1_Análisis de la política de asociatividad territorial en Colombia

Serie de 1nvest1gi:K1ón: .�.... IIS111U10 DE PRDSPECT1VA ,nowoi, !: g,estJdn d'el c11roc1mienj) 1111-'lt.1.zl 1-«tl\"lld da Cno:ha da .-arra�

































Análsis de la política de asociatividad territorial en Colombia – El caso de la región de planeación y gestión, RPG, G11 Valle del Cauca Capítulo 1Marco contextual: nueva fase del capitalismo y la exacerbaciónde la desigualdad social y territorial a escala mundial, regional (América Latina) y nacional (Colombia)1.1. Posindustrialismo y exarcebación de la desigualdad como principal reto de la gobernabilidad territorialHacia la segunda mitad del siglo XX el capitalismo industrial, cuya principal fuentede acumulación radicaba en la generación de productos agrícolas, materia prima yotros bienes básicos tangibles, se transforma gradualmente en un sistema socioeco-nómico de corte global, postindustrial e informacional (Sibilia, 2009; Castells, 2005).Global, porque sus efectos tienen alcance directo e indirecto a nivel planetario;posindustrial e informacional, dado que la acumulación de capital se logra princi-palmente por medio de la creación, procesamiento y aplicación de la información,y la especulación financiera. Tres sucesos, de acuerdo con Sibilia (2009); Sakaiya(1995), Drucker (2003), Ebrahimi & Salves (2009) citados por Valderrutén (2012),impulsaron esta transformación. El primero de ellos tuvo que ver con la pérdidade la convertibilidad en oro que sufrió el dólar estadounidense, como divisa dereferencia para el comercio internacional, en 1973. Este hecho profundizaría ladiferenciación entre la esfera productiva y financiera, dando paso a un sistemaglobal de tasas de cambio fluctuantes. El segundo suceso tuvo que ver con el incremento sostenido del valor del pe-tróleo que se dio a principios de la década de 1980 como consecuencia de las con-frontaciones bélicas que se dieron en el Medio Oriente, zona de mayor produccióny reservas de este hidrocarburo en el mundo, tales como la Guerra de Yom Kipur o 17

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientoconflicto árabe-israelí y la Revolución Islámica en Irán, las cuales provocaron queen menos de tres años el precio del barril de petróleo se incrementara en 150%,encareciéndose de esta manera, los costos de producción de los bienes básicosanteriormente reseñados. Y el tercer suceso tuvo que ver con la masificación delas Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, TIC2, gracias a que losordenadores y la Internet incrementaron las capacidades de almacenamiento,procesamiento e intercambio de las redes de telecomunicaciones, la multimediay los programas de computación, lo que transformó para siempre la forma comose genera, difunde y utiliza la información, así como amplió la disposición y accesoa las tarjetas de crédito y débito, los cajeros electrónicos, las transferencias auto-máticas, etc., lo que informatizó el capital y lo dotó de unos niveles de movilidady fluidez sin antecedentes en la historia de la humanidad. Frente a este contexto, Sassen (2001, 2003) plantea que los procesos econó-micos contemporáneos actúan como redes globales que traspasan las fronterasde los países, resquebrajan lo nacional y entran en interacción con los nivelessubnacionales de gobierno, es decir, con regiones y ciudades que tienen la capa-cidad de desempeñar el rol de centros financieros y comerciales internacionales,tales como: Nueva York, Londres, Tokio, París, Frankfurt, Zúrich, Ámsterdam, LosÁngeles, Sídney y Hong Kong. Estas ciudades a su vez, conforman redes paraacentuar sus vínculos. En otras palabras, se trata de un club muy selecto deregiones y ciudades que pueden integrarse a la operación y estructura de estesistema socioeconómico, lo que provoca que el resto de los territorios que notienen las mismas condiciones se vean más expuetos a la desigualdad, la pola-rización, la pobreza y la miseria3.2 En Colombia, la Ley 1341 de 2009 en su artículo 6° define a las TIC como:“el conjunto de recursos, herramientas, equipos, programas informáticos, aplicaciones, redes y medios, que permiten la compilación, procesamiento, almacenamiento, transmisión de información como voz, datos, texto, video e imágenes”.3 Según Castells, “la desigualdad hace referencia a la apropiación desigual, en términos relativos, de la riqueza (renta y activos) por parte de individuos y grupos sociales diferentes. La polarización es un proceso específico de desigualdad que aparece cuando tanto el vértice como la base de la escala de distribución de la renta o la riqueza crecen más deprisa que el centro, de manera que este disminuye y se agudizan las diferencias sociales entre los dos segmentos extremos de la población. La pobreza es una norma institucionalmente definida referente al nivel de vida cosi- derado la norma mínima en una sociedad y en una época determinadas (por lo general, un nivel de renta para un número determinado de miembros de un hogar, definido por los gobiernos o instituciones competentes). La miseria es el término para referirse a lo que los estadísticos sociales denominan ‘pobreza extrema’ (…)” (Castells, 2004, pp. 96-97).18

Análsis de la política de asociatividad territorial en Colombia – El caso de la región de planeación y gestión, RPG, G11 Valle del Cauca Al respecto, Sibilia (2009) asegura que la diferencia económica entre los paísesmás ricos y pobres era de cinco a uno en 1975, mientras para 2000 esta brechase había ensanchado 390 veces. Igualmente, Oxfam, una confederación mundialde organizaciones no gubernamentales humanitarias, en un informe que publicóa principios de 2016 con el título: ‘Una Economía al Servicio del 1%’, presentó lassiguientes cifras para dar cuenta del acelerado proceso de concentración de lariqueza que se vive actualmente en el mundo: En 2015, solo 62 personas poseían la misma riqueza que 3.600 millones (la mitad más pobre de la humanidad). No hace mucho, en 2010, eran 388 personas. La riqueza en manos de las 62 personas más ricas del mundo se ha incrementado en un 45% en apenas cinco años, algo más de medio billón de dólares (542.000 millones) desde 2010, hasta alcanzar 1,76 billones de dólares, mientras tanto, la riqueza en manos de la mitad más pobre de la población se redujo en más de un billón de dólares en el mismo periodo, un desplome del 38% (…)” (OXFAM, 2016, p. 2). De esta dinámica no están exentos ni siquiera los países con mayor capacidadde generación de riqueza en el mundo. En los Estados Unidos, por ejemplo, pese alcrecimiento económico que sus estados experimentaron en la última década, estese distribuyó de manera desigual entre ellos. De acuerdo conThe Economist (2016),en 2001, las cincuenta ciudades más ricas de los Estados Unidos y sus alrededoresprodujeron un 27% más por persona que el país en su conjunto y en la actualidadhacen un 34% más. Si esta medición se hace con base en el Producto Interno Bruto,PIB, total, el desacoplamiento resulta aún mayor, dado que las ciudades prósperasestán absorbiendo un número desproporcionado de urbanizadores estadouni-denses. Entre 2010 y 2014 la población de los Estados Unidos creció un 3,1%, susciudades un 3,7% mientras las cincuenta ciudades más ricas lo hicieron al 9,2%. De esta forma, la presencia o ausencia de ciudades ricas determina la fortunaeconómica de los estados. Los estados que cuentan con una de ellas han crecidoun 13% en términos per cápita o por habitante desde 2001 mientras los dieciochoestados (sobre todo del sur y el suroeste) sin alguna de esas ciudades vieron uncrecimiento de apenas 7%. Esto muestra que pese al crecimiento económico queexperimentaron los estados de los Estados Unidos durante la última década, ladistribución de sus beneficios es cada vez más desigual entre su población o tienemayores de nivel de concentración, tal como lo muestra la Figura 14.4 Asimismo, en referencia a los grupos poblacionales de los Estados Unidos,“la diferencia entre los ingresos familiares de blancos y negros pasó de US$ 19.000 en 1967 a casi US$ 27.000 en 2011; igualmente, el ingreso familiar promedio de los blancos fue US$ 67.175 en 2011; US$ 39.760 de los negros; US$ 68.521 de los asiáticos y US$ 40.007 de los hispanos” (The Economist, 2016). 19

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento Figura 1. Desigualdad entre los estados de los Estados Unidos* *GDP (Gross Domestic Product) traduce Producto Interno Bruto (PIB).Fuente: The Economist (2016).América Latina, por su parte, tiene los mayores niveles de desigualdad territorial y social en el mundo. De acuerdo con la CEPAL (2015), en términos de concentra- ción de la producción, en América Latina hay tres territorios que se destacan, el primero de ellos es el Estado de Sao Paulo que se constituye en el gran polo económico de la región5, aportando más de US$ 600.000 millones o cerca del 13,9% al PIB de esta parte del mundo. En segundo lugar, la aglomeración del Estado de México con Ciudad de México concentra el 5,6% del valor agregado de la producción o US$ 277.000 millones del PIB regional. Por último, la Pro- vincia de Buenos Aires y la Ciudad homónima produjeron conjuntamente en5 Definir desde las ciencias sociales el concepto de“región”resulta bastante complejo. En tal sentido, Luis Mauricio Cuervo (2003) afirma que este término es polisémico -tiene multiplicidad de con- tenidos asignados-, polivalente -posee diversidad de valores, principalmente éticos y políticos- y multiescalar -detenta una resolución espacial diversa y diferente asignada como fruto de sus múltiples acepciones y valoraciones, que puede ser subnacional, internacional y trasnacional- lo que hace inútil, incluso inviable, una definición de síntesis y validez universal de región, por ello considera necesario adelantar la construcción de una propuesta de definición plural y flexible. Igualmente, este autor enfatiza en que la dimensión o el problema que puede suscitar el interés de la construcción regional no debe ser necesariamente económico, sino cultural, ambiental, social o político (Ibíd., p. 6).20

Análsis de la política de asociatividad territorial en Colombia – El caso de la región de planeación y gestión, RPG, G11 Valle del Cauca torno a US$ 206.000 millones y concentraban el 4,2% del PIB de la región. Los tres lugares juntos aportaban casi la cuarta parte del PIB de la región latinoa- mericana y caribeña en 2010 (CEPAL, 2015, p. 33). El Mapa 1 permite localizar los lugares en los que se concentra la producción económica en América Latina. Mapa 1. PIB 2010 (Millones de dólares corrientes)Fuente: CEPAL (2015, p. 33). Por otra parte, al mirar a nivel subnacional los niveles de PIB per cápita endólares a precios corrientes del 2010, se puede ver que el territorio de mayor PIBper cápita corresponde a Campeche, en México, el cual alcanza un valor en torno alas U$ 61.618. Este altísimo valor se explica en su mayor parte por la participaciónde la minería. Antofagasta en Chile presenta un PIB por habitante de US$ 43.426,lo que se explica también por el sector minero. Por otra parte, el Distrito Federalde Brasil es el tercer territorio de mayor PIB por habitante, alcanzando US$ 35.577,pero en este caso, se explica principalmente por el sector público. Otros territorioscon elevados niveles de PIB per cápita son las provincias de Sucumbíos y Orellanade Ecuador, y la región de Tarapacá en Chile, todos territorios con fuerte presencia 21

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientode minería extractiva y territorios con un sector terciario importante como Ciudadde Buenos Aires y la Ciudad de México (CEPAL, 2015, p. 41), tal como se puede veren el Mapa 2. Mapa 2. Nivel de PIB por habitante en América Latina 2010 (Dólares corrientes)Fuente: CEPAL (2015, p. 41). Finalmente, en relación con la pobreza medida por ingresos, la mayor partese esta concentra en el nordeste y sudeste de Brasil, así como en el sur de México.El Estado de Bahía en Brasil presenta más de 5 millones de personas en condiciónde pobreza en el año 2011, mientras que los estados de Pará, Sao Paulo, Pernam-buco y Río de Janeiro superan a los 3 millones de habitantes en esta condición.En México, en el 2010, más de 5 millones de personas en condición de pobreza seubicaban en el Estado de México, mientras que los estados de Chiapas y Veracruz22

Análsis de la política de asociatividad territorial en Colombia – El caso de la región de planeación y gestión, RPG, G11 Valle del Caucasuperan a los 3 millones de habitantes en condición de pobreza. Sin embargo, lareducción de la pobreza ha dado pasos importantes, ya que estas cifras distanbastante de la realidad en torno al 2004, en que se observaban más de 8 millonesde pobres en algunos Estados de Brasil (CEPAL, 2015, p. 65). En consecuencia, hahabido enormes avances en materia de reducción de pobreza, pero aún puedenapreciarse ciertos territorios de la región en los que se concentra un volumenimportante de población pobre, tal como lo muestra el Mapa 3. Mapa 3. Población en condición de pobreza en América Latina 2010 (Número de personas)Fuente: CEPAL (2015, p. 10). 23

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento Esta caracterización de las desigualdades territoriales en América Latina per-mite ver el peso de la macrocefalia urbana en el comportamiento económico deesta región, representado principalmente en la manera como Sao Paolo, Ciudadde México y Buenos Aires, no solo concentran el desarrollo económico de sus res-pectivos países, sino de todo el subcontinente, como consecuencia de los flujosacelerados de pobladores desde la ruralidad hacia las grandes urbes que se havenido dando desde mediados del siglo XIX, como resultado de la industrializaciónendógena incipiente que a lo largo del siglo XX se consolidó y se complementócon la configuración de distritos industriales. Este modelo de urbanización es objeto de críticas en tanto ha ido acompa-ñado por carencias en espacios públicos, zonas verdes y áreas de sostenibilidadecológica y ambiental, así como contaminación por los vehículos de transportepúblico y particular, y el consecuente deterioro de la calidad del agua y del aire.Adicionalmente, estas formas de hábitat han promovido la conformación de cin-turones de miseria y la inequidad en el acceso a los bienes públicos y sociales, asícomo han llevado a una creciente criminalización de la vida social y emergenciade redes de “capitalismo sombra” o criminal (Kaldor, 2001; Lock, 2003, citados porVarela, 2013, p. 223). En este sentido, se ha reforzado la reclamación por el rol delos gobiernos locales en la garantía de la seguridad ciudadana y en la disminuciónde la criminalidad y la violencia de distintos orígenes. Del mismo modo, se puede ver que las actividades extractivas siguen siendouna parte muy importante del aparato productivo de América Latina, por tanto, esuna región que aún no se articula a la estructura y operación del posindustrialis-mo o capitalismo informacional, por lo cual, su capacidad para generar desarrolloeconómico está lejos del potencial que permite el contexto actual, adicional a losefectos que en el largo plazo genera la exposición de su economía a la volatilidadque sus principales productos, representados por bienes básicos transables o com-modities como el petróleo, el carbón, el gas natural, metales y alimentos, exhibenen el mercado de valores. Estos dos factores conjuntamente muestran que en América Latina hay altosniveles de concentración espacial de la actividad y el poder económico, lo que ge-nera disparidades y trampas de pobreza territorial, fragmentan el territorio (clubesde ganadores y perdedores) y restringen en el tiempo y el espacio la difusión deldinamismo, la innovación y el bienestar. En México, por ejemplo, tal como lo señalanAroca, Bosch & Maloney (2005, pp. 362-364), se puede ver un nítido contraste entrelos extremos norte (ganadores) y sur (estancados) del país. En Chile, se detectarondos grupos: por debajo del PIB per cápita nacional (Bio Bio, Araucanía y Los Lagos)24

Análsis de la política de asociatividad territorial en Colombia – El caso de la región de planeación y gestión, RPG, G11 Valle del Caucay por encima (Tarapacá, Antofagasta y Atacama). En Perú, por su parte, es un paíscortado en tres grandes franjas: la del norte interior (perdedores), la costa sur (ga-nadores) y el centro (convergentes y declinantes). En Brasil, los estados ricos sonlos del sureste y los pobres los del noreste. En síntesis, los principales desafíos que enfrentan los países, regiones y ciudadeslatinoamericanas podrían expresarse en términos de las patologías derivadas de uncrecimiento acelerado y del agotamiento de los viejos modelos de urbanización,que en el terreno político se manifiestan en un déficit de gobernabilidad, frenteal cual, podría avanzarse en la integración de las administraciones territorialesfragmentadas y crear en suma, gobernabilidades metropolitanas.1.2. Capacidad institucional para enfrentar la desigualdad en ColombiaCon la Constitución Política de 1991 y la institucionalización del Estado Social deDerecho, la promoción de la igualdad entre la población colombiana y el desarrolloarmónico de la regiones se convirtieron en algunos de los objetivos fundamentalesdel Estado6, no obstante, de forma paralela, se insertaba al país en un modelo dedesarrollo noeliberal que considera que el mercado es la institución más eficientepara la asignación de los recursos disponibles en la sociedad, por lo cual, fomentala competencia, el individualismo, el libre mercado y la desregulación7 mediantela asignación de un rol recesivo al Estado y a la política. De esta manera, se empezó un proceso de reducción de la capacidad de laadministración pública para incidir en los asuntos económicos y sociales, para locual resultó fundamental el modelo de la Nueva Gerencia Pública, NGP, que conel propósito de lograr el saneamiento fiscal mediante el equilibrio en la relacióncosto-eficiencia e ingreso-gasto del Estado, promovió el manejo del sector públicobajo la racionalidad del sector privado, mediante el desmonte de la presupuestacióninercial; la extensión de las modalidades de operación privatizadas o delegadasal tercer sector recurriendo para ello a la subcontratación, externalización y terce-rización; la introducción de indicadores; la revisión sustancial de los métodos deprofesionalizacion de la función pública; la focalización de subsidios e incentivos6 Artículos 13 y 334 de la Constitución de 1991.7 Igualmente, convierte al crecimiento económico y control sobre la inflación en los principales objetivos de la política monetaria, incentiva las exportaciones como la principal estrategia para lograr mayor eficiencia de los mercados, dado que incrementa la competencia o amplía la ofer- ta, mejora la calidad de los bienes y servicios disponibles en el mercado y reduce los precios al consumidor (Vellinga, 1997; Bértola & Ocampo, 2013). 25

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientoeconómicos ligados al desempeño y la corresponsabilidad de la población objetivo,entre otros (Aguilar, 2007; Cunill & Ospina, 2003, citados por Varela, 2013, p. 228). Esto en la práctica implicó el congelamiento de las plantas de personal de ca-rrera administrativa de los gobiernos territoriales en Colombia y la reducción de sucapacidad institucional y gerencial para enfrentar, entre otras cosas, las demandasde diversos sectores poblacionales, entre ellos, las mujeres, los grupos étnico-racia-les, las personas en contexto de diversidad sexual y de géneros (conocidos comoLGBTI) y en condición de discapacidad, las víctimas del conflicto armado, entreotros, que bajo el enfoque diferencial de política pública han adquirido mayorreconocimiento institucional. A esto se suman las limitaciones que el diseño insti-tucional centralista de Colombia impone a la autonomía y gobernabilidad territorialpara la gestión y generación de recursos fiscales necesarios para la implementaciónde políticas públicas; así como tiene un peso muy fuerte el exacerbado individua-lismo del sujeto contemporáneo, que obstaculiza la deliberación política sobrelos asuntos relacionados con el interés público y la construcción de ciudadanía, ycon las debilidades en la cultura política, que se hacen más evidentes en algunasciudades y regiones del país. En conclusión, mientras las responsabilidades de los gobiernos territorialesse incrementan, su gobernabilidad8 se deteriora, lo que propicia que actores dediversa naturaleza, objetivos y racionalidades adquieran una creciente importanciaen el proceso de diseño, formulación, implementación y evaluación de la políticapública. No en vano el concepto de gobernanza, definido por Luis Fernando Agui-lar como “(…) un nuevo proceso directivo, en tanto la definición y efectuación delos objetivos sociales es resultado de un nuevo tipo de relación entre gobierno ysociedad, que no es dominado por gobierno y que, por ello, tampoco puede ser enmodo de mando y control, dada la independencia política de los actores socialesy su fuerza relativa en virtud de los recursos que poseen y de los que el gobiernocarece” (Aguilar, 2010, p. 30), ha adquirido tanta fuerza como forma de gobierno. Esta situación permite ver la tensión existente entre el ámbito jurídico relacio-nado fundamentalmente con el “deber ser” y las limitaciones que en la prácticaimpone la racionalidad del modelo de desarrollo económico neoliberal en el cual8 “La gobernabilidad política de los territorios ha sido vista en la literatura moderna, en especial desde las ciencias políticas y de la gestión, como la capacidad efectiva de los Estados para diseñar y ejecutar políticas públicas en el territorio de sus jurisdicciones, enfocándose en las poblaciones impactadas por estas, sea en una perspectiva moral –beneficiarias o receptoras de las políticas– o en una perspectiva conflictual, como demandantes de políticas (muchas veces acompañadas de grandes tensiones) que se le reclaman al nivel central del Estado” (Varela, 2013, p. 216).26

Análsis de la política de asociatividad territorial en Colombia – El caso de la región de planeación y gestión, RPG, G11 Valle del Caucaestá inmerso el país. Esto en parte explica las profundas desigualdades que existenen el país. De hecho, tal como se reconoce en el documento:‘Bases para el Plan Na-cional de Desarrollo 2014 – 2018’, Colombia está entre los tres países más desigualesde América y entre los diez o quince más desiguales del mundo, dependiendo dela medición que se tome como referencia (DNPa, 2014, p. 5). Esta situación persiste pese a los resultados en términos macroeconómicosdel país, expresados en un incremento sostenido del PIB por habitante que entre2002 y 2013 se incrementó en 408% al pasar de US$ 1581 a US$ 8025, lo cual nose ha traducido en una reducción ostensible de los niveles de desigualdad, quedurante el mismo periodo pasó del 0.572 al 0.539 y pobreza, que pasó del 49,7%al 30,6%, dando cuenta de una creciente concentración de la riqueza. La Figura 2muestra la dinámica de estos indicadores socioeconómicos en Colombia durantela última década. Figura 2. Desempeño del PIB por habitante, del coeficiente de gini y del nivel de pobreza en ColombiaFuente: La República (2014). 27

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento De hecho, existen dos aspectos muy puntuales que tienen una fuerte incidenciaen la desigualdad en materia de acceso a oportunidades entre los colombianos: Ellugar de residencia y el nivel educativo de los padres (Ferreira & Meléndez, 2012).En cuanto al lugar de residencia, las desventajas se acentúan en los municipiospequeños, áreas rurales y regiones Atlántica (departamentos de Atlántico, Sucre,Bolívar, Córdoba, Cesar, Guajira y Magdalena) y Pacífica (departamentos de Chocó,Cauca y Nariño) (Ibíd., p. 1), mientras la población que reside en las principalesciudades del país (Bogotá D.C, Medellín, Cali, Barranquilla y Bucaramanga) y susáreas de influencia, tienen mejores condiciones para desarrollar sus capacidadesy potencialidades, toda vez que cuentan con mayores posibilidades de acceder abienes y servicios públicos como la educación y la salud, así como las dinámicaseconómicas que se concentran en estas ciudades y regiones posibilitan la gene-ración de ingresos de la población. Estos desequilibrios en términos de desarrollo territorial guardan relación con elproceso de industrialización que Colombia experimentó entre 1930 y 1970, basadoen el modelo de desarrollo endógeno con su política de industrialización mediantela sustitución de importaciones, que correspondió a la expansión del capitalismo deorden fordista - taylorista o capitalismo industrial de producción en masa, centradoen los Estados nacionales, donde el sector industrial y la exportación de manufac-turas funcionaban como el motor del crecimiento económico. Este proceso generóuna red metropolitana de mercados y comercio mundial entre el final del siglo XIXy los años 50 y 60 del siglo XX (Ocampo, 1991), que a nivel nacional se tradujo enla prelación de un policentrismo compartido por las cinco ciudades anteriormentemencionadas, caracterizadas por su vocación manufacturera.28

Análsis de la política de asociatividad territorial en Colombia – El caso de la región de planeación y gestión, RPG, G11 Valle del Cauca1.3 Áreas y regiones metropolitanas, sistemas de ciudades y ciudades-región de Colombia De acuerdo con Ibarra (2007), el modelo de desarrollo neoliberal ha provocadoque en Colombia la descentralización y el ordenamiento territorial9 se guíen exclu-sivamente por criterios administrativos, tendientes a la reducción de las funcionesdel Estado y a la descentralización de competencias del Gobierno nacional hacialos entes territoriales sin la concesión de autonomía fiscal, política y legislativa(Ibíd., p. 38), es decir, en la práctica lo que se ha adelantado ha sido un proceso dedesconcentración. Este enfoque eminentemente centralista de subordinación delos territorios o regiones frente al nivel central del Estado, es propio del capitalis-mo clásico e industrialista y, en tal sentido, desconoce la reemergencia del poderpolítico de los gobiernos locales y las autoridades territoriales subnacionales,resultante de las reformas neoliberales y la apertura a la competitividad globalque han venido debilitando a los Estados nacionales en tanto fomentan la cesiónde espacio a formas de regulación trasnacionales y a los mercados, reeditando elrol de las regiones, ciudades-región y regiones metropolitanas (Evans & Davies,1999; Varela, 2007). Esto no implica desconocer que en Colombia se han dado algunos pasos enmateria de descentralización. Inicialmente se crearon los distritos, que fundamen-talmente son entidades territoriales que tienen características que las diferenciande las demás, entre ellas, su importancia política, comercial, histórica, turística,cultural, industrial, ambiental, portuaria, universitaria y fronteriza. El primer distritoque se creó en Colombia fue el Distrito Federal de Mariana en 1861, que fue la cuna9 A partir de la segunda mitad del siglo XX, una vez finalizada la Segunda Guerra Mundial y durante el proceso de reconstrucción de las ciudades dejadas en ruinas por esta confrontación, emergió el concepto de Ordenamiento Territorial como herramienta para la transformación adecuada del espacio y la integración de la planificación socioeconómica con la física-espacial que permitiera resolver sus desigualdades y encontrar determinantes comunes que permitieran un adecuado funcionamiento del territorio en sus dimensiones económica, social, política, geográfica, cultural y ambiental. En este modelo, el nivel municipal debe ir en sintonía con las realidades regionales y nacionales. Por tal razón, el ordenamiento territorial es es una herramienta poderosa no solo para el análisis científico y académico del territorio sino para la implementación de políticas públicas (Espinosa Cuervo, 2006). Ordenar adecuadamente el territorio es una tarea que implica necesaria- mente salirse de los esquemas establecidos y encontrar elementos innovadores de planificación y gestión que minimicen o diriman los múltiples y complejos conflictos que se presenten, cuya solución por lo general excede la capacidad institucional de las administraciones locales, lo cual hace indispensable el trabajo sinérgico entre las alcaldías, gobiernos regionales e instancias del orden nacional e incluso internacional. 29

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientodel Distrito Especial de Bogotá en 1954. Mucho más tarde, la Constitución de 1991creó los distritos de las tres principales ciudades de la costa Caribe colombiana:Barranquilla, Cartagena de Indias y Santa Marta. En 2007, se erigieron como distritos a Cúcuta, Popayán, Tunja, Buenaventura,Turbo y Tumaco. Sin embargo, una decisión judicial posterior reconoció comodistritos únicamente a Bogotá, Barranquilla, Santa Marta, Cartagena y Buena-ventura, lo que implica que estas administraciones territoriales tienen una seriede ventajas fiscales y un ámbito de poder superior al del resto de los municipiosdel país. Igualmente, en Colombia existen las áreas metropolitanas como entesadministrativos supramunicipales que giran en torno a los grandes centros ur-banos, de hecho, desde principios de la década de 1980 las principales ciudadeshan venido constituyendo áreas metropolitanas (AM) hasta llegar a las siguientesseis: AM del Valle de Aburrá en el departamento de Antioquia, AM de Barranquillaen el departamento de Atlántico, AM de Bucaramanga en el departamento San-tander, AM de Cúcuta en el departamento de Norte de Santander, AM de CentroOccidente en el departamento de Risaralda y AM del Valle del Cacique Upar en eldepartamento del César. El Mapa 4, en la página siguiente, muestra la ubicaciónde las seis AM referenciadas. El modelo de AM que existe en Colombia es una respuesta institucional a lasdinámicas de conurbación10 propias de ciudades-región11 como Bogotá D.C, Mede-llín, Barranquilla y Bucaramanga, caracterizadas por absorber, concentrar e integrarel desarrollo de una región y subordinar su entorno periférico o hinterland12. Medellín, por ejemplo, concentra cada vez más las actividades económicasde Antioquia y de la macroregión que este departamento (el más importante delpaís) lidera en el noroeste de Colombia; Antioquia tuvo una rápida industrializacióna comienzos del siglo XX a partir del aprovechamiento que sus élites políticas yempresariales hicieron de la potencialidad de sus recursos naturales para el de-10 Según Martínez Toro (2009), el término conurbación hace referencia al“llenado de los intersticios entre cabeceras municipales”.11 “Una ciudad-región es un territorio que contiene en sí mismo, en forma real o latente, el conjunto de subsistemas de cuya articulación y direccionamiento (sinapsis y sinergia) surge una compleji- dad evolutiva capaz de generar crecimiento económico y desarrollo societal, que cuenta con un lugar central que funciona como una ciudad-global de primera clase, que articula un sistema de ciudades secundarias y actúa como nodo emisor y receptor de procesos de intercambio entre la región y el mundo” (Boisier, 2006, pp. 177-178),12 Esta palabra es de origen alemán y se usa para referirse a la zona de influencia de una gran ciudad o un puerto.30

Análsis de la política de asociatividad territorial en Colombia – El caso de la región de planeación y gestión, RPG, G11 Valle del Caucasarrollo de actividades extractivas y de su accidentada orografía para transformarsus recursos hídricos en recursos eléctricos y asignarle el rol como productor ycomercializador de los mismos a las Empresas Públicas de Medellín, EPM. Además,esta ventaja comparativa se ha ido complementando con la función mercantil y eldespegue de la actividad financiera y bursátil del Grupo Empresarial Antioqueño,mejor conocido como Sindicato Antioqueño, integrado por los Grupos Argos,Nutresa y Sura. Mapa 4. Áreas metropolitanas existentes en ColombiaFuente: Bonilla Otoya, L., citada por Lemos (2014). El proceso de conurbación de Medellín ha convertido a esta ciudad en una“mancha urbana” sobre los ejes de expansión de Santafé de Antioquia, Rionegroy otros nueve municipios que constituyen un continuo urbano que tiene en el AMdel Valle de Aburrá una expresión institucional propia que ha facilitado la expan-sión supramunicipal y la centralización en el diseño de políticas públicas, tanto enla racionalización del uso del territorio como frente a las grandes tendencias deequipamiento urbano, planes maestros, etc. Barranquilla, a su turno, ha sido un importante enclave industrial, comercial yportuario, desde principios del siglo XX, aprovechando su privilegiada condicióngeográfica en la Costa Caribe colombiana. En 1982, se le dio inicio a la funciona- 31

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientolidad del AM de Barranquilla. Los municipios que hacen parte de esta entidad decoordinación son Barranquilla (1.200.000, hab), Puerto Colombia (200.000), Soledad(450.000), Malambo (120.000) y Galapa (100.000). Desde esta instancia, se gestio-nan los temas de tránsito urbano y movilidad vehicular, adiconalmente, desde susinicios se diseñó un ambicioso plan de desarrollo centrado en la ordenación delterritorio y la identificación de los ejes centrales del desarrollo económico de laconurbación. La cercanía de Barranquilla con Cartagena de Indias (1.000.000 hab)y Santa Marta (380.000) constituye una aglomeración macro con complementa-riedades subregionales (Varela & Echeverry, 2014, pp. 6-9). En el caso de Bogotá D.C, su condición de espacio institucional formal, conso-lidado desde hace varias décadas, le otorga a esta urbe y a sus administracioneslocales, una mayor y mejor capacidad de actuación. Ello se ha reflejado en lamejor dotación de sus infraestructuras. Desde luego, la región metropolitana deBogotá13 se ha beneficiado enormemente de su condición de capital política delpaís y sede del Gobierno nacional, desde las antiguas épocas de la dominaciónespañola en los siglos XVII, XIX y luego como eje político administrativo del país enlos dos siglos de vida republicana. Sin ser un destacado emplazamiento industrial,este sector posee un peso significativo, aunque las lógicas de la gestión financiera,inmobiliaria, y la concentración de la gestión de las principales empresas, nacio-nales y extranjeras han reforzado su peso creciente en la vida económica social ypolítica de Colombia. Bogotá, constituye una enorme urbe centrípeta que absorbeun porcentaje creciente del PIB nacional y que no se articula a otros ejes urbanossignificativos en su entorno regional. Finalmente, en el caso de Cali y el Valle del Cauca no se trató de la escenifica-ción de un desarrollo centrado en una sola ciudad, sino de la configuración de unsistema regional de ciudades intermedias de la cual hacen parte Buenaventura(400.000 hab), Palmira (400.000 hab), Tuluá (180.000 hab), Buga (140.000 hab),Cartago (100.000 hab), el llamado eje cafetero que incluye a Pereira (600.000),Manizales (550.000) y Armenia (380.000) e incluso la antigua ciudad colonial dePopayán (300.000 hab), cuyo eje ha sido Cali. Asimismo, el Valle del Cauca repre-senta la principal región agroindustrial colombiana, basada en la consolidación delmodelo de economía azucarera, de la cual hacen parte prácticamente la totalidad13 Es importante precisar que Bogotá no ha constituido formalmente una AM sino que conjunta- mente con Cundinamarca, Boyacá, Meta y Tolima creó en 2014 una Región Administrativa y de Planeación Especial (RAPE) para impulsar y articular planes regionales de desarrollo económico y ambiental.32

Análsis de la política de asociatividad territorial en Colombia – El caso de la región de planeación y gestión, RPG, G11 Valle del Caucade los ingenios azucareros del país, los cuales se han vinculado a la producciónenergética con base en carburantes vegetales, del alcohol y sus derivados. Uno de los factores determinantes para el desarrollo regional delValle del Caucadesde finales del siglo XIX, así como de otros departamentos del interior del paíscomo Cundinamarca, Antioquia y el eje cafetero, ha sido la cercanía y conexióncon el océano Pacífico mediante el puerto de Buenaventura, que con la llegadadel ferrocarril, transformó la vida municipal de Yumbo, Palmira y Cali, así comocompletó una red comercial que permitió la inserción de la economía colombiana,concentrada especialmente en Bogotá, Antioquia, Quindío y Valle del Cauca, a lasprincipales rutas de comercio internacional de la época. La apertura del Canal dePanamá en 1914, la construcción de la carretera al mar por la vía de Anchicayáen la década de 1940, la hegemonía de la economía cafetera y azucarera en elsuroccidente, y el cambio demográfico del país que se inclinó hacia el Occidente,fueron determinantes para la consolidación del núcleo del mercado nacional enel llamado‘Triángulo de Oro’, integrado por Bogotá D. C., Medellín y Cali, haciendoque Buenaventura se convirtiera en el primer puerto del país (Varela, Rodríguezy Delgado, 2010). Desde hace aproximadamente treinta años comenzó un proceso de expan-sión de la retícula industrial de esta región en torno al Aeropuerto InternacionalAlfonso Bonilla Aragón, antes denominado “Palmaseca”, en donde se asentaronzonas francas permanentes y áreas de industrialización con régimen especial entérminos impositivos. Otro eje de conurbación industrial se inició hace 20 años,después de la avalancha que asoló una región caucana, para dar lugar a una ZonaEconómica Especial Exportadora denominada‘Zona Páez’con municipios del vallegeográfico del río Cauca cercanos a la zona sur de la ciudad y cuyo epicentro es lalocalidad de Santander de Quilichao, integrada por 12 pequeñas municipalidadesque aunque pertenecen al departamento del Cauca, giran en torno al vértice delárea metropolitana de Cali, para las que el puerto de Buenaventura continúa siendoun elemento dinamizador de sus economías. Recuérdese que Cali no ha podido hasta la fecha integrarse satisfactoria-mente con sus ciudades vecinas o satélites en un AM formalmente constituidaporque la dinámica regional de la cual hace parte, no responde a un modelo deciudad-región caracterizado por el monocentrismo y la subordinación, sino a unesquema más equilibrado propio de las regiones metropolitanas y los sistemasde ciudades, que permitan la complementariedad y reconozcan un sistema deconexiones recíprocas e interdependientes que alcanzan tal nivel de integraciónque hacen que se desvanezca la división entre lo urbano y lo rural y las fronteras 33

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientopolítico-administrativas14, donde las formas de conectividad a través de las TIC, lainfraestructura de movilidad por el territorio –tanto de las personas como de losbienes, servicios, lugares y espacios de consumo y producción–, han generadouna mirada más diversa y flexible de este tipo de articulaciones; en particular, delas agrupaciones de ciudades y municipalidades que entrecruzan ámbitos ruralesy urbanos (Varela, 2013, p. 222). De hecho, de acuerdo con el DNP, Cali lidera un subsistema regional o subre-gión urbana, que también puede reconocerse como región metropolitana, quecomparte servicios en un encadenamiento funcional y económico con la aglo-meración de Tuluá (Tuluá y Andalucía) y tres ciudades uninodales (Buenaventura,Buga y Palmira) (DNP, 2012, p. 8). Esta región a su vez, hace parte un Sistema deCiudades15 nacional compuesto por 56 ciudades de las cuales 18 son funcionales(ciudades y centros urbanos contiguos entre los que existen relaciones funcionalesen términos de actividades económicas, oferta y demanda de servicios, usualmente,en torno a una ciudad principal o núcleo) y 38 uninodales (centros urbanos cuyaárea funcional aún se mantiene dentro del límite político-administrativo que defi-ne su municipio) que suman alrededor de 30 millones de personas (un 65% de lapoblación total de país), de la que el 91,7% o 27,5 millones habitan el área urbana,lo cual representa cerca del 80% de la población urbana total de Colombia (Ibíd.,p. 14). El Mapa 5 muestra el sistema de ciudades identificado en Colombia, en elcual se resaltan diez subregiones urbanas.14 La literatura política y económica de los años 90 del siglo XX es la que empieza a dar cuenta del fenómeno de las regiones metropolitanas. Desde el caso francés se extiende a otros lugares de Europa como la Región Metropolitana de Frankfurt Rhine-Main en Alemania, la cual cuenta con aproximadamente seis millones de personas y asentamientos empresariales trasnacionales, sin embargo, carece de una ciudad metropolitana o ciudad-región importante. La más grande en este caso es Frankfurt, cuya población no supera el millón de personas. Este fenómeno se presenta también en la costa este de los Estados Unidos, en la que se ha desarrollado un conurbado entre Washington y Boston que cuenta con aproximadamente sesenta millones de personas y en el que se mezclan las zonas industriales con cultivos agrícolas, pequeños poblados con grandes centros urbanos, redes de logística con sistemas portuarios, lugares gentry -áreas ocupadas por las personas con mayores recursos económicos- con suburbios.15 El DNP define al Sistema de Ciudades como un “(…) conjunto organizado de ciudades que com- parten relaciones funcionales de orden económico, social, cultural y ambiental, y que interactúan entre sí para maximizar beneficios de la urbanización y minimizar los costos sociales”(DNP, 2014, p. 49).34

Análsis de la política de asociatividad territorial en Colombia – El caso de la región de planeación y gestión, RPG, G11 Valle del Cauca Mapa 5. Sistema de ciudades: Ejes y subregiones urbanas 1. Bogotá 2. Eje Caribe. 3. Medellín-Rionegro. 4. Cali-Buenaventura. 5. Eje Cafetero. 6. Bucaramanga-Barrancabermeja 7. Cúcuta. 8. Montería-Sincelejo 9. Tunja-Duitama-Sogamoso. 10. Apartadó-Turbo.Fuente: DNP (2014b, p. 17). En síntesis, se puede ver que el desarrollo de las regiones en Colombia ha sidoescenario de dinámicas de polarización caracterizadas por la concentración de losrecursos de capital, conocimiento y recursos tangibles (en especial de las infraes-tructuras) y la promoción de rivalidades interregionales, particularmente entrelos polos de desarrollo alternos o excéntricos a la metrópoli principal (Bogotá),tales como el Valle del Cauca y su área de influencia, la región de Antioquia y lacosta Atlántica. Esto en parte se explica porque hasta hace unos cuarenta años, losprocesos de industrialización y urbanización de la vida social y económica en estasregiones trascurrían por caminos paralelos; tendencia que el modelo de industriali- 35

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientozación endógena de carácter cepalino corrigió mediante el desarrollo de procesosde integración y unificación del mercado nacional, logrando que estas economíasregionales se articularan funcionalmente a los mercados internacionales. Esto permite ver que el contexto regional resulta fundamental para el des-empeño económico y social del país, pero a la vez, demuestra que el desarrollonacional ha tendido a concentrarse en unas “regiones y ciudades ganadoras” y enese sentido, se ha exacerbado la desigualdad, la polarización y la pobreza en laotra Colombia que no ha alcanzado tales niveles de competitividad. Las dos ad-ministraciones de Juan Manuel Santos (2010-2014 y 2014-2018) han promovidoun “enfoque regional” en materia de planeación y ejecución de los recursos delpaís, que permita establecer “objetivos y lineamientos estratégicos para articularlas decisiones de políticas e inversiones nacionales en los territorios” (DNP, 2014a,p. 17), para ello, desde el Gobierno nacional y particularmente desde el DNP, seha impulsado la “formación de asociaciones entre las entidades territoriales einstancias de integración territorial para producir economías de escala, generarsinergias y alianzas competitivas, para la consecución de objetivos de desarrolloeconómico y territorial comunes” (Ley 1454 de 2011 – Artículo 3°), en desarrollodel principio de asociatividad que consagró la Ley 1454 de 2011 o Ley Organánicade Ordenamiento Territorial, LOOT, en el ordenamiento territorial del país.1.4 La asociatividad para la equidad territorial en ColombiaEl modelo municipalista instaurado por la Constitución Política de 1991, que unamplio cuerpo legal se encargó de desarrollar, parece ser insuficiente frente a losretos actuales que existen en materia de competitividad, provisión sostenible ysustentable de los servicios públicos, formulación de proyectos, urbanización ymetropolización, entre otros temas, ni tampoco parece ser el modelo más adecuadopara dar respuesta a las demandas de los diversos grupos sociales afectados porel conflicto armado. En este contexto se ha venido promoviendo en Colombia laasociatividad como un mecanismo flexible que permite el diálogo, la gestión y laplaneación en el ámbito supramunicipal y supradepartamental del país, orientadoprincipalmente a la reducción de brechas que existe entre los municipios, depar-tamentos y regiones en términos de desarrollo económico y social (Valderrutén,2015, p. 12). No obstante, es importante anotar que mientras para el grueso de los entesterritoriales o de las agencias públicas la asociatividad ha resultado prácticamenteinocua por el desconocimiento que tienen acerca de sus beneficios, la desconfianzao el afán de protagonismo individual, en el sector productivo y comunitario este36

Análsis de la política de asociatividad territorial en Colombia – El caso de la región de planeación y gestión, RPG, G11 Valle del Caucamecanismo ha resultado fundamental para la representación de sus intereses yconsecución de sus objetivos, es decir, como mecanismo de representación política.Pero en este punto es válido preguntarse qué es la asociatividad conceptualmente.Desde el sector empresarial se considera que la asociatividad es“(…) un mecanismode cooperación entre empresas pequeñas y medianas, en donde cada empresaparticipante, conservando su independencia jurídica y autonomía gerencial, decidevoluntariamente participar en un esfuerzo conjunto con los otros participantes parala búsqueda de un objetivo común”(Rosales, 1997). De igual modo, este concepto sedefine como“Una serie de coaliciones formales entre dos o más organizaciones, a finde llevar a cabo empresas en el corto plazo, originadas en relaciones oportunistas opermanentes que se desarrollan como una forma de sociedad entre los participantes”(Perales, 2003, citado por Rodríguez, 2013, p. 12). Por otra parte, en el ámbito público, Robert Putnam, como resultado de suinvestigación sobre las brechas en el desarrollo regional del norte y el sur de Italia,encontró que el compromiso cívico, componente esencial del capital social, era unelemento de vital importancia en el desarrollo socioeconómico y en la efectividadinstitucional del Estado. Para este autor, citando a Michael Walzer, una comunidadcívica se caracteriza por “una ciudadanía activa imbuida de preocupación por lopúblico, por relaciones igualitarias y por un tejido social basado en la confianzay la cooperación” (Moncayo, 2003, p. 49). En tal sentido, definió la asociatividadcomo “la propensión de los ciudadanos a participar en asociaciones que buscanel bien común” y como una de las principales manifestaciones del compromisocívico (Ibíd., p. 50). Igualmente, Bustamante (2008), citada por Holguín & Rodríguez (2015, p. 30),expresa que la asociatividad es “(…) una forma de cooperación que involucra aactores de diferente naturaleza en torno a procesos de carácter colectivo, queparten del convencimiento de que‘solos no salimos adelante’y que (…) permitenactivar y canalizar fuerzas dispersas y latentes hacia el logro de un fin común”. Otrosautores como Villarán (2000), hacen énfasis en las implicaciones de la asociatividaddesde el punto de vista social:“(…) la asociatividad es un atributo comunitario queengloba aspectos de la vida social como son redes sociales, normas y confianzamutua, las cuales son formas más efectivas de alcanzar objetivos y metas comu-nes de los individuos que gozan de ese capital social” (Villarán, 2000, citado porRodríguez, 2013, p. 12). Desde el campo de la administración pública, Estupiñán (2013), citado porHolguín & Rodríguez (2015, p. 18), expresa que la asociatividad está ligada a nuevosparadigmas y modelos de gestión de las entidades territoriales, que en función delmodelo de la NGP y el nuevo paradigma de la gobernanza, trasforman el concepto 37

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientotradicional de descentralización territorial para hacer énfasis en la participación dediversos actores en la construcción de lo público, mediante la asociatividad entre lopúblico y lo público, lo público con lo privado y la sociedad civil, los entes localese intermedios de gobierno o entre entidades trasfronterizas. Con respecto a la asociatividad entre municipios como instrumento paraimpulsar el desarrollo económico local, María Elisa Pinto (2006) expresa que elobjetivo de la asociatividad debe ser el desarrollo de sinergias, la unión de recursosy esfuerzos, la reducción de costes de transacción y de otro tipo, que se obtienencon este mecanismo, con lo cual se convierte en una herramienta para lograruna gestión más adecuada, eficiente y de amplia cobertura, ya que se atiendencolectivamente problemas comunes, se alcanza un nivel óptimo de utilización decapacidades en bienes públicos y en infraestructuras, y se pueden lograr economíasde escala (Ibíd., p. 13). De forma complementaria, Rosales (1997) expresa que los esquemas asociativospueden ser clasificados de acuerdo a diferentes criterios como: 1. Según el alcancede la asociación (p. ej.: cobertura geográfica, sectorial, integral, etc.); 2. Los actoresinvolucrados (p. ej. esquemas asociativos: empresariales, comunitarios, territoria-les). En particular, los principales actores territoriales están representados por lasorganizaciones públicas (administraciones públicas de los diferentes niveles degobierno), las organizaciones privadas-productivas (representadas en empresas),la academia (universidades, centros de investigación, colegios) y la comunidadorganizada (de la cual pueden hacer parte asociaciones de pequeños productores,ONG, entre otros); en función de las fases del proceso en el que se encuentren losactores involucrados y las funciones básicas que cumple cada uno de los miembrosdel esquema asociativo (p. ej. para el caso de departamentos, distritos y municipios,la gestión conjunta del desarrollo territorial, implementación de proyectos para lacompetitividad territorial, prestación conjunta de servicios públicos domiciliarios,cumplimiento de competencias sectoriales, aumento de coberturas, ordenamientoterritorial, gestión del riesgo, etc.) (Ibíd., p. 14). De tal forma que la asociatividad se trata de promover el trabajo mancomunadode diversos actores en un contexto en el que se fomenta la competitividad, portanto, resulta ser básicamente un medio para avanzar en la competitividad median-te la cooperación, una suerte de “ventaja cooperativa” que en el caso de los entesterritoriales en Colombia, acude a estructuras flexibles orientadas principalmentea la gestión de proyectos, el establecimiento de relaciones de complementariedady la interlocución efectiva con el Gobierno nacional, los cuales claramente indicanque nos encontramos frente a un nuevo desafío conceptual, técnico y metodológicopara la administración pública y la agenda política del país.38

Análsis de la política de asociatividad territorial en Colombia – El caso de la región de planeación y gestión, RPG, G11 Valle del Cauca Capítulo 2. Marco normativo relacionado con el ordenamiento, la coordinación y la asociatividad territorial en ColombiaEn Colombia, la asociatividad está inserta en la política de ordenamiento territorialpor su estrecha relación con la distribución de poder en el Estado (ICP, 2011; Arias,2008). En tal sentido, resulta necesario precisar que el ordenamiento territorialno solamente se relaciona con las disposiciones normativas sobre la ocupacióndel territorio, los usos del suelo y las normas urbanísticas que se incluyen en losPlanes de Ordenamiento Territorial (POT)16, sino que en su sentido constitucional,el ordenamiento territorial se relaciona principalmente con la distribución decompetencias entre la Nación y los entes territoriales (departamentos, distritos,municipios y territorios indígenas)17. A lo largo de su historia, Colombia ha tenido múltiples formas de organizaciónpolítico-administrativa. Por ejemplo, en el siglo XX existieron las intendencias,comisarías y provincias, que finalmente desaparecieron con la promulgación dela Constitución Política de 1991. La Figura 3 muestra la dinámica normativa rela-cionada con el ordenamiento territorial durante el siglo XX hasta 1991.16 Los POT son definidos por la Ley 388 de 1997 como el“conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo”(Artículo 9° de la Ley 388 de 1997). Asimis- mo, POT es el término genérico que incluye a los Planes Básicos de Ordenamiento Territorial y Esquemas de Ordenamiento Territorial.17 Artículo 288 de la Constitución Política de 1991. 39

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento Figura 3. Organización territorial en Colombia durante el siglo XX hasta la Constitución Política de 1991Fuente: DNP citado por Observatorio Legislativo - Instituto de Ciencia Política (2011, p. 4). Con la Constitución Política de 1991, Colombia se convierte en un Estado uni-tario con descentralización y autonomía territorial, política, administrativa y porservicios de sus municipios, distritos, departamentos y regiones, donde los concejosmunicipales y asambleas departamentales poseen competencias normativas, enotras palabras, se trata de un modelo que algunos han llamado “Estado unitariocomplejo” para dar cuenta de la gran cantidad de elementos que lo componenque no necesariamente resultan complementarios entre sí y que por tanto, tienenun alto potencial de generar conflictos (ICP, 2011). Este modelo particular de Estado fue el resultado de la intención de la AsambleaNacional Constituyente de encontrar un punto intermedio entre los representantesde la tendencia que buscaba fortalecer el modelo de departamentos y municipios40

Análsis de la política de asociatividad territorial en Colombia – El caso de la región de planeación y gestión, RPG, G11 Valle del Caucaya existente y los que consideraban necesaria una flexibilización del territorio,permitiendo el surgimiento de nuevos entes territoriales. Ante la imposibilidad deresolver esta disyuntiva, se estableció en el Artículo 288 de la Constitución Políticaque una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, LOOT, sería la encargada dedeterminar la distribución de competencias entre la nación y las entidades territo-riales, conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad18. Sin embargo, transcurrió la década de 1990 en la cual se desarrolló buenaparte de la estructura institucional vigente del país y la LOOT no fue promulgada.De tal forma que emergió una abundante normatividad que definió por partesla distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Porejemplo, la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo (Ley 152 de 1994) determinó quelos municipios, además del plan de desarrollo, contarán con un POT, para lo cualdebían conformar sistemas de participación compuestos por instancias como losConsejos Territoriales de Planeación. Esta norma también incluye los principiosde organización y articulación con niveles de planeación regional y nacional, ynormas de mayor jerarquía. La Ley de Desarrollo Territorial (Ley 388 de 1997), que modificó las Leyes 9de 1989 y 3 de 1991 (norma específica de vivienda), dispuso que los municipiosy distritos en materia de ordenamiento territorial no podían limitarse a su áreaurbana, sino que debían incluir a sus respectivas zonas rurales, puesto que resul-taba necesario que el Estado en su nivel local incidiera en la transformación queexperimenta todo su territorio. Igualmente, esta ley definió todo lo referente aldiseño, formulación, seguimiento y evaluación de los POT, así como jerarquizóla reglamentación urbanística mediante las categorías estructurales, generales ycomplementarias, señalando unas vigencias temporales de largo, mediano y cortoplazo para cada una de ellas19.18 El marco institucional que surgió con la Constitución de 1991 fortaleció el papel del Gobierno nacional y de los municipios en la formulación y ejecución de políticas públicas. Por otro lado, a las autoridades departamentales les fueron otorgadas funciones de intermediación entre los asuntos locales y nacionales.19 Según lo explica el Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Medellín (2005), los POT deben tener en cuenta la siguiente normatividad por tener una mayor jerarquía: el Sistema de Parques Nacionales; los hechos metropolitanos; políticas y regulaciones sobre el patrimonio cultural; la conservación, preservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales, las amenazas y riesgos; infraestructuras regionales y nacionales; el sistema de abastecimiento de agua y saneamiento básico y energía; puertos y aeropuertos; sistemas de abastecimiento de agua, suministro de energía y componentes de ordenamiento territorial de los planes integrales de desarrollo metropolitano. 41

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento Posteriormente, el Decreto 879 de 1998 reglamentó las disposiciones referentesal ordenamiento territorial. En tal sentido, estableció, entre otras cosas, que los POTdeben tener en consideración las relaciones intermunicipales, metropolitanas yregionales (Decreto 879 de 1998 - Artículo 2°). Al respecto, Luis Fernando González,en el libro: ‘Ciudad y Arquitectura Urbana en Colombia 1980 – 2010’, comenta losiguiente: (…) a partir del año 1998 se inició en Colombia la era de “las ciudades de los POT”, donde los municipios y distritos del país se pusieron en la tarea de construir un pro- yecto de ciudad, donde se trazaron muchos de los logros, avances y preocupaciones que se venían expresando desde tiempo atrás en los temas ecológico, ambiental, patrimonial, cultural, de espacio público, etc. En términos de la función pública del urbanismo, se definieron a partir del acceso de los habitantes al espacio público y su uso común, la prevalencia del interés público en el uso del suelo urbano, la función social de la propiedad, el desarrollo sostenible y la defensa del patrimonio, entre otras consideraciones. (González, 2010, p. 8) Luego, se expidió la Ley 685 de 2001 o Código Minero, la cual reglamentó eluso del subsuelo y los recursos minerales de interés nacional, así como reguló laslicencias y títulos mineros de concesión para la explotación. Estas disposicionesson de mayor jerarquía que las establecidas por los municipios o distritos parael uso de su suelo. Finalmente, la Ley 810 de 2003 modificó la Ley 388 de 1997en materia de sanciones urbanísticas y algunas actuaciones de los curadoresurbanos. Por otra parte, existen mecanismos que permiten la integración, coordinación yarmonización de las diferentes entidades competentes en materia de ordenamientoterritorial para la implementación de los POT. Es el caso de los Comités de Inte-gración Territorial, CIT, creados por la Ley 614 de 2000. Estos comités son cuerposcolegiados20 por medio de los cuales las autoridades competentes concertan laimplementación de los POT, la presentación de la visión estratégica de desarrollo20 Los CIT están conformados por el alcalde del municipio principal, los alcaldes de los municipios circunvecinos, el gobernador o gobernadores a los cuales pertenecen los municipios que hacen parte del área de influencia o sus delegados, el director o directores de la Corporación Autónoma Regional que tenga jurisdicción en el territorio en cuestión, un delegado del Ministerio de Comer- cio, Industria y Turismo, con voz y sin voto, un delegado del Ministro del Interior, con voz y sin voto, dos representantes de los gremios productivos y/o económicos de la región y un representante de las organizaciones no gubernamentales de la región (Ley 614 de 2000 - Artículo 5°).42

Análsis de la política de asociatividad territorial en Colombia – El caso de la región de planeación y gestión, RPG, G11 Valle del Caucafuturo del área de influencia territorial21 y la creación de sistemas integrados deinformación geográfica para los territorios que los conformen. La configuraciónde los CIT es obligatoria para los municipios de un mismo departamento queconformen un área metropolitana y en aquellos municipios y distritos que tenganun área de influencia que cuente con más de quinientos mil (500.000) habitantes.Estos comités son espacios de participación muy importantes porque cuentancon la presencia del Gobierno departamental y las autoridades ambientales, lascuales facilitan el proceso de concertación de las decisiones que se tomen en losPOT de los municipios asociados. Esta posibilidad de asociatividad territorial tiene sus más avanzadas experien-cias en los CIT Centro Occidente y Centro Sur. El primero está integrado por docemunicipios de los departamentos de Caldas, Risaralda y Valle, cuya ciudad-núcleoes Pereira, y comparte jurisdicción con el Área Metropolitana Centro Occidente,mientras en el segundo confluyen los municipios de Manizales, Palestina, Chin-chiná, Villamaría y Neira del departamento de Caldas (DNP, 2013a, p. 22). El Mapa6 muestra la ubicación de estos CIT (Ver Mapa 6 en la página siguiente). Por su parte, la Ley 617 de 2000 o Ley de ajuste fiscal faculta a las asambleasdepartamentales, por iniciativa del gobernador, para determinar la fusión de losmunicipios ubicados en su jurisdicción que no cumplan con el plan de ajustefiscal por más de dos vigencias fiscales consecutivas y no hayan logrado alcanzarlos límites de gasto establecidos en la norma (Ley 617 de 2000 - Artículo 19). Tam-bién permite la asociación contractual entre entidades territoriales, el Gobiernonacional y entidades descentralizadas para la racionalización de gastos administra-tivos. Posteriormente, la Ley 715 de 2001 del Sistema General de Participaciones,SGP, asignó competencias diferenciadas a los entes territoriales en función de suheterogeneidad y en la necesidad de un sistema de seguimiento y rendición decuentas en la prestación de los servicios de educación, salud y saneamiento básico. El Decreto 2980 de 2004 reglamentó la Ley 607 de 2000 en lo relacionado conla asociación de municipios para la prestación del servicio público obligatoriode asistencia técnica directa rural. Esta norma permite la creación de los CentrosProvinciales de Gestión Agroempresarial, CPGA, con el fin de que fortalezcan los21 El área de influencia es el territorio conformado por la capital de departamento o municipio prin- cipal y municipios circunvecinos. En ellos deben presentarse fenómenos que hagan indispensable la implementación conjunta de los planes de ordenamiento territorial: conurbación, relaciones estrechas en el uso del suelo o relaciones estrechas en la prestación de servicios públicos. La definición del área de influencia deberá hacerse en consenso entre los municipios que cumplan con las características para su conformación. 43

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientoencadenamientos productivos con enfoque agroempresarial22. Los CPGA estánconformados por los municipios que voluntariamente se asocien de conformidadcon lo dispuesto en la Ley 607 de 2000. Una vez se constituye uno de estos centros,los alcaldes asociados continuarán garantizando la prestación del servicio de asis-tencia técnica por medio de los recursos físicos y financieros que se comprometena destinar como parte del convenio de asociación correspondiente. La creacióndel CPGA implica el desmonte de las Unidades Municipales de Asistencia TécnicaAgropecuaria (UMATA) para evitar duplicidad de funciones. Mapa 6. Comités de integración territorial en ColombiaFuente: Lemos (2014).22 Entre las funciones de los CPGA se encuentra:“Elaborar los planes generales de asistencia técnica rural por encadenamientos productivos, en armonía con los planes de desarrollo departamenta- les y municipales; estimular la formulación y gestionar proyectos de desarrollo rural y de planes de negocios agro empresariales, con visión de encadenamiento, que aseguren el acceso a los mercados de una forma equitativa, sostenible, competitiva y transparente; así como fortalecer organizaciones de productores, transformadores y empresarios en torno a agronegocios y al desarrollo rural del territorio” (DNP, 2013, p. 33).44

Análsis de la política de asociatividad territorial en Colombia – El caso de la región de planeación y gestión, RPG, G11 Valle del Cauca La Ley 1450 de 2011 expide el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2010 – 2014“Prosperidad para todos”, la cual establece, entre otras cosas, que para lograr el de-sarrollo sustentable de los municipios colombianos, es necesario hacer planificacióny gestión del desarrollo territorial en forma explícita, integral y con visión de largoplazo mediante la articulación de las administraciones territoriales en los procesosde planificación, gestión y ejecución de las iniciativas que permitan avanzar en lasolución a los desafíos y problemas comunes. Para esto también se propone el for-talecimiento del sistema de ciudades en el país (DNP, 2010, p. 24). En concordancia con este propósito del PND, se promulga la LOOT (Ley 1454de 2011) luego de veinte años y diecinueve proyectos de ley presentados paratal fin. En términos generales, la LOOT puede caracterizarse como un “cascarónlegislativo”, porque define unos principios y conceptos generales relacionadoscon la distribución de competencias entre el Estado y los entes territoriales. Entrelos diecisiete principios rectores del ordenamiento territorial establecidos en elartículo tercero de esta ley, resulta importante reseñar tres por su estrecha relacióncon el objeto de este documento. El primero es el de regionalización, el cual hacereferencia a que el ordenamiento territorial debe promover el establecimientode las Regiones de Planeación y Gestión, RPG, Regiones Administrativas y dePlanificación, RAP, así como facilitar la proyección de regiones territoriales comomarcos de relaciones geográficas, económicas, culturales y funcionales. Esto apartir de ecosistemas bióticos y biofísicos, de identidades culturales locales, deequipamientos e infraestructuras económicas y productivas y de relaciones entrelas formas de vida rural y urbana. El segundo principio es el de asociatividad. Se refiere a que el ordenamiento te-rritorial en Colombia debe propiciar la formación de asociaciones entre las entidadesterritoriales e instancias de integración territorial para producir economías de escala,generar sinergias y alianzas competitivas. Y el tercer principio es el de solidaridad yequidad territorial, con el que se busca contribuir al desarrollo armónico del territo-rio colombiano, para lo cual, las instancias de mayor capacidad política, económicay fiscal deben apoyar aquellas entidades de menor desarrollo relativo, en procurade garantizar el acceso equitativo a las oportunidades y beneficios del desarrollo yelevar, de esta manera, la calidad de vida de la población. Entre los principales aportes que el Gobierno nacional le reconoce a la LOOTse encuentran: La formulación de los criterios de aplicación a los recursos de losFondos de Compensación Territorial y de Desarrollo Regional, FDR, del Sistema 45

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del ConocimientoGeneral de Regalías, SGR23, orientados a la ejecución de proyectos de inversiónde impacto regional, la regulación que hace de la delegación de competenciasentre la nación y las entidades territoriales vía contrato-plan24, el desarrollo delos Artículos 302 y 320 de la Constitución Política en materia de diversificaciónde funciones de las entidades territoriales y los incentivos que establece para lacreación de esquemas asociativos territoriales flexibles (Ministerio del Interior,2011, p.10). De esta manera, la LOOT le da vida jurídica a la RPG y desarrolla lascaracterísticas de las Provincias Administrativas y de Planificación, PAP, y de lasRAP, a las que los Artículos 300, 306, 308 y 321 de la Constitución Política de 1991ya hacían referencia. Igualmente, promueve la conformación de asociacionesde departamentos, áreas metropolitanas25, distritos especiales y municipios. LaFigura 4, que se muestra en la página siguiente, sintetiza las características deestos esquemas asociativos.23 El SGR es el conjunto de ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y regulaciones atinentes a la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, uso eficiente y destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables (Ley 1530 de 2012 - Artículo 1°). Este sistema reemplazó al Fondo Nacional de Regalías.24 Según el DNP (2014), los contratos-plan son instrumentos de tipo “contrato territorial” para la articulación de recursos y acciones entre los distintos niveles de gobierno. Permiten un acuerdo de voluntades entre la Nación y las entidades territoriales. Su suscripción debe hacerse para la consecución de los siguientes objetivos: a) la coordinación y coherencia entre las prioridades estratégicas del Gobierno Nacional con las políticas regionales y locales formuladas en torno a una visión de desarrollo; b) la ejecución concertada de programas y proyectos de inversión, la prestación de servicios públicos y el ejercicio de competencias y funciones que de manera con- junta realicen los territorios. Esta figura no es una“nueva fuente de financiación para proyectos de inversión”, porque cada nivel de gobierno debe identificar el origen de sus recursos para aportar en la medida de sus posibilidades.25 Vale la pena mencionar que las regiones metropolitanas no nacen con la LOOT, sino que esta norma define su régimen fiscal y desarrolla criterios para facilitar su conformación. Al respecto Bonilla Otoya (2014) opina que, entre los esquemas asociativos territoriales existentes, el área metropolitana es la figura más sólida dado que se trata de un ente administrativo supramunicipal que tiene la posibilidad de ejercer funciones de autoridad ambiental en los municipios o distritos que la componen, con la condición de que su población urbana total sea igual o superior a un millón de habitantes, tal como lo establece el artículo 66 de la Ley 99 de 1993.46

Análsis de la política de asociatividad territorial en Colombia – El caso de la región de planeación y gestión, RPG, G11 Valle del Cauca Figura 4. Principales características de los esquemas asociativosFuente: DNP (2013a, p. 24). Son tres los principales incentivos para la conformación de esquemas aso-ciativos territoriales: Primero, la priorización de sus proyectos en la asignación derecursos del FDR (LOOT - Artículo 18, inciso 3)26. Segundo, la interlocución directacon el Gobierno nacional mediante la celebración de Contratos-Plan para la eje-cución asociada de proyectos estratégicos de desarrollo territorial y de programasdel PND (LOOT Artículo 18, incisos 1 y 2). Tercero, la posibilidad de ser objeto dedelegación de competencias propias de los organismos y entidades públicas, así26 La Ley 1530 de 2012, “Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías”, estableció en su artículo 27 los criterios para la aprobación y priorización de proyectos de inversión que se financien con cargo a los recursos del SGR. Entre ellos está la conformación de esquemas asociativos consagrados a través del mecanismo de contratos Plan. Igualmente en su artículo 33 estableció que los FDR tienen como objeto promover el desarrollo social, económico, institucional y ambiental de las entidades territoriales. Esto mediante la finan- ciación de proyectos de inversión de impacto regional, acordados entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales en el marco de los esquemas de asociación que se creen. 47

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientocomo de las entidades o institutos descentralizados del orden nacional (LOOT -Artículo 20) (Alcaldía de Santiago de Cali, 2014, p. 36)27. De igual modo, la LOOT define las competencias en materia de ordenamientoterritorial de la siguiente manera: a la nación le compete, entre otras responsabi-lidades, establecer la política general de ordenamiento territorial en los asuntosde interés nacional y la localización de grandes proyectos de infraestructura. A losdepartamentos se les faculta para establecer directrices y orientaciones para el or-denamiento de la totalidad o porciones específicas de su territorio28, especialmenteen áreas de conurbación. También pueden definir las políticas de asentamientospoblacionales y centros urbanos. De igual forma, están facultados para orientarla localización de la infraestructura física-social de manera que se aprovechen lasventajas competitivas regionales y se promueva la equidad en el desarrollo mu-nicipal. A los distritos especiales les compete dividir su territorio en localidades,de acuerdo con las características sociales de sus habitantes, y organizarse comoáreas metropolitanas. Finalmente, se incluyó la facultad ya existente para losmunicipios de formular y adoptar los POT y reglamentar de manera específica losusos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales (LOOT - Artículo 29) 29. Frente a la importancia de la LOOT, hay un sector de la opinión que ve en ellaun avance importante para la institucionalidad del país en tanto tuvieron quepasar mucho años e intentos para su promulgación. Otro sector considera queesta norma es inocua porque deja más dudas que respuestas debido a su caráctereminentemente genérico. Al respecto, el Gobierno nacional manifiesta que la gene-ralidad de esta Ley busca, contrario a lo que ha ocurrido históricamente en el país,permitirle a los entes territoriales encontrar por sí mismos la forma y el método deasociación y delegación de competencias que les resulte más conveniente, comoestrategia tendiente a fortalecer la descentralización en el país (Santos, 2014).No obstante, la interlocución directa entre los municipios y el Gobierno nacionalque se abre frente a los esquemas asociativos territoriales, es vista por algunas27 Hasta el momento en el que se construye el presente documento, la LOOT ha sido reglamentada mediante los siguientes dos decretos: El 3680 de 2011 para el tema de la Comisiones de Ordena- miento Territorial (COT) de nivel nacional, departamental, municipal y distrital, y el 819 de 2012 para la elaboración e implementación de los Contratos-Plan.28 En desarrollo de esta competencia, la Gobernación del Valle, por ejemplo, adelanta el proceso de formulación de un Plan de Ordenamiento Territorial Departamental (POTD).29 Estas competencias se retomaron en su totalidad del artículo 7° de la Ley 388 de 1997, el cual fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, que dictaminó que una ley orgánica debía definir esta materia y no una ley ordinaria como la de desarrollo territorial.48

Análsis de la política de asociatividad territorial en Colombia – El caso de la región de planeación y gestión, RPG, G11 Valle del Caucaadministraciones departamentales como una vulneración a su competencia deintermediación entre el nivel de gobierno municipal y nacional. La Ley 1735 de 2015, por medio de la cual se expide el PND 2014-2018 “Todospor un nuevo país”, faculta a los esquemas asociativos del país a ejercer funcionesde autoridades regionales de transporte y a ser objeto de delegación de competen-cias de entidades del orden nacional mediante el cumplimiento de unos criteriosestablecidos por el Plan Nacional de Delegación de Competencias Diferenciadas(Ley 1735 de 2015 – Artículos 180 y 183). Por otra parte, la Misión para la Trans-formación del Campo (DNP, 2015) incluyó entre sus estrategias el desarrollo deProgramas de Desarrollo Rural Integral que deben ser para mínimo dos municipiosy finalmente, el avance hacia la paz territorial, según el equipo negociador delGobierno nacional en La Habana, implicará una nueva alianza entre el Estado ylas comunidades, para lo cual será necesario construir una vía intermedia entre elmodelo centralista del Estado y la lógica de la fragmentación (CINEP, 2015), dondeseguramente los esquemas asociativos podrían jugar un papel muy importante30. En síntesis, la LOOT amplió los mecanismos para el ordenamiento territorial enel país, es decir, aparecen unos nuevos esquemas flexibles para la gestión, planea-ción y coordinación a nivel territorial tanto de las disposiciones sobre el manejo yuso del suelo como para la delegación de competencias del Gobierno nacional. LaFigura 5, que se muestra en la página siguiente, esquematiza la nueva organizaciónterritorial del país que consta de más de una decena de opciones, entre las cualesse encuentran las entidades territoriales existentes (que son tres en total), otrasentidades territoriales que se encuentran previstas por la Constitución de 1991(tres) y los esquemas asociativos territoriales (más de cuatro). Un diseño institucional tan disperso genera grandes retos en materia decoordinación en un país eminentemente centralista y posibilita la duplicidad yel conflicto de competencias en un contexto de amplias brechas territoriales enlas condiciones sociales y económicas. Hay que destacar, en consonancia con lomanifestado por Ibarra (2007), que los departamentos como niveles meso de go-bierno que tienen una mayor tradición que los esquemas asociativos, aún siguensiendo institucionalmente débiles en su capacidad de inversión y coordinación enla prestación de servicios, lo cual los mantiene en una situación de ilegitimidad30 De acuerdo con un balance que el DNP realizó en el 2013 sobre los procesos asociativos territo- riales en Colombia, se identificaron 49 procesos de asociatividad municipal y 5 de asociatividad departamental en todo el país. De los 49 procesos de asociatividad municipal, 42 se habían conformado bajo la figura de las asociaciones de municipios de acuerdo con la Ley 136 de 1994, mientras los otros 7 se encontraban en proceso de formalización (DNP, 2013b). 49