2_Captura de Élite y de Grupos de Interés en Sistemas Descentralizados de Planeación Participativa

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa.El caso del Sistema Municipal de Planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008 Santiago de Cali, febrero de 2017



Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa.El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008 Leonardo Solarte Pazos Profesor Titular Departamento de Administración y Organizaciones Facultad de Ciencias de la Administración Universidad del Valle Álvaro Pío Gómez Olaya Profesor Asistente Departamento de Administración y Organizaciones Facultad de Ciencias de la Administración Universidad del Valle Luis Felipe Sánchez Arias Instituto de Prospectiva de Innovación y Gestión del Conocimiento Universidad del Valle

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008 Instituto de de Prospectiva, Innovación y Gestión del ConocimientoFundación para el Mejoramiento de la Gestión y la Educación para la Democracia – FUNDAGEPAD 2017 ISBN Colección: 978-958-XXXX-XX-X Este volumen: 978-958-XXXX-XX-X Diseño editorial y diagramación: Javier Buitrago M. [email protected] Impresión: Xxxxxx Xxxxxx Xxxxxx XX Carrera o Calle XXX No. XX-XX Telefono: 57-2-XXX XXX XX XX www.XXXXXXXXXXX Santiago de Cali, Valle del Cauca - Colombia Derechos reservados de autor. Hecho el depósito legal. Queda prohibida la venta y distribución de esta publicación sin autorización escrita del autor. Asímismo es prohibida la copia por cualquier medio electrónico o digital y su difusión por medio de fotocopias. Impreso en Colombia Printed in Colombia

INVESTIGADORES/AUTORES Leonardo Solarte Pazos Álvaro Pío Gómez Olaya Luis Felipe Sánchez Arias



Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008 ContenidoPresentación.......................................................................................................................................... 13Introducción........................................................................................................................................... 15Capítulo Primero: Participación y desarrollo territorialPresentación del objeto y marco de análisis..................................................................................... 19 1. La Cuestionada efectividad de la participación en el desarrollo territorial .................................. 20 1.1 La Descentralización entre respuesta a las necesidades ciudadanas y vía de captura del Estado................................................................................................... 21 1.2 Evolución Político-Institucional de la Acción Comunal en Colombia. Entre participación y clientelismo......................................................................................... 23 1.3 El enfoque participativo en cuestión..................................................................................... 28Capítulo Segundo: Juego de actores y órdenes locales2. Algunos elementos teóricos para el análisis.................................................................................... 33 2.1 Las restricciones de la acción colectiva: La producción de soluciones y problemas sociales ............................................................................................................ 35 2.2 La estructura formal y el funcionamiento real ................................................................................ 36 2.3 El Sistema de Acción Concreta – SAC, y su regulación........................................................... 36 2.4 La definición de poder en la acción organizada:‘La habilidad de estructurar para beneficio propio el intercambio negociado del comportamiento’ ............................. 37 2.5 Los órdenes locales resultado de los juegos de actores......................................................... 38 2.6 La incertidumbre y el control de relaciones........................................................................... 39 2.7 El actor estratégico............................................................................................................... 39 2.8 Recursos para la acción, zonas de incertidumbre y autonomía............................................. 40 2.9 La estabilización / dinamización de los órdenes locales:Traducción e inscripción de problemas .................................................................................................. 4 1 2.10 Análisis de los supuestos de diseño del SMP en el marco de las prácticas de captura y dinámicas de poder. .......................................................................................................... 4 8 2.10.1 La idea de participación democrática y deliberación ciudadana de cara a “grupos de interés”y actores legales que crean relaciones no anticipadas ......................... 49 7

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento 2.10.2 La idea del“miembro de la comunidad de espíritu altruista” de cara al actor estratégico en busca de autonomía.............................................................. 50 2.10.3 La idea de una legitimación por norma de las decisiones de grupos organizados de cara a“grupos de interés”que concentran poder.............................. 52 2.10.4 La idea del apropiado flujo y procesamiento de información de cara a una asimetría informacional.................................................................................. 54 2.10.5 La idea del“sistema regulado”de cara a‘subsistemas’ fragmentados regulados por reglas de juego locales............................................................ 55 2.10.6 Ajustes institucionales post-evaluación del SMP (2010 – 2015)................................................. 58CapítuloTercero:CapturadeÉliteyPlanificaciónMunicipal........................................................613.1 Reseña Metodológica.................................................................................................................... 623.1.1 Contexto de evaluación del Sistema Municipal de Planeación – SMP, de Santiago de Cali....................................................................................................... 63 3.1.2 Enfoque de la evaluación...................................................................................................... 64 3.1.3 Cobertura y contexto............................................................................................................ 64 3.1.4 Ejes de evaluación utilizados................................................................................................ 65 3.1.5 Metodología de recolección de información......................................................................... 66 3.1.6 Metodología de depuración y procesamiento de información.............................................. 66 3.1.7 Metodología de generación y análisis de información ......................................................... 673.2. Presentación y evolución del SMP .......................................................................................................69 3.2.1 Antecedentes y evolución del Sistema Municipal de Planeación – SMP, de Santiago de Cali....................................................................................................... 70 3.2.2 Estructura y Operación del Sistema Municipal de Planeación – SMP, de Santiago de Cali....................................................................................................... 77 3.2.3 Instancia Consejo Municipal de Planificación............................................................................... 78 3.2.4 Normatividad que regula las instancias y correspondencia con la operatividad............................................................................................................... 82 3.2.5 Consejos territoriales de planeación municipal............................................................................ 85 3.2.6 Consejos territoriales de comunas y corregimientos.................................................................... 86 3.2.7 Comités de planeación de comunas y corregimientos.................................................................. 88 3.2.8 Juntas administradoras locales.................................................................................................... 90 3.2.9 Normatividad y operatividad del SMP......................................................................................... 92El“Funcionamiento Real”del SMP y la estabilización de órdenes locales..................................... 94 3.3 Los mecanismos de estabilización de los juegos de actores. La Creación de los órdenes locales en el Sistema Municipal de Planeación – SMP....................... 943.3.1 La perpetuidad en el liderazgo y la doble representatividad como fuentes de poder en el SMP ........................................................................................ 94 3.3.2 La desarticulación institucional del SMP como fuente de poder........................................ ....96 3.3.3 Saber descifrar y operar el sistema como fuente de poder.................................................. 1023.4 Dinámicas de Participación: El proceso de“traducción”en el SMP ................................................ 104 3.4.1 La“problematización”de los líderes vinculados al SMP............................................................. 104 3.4.2 El“interesamiento”de los líderes vinculados al SMP.................................................................. 105 8

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 20083.4.3 ¿Existe una“movilización”de la ciudadanía en el proceso de“traducción” que se desarrolla al interior del SMP? ................................................................................. 107 3.4.4 “Objetividad”y sesgo en la“problematización”de los territorios......................................... 1093.5 Captura de élite y de grupos de interés en el SMP.......................................................................... 118 3.5.1 Traduttore-traditore: de la traducción a la traición hay solo un paso .......................................... 118 3.5.2 Algunas causas de la“disidencia”en el proceso de traducción................................................... 119 3.5.3 Algunos mecanismos de traición en el proceso de traducción......................................................... modelos de captura en el SMP............................................................................................. 121Conclusiones ..................................................................................................................................... 129Bibliografía......................................................................................................................................... 137 9

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento Índice de tablas Tabla 1: Métodos de recolección y herramientas de procesamiento de información................................... 67 Tabla 2: Aplicaciones de instrumentos cualitativos: Grupos focales y entrevistas individuales en comunas y corregimientos................................................................ 68 Tabla 3: Participación ciudadana en actividades de planificación.................................................................. 108Tabla 4: Deseo ciudadano de participar en espacios de planificación local.................................................... 109Tabla 5: Funcionamiento del SMP, calificación de la gestión.......................................................................... 11910

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008 Índice de ilustracionesIlustración 1. Mapa del área urbana y los corregimientos de Cali.....................................................................65 Ilustración 2: Percepción ciudadana sobre el SMP..........................................................................................115Ilustración 3: Percepción de credibilidad y confianza de la ciudadanía en el SMP...........................................116Ilustración 4: Modelo de captura tipo‘Caballo de Troya’.................................................................................123Ilustración 5: Modelo de captura tipo‘Asalto al tren’......................................................................................125Ilustración 6: Modelo de captura tipo‘Venta de Producto’.............................................................................125Ilustración 7: Modelo de captura tipo‘Peso Cincuenta’..................................................................................127Ilustración 8: Modelo de captura tipo“Repartición del pastel”......................................................................127 11

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento Índice de anexosAnexo 1......................................................................................................................................................... 14312

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008 Presentación El presente libro analiza un fenómeno de relevancia creciente, tanto en elcampo del desarrollo social como en el de la Administración Pública: la captura derecursos públicos en sistemas de planeación participativa descentralizada. Es asícomo, desde los hallazgos de la evaluación del Sistema Municipal de Planeación(SMP) de Santiago de Cali, realizada en 2009 por la Universidad del Valle, se procedea un análisis de la información técnica reportada, sobre la base de dos enfoquessociológicos centrados en la acción colectiva y los actores que la despliegan. Dicha evaluación fue realizada a finales del año 2009, en el marco del contratointeradministrativo N° 4132.0.26.5.01-32854 como apoyo a la “Asistencia Técnicapara la Evaluación del Sistema Municipal de Planificación de Santiago de Cali,período 1998-2008”, suscrito entre la Alcaldía de Cali y la Universidad del Valle. Los propósitos del libro se enmarcan en dos vías, por un lado, y tal vez la másimportante, difunde en la sociedad colombiana la idea de que el diseño de sistemasde participación descentralizados requiere la incorporación de preceptos y puntosde partida diferentes de los que incorpora el modelo democrático deliberativo;aspectos que, tras los hallazgos de la evaluación realizada, el Departamento Admi-nistrativo de Planeación Municipal de la Alcaldía de Santiago de Cali ha consideradopaulatinamente, logrando introducir una serie de ajustes de procedimientos paraminimizar al máximo las posibilidades de captura de los recursos del SMP. Porotro lado, analiza en detalle la captura como fenómeno social, no solo desde laclarificación conceptual que aporta, sino desde su articulación con dos enfoquessociológicos que han ayudado a describir los procesos mediante los cuales el lide-razgo comunitario identifica y procesa sus problemas, en un marco de limitacionespropias a las interacciones sociales y los juegos de poder local. 13



Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008 Introducción A medida que los países latinoamericanos han avanzado hacia la descentra-lización, el enfoque participativo ha sido incorporado en la toma de decisioneslocales, ante lo cual se ha procedido al diseño de mecanismos institucionalesque permitan la coordinación de las decisiones y asignación de recursos para eldesarrollo local. No obstante, estudios han cuestionado la garantía de dicha parti-cipación en la práctica. Desde el ILPES, por ejemplo, Carlos A. de Mattos resaltabaa fines de los años 80 que los diversos intereses y racionalidades de los actoresponen en cuestión cualquier proceso de construcción de consensos en torno a unpretendido “interés general local”1. En Colombia, la efectividad de la pretendida autonomía municipal política,administrativa y económica ha sido cuestionada desde sus inicios, tanto en tér-minos de la normatividad2, como de la capacidad estatal tanto para estructurarun robusto sistema de desarrollo institucional y de seguimiento y evaluación deresultados locales3 como para identificar de manera clara competencias localespara el control de transferencias4.1 De Mattos, C. (1989). Falsas Expectativas ante la Descentralización. Localistas y Neoliberales en Contradicción Revista Nueva Sociedad, 104, 118-126.2 RESTREPO, Darío. Descentralización, Democracia y Estado Autoritario Cuadernos de Economía. Vol. 8. No. 11, p. 111 – 141, 1987.3 GONZÁLEZ, Edgar. Evaluación de la Descentralización Municipal en Colombia. Componente de Capacidad Institucional. Bogotá: DNP, 2001. (Documento de trabajo No. 169). Disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Estudios%20Econmicos/169.pdf4 DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN (DNP). Las Regalías: Situación Actual y Perspectiva. Bogotá: DNP, 2006. 15

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento En esta línea de crítica, el libro aporta una interpretación sociológica de los“mecanismos”de cooperación que tejen los actores en un sistema descentralizadode planeación municipal en términos de redes de captura. Es así como, desde loshallazgos de la evaluación del Sistema Municipal de Planeación, SMP, de Santiagode Cali, realizada en 2009 por la Universidad del Valle, se procede en un análisisde la información técnica reportada, sobre la base de dos cuerpos teóricos com-plementarios centrados en la acción colectiva y los actores que la despliegan:la Sociología de la Acción Organizada, propuesta por Michel Crozier y ErdhardFriedberg, que permite orientar el análisis hacia la autonomía de los actores y lasreglas de juego que establecen en el marco del Sistema de Acción Concreta delque participan; y en segunda instancia, la Sociología de la Traducción/ Teoría delActor Red en los términos propuestos por Michel Callon que permite abordar lasnegociaciones que ocurren en el SMP y la consolidación de“portavoces”en el SMP,algunos en el marco de la legitimación de intereses comunitarios, otros en el marcode los “modelos captura” del SMP. Se analizan así, no solo los modelos de captura que corresponden a modalida-des de operación paralela que mediante alianzas y el aprovechamiento de asimetríainformacional por los líderes locales, restringen la participación y sesgan el uso delos recursos públicos transferidos mediante el Situado Fiscal Territorial Municipal,STFM, sino también los supuestos básicos que subyacen al diseño del SMP tal ycomo operó durante el período analizado. El libro se compone de 10 capítulos estructurados en cuatro partes. La primeraparte del libro, aborda en el capítulo 1, alguna literatura que cuestiona la efectividadde la participación en el desarrollo territorial, se describe la evolución político-ins-titucional de la Acción Comunal en Colombia y la manera en que el clientelismo sehizo presente en ella, se presentan igualmente los conceptos de Captura de Élitey Captura de Grupos de Interés que se ajustan al tipo de captura presentada en elSMP. En el capítulo 2, se presentan los elementos sociológicos utilizados. La segunda parte del libro, describe en el capítulo 3, el contexto de evaluacióndel SMP y la metodología de evaluación utilizada; y en el capítulo 4, presenta el SMP:su evolución, estructura y el estado de funcionamiento de sus instancias a 2009. La tercera parte, la más extensa del libro, reconstruye en el capítulo 5 el “fun-cionamiento real” del SMP como sistema de priorización y decisión participativade inversiones territoriales, describiendo las fuentes y estrategias de poder; en elcapítulo 6, analiza las dinámicas del proceso de“traducción”en el SMP y la represen-16

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008tatividad de los líderes y la percepción ciudadana sobre el SMP; define y caracterizaen el capítulo 7, los cinco modelos de captura identificados en el SMP; analiza enel capítulo 8, los veintiséis supuestos implícitos en el diseño del SMP en el marcode las prácticas de captura y dinámicas de poder; para mencionar finalmente enel capítulo 9, los ajustes institucionales que ha implementado el DepartamentoAdministrativo de Planeación Municipal desde 2010. La cuarta parte corresponde al capítulo 10, donde se abordan las conclusionesdel libro y sus contribuciones. Finalmente, se presenta la bibliografía consultada. 17



Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008 Capítulo Primero Participación y desarrollo territorial 19

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento 1. La cuestionada efectividad de la participación en el desarrollo territorialLa adopción de enfoques participativos, tanto en la esfera pública, como en la deldesarrollo internacional, significó un giro teórico y metodológico importante enla relación entre los ciudadanos, el Estado y las agencias de desarrollo. Después deperíodos fuertes orientados por el criterio técnico propio del optimismo científicode los años 50 a los 70; durante los años 80, las técnicas participativas comenzarona situarse en el campo. Es así que hemos visto el posicionamiento a nivel mundial de métodos comoParticipatory Rural Appraisal PRA, inspirado en la corriente emancipadora de PauloFraire5, y que fue desarrollado en India y Kenia a fines de los años 80 y diversifica-do durante los 90 (en 1994, veintinueve enfoques diferentes fueron identificadosPALM, LPP, PAO, PAR…6). Pero también, con el tiempo, la participación continuódesarrollándose desde varios puntos de vista, como el del “desarrollo alternativo”,del capital social y la participación ciudadana7 , y en círculos de fuerte orientaciónpolítica, como la descentralización de los servicios estatales y de la acción colectivapara la democracia radical8.5 Freire, P. (1968). Pedagogía del Oprimido. México: Siglo XXI Editores.6 Fisher, F. (2001). Building Bridges through Participatory Planning. UN-HABITAT.7 Hickey, S. & Mohan, G. (2003). Relocating participation within a radical politics of development: citizenship and critical modernism. Draft working paper prepared for conference on‘Participation: From Tyranny to Transformation? Exploring new approaches to participation in development’. 27-28 February 2003, University of Manchester.8 Mohan G. & Stokke K. (2000). Participatory Development and Empowerment: The Dangers of Localism, Third World Quarterly, 21(2), 247-268.20

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008 En dicho marco, a medida que los países latinoamericanos han avanzado haciala descentralización, el enfoque participativo ha sido incorporado en la toma dedecisiones locales, ante lo cual se ha procedido al diseño de mecanismos institu-cionales que permitan la coordinación de las decisiones y asignación de recursospara el desarrollo local. El debate se ha centrado así, en sí la descentralización esun mecanismo apropiado para dar respuesta a las necesidades y profundizar lademocracia. A continuación se presenta la manera en que alguna literatura havenido desarrollando argumentos a favor y en contra de tal afirmación.1.1 La descentralización entre respuesta a las necesidades ciudadanas y vía de captura del EstadoLa descentralización ha sido una tendencia sobresaliente en la AdministraciónPública latinoamericana en las últimas décadas. El flujo del poder ha tomadodistintas formas, según se ha tratado de países federales tradicionales (Ar-gentina, Brasil), o bien de países unitarios con múltiples niveles de gobierno otradicionalmente unitarios, muy centralizados que han optado por crear nivelesintermedios de gobierno (Jiménez y Viñuela, 2004, citado en Gómez y Jiménez,2011). La tendencia de ésta ha sido verse como un instrumento pertinente parala promoción del desarrollo local que acerca la administración al ciudadano yque democratiza sus procesos. En la literatura, pueden reconocerse tendencias (Montecinos, 2005) que sus-tentan diversas bondades de la descentralización, como lo es su rol en el desarrolloy la competitividad regionales (e.g. visiones de CEPAL, Sergio Boisier, AntonioVásquez-Barquero), en la reforma del Estado y en la gobernabilidad democrática(e.g. visiones de S. Haggard, y de C. Blanco y A. Brewer-Carías, entre otros) y en elrefuerzo de la democracia y la participación ciudadana (e.g. visiones de N. Cunill,G. de la Maza, E. Palma, D. Rufián, I. Finot, entre otros.), entre otras corrientes. Deacuerdo con E. Montecinos, esta última línea de atributos, llamada de enfoque so-ciológico, se centra en la utilidad de la descentralización en procesos democráticostan variados como la participación ciudadana, la provisión de servicios sociales, elfortalecimiento de la gobernabilidad democrática y en los movimientos sociales.Así, para Rufián y Palma9, el poder o influencia en las decisiones ganado por los9 Rufián, D. y E. Palma (1989). La Descentralización: Problema Contemporáneo en América Latina. Santiago: ILPES/CEPAL (citado por Montecinos, 2005). 21

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientoactores sociales, se ve favorecido por el acercamiento de los ciudadanos en lagestión de lo público alentado por la descentralización. Este último grupo de atributos, que Egon Montecinos clasifica como “enfo-que sociológico de la descentralización”, parte del supuesto de que “la vida localconstituye el medio más natural para fortalecer (…) la participación social comoactividad (…), que implica que los actores sociales tengan cierta capacidad opoder de influencia en las decisiones que les conciernen” (Montecinos, 2005:77).No obstante, estudios cuestionan la garantía de dicha participación en la práctica(Finot, 1998, 2001; García-Guadilla, 2002; Willis, Garman y Haggard, 1999, citadosen Montecinos, 2005). Ya en 1989, Carlos A. de Mattos resaltaba desde el ILPES, sinaludir a casos concretos, el hecho de que la variedad de intereses, racionalidadesy estrategias frecuentemente contradictorias, produjera proyectos políticos enpermanente confrontación, que cuestionaran la viabilidad de cualquier procesode construcción de consensos en torno a un pretendido “interés general local” 10. En el caso colombiano, la efectividad de la pretendida autonomía municipalpolítica, administrativa y económica ha sido cuestionada desde sus inicios, tanto entérminos de la normatividad11, como de la capacidad estatal, tanto para estructurarun robusto sistema de desarrollo institucional y de seguimiento y evaluación deresultados locales12 como para identificar sin ambigüedad competencias localespara el control de transferencias13.10 De Mattos, C. (1989). Falsas Expectativas ante la Descentralización. Localistas y Neoliberales en Contradicción Revista Nueva Sociedad, 104, 118-126.11 RESTREPO, Darío. Descentralización, Democracia y Estado Autoritario Cuadernos de Economía. Vol. 8. No. 11, p. 111 – 141, 1987.12 GONZÁLEZ, Edgar. Evaluación de la Descentralización Municipal en Colombia. Componente de Capacidad Institucional. Bogotá: DNP, 2001. (Documento de trabajo No. 169). Disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Estudios%20Econmicos/169.pdf13 DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN (DNP). Las Regalías: Situación Actual y Perspectiva. Bogotá: DNP, 2006.22

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 20081.2 Evolución político-institucional de la acción comunal en Colombia. entre participación y clientelismo141.2.1 El desafío inicial de la acción comunal: visibilizar los nuevos actores urbanosEl inicio de la participación ciudadana como una nueva forma de relacionessociales en Colombia, se llevó a cabo en un contexto de notable cambio demo-gráfico hacia el lado oeste del país. Durante el siglo XX, Colombia ha pasado deser una zona rural a una predominantemente urbana: una población urbana demenos de 50% en 1938 a cerca de 70% en 1993; siendo la década de 1960, elperiodo de transición. Aunque dicha transición fue un proceso que se presentó en casi toda AméricaLatina desde los años 50, esta primacía tiene una excepción en el caso de Colombia,ya que no tuvo lugar en una sola ciudad, sino que fue distribuido en 4 ciudades:Bogotá (7,98 mill. Hab. 16,4%), Medellín (2,48 mill. Hab. 5,1%), Cali (2,39 mill. Hab.4,9%) y Barranquilla (1,22 mill. Hab. 2,5%). En dicho período también hubo cambios en la estructura productiva, pues“laexpansión del servicio empleo se desarrolló desde la década de los años treintaen paralelo con el proceso de urbanización y la industrialización”, y los servicios,el transporte y el comercio pasaron de ocupar el 25% de la mano de obra del paísen 1951, al 51% en 1993. Es preciso incluir estos cambios estructurales demográficos y económicos enel ambiente político propio de la visibilización de los sectores populares del país.La instalación del Partido Liberal en el poder, durante un período considerable(1930-1946), cambió las relaciones sociales establecidas por el conservadurismo entérminos de una élite letrada de un lado, y el pueblo del otro lado. Esta renovaciónpolítica, que debe entenderse a la vez en el contexto más amplio del populismolatinoamericano, ha redimensionado el papel del pueblo como actor menos pa-sivo; situación que, en el caso de Cali, estuvo acompañada por el dicho progreso14 Los puntos 1.2 a 1.4 y el capítulo 2 constituyen algunos apartes del documento de tesis doctoral en sociología de Luis Felipe Sánchez Arias, titulado “Projet territorial et participation citoyenne. Etude sur quelques formes d’existence du projet”, para la Université de Toulouse I Capitole. Esta aborda el SMP de Cali como estudio de caso; se encuentra en redacción al momento de la publi- cación del presente libro. 23

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientoindustrial y demográfico, haciendo aparecer nuevos actores sociales, mientras quese intensificaban los problemas urbanos15.1.2.2 Un precedente: 1938, creación de los centros cívicos para el agenciamiento local ciudadano coordinado con las élitesDurante el proceso urbanizador que vivió Colombia en el siglo XX, se desarro-llaron procesos de adaptación de los migrantes a los procesos de la vida urbanaen varios centros urbanos, tomando forma a través de dispositivos de partici-pación, denominados ‘centros cívicos’, modelados también por algunos marcosinstitucionales y por las visiones sobre el civismo y la higiene propia de las éliteslocales de la época. Se trató de un proceso de ajuste influenciado por organizaciones de élite comolas Sociedades de Mejoras Públicas (creada en Medellín en 1899 y en Cali, en 1904);organizaciones de carácter cívico, que ejercieron el liderazgo en lo urbanístico ylo cívico en interacción con los cuadros políticos, inspirados por el imaginario delas élites, teniendo como referencia el ideal norteamericano tanto en el plano dela higiene como de la organización social16.1.2.3 Período 1958 – 1968. La creación de las Juntas de Acción Comunal – JAC, para el agenciamiento ciudadano directoDespués de 20 años de funcionamiento de los Centros Cívicos, el contexto geopo-lítico inspiró un paso importante hacia el fortalecimiento de los lazos vecinalescomunitarios desde un enfoque social diferente. A nivel internacional, los EstadosUnidos desplegaban sus propias estrategias propias de la Guerra Fría, afectandoincluso las dinámicas de la vida local. A nivel nacional, el contexto no era menosdelicado y la violencia bipartidista, conducía al acuerdo Liberal-Conservador delFrente Nacional como estrategia de pacificación. Buscando atenuar los niveles preocupantes de la violencia política en el país, laaparición de la figura de las Juntas de Acción Comunal (JAC en adelante) encarnó15 Largo JM (2015). Higiene, Pueblo y Sanidad en Cali. Instituciones, Prácticas e Imaginarios. 1945- 1950. En Anuario de Historia Regional y de las Fronteras. 20 (1). pp. 193-221.16 Cf. Arroyave, J. Eugenesia en Colombia: Una Reflexión Teórica desde los Estudios Sociales de la Ciencia, en Revista Medicina. Vol. 34. No. 4. Bogotá, 2012, p. 358. Citado por Largo (2015). Op Cit.24

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008el espíritu pacificador del momento a nivel del comportamiento cívico mediantela participación en el control de algunos servicios del Estado en lo local. Proponiendo una serie de reformas administrativas institucionales de trascen-dencia para la planificación y la acción pública del país, la Ley 19 de 1958 introdujolas JAC en el marco de una nueva modalidad de disposición de las demandas delciudadano hacia el Estado.1.2.4 Período 1968 – 1991. Reconfiguración clientelista de la acción comunal: La reactivación de los auxilios parlamentariosEste período se caracterizó por la reaparición en el andamiaje constitucionalde un dispositivo de financiamiento que tuvo un alto impacto en la configu-ración del comportamiento del líder local, redificando la figura participativade las JAC. En 1968, el presidente Carlos Lleras Restrepo (1966-1970) propuso una refor-ma constitucional importante que buscaba que el Poder Legislativo transfiriera alEjecutivo un poder de decisión importante en varios aspectos, lo que le implicóceder en contraprestación mediante la atribución de concesiones parlamentarias,principalmente, la autonomía financiera para crear servicios administrativos ytécnicos, los sueldos anuales y los conocidos auxilios parlamentarios17. De tal manera, una vez establecido por el Congreso y firmado por el Pre-sidente, el presupuesto total era divido entre el número de departamentos yluego, entre el número de congresistas, quienes componían, posteriormente,listas para los ministerios, repartiendo a su voluntad el presupuesto entre fun-daciones sociales, juntas comunales y organizaciones o instituciones educativas.Por lo tanto, más allá de responder a las demandas de sus zonas de influenciaelectoral, a menudo incluso constituían sus propias fundaciones que canalizabany distribuían los recursos o se apropiaban de éstos para financiar sus futurascampañas electorales18. Más allá de desnaturalizar los fines de la planificación, los Auxilios Parlamenta-rios alimentaron la dinámica clientelista instalada desde la colonia, sirviendo como17 García, M. (2000). Estado, Derecho y Crisis en Colombia. Estudios Políticos. 17, 11-44.18 Ibid. 25

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientobase para el pago de favores locales19 y por lo tanto, contribuyendo a desviar losobjetivos de la actividad comunal, dominada por politiquería partidista20. Según el politólogo y antropólogo Francisco Gutiérrez, el clientelismo sería labase del sistema de relaciones políticas del país; utilizando, inicialmente, grandesredes de intermediación que iban de lo local a las élites políticas en Bogotá, pero ladesinstitucionalización de los partidos y la eliminación de la competencia política,habrían producido también una especie de “desintegración del clientelismo”21. Esta lógica intermediación cambia la naturaleza misma de la participaciónpor su mercantilización. El clientelismo, visto como un tipo de relación social, haasí estructurado cada vez más, tanto las relaciones y el papel de las agencias einstituciones que empezaron a descentralizarse, como las relaciones en el ámbitode la participación ciudadana.1.2.5 Período 1991 – 2002. El refuerzo de la participación y control ciudadano y la supresión de los auxilios parlamentariosEste período incluye tres normas importantes y una política nacional que han dadoun nuevo aire a la acción comunal. En primer lugar, la ley 743 de 2002. Definiendoun marco normativo general de la acción comunal, ésta es definida por primera vezen la normatividad, estableciéndose sus principios y fundamentos, y reforzándoselas diversas figuras y niveles de asociatividad (Juntas de Acción Comunal, JuntasAdministrativas Locales, Asociaciones de Juntas de Acción Comunal, Federaciónde Acción Comunal, Confederación Nacional de Acción Comunal). La ley tambiénregula los órganos de dirección, administración y vigilancia, las reglas de decisióny de quórum, los dignatarios, el patrimonio y las liquidaciones. Esta ley fue desplegada por dos decretos, el 2350 de 2003, que desarrollaaspectos sobre los miembros y delegados para la participación, los conflictos, lasconciliaciones y las funciones. Además, explora el concepto de empresas renta-bles, proponiendo el Sistema Público Territorial de apoyo al Sector de la Economía19 Ibid. p. 1420 Valencia, LE. (s.d.) Historia, Realidad, Pensamiento y Perspectivas de la Acción Comunal en Co- lombia. Corporación Viva la Ciudadanía. http://viva.org.co/cajavirtual/svc0168/articulo0006.pdf21 Gutiérrez, F. (1995). Dilemas y Paradojas de la Transición Participativa. El Caso Colombiano (1991- 1996), Análisis Político. Iepri: Santafé de Bogotá, No. 26.26

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008Solidaria como conducto institucional a través del Departamento AdministrativoNacional de Economía Solidaria, Dansocial. Por otro lado, el Decreto 890 de 2008regula el ejercicio de la inspección, vigilancia y control de los organismos de accióncomunal, sus propósitos, los niveles de acción, las facultades, las sanciones y losprocedimientos. Por último, este período vio aparecer la primera política nacional para el for-talecimiento de los organismos de acción comunal22, a través del documentoCONPES 3661. Fue propuesta de acuerdo con los lineamientos del Plan Nacionalde Desarrollo del segundo período de Uribe, que pretendía integrar las entidadesgubernamentales al dominio comunitario, según la ley 743 de 2002. Su desarrolloimplicó la recuperación de las memorias de los distintos congresos comunales yla realización de seis talleres con el Confederación Nacional de Acción Comunal,Confecomunal.1.2.6 Período 2002 – 2012. Refuerzo organizacional e institucionalEste período incluye tres normas importantes y una política nacional que han dadoun nuevo aire a la acción comunal. En primer lugar, la Ley 743 de 2002, que nacióseis meses antes de la salida del presidente Pastrana en agosto de 2000. Definiciónde un marco normativo general de la acción comunitaria, que se define por primeravez en la normatividad y establece sus principios y fundamentos, y refuerza las di-versas figuras y los niveles de la comunidad (Juntas de Acción Comunal JAC, Juntasde Vivienda Comunitaria, Asociación de Juntas de Acción Comunal, Federaciónde Acción Comunal, Confederación Nacional de Acción Comunal). La ley tambiénregula los órganos de dirección, administración y vigilancia, reglas de decisión yquórum, dignatarios, el patrimonio y liquidaciones. Dos de las innovaciones más interesantes para la acción comunitaria es laposibilidad de entrar en contratos con empresas públicas y privadas, incluso elorden internacional, orientadas al desarrollo regional y las compras de los contra-tos de deuda (Art. 19). Y “establecer negocios o proyectos rentables con el fin definanciar sus programas de desarrollo”, los participantes pueden tomar parte delos beneficios (Art. 70) y cumplir con las comisiones de compañías. El contexto delas organizaciones y la economía solidaria y normatividad está muy presente en22 CONPES 3661. Política Nacional para el Fortalecimiento de los Organismos de Acción Comunal. Bogotá D.C., 10 de mayo de 2010. 27

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientola ley (mencionado 6 veces); Los Comités de Acción Comunitaria, siendo de hecholas CAC, definen la “solidaridad con la naturaleza.” Esta ley se amplió por dos decretos con Uribe: 2350 2003, desarrolla aspectosde los miembros y delegados para la participación, los conflictos, las conciliacionesy funciones. Es muy importante y explora el concepto de negocios rentables, queofrece el Sistema Público territorial de apoyo a la economía solidaria como clientespotenciales institucionales a través del Departamento Administrativo Nacionalde Economía Solidaria, Dansocial. Los “proyectos comunales” priorizados puedenrecibir las entidades territoriales de financiación en función de su impacto (TítuloIV). También promueve, tanto el acceso a la vivienda mediante programas de auto-gestión, como la autonomía y la formación de formadores. Al final, el Decreto 890de 2008 regula el ejercicio de la inspección, vigilancia y control de los organismosde acción comunitaria, sus propósitos, los niveles de acción, facultades, sancionesy procedimientos. Por último, este período vio aparecer la primera política nacional para el forta-lecimiento de Agencias de Acción Comunal, a través del documento CONPES 3661.Fue construido de acuerdo con los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo- el “Estado comunitario” del segundo período de Uribe- adoptada en 2007, quepretendía integrar a entidades gubernamentales en la zona común de la ley 743de 2002. Su desarrollo implicó la recuperación de recuerdos de los distintos con-gresos comunitarios y la realización de seis talleres con el Confederación Nacionalde Acción Comunitaria, Confecomunal.1.3 El enfoque participativo en cuestiónComo se mencionó al inicio del capítulo, la adopción de enfoques participati-vos, tanto en el ámbito del desarrollo internacional como de lo público, implicócambios relevantes en la relación entre los ciudadanos, el Estado y las agenciasde desarrollo. No obstante, en la literatura se han señalado elementos de críticaque se recogen a continuación, enmarcando el análisis que se desarrollará a lolargo del libro.1.3.1 ¿Los límites de la participación ciudadana y la deliberación pública?En el ya evocado paso del enfoque participativo a la arena política, mediante el en-foque de participación ciudadana en un marco de deliberación y descentralización,una de las bases teóricas más posicionadas es la de la deliberación ciudadana de J.28

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008Habermas23. En su perspectiva, los ciudadanos recurren a la negociación como elmétodo adecuado para la resolución de disputas, convirtiéndose la deliberaciónpública en el proceso que extiende el modelo democrático representativo que sebasa en el ejercicio del voto. Sin embargo, la literatura señala en el proceso deliberativo dos fuentes delimitación que sugieren atenuar los postulados del modelo: • La incompletitud del proceso deliberativo. Según James Fishkin24, el procesodeliberativo también da lugar a momentos de argumentaciones que no necesaria-mente son confrontados o considerados por alguna de las partes del debate; asímismo, a situaciones sin información para apoyar un argumento en particular. Ellohace que el proceso sea menos deliberativo en tanto resulta incompleto. • El rechazo del consenso racional Habermasiano. En su perspectiva post-mar-xista, Chantal Mouffe25 niega el “consenso racional” de Habermas –además de surechazo del racionalismo y del universalismo Habermasiano, con pretendidasidentidades pre constituidas y derechos a defender, abogando más bien porel reconocimiento de identidades por constituir por sí mismas en un terrenociertamente vulnerable pues, para la autora, la “dinámica de la democracia se veobstaculizada por un exceso aparente de consenso, que, por lo general, ocultauna apatía preocupante”. En una reciente revisión sobre la teoría de deliberativa democrática, SimoneChambers asegura que ésta “se ha alejado de la teleología centrada en el consen-so [y que] el desafío e incluso el lado agonístico de la democracia ahora tienensu lugar, [siendo] más sensible al pluralismo”26; Además, “aunque muy pocos seadhieren a la visión de que la deliberación conduce inevitablemente al consenso,muchos creen27 que la deliberación en las condiciones apropiadas tendrá la ten-dencia a amplificar las perspectivas, a promover la tolerancia y la comprensión23 Habermas, J. (1996). Between Facts and Norms. Contributions to a discourse theory of law and democracy. (Rehg, W. Trad.). MIT.24 Fishkin, J. (1995). The Voice of the People. Public Opinion and Democracy. Yale University Press.25 Cfr. Hickey, S. & Mohan, G. (2003). Op. Cit.26 Chambers, S. (2003). Deliberative democratic theory. Annual Review of Political Science, 6, 307–326. (p. 321).27 Cfr. Benhabib 1992, Chambers 1996, Gutmann y Thompson 1996, J. Cohen 1997 y Dryzek 2000; citados por Chambers (2003). 29

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientoentre los grupos (...)”28. Sin embargo, lo que merece nuestra atención es el hechode que haya inspirado e influenciado visiones en las comunidades en la prácticadel desarrollo participativo. De hecho, para introducir la mencionada crítica, Ch.Mouffe, S. Hickey y G. Mohan señalan en su trabajo que “gran parte del desarrolloparticipativo busca el consenso a nivel comunitario, lo que implica negar la dife-rencia en y entre las comunidades” 29. Como es posible identificar, es el supuesto teleológico de la participaciónalrededor del consenso comunitario lo que deviene problemático cuando unsistema de planeación local opera sobre la base de la participación comunitaria,abriendo un espacio complejo de interacciones que podrían resultar en situacionessub-óptimas como aquellas asociadas a la captura.1.3.2 La Captura de Élite y la Captura de Grupos de InterésAmbos campos de conocimiento, el del desarrollo con enfoque participativo y el dela Administración Pública enfocada en procesos de descentralización y deliberaciónciudadana, han generado una cantidad importante de estudios que reconocenlas limitaciones prácticas del enfoque participativo para integrar con eficacia lasdiversas visiones de los grupos estamentales locales. Un término central utilizado ha sido el de“Captura”, principalmente en literaturaeconómica y de Administración Pública, para dar cuenta de un comportamientomediante el cual determinado individuo u organización obtiene para su bienestarparticular un beneficio (e.g. recursos económicos) o exención (e.g. vía regulaciónjurídica). Dos conceptos derivados de dicha noción han sido identificados como perti-nentes para nuestro análisis, centrado en la planeación participativa con posiblessituaciones de captura: la Captura de Élite y de manera complementaria, la Capturade Grupos de Interés.1.3.2.1 El Concepto de Captura de ÉliteEl concepto se deriva de una crítica de los enfoques participativos de los científicossociales que apuntan al hecho de que las élites dentro de las comunidades, que28 Ibid. p. 318.29 Hickey, S. & Mohan, G. (2003). Op. Cit. p. 33.30

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008son razones étnicas o de género, estrategias de medios de vida, afiliación política,religión, etc., capturar los beneficios de las iniciativas de participación30. Por lo tanto,dado que buscan insertar a los marginados en el órgano de toma de decisiones dela comunidad que dan voz a los ciudadanos31, se puede observar que la captura deélite representa un sesgo de selección de los beneficiarios de los recursos. Entre sus causas, la literatura indica la asimetría de poder como una fuerza queprevalecen las preferencias de las élites32, pero hay factores geográficos y socialesque lo refuerzan: una revisión de cerca de 500 estudios sobre el tema del desarrolloparticipativo y la descentralización muestra que la captura tiende a ser mayor en loscentros de las comunidades remotas de potencia, con bajo nivel de alfabetización,y una disparidad significativa en términos de ingresos, el género, la raza o casta33. Este tipo de captura refiere así una «Captura Intra-communautaria», muydiferente de la captura que se desarrolla en el contexto de la teoría federalista34.1.3.2.2 El concepto de captura de grupos de interésEl caso de estudio de este libro sugiere apelar al uso de otro concepto complemen-tario muy desarrollado en la esfera de lo público. La llamada‘Captura de Grupos deInterés’fue abordada por el clásico artículo de H.A. Bone en 1958, en torno al interésde grupos privados en programas de alcance público y su habilidad para infiltrar decierta manera los partidos políticos –si bien los últimos también buscan infiltrar alos primeros– si bien proveyendo para éstos bases para sus discursos. De acuerdocon Bone, los partidos políticos tendrían así una función básica de “acomodar lasdemandas de los intereses privados en los intereses públicos más amplios”35.30 Lund, JF. et Saito-Jensen, M. (2013). Revisiting the Issue of Elite Capture of Participatory Initiatives. World Development, 46, 104–112.31 G, & Rao V. (2013). Localizing Development: Does Participation Work? Washington, DC: World Bank.32 Platteau, J-Ph & Somville, V. (2014). Elite capture through information distortion: A theoretical essay. Journal of Development Economics, 106, 250-263.33 Mansuri G, & Rao V. Op Cit. p. 5.34 Mookherjee, D. (2015). Political Decentralization. Annual Review of Economics, 7,231–49.35 Bone, H.A. (1958). Political Parties and Pressure Group Politics.The Annals of the American Academy of Political and Social Science, 319, 73-83. 31

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento La Captura de Grupos de Interés resulta de la asimetría de información y laineficiente distribución de recursos36, en razón de lo cual los grupos actúan como“cazadores de rentas”, tratando de obtener beneficios para sí, a través de la esferapolítica37. La particularidad de los grupos de interés es su posibilidad de ejercer presiónsobre los diseñadores de políticas mediante el Lobby, el cual se define como“cual-quier intento de individuos o grupos de interés privado de influir en las decisionesdel Gobierno”38. Para concluir, en los términos aquí descritos, el primer concepto permitiráentender cómo al interior de la sociedad, se constituyen grupos que en uso delas asimetrías de poder creadas localmente, terminan imponiendo sus visionesa través de mecanismos y estrategias diversas. El segundo concepto, permitiráentender la incidencia que tiene en la participación el establecimiento por normade grupos de interés como requisito para la participación ciudadana en el sistemade participación analizado.36 Krueger, Anne. The Political Economy of the Rent-Seeking Society, American Economic Review, vol. 64, no. 3, 1974, p. 291-303,37 Laffont, Jean; Tirole, Jean. The Politics of Government Decision-Making: a Theory of Regulatory Capture the Quarterly Journal of Economics, vol. 106, no. 4, 1991, p. 1089-1127.38 Enciclopedia Britannica. Definición de Lobbying. https://global.britannica.com/topic/lobbying32

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008 Capítulo Segundo Juego de actores y órdenes locales 33

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento 2. Algunos elementos teóricos para el análisisLos elementos teóricos escogidos para interpretar el fenómeno bajo estudio corres-ponden a dos cuerpos sociológicos que han logrado una consolidación importanteen el tiempo. Se trata de la Sociología de la Acción Organizada, propuesta por MichelCrozier y Erdhard Friedberg desde el Centro de Sociología de las Organizaciones, yla Sociología de la Traducción desarrollada por Michel Callon (concebida tambiéncomo Teoría del Actor Red, desarrollada en profundidad con Bruno Latour y Made-leine Akrich desde el Centro de Sociología de la Innovación). El primero, construye la noción de Sistema de Acción Concreto para el estudiode la autonomía con que las reglas de juego en él establecidas, se operan y per-miten a los actores lograr en cierta medida sus objetivos. Se define así la nociónde actor y los recursos que moviliza en el marco de sus relaciones, atribuyéndolecierto poder de acción en el sistema. Dado que la autonomía está en el centro deeste cuerpo teórico, su utilidad radica en la posibilidad que abre de aprehenderel fenómeno de captura, desde la operación de normas en lo local en el marco dela autonomía y el poder local. En segunda instancia, y dado que la noción de negociación está en el centrode estos procesos de interacción, se desarrollan las cuatro fases de la Sociología dela Traducción, con el propósito de permitir interpretar el proceso de problemati-zación, interesamiento (generación de alianzas) y representación que se presentaen el juego de actores del sistema de acción descrito anteriormente. Es decir, lamanera en que la representación de la ciudadanía al interior de los sistemas deplaneación local participativa está sujeta a los procesos de problematización ylogro de vocería de ciertos actores, algunos de los cuales terminarán operando elsistema en el sentido de lo que podría considerarse como captura, bien de élite obien de grupos de interés.34

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 20082.1 Las restricciones de la acción colectiva: La producción de soluciones y problemas socialesMichel Crozier y Erhard Friedberg inician en 1977 la corriente del Análisis Estra-tégico en sociología, ubicando en el centro de su problemática los modos deacción colectiva y las restricciones que implican. Para ellos, lejos de ser éstos laconsecuencia lógica de la“estructura objetiva”(e.g. determinantes productivos ytécnicos) de los problemas sociales a resolver; constituyen soluciones inventadaspor actores relativamente autónomos que cuentan con recursos y capacidadesparticulares. El problema de la cooperación siendo el más central a la accióncolectiva, que buscaría alcanzar objetivos comunes a pesar de sus orientacionesbien divergentes39. Un elemento importante en su perspectiva es entonces el hecho de igualar“los modos de organización”, es decir las respuestas o formas de solución a losproblemas de la cooperación, a “los problemas de la organización” en sí mismos.Siendo a la vez solución y problema, articulan comportamientos divergentes ycontradictorios, instituyendo a la vez “un mínimo de organización de los camposde la acción social”40. De lo anterior se desprende que si la acción colectiva produce efectos contrariosa las voluntades de los actores, ello se debe, tanto a “las propiedades intrínsecasde los problemas “objetivos”” como de “la estructuración social del campo de ac-ción”, “los sistemas de acción organizados”, o constructos de la acción para tratarlos problemas41. En dicha línea teórica del análisis estratégico de la acción colectiva, ErhardFriedberg profundiza quince años después en El Poder y la Regla (1993)42, los con-ceptos e indicadores alrededor de la integración de los comportamientos de losactores de un sistema de acción concreto que le llevan a proponer una sociologíade alcance más general, buscando pasar de una Sociología de las Organizacionesa una Sociología de la Acción Organizada.39 Crozier, M. & Friedberg, E. (1990). El Actor y el Sistema: Las Restricciones de la Acción Colectiva. México, Alianza Editorial (Alianza Política). (1ª ed. 1977). P. 16.40 Ibid. p. 17.41 Ibid. p. 18.42 Friedberg, E. (1993). Le Pouvoir et la Règle. Dynamiques de l’action organisée, Paris, Seuil. p. 133. 35

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento En su abordaje de la problemática gestión de las interdependencias de losactores con propiedades“sistémicas”, Friedber hace central la definición de los me-canismos de los actores para producir y mantener un“orden local”, que estructurasu cooperación, definiendo los procesos a través de los cuales se van definiendolas restricciones a la acción y estructurándose el espacio de cooperación. La definición de este orden local es central porque incluye en su dinámica lamanera en que los actores adquieren poder por la manera particular en que va-lorizan sus recursos locales para la acción Este cuerpo sociológico aporta así unaperspectiva de lectura importante dado que reconoce la necesidad de develar laestructura que subyace al proceso de negociación en su interior, lo que permitedar cuenta del funcionamiento real de un sistema.2.2 La estructura formal y el funcionamiento realEl análisis estratégico busca dar cuenta de la manera en que los actores entran enrelación e interactúan con el sistema para, de ésta manera, revelar el funcionamien-to real de una organización o sistema. El supuesto básico es que la estructura formalde la organización no da cuenta de su funcionamiento real, sino que el sistema uorganización es de hecho el resultado de las siempre contingentes relaciones depoder establecidas entre los actores restringidos por sus propias situaciones deinterdependencia. Por ello, para Crozier y Friedberg, el funcionamiento real de unsistema u organización es el resultado de los múltiples juegos estratégicos que sedesarrollan desde la interacción de los actores.2.3 El Sistema de Acción Concreta – SAC, y su regulaciónEl Sistema de Acción Concreta, SAC, es el concepto creado en “El Actor y el Sis-tema” por Crozier y Friedberg, para designar “el conjunto humano estructurado,que coordina las acciones de sus participantes mediante mecanismos de juegorelativamente estables que mantienen su estructura”43. Su elemento esencial esasí “su estructuración y la naturaleza del o de los juegos que en él se juegan”44. Ental sentido, por ejemplo, un mercado económico es un SAC.43 Crozier y Friedberg, Op. Cit. p. 286.44 Ibid. p. 285.36

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008 La constitución y utilidad del SAC se apoyan particularmente sobre la arti-culación de sus dimensiones estratégica y sistémica, haciendo de él un objetoconcreto y no un mero constructo filosófico45. De hecho, su diferencia con lo quese denomina comúnmente“sistema social”en general, es que su existencia puedeser probada aprehendiendo sus mecanismos de regulación, es decir, su modo deregulación se puede demostrar empíricamente, sin que debamos quedarnos enhipótesis parciales que muy a menudo resultan ser proyecciones de modelos apriori sobre la realidad46. La regulación de un SAC que resulta de los juegos que alberga, no se da me-diante un órgano regulador, sino por mecanismos de juego a través de los cualeslos cálculos racionales “estratégicos” de los actores se encuentran integrados: “unSAC no es más que un conjunto de juegos estructurados”. Así por ejemplo, losautores sugieren que las costumbres pueden ser vistas como “reglas de juego” ylos mecanismos de ajuste mutuo, como el resultado mismo del juego. Pero el sentido que tiene el estudiar los Sistemas de Acción Concreta, es quela necesidad de reconocer en ellos su autonomía relativa, conduce a la necesidadde explicar las acciones de los actores, relacionándolas al sistema particular delque participan; esto es: a la configuración de los actores, a la estructura de podery a las reglas del juego que estructura sus intercambios e interacciones47.2.4 La definición de poder en la acción organizada: ‘La habilidad de estructurar para beneficio propio el intercambio negociado del comportamiento’Retomando y extendiendo las ideas clásicas de Dahl, Emerson, Crozier, Baldwin yChazel, para Friedberg, “el poder puede ser definido como el intercambio desba-lanceado de las posibilidades de acción, es decir, del comportamiento en un grupode actores individuales o colectivos”48. El poder así definido, no es un atributo nipuede ser poseído, y como el amor y la confianza, el poder es inseparable de la45 Ibid. p. 242.46 Ibid. p. 286.47 Friedberg, E. (1997). Local Orders. Dynamics of Organized Action, London: JAI Press Inc. 1993 (Trad. de Le Pouvoir et la Règle. Dynamiques de l’Action Organisée. 1a ed. 1993). p. 176.48 Ibid. p. 78. 37

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientorelación en la cual se ejerce; por lo cual es a través de tal relación que cada quienestá conectado entre sí alrededor de apuestas (stakes) específicas a cada instancia49.Siendo una relación, el poder es inseparable de los intercambios negociados quese encuentran insertos en la relación, por lo cual incluye cierto grado de recipro-cidad, si bien tenue50. Así definido en la perspectiva sistémica, al concebir el poder en el marco de laacción, no es necesario diferenciarlo de la dominación y la influencia, puesto queel interés es puesto sobre los mecanismos a través de los cuales el poder puedeser movilizado y transformado en resultados concretos51.2.5 Los órdenes locales resultado de los juegos de actoresEn el análisis estratégico, “la acción social es conceptualizada como siempremediada por un grupo de juegos interconectados y más o menos estables”. Lainteracción social al interior de estos juegos está estructurada por las reglas, nor-mas, convenciones y valores, por lo cual constituyen la base misma del juego deactores sociales. Dichos procesos de interacción al interior de los juegos consisten en“procesosde intercambio y de negociación a través de los cuales los actores involucradosmanejan sus dependencias mutuas, generadas y mantenidas en el tiempo porsu propia cooperación. Este argumento de Friedberg52 muestra cómo la decisióno necesidad de cooperar está en la base de la acción organizada, generando lasreglas de interacción, los juegos sociales y el consecuente orden local. Por su parte, la noción de orden al interior de un sistema de acción es decarácter contingente y temporal, lo cual es para Friedberg expresión de la depen-dencia de tal orden a un contexto específico, así como expresión de su naturalezaindeterminada y arbitraria.49 Ibid. p. 79.50 Ibid. p. 80.51 Ibíd.52 Ibid. p. 77.38

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 20082.6 la incertidumbre y el control de relacionesEn razón de que la realización de los proyectos humanos depende de fenómenosinciertos tales como eventos o aparatos técnicos, cuya emergencia y operaciónno es posible predecir, son “los diferentes niveles de maestría sobre éstos lo queestructura el campo de acción tanto como las relaciones entre los participantes”53.Para Friedberg, los problemas son raras veces solucionados o eliminados, contrarioa lo que puede pensarse, y en tal sentido, los sistemas de actores y los constructosde juego que les dan cierta consistencia son siempre estructurados alrededor deincertidumbres ‘naturales’ u ‘objetivas’ que resultan de las características de losproblemas, sean técnicas, económicas o de otro tipo”54. Es así como, para Friedberg, estas incertidumbres se imponen a los actores,como dadas, constituyendo así restricciones, tanto para la estructuración, comopara los resultados de los juegos que hacen posible la cooperación entre los ac-tores. Las incertidumbres son así determinantes en el funcionamiento del sistematoda vez que son “la principal fuente de negociación” que se da entre los actores.De esta manera, lo que es incertidumbre desde el punto de vista del problema,es poder desde el punto de vista del actor, por lo que determinado actor tomaráventaja sobre los demás actores en la medida en que dependan de la incertidum-bre que éste controla. Lo anterior implica, según el autor, que las relaciones que resultan de este marcode acción en torno a un problema particular, definen un marco de desigualdadentre los actores, de suerte tal que, quien impone la definición de un problema,impone las incertidumbres y por ende, domina de manera más determinante lasrelaciones que de allí se desprenden.2.7 El actor estratégicoEs así cómo se define uno de los elementos centrales al análisis del poder y delfuncionamiento de los sistemas de acción. Friedberg reconoce en la figura de“homosociologicus cognitivo” de J.G. Padioleau (“L’ordre social”, 1986), lo que significa elconcepto de “actor estratégico” en la Sociología de la Acción Organizada SAO. El“homo sociologicus cognitivo” alude al actor que “participa en la elaboración de53 Ibid. p. 183.54 Ibid. 39

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientodefiniciones del yo y del otro y en inventar una conducta, actitudes, recursos ymetas, y quien, estando marcado por su pasado, no puede ser reducido simple-mente a éste”55. El actor en la SAO es un individuo que especula constantementesobre sus compañeros y asociados, en términos de sus identidades, intereses,deseos y proyectos; todos los actores son conscientes de que cada quien hace lomismo sobre todos los demás. Para Friedberg, es así como todo actor, lejos de serpasivo, incorpora su contexto adaptándose a las reglas de juego y modificándolasmediante su acción. De esta manera, el actor es capaz de movilizarse en aras desu propia autonomía.2.8 Recursos para la acción, zonas de incertidumbre y autonomíaEn la SAO “ninguna negociación puede ser imaginada sin un mínimo de libertadde margen de maniobra (…), por esta razón, todos son al menos potencialmenteimprevisibles para todos, y su capacidad de negociación, al menos inicialmente,será función de esta imprevisibilidad potencial”56. Teniendo en cuenta que los recursos son necesarios para el funcionamiento delsistema, un actor puede hacerse imprevisible respecto a su control más o menosfuerte de un recurso con algún grado de valor para los demás. Es esto lo que definela “zona de incertidumbre” dominada por cada actor, pues afirma Friedberg que“no hay poder sin relación, ni relación sin intercambio” de recursos. Cada recurso para la acción tiene implícito un valor, el cual representa unafuente de poder en sí mismo para el actor que lo controle, y por ende, una zonade incertidumbre por él controlada. Crozier y Friedberg identifican así cuatro fuentes de poder asociadas a losrecursos: • Una competencia o especialización funcional difícilmente reemplazable por otro actor. • El control de las relaciones con el entorno del sistema. • El control de la comunicación interna del sistema. • El conocimiento de las reglas organizacionales y de su uso.55 Friedberg, Op Cit. p. 143.56 Ibid. p. 77 40

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008 Estas fuentes de poder son así elementos para la caracterización de los recursosque posibilitan la acción, recursos que al ser controlados por un actor específico ovarios, se hacen más o menos disponibles para otros actores, afectando por tantosu capacidad para lograr sus objetivos individuales. De esta manera, ciertos actores, al controlar los recursos considerados comomás importantes en el marco de los intereses y proyectos de los actores, así comode las reglas de juego propias al sistema, tendrán mayor autonomía que los demás,dado que la“autonomía”del actor, aseguran Crozier y Friedberg, está determinadapor su capacidad para controlar los recursos que necesita a sus fines particulares.2.9 La estabilización / dinamización de los órdenes locales: traducción e inscripción de problemasLa mencionada naturaleza contingente e indeterminada del orden producido porel juego de actores muestra también la posibilidad de que, según Friedberg, nuevasoportunidades de acción descubiertas por nuevos actores o nuevas habilidadessalgan a flote. En el centro del análisis se sitúa así la posibilidad de que se movilicennuevos recursos y se consoliden nuevos problemas y soluciones; las relaciones depoder estarían así en recomposición dando lugar a un nuevo juego de actores57. El punto de partida del enfoque es que esta“competencia (…) en la identifica-ción de “problemas” (…) y en la elaboración de las “soluciones” que propondrán”establece relaciones de interdependencia que no son nunca balanceadas sinosiempre en favor de alguien, toda vez que tales intercambios se realizan sobre labase de contextos específicos y preexistentes. De esta manera, concluye Friedberg,los actores no tendrán nunca los mismos recursos para desempeñarse al interiordel sistema y consecuentemente no son todos igual de indispensables58. Pero la identificación de los“problemas”y soluciones, más allá de estar sujetosa las relaciones de poder de los actores, están también condicionados por la ma-nera en que los integrantes del sistema “enuncian” –con lo cual Friedberg retomalos trabajos en psicología cognitiva de K. Weick– las características –restricciones,requerimientos– del entorno. Este elemento es determinante en Friedberg paradeconstruir la aparente estabilidad de los límites organizacionales, dado que para57 Ibíd.58 Ibíd. p. 119. 41

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del ConocimientoWeick una organización reacciona solo a los datos o problemas previamente reco-nocidos y analizados por sus integrantes, y por ende, concluye Friedberg, puedereaccionar solo a los elementos del entorno “enunciados” por sus miembros59. Esta idea es importante para entender los procesos mediante los cuales losórdenes locales se transforman y se ajustan en el tiempo, dado que“la organizaciónno interactúa con un entorno abstracto, sino con un número limitado de personasreales que devienen sus corresponsales privilegiados”60. Aquí Friedberg incorpora laSociología de la Traducción como refuerzo argumental, pues esta identifica actoresque“traducen”los diversos intereses en juego, interesa a los actores en problemasespecíficos y que implica la definición y distribución de roles entre los propiosactores; la problematización, el interesamiento y los roles resultan de procesos denegociación en el curso de las cuales la identidad de los actores puede redefinirse. La importancia que ve Friedberg en el proceso de traducción para el juego deactores es que el traductor “llega a personificar segmentos teneros del entorno,terminando así “representando” dicho segmento en la organización, volviéndoseal mismo tiempo su “relevo” (Cfr. Crozier y Friedberg, 1977) o “portavoz” (spokes-person) (Callon, 1986; Akrich, Callon y Latour, 1987) en su segmento del entorno”61.Los traductores logran alinear así los comportamientos de las partes. A continuación se describe el proceso de“traducción”en sociología, ello dadoque, ampliando considerablemente el uso dado por Friedberg, la elección deeste proceso nos permite “explicar cómo se establece el silencio del número másgrande que asegura a algunos la legitimidad de la representatividad y el derechoa la palabra”62, lo cual, visto como proceso, es un gran aporte heurístico a nuestrofenómeno de interés.2.9.1 La traducción: Una progresión de negociaciones hacia portavoces legítimos.La “traducción” en sociología puede entenderse como el mecanismo por el cualun enunciado se transforma en hecho. Por tanto, no debe tomarse en el sentido59 Ibíd. p. 58.60 Ibíd. p. 59.61 Friedberg, Op Cit. p. 59.62 M. Callon, Éléments pour une sociologie de la traduction. La domestication des coquilles Saint-Jac- ques et des marins pêcheurs dans la baie de Saint-Brieuc, L’Année sociologique, 1986, 36, 169-208. p. 205.42

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008de la traducción idiomática, sino como una puesta en relación o asociación deelementos heterogéneos en el marco de una transformación. Así,“La traducción es un proceso antes de ser un resultado (…), una progresiónen las negociaciones que concluyen finalmente en la designación de portavoceslegítimos”; subrayando en dicho proceso“permanentes desplazamientos”de metas,intereses y dispositivos63. La traducción es un concepto desarrollado desde los años 80 a partir de lostrabajos de Michel Serres, por el equipo de Michel Callon, Bruno Latour y MadeleineAkrich en el marco de la Teoría del Actor Red. En su texto fundador, M. Callon64muestra el proceso de traducción como la manera en que determinado enunciado,que reduce en algún grado la incertidumbre ante un problema o situación concreta,es negociado e incorporado progresivamente para así definir el rol que desempe-ñarán las diversas entidades de cara a dicho enunciado. Ello implica no solo definirel problema, sino también interesar a los actores en dicho enunciado-solución. Antes de presentar los componentes de la “traducción” en sociología, vale lapena aclarar que nuestro interés concreto en los actores sociales y sus estrategias,es decir, en el actor estratégico crozieriano, circunscribe nuestro marco de razo-namiento a los actores humanos. Esto es importante, puesto que en este puntopresentaremos algunos conceptos de Michel Callon que, como es sabido, reconocela necesidad de incluir en el análisis sociológico a los actores no humanos, propio alaTeoría del Actor-Red. Desde esta delimitación, permaneceremos del lado evocadopor Friedberg cuando afirma que“sucintamente dicho, tratar entidades humanas yno humanas como equivalentes me parece innecesario y no aporta una gran ven-taja en el análisis”65, señalando la perspectiva de Callon como“seductora y exitosadesde el punto de vista literario”, pero en todo caso“antropomórfica”(Callon integraa su narrativa de análisis, el interesamiento y negociación con larvas y conchas). La “traducción” es un proceso general compuesto por cuatro etapas:2.9.1.1 La problematización o cómo hacerse indispensableEn la problematización el o los traductores reúnen diversos actores para resolverun problema, es así una forma de hacerse indispensable puesto que toca ciertoselementos constitutivos del mundo social y natural:63 Ibid. p. 205.64 Ibid.65 Friedberg, Op. Cit. p. 146. 43

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento a. Por un lado, define los actores y sus identidades (inter-definición de los actores, diría M. Callon), incluyendo sus objetivos e intereses en el corto y largo plazo. b. Por otro lado, define lo que podríamos entender como puntos de conver- gencia o enunciados de problema comunes (los“Puntos de Paso Obligados”, para M. Callon) que consisten en enunciados (oportunidades de cambio o solución), considerados inevitables en tanto constituyen una innovación en cierta medida; son así mismo especies de alianzas debido a que cada actor –en cierta forma limitado– no puede lograr su propósito por sí solo (con su propia definición del problema), razón por la cual debe buscar responder a la problematización definida como común a todos. Por ello, “la problematización (…) describe un sistema de alianzas (…) entreentidades a las cuales define su identidad y los problemas que se interponen en-tre éstas y lo que desean. Se construye así una red de problemas e identidades alinterior de la cual un actor se hace indispensable”66.2.9.1.2 Los dispositivos de“interesamiento”o cómo sellar alianzas.Durante el interesamiento, el o los traductores exponen los intereses de las diversasentidades para llegar a una solución final. Para Callon, cada una de las entidadesconvocadas por la problematización puede decidir integrar el plan definido, o bienreusarse a la transacción y buscar definir de otra manera su identidad, sus metas, susproyectos, sus orientaciones, sus motivaciones o sus intereses. El“interesamiento”consiste en el“conjunto de acciones por las cuales una entidad […un tipo de actorparticular…] se esfuerza por imponer y estabilizar la identidad de los otros actoresque ha definido para su problematización. Todas estas acciones toman cuerpoen dispositivos”67. Para interesar a B, A debe realizar modificaciones en los nexosque establece B con C, D o E, por lo cual las propiedades de B y su identidad semodifican a lo largo de su proceso de interesamiento: B “resulta” de su asociacióna A y de su disociación de C, D y E. Los dispositivos de “interesamiento”, por suparte, son ilimitados según M. Callon, respondiendo a la fuerza pura y simple, laseducción, la solicitud, etc.66 Ibid., p. 184-18567 Ibid, p. 185.44

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008 Es importante mencionar que Callon considera que en su caso analizado deproducción de conchas Saint-Jaques, durante su proceso de producción, las con-chas son “interesadas” por los pescadores cuando son “fijadas en los recolectores”diseñados específicamente para ello, separándolas por ejemplo de sus predadoresnaturales (es decir, los pescadores B disocian las conchas A de los predadores C, D yE). Pero ello cobra un sentido menos antropomórfico si consideramos el sentidoatribuido por el autor, quien define que etimológicamente,“interesar, es ubicarseentre (inter-esse), interponerse”68. No obstante, utiliza también figuras que lareafirman, cuando dice que es importante “la negociación con las conchas paraincrementar su interesamiento y la empresa de seducción (mejor usar crin quenylon...) que busca retenerlas”69. En todo caso, nuestro análisis, como se indicó,es sobre actores humanos estratégicos, es decir, con finalidades más o menosestablecidas.2.9.1.3 Cómo definir y coordinar los roles: El enrolamiento y las alianzasPara M. Callon,“un dispositivo de interesamiento no resulta necesariamente en unaalianza, en un enrolamiento. El elemento central es transformar una cuestión enuna serie de enunciados considerados como ciertos”70, tras lo cual los actores, queson siempre representantes de un grupo más amplio de actores, se coordinaránasumiendo determinado rol en el marco de una alianza. Sin que implique ni excluya la posibilidad de que existan roles socialmentepreestablecidos, el enrolamiento designa el mecanismo mediante el cual se definey atribuye un rol a un actor, que decide aceptarlo. El “enrolamiento” o asignaciónde una tarea o rol, es así lograr interesar una entidad para participar en el marcode la problematización establecida, de manera que tal proceso se da mediantenegociaciones, pero también por la fuerza o por actos de astucia. En el caso de la planeación comunitaria vía acción comunal los enunciadosa establecer como ciertos están relacionados con la enunciación de problemas,por ejemplo: “nuestro barrio necesita más espacios para el uso del tiempo libre”o “nuestro barrio necesita más cámaras de vigilancia monitoreadas por la poli-cía”. La negociación que se da alrededor de la validez de uno u otro enunciado68 Ibid.69 Ibid, p. 192.70 Ibid, p. 189. 45

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientopermitirá el mayor o menor “enrolamiento” de los actores necesarios para pasara la acción. Como es evidente, en uno y otro enunciado los roles atribuidos a losactores potencial o actualmente delincuentes son bien diferentes, pasando de serciudadanos sujetos de ser incluidos en programas para el buen uso del tiempolibre, a ser ciudadanos sujetos de medidas policivas tras la recopilación de materialprobatorio; pero también los ciudadanos, la policía y la Administración Municipaltoman roles diferentes en uno u otro enunciado. El acuerdo o alianza de participarde la problemática en determinado rol será así resultado de una negociación.2.9.1.4 ¿Quién habla en nombre de quién?: La movilización de los aliados y la representatividad de los portavocesEn el proceso de traducción, la negociación del interesamiento se da en si-tuaciones en que para cada tipo de entidad (grupo social o actores sociales),algunos individuos hablan por otros y se interesan en nombre de los gruposque representan o pretenden representar71. Es decir, plantea el problema de larepresentatividad, pues “hablar por otros, es ante todo hacer callar a aquellos anombre de quien se habla”. No obstante, entre la masa o grupo y el portavoz, el autor reconoce una seriede intermediarios que reducen cada vez más el número de interlocutores72, en unaespecie de proceso de agregación tan específico como el contexto del que se trate(por ejemplo, en el campo del desarrollo comunitario, existen diversos niveles deplaneación y participación representativa que da cuenta de esta agregación derepresentatividad y vocería). Así, el avance entre intermediarios hacia un gran y último portavoz de unasituación o realidad, corresponde en los términos de Callon a una movilizaciónprogresiva de actores que se alían y hacen masa para hacer creíble e indiscutibletales proposiciones”73; por ejemplo: “nuestro barrio necesita más espacios para eluso del tiempo libre” o “nuestro barrio necesita más cámaras de vigilancia moni-toreadas por la policía”. Siguiendo a M. Callon, la movilización se presenta por cuenta del hecho dedar movilidad a entidades que no la tienen, ejemplo, ante ciudadanos dispersos71 Ibid, p. 194.72 Ibid, p. 195.73 Ibid, p. 197.46

o inaccesibles, un líder social afirma lo que son o quieren. Es una movilizacióncomo sistema de alianzas y como realidad física, afirma el autor. En el ejemploexpuesto, el enunciado se sustenta en cifras, diagnósticos, descripciones, ár-boles de problemas, etc. Es así como, en palabras de M. Callon, se podría afir-mar que en nuestro ejemplo, los actos delictivos, las víctimas, los ciudadanosvulnerables y agentes de policía, terminan siendo movilizados y representadosen cierto espacio de planeación territorial en torno a la negociación de lasimplicaciones de uno u otro enunciado. La movilización requiere que la masase vea representada por su portavoz, esto es, que se movilicen sus intereses yproblemas en la red de actores.2.9.1.5 Disidencia: Cuando la traducción deviene traiciónSobre la base del reconocimiento de que una solución técnica a un problema tieneefectos en el marco de unas condiciones específicas de contexto que podrían norepetirse, y por tanto, invalidar la negociación alcanzada, y por tanto el interesa-miento al que hubieren conducido. Las controversias que resultan de tales hechosponen en duda la representatividad de los portavoces, pues no logran asegurar lonegociado, el interesamiento de las instancias. En el plano de la planeación participativa, esto equivaldría a situaciones enque los proveedores técnicos de una solución particular no respondan al nivelesperado y por tanto no aporten a la misma, es decir que no sea posible interesara los eventuales delincuentes desde la solución aportada. La controversia estaráentonces en que la solución técnica no respondió a los requerimientos, y queeventualmente los recursos invertidos se estén perdiendo. La representatividad del portavoz es entonces puesta en entre dicho, pues“conla controversia fluctúan el estado de las creencias pero igualmente la identidad ylas características de los actores implicados”74. Las situaciones de disidencia y controversia resultan entonces en una aparentetraición entre lo enunciado por el portavoz y las condiciones reales de la masa omayoría. Retomando a Callon, cuando esto sucede es necesario pasar a transformarel dispositivo de interesamiento (por ejemplo, otro tipo de proyecto-solución paralos actores vandálicos), a realizar procesos de difusión de dicha nueva información74 Ibid, p. 200.

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientoa nivel local y a identificar otro tipo de intermediarios (por ejemplo, trabajar conlíderes que ya han implementado procesos de pacificación en sus territorios y sonconocidos por ello) y representantes o portavoces. Algunas características de la disidencia: • La traición aparece cuando ciertos actores entran en disidencia. • La disidencia pone en cuestión una parte de lo comprendido en el curso de las etapas precedentes. • Los desplazamientos y los portavoces son recusados o rechazados. • Nuevos desplazamientos prolongan los precedentes, desviando a los acto- res de los “puntos de paso obligados” o sea de las novedades (soluciones) que se habían definido como necesarias. • Nuevos portavoces se hacen escuchar negando toda representatividad de los precedentes. • La traducción continúa pero los equilibrios son modificados. Expuestos estos elementos teóricos, a continuación se describe la metodologíautilizada para la recolección y análisis de información que permitió describir el fun-cionamiento del Sistema Municipal de Planeación. De esta manera, el fenómenode captura presente en algunas situaciones de planeación participativa podránser entendidas desde lo que hasta aquí se ha propuesto.2.10 Análisis de los supuestos de diseño del SMP en el marco de las prácticas de captura y dinámicas de poder.A partir del reconocimiento de ciertos “puntos de fuga” de la participación ciuda-dana en las diferentes modalidades de captura descritas –que socavan tanto lalegitimidad de las decisiones, como el control futuro de las acciones emprendidaspor quienes hacen parte del sistema– se abordan a continuación los supuestosimplícitos al diseño del SMP, en cinco categorías de análisis. Cabe decir que elcuestionamiento de su validez o aplicabilidad aportó un insumo valioso para laserie de mejoras que viene implementando desde entonces el DepartamentoAdministrativo de Planeación Municipal, y cuyos puntos centrales se presentanposteriormente. De antemano, se resalta que una de sus racionalidades más claramente pre-48

Captura de élite y de grupos de interés en sistemas descentralizados de planeación participativa. El caso del sistema municipal de planeación de Santiago de Cali entre 1998 Y 2008sente, corresponde al modelo participativo deliberativo habermasiano; siendo sucontexto de aplicación el modelo estructurado por la Acción Comunal en Colombiaen sus más de 50 años de historia. Comprendiendo el SMP como un Sistema de Acción Concreta (Crozier y Frie-dberg), el análisis recurre a los postulados teóricos presentados de la Sociologíade la Acción Organizada y de la Sociología de la Traducción/Teoría del Actor-Red.2.10.1 La Idea de Participación Democrática y Deliberación Ciudadana de Cara a“Grupos De Interés”y Actores Legales que Crean Relaciones No AnticipadasEn el primer modelo de captura, en el cual se arma un “operativo” aparentementelegal, es el típico caso de una hibridación entre sector público, sector privado y lasONG, en donde todos ganan explotando las debilidades del sistema, gracias a lanormatividad, el control de algunos de ciertas relaciones sociales clave y el desin-terés ciudadano por el sistema. Se observa que una de las condiciones que permiteque se pueda producir es la exigencia de legalización de la representatividad. Deesta manera, el líder desde adentro de la JAL, o desde el Comité de PlaneaciónTerritorial sirve de aval para todo el proceso. Por tal motivo el SMP, debe inhibir laparticipación de otros actores y el proceso clave de captura se da en la elecciónde los representantes a las entidades decisorias de la comunidad. En tal hibridación es determinante la capacidad de ciertos actores parautilizar sus capacidades para conectar actores estructuralmente aislados75, bien por cuenta de situaciones de doble representatividad o de desarticulacióninstitucional. Definidas como fuentes importantes de poder al interior del SMP, és-tas abrirían, en términos de Crozier y Friedberg, la posibilidad a un grupo de líderesdeterminado de ejercer cierto control sobre las relaciones que puede establecer unComité de Planeación Territorial con su entorno, posibilitando así la captura.2.10.1.1 Supuestos del SMP En Torno a la participación democrática y deliberaciónAl analizar el SMP de cara a la realidad de la participación democrática y ladeliberación, puede concluirse que este establece los siguientes supuestosen su diseño:75 Barabási. 2003. Op. Cit. 49