2_Captura de Élite y de Grupos de Interés en Sistemas Descentralizados de Planeación Participativa

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). Datos del Departamento Administrativo de Planeación Municipal. Gráfico 9. Situado Fiscal Territorial Municipal por corregimientos - Área Rural (En términos reales) Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). Datos del Departamento Administrativo de Planeación Municipal. De esta manera, se puede concluir que: • El análisis del desempeño del SFTM, en los once años analizados, revela un sesgo hacia cuatro áreas de inversión, las cuales no son coherentes con las necesidades expresadas en los Planes de Desarrollo Local, y tampoco lo150

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008 son con las necesidades “objetivas” de las comunas y corregimientos. En general, los proyectos de inversión entre los años 1998 y 2008 se concen- tran en cuatro áreas de Inversión: Deporte y Recreación (28%), Educación (23%), Desarrollo Territorial (14%) y Cultura (10%). Estas áreas de inversión representan un 75% del total en el período analizado. • En relación a las diferencias existentes entre los componentes rural y urbano, se observan grandes diferencias entre los mismos. En relación a los niveles de inversión total, se observa un gran contraste entre el nivel alcanzado por las comunas (con un valor máximo de unos 11.000 millones de pesos) y el valor máximo alcanzado por los corregimientos (alrededor de 1.600 millones de pesos). • Las comunas que contaron con mayores niveles de inversión fueron la 14, la 13 y la 15, en tanto que las comunas con menores niveles de inversión son las de más reciente creación (21 y 22) además de la Comuna 1.6. Limitaciones del SMP para responder a las necesidades básicas de los territorios6.1 Criterios evaluativosUno de los retos principales que debe afrontar la política pública de priorizaciónde recursos destinados a la atención de las necesidades y problemáticas propiasde las comunas y corregimientos, es el de dirigir los recursos de inversión (escasos)destinados a la financiación de proyectos, de una forma tal que se constituyan enun vehículo eficaz que priorice los recursos, teniendo en cuenta que las condicio-nes propias de cada unidad territorial constituyen en sí mismas una condición deespecificidad que debe ser atendida mediante una respuesta apropiada por partedel Gobierno Municipal. El presente análisis del SFTM como instrumento o mecanismo de priorizaciónde recursos públicos escasos, dirigidos a las unidades territoriales, nos permiteconocer el tipo de respuesta que la inversión ejecutada está ofreciendo frente aproblemas y/o necesidades relevantes para el desarrollo de las comunas y corregi-mientos en la ciudad, más allá de la magnitud de recursos dedicados a la atenciónde determinada área de acción o necesidad propias del territorio (es decir, nospreguntamos acerca de la priorización independientemente de la cantidad derecursos asignados). 151

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento En un contexto interpretativo y evaluativo, el llamado modelo PER (“Presión-Es-tado-Respuesta”) dentro de la Política Pública constituye una Respuesta por partedel Estado o de un gobierno particular frente a las problemáticas sociales, reflejadasen variables de“Presión”(las cuales reflejan la evolución o cambios cuantitativos ocualitativos) o de “Estado” (las cuales reflejan la situación actual o reciente). Así pues, la comparación entre la variable de “Respuesta” y las variables de“Estado” o “Presión” permite evaluar si la dirección en la que fueron asignados losrecursos de inversión pública contribuyó a mitigar un problema o, por el contrario,no lo hicieron, en términos relativos. La estrategia metodológica empleada en este caso está dirigida al empleo yaprovechamiento de la, muy escasa, información disponible acerca del estado enel que se encuentran ciertas áreas correspondientes a problemas y/o necesidadesrelevantes para el desarrollo económico y social de la ciudad. Hemos seleccionado y empleado algunos indicadores que pueden servir comoejemplo de las posibilidades que los tomadores de decisiones y los habitantesde las comunas tiene de encontrar aproximaciones que reflejen el “estado” en elque se encuentran ciertas áreas problemáticas, en ausencia de verdaderas basesde datos o “líneas de base” que puedan proveer la información requerida en losprocesos de gestión y toma de decisiones a nivel municipal. Las dimensiones abordadas en este caso son las siguientes: • Las Estructuras de Ingresos, Riqueza y Pobreza. • La Educación. • La Cultura. • El Medio Ambiente. • La Seguridad Ciudadana. • La Vivienda. • El Espacio Público. Para las cuales hemos empleado, a manera de ilustración, indicadores quepuedan informarnos acerca de la condición relativa en la que se encuentra unaproblemática determinada al interior de cada comuna y/o corregimiento. A partir de la información provista por cada indicador seleccionado, he-mos generado una escala evaluativa que nos permita diferenciar el “estado”de una problemática singular (por ejemplo, la calidad ambiental medida através de un índice de calidad ambiental) al interior de la unidad territorial, a152

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008través de cinco niveles: muy alto, alto, promedio, bajo, muy bajo, que permitendistinguir el grado de atención que necesita una unidad territorial (comunao corregimiento). De manera complementaria, contamos con información acerca del tipo derespuesta o grado de atención que ha recibido un área problemática o necesidadcorrespondiente a cada unidad territorial, a partir de la información de las inver-siones ejecutadas a través del SFTM, la cual ha sido clasificada, de igual manera,en una escala evaluativa análoga que distingue entre niveles de priorización: muyalto, alto, promedio, bajo, muy bajo. Es posible, pues, verificar, a partir de ponderaciones y escalas, no solo la direc-ción, es decir, si los recursos fueron asignados o dirigidos a aquellas áreas o zonas(comunas y corregimientos) que presentan un estado más problemático o queson fuente de presión, que incrementan el problema, sino que además es posibledeterminar si la magnitud del esfuerzo público o de la respuesta es la adecuada. Como resultado, podemos contar con un criterio que nos permite evaluar lapertinencia del SFTM respecto de su capacidad de hacer frente a las prioridadesespecíficas propias de cada comuna y corregimiento y/o a problemas propios delDesarrollo Económico y Social de la ciudad, independientemente de la correspon-dencia con los procesos de planificación, básicamente por tres razones: 1. Tal y cómo lo hemos mostrado en esta evaluación, existe una Desconexión o Desarticulación entre los procesos de planificación y la priorización de recursos propia del SFTM. 2. Igualmente, es un hecho que la planificación, a nivel de territorio (comunas y corregimientos), podría reflejar solo parcialmente las preferencias de los ciudadanos y aún más los problemas propios del territorio y la ciudad. 3. Independientemente de las preferencias de los planificadores y del gra- do de articulación entre los procesos de planificación y priorización de recursos del SFTM, el SFTM debe cumplir con los objetivos fijados en la normatividad, relacionados con el mejoramiento del bienestar y la calidad de vida de los ciudadanos en el territorio. Estaremos pues, en capacidad de saber si el SFTM es un sistema de priori-zación de recursos capaz de hacer un proceso de priorización coherente conlos objetivos buscados a través del SFTM y el SPM y consistente respecto deltratamiento que debe dársele a las especificidades y prioridades propias de las 153

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientounidades territoriales. La confrontación entre las matrices evaluativas de ponderación del “Estado”en el que se encuentra la necesidad o problemática y la “Respuesta” pública, nospermite reconocer la dirección que ha tenido la priorización de recursos, biensea atendiendo las áreas prioritarias al interior de las unidades territoriales, o biensea atendiendo áreas de menor prioridad, lo cual hace posible la construcción deuna matriz de síntesis (estado –respuesta) que nos informa si el SFTM ofreció unapriorización de recursos coherente (o no) con las necesidades. A continuación sepresenta un ejemplo sobre la Matriz Evaluativa de Estado-Respuesta y la MatrizEvaluativa de Síntesis. Tabla 1. Matriz evaluativa de estado ESTADO RESPUESTA COMUNA ESTADO ESTADO COMUNA MUY BAJO 1,14,15,20,21 BAJO  6,13,16 MUY BAJO 21,22 PROMEDIO 3,4,5,7,8,9,10,11,12,18 ALTO BAJO 1,3,9,12,18,19 MUY ALTO 2,17,19,22 PROMEDIO 5,10,11 ALTO 2,4,6,7,8,16,17,20 MUY ALTO 13,14,15 Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). Tabla 2. Matriz evaluativa de síntesis: Estado - Respuesta RESPUESTA MUY BAJO BAJO PROMEDIO ALTO MUY ALTO MUY BAJO 1 1 0 1 25 BAJO 00 0 2 13 ESTADO PROMEDIO 0 4 3 3 0 10 ALTO 00 0 0 00 MUY ALTO 1 1 0 2 04 26 3 8 3 22 Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010).6.2 Priorización de recursos del SFTMA continuación, se detallan los resultados encontrados para cada tipo de variabley/o sector incluidos en el análisis.154

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 20086.2.1 Características de la distribución del ingreso Con el fin de aproximarnos a conocer cuál es el “estado” socioeconómico dela población en cada comuna y corregimiento se ha seleccionado de acuerdo a lainformación disponible las siguientes variables: 1. Estrato Socioeconómico: dado que algunos criterios para realizar la es- tratificación comprenden: la proporción de personas con necesidades básicas insatisfechas, el entorno urbano (tipo de vías y andenes) y el contexto urbanístico (zona de ubicación), dicha variable se usará para caracterizar la situación económica de la comuna y el corregimiento y será comparado con el SFTM total ejecutado en cada unidad territorial. Además esta variable se incluye dentro del análisis por ser uno de los criterios legales de equidad en la priorización del SFTM. 2. Ingresos Totales por Hogar: Dicha información será contrastada con las cifras presentadas previamente referente a la inversión, a través del Situado Fiscal Territorial Municipal agregado, para cada una de las comunas y corregimientos. Estrato Socioeconómico en el Área Urbana En la distribución por Estratos en Cali puede notarse valores muy altos (esdecir a más de una desviación estándar de la media), en las Comunas 2, 17, 19y 22 ubicadas en los estratos 5 y 6, valores iguales al promedio (estrato 3) en lasComunas 3, 4, 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12 y 18, nivel bajo en las Comunas 6, 13 y 16 (estrato2). Las Comunas 1, 14, 15, 20 y 21 exhiben valores por debajo del límite inferior,en el estrato 1. Gráfico 10. Distribución del estrato en el área urbana Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). Datos de Cali 155

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientoen Cifras 2008. Tabla 3. Matriz evaluativa de estado - respuesta: Estrato ESTADO RESPUESTA COMUNA ESTADO ESTADO COMUNA MUY BAJO 1,14,15,20,21 BAJO  6,13,16 MUY BAJO 21,22 PROMEDIO 3,4,5,7,8,9,10,11,12,18 ALTO BAJO 1,3,9,12,18,19 MUY ALTO 2,17,19,22 PROMEDIO 5,10,11 ALTO 2,4,6,7,8,16,17,20 MUY ALTO 13,14,15 Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010).. Tabla 4. Matriz evaluativa de síntesis estado-respuesta: Estrato ESTADO MUY BAJO RESPUESTA BAJO PROMEDIO MUY BAJO BAJO PROMEDIO ALTO MUY ALTO ALTO MUY ALTO 1 1 0 1 25 0 0 0 2 13 0 4 3 3 0 10 0 0 0 0 00 1 1 0 2 04 2 6 3 8 3 22 Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). La distribución de los estratos en Cali muestra que la mayoría de las comunas(45%) se concentra en el estrato 3 (en el promedio). En los niveles muy bajo y bajo(23%) se ubican las comunas de estrato 1 y 2 (Comunas 1, 6, 13, 14, 15, 16, 20 y21). Mientras que, aproximadamente, el 18% de las Comunas (2, 17,19 y 22) seencuentran en el nivel muy alto, en los estratos 5 y 6. De las comunas que se ubican en los niveles de estrato bajo y muy bajo, cercadel 75% se les asignaron recursos mediante Situado Fiscal Territorial en los nivelesalto y muy alto. Y en los niveles de estrato muy alto que comprende los estratos 5y 6, la mitad de las comunas a pesar de encontrarse en una mejor situación se lesasignó recursos en el nivel alto. Según el análisis anterior, aunque el estrato socioeconómico, de acuerdo a lanorma, debe ser tenido en cuenta para la priorización de recursos, en la prácticano se considera como un criterio sistemático y coherente en la distribución del156

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008SFTM que involucre que las comunas de menor estrato se les asignen mayoresrecursos y a su vez que a las comunas en un mayor estrato se les asignen menos. Estrato Socioeconómico en Cali. Cuando se incluyen en el análisis los corregimientos, el estrato socioeconó-mico promedio es 2. Las Comunas 2, 17, 19 y 22 continúan en el nivel muy alto(estratos 5 y 6), mientras las Comunas 3, 4, 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12 y 18 que estaban enel promedio suben a la categoría de alto (estrato 3). Las Comunas 6, 13, 16, y losCorregimientos Pance, La Buitrera, Villacarmelo, Los Andes, Pichindé, la Leonera,Felidia, El Saladito, La Elvira, La Paz y Montebello se encuentran en el promedio. Porúltimo, las Comunas 1, 14, 15, 20, 21 y los Corregimientos de Navarro, el Hormigueroy Golondrinas en el nivel bajo (estrato moda 1). Cabe aclarar que los criterios usa-dos para la estratificación en la zona urbana no son iguales a los de la zona rural. Gráfico 11. Distribución del estrato en CaliFuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). Datos de Calien Cifras, 2008. Tabla 5. Matriz evaluativa de estado-respuesta: Estrato en Cali ESTADO RESPUESTA COMUNA ESTADO COMUNA ESTADO MUY BAJO Todos los Corregimientos MUY BAJOBAJO 21,22 1,14,15,20,21, Navarro, El Hormi- BAJO guero, La Castilla, Golondrinas 157

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del ConocimientoPROMEDIO 6,12,16, Pance, La Buitrera, Villa- PROMEDIO 20 carmelo, Los Andes, Pichinde, LaALTO Leonera , Felidia, El Saladito, La ALTO 1,2,3,5,7,8,9,10,11,12,18,19MUY ALTO Elvira, La Paz y Montebello MUY ALTO 4,6,13,14,15,16,17 3,4,5,7,8,9,10,11,12,16 2,17,19,22Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). Tabla 6. Matriz evaluativa de síntesis estado-respuesta: Estrato en Cali MUY BAJO RESPUESTA ALTO MUY ALTO 0 BAJO PROMEDIOESTADO MUY BAJO 4 00 00 0ESTADO BAJO 11 11 PROMEDIO 0 00 12 9 ALTO 0 00 MUY ALTO 15 10 12 14 21 82 10 21 4 12 7 37Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). Cuando se analiza tanto el área urbana como rural, aproximadamente el65% de las comunas y los corregimientos se ubica en los estratos 2 y 3 (en elestado promedio y alto). También se observa que existen cinco comunas ycuatro corregimientos que se ubican en el estrato 1, es decir el 24%. Mientrasque solo el 11% se encuentran en el estado muy alto, correspondientes a losestratos 5 y 6. En cuanto a la respuesta, como era de esperarse, el análisis resulta sesgadoporque los corregimientos por normatividad se les asignan el 10% del presupuestodel SFTM para cada uno de los años, por lo tanto, a pesar de que los corregimientosno sobrepasan el estrato 2 (como medida del nivel de necesidades de la comuni-dad), no se les da más recursos. En el área urbana, se observa que las Comunas 14,15 y 1 que tienen un estra-to promedio de 1, ejecutaron proyectos calificados en el nivel alto y muy alto entérminos relativos, es decir, recibieron una respuesta adecuada. Sin embargo, el38% de las comunas que se encontraban en los estratos 3, 4, 5 y 6, recibieron unarespuesta alta o muy alta. Este resultado tiene que ser percibido con precaucióndado que al incluir los corregimientos el estrato promedio es 2 y el estrato 3 ya esconsiderado alto a pesar de que en la ciudad las comunas que son de este estratono pueden considerarse de ingresos altos o de condiciones de calidad de vidaadecuadas. Por lo tanto, calificar a las comunas con estrato 3 con altos recursos158

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008asignados a través del SFTM, no implica que se estén direccionando apropiada-mente la inversión (Ver tablas 5 y 6).6.2.2 Variables Relativas a la PobrezaAsimismo, para aproximarnos a conocer el “estado” de pobreza en el área urbana(dado que no se contaba con información suficiente para el área rural) se hanseleccionado las siguientes variables: 1. Población encuestada en SISBEN: Se usa como variable para caracte- rizar la situación de pobreza de las comunas porque involucra básica- mente a la población de los estratos 1 y 2 que no tienen la capacidad de cotizar en el Sistema de Salud. 2. Población en situación de ayuno: Se usa como aproximación a la pobreza porque calcula en términos generales la población que en la semana anterior no contó con los recursos para comer al menos 3 veces al día. Población Encuestada en SISBEN En el Gráfico 12 se puede observar la distribución de la población encuestada enSISBEN en Cali. Las Comunas 13, 14 y 15 se destacan porque se ubican por encimadel límite superior, con más de 60 mil personas inscritas al SISBEN. Asimismo en unnivel alto, las Comunas 1, 6, 16, 18, 20 y el área rural, con cerca de 40 mil personas. En el promedio se encuentran las Comunas 11 y 12. En la franja baja, se encuen-tran las Comunas 2, 4, 8, 9, 10 y 19, por último en el nivel muy bajo se encuentranlas Comunas 5, 17 y 22 (Ver Gráfico 12) Gráfico 12. Distribución de Población Encuestada en SISBEN por Comuna 159

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del ConocimientoFuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). Datos de Alcaldíade Cali (2007). Tabla 7. Matriz evaluativa estado-respuesta: Población en SISBEN ESTADO RESPUESTA ESTADO COMUNA MUY BAJO 13,14,15 ESTADO COMUNA BAJO 1,6,7,16,18,20 PROMEDIO 11,12,21 MUY BAJO 21,22 ALTO 3,4,8,9,10 MUY ALTO 2,5,17,19,22 BAJO 1,3,9,12,18,19 PROMEDIO 5,10,11 ALTO 2,4,6,7,8,16,17,20 MUY ALTO 13,14,15 Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali, 2010). Tabla 8. Matriz evaluativa de síntesis estado-respuesta: Población en SISBEN ESTADO MUY BAJO MUY BAJO RESPUESTA ALTO MUY ALTO 3 BAJO 0 BAJO PROMEDIO 03 6 PROMEDIO 0 40 3 ALTO 1 00 00 5 MUY ALTO 0 20 20 5 1 11 20 21 22 2 11 83 63 Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). Como se observa en la tabla 7, la población en SISBEN se distribuye homogé-neamente entre las categorías, ya que es evidente que el porcentaje es similar yoscila entre el 22% y 27%.160

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008 Las Comunas 13, 14 y 15 que se encontraban en el nivel muy bajo (es decir,con mayor población encuestada) todas invirtieron a través del SFTM recursosen los niveles de respuesta muy alto. A su vez, de las comunas que se ubicabanen el nivel bajo, aproximadamente el 67% tuvieron una inversión en el nivel derespuesta alto. Por otra parte, aunque las diferencias entre las comunas que seencontraban en una mejor situación era más marcada con las variables usadasanteriormente, existen al menos cuatro Comunas (2, 4, 8 y 17) que invirtieronmediante SFTM en el nivel alto a pesar de estar en el nivel estado muy alto (Vertablas 7 y 8). Por lo tanto, tomando en cuenta las condiciones que debe cumplir la pobla-ción en SISBEN y queriendo caracterizar las comunas de acuerdo a esta variables,se concluye que no es tenida en cuenta como criterio de priorización porque sibien las comunas a las cuales se les destinaron más recursos, concentraban elmayor número de personas que cuentan con SISBEN, existen otras comunas queencontrándose en una mejor situación se les asignó igualmente recursos en elnivel de alto.6.2.3 Necesidades en EducaciónCon el fin de exponer el panorama de la calidad educativa se emplea los resulta-dos de las pruebas académicas de estado realizadas por estudiantes en niveles deeducación básica durante 1997-1999. Este análisis comparará la caracterizaciónefectuada para cada comuna, de acuerdo a la variable seleccionada y la inversiónrealizada por medio del Situado Fiscal en Educación para cada comuna. Además,se realizará solo para las comunas porque es del área urbana de donde se cuentacon información sobre dicha variable. Al comparar los resultados de las Pruebas de Estado entre comunas, en-contramos que las Comunas 2, 17 y 19 presentan resultados muy altos. Asítambién, las Comunas 3, 4, 11 y 18 muestran un buen desempeño y aparecenpor encima del promedio, mientras las demás comunas, excepto la 14 presen-tan resultados bajos. La Comuna 14 por su parte exhibe un comportamientomuy bajo (Ver Gráfico 13). Gráfico 13. Indicador de educación: Resultados Pruebas de Estado 161

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). Datos de Alcaldía de Cali (2004). Si se observa el comportamiento del SFTM orientado a Educación, las Comunas4 y 13 durante el período de análisis invirtieron sustancialmente mayores recursosque las demás comunas, con más del 7% de la inversión total en Educación. Otrascomunas que se destacan por tener una participación de más del 5% son las Co-munas 6, 7, 9, 14, 15, 16 y 17. Por otro lado, las Comunas 1, 2, 8,10, 18 y 19 tienenuna participación muy baja, por debajo del 3% (Ver Gráfico 14). Gráfico 14. Situado Fiscal Territorial Municipal en educación en el área urbanaFuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). Datos delDepartamento Administrativo de Planeación Municipal. Tabla 9. Matriz evaluativa estado-respuesta: Educación  ESTADO ESTADO ESTADO  RESPUESTA MUY BAJO COMUNA MUY BAJO COMUNA BAJO BAJO 14 5 1,5,6,7,8,10,12,13,15,16,20 1,2,3,4, 9,10,11,15,16,18,20,21162

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008PROMEDIO 9 PROMEDIO 6, 8ALTO 3,4,11,18 ALTO 7,12,13,19MUY ALTO 2,17,19 MUY ALTO 14,17Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010).Tabla 10. Matriz evaluativa de síntesis estado-respuesta: Educación RESPUESTA TOTAL MUY BAJO BAJO PROMEDIO ALTO MUY ALTOMUY BAJO 0 0 0 01 1BAJO 1 5 2 3 0 11ESTADO PROMEDIO 0 1 0 00 1ALTO 0 4 0 0 0 4MUY ALTO 0 1 0 11 3 1 11 2 4 2 20Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). Nota: Las Comunas 21 y 22 se excluyen del análisis por carencia de datos. La distribución del Situado Fiscal Territorial Municipal para Educación duranteel período muestra que solo existe una Comuna (14) en situación de muy bajo yésta recibe una mayor cantidad de recursos (muy alto). Sin embargo, de las oncecomunas que fueron calificadas con la categoría bajo solo tres (7, 12, 13) obtu-vieron recursos del SFTM en el nivel de respuesta alto. Las otras se distribuyen enorden en las categorías de respuesta bajo (Comunas 1, 10, 15, 16 y 20), promedio(Comunas 6, 8) y bajo (Comuna 5). En contraste, se observa que la Comuna 17 quese encontraba en las pruebas de estado en la categoría de muy alto se le asignórecursos del SFTM destinados a Educación en el nivel muy alto (Ver tablas 9 y 10). Por lo tanto se concluye que en Educación, a pesar de que la comuna conmayores problemas (Comuna 14) recibió una respuesta adecuada e incluyendolas otras comunas que estando en nivel bajo recibieron una respuesta en el nivelalto; existe un gran número de comunas (ocho comunas) que estando en las mis-mas condiciones no recibieron la misma respuesta. Y hubo casos donde, estandoen condiciones más favorables (Comuna 17,19), recibieron incluso más recursos.6.2.4 Necesidades en Cultura 163

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del ConocimientoPara caracterizar la situación cultural relativa de cada comuna o corregimiento,y teniendo en cuenta la escasa información, se han seleccionado y empleado lassiguientes variables disponibles anualmente en Cali en Cifras, a saber: 1. Número de grupos de Teatro: se usa como variable proxy para captar como ha sido la evolución cultural de la comuna. Esta variable será contrastada con la inversión realizada en actividades culturales. 2. Número de Bibliotecas: Puesto que una categoría de inversión dentro de la ejecución de la Secretaria de Cultura es la inversión en Bibliotecas, se usa el número de bibliotecas en la comuna para determinar qué tan focalizada estuvo la inversión realizada en este aspecto. Es relevante aclarar que teniendo en cuenta lo difícil que es percibir las necesi-dades culturales de una comunidad se debe entender el siguiente ejercicio comoilustrativo y, por lo tanto, no categórico. Número de Grupos de Teatro En el gráfico siguiente se ilustra el promedio de Grupos deTeatro durante 1999-2007 en el área urbana. Al comparar los promedios en el tiempo de las comunas,se tiene que las Comunas 2, 3 y 19 presentan los indicadores más elevados, mien-tras que en el nivel alto solo se halla la Comuna 15 y en niveles bajos, se ubicanlas demás (incluye ceros en las comunas 5, 6, 7, 8, 11, 12, 16, 17, 21 y 22), por loque podría deducirse que la participación de los grupos de teatro en la ciudad seconcentra en pocas comunas (Ver Gráfico 15). Gráfico 15. Promedio de grupos de teatro Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). Datos del Departamento Administrativo de Planeación Municipal.164

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008 En el Gráfico 16 se observa cómo ha sido la inversión en actividades culturalesen cada una de las comunas. La Comuna 8 se destaca por ser, en términos relati-vos, la que más invirtió en actividades culturales en el área urbana. Seguido porla Comuna 16, igualmente en el nivel muy alto, con cerca del 9% de participaciónen la inversión en cultura en los 11 años. También son significativas las inversiones de las Comunas 9, 12, 13, 19 y 20.Mientras que existen casos como la Comuna 1, 18 e incluso la 22 (la cual no realizóninguna inversión en este período en Cultura) que tienen una inversión conside-rablemente menor, la cual está por debajo del 2% de participación. Gráfico 16. SFTM en Cultura Crea Urbana (Actividades culturales)Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). Datos delDepartamento Administrativo de Planeación Municipal.Tabla 11. Matriz evaluativa estado-respuesta: Actividades culturales ESTADO ESTADO  ESTADO RESPUESTAMUY BAJO COMUNA MUY BAJO COMUNABAJO   BAJO 1,6, 18,22PROMEDIO 1,5,6,7,8,9,10,11,12,13,1 PROMEDIO 2,3,4, 5,7,10,11,14,21 4,16,17,18,20,21,22 9,15,17   165

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento ALTO 4,15 ALTO 12,13,19,20 MUY ALTO 2,3,19 MUY ALTO 8,16 Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). Tabla 12. Matriz evaluativa de síntesis estado-respuesta: Actividades culturales RESPUESTA TOTAL   MUY BAJO BAJO PROMEDIO ALTO MUY ALTO MUY BAJO 0 0 0 00 0 BAJO 4 6 2 3  2 17 ESTADO PROMEDIO 0 0 0 00 0 ALTO 0 1 1 0 0 2 MUY ALTO 0 2 0 10 3 4 9 3 4 2 22 Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). En el caso de la inversión orientada al desarrollo de actividades culturales,la matriz evaluativa de síntesis muestra que en la mayoría de comunas (77%) seencuentran en el nivel bajo, lo que indica la poca producción cultural de la ciudad.De estas comunas solo el 29% (Comunas 12, 13, 20, 8 y 16) ejecutaron proyectosen el nivel alto o muy alto. Mientras otras comunas que se encontraban en la mis-ma categoría destinaron recursos en los niveles bajo y muy bajo (59%). Por otraparte, la Comuna 19 recibió grandes recursos y se encontraba en el estado muyalto (Ver tablas 11 y 12). Aun así, esta necesidad es tan subjetiva que es importante aclarar que laejecución de proyectos sea tanto para el fomento como para la creación Cultural. Número de bibliotecas En el Gráfico 17 se muestra la concentración de bibliotecas en la ciudad. Enpromedio en Cali existen 4 bibliotecas por comuna. Las Comunas 2 y 3 en particular,166

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008presentan en términos relativos un mayor número de bibliotecas; con más de 15bibliotecas, seguidas por la Comuna 19, con aproximadamente 10 bibliotecas. Porencima del promedio, se encuentran, igualmente, las Comunas 14, y 17. El restode comunas se ubican por debajo del promedio e incluso las Comunas 6, 9, 10 y21 que aparecen estadísticamente con cero Bibliotecas. Gráfico 17. Número de bibliotecas en el área urbanaFuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). Gráfico 18. Situado Fiscal Territorial Municipal en Cultura (Bibliotecas)Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). Datos delDepartamento Administrativo de Planeación Municipal.Tabla 13. Matriz evaluativa estado-respuesta: Cultura-Bibliotecas ESTADO RESPUESTA ESTADO COMUNA ESTADO  COMUNAMUY BAJO   MUY BAJO 2,5,9,19,22 167

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento ESTADO RESPUESTA  ESTADO COMUNA ESTADO  COMUNA BAJO 1,4,5,6,7,8,9,10,11,12,13, BAJO 1,8,11,12,13,15,16,18 15,18,20,21,22 PROMEDIO 16 PROMEDIO 20 ALTO 14,17 ALTO 3,4,6,10,14 MUY ALTO 2,3,19 MUY ALTO 7,17,21 Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). Tabla 14. Matriz evaluativa de síntesis estado-respuesta: Cultura-Bibliotecas   RESPUESTA MUY BAJO BAJO PROMEDIO ALTO MUY ALTO TOTAL MUY BAJO BAJO 00 0 00 0 3 7 1 3 2 16 ESTADO PROMEDIO 01 0 00 1 ALTO 00 0 11 2 MUY ALTO 20 0 10 3 5 8 1 5 3 22 Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). En la Tabla 13 puede observarse que las comunas se concentran en el nivelbajo (aproximadamente el 73% de las comunas), es decir, las bibliotecas se ubicanen pocas comunas de la ciudad. En el nivel bajo, diez comunas (es decir más del63% de los casos), destinaron recursos en el nivel bajo y muy bajo y únicamente5 alcanzan niveles alto y muy alto. En contraste agrupando las comunas con ni-vel-estado alto y muy alto, 3 de 5 comunas asigna cantidades altas o muy altas derecursos, lo que indica que más de la mitad de las comunas en mejores condicio-nes están recibiendo las mejores dotaciones para la inversión en bibliotecas. Asítambién, llama la atención los casos como las Comunas 10 y 21 porque, según lainformación de Cali en Cifras, no cuentan con bibliotecas en sus territorios pero sise compara con la inversión, en este aspecto, se ubican en la categoría alta y muyalta, respectivamente.6.2.5 Necesidades en Medio AmbientePara caracterizar la situación ambiental de la comuna se ha seleccionado y em-pleado el Indicador de Calidad Ambiental (ICA) desarrollado por Escobar (2006),168

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008el cual involucra entre muchas variables: Densidad de Árboles, Densidad de ÁreaVerde, Concentración de Material Articulado, entre otras. Este indicador será com-parado con la inversión realizada en medio ambiente principalmente del DAGMA(Ver tablas 15 y 16). Gráfico 19. Índice de calidad ambiental en el área urbana Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). Datos del Departamento Administrativo de Planeación Municipal. Gráfico 20. Situado Fiscal Territorial Municipal en medio ambiente en el área urbanaFuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). Datos delDepartamento Administrativo de Planeación Municipal.Tabla 15. Matriz evaluativa estado-respuesta: Medio Ambiente ESTADO RESPUESTA ESTADO COMUNA  ESTADO COMUNASMUY BAJO 13,14,20 MUY BAJO 1,6,8 169

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento BAJO 1,6,7,12,15,16,18,21 BAJO 9,10,11,12,14,15,16,21 PROMEDIO 11 PROMEDIO 4,5 ALTO 3,4,5,8,9,10 ALTO 3,13, 18,19,20,22 MUY ALTO 2,17,19,22 MUY ALTO 2,7,17 Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). Tabla 16. Matriz evaluativa de eíntesis estado-respuesta: Medio Ambiente RESPUESTA MUY BAJO BAJO PROMEDIO ALTO MUY ALTO TOTAL MUY BAJO 0 10 20 3 BAJO 2 40 11 8 ESTADO PROMEDIO 0 10 00 1 ALTO 1 22 10 6 MUY ALTO 0 00 22 4 3 92 62 22 Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). La distribución del SFTM en medio ambiente muestra que las peores condicio-nes ambientales se encuentran en las Comunas 13, 14 y 20 (en el estado muy bajo).Así también las Comunas 1, 6, 7, 12, 15, 16, 18 y 21 tienen carencias ambientales.De las cuales las Comunas 12, 15, 16 y 21 recibieron una respuesta en el nivel bajoy solo una Comuna (7) se le asignó un presupuesto muy alto. Además, se observaque tres Comunas (2,17,22) que se hallan en un nivel muy alto de calidad ambientalde acuerdo con el ICA se les asignaron, igualmente, recursos en la categoría demuy alto. Aquí cabe aclarar que la Comuna 22 se incluye en la categoría estadomuy alto porque, al surgir como una división de la Comuna 17, se califica en dentrodel mismo nivel. Por lo tanto, se muestra que aproximadamente el 64% de las Comunas (1, 6,12, 15, 16 y 21) que se encontraban en las peores condiciones ambientales reci-bieron una respuesta inadecuada, y el 100% de las Comunas (2, 17,19 y 22) que170

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008disfrutaban de mejores condiciones ambientales recibieron mayores recursos através del SFTM (Ver tablas 15 y 16).6.2.6 Necesidades en Espacio PúblicoPara caracterizar la situación de espacio público de la comuna se seleccionó lavariable: Espacio Público efectivo por habitante, ya que nos da una representaciónde la necesidad de infraestructura de la comuna. Dicha variable será comparadacon la inversión de Situado Fiscal Territorial Municipal en infraestructura. Al comparar el espacio por habitante en cada una de las comunas se observala existencia de valores muy disímiles en la ciudad. Por una parte, la Comuna 22presenta un valor muy por encima de las demás cifras registradas por comunas,cerca de 40 m2 por habitante. En menor medida, las Comunas 3 y 17, las cualesse ubican en el nivel alto (mayor en términos relativos a las demás comunas), conalrededor de 14 m2 por habitante. Cercanas al promedio se ubican las Comunas 5,16 y 19 con aproximadamente 5 m2 por habitante. La mayoría de comunas (68%)tienen en términos relativos menos espacio efectivo por habitante, es decir, tienenun déficit porque concentran mucha población, edificaciones, vías etc., en pocaárea (Ver Gráfico 21). Gráfico 21. Espacio efectivo/habitante por comuna Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). Datos de la Secretaria de Infraestructura Vial y Valorización. Gráfico 22. Situado Fiscal Territorial Municipal en espacio público en el área urbana 171

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del ConocimientoFuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). Datos delDepartamento Administrativo de Planeación Municipal. Tabla 17. Matriz evaluativa estado-respuesta: Espacio Público ESTADO RESPUESTA COMUNA ESTADO  ESTADO  COMUNAS MUY BAJO 1, 2, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, MUY BAJO 4,8,9,19,21,22 BAJO 18,19,20,21 5 BAJO 3,5,6,7,10,12 PROMEDIO 3, 4, 17 ALTO 22 PROMEDIO MUY ALTO ALTO 1,2,13,15,16,17,20 MUY ALTO 11,14,18 Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). Tabla 18. Matriz evaluativa de síntesis estado-respuesta: Espacio Público RESPUESTA   MUY BAJO BAJO PROMEDIO ALTO MUY ALTO TOTAL MUY BAJO 0 0 0 00 0 BAJO 4 4 0 6 3 17 ESTADO PROMEDIO 0 1 0 00 1 ALTO 1 1 0 1 0 3 MUY ALTO 1 0 0 00 1172

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008 6 6 0 7 3 22 Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). Se muestra en la Tabla 17 que la ciudad tiene un déficit de espacio efectivo porhabitante ya que la mayoría de comunas se ubican en el nivel bajo. Solo cuatroComunas (3, 4, 17 y 22) se ubican en los niveles alto y muy alto. De éstas, el 53%destinaron recursos en la categoría de alto y muy alto, es decir, se direccionó a lascomunas que de acuerdo al indicador necesitaban menos inversión. Asimismo, 8de 17 comunas que se encontraban en el nivel bajo, recibieron igualmente recursosde orden de categoría bajo. Por lo tanto, se encontró casos donde los recursos se direccionaron a las comu-nas que, según el indicador seleccionado, necesitaban, en términos relativos, menosrecursos, mientras que otras comunas que tenían una necesidad más prioritaria,no recibieron la inversión adecuada (Ver Tabla 18).6.2.7 Necesidades en seguridadPara caracterizar cuales son las necesidades de seguridad de la comuna se seleccio-nó como indicador la variable: Homicidios en el período 2002-2007 ya que ademásde identificar la extensión de la violencia y la criminalidad en la comuna, tambiénpermite dar alguna idea sobre la sensación de inseguridad de los individuos. Estavariable será contrastada con la inversión en seguridad, principalmente realizadapor la Secretaria de Gobierno, Convivencia y Seguridad, de la cual es posible realizarun análisis especializado en relación a diversas variables relevantes, tal y como hasido mostrado por Rojas en 2009. En el Gráfico 23, se muestra que los homicidios se han concentrado en el orientede la ciudad, principalmente en las Comunas 13,14 y 15. Mientras que la Comuna1, 5, 17, 21 y 22 presentan niveles menores de homicidios en términos relativos(en particular las Comunas 5 y 22). 173

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento Gráfico 23. Número de homicidios por comuna Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). Datos del Observatorio Social de Cali 2002-2007. En el Gráfico 24 se muestra la inversión mediante Situado Fiscal TerritorialMunicipal en Seguridad. Las Comunas 3 y 22, en especial esta última, se destacanpor contar con una participación en la inversión superior al 13% señalando ademásque, dicha Comuna, aparece a partir del 2006, lo que significa que en estos tresaños se ha invertido fundamentalmente en proyectos de seguridad ciudadana. Con más del 8% de participación se encuentran las Comunas 13, 18 y 19. En elpromedio, es decir fluctuando alrededor del 4%, se ubican las Comunas 7, 11, 10y 15. Las demás comunas oscilan entre el 4% y el 0,5%. Gráfico 24. Situado Fiscal Territorial Municipal en seguridad en el área urbana Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). Datos del Departamento Administrativo de Planeación Municipal.174

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008 Tabla 19. Matriz evaluativa estado-respuesta: Seguridad ESTADO ESTADO  RESPUESTA ESTADO  COMUNA MUY BAJO COMUNA MUY BAJO 13,14,15 BAJO BAJO 6,7,8,9,10, 16 PROMEDIO 9 PROMEDIO 11,12,20 ALTO 1,4,5,6,8,10,12,14,16,20,21 ALTO 1,2,3,4,17,18,19 MUY ALTO 2 MUY ALTO 5,21,22 7,11,15,17, 3,13,18,19,22Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). Tabla 20. Matriz evaluativa de síntesis estado-respuesta: SeguridadESTADO MUY BAJO MUY BAJO BAJO RESPUESTA MUY ALTO TOTAL BAJO 0 1 PROMEDIO ALTO 1 3 PROMEDIO 1 4 0 6 ALTO 0 2 01 0 3 MUY ALTO 0 2 01 3 7 0 2 01 1 3 1 11 11 5 22 00 14Fuente: Elaboración del proyecto (Alcaldía de Cali / Universidad del Valle, 2010). En lo que respecta a la caracterización de la Comuna de acuerdo al nivel de ho-micidios como indicador de inseguridad y comparar con las inversiones realizadasa través de SFTM se observa que existe una distribución más o menos homogéneaya que el 40% se concentra en los niveles muy bajo y bajo, y el 45% se concentraen los niveles muy alto y alto. Por otro lado, el 54% de las comunas se encuentrandentro del nivel de respuesta bajo y muy bajo y el 40% de las comunas en el nivelalto y muy alto. A pesar de esta distribución similar dentro de los niveles de estado y respuesta,se observa que el 57% de las Comunas (14, 6, 8, 9, 10 y 16) que se encontraban enel nivel bajo y muy bajo recibieron una respuesta equivalente en el nivel bajo ymuy bajo. Asimismo, el 50% de las Comunas (17, 3, 18, 19 y 22) que se encontrabanen unas condiciones de seguridad alta y muy alta recibieron una respuesta en elnivel alto y muy alto. Por lo tanto, se muestra que no existe una tendencia sobrea cuales comunas se les debe asignar más Situado Fiscal Territorial basado en siobjetivamente tienen más necesidades de seguridad que otras comunas. 175

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del ConocimientoConclusiones del análisis de priorización de recursosEl análisis de priorización ha sido planteado con el propósito de evaluar la capacidaddel SFTM para ofrecer una respuesta óptima frente a las necesidades y problemasobjetivos de las comunas y corregimientos, mediante una priorización mayor enaquellas áreas y necesidades que requieren de atención prioritaria y una menoren aquellas en las que la misma no es tan urgente. Si bien es cierto que se pueden identificar casos en los que la priorización esla adecuada, también encontramos abundantes casos en los que los recursos sedirigen hacia aquellas comunas/corregimientos en las que es, en términos relativos,menos urgente la acción estatal, al igual que aquellos casos en los que un problemaque requiere de atención prioritaria es desatendido; por lo tanto, se puede concluirque el SFTM tiene una capacidad muy restringida para ofrecer el tipo de respuestaóptima de manera sistemática y coherente frente a las necesidades y problemasobjetivos de las comunas y corregimientos. El presente análisis de las limitaciones del SFTM como esquema de priorizaciónfrente a necesidades “objetivas” propias de las Unidades Territoriales (comunas),tiene serias implicaciones para el funcionamiento del Sistema Municipal de Plani-ficación. En primer lugar, el funcionamiento y la operación deberían re-orientarsede tal manera que respondan a necesidades (objetivas, subjetivas) de la poblacióny el territorio; en segundo lugar, el proceso de planificación, el cual aparece comopoco relevante, debe replantearse de tal forma que refleje las preferencias ciuda-danas en el contexto del territorio.176

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008 177



Este libro se termino de imprimir en los talleres gráficos de Xxxxx Xxxxxx XX en el mes de febrero de 2017