operar sin un sistema de mo-nitoreo y sin un sistema de evaluación.2.10.5 Laideadel“SistemaRegulado”decaraa‘Subsistemas’ fragmentados regulados por reglas de juego locales.Como ya se ha descrito, en el punto:‘La desarticulación institucional del SMP comofuente de poder’, el SMP funciona de manera fragmentada, permitiendo reconocertres subsistemas débilmente conformados, y abriendo paso a la regulación desdeórdenes locales. Estos subsistemas son:1. La comunidad en general y las organizaciones que le representan, donde la normatividad trata de asegurar la inclusión de minorías por decreto (etnias, tercera edad, etc.) y contribuye a la polarización de intereses y limitando la 55

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento posibilidad de pensar integralmente los problemas.2. Las instancias y autoridades locales, de manera legítima, devienen un subsiste- ma de representación desvinculada del primer subsistema. Siendo el lugar en donde supuestamente se deben“legitimar”las decisiones de base, se convierte en el objetivo de fácil ataque de quienes buscan usufructuar el sistema.3. El Departamento Administrativo de Planeación Municipal y las entidades gubernamentales, se convierten en otro subsistema aislado. En el caso de estas últimas, la evidencia muestra que tienen capacidad de incidencia sobre proyectos aislados si aplican incentivos como el denominado“peso cincuenta”, o ajustan ciertas características de los proyectos para asegurar su aprobación. A nuestros fines analíticos, el SMP ha sido descrito a la manera de un Sistema deAcción Concreta (SAC) designando“el conjunto humano estructurado, que coordinalas acciones de sus participantes mediante mecanismos de juego relativamenteestables que mantienen su estructura”79. De esta manera, al funcionar el SMP demanera desarticulada, se abre espacio a la conformación de actores dominantespor cuenta de las conexiones que logre establecer entre los subsistemas aislados. Por otro lado, la regulación del SMP, que resulta de los juegos y dinámicas deinteracción social, estructurados por reglas, normas y valores, no se da entoncesmediante un órgano regulador, sino por los mecanismos de juego establecidosen su interior. Si los mecanismos de juego consisten en las alianzas entre políticos,líderes de JAL, líderes de JAC, representantes de asociaciones y funcionarios dealgunas dependencias municipales, los resultados sociales de dicho juego son muydiferentes a aquellos que concibe el SMP y que, entre otras cosas, contribuyen aformas de autonomía no previstas. Esta desarticulación debe ser considerada en un marco generalizado defunciones de planeación, monitreo y evaluación de políticas poco integradasen muchos Estados a nivel mundial80, lo cual no es ajeno a Colombia y refuerzaaún más la fragmentación sistémica y la posibilidad de regulaciones localesautónomas.79 Crozier y Friedberg, Op. Cit. p. 286.80 Mayne, J y Zapico-Goñi, E. (1999). Monitoring performance in the public sector: future directions from international experience (Eds.). New Brunswick: Transaction Publishers.56

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 20082.10.5.1 Supuestos del SMP en torno a la regulación del sistemaAl analizar el SMP de cara a la regulación del sistema, puede concluirse que esteestablece los siguientes supuestos en su diseño: SUPUESTO 20. La normatividad actual es suficiente para articular los sistemasde decisión comunitarios, las instancias creadas por la ley y las entidades guber-namentales. La norma garantiza que en el sistema haya un proceso óptimo, sindiscontinuidades en el marco de las decisiones de los entes vinculados, desdelas instancias hasta el nivel administrativo central, es decir en cumplimiento delprincipio de abajo a arriba. SUPUESTO 21. El SMP establece una coordinación financiera eficiente de losrecursos del SFTM de tal manera que se corresponde con las necesidades expre-sadas en los Planes de Trabajo priorizados por la instancia participativa. SUPUESTO 22. Los grupos de poder de las comunas se expresan a través de loscanales institucionales y no a través de las influencias de carácter político. SUPUESTO 23. Los Planes de Desarrollo están bien elaborados técnicamentey representan los intereses de la comunidad. En tal sentido, los Planes de Trabajoy Planes de Desarrollo son documentos que regulan los comportamientos de loslíderes. SUPUESTO 24. La micro-planeación a nivel de barrio o comuna es coherentecon la macro planeación de la ciudad. Su integración es un asunto de utilizar un“método” integrativo adecuado. SUPUESTO 25. Utilizando mecanismos de interface metodológicos y normativosadecuados es posible integrar la visión del técnico y la visión de la comunidad. SUPUESTO 26. Es labor de las comunidades, como garantía de participaciónciudadana, el elaborar Planes de Trabajo y proyectos de forma técnica y rigurosa,según métodos diseñados por las instituciones del Estado. El anterior análisis de los supuestos de diseño del SMP en el marco de las prác-ticas de captura y dinámicas de poder analizadas previamente, como se ha dicho,constituyó un insumo valioso para una serie de mejoras que desde el momento dela evaluación viene implementando el Departamento Administrativo de PlaneaciónMunicipal. Estos se mencionan a continuación. 57

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento2.10.6 Ajustes Institucionales Post-Evaluación del SMP (2010 – 2015)Los hallazgos de la evaluación aquí reportados y otros que se han omitido enfunción del objetivo del libro, fueron socializados en enero de 2009 ante las instan-cias de participación del SMP. Estos suscitaron un debate importante, pues pusode manifiesto la falta de ética entre los mismos líderes que ya muchas veces sehan señalado unos a otros. El efecto más importante, no obstante, vino después,consistiendo en serie de cambios y ajustes normativos e institucionales llevadosa cabo por el equipo del Departamento Administrativo de Planeación MunicipalDAPM, descritos a continuación: Un primer grupo de cambios se inició en 2012 con ocasión de los Planes deTrabajo locales a 2015; se implementaron principalmente mecanismos de control,como lo fue el diseño de un sistema de monitoreo que se acercara de una mejormanera a la posibilidad de medir el desempeño en tiempo real, buscando asífines más correctivos e incluso preventivos que punitivos (en el caso de lograrsedemostrar que hubo detrimento patrimonial). Este sistema de monitoreo es, sinembargo, y como lo han afirmado los miembros del equipo del DAPM, complejode construir porque implica ponerse de acuerdo entre dependencias sobre quétipo de indicadores recolectar y cómo recolectar y almacenar los datos coordina-damente. Por ello, el sistema aún estaba en construcción al momento de elaborarlos Planes de Desarrollo de Comunas y Corregimientos del periodo 2015-2019. Buscándose comprometer más a las dependencias en la ejecución de proyec-tos, el DAPM asignó un conjunto de metas de resultados en 2012, no obstante,sus efectos no fueron los esperados, y solo algunas dependencias cumplieron unaparte importante de éstas. Por otro lado, a comienzos de 2015, el DAPM inició el proceso de apoyo a lascomunas y corregimientos para la elaboración de sus planes del período 2016-2019.Una de las razones por las que el generar planes locales cada vez más objetivos seaimportante, es el hecho de que éstos, de acuerdo con la normatividad, son la basepara formular el Plan Municipal de Desarrollo de Santiago de Cali por el Alcaldeentrante del mismo período. En aras de prevenir al máximo la captura del SFTMpor parte de actores dominantes, se aplicaron los siguientes cambios al momentode generar los Planes de Desarrollo de Comunas y Corregimientos: - Se adoptó un método sin antecedente en Colombia: la votación electrónicapara la planeación participativa; que permitió a los líderes discutir en públicopero votar anónimamente, evitando cualquier intimidación personal de grupos58

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008dominantes. Tanto la experiencia como los efectos de esta modalidad de votaciónserán discutidos por los autores en otros artículos. - Dada la experiencia del SMP de tener unos Planes de Desarrollo de Comuna yCorregimiento muy dispersos, que permitían que prácticamente cualquier proyectopudiera acomodarse en cualquier momento, y por otro lado, unas dependenciasque ejecutaban pocas metas; se buscó la focalización de los planes mediante la res-tricción de éstos a cinco problemáticas grandes, para trabajar intersectorialmente. - Se limitó el tipo de inversiones a realizar en las dos dependencias más selec-cionadas tradicionalmente para ejecutar recursos del SFTM: Deporte y Recreacióny la de Cultura y Turismo. En ambas, se prohibió la construcción de escenarios de-portivos y culturales nuevos, quedando habilitada solo la realización de programasde formación y la dotación de los mismos. De esta manera, sobre la base de estos ajustes, la Alcaldía Municipal de Calibusca los ajustes de procedimientos y herramientas que contrarresten de la mejormanera los vacíos de la normatividad nacional y local. 59

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento60

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008 Capítulo TerceroCaptura de élite y planificación municipal 61

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento 3.1 Reseña MetodológicaEl SMP ha sido construido como un mecanismo para construir o favorecer laconformación de equipos o redes de cooperación entre los líderes locales, al-rededor de lo cual los ciudadanos deberían definir y agenciar sus problemas eintereses compartidos para solucionarlos con base en unos recursos asignados(el Situado Fiscal Territorial Municipal, SFTM) cada cierto periodo de tiempo.De esta manera, en el lenguaje de la Sociología de la Traducción, el SMP seconstituye en un dispositivo de interesamiento instituido por el Concejo Mu-nicipal de Cali y la Alcaldía de Cali, para vincular a los ciudadanos al desarrollolocal participativo. De esta manera, en tanto sistema de interesamiento, al interior del cuallos actores despliegan sus propias estrategias de problematización e intere-samiento, sobre la base de estructuras de poder preestablecidas y a la obra, elSMP se constituye en un Sistema de Acción Concreta en el sentido de Croziery Friedberg. Como se ha dicho, para estos autores el sentido que tiene el estudiar losSistemas de Acción Concreta, es que la autonomía relativa implícita en ellosconduce a la necesidad de explicar las acciones de los actores, relacionándolasal sistema particular del que participan; esto es: a la configuración de los actores,a la estructura de poder y a las reglas del juego que estructura sus intercambiose interacciones81. Con base en tales propósitos, dicho cuerpo sociológico busca revelar el funcio-namiento real de una organización o sistema, el caso analizado por constituye un81 Friedberg, E. (1997). Op. Cit. p. 176.62

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008aporte pertinente para comprender la realidad de la planeación local y su riesgode captura. En tal sentido, se presenta a continuación el contexto y la metodologíade su evaluación.3.1.1 Contexto de evaluación del Sistema Municipal de Planeación – SMP, de Santiago de CaliA finales del año 2009, la Alcaldía de Cali y la Universidad del Valle suscribieron elcontrato interadministrativo N. 4132.0.26.5.01-32854 para la “Asistencia Técnicapara la Evaluación del Sistema Municipal de Planificación de Santiago de Cali,período 1998-2008”. La evaluación abarcó los siguientes objetivos específicos: • Diagnosticar la situación actual de cada instancia de participación en las 22 comunas y 15 corregimientos del municipio de Santiago de Cali. • Evaluar la composición y representatividad de cada una de las instancias de participación. • Evaluar la operatividad de cada instancia de participación, a partir de la identificación de sus principales fortalezas y debilidades. • Identificar la correspondencia entre la normatividad que regula las instancias de participación y su operatividad. • Analizar la inversión en el territorio a través de los recursos del Situado Fiscal Territorial Municipal, SFTM, en el período comprendido entre 1998 y 2008. Dicho estudio se realizó entre los meses septiembre y diciembre del año2009, por la Facultad de Ciencias de la Administración de la Universidad del Valley el Grupo de Investigación en Gestión y Evaluación de Programas y Proyectos(GyEPRO). Sus resultados revelaron una serie de situaciones categorizadas como capturasdel SFTM, elementos que fueron comunicados a la Alcaldía y analizados por elDepartamento Administrativo de Planeación Municipal (DAPM). De esta manera,dicha dependencia generó un plan de acción con variados frentes de acción y queha venidos siendo implementado desde entonces. La metodología llevada a cabo se presenta a continuación; vale decir quesu aplicación fue posible gracias al apoyo recibido por parte de los directivos yfuncionarios del Departamento Administrativo de Planeación Municipal (DAPM 63

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientoen adelante) y de la Subdirección de Desarrollo Integral. Igualmente, participaronciudadanos, líderes y expertos de la ciudad de Cali que con su información y con-ceptos contribuyeron a la elaboración del estudio evaluativo.3.1.2 Enfoque de la evaluaciónPara el desarrollo de la presente evaluación se escogió un modelo de “evaluacióncentrada en el uso”82, el cual se enfoca en la utilización posterior de los resultadospara el potencial ajuste del sistema de planificación. Este modelo prevé la iden-tificación preliminar de usuarios relevantes de la información, planificadores ydecisores con quienes los evaluadores realizan un estrecho trabajo desde el diseñohasta la incorporación de resultados, de tal manera que se asegure la real utilidadde la información obtenida para la toma de decisiones. El diseño incluyó la utilización de métodos mixtos83 84 como una formapragmática de recopilar información relevante desde diversas perspectivasmetodológicas, cualitativas y cuantitativas, de tal manera que se pueda realizarcorroboración de las hipótesis que surgen y alcanzar una mayor confiabilidadde las conclusiones.3.1.3 Cobertura y contextoSe estudiaron 37 unidades evaluativas espaciales de análisis: 22 comunas y 15 co-rregimientos de la ciudad de Santiago de Cali. Se abordaron espacios e instanciasespecíficas de la planificación Municipal, de comunas y corregimientos de Cali,tales como los C.A.L.I., los Comités de Planeación, Juntas de Acción Comunal, JAC,y Juntas Administradoras Locales, JAL, el Consejo de Planeación Municipal de Cali.Igualmente, se entrevistaron diversos expertos del tema en la ciudad, funcionariosdel Gobierno Municipal y ciudadanía en general. Su distribución espacial se presenta en el mapa de la página siguiente:82 Patton, M. (2002). Qualitative Research and Evaluation Methods. Thousand Oaks, California: Sage Publications.83 Chen, H. (1997). Applying mixed methods under the framework of theory - driven evaluations. New Directions for Evaluation, n. 74, p. 61 – 72.84 Datta, L. (1997). A pragmatic basis for mixed-method designs. New Directions for Evaluation, no. 74, p. 33 – 46.64

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008 Ilustración 1. Mapa del área urbana y los corregimientos de CaliFuente: https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Rios_de_Cali.png3.1.4 Ejes de evaluación utilizadosEl funcionamiento del sistema: Participación, normatividad, percepción comu-nitaria, mecanismos institucionales, representatividad, efectos en términos departicipación y consolidación de mecanismos locales, calidad de los productosde planificación. Análisis de inversión: Distribución, coherencia con planificación local y glo-bal, concentración y focalización con los problemas detectados en los Planes deDesarrollo. Articulación con los sistemas de planificación sectorial y global: Modelo con-ceptual e ideológico, coherencia sistémica de inputs y outputs entre sistemas,“timing”, actores e instancias participantes, demandas institucionales y legales,coherencias metodológicas. 65

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento3.1.5 Metodología de recolección de informaciónSe utilizaron métodos mixtos con enfoque cualitativo y cuantitativo: Métodos cualitativos: Entrevistas semi-estructuradas dirigidas a líderescomunitarios, funcionarios municipales, líderes internos y externos al sistema ypersonajes claves a nivel de comuna y de ciudad. Grupos focales dirigidos a: Comités de Planeación, así como representantesde los grupos organizados de las comunas y corregimientos. Grupos de discusión dirigidos a: Instancias de planificación de comuna o co-rregimiento, así como a funcionarios de las dependencias y al Consejo Municipalde Planeación. Revisión documental: Revisión de archivos de documentos tales como actas,Planes de Desarrollo, manejo de las inversiones, entre otros. Bases de datos dealmacenamiento digital y físico contenidos en los espacios propios de operacióndel Sistema de Planificación de Cali. Utilización de metodología ‘check list’ parala verificación y existencia de documentos y cumplimiento de procedimientos. Métodos cuantitativos: Se realizó un estudio consistente en un sondeo coninstrumento tipo encuesta para indagar la percepción ciudadana sobre el Sistemade Planificación Local y Municipal de Planeación. Se aplicaron 495 encuestas deun universo de 1.516.643 personas correspondientes a la población de hombres ymujeres mayores de 15 años de las 22 comunas y 15 corregimientos de Cali. Mar-gen de error del 5% y nivel de confianza del 97%. Encuesta dirigida a poblaciónno participante en las instancias de planificación del municipio ni de comunas ycorregimientos.3.1.6 Metodología de depuración y procesamiento de informaciónUnidad de procesamiento de datos: Depuración y procesamiento en programasde análisis de la información recolectada. Los datos capturados se convirtieron encódigos, categorías, variables, mapas conceptuales, mapas cartográficos, tablasdinámicas, ‘check list’ y documentos de salida.66

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008Tabla 1: Métodos de recolección y herramientas de procesamiento de información Metodología de Recolección de Información Software de Procesamiento UtilizadoEntrevistas, grupos focales y grupos de discusión Atlas Ti Ver. 5.7Encuesta SPSS Ver. 15.0Revisión documental / ’Check List’ SPSS Ver 15.0 / Excel Ver. 2007Mapas conceptuales / Generación de Modelos de captura CMAP-tools Ver.5.03Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010).3.1.7 Metodología de generación y análisis de informaciónSe utilizó la metodología de talleres para generación, procesamiento, triangulacióny análisis de hallazgos. Igualmente la realización de jornadas de intercambio dondelos grupos de recolección en campo y el equipo de investigadores del proyectopudieron procesar, generar, comparar y contrastar los hallazgos extractados encampo con las metodologías de captura de información utilizadas. Análisis de información: Definición de indicadores, recodificación de hallazgossegún hipótesis de trabajo y construcción de patologías del sistema. Generación de indicadores para desarrollar hipótesis y modelos de trabajo:A partir de la información procesada. Las hipótesis de trabajo sirvieron para reco-dificar y reclasificar los hallazgos hasta definir los patrones bajo los cuales operaactualmente el sistema. Los indicadores fueron las pistas de indagación para definirlos principales hallazgos de la evaluación, tanto de manera global, como por cadauna de las unidades espaciales de análisis. Análisis jurídico: Visión del equipo de abogados del proyecto para dar puntode vista, desde su especialidad teniendo en cuenta la información encontrada enterreno y la normatividad actual, sobre cambios al Sistema de Planificación. Estudiosobre la viabilidad jurídica, según lo expresa la ley para ajustar o realizar cambiosal Sistema de Planificación que actualmente opera en la ciudad de Cali. Consulta y juicio de expertos: El modelo evaluativo utilizado, propone unainstancia de validación de las conclusiones recogidas en el estudio, esta se rea-lizó mediante la convocatoria de un panel de expertos en el cual participaron,además de académicos e investigadores reconocidos en el tema de planificación,los usuarios relevantes del estudio como son los funcionarios del DepartamentoAdministrativo de Planeación Municipal 67

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento Tabla 2: Aplicaciones de instrumentos cualitativos: grupos focales y entrevistas individuales en comunas y corregimientos Grupos y personas entrevistadas Cantidad aplicada Comités Planificación (22 comunas/15 corregimientos) 37 Presidente JAL 37 Profesional Especializado 37 Presidente JAC 83 Líder mujer 14 Líder joven 16 Líder otros grupos 12 Líder grupo étnico 15 Tercera Edad 9 Personas en situación discapacidad 8 Total Aplicaciones 268 Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010).68

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008 3.2 Presentación y evolución del SMPEste punto presenta el Sistema Municipal de Planeación y su evolución. Para ellodescribe los diversos hitos que le precedieron y que con el tiempo estructuraronun contexto de acción local particular, con sus propios juegos de poder, sus actoresdominantes y sus propias reglas de juego. Sus diversas etapas gradualmente se constituyeron en Puntos de Paso Obli-gado (Callon, 1986), que establecían términos y mecanismos institucionales deproblematización, sin los cuales no era posible participar (ya en su interior, y comose verá más adelante, los propios ciudadanos establecerían sus propias agendasy problematizaciones, a las cuales era necesario adherirse para recibir algún tipode beneficio del sistema). Los términos de intercambio (Friedberg, 1997) definidospor la institucionalidad se establecieron mediante instancias y procedimientosreglamentados: • Los comités intersectoriales para comunas y corregimientos en 1989. • Los procedimientos del Banco de Proyectos en 1992 de acuerdo con la reglamentación propia del Banco de Proyectos de Inversión Nacional. • La definición de los Planes de Acción Local, como los mecanismos de negociación y canalización de las iniciativas locales. • Los primeros Planes de Desarrollo de comunas y corregimientos en 1995 que, en el marco de la Ley 152 de 1994, establecieron los procedimientos para elaborar, aprobar, ejecutar y controlar las iniciativas de desarrollo. • La institución del SMP propiamente dicha en sus tres niveles de operación, en 1996. Por otro lado, visto desde el nivel de poder de los actores, como se verá, a lolargo del tiempo se establecen una serie de actores y reglas, que hacen del SMP 69

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientocreado en 1996 un sistema de acción que no se erige en un contexto balanceado,es decir con actores ciudadanos en igualdad de condiciones para participar, dadoque las instancias locales de participación autorizadas (Juntas de Acción Comunaly Juntas Administradoras Locales) contaban con actores ya posicionados en suinterior. Por otro lado, se reconocen también actores que, por delegación, debieronasegurar la aplicación de los procedimientos legales, a nombre de los Centros deAtención Local Integrada, C.A.L.I.3.2.1 Antecedentes y evolución del Sistema Municipal de Planeación – SMP, de Santiago de CaliA principios del año de 1970 empiezan a fortalecerse en Colombia las bases dela planeación por parte del Estado, con lineamientos de la Comisión Económicapara América Latina (CEPAL), y posteriormente, del Instituto Latinoamericanode Planeación Económica y Social (ILPES). El País buscaba avanzar desde lostradicionales modelos de planificación centralizados y enfocados en proyectosde infraestructura, hacia un planteamiento descentralizador que involucrara unaperspectiva amplia y moderna del desarrollo social y económico. A mediados dela década de los años 80, Colombia inició un proceso de transformación política,administrativa, fiscal, económica y social, que buscaba la modernización y demo-cratización del país, utilizando la descentralización como una de sus principalesestrategias. Con la nueva Constitución Política de Colombia, creada en 1991, esteproceso se consolidó entre otros, con los Planes de Desarrollo Territoriales. En elcaso del municipio de Cali, el Sistema Municipal de Planeación se fundamenta enla Constitución Política de 1991, principalmente a través de los Artículos 1, 287,288, 313, 314 y 318, al establecer nuevos espacios de participación ciudadana. El primer proceso de planeación participativo en el municipio de Cali se pre-sentó con el Plan de Desarrollo de Cali, PIDECA, del año 1979, compuesto por 40volúmenes, donde se describía la consulta a la población en la formulación delPlan de Desarrollo; fue formulado bajo la Administración Municipal de RodrigoEscobar Navia. La consulta fue adelantada a través de tres mecanismos: los comitésde planeación participativa o comités de base popular, el grupo de planeaciónsectorial y los foros de cúpula. La ciudad estaba sectorizada en circuitos que fueronla referencia de la actual división en comunas y corregimientos. Durante la primera alcaldía por elección popular de Cali, en 1988, correspon-diente al período de gobierno de Carlos Holmes Trujillo, como un primer intento de70

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008planificación en las diferentes comunas del municipio, se establecieron los Centrosde Atención Local Integrada, C.A.L.I., con el objetivo de acercar el Gobierno a lacomunidad en el territorio que habita. Su instalación fue llevada a cabo de maneragradual durante el primer año de gobierno, hasta completar los 20 C.A.L.I., unoen cada comuna. En los C.A.L.I. se cumplían tareas tales como: la recepción de pago de serviciospúblicos y de impuestos municipales; se recibían quejas y reclamos de diversaíndole ante las dependencias de orden municipal. Emcali apoyaba el proceso dedelegación, pues la mayoría de sedes en construcciones modulares de 150 m2donde funcionaban los C.A.L.I. eran de su propiedad. Sin embargo, estos centrosadolecían de respaldo jurídico para su creación, no se hicieron explícitas sus res-ponsabilidades y no tenían una estructura organizacional formal; además, carecíande presupuesto para ejecución de obras, pues todo estaba centralizado en lasdependencias de la Administración Municipal. Para el año de 1989, se establecieron los Comités Intersectoriales para comunasy corregimientos, cuyo fin estaba orientado a la racionalización y optimizaciónde los recursos y servicios, en concordancia con las necesidades propias de cadadivisión territorial. Inicialmente se conformaron en los barrios El Rodeo y Siloé,liderados por la Secretaria de Salud con la participación de la comunidad y de otrasdependencias de la Administración Municipal. La ciudadanía empezó a llevar aesta instancia proyectos que se presentaban ante dicha Administración, para serincluidos en el presupuesto de inversión. Durante el período 1990 – 1991, el Alcalde popular de Santiago de Cali deesta época, doctor Germán Villegas Villegas, se comprometió a ejecutar 500 obrasidentificadas y priorizadas en los Convenios Sociales en cada comuna y corregi-miento, como ejercicio de planificación territorial, y al final de su gestión sobrepasóeste presupuesto con la entrega de 1.300 obras a los territorios de Cali. Comoiniciativa importante de planeación y mediante procesos de concertación con elsector privado, fundacional y con la comunidad, la Secretaría de Salud a través delos Sistemas Locales de Salud (S.I.L.O.S.) empezó a trabajar desde los territoriosdesconcentrando sus funciones y responsabilidades, y mediante la ejecución deproyectos sociales para el desarrollo de los barrios. Igualmente, con los C.A.L.I. queya estaba en operación como un sistema desconcentrado para la prestación deservicios en cada una de las comunas y corregimientos, se empezó a fortalecer elSistema Municipal de Planeación de la época. 71

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento El municipio de Cali inició un esfuerzo por dar respuestas a los procesosque buscaban la autonomía municipal y fue el primero en establecer las co-munas y corregimientos y en convocar a elecciones de Juntas AdministradorasLocales, JAL. Por el mismo período se reglamentaron los procedimientos del Banco de Pro-yectos a nivel nacional (Decretos Nacionales 1569 y 2240). Según esta metodología,una vez por año, durante el mes de septiembre, el Banco de Proyectos de InversiónNacional hace la relación de aquellos proyectos que tengan más de dos años deantigüedad desde la fecha de su registro y que no hubieran sido incorporados enel Decreto de Liquidación del Presupuesto General de la Nación. Dicha relación seremite al organismo o entidad sectorial o territorial dueño de la iniciativa, con elfin de que éste determine cuáles proyectos desea que se conserven. El doctor Rodrigo Guerrero fue elegido como alcalde para el período 1992-1994. En el año 1992, Santiago de Cali reglamenta su Banco de Proyectos de In-versión (Acuerdo 16 de Junio de 1992) el cual es un instrumento del programa deinversiones del Plan de Desarrollo, en el que se registran y sistematizan todos losproyectos de inversión factibles y susceptibles de ser financiados con recursos delpresupuesto municipal o cofinanciados con otros recursos. Para 1993 mediante elAcuerdo 25 se define el Sistema Municipal de Planificación, dando importancia a laparticipación ciudadana a través de las JAL y las JAC en la formulación de propuestaspara lograr el progreso y bienestar en todos los campos; existía una junta técnicade planificación como el principal órgano consultor y asesor en lo relacionado conla elaboración del Plan de Desarrollo y los Planes Sectoriales. Se reglamenta el voto programático, como mecanismo de participación me-diante el cual la ciudadanía que vota para elegir gobernantes y alcaldes, imponencomo mandato al elegido el cumplimiento del Programa de Gobierno que hayapresentado como parte integral en la inscripción de su candidatura (Ley 131 deMayo de 1994); si el elegido no cumple el Programa de Gobierno puede ser revo-cado su mandato. Es el Programa de Gobierno el inicio del proceso de planificacióna partir de la inscripción del mismo, y cuyo contenido, debe quedar contempladoen la formulación del Plan de Desarrollo. Con la promulgación de la Ley 134 de 1994, se dictan normas sobre mecanismosde participación ciudadana, se regula la Iniciativa Popular Legislativa y Normativa, elReferendo, la Consulta Popular a nivel nacional, departamental, distrital, municipaly local, la Revocatoria del Mandato, el Plebiscito Y el Cabildo Abierto.72

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008 En 1994, se expide la Ley 152 Orgánica del Plan de Desarrollo que tiene comopropósito establecer los procedimientos y mecanismos para la elaboración, apro-bación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los Planes de DesarrolloNacional, Departamental y Municipal. Así mismo, se establecen procedimientosde una planeación descentralizada y participativa. En su Artículo 34, define cla-ramente la creación y conformación de los Consejos Territoriales de Planeación,cuya función principal es analizar y discutir el Proyecto del Plan de Desarrollo conel propósito de que rinda su concepto y formule recomendaciones que considereconvenientes. Es decir, tiene carácter consultivo. Para el período 1995-1997, fue elegido como alcalde el doctor Mauricio GuzmánCuevas. En el año de 1995, se formularon los primeros Planes de Desarrollo, bajoel nuevo marco constitucional, con una clara participación comunitaria. Durantesu mandato (Acuerdo 01 de Marzo de 1995), se dictan normas sobre el contenidodel Plan de Desarrollo y se crea el Consejo Municipal de Planeación, como organis-mo de análisis y consulta para promover la discusión sobre el Plan de DesarrolloMunicipal y conceptuar y formular recomendaciones al mismo. Son designadospara dos períodos de alcaldía, pero la mitad de sus miembros son renovados aliniciar cada nueva alcaldía. Para esa época, y en la práctica, el sector que más participó en el ConsejoMunicipal de Planeación y quien le dio un apoyo económico importante para sulogística fue la Fundación Social, como miembro del sector social, a través de la cualse realizaban foros donde se generaba una amplia discusión con participación delas diferentes organizaciones que lo componían. Brindaron apoyo y capacitación alos líderes de los comités de planificación de comunas y corregimientos por mediodel establecimiento de una red de estos consejeros, aunque nunca se logró queesta instancia de participación empezara a funcionar como lo establecía la norma. Igualmente, y como parte de su función de seguimiento de la ejecución delPlan de Desarrollo Municipal y de divulgación de los foros realizados, editaron ma-terial impreso como cartillas y folletos que permitían a la comunidad y al Gobiernomismo estar enterados de los avances alcanzados por este Consejo. Posteriormente, el Concejo Municipal (Acuerdo 02 de Marzo de 1995) auto-riza al alcalde Guzmán Cuevas para adecuar las estructuras de la AdministraciónMunicipal. Su principal instrumento fue el Sistema de Planeación Participativaimpulsado por el Convenio Alcaldía de Cali- Programa de Naciones Unidas, P.N.U.D.,Proyecto COL 95/008 el cual prestaba asistencia técnica y económica para la mo- 73

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientodernización de la gestión pública y del desarrollo productivo del municipio. Esteproyecto abordó problemas tales como el escaso compromiso de la comunidadcon el desarrollo del municipio y la no apropiación, por parte de la misma, enlos planes y programas, además de la carencia de mecanismos e instancias quele permitieran participar en la planeación del municipio como agente activo deldesarrollo y, la falta de capacitación e información para una adecuada intervenciónde la comunidad. Se fortalecieron y modernizaron los Centros de Atención LocalIntegrada, C.A.L.I. Como resultados se institucionalizó un sistema de planeación participativa conmetodologías para los procesos de planificación local de comunas y corregimientos;20 comités intersectoriales capacitados (funcionarios, JAL, JAC, comunidad) y losPlanes de Acción Local con proyectos formulados y una cultura de participaciónde la comunidad en la planificación. En el año 1996 con el Acuerdo 01 se define el Sistema Municipal de Planeaciónde Cali acorde a la Ley 152 del Plan de Desarrollo, determinado textualmente comoel conjunto de agentes e instancias que conforme a unos principios y a través deun procedimiento establecido, formulan, aprueban, ejecutan y evalúan los dife-rentes instrumentos de planificación del municipio de Santiago de Cali, con el finde garantizar un desarrollo integral y armónico de la entidad territorial. El Sistema de Planificación de Cali opera en tres niveles: la Planeación Global,que propende por la interrelación armónica de los componentes del desarrollosocial, económico, físico, administrativo y financiero; la Planeación Sectorial, queidentifica y prioriza las políticas de los sectores como salud y educación en funciónde los objetivos del nivel global; y la Planeación Territorial, en la cual“se materializala interrelación funcional de los dos niveles anteriores aplicados a una unidad deterritorio claramente determinada como comuna o corregimiento”. En este último nivel se diferencian tres componentes. En primer lugar, el Plande Desarrollo de la Comuna o Corregimiento que es considerado el instrumentorector de los asuntos propios de la comuna y que debe contener los objetivosde mediano plazo, las líneas de acción y las estrategias para enfrentar las pro-blemáticas priorizadas en este nivel territorial. En segundo lugar, la autoridadde planeación conformada por el Profesional Especializado del C.A.L.I quien esel responsable del proceso de planeamiento. En tercer lugar, las instancias deplaneación integradas por la Junta Administradora Local, quien aprueba el Plande Desarrollo de la Comuna, previa presentación por parte del Profesional del74

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008C.A.L.I. El Consejo de Planeación de Comuna o Corregimiento, quien tiene lafunción de emitir un concepto evaluativo sobre el contenido del Plan y El Comitéde Planeación de Comuna o Corregimiento, encargado de formular el Plan deDesarrollo de la Comuna. A partir de este período se propone la desconcentración administrativa dondese entrega a las comunas y corregimientos las responsabilidades en los asuntosque les competen directamente a través de los Centros de Administración LocalIntegrada, ya dejan de llamarse Centros de Atención y se desconcentran compe-tencias y responsabilidades, además cada territorio empieza a elaborar su Plan deDesarrollo y su Plan de Inversión Anual. Para el año de 1997 es nombrado como alcalde encargado el doctor Julio CesarMartínez. Durante su mandato, se establecen nuevos espacios de participaciónciudadana y de la comunidad, frente al nivel global y sectorial del municipio deCali. Se fortalecen las decisiones locales comunitarias amparados los territoriossub locales (Decreto 111 de Febrero de 1997), a través de la reglamentación delos Comités de Planeación Territorial como una de las instancias de planeaciónfundamental, donde los Planes de Trabajo de los barrios promueven la participa-ción desde el nivel más primario de la planeación. Se adopta la metodología paraelaboración del Plan de Desarrollo de Comunas y Corregimientos, apoyada conel Convenio Alcaldía-PNUD-Col/95/008 a través de técnicas de capacitación conuna serie de cuadernillos donde a manera de historietas, entregaban elementosde apoyo a los Comités de Planeación Territorial para el desempeño de su funciónplanificadora del desarrollo territorial. Los conceptos de esta metodología estabaninspirados en el Método MAPP de la Fundación Altadir. Le corresponde al doctor Ricardo Cobo ejercer la Alcaldía de Cali durante elperíodo 1998-2000. En su mandato, se convoca la integración de los Consejosde Planeación Territoriales y la Renovación del Consejo Municipal de Planeación(Decreto 0023 de enero de 1998), además de ratificar el período que ejerce esteConsejo. Posteriormente, se dan lineamientos para la integración de otros miem-bros a los Consejos de Planeación Territoriales (Decreto Municipal 451 de febrero16 de 1998). Para el año 2000 y con la promulgación del Acuerdo 70/2000, se reforma elAcuerdo 01/96 respecto a la estructura de la Administración Central y Descentra-lizada donde se suprimieron 10 Direcciones, Gerencias y Secretarías de la Alcaldía 75

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientode Cali y se fusionaron con otras dependencias. Se suprimieron de todas las de-pendencias las Secretarias Generales, las Unidades y las Divisiones. Lo anterior,acogiéndose a la Ley 617 de 2000 de Ajuste Fiscal. Así, el municipio impone límitesa sus gastos de funcionamiento. Pero es hasta el período de John Maro Rodríguez, entre el 2001 y el 2003con su programa de Gobierno: ‘Proyecto de Vida para Todos’, donde se apruebael Decreto Extraordinario 0203 de 2001, mediante el cual se aplica la reforma a laestructura orgánica y funcional del municipio de Cali. Con este Decreto, se ajusta laplanta de cargos y desaparecen las jefaturas, incluidas las Unidades de PlaneaciónCentralizadas y de los C.A.L.I., y dejan un gran vacío entre las comunas y corregi-mientos y el nivel central del Municipio, pues las unidades de planeación eran lasque coordinaban, orientaban y sustentaban el Sistema Municipal de Planeaciónen los territorios. Se disminuyeron aproximadamente 2.300 empleados de la Administración, loque generó una crisis que impactó negativamente la ejecución de los proyectosde los Planes de Desarrollo Comunales. En el año 2002 con la Ley 743 sobre los Organismos de Acción Comunal sedan grandes oportunidades a las Juntas de Acción Comunal para participar másactivamente en la ejecución de los proyectos; en el caso de Cali, proyectos deejecución con presupuesto del Situado Fiscal Territorial. Con la llegada al poder de Apolinar Salcedo entre los años 2004 y 2007, sereglamentan y expiden funciones del Comité de Planeación de Comunas y Corre-gimientos (Decreto 718 de octubre 25 del 2005), posteriormente derogado por elDecreto 411.20.022 de Enero 25 de 2007. De igual forma, el Decreto 0209 de Abrilde 2004 reglamentó los Comités de Planeación de Comunas y Corregimientos, elcual fue derogado. En el año 2006 mediante la Resolución 0035 de la Secretaría de Desarrollo Te-rritorial y Bienestar Social se reglamenta el funcionamiento interno de los Comitésde Planificación de Comunas y Corregimientos. De igual modo, durante su mandato se expide el Decreto 411.20 022 de Enero25 del 2007 que reglamenta los Comités de Planeación Territorial de Comunasy Corregimientos. Posteriormente, el alcalde Apolinar Salcedo es destituido y eldocto Ramiro Tafur fue nombrado de una terna, para ejercer como Alcalde entrelos meses de mayo y diciembre de 2007.76

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008 Para el período 2008-2011, fue elegido popularmente el doctor Jorge IvánOspina, con el Decreto 411.20.0165 de febrero 26 por medio del cual se renueva elConsejo Municipal de Planeación y se reemplazan unas vacancias de sus miembros.Durante su mandato, se evalúa el Sistema Municipal de Planeación.3.2.2 Estructura y operación del Sistema Municipal de Planeación – SMP, de Santiago de CaliEn concordancia con la Ley Orgánica 152/1994, el Acuerdo 01 del Concejo Municipalde Cali, redefine en 1996 el SMP como “el conjunto de agentes e instancias que,conforme a unos principios y a través de un procedimiento establecido, formulan,aprueban, ejecutan y evalúan los diferentes instrumentos de planificación (…) conel fin de garantizar un desarrollo integral y armónico de la entidad territorial”. Deacuerdo al mismo, el SMP opera en tres niveles (Ver Figura 1): 1. Planeación Global, de alcance municipal, propende por la interrelación armónica de los componentes del desarrollo social, económico, físico, administrativo y financiero; 2. Planeación Sectorial, donde las dependencias o secretarías identifican y priorizan las políticas de sectores como salud y educación en función de los objetivos del nivel global; 3. Planeación Territorial, materializa funcionalmente los dos niveles anterio- res en unidades territoriales definidas como comuna o corregimiento. Se diferencian tres componentes: a. El Plan de Desarrollo de la comuna/corregimiento, instrumento rector de los asuntos propios de la comuna que debe contener los objetivos de mediano plazo y estrategias para enfrentar las problemáticas prio- rizadas. Este condensa los proyectos aprobados localmente para su revisión por las dependencias, su inclusión en el banco de proyectos del municipio, y su programación para ejecución mediante el POAI del municipio85. b. El Profesional Especializado, director de un C.A.L.I. y autoridad res- ponsable del proceso de planeación protagonizado por los Comités PT (ver iii más abajo).85 El Plan Operativo Anual de Inversión, POAI, relaciona los proyectos de determinada vigencia fiscal del Municipio, clasificados por sectores y dependencias, y que permitirán alcanzar los objetivos del Plan Municipal de Desarrollo. 77

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento c. Las tres instancias de planeación local: i. La JAL, que aprueba el Plan de Desarrollo de la Comuna, previa presentación por parte del Profesional Especializado del C.A.L.I. ii. El Consejo de Planeación Territorial, que debe emitir un concepto sobre el contenido del plan y realizar seguimiento a su ejecución. Se crearon en 1998 con función meramente consultiva en repre- sentación de la sociedad civil. iii. El Comité de Planeación Territorial (Comité PT en adelante) de co- muna/corregimiento encargado de formular el Plan de Desarrollo desde la participación al nivel más básico en barrios (comunas) y veredas (corregimientos). Tienen voto los presidentes de las JAC y organizaciones de base comunitaria, y participan, sin voto, el Profesional del C.A.L.I. y los presidentes de las JAL. Creados en 1997, adoptaron una metodología de planeación mediante capa- citaciones apoyadas por PNUD.3.2.3 Instancia Consejo Municipal de Planificación3.2.3.1 Antecedentes normativosLa Constitución Política de Colombia dio vida al Consejo Municipal de Planeación,como una instancia de participación de las diferentes esferas de la sociedad civildentro de los procesos de Planeación Territorial. Posteriormente, la Ley 152 de1994 del Plan de Desarrollo en su Artículo 34 define la creación y conformación delos Consejos Territoriales de Planeación, cuya función principal es analizar y discutirel Proyecto del Plan de Desarrollo para formular las recomendaciones pertinentes;dichos Consejos son de carácter consultivo y por tanto, no manejan presupuesto.Mediante el Acuerdo 01 de 1995 se crea el Consejo Municipal de Planeación comoun organismo de análisis y consulta, promotor de la discusión sobre el Plan deDesarrollo Municipal de Santiago de Cali, y de esta manera conceptuar y formularrecomendaciones al mismo. Transcurridos 13 años y mediante el Decreto 411.20.0165 de febrero 26 de2008 se renueva el Consejo Municipal de Planeación y se nombran las respectivasvacancias.3.2.3.2 FuncionesEl Consejo Municipal de Planeación tiene entre otras, las siguientes funciones:78

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008 • Resolver las consultas que sobre el Plan de Desarrollo formule el Gobierno Municipal o las demás autoridades de planeación, durante la discusión del proyecto del plan. • Verificar la correspondencia entre el Plan de Desarrollo del Municipio y el Programa de Gobierno del Alcalde registrado al momento de su inscripción como candidato a la Alcaldía. • Formular recomendaciones a las demás autoridades y organismos de planeación sobre el contenido y la forma del Plan de Desarrollo. • Realizar seguimiento permanente a la ejecución del Plan de Desarrollo Municipal, de acuerdo con los informes de avance presentados por la Ad- ministración sobre éste, y así, proponer los ajustes y correctivos necesarios. • Formular recomendaciones sobre el Proyecto del Plan de Desarrollo ela- borado por el Gobierno Municipal. • Hacer recomendaciones al Gobierno y al Concejo Municipal para articular el Plan de Desarrollo propuesto con el Plan de Desarrollo actual, con los proyectos en ejecución y con el Banco de Proyectos Municipal.3.2.3.3 Inicios del Consejo Municipal de PlaneaciónDurante sus inicios, entre los años de 1995 y 1996, el Consejo Municipal de Planea-ción recibió apoyo económico para su logística, de parte de la Fundación Social,como miembro del sector social. A través de ella se realizaron foros de ampliadiscusión, con la participación de diferentes organizaciones que componían laFundación. Igualmente, se brindó apoyo y capacitación a los líderes de los Consejosde Comunas y Corregimientos y se estableció una red de estos consejeros que,pese a no lograr que esta instancia de participación funcionara como lo establecíala norma, si obtuvo un acompañamiento institucional importante. Como partede su función de seguimiento a la ejecución del Plan de Desarrollo Municipal, lared de consejeros se encargaba de divulgar los foros realizados y editar materialimpreso (como cartillas y folletos) para informar a la comunidad y al Gobierno delos avances alcanzados por el Consejo.3.2.3.4 Composición y representatividadLos integrantes del Consejo Municipal de Planeación son designados por el Alcalde,para un período de ocho años y la mitad de sus miembros se debe renovar cadacuatro años. Para ello, las organizaciones o instituciones jurídicamente reconocidas 79

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientopresentan ternas de sectores tales como el económico, que incluye la industria, elcomercio, entidades financieras y aseguradoras; el sector educativo, investigativoy cultural, al que pertenecen los centros de educación superior, las institucionescon programas docentes de investigación y las instituciones culturales. Igualmentehacen parte, el sector comunitario, con las Juntas de Acción Local de Comunas yCorregimientos y las Juntas de Acción Comunal; el sector social, incluidas las ONG,las asociaciones de profesionales, informales, campesinos, la juventud y el deporte;el sector ecológico, el cooperativo y micro empresarial, mujeres, comunidadesétnicas, grupos minoritarios, tercera edad y discapacitados; el sector obrero, el deempleados, el sector sindical y el de salud.3.2.3.5 Situación actualActualmente el funcionamiento del Consejo es irregular y deficiente. La mayoría depersonas seleccionadas no asisten, ya sea por disponibilidad de tiempo, por la au-sencia de una remuneración económica o porque consideran que sus actuaciones yconceptos no son tenidos en cuenta para el desarrollo del Municipio. Además, existendemoras por parte de la Administración y de Planeación Municipal para nombrar alos nuevos representantes que son sustituidos debido a la falta de asistencia, lo cualgenera que en muchas ocasiones no haya quórum para funcionar. Sus miembros plantean que la Administración debe replantear el proceso deconvocatoria para conformar el Consejo Municipal de Planeación, bajo el argumen-to de que es necesaria una mayor exigencia en la conformación de los sectores ysu representatividad, de tal forma que cada uno de ellos asuma responsabilidadesmediante un trabajo incondicional por el bien de la ciudad. Igualmente, demandan que Planeación Municipal tenga en cuenta las reco-mendaciones y conceptos que emitan sobre la formulación del Plan de Desarrolloy del Plan de Ordenamiento Territorial, y que se contraten profesionales y técnicosexpertos en temas de planificación tal como sucede (según afirman) con el Depar-tamento Nacional de Planeación y el Consejo Nacional de Planeación. En estos momentos, el Consejo Municipal de Planeación no realiza ningunaevaluación al Plan de Desarrollo, aunque si se elaboró un documento de obser-vaciones a la formulación del Plan de Desarrollo de la vigencia 2008-2011, el cual,según su Presidente, el señor Reynelio Sepúlveda, no fue tomado en cuenta porel alcalde Jorge Iván Ospina. Es de aclarar que, por norma, la Alcaldía no estáobligada a tener en cuenta estas observaciones. Al respecto, la señora Ana MaríaRojas, ex representante del sector social ante el Consejo Municipal de Planeación,80

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008en el período de 1996-1998, aclara: “El Consejo Municipal de Planeación es frágilpor cuanto no es obligatorio tener en cuenta su concepto en la formulación delPlan de Desarrollo del Municipio”. El Consejo tiene un manejo autónomo y se rige por su propio reglamentointerno. Como es una participación selectiva, el nivel de formación debe ser másalto que el de los miembros de los Consejos Territoriales de Planeación en lasComunas y Corregimientos.3.2.3.6 Algunos aspectos de su operaciónEn el año 2009 al Consejo Municipal de Planeación se le asignó un espacio en elTaller de la Ciudad para realizar sus reuniones. Para la vigencia 2010, el Depar-tamento Administrativo de Hacienda le asignó una partida de cuarenta y cincomillones de pesos ($45.000.000,oo) para su funcionamiento según el Acuerdo 01de 1995. Con este presupuesto, entre otras cosas, se pretenden realizar foros yelaborar cartillas informativas que den cuenta a la comunidad sobre sus avances.Existen solicitudes de capacitación realizadas por sus representantes, con el fin deque su perfil se ajuste a las responsabilidades. El Consejo se debe reunir de manera ordinarias cada dos meses, más las ex-traordinarias que se citen. Durante el año 2009, realizaron dos reuniones dondehubo quórum. Como agenda para el año 2010 dicen tener un plan de trabajo conlos corregimientos y sus Planes de Desarrollo, con el objetivo de hacer un balancede la ejecución del presupuesto del año 2009.3.2.3.7 Problemas para su operaciónLa normatividad no le da un papel de decisión al Consejo Municipal de Planeación,pues se limita a una labor consultiva y sus conceptos no son obligatorios para quela Administración Municipal los tome en cuenta. El Consejo Municipal de Planeación carece de apoyo logístico y tiene una débilcomunicación con la Administración Municipal. No recibe informes que permitanhacer una efectiva evaluación y seguimiento al Plan de Desarrollo. No cuentan (ni han desarrollado) con un guía metodológica para realizar laevaluación; es decir, no existe una metodología para emitir conceptos sobre laformulación del Plan de Desarrollo Municipal. 81

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento Tampoco se ha establecido un proceso de inducción para los nuevos represen-tantes de este Consejo. Sumado a lo anterior, falta un mayor nivel de formaciónsobre la nueva normatividad tanto en los representantes que inician, como en losantiguos. Al respecto, la señora Ana María Rojas manifiesta: “Esta participación del Con-sejo Municipal de Planeación sin una estrategia de comunicación y formación nosirve. La participación no se hace sola”. A pesar de figurar nominalmente como una de las principales instancias delSistema Municipal de Planeación, el Consejo Municipal de Planeación no tieneninguna injerencia en las instancias del territorio tales como el Comité de Planea-ción de Comunas y Corregimientos y el Consejo Municipal de Planeación que noopera actualmente en ningún territorio.3.2.4 Normatividad que regula las instancias y correspondencia con la operatividadEn esta sesión se analiza la normatividad que rige actualmente al municipio deSantiago de Cali, a sus comunas y corregimientos, en cuanto al Sistema de Plani-ficación se refiere, y se identifica la correspondencia entre la normatividad queregula las instancias y su operatividad. La Constitución Política de 1991, deja entrever la voluntad manifiesta delConstituyente Primario en los Principios Fundamentales, considerados como loscimientos de lo que debe ser del Estado Colombiano, concebido como un EstadoSocial de Derecho, que permite tener en cuenta cada uno de ellos, en especial losde descentralización, autonomía de sus entidades territoriales, participación ypluralismo que tienen que ver con la planificación tanto nacional, regional, localy territorial de las comunas y corregimientos. La normatividad en el Sistema de Planeación tanto Municipal como territorialen Santiago de Cali, está regulada de acuerdo con: • La jerarquía establecida desde la Constitución en sus Artículos 1° de los Principios Fundamentales, 2° de los fines esenciales del Estado, 285° a 288° de la Organización Territorial, 311° a 315° del Régimen Municipal y del 339° a 344° referido a los Planes de Desarrollo. • Las Leyes 134 de la Participación Ciudadana, 136 del Régimen Municipal y la 152 como Ley Orgánica de los Planes de Desarrollo.82

• Los Acuerdos 01 de 1996, donde se implementa el Sistema Municipal de Planificación con sus principios rectores de Autonomía, Ordenación de competencias, Coordinación, Consistencia, Prioridad del Gasto Público, Continuidad, Participación, Sustentabilidad Ambiental, Desarrollo Armó- nico de la Región, Proceso de Planeación, Eficiencia, Viabilidad, Coherencia y la Conformación de los Planes de Desarrollo. • El Decreto Extraordinario 0203 de 2001 el cual compila los Acuerdos 01 de 1996, 70 de 2000 y las demás disposiciones que lo hayan modificado, adicionando o aclarando que conforman la estructura orgánica y funcional del municipio de Santiago de Cali. • Los Decretos 2031 de 1996 por el cual se reglamentan los Consejos de Pla- neación de las Comunas y Corregimientos, el 023 de 1998 que establece la convocatoria para la integración total de los Consejos de Planeación de las Comunas y Corregimientos para su renovación y la del Consejo Municipal de Planeación. • El Decreto 563 de 2002, que refiere a la convocatoria pública para la inte- gración de los Consejos de Planeación de las Comunas y Corregimientos, el decreto 183 por la cual se designan los integrantes de los Consejos de Planeación de Comunas y Corregimientos. • El Decreto 165 de 2008 que renueva el Consejo Municipal de Planeación y se designan algunos reemplazos por vacancia de los representantes de algunos sectores y la Resolución 35 por la cual se reglamenta el funcionamiento interno de los Comités de Planeación de Comunas y Corregimientos. Toda la normatividad del Sistema Municipal de Planificación lógicamente haestado ligada a la historia misma, como proceso en la municipalidad. Desde losaños setenta este proceso ha tenido una permanente evolución, pero se señalaque desde el año 1989 se originan dos circunstancias especiales, la primera tieneque ver con el momento histórico en Colombia de la elección popular de Alcaldesen 1988 y es en esta ocasión que la Administración Municipal crea los Centros deAdministración Local Integrada, C.A.L.I., como entes desconcentradores de los ser-vicios que presta la Administración Municipal hacia las comunas y corregimientos;y segundo, la presencia de los Comités intersectoriales, como espacio impulsadopor la Administración Municipal en algunas comunas de la ciudad, a través de laSecretaría de Salud Municipal, en el cual converge la comunidad e institucionesen la búsqueda de concertación y solución a la problemática social.

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento Mediante Decreto 444 de 1989, estos Comités intersectoriales, que más ade-lante se denominarán Comités de Planificación Territorial de Comunas y Corregi-mientos, nacen a la vida jurídica, como espacios dirigidos a la racionalización yoptimización de recursos comunidad – instituciones. En 1992, la municipalidadreglamenta el Banco de Proyectos de inversión. En 1995, mediante el Acuerdo 25, se determina el Sistema Municipal de Pla-neación. En 1994, se aprueban las Leyes 134 de los Mecanismos de ParticipaciónCiudadana; 136, del Régimen Municipal y 152, de los Planes de Desarrollo, ensu elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento evaluación y control a nivelnacional, departamental, municipal y territorial. Retomando estos últimos acon-tecimientos jurídicos, la Administración Municipal, mediante Acuerdo 01 de 1996,define el nuevo Sistema Municipal de Planificación, acorde a los lineamientos dela Constitución y las Leyes, creando como instancias de este sistema al ConcejoMunicipal y al Consejo Municipal de Planeación en el orden municipal y en el nivelterritorial, a las Juntas Administradoras Locales, JAL, y al Consejo de Planeación delas Comunas o Corregimientos. Los C.A.L.I. como centro de la Administración Mu-nicipal tendrán un papel importantísimo en este proceso, ya que en su estructuralos Directores y Jefes de Unidad de Planeación de cada C.A.L.I., tienen la respon-sabilidad de adelantar el proceso de planeación a nivel territorial en las comunasy corregimientos. Mediante el Decreto 2031 de 1996, se reglamentan los Consejosde Planeación Territorial de Comunas y Corregimientos. En 1997, a través del Decreto 111, se reglamentan los Comités de Planeaciónde Comunas y Corregimientos, como espacios de estudio y concertación demo-crática Comunidad – Estado, del Sistema Municipal de Planificación en su nivel dePlanificación Territorial, sustituyendo los Comités Intersectoriales. Estos Comités dePlanificación tendrán como característica la intersectorialidad, la interinstituciona-lidad, el enfoque territorial y desconcentrado, y la interactuación de la comunidad– Gobierno Municipal e instituciones. Posteriormente, surgen algunos decretos que tienen que ver con los Consejosde Planeación Municipal y Territoriales, en cuanto a su convocatoria, conformación,integración y reemplazos. Con la aprobación del Acuerdo 70 del 2000, se reforma laestructura orgánica y funcional de la Alcaldía de Santiago de Cali, desapareciendomuchos cargos y entre ellos los Jefes de Unidad de Planeación, en quienes recaíala mayor responsabilidad del proceso.84

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008 Mediante el Decreto 0203 de 2001, se aplica la reforma al ente territorial confacultades concedidas por el acuerdo referido anteriormente y donde los profe-sionales especializados recién nombrados asumen funciones de dos C.A.L.I. paracada uno y con escaso acompañamiento de servidores públicos de la Administra-ción Municipal. A través del Decreto 209 de 2004, se reglamentan los Consejos dePlaneación de Comunas y Corregimientos. Nacen otras normas como la Resolución 35 de 2006 por la cual se reglamentael funcionamiento interno de los Comités de Planeación de las Comunas y Corre-gimientos, emanada de la Secretaría de Desarrollo Territorial y Bienestar Social.Así mismo, el Decreto 718 de 2007 sobre los Comités de Planeación de Comunasy Corregimientos, pero abolido por el Decreto 022 de 2007, en la cual se expideuna nueva reglamentación para dichos Comités de Planeación.3.2.5 Consejos territoriales de planeación municipalNormatividad. La Constitución Política de Colombia, en el Artículo 340, ordena queen cada entidad territorial haya un Consejo de Planeación reglamentado mediantela Ley 152 de 1994. En su Artículo 33, determina las instancias y autoridades delSistema Nacional de Planeación y el Artículo 34, establece la forma como estaránintegrados, por las personas que designe el Gobernador o el Alcalde de las ternasque presenten las correspondientes autoridades y organizaciones, de acuerdo conla composición que definan las Asambleas o Consejos, según sea el caso. Igualmente en el ámbito Municipal, mediante el Acuerdo 01 de 1995 (Artí-culos 4,5,6,7), se crea el Consejo Municipal de Planeación; Dicho Consejo, comomínimo, deberá estar integrado por representantes de su jurisdicción territorialde los sectores económicos, sociales, ecológicos, educativos, culturales y comu-nitarios. El Consejo de Planeación Municipal será designado para un períodode seis años y renovará la mitad de sus integrantes cada tres años (lo que regla-mentara el Alcalde, la última versión es el Decreto No. 0165 del 26 Febrero de2008). Estas personas están obligadas a rendir informes permanentes sobre eltrabajo del Consejo. La Ley 136 de 1994 en su Artículo 141 de la participación comunitaria, mani-fiesta la vinculación al desarrollo municipal de las organizaciones comunitarias,cívicas, profesionales, juveniles, sindicales, benéficas o de utilidad común nogubernamentales, sin ánimo de lucro y constituidas con arreglo a la ley, podránvincularse al desarrollo y mejoramiento municipal mediante su participación en el 85

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientoejercicio de las funciones, la prestación de servicios o la ejecución de obras públicasa cargo de la Administración central o descentralizada. La Ley 152 de 1994 Artículo 35, establece las funciones del Consejo de Planea-ción Nacional. El Acuerdo 01 de 1995 Artículo 9, expresa las funciones del ConsejoMunicipal de Planeación. El Consejo Municipal de Planeación analiza y discute el proyecto del Plan deDesarrollo Municipal, con el fin de formular recomendaciones y emitir conceptos.Esta instancia debe hacer seguimiento permanente a la ejecución del Plan deDesarrollo del Municipio y proponer ajustes y correctivos que estime necesarios. Situación encontrada. El Consejo Municipal de Planeación no ha operado demanera uniforme en la ciudad de Cali. En la actualidad a pesar de que está consti-tuido se reúne esporádicamente y no realizan las contribuciones sustanciales quedemanda la normatividad. Ha elaborado recomendaciones al plan de desarrollo,pero no realiza el seguimiento ni la evaluación correspondiente. El concepto emitido por el Consejo de Planeación Municipal no es de obliga-torio cumplimiento por ser una instancia de carácter consultivo, razón por la cualgeneralmente éste no es tenido en cuenta por el Consejo de Gobierno.3.2.6 Consejos territoriales de comunas y corregimientos Normatividad. A través de la Constitución Política de Colombia, en su Artículo340, igualmente regulada mediante la Ley 152 de 1994 en su Art. 34, establecela forma como estarán integrados, así mismo en Santiago de Cali con el Decreto2031 de noviembre de 1.996, el Acuerdo 01 de 1995 y el Decreto Extraordinario0203 de 2001, a saber: • Se compone de 9 representantes de los sectores comunitarios; educativo, investigativo o cultural, económico, étnico, sindical, ecológico, social, gru- pos minoritarios, asociaciones de mujeres en el área urbana y en el rural son 7 representante de las Juntas de acción Comunal, sector económico, educativo, social, ecológico, mujeres y comunidades étnicas. • Se realiza la convocatoria para la presentación de ternas mediante una amplia tarea por parte del Profesional Especializado y el Departamento Administrativo de Planeación. • De las ternas presentadas se selecciona el representante. • Son nombrados para un término de dos periodos de alcaldía, la mitad de86

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008 sus miembros será renovada al iniciar la nueva alcaldía. (Decreto 0023 de enero 9 de 1.998 Artículo 1 Literal a, b) Funciones de la instancia. El Consejo Territorial de Planeación de las Comunasy Corregimientos tiene designadas taxativamente 7 funciones en el Artículo 9°del Decreto 2031 de 1996. Papel en el Proceso de Planificación en Cada Fase del Plan de Desarrollo. • Formulación Podrán participar en el Comité de Planeación de la Comuna o Corregimiento cuando ellos lo consideren necesario, tendrán voz, más no voto, no podrán ser nombrados como delegados de las Juntas de Acción Comunal ante el Comité de Planeación (Artículo 7 del Decreto 022 de 2007, Parágrafo 3 Capítulo III Artículo 8). • Aprobación: No cumplen ninguna función en este sentido. Emiten un concepto y análisis del proyecto del Plan de Desarrollo de la Comuna o Corregimiento antes de ser entregado a la Junta Administradora Local. • Ejecución: No le asiste esta función. • Seguimiento y evaluación. Deben hacer seguimiento permanente a la ejecución del Plan de Desarrollo de la Comuna o Corregimiento y hacer recomendaciones al Profesional Especializado para articularlo con el Plan de Desarrollo Municipal. • El Artículo 9 del Decreto 2031 de 1.996, Parágrafo Primero refiere que el Consejo de Planeación de las Comunas y Corregimientos podrá realizar encuestas y consultas a los habitantes de las comunas y corregimientos para conocer su opinión acerca del Plan de Desarrollo. El respectivo ConsejoTerritorial de Planeación de las Comunas y Corregimientosdeberá realizar su labor en un plazo máximo de 10 días, contados desde la fechaen que el Profesional Especializado se los haya presentado. Si transcurriere dicho término sin que el respectivo Consejo Territorial de lasComunas y Corregimientos no haber tomado ninguna decisión el Profesional Es-pecializado considerara agotado el trámite y lo presentará a consideración de laJunta Administradora Local. (Artículo 11 del Decreto 2031 de 1996). Situación Encontrada • No están funcionando los Consejos Territoriales en ninguna de las 22 co- munas y 15 corregimientos; 87

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento • Al parecer la comunidad de los sectores no está interesada en cargos ad-ho- norem cuyo producto de ellos es potestativo de acoger por las autoridades de planificación. No tienen un posicionamiento ante la comunidad por lo cual no reconoce su importancia en el proceso de planeación.3.2.7 Comités de planeación de comunas y corregimientosNormatividad. El Acuerdo 01 de 1996 en el Artículo 116 Parágrafo transitoriorefiere que mientras se realice la desconcentración en las comunas, las autori-dades de planeación del nivel más amplio deberán apoyar transitoriamente alas que carezcan de capacidad técnica para la preparación oportuna del Plan deDesarrollo del Municipio. Seguidamente, lo legitima a través del Decreto 111–Febrero /97, por el cual se reglamentan los Comités de Planeación de Comunasy Corregimientos. Posteriormente, surgieron otras disposiciones que se derogaron, a la fecha elDecreto 0022 del 25 de enero del 2007,por medio del cual se deroga el Decreto 0718del 2005 y expide una nueva reglamentación para los Comités de Planeación de lasComunas y Corregimientos. Los Comités de Planificación están conformados por laComunidad (Juntas de Acción Comunal - 2 representantes, deben ser dignatariosvigentes y contarán con el aval de la Junta presentando el acta respectiva- aunadoa estos, las Organizaciones Sociales y Comunitarias que estén debidamente acredi-tadas y reconocidas legalmente, elegidas en Asamblea de Organizaciones Socialesque levantarán un acta que debe ser presentada al Comité de Planeación, así: unrepresentante de la tercera edad, jóvenes, grupos madres cabeza de Familia, etnias,discapacitados, desplazados, del medio ambiente, cultura, recreación y deporte yeducación) y el Estado (Profesional Especializado del C.A.L.I., equipo de personal,delegados de las Entidades, delegados de las Entidades Oficiales). No podrán aparecer como delegados en el Comité de Planeación los miem-bros de la Junta Administradora Local o del Consejo de Planeación de la Comunao Corregimiento. Los Comités de Planeación son instalados por el Profesional Especializado quedirige el C.A.L.I. (Artículo 6 Parágrafo 2, 3 del Decreto 022 de 2007). Debe sesionarcon un número equivalente a la mitad más uno de los delegados de las Juntas deAcción Comunal y de las Organizaciones Sociales, de no haberlo, el Profesional Es-pecializado deberá convocar dentro de los 8 días siguientes (Artículo 11 Parágrafo 1Decreto 411.20.022 de enero 25 2007). Artículo 12 Parágrafo. Si no asistiera el 50%88

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008más uno en la segunda convocatoria transcurrida una hora se iniciará la sesión,se tomarán las decisiones pertinentes y se dejará constancia de los mecanismosutilizados para la convocatoria. La Resolución No. 035 del 17 de enero del 2006 por medio de la cual se regla-menta el funcionamiento interno del Comité de Planificación de las Comunas yCorregimientos a través de sus once artículos. Funciones de la instancia. Decreto 022 de 2007. Artículo 5. Establece taxativa-mente 12 funciones con el propósito de fortalecer el desarrollo social, económico,ambiental del territorio sub local a través de la implementación del Sistema dePlanificación. Papel en el proceso de planificación en cada fase del Plan de Desarrollo. • Formulación: formula el Plan de Desarrollo de la Comuna o Corregimiento de manera concertada con equidad y justicia, en donde prima el interés general sobre el individual, con la asesoría del Profesional Especializado y delegados de la Administración Central. • Aprobación: El Profesional Especializado consolida el documento formula- do y elaborado por el Comité de Planificación para ser entregado al Con- sejo de Planeación Territorial de la Comuna o Corregimiento. No cumplen ninguna función en este sentido. • Ejecución: Se ejecuta a través del Plan de Acción de la Comuna o Corregi- miento, es decir, la parte Operativa del Plan de Desarrollo. • Seguimiento y evaluación. Decreto 411.20.022 de enero 25 de 2007 Artí- culo 5 Literal G. refiere: “le permite realizar seguimiento de las acciones… específicamente las del Plan de Desarrollo...”. • Decreto 411.20.022 de enero 25 de 2007 Artículo 1, 2, 3. Los Comités de Planeación no son una instancia ni una autoridad en Planeación. Se definen como un espacio de estudio y concertación democrática entre el Gobierno Municipal y la Comunidad. Son en esencia espacios democráticos, donde deben confluir la creatividadcomunitaria e institucional; la solidaridad comunitaria y todas las Iniciativas au-togestionarias que permitan a la comunidad desarrollar acciones de apoyo mutuocon el respaldo de la Administración Municipal, donde se articulen prácticas indi-viduales y grupales de la participación, que deben quedar plasmadas en el Plande Desarrollo de la Comuna y Corregimiento. 89

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento Decreto 022 de 2007 Artículo 12 las decisiones del Comité de Planeación debenprocurar siempre la concertación bajo los principios de equidad y prevalencia delinterés común sobre el particular, sino se llega a un acuerdo se deben tener encuenta los criterios de: la representación del 50% más uno de las JAC y Organiza-ciones Sociales, un voto por cada JAC y un voto por cada Organización. Alcance de sus decisiones y conceptos: • Es un actor social, participativo, dinámico y creativo. • Son los encargados de elaborar, formular el Plan de Desarrollo de las Co- munas y Corregimientos. • Garantizan a través de su intervención el desarrollo social, económico y ambiental de la comuna o corregimiento. • Facilitan la participación democrática de la comunidad que asiste y hace parte de él. • Toma decisiones de manera concertada con equidad, justicia, en pro de que prime el interés general sobre el particular. Situación Encontrada. El Comité de Planeación es el escenario más activo delSMP, donde las JAL, JAC, Profesional Especializado y comunidades se encuentranpara planificar. No es una instancia y por tanto, el SMP depende de la acción deun espacio de planificación.3.2.8 Juntas administradoras localesNormatividad. La Constitución Política de 1991 legitima su creación en el Artículo318. Se reglamenta a través de la Ley 136 de 1994. Artículo 119. Juntas Adminis-tradoras Locales: En cada una de las comunas o corregimientos habrá una juntaadministradora local, integrada por no menos de cinco (5) ni más de nueve (9)miembros, elegidos por votación popular para períodos de tres (3) años que de-berán coincidir con el período de los Consejos Municipales. Los miembros de las Juntas Administradoras Locales cumplirán sus funcionesad honorem. Artículo 120. Actos de las Juntas Administradoras Locales: Los actosde las Juntas Administradoras Locales se denominarán resoluciones. • Artículo 121. Circunscripción electoral. • Artículo 123. Calidades: Para ser elegido miembro de una Junta Admi- nistradora Local, se requiere ser ciudadano en ejercicio y haber residido o desempeñado alguna actividad profesional o laboral en la respectiva90

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008 comuna o corregimiento por lo menos durante los seis (6) meses anteriores a la fecha de la elección. • Artículo 124. Inhabilidades: Sin perjuicio de las demás inhabilidades que establezcan la Constitución y la Ley, no podrán ser elegidos miembros de Junta Administradora Local quienes: 1. Hayan sido condenados a pena privativa de la libertad dentro de los diez (10) años anteriores a la elección, excepto en los casos de delitos culposos o políticos. 2. Hayan sido sancionados con destitución de un cargo público, excluidos del ejercicio de una profesión o sancionados más de dos (2) veces por faltas a la ética profesional o a los deberes de un cargo público. 3. Sean miembros de las corporaciones públicas de elección popular, servidores públicos o miembros de las Juntas y Consejos Directivos de las entidades públicas. • Artículo 132 de la Ley 136 de 1994 Artículos 132 a 136. Funciones de la instancia. El Artículo 318 de la Constitución Política con-templa cinco, aunado a ello, la Ley 136 de 1994 en su Artículo 131 contempla 13funciones de las Juntas Administradoras Locales que enmarcan la posibilidad deun desarrollo económico, social de los territorios sub locales. Realizan un Control político en su territorio. Papel en el proceso de planificación en cada fase del Plan de Desarrollo. • Formulación: Participa en el Comité de Planeación con voz y sin voto, no puede representar a una Junta de Acción Comunal. • Aprobación: Recibe el documento definitivo consolidado por el Profesional Especializado, formulado y elaborado por el Comité de Planeación para que en el término de un mes proceda o no a su revisión, análisis y aprobación. • Ejecución: Se ejecuta a través del Plan de Acción de la Comuna o Corre- gimiento, es decir, la parte operativa del Plan de Desarrollo, conocido como el Plan Operativo Anual de Inversiones que se presenta a la Junta Administradora Local para su aprobación. • Seguimiento y evaluación: No participan en este procedimiento. Alcance de sus decisiones y conceptos. Aprueban el Plan de Desarrollo, en elevento de no hacerlo el Profesional Especializado del C.A.L.I. lo adopta medianteacto administrativo enviando copia de este al Departamento Administrativo dePlaneación. Efectúan un control político frente al tesoro público y decisiones 91

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientoadministrativas de su jurisdicción local. Al ser una Instancia de planeación, susactuaciones garantizan el cumplimiento de la Constitución Política y normasconcordantes en aras de salvaguardar los intereses de la colectividad. Situación encontrada. Las JAL actúan en el SMP para aprobar los Planes deDesarrollo de Comuna o Corregimiento sin que esta actividad tenga incidencia enel proceso de planificación. Las JAL asisten a los comités de planificación con vozpero sin voto, no poseen la información suficiente y rol definido para realizar unalabor de seguimiento y/o contribuir de manera eficaz en el SMP.3.2.9 Normatividad y operatividad del SMPRealizando un análisis del SMP en las etapas básicas del ciclo de proyectos (pla-neación-implementación/monitoreo-evaluación) respecto al rol de las 4 instanciasanalizadas (Consejo Planeación Municipal, Consejo Planeación Territorial, JAL,Comité de Planeación) se aprecia que el SMP no cumple las funciones básicas deun ciclo de proyecto. Fase de Planeación: • La elaboración de recomendaciones al Plan de Desarrollo Municipal y su aprobación por la JAL son desarrolladas formalmente. Sin embargo, estas instancias manifiestan que esta labor no tiene ninguna incidencia en el proceso de planificación), pues sus comentarios y recomendaciones no son tomadas en cuenta. • La formulación del Plan de Desarrollo de la comuna se realiza con debilidad. Todos los Planes de Desarrollo elaborados en el periodo 1998-2008 tienen debilidades técnicas en su diseño, especialmente en la definición de los problemas a intervenir, entre otros aspectos. • La elaboración del POAI alineado al Plan de Desarrollo de la Comuna y la elaboración de recomendaciones al Plan de Desarrollo de la Comuna no funcionan: – La formulación del POAI en el Comité de Planeación. Esta actividad es realizada por todos los comités de planificación (formalmente se cumple con la reunión del Comité de Planeación y con la elaboración del acta de esta reunión) sin generar proyectos alineados al Plan de Desarrollo de la Comuna o Corregimiento (alineamiento a los proble- mas prioritarios a intervenir).92

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008 – Los POAI tienen un amplio sesgo que permite que proyectos sin correspondencia al Plan de Desarrollo de la Comuna se incluyan en el presupuesto anual. Esta es una de las actividades que más afecta negativamente el sistema, al desviar los recursos del Situado Fiscal hacia la atención de necesidades que no están priorizadas en el Plan de Desarrollo aprobado. – La actividad de formular recomendaciones al Plan de Desarrollo de la Comuna a cargo del Consejo de Planificación Territorial no se realiza, debido a la inexistencia de esta instancia. En conclusión, de las 5 actividades críticas de planeación solo dos se cumplenformalmente sin tener incidencia en la planificación. El resto de actividades sondébiles o no funcionan. Por lo tanto, se concluye que el dentro de un enfoque deciclo de proyectos, la fase de planificación con intervención de las instancias nofunciona. Fase de Ejecución y Seguimiento de Planes de Desarrollo y proyectos. El rol de las instancias en el seguimiento de los Planes de Desarrollo y proyectosno se realiza. La participación activa y estructurada de la comunidad en esta fasedel ciclo no se realiza: • Realizar el seguimiento permanente al Plan de Desarrollo Municipal, a cargo del Consejo Municipal de Planificación. No funciona • Realizar seguimiento al Plan de Desarrollo de la Comuna por el Consejo de planificación del Territorio (el Consejo de Planificación del Territorio no existe). No funciona. • Realizar seguimiento a las acciones del Plan de Desarrollo de la Comuna a cargo del Comité de Planeación. No funciona. Fase de Evaluación de Planes de Desarrollo de Comunas y de Proyectos. • Las actividades de evaluación de los Planes de Desarrollo Municipal y de Comuna por parte de las instancias no se realiza. • Las instancias no tienen participación en la evaluación de los proyectos. 93

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento3.3. Los mecanismos de estabilización de los juegos de actores. La creación de los órdenes locales en el Sistema Municipal de Planeación863.3.1 La perpetuidad en el liderazgo y la doble representatividad como fuentes de poder en el SMPDebido a que el SMP es un sistema basado en la participación para la definiciónde problemas territoriales y la asignación de recursos públicos destinados a susolución, la capacidad de los líderes para establecerse como actores indispensablesen el marco de una forma particular de “problematización” (Callon, 1986), resultadeterminante en la estructuración de las relaciones de poder en su interior. De esta manera, el funcionamiento del Comité de Planeación Territorial es vistopor algunos actores como sujeto a vacíos legales que permiten situaciones comola perpetuidad en el cargo de los miembros y la doble representatividad, lo quepermitiría que algunos dignatarios representen a diversos sectores simultáneamen-te como representantes de JAC o de JAL, y al mismo tiempo, como delegado deorganización social y comunitaria (llámese mujeres, ambiente, cultura, comercio,etc.), según le sea conveniente hacerlo. Esto es importante puesto que, si se analiza desde la Sociología de la Traduc-ción (Callon, 1986), la posición privilegiada que adquiere quien logra estableceruna problemática particular, amplía directamente su “margen de maniobra” y porlo tanto, su poder en el juego de actores (Crozier y Friedberg, 1977)86 Los capítulos 5 a 9 recogen algunos apartes de Sánchez, LF. (en curso).94

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008 “… encontramos gente que saca pecho diciendo que lleva 25 años, (…) Deberían es- tablecerse uno límites para que la gente estuviera un tiempo por fuera y volviera si es el caso, porque eso permite estar renovando… hace falta más oxigenación sobre eso y es que esta participación ha sido casi aberrante en el sentido de que puede haber personas que están en la Junta de Acción Comunal, JAL, venir acá a esta comisión como representante de algún comité, además de eso es juez de paz (…) en ninguna parte dice ni reglamenta que esto no lo puede hacer (… ), pervierte el sistema”. (ETI1C2) Adicionalmente, la normatividad está planteada bajo escenarios de éxito, yno contempla situaciones de enfrentamiento en el flujo de los procesos de pla-nificación. “… no hay con claridad los límites entre una y otra a pesar que el consejo conceptúa o evalúa, pero son palabras muy generales y en un momento determinado no plantean si una instancia no resuelve qué pasa, hay unos vacíos en términos de flujo, todo parece estar contemplado como si todo funcionara; pero si el consejo de planeación territorial, por ejemplo, dice que no, la JAL dice que sí, el comité de planificación dice que sí, el Profesional Especializado hace la resolución, qué pasa con ese concepto no favorable, o viceversa, dicen que sí, la JAL dice que no, el comité de planificación dice que no y el profesional dice que sí, entonces no están contempladas ese tipo de cosas, lo que hace es que haya diversas interpretaciones sobre el proceso y que muchas veces el funcionario del C.A.L.I. es el que se ve responsable de ese manejo; ahora bien, cuando no hay claridad, pero cuando no funciona este consejo de planeación territorial de igual manera está el vacío allí, igual con los de la JAL que conceptúan que si o que no, de todas maneras en el decreto dice que el profesional hará su presunción, pero hay situaciones en que la parte central puede estar haciéndole más énfasis a lo que dice la JAL, a veces eso varía de un momento a otro y no se sabe con claridad cómo funciona eso”. (ETI1C2) Por otro lado, líderes como los Presidentes de las JAL, al no poder en la prác-tica decidir sobre la asignación presupuestal durante el periodo analizado, venreducida su capacidad para incidir en las decisiones, y por tanto, desde Croziery Friedberg ven limitado su margen de incertidumbre. Así, algunos dignatariosde las JAL manifestaron que la Ley 136 de 1994 les faculta para decidir sobre ladestinación del presupuesto en las comunas y corregimientos, pero que estasfacultades fueron inhabilitadas por el Artículo 8 del Decreto Municipal 411.20.022de enero 25 de 2007. Lo anterior, ha generado dificultades en las relaciones entreel Comité de Planeación y las JAL, según lo mencionan los presidentes de las JAL(ETI2C4) (ETI2C17) (ETI2Leonera). También, desde la experiencia que adquieren los líderes, éstos han logradoidentificar estrategias para lograr aplazar la toma de decisiones a través de disposi- 95

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientotivos de“interesamiento”(Callon, 1986) de tipo conflictivo, o disuadiendo posiblesacuerdos que no le favorezcan. Estas estrategias son así incorporadas al día a díadesde el bagaje de los líderes, que le confieren la experiencia necesaria. De esta manera y a pesar de que las relaciones interpersonales sean armo-niosas, según los entrevistados, bajo la motivación de pocos integrantes, puedevolverse conflictivo en especial en lo referente a la aprobación de los proyectos yla destinación de los recursos del SFT. (GF1Golondrinas) (ETI3C2)(GF1C13)(GF1C10)(GF El Saladito). “Personalmente insisto no hay malas relaciones, con la mayoría, pero el funcionamiento interno, ya del comité de planificación territorial, tiene muchas dificultades, no hay organización, falta un reglamento que hemos hecho varios intentos de redactarlo y no se ha podido, porque los personajes de siempre se tiran las reuniones, cambian el sitio de reunión, cambian la hora, etc. Hay ciertas estrategias para ni hacer ni dejar hacer, son personas que tienen la directriz de ciertos directorios para que eso no ocurra y son personas que ya tienen su bagaje en eso” (GF1C21). De esta manera, en los términos de la Sociología de la Acción Organizada(Crozier y Friedberg, 1997), los líderes más posicionados por cuenta de la doblerepresentatividad y mayor experiencia, les permite adquirir poder en tanto lograndesarrollar competencias que difícilmente un líder nuevo puede tener por cuentade su inexperiencia. Pero también, la experiencia previa de tales líderes les permitetener avances importantes en términos de contactos y relaciones con el entornodel Comité de Planificación (entorno de la organización), su comunicación y “en-rolamiento” de otros líderes al interior Comité o del sistema mismo, y un mejorconocimiento y uso práctico de la normatividad del SMP.3.3.2 La desarticulación institucional del SMP como fuente de poderLos líderes vinculados al SMP, dentro de su constante participación de las acti-vidades del mismo en el marco de su normatividad, han identificado una serieincoherencias entre el accionar de las diferentes instituciones e instancias quedeberían coordinarse de manera articulada para cumplir, como todo sistema, conlos objetivos. Es así como los líderes, tanto los formalmente vinculados al SMP, como los queno lo están, tanto en comunas como en corregimientos, perciben desarticuladascada una de las autoridades, instancias y espacios del SMP en el nivel global, sec-torial y territorial (GF1C4) (ETI3C7) (ETI1La Leonera) (GF1Felidia) (ETI3C19).96

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008 “…eso no lo hay, los vínculos entre lo sectorial y lo territorial no los hay, es complica- do, acá en el territorio se pueden hacer cosas que posteriormente a nivel sectorial se van a hacer, no hay cuidado para planear conjuntamente en ninguna dependencia, algo intentamos este año con Bienestar Social nos acercamos un poco, pero no fue suficiente, porque hay un énfasis en la ejecución de un presupuesto y no tanto por satisfacer unas necesidades o apuntar a algo más estratégico” (ETI1C2). Al respecto, la propia frecuencia de los encuentros sería un indicador de ladesarticulación. “¿Cómo se articula si ni siquiera se encuentran? porque que haya una reunión mensual cada 3 meses, cada 5 meses, no garantiza nada, eso hace parte de todo un proceso” (ETI4C15) Pero la desarticulación no solo sucede entre niveles, sino al interior de éstos. Anivel territorial, por ejemplo, se reconoce la desarticulación entre JAC, JAL y C.A.L.I.: “…si hubiera una articulación las cosas funcionarían mejor, si hubiera una articu- lación la situación de las comunidades estaría mejor si nosotros dejáramos (…) las JAC van por un lado, las JAL van por otro y el C.A.L.I, como ente regulador, va por otro” (ETI2C5). Aquí es posible identificar la emergencia de zonas de incertidumbre inclusodesde antes de que se dé la fase de “problematización”, las cuales generan de en-trada algunas posiciones privilegiadas para ciertos actores. Hay que recordar conFriedberg87, que las incertidumbres en el marco de un sistema de acción son lasque determinan el funcionamiento del sistema, dado que son “la principal fuentede negociación” que se da entre los actores. De esta manera, lo que es incerti-dumbre desde el punto de vista del problema, que es de entrada un problemade articulación institucional, es poder desde el punto de vista de los líderes quelogran establecer, mediante contactos, las conexiones del sistema. Esta desarticu-lación, por su parte, tiene otras consecuencias en la acción pública, asociadas a laineficiencia y desgaste de recursos.3.3.2.1 La desarticulación facilita la ineficiencia y la corrupciónUn miembro del Comité de Planeación del Corregimiento de Felidia, mencionaque el accionar desarticulado de las autoridades, instancias y espacios de planifi-87 Friedberg, E. (1997). Local Orders. Dynamics of Organized Action, London: JAI Press Inc. 1993 (Trad. de Le Pouvoir et la Règle. Dynamiques de l’Action Organisée. 1a ed. 1993). p. 183. 97

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientocación incide en el despilfarro de recursos y esfuerzos al momento de intervenirlas comunidades. “Quizá, las instituciones por un protagonismo no se articulan y realmente los únicos afectados somos nosotros como comunidad porque, por ejemplo, si la CVC va a ha- cer una inversión, digamos de una arborización y llega otra entidad y también viene y hace lo mismo (…entonces…), se está haciendo una mala inversión, no hay una articulación real” (GF1Felidia)3.3.2.2 La desarticulación desgasta a los líderes, desmotiva la participación y modifica los proyectosLa desarticulación del SMP, desgasta los esfuerzos de planificación de los líderesde las instancias, así como lo mencionan los Presidentes de JAC entrevistados(ETI3C10) (ETI3C19) (GF1Golondrinas) (ETI4 Montebello) (ETI1C10) (GF1C4) (ETI2C15)(ETI3C9) (GF1El Saladito) (GF1 La Elvira) (ETI1C20) (GF1C4). Vista la participación yla motivación como un recurso social para la acción, este puede así entendersecomo utilizado en vano. “Creo que está totalmente desarticulado, eso incide en que la gente no le vote mucha corriente, pero muy poquitas veces se hace una planificación. Porque usted piensa una cosa, le vota corriente, se reúne con la comunidad, se reúne con los líderes, hace inversión porque hacer un proyecto implica meterse la mano al bolsillo porque para buscar recursos para el barrio toca gestionar y al final el producto de esa desarticu- lación no es lo que uno espera, los proyectos de las obras son más estáticos, es muy difícil cambiarlos aunque realmente, por ejemplo, uno pide un kiosco de 20 metros y le salen dando un kiosco de 10 metros en programas y capacitaciones es donde uno más incide la desarticulación porque es donde uno ve que la plata se pierde lo que le traen es un programita, proyectos que uno aspira desde su esquema inicial hasta su esquema final, (pero) cambia su proyección.” (ETI3C13) Así como lo expresan los líderes vinculados al SMP, la poca claridad por partede las instancias territoriales sobre los criterios de la Administración Municipalpara aprobar o rechazar los proyectos, desmotiva su participación y promueve lapercepción de desarticulación del SMP. “La Administración es ciega, sorda y muda, lo que avalúa lo que dice el comité de pla- nificación, cuando se hacen digamos los proyectos, lo coge planeación y los cambia, uno dice A y ellos dicen B, entonces a veces a uno le dan ganas de retirarse, porque98

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008 allá en el centro de planeación no escuchan lo que uno dice, lo que en realidad la gente quiere, si no que ellos cambian (…) a la forma de ellos (…) la raíz del proyecto la cambian toda (…) pero ninguna de las personas encargadas de planeación vienen y nos dicen, señores tienen que cambiarlo por esto, por tal asunto, nadie explica (…), se lo dan a fundaciones que no saben ni pío, ya nos ha pasado varias veces, se van con el dinero” (ETI3C3).3.3.2.3 La desarticulación genera actores dominantes que conectan los sub-sistemasComo se mencionó, la ineficiencia y desgaste de la acción local no son los únicosefectos de la desarticulación institucional, pues ésta abre espacio a la conformaciónde actores dominantes. La razón de ello es que la importancia de un actor, vistocomo componente de una red de actores, está determinada por la cantidad deconexiones que logre establecer, siendo el actor más importante aquel con másnúmero de conexiones; éste logrará así conectar clústeres o grupos de actoresque por sus características contextuales no están en contacto, y en razón de locual dominará la estructura de la red, dinamizando su conectividad y haciéndolafuncionar88. Es decir, si un líder social logra establecer contactos entre su JAC, elComité de PlaneaciónTerritorial y una dependencia de la Administración Municipal,y además, un concejal del Municipio y una fundación susceptible de ser contratada,éste se encontrará en una posición privilegiada frente a un líder que no tenga talnivel de conectividad. Puesto en los términos de Crozier y Friedberg, un actor central que pone en comu-nicación los mencionados subsistemas del SMP, descritos a continuación, estaría o bienejerciendo una especialización funcional difícilmente reemplazable por otro actor, obien logrando controlar las relaciones que el Comité de PlanificaciónTerritorial puedeestablecer con el conjunto de instancias que componen el sistema. La evaluación, a partir de los discursos de los líderes así como de la consultaa expertos llevada a cabo, permitió identificar los siguientes tres subsistemas, sibien, deficientemente conformados:88 Barabási, AL. (2003). Linked: The New Science of Networks. United States of America. Penguin Group. p. 64. 99