A1การให้บริการสาธารณะโดยการมีส่วนร่วมของประชาชน

การใหบ้ ริการสาธารณะ โดยการมสี ว่ นรว่ มของประชาชน (People’s Audit) __________. “การมีส่วนร่วมของพลเมืองในการเมือง: ความยั่งยืนของ ประชาธิปไตย” ปาฐกถาพิเศษ การประชุมวิชาการสถาบันพระปกเกล้า ครั้งที่ 2. กรุงเทพฯ : สถาบันพระปกเกล้า, 2544. ประเวศ วะสี. ศักดิ์ศรีแห่งความเป็นคน ศักยภาพแห่งความสร้างสรรค์. กรุงเทพมหานคร : สำนักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ, 2545. ประชัน รักพงษ์ และ รักฎา บรรเทาสุข. “ความเคลื่อนไหวทางสังคมในกระบวนการ เลือกตั้งและปัจจัยในการตัดสินใจเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภา: จังหวัด เชียงใหม่.” ใน รายงานการวิจัยเรื่อง พฤติกรรมการเลือกตั้งและปัจจัยใน การตัดสินใจเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภา พ.ศ. 2543, สติธร ธนานิธิโชติ, บรรณาธิการ.กรุงเทพฯ: อักษรโสภณ, 2545. ปรัชญา เวสารัชช์. รายงานการวิจัยการมีส่วนร่วมของประชาชนในกิจกรรมเพื่อ พัฒนาชนบท. กรุงเทพฯ: สถาบันไทยคดีศึกษา มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2528. ปริญญา เทวานฤมิตรกุล. สารานุกรมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ. 2540) หมวดสิทธิเสรีภาพ เรื่อง สิทธิเสรีภาพและการมีส่วนร่วมทางการเมือง ของประชาชน. กรุงเทพฯ : สถาบันพระปกเกล้า, 2544. พระธรรมปิฎก (ป. อ. ปยุตฺโต). สิทธิมนุษยชนสร้างสันติสุขหรือสลายสังคม. พิมพ์ครั้งที่ 6. กรุงเทพฯ : สหธรรมิก, 2545. 88 สถาบนั พระปกเกลา้

ประชาธิปไตยแบบมีสว่ นร่วม (Participatory Democracy) พิชัย รัตนพล. ความเข้าใจเบื้องต้นเกี่ยวกับทัศคติในสังคมไทย. เอกสารประกอบการ สัมมนา เรื่อง “การใช้สันติวิธีและการแก้ปัญหาความขัดแย้งอย่างสันติวิธี. วัน ที่ 29 –30 มกราคม 2546 ณ สถาบันวิจัยจุฬาภรณ์ กรุงเทพมหานคร จัด โดย สถาบันพระปกเกล้า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 วิษณุ วรัญญู. รายงานการวิจัยเรื่ององค์กรของรัฐที่เป็นอิสระ. กรุงเทพฯ : สำนักงาน กองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.), 2538. __________. องค์กรอิสระของประเทศไทยและกฎหมายที่เกี่ยวข้อง. กรุงเทพฯ: A.P. กราฟฟิคดีไซน์และการพิมพ์ จำกัด,2545. สมภาร พรมทา. ปรัชญาสังคมและการเมือง. กรุงเทพ:สำนักพิมพ์จุฬาลงกรณ์ มหาวิทยาลัย,2539. เสน่ห์ จามริก. สิทธิมนุษยชนในสังคมไทย. ปาฐกถาเนื่องในการประชุมเสวนา “วาระครบรอบ 3 ปี รัฐธรรมนูญของประชาชน : ทบทวนวาระสำหรับ สิทธิมนุษยชน”” จัดโดย Friedrich Ebert Stiftung 15 พฤศจิกายน 2543 ณ โรงแรมเจ้าพระยาพาร์ค กรุงเทพฯ เสน่ห์ จามริก. เอกสารประกอบการสัมมา เรื่อง ประเทศไทยกับกฎหมายระหว่าง ประเทศว่าด้วยสิทธิมนุษยชน “สิทธิมนุษยชนในสังคมไทย”. มปปพ. สถาบนั พระปกเกลา้ 89

การให้บริการสาธารณะ โดยการมสี ่วนร่วมของประชาชน (People’s Audit) สถาบันสิ่งแวดล้อมไทย สถาบันพระปกเกล้า และสำนักงานคณะกรรมการประสาน งานองค์กรพัฒนาเอกชน. ธรรมภิบาลที่วัดได้ ตัวชี้วัดการมีส่วนร่วมของ ประชาชนในการจัดการสิ่งแวดล้อม. กรุงเทพฯ: บริษัท ไทยกราฟิคแอนด์ พริ้น จำกัด, 2545. สยามรัฐรายวัน, 24 มกราคม 2544. สมบัติ จำปาเงิน. กระทรวง ทบวง กรมในประเทศไทย. กรุงเทพฯ: สุวีริยาสาส์น, 2544. องค์กรการระหว่างประเทศ, กระทรวงการต่างประเทศ. ปฎิญญาสากลว่าด้วย สิทธิมนุษยชน. กรุงเทพฯ : กรมองค์กรระหว่างประเทศ กระทรวงการ ต่างประเทศ, 2545.) อเนก เหล่าธรรมทัศน์. การเมืองของพลเมืองสู่สหัสวรรษใหม่. กรุงเทพฯ: โครงการ จัดพิมพ์คบไฟ, 2543. __________. ประชาสังคมในมุมมองตะวันตก: อ่านและสอนที่จอห์น ฮอปกินส์. กรุงเทพฯ :สถาบันการเรียนรู้และการพัฒนาสังคม, 2542. ภาษาองั กฤษ Almond, Gabriel and Sidney Verba. The Civic Culture : Political Attitudes and Democracy in Five Nation. Boston: Little, Brown and Company, 1965. 90 สถาบันพระปกเกลา้

ประชาธปิ ไตยแบบมีสว่ นร่วม (Participatory Democracy) Albritton, Robert and Bureekul, Thawilwadee. “Developing Democracy Under a New Constitution in Thailand: A Pluralist Solution.” Paper delivered at the Annual Meeting of the Midwest Political Science Association, Chicago, April 18-22.,2001. Albritton, Robert and Bureekul, Thawilwadee. “Support for Democracy in Thailand.” Paper delivered at the Annual Meeting of the Council on Thai Studies, DeKalb, IL, November 2-3, 2002. Albritton, Robert and Bureekul, Thawilwadee. “The Role of Civil Society in Thailand Politics” Prepared for delivery at the Annual Meeting of the American Political Science Association Boston, August 28 September 2, 2002. Arterton, Christopher F. and Harlan Hahn. Political Participation. Washington D.C.: The American Political Science Association, 1975. Boutros-Ghali, Boutros. “An Agenda for Democratization,” in Global Democracy, Barry Holden (ed), New York: Routledage, 2000. Bureekul, Thawilwadee . Public Participation in Environmental Management in Thailand. Bangkok: King Prajadhipok’s Institute, 2000. สถาบันพระปกเกลา้ 91

การให้บรกิ ารสาธารณะ โดยการมสี ่วนร่วมของประชาชน (People’s Audit) Barsh, R.L. Democratization and Development. Human Rights Quarterly, 14, 120-34.1992 Barsh, R.L. Meaning Human Rights: Problems of Methodology and purpose. Human Rights Quarterly, 15, 87-121.1993 Bollen, K.A. 1980: Issues in the Comparative Measurement of Political Democracy. American Sociological Review, 45: 1980. Bollen, K.A. and Jackman, R.W. 1989: Democracy, Stability and Dichotomies. American Sociological Review, 54: 1989. Bollen, K.A. 1990: Political Democracy: Conceptual and Measurement Traps. Studies in Comparative International Development, 25: 1990. Bollen, K.A. Liberal Democracy: Validity and Method Factors in Cross-national Measures. American Journal of Political Science, 37: 1993. Cohen, J.M. and Uphoff, N. Rural. Development Participation: Concept and Measure for Project Design Implementation and Evaluation. New York: Cornell University, 1977. Dahl, Robert A. Democracy and Its Critics. New Haven, CT.: Yale University Press, 1989. 92 สถาบันพระปกเกลา้

ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม (Participatory Democracy) Dahl, Robert A. On Democracy. New Haven and London: Yale University Press, 2000. Dahl, Robert A. Polyarchy: Participation and Opposition. New Haven, Conn.: Yale University Press, 1971. Diamond, Larry and Marc F. Plattner. Democracy in East Asia. Baltimore and London: The Johns Hopkins university Press, 1998. Ersson, Svante and Jane-Erik Lane, Democracy and Development Cambridge, U.K.: Polity Press. Etzioni-Halevy,Eva. Class and Elites in Democracy and Democratization: A Collection of Readings. New York & London: Garland Publishing, Inc., 1997. Freeman, Michael. Liberal Democracy and Minority Rights. In Adamantia Pollis and Peter Schwab (eds.) Human Rights: New Perspectives, New Realities. Boulder and London: Lynne Rienner Publishers, Inc, 2000. Fowler Robert Booth. The Dance with Community. Lawrence, KS : University Press of Kansas,1991. Green, Philip(ed.). Democracy: Key Concept in Critical Theory. Amherst, NY: Humanity Books, 1999. สถาบนั พระปกเกลา้ 93

การใหบ้ ริการสาธารณะ โดยการมสี ่วนรว่ มของประชาชน (People’s Audit) Huntington, Samuel and Joan Nelson, No Essay Choice. Cambridge Massachusetts: Harvard University Press,1967. Huntington, Samuel P. The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century. Norman and London: University of Oklahoma Press, 1991 และ 1993. Humana, C. World Human Rights Guide. New York: Oxford University Press, 1992. King Prajadhipok’s Institute. Direction of the Promotion of Participatory Democracy under the B.E. 2540 Constitution of the Kingdom of Thailand: Problems, Obstacles, and Solutions. Bangkok: Thammada Press, 2002. LAOTHAMATAS, Anek. “A Tale of Two Democracies: Conflicting Perceptions of Elections and Democracy in Thailand.” In TAYLOR, R.H., ed., The Politics of Elections in Southeast Asia. New York: Cambridge University Press, 1996. LINZ, Juan J. and STEPAN Alfred.“Toward Consolidated Democracies.” In DIAMOND, Larry, and PLATTNER, Marc F., eds. The Global Divergence of Democracies. Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 2001. 94 สถาบันพระปกเกลา้

ประชาธิปไตยแบบมสี ่วนรว่ ม (Participatory Democracy) Lerner, D. The Passing of Thailand Society: Modernizing the Middle East. New York: Free Press, 1958. Lijphart, Arend. Patterns of Democracy. New Haven and London: Yale University Press, 1999. Lipset, S.M. Some Social Requisites of Democracy: economic development and political development. American Political Science ReviewII, 53: 1959. McClosky, Herbert. “Political Participation,” Internation Encyclopedia of the Social Science 12, 1968. Mclean, Iain. Concise Dictionary of Politics. Oxford, New York: Oxford University Press, 1996. Milbrath, Lester W. Political Participation: How and Why Do People Get Involved in Politics? Chicago: Rand Mc.Nally & Company, 1965. Muhlberger, Steve. Chronology of Modern Democracy. http://www.nipissingu.ca/department/history/muhlberger/ hisdem/retrieved January 4, 2003. Neher, Clark D. and Marlay, Ross. Democracy and Development in Southeast Asia. Boulder, CO: Westview Press, 1995. Petkova, Elena et. Al. Closing the Gap. World Research Institute. 2002. สถาบันพระปกเกล้า 95

การใหบ้ รกิ ารสาธารณะ โดยการมสี ว่ นร่วมของประชาชน (People’s Audit) Roth , David F. and Frank L. Wilson. The Comparative Study of Politics. Eaglewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1980. Samuel P. Huntington. The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century. Norman and London:University of Okalhoma Press, 1991. Samudavanija, Chai-Anan. “Thailand: A Stable Semidemocracy.” In Diamond, Larry, Linz Juan, and Lipset, Seymour Martin, eds. Politics in Developing Countries. Boulder, CO: Lynne Rienner, Publishers, Inc., 1990. __________. “Thailand: A Stable Semidemocracy.” In DIAMOND, Larry, LINZ Juan, and LIPSET, Seymour Martin, eds. Politics in Developing Countries. Boulder, CO: Lynne Rienner, Publishers, Inc.,1995. __________. “Beyond Transition in Thailand.” In DIAMOND, Larry, and PLATTNER, Marc F., eds., Democracy in East Asia. Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1998. Schumpeter, Joseph. Capitalism, Social and Democracy. New York: Harper&Brothers, 1950. 96 สถาบันพระปกเกล้า

ประชาธิปไตยแบบมีส่วนรว่ ม (Participatory Democracy) Sorensen, Georg. Democracy and Democratization: Process and Prospects in a Changing World. Boulder, Colorado: Westview Press, 1998. Thailand Environment Institute, King Prajadhipok’s Institute and NGO- Coordination Committee on Development (NGO-COD). Measurable Good Governance: Indicators for Public Participation in Environmental Management. 2nd. Edition. Bangkok: Thai Graphic and Print. 2002 The Constitution of the Kingdom of Thailand 1997. Young, Iris Marion. Inclusion and Democracy. Oxford, New York: Oxford University Press.2002. Web-Site http://www.ect.ac.th http://www.accessinitiative.org http://users.erols.com/mwhite 28/govt_all.htm http://users.erols.com/mwhite 28/govt_1990.htm สถาบนั พระปกเกล้า 97

การใหบ้ ริการสาธารณะ โดยการมีส่วนร่วมของประชาชน (People’s Audit) ภาคผนวก ปฏิญญาสากลว่าด้วยสทิ ธมิ นษุ ยชน คำปรารภ โ ดยที่การยอมรับนับถือเกียรติศักดิ์ประจำตัวและสิทธิที่เท่าเทียมกัน และโอน มิได้ของบรรดาสมาชิกทั้งหลายแห่งครอบครัวมนุษย์ เป็นหลักมูลเหตุแห่งอิสรภาพ ความยุติธรรม และสันติภาพในโลก 98 สถาบนั พระปกเกล้า

ประชาธิปไตยแบบมสี ว่ นร่วม (Participatory Democracy) โดยที่การไม่นำพาและการเหยียดหยามต่อสิทธิมนุษยชน ยังผลให้มีการกระทำ อันป่าเถื่อน ซึ่งเป็นการละเมิดมโนธรรมของมนุษยชาติอย่างร้ายแรงและได้มีการ ประกาศว่า ปณิธานสูงสุดสามัญชนได้แก่ความต้องการให้มนุษย์มีชีวิตอยู่ในโลกด้วย อิสรภาพในการพูดและความเชื่อถือและอิสรภาพพ้นจากความหวาดกลัว และความ ต้องการ โดยที่เป็นการจำเป็นอย่างยิ่งที่สิทธิมนุยชนควรได้รับความคุ้มครองโดย หลักบังคับของกฎหมาย ถ้าไม่ประสงค์จะให้คนตกอยู่ในบังคับให้หันเข้าหาการขบถ ขัดขืนทรราช และการกดขี่เป็นวิถีทางสุดท้าย โดยที่เป็นความจำเป็นอย่างยิ่งที่จะส่งเสริมวิวัฒนาการแห่งสัมพันธไมตรี ระหว่างนานาชาติ โดยที่ประชากรแห่งสหประชาชาติได้ยืนยันไว้ในกฎบัตรถึงความเชื่อมั่นใน สิทธิมนุษยชนอันเป็นหลักมูล ในเกียรติศักดิ์และคุณค่าของมนุษย์ และในสิทธ ิ เท่าเทียมกันของบรรดาชายและหญิง และได้ตกลงใจที่จะส่งเสริมความก้าวหน้าทาง สังคมและมาตรฐานแห่งชีวิตที่ดีขึ้นด้วยในอิสรภาพอันกว้างขวางยิ่งขึ้น โดยที่รัฐสมาชิกต่างปฏิญญาณจะให้บรรลุถึงซึ่งการส่งเสริมการเคารพและ การปฏิบัติตามสากลต่อสิทธิมนุษยชนและอิสรภาพหลักมูล โดยร่วมมือกับ สหประชาชาติ โดยที่มีความเข้าใจร่วมกันในสิทธิและอิสรภาพเหล่านี้ เป็นสิ่งสำคัญอย่างยิ่ง เพื่อให้ปฏิญาณนี้สำเร็จผลเต็มบริบูรณ์ ฉะนั้น บัดนี้ สมัชชาจึงประกาศว่า สถาบันพระปกเกลา้ 99

การใหบ้ ริการสาธารณะ โดยการมีสว่ นร่วมของประชาชน (People’s Audit) ปฏิญาณสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชนนี้ เป็นมาตรฐานร่วมกันแห่งความสำเร็จ สำหรับบรรดาประชากร และประชาชาติทั้งหลาย เพื่อจุดหมายปลายทางที่ว่า เอกชน ทุกคนและองค์การของสังคมทุกองค์การโดยการรำลึกถึงปฏิญาณนี้เป็นเนืองนิตย์จะ บากบั่นพยายามด้วย การสอนและศึกษา ในอันที่จะส่งเสริมเคารพสิทธิและอิสรภาพเหล่านี้ และด้วย มาตรการอันก้าวหน้าทั้งในประเทศและระหว่างประเทศ ในอันที่จะให้มีการยอมรับ นับถือ และการปฏิบัติตามโดยสากลและอย่างเป็นผลจริงจัง ทั้งในบรรดาประชาชน ของรัฐสมาชิกด้วยกันเอง และในบรรดาประชาชนของดินแดนที่อยู่ใต้อำนาจแห่งรัฐ นั้นๆ ข้อ 1. มนุษย์ทั้งหลายเกิดมีอิสระและเสมอภาคกันในเกียรคิศักดิ์และสิทธิ ต่างมีเหตุผลและมโนธรรมและควรปฏิบัติต่อกันด้วยเจตนารมณ์ แห่งภราดรภาพ ข้อ 2. (1) ทุกคนย่อมมีสิทธิและอิสรภาพบรรดาที่กำหนดไว้ในปฏิญญานี้ โดยปราศจากความแตกต่างไม่ว่าชนิดใดๆ ดังเช่น เชื้อชาติ ผิว เพศ ภาษา ศาสนา ความคิดเห็นทางการเมืองหรือทางอื่น เผ่าพันธุ์แห่ง ชาติ หรือสังคม ทรัพย์สิน กำเนิดหรือสถานะอื่นๆ (2) อนึ่งจะไม่มีความแตกต่างใดๆ ตามมูลฐานแห่งสถานะทางการ เมือง ทางการศาล หรือทางการระหว่างประเทศของประเทศ หรือ ดินแดนที่บุคคลสังกัดไม่ว่าดินแดนนี้จะเป็นเอกราช อยู่ในความ พิทักษ์ มิได้ปกครองตนเอง หรืออยู่ภายใต้การจำกัดอธิปไตยใดๆ ทั้งสิ้น 100 สถาบันพระปกเกล้า

ประชาธปิ ไตยแบบมสี ่วนร่วม (Participatory Democracy) ข้อ 3. ทุกคนมีสิทธิในการดำรงชีวิต เสรีภาพ และความมั่นคงแห่งตัวตน ข้อ 4. บุคคลใดๆ จะถูกยึดเป็นทาส หรือต้องภาระจำยอมไม่ได้ ความเป็น ทาส และการค้าทาสเป็นอันห้ามขาดทุกรูป ข้อ 5. บุคคลใดๆ จะถูกทรมานหรือได้รับผลปฏิบัติ หรือการลงโทษที่ โหดร้าย ผิดมนุษยธรรมหรือต่ำช้าไม่ได้ ข้อ 6. ทุกคนมีสิทธิที่จะได้รับการยอมรับนับถือ เป็นบุคคลตามกฎหมาย ทุกแห่งหน ข้อ 7. ทุกคนเสมอันตามกฎหมายและมีสิทธิที่จะได้รับความคุ้มครองของ กฎหมายเท่าเทียมกัน โดยปราศจากการเลือกปฏิบัติใดๆ ทุกคนมี สิทธิที่จะได้รับความคุ้มครองเท่าเทียมกันจากการเลือกปฏิบัติใดๆ อันเป็นการล่วงละเมิดปฏิญญานี้ และจากการยุยงให้เกิดการเลือก ปฏิบัติดังกล่าว ข้อ 8. ทุกคนมีสิทธิที่จะได้รับบำบัดอันเป็นผลจริงจังจากศาลที่มีอำนาจ แห่งชาติต่อการกระทำอันละเมิดสิทธิหลักมูล ซึ่งตนได้รับตาม รัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย ข้อ 9. บุคคลใดจะถูกจับกุม กักขัง หรือเนรเทศไปต่างถิ่นโดยพลการไม่ได้ ข้อ 10. ทุกคนมีสิทธิโดยเสมอภาคเต็มที่ในอันที่จะได้รับการพิจารณาที่เป็น ธรรมและเปิดเผยจากศาลที่อิสระและเที่ยงธรรมในการกำหนดสิทธิ และหน้าที่ของตนและการกระทำผิดอาชญาใดๆ ที่ตนถูกกล่าวหา สถาบนั พระปกเกลา้ 101

การใหบ้ รกิ ารสาธารณะ โดยการมสี ่วนรว่ มของประชาชน (People’s Audit) ข้อ 11. (1) ทุกคนที่ถูกกล่าวหาว่ากระทำผิดทางอาชญา มีสิทธิที่จะได้รับการ สันนิษฐานไว้ก่อนว่าบริสุทธิ์จนกว่าจะพิสูจน์ได้ว่ามีผิดตามกฎหมาย ในการพิจารณาเปิดเผย ซึ่งตนได้รับหลักประกันบรรดาที่จำเป็น สำหรับการต่อสู้คดี (2) จะถือบุคคลใดๆ ว่ามีความผิดทางอาชญาเนื่องด้วยการกระทำ หรือละเว้นใดๆ อันมิได้จัดเป็นความผิดทางอาชญาตามกฎหมาย แห่งชาติหรือกฎหมายระหว่างประเทศ ในขณะได้กระทำการนั้นขึ้น ไม่ได้ และจะลงโทษอันหนักกว่าที่ใช้อยู่ในขณะที่ได้กระทำความผิด ทางอาชญานั้นไม่ได้ ข้อ 12. บุคคลใดๆ จะถูกแทรกสอดโดยพลการในความเป็นอยู่ส่วนตัวใน ครอบครัว ในเคหสถาน หรือในการสื่อสาร หรือจะถูกลบหลู่ใน เกียรติยศและชื่อเสียงไม่ได้ ทุกคนมีสิทธิที่จะได้รับความคุ้มครอง ของกฎหมายต่อการแทรกสอด หรือการลบหลู่ดังกล่าวนั้น ข้อ 13. (1) ทุกคนมีสิทธิในอิสรภาพแห่งการเคลื่อนไหวและสถานที่อยู่ ภายในเขตของแต่ละรัฐ (2) ทุกคนมีสิทธิที่จะออกจากประเทศใดๆ ไป รวมทั้งประเทศของ ตนเองด้วย และที่จะกลับยังประเทศตน ข้อ 14. (1) ทุกคนมีสิทธิที่จะแสวงหา และที่จะได้อาศัยพำนักในประเทศอื่น เพื่อลี้ภัยจากการประหัตประหาร 102 สถาบนั พระปกเกล้า

ประชาธิปไตยแบบมสี ่วนร่วม (Participatory Democracy) (2) จะอ้างสิทธินี้ไม่ได้ ในกรณีที่การดำเนินคดีสืบเนื่องอย่างแท้จริง มาจากความผิดที่มิใช่ทางการเมืองหรือจากการกระทำอันขัดต่อ วัตถุประสงค์และหลักการของสหประชาชาติ ข้อ 15. (1) ทุกคนมีสิทธิในการถือสัญชาติหนึ่ง (2) บุคคลใดๆ จะถูกตัดสัญชาติของตนโดยพลการ หรือปฏิเสธสิทธิ ที่จะเปลี่ยนสัญชาติไม่ได้ ข้อ 16. (1) ชายและหญิงที่มีอายุเต็มบริบูรณ์แล้ว มีสิทธิที่จะทำการสมรส และจะก่อตั้งครอบครัวโดยปราศจากการจำกัดใดๆ อันเนื่องจากเชื้อ ชาติ สัญชาติ หรือศาสนา ต่างมีสิทธิเท่าเทียมกันในการสมรส ระหว่างการสมรสและในการขาดจากการสมรส (2) การสมรสจะกระทำกันก็แต่ด้วยความยินยอมโดยอิสระ และเต็ม ที่ของผู้เจตนาจะเป็นคู่สมรส (3) ครอบครัวเป็นหน่วยธรรมชาติและหลักมูลของสังคม และมีสิทธิ ที่จะได้รับความ คุ้มครองจากสังคมและรัฐ ข้อ 17. (1) ทุกคนมีสิทธิที่จะเป็นเจ้าของทรัพย์สินโดยลำพังตนเอง เช่น เดียวกันโดยร่วมกับผู้อื่น (2) บุคคลใดๆ จะถูกริบทรัพย์สินโดยพลการไม่ได้ สถาบนั พระปกเกล้า 103

การใหบ้ รกิ ารสาธารณะ โดยการมีสว่ นรว่ มของประชาชน (People’s Audit) ข้อ 18. ทุกคนมีสิทธิในอิสรภาพแห่งความคิด มโนธรรม และศาสนา สิทธินี้ รวม ถึงอิสรภาพในการเปลี่ยนศาสนาหรือความเชื่อถือ และ อิสรภาพในการที่จะประกาศศาสนาหรือความเชื่อถือของตนเองโดย การสอน การปฏิบัติ การสักการบูชาและการประกอบพิธีกรรมไม่ว่า จะโดยลำพังตนเองหรือในประชาคมร่วมกับผู้อื่นและเป็นการ สาธารณะหรือส่วนบุคคล ข้อ 19. ทุกคนมีสิทธิในอิสรภาพแห่งความเห็นและการแสดงออก สิทธินี้ รวมถึงอิสรภาพในการที่จะถือเอาความเห็นโดยปราศจากการแทรก สอดและที่จะแสวงหา รับ และแจกจ่ายข่าวสาร และความคิดเห็นไม่ ว่าโดยวิธีใดๆ และโดยไม่คำนึงถึงเขตแดน ข้อ 20. (1) ทุกคนมีสิทธิในอิสรภาพแห่งการร่วมประชุมและการตั้งสมาคม โดยสันติ (2) บุคคลใดๆ จะถูกบังคับให้สังกัดสมาคมหนึ่งสมาคมใดไม่ได้ ข้อ 21. (1) ทุกคนมีสิทธิที่จะมีส่วนในรัฐบาลของประเทศตน จะเป็นโดยตรง หรือโดยผ่านทางผู้แทนซึ่งได้เลือกตั้งโดยอิสระ (2) ทุกคนมีสิทธิที่จะเข้าถึงบริการสาธารณะในประเทศแห่งอำนาจ ของรัฐบาล เจตจำนงนี้จะต้องแสดงออกทางการเลือกตั้งตามกำหนด เวลาและอย่างแท้จริง ซึ่งอาศัยการออกเสียงโดยทั่วไปและเสมอภาค และการลงคะแนนลับ หรือวิธีการลงคะแนนโดยอิสระอย่างอื่น ทำนองเดียวกัน 104 สถาบันพระปกเกลา้

ประชาธปิ ไตยแบบมีสว่ นร่วม (Participatory Democracy) ข้อ 22. ทุกคนในฐานะที่เป็นสมาชิกของสังคมมีสิทธิในความมั่นคงทาง สังคมและมีสิทธิในการบรรลุถึงซึ่งสิทธิทางเศรษฐกิจ ทางสังคม และทางวัฒนธรรมอันจำเป็นอย่างยิ่งสำหรับเกียรติศักดิ์ของตน และ การพัฒนาบุคลิกภาพของตนอย่างอิสระทั้งนี้โดยความเพียร พยายามแห่งชาติ และโดยความร่วมมือระหว่างประเทศ และตาม ระบอบการและทรัพยากรของแต่ละรัฐ ข้อ 23. (1) ทุกคนมีสิทธิในการงาน ในการเลือกงานโดยอิสระ ในเงื่อนไขอัน ยุติธรรมและเป็นประโยชน์แห่งการงานและในการคุ้มครองต่อการ ว่างงาน (2) ทุกคนมีสิทธิที่จะได้รับเงินค่าจ้างเท่าเทียมกัน สำหรับงานที่เท่า เทียมกัน โดยปราศจากการเลือกปฏิบัติใดๆ (3) ทุกคนที่ทำงานมีสิทธิที่จะได้รับสินจ้างที่ยุติธรรมและเป็น ประโยชน์ที่จะให้ประกันแก่ตนเองและครอบครัวแห่งตน ซึ่งความ เป็นอยู่อันคู่ควรแก่เกียรติศักดิ์ของมนุษย์ และถ้าจำเป็นก็จะต้องได้ รับวิถีทางคุ้มครองทางสังคมอื่นๆ เพิ่มเติมด้วย (4) ทุกคนมีสิทธิที่จะจัดตั้งและที่จะเข้าร่วมสหพันธ์กรรมกรเพื่อ ความคุ้มครองแห่งผลประโยชน์ ข้อ 24. ทุกคนมีสิทธิในการพักผ่อนและเวลาว่าง รวมทั้งการจำกัดเวลา ทำงานตามสมควร และวันหยุดงานเป็นครั้งคราวโดยได้รับสินจ้าง สถาบันพระปกเกลา้ 105

การให้บรกิ ารสาธารณะ โดยการมีส่วนรว่ มของประชาชน (People’s Audit) ข้อ 25. (1) ทุกคนมีสิทธิในมาตรฐานการครองชีพอันเพียงพอสำหรับสุขภาพ และความเป็นอยู่ดีของตนและของครอบครัว รวมทั้งอาหารเครื่อง นุ่งห่ม ที่อยู่อาศัย และการดูแลรักษาทางแพทย์ และบริการของ สังคมที่จำเป็น และมีสิทธิในความมั่นคงยามว่างงาน เจ็บป่วยพิการ เป็นหม้าย วัยชรา หรือขาดอาชีพอื่นในพฤติกรรมที่นอกเหนืออำนาจ ของตน (2) มารดาและเด็กมีสิทธิที่จะได้รับการดูแลรักษา และการช่วยเหลือ เป็นพิเศษ เด็กทั้งปวงไม่ว่าจะเกิดในหรือนอกสมรส จะต้องได้รับ การคุ้มครองทางสังคมเช่นเดียวกัน ข้อ 26. (1) ทุกคนมีสิทธิในการศึกษา การศึกษาจะต้องให้เปล่าอย่างน้อยใน ขั้นประถมศึกษา และการศึกษาขั้นหลักมูล การประถมศึกษาจะต้อง เป็นการบังคับ การศึกษาทางเทคนิค และวิชาอาชีพจะต้องเป็นอัน เปิดโดยทั่วไป และการศึกษาชั้นสูงขึ้นไปก็จะต้องเป็นอันเปิดสำหรับ ทุกคนเข้าได้ถึงเสมอภาคตามมูลฐานแห่งคุณวุฒิ (2) การศึกษาจะได้จัดไปในทางพัฒนาบุคลิกภาพของมนุษย์อย่าง เต็มที่และยังความเคารพต่อสิทธิมนุษยชนและอิสรภาพหลักมูลให้ มั่นคงแข็งแรง จะต้องส่งเสริมความเข้าใจ ขันติธรรม และมิตรภาพ ระหว่างบรรดาประชาชาติ กลุ่มเชื้อชาติ หรือศาสนา และจะต้อง ส่งเสริมกิจกรรมของสหประชาชาติเพื่อการธำรงไว้ของสันติภาพ (3) บิดามารดา มีสิทธิเบื้องแรกที่จะเลือกชนิดของการศึกษาอันจะ ให้แก่บุตรของตน 106 สถาบนั พระปกเกล้า

ประชาธปิ ไตยแบบมสี ว่ นรว่ ม (Participatory Democracy) ข้อ 27. (1) ทุกคนมีสิทธิที่จะเข้าร่วมในชีวิตของวัฒนธรรมของประชาคม โดยอิสระ ที่จะบันเทิงใจในศิลป์ และที่จะมีส่วนในความรุดหน้า และคุณประโยชน์ทางวิทยาศาสตร์ (2) ทุกคนมีสิทธิที่จะได้รับความคุ้มครองผลประโยชน์ทางศีลธรรม และทางวัตถุ อันเป็นผลจากประดิษฐกรรมใดๆ ทางวิทยาศาสตร์ วรรณกรรม และศิลปกรรมซึ่งตนเป็นผู้สร้าง ข้อ 28. ทุกคนมีสิทธิในระเบียบทางสังคมและทางระหว่างประเทศ ซึ่งจะเป็น ทางให้สำเร็จผลเต็มที่ตามสิทธิและอิสรภาพ ดั่งกำหนดไว้ใน ปฏิญาณนี้ ข้อ 29. (1) ทุกคนมีหน้าที่ต่อประชาคม ด้วยการพัฒนาบุคลิกภาพของตน โดยอิสระและเต็มที่ จะกระทำได้ก็แต่ในประชาคมเท่านั้น (2) ในการใช้สิทธิและอิสรภาพแห่งตน ทุกคนตกอยู่ในบังคับของ ข้อจำกัด เพียงเท่าที่ได้กำหนดลงโดยกฎหมายเท่านั้น เพื่อประโยชน์ ที่จะได้มา ซึ่งการรับนับถือ และเคารพสิทธิและอิสรภาพของผู้อื่น ตามสมควร และที่จะเผชิญกับความเรียกร้องต้องการอันเที่ยงธรรม ของศีลธรรมและความเรียบร้อยของประชาชนและสวัสดิการทั่วไป ในสังคมประชาธิปไตย (3) สิทธิและอิสรภาพเหล่านี้จะใช้ขัดต่อวัตถุประสงค์ และหลักการ ของสหประชาชาติไม่ได้ไม่ว่าในกรณีใดๆ สถาบนั พระปกเกล้า 107

การให้บรกิ ารสาธารณะ โดยการมีส่วนรว่ มของประชาชน (People’s Audit) ข้อ 30. ไม่มีบทใด ในปฏิญญานี้ที่จะอนุมานว่าให้สิทธิใดๆ แก่รัฐ หมู่คน หรือบุคคล ในอันที่จะดำเนินกิจกรรมใดๆ หรือปฏิบัติการใดๆ อันมุ่งต่อการทำลายสิทธิและอิสรภาพดั่งกำหนดไว้ ณ ที่นี้ ทม่ี า: องค์กรการระหว่างประเทศ, กระทรวงการต่างประเทศ. ปฏิญาณสากลว่าด้วย สิทธิมนุษยชน. กรุงเทพฯ : กรมองค์กรระหว่างประเทศ กระทรวงการต่างประเทศ, 2545 108 สถาบนั พระปกเกล้า

เรอื่ งที่ 2 การบริหารจดั การบา้ นเมอื งท่ดี ี ดร.ถวิลวดี บุรกี ลุ ความเปน็ มา ในการบริหารรัฐกิจแนวใหม่นั้นเป็นการที่รัฐบาลไม่ควรบริหารงานในลักษณะ องค์กรธุรกิจ แต่เป็นการบริหารงานด้วยการยึดหลักประชาธิปไตย หลายประเทศในโลกกำลังดำเนินการอยู่บนพื้นฐานของหลักการนี้ และม ี การยอมรับในแนวทางการทำงานที่ยึดหลักประชาธิปไตยมากขึ้น มีการให้ความสำคัญ

การให้บริการสาธารณะ โดยการมีสว่ นรว่ มของประชาชน (People’s Audit) กับเรื่องต่างๆ หลายเรื่อง เช่น ความสนใจของสาธารณชน กระบวนการบริหารหรือ การปกครอง และการเป็นพลเมืองตามระบอบประชาธิปไตย ข้าราชการมีการเรียนรู้ เสริมสร้างทักษะใหม่ในการพัฒนานโยบายและปฏิบัติตามนโยบาย มีการรับรู้ มีการ เคารพและยอมรับศักดิ์ศรีของการเป็นพลเมืองมากขึ้น โดยปกติข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐจะรู้สึกว่าตนเองมีคุณค่ามาก ขึ้น เมื่อมีการเพิ่มหรือขยายการให้บริการของตนและมีการติดต่อกับ ประชาชนมากขึ้น ผู้บริหารจะรู้สึกว่าตนได้ประโยชน์จากการรับฟังประชาชน มากขึ้น และจากการบริการมากกว่าการกำกับดูแลเท่านั้น ประชาชนและ ข้าราชการจึงทำงานร่วมกัน และระบุปัญหาและแนวทางแก้ไขร่วมกันด้วย ทัศนคติที่กล่าวมาแล้วเหล่านี้เป็นสิ่งที่ดีที่กำลังเกิดขึ้น อย่างไรก็ดีเนื่องจาก ปัญหาในการบริหารงานมีความซับซ้อน และทรัพยากรมีจำนวนจำกัด ทั้งยังมี สาธารณชนคอยวิพากษ์การทำงานของข้าราชการอยู่เสมอ หน่วยงานราชการควรจะ ดำเนินการอย่างไร คำตอบในเรื่องนี้อาจไม่ง่ายแต่การยอมรับที่จะทำงานเพื่อบริการ 110 สถาบันพระปกเกลา้

การบรหิ ารจัดการบ้านเมอื งที่ด ี สาธารณะอาจจะเป็นปัจจัยที่ช่วยทำให้การทำงานประสบความสำเร็จได้ สิ่งที่ยังขาดอยู่ คือหลักการที่จะแสดงถึงผลของการมีค่านิยมของการให้บริการสาธารณะ ที่ผ่านมาก็มี การเคลื่อนไหวเพื่อปรับปรุง เปลี่ยนแปลงการทำงานของหน่วยงานราชการอยู่มาก เช่น เรื่องของการบริหารรัฐกิจแนวใหม่ การทบทวนการทำงาน การบริหารที่มุ่งผลลัพธ์ และการบริหารคุณภาพ เป็นสำคัญ อย่างไรก็ดีในการบริหารรัฐกิจสิ่งที่จัดว่ามีค่ามาก ที่สุดก็คือการบริการประชาชน การบริหารรัฐกิจแบบเดิมๆ เป็นเรื่องที่รัฐบาลให้ความสนใจอยู่ที่การให้บริการ โดยผ่านหน่วยงานของรัฐ มีการกำหนดนโยบายสาธารณะ มีการบริหารงาน และมีการ ปฏิบัติตามนโยบาย ที่อาจมีเรื่องทางการเมืองเข้ามาเกี่ยวข้อง และนักบริหารรัฐกิจจะ เป็นเพียงผู้มีบทบาทในการปฏิบัติตามนโยบายเสียมากกว่าผู้บริหารจะรับผิดชอบต่อ นักการเมืองที่ถูกเลือกเข้ามาตามวิถีประชาธิปไตยมากกว่ารับผิดชอบต่อประชาชน มีเรื่องของการรายงานตามลำดับขั้นในการทำงานตามแผนงาน และโครงการต่างๆ มีการควบคุมโดยผู้บริหารระดับสูงๆ ต่อไป ค่านิยมสาธารณะจะเป็นเรื่องของ ประสิทธิภาพและการมีเหตุผล องค์กรจะดำเนินการไปด้วยระบบปิดเพื่อให้มี ประสิทธิภาพสูงสุด การเข้ามามีส่วนร่วมของประชาชนมีจำกัด บทบาทของนักบริหาร จึงเป็นเพียงการวางแผน จัดองค์กร การจัดหาบุคลากร การสั่งการ การประสานงาน การรายงานและการทำงบประมาณ ซึ่งสิ่งที่กล่าวมานี้ล้วนเป็นสิ่งที่ผู้บริหารในองค์กร ของรัฐต่างดำเนินการกันอยู่เป็นปกติ บัดนี้การมีกระแสการบริหารรัฐกิจแนวใหม่ที่ให้ความสำคัญกับหลักการของ ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม การให้ความสำคัญกับประชาชน การมุ่งให้เกิดการ บริหารจัดการที่ดีตามแนวคิดของการบริหารแนวใหม่จึงเกิดขึ้น การบริหารรัฐกิจ แนวใหม่เป็นการรวมกลุ่มของแนวคิดและการปฏิบัติ เป็นหลักการที่ใช้การดำเนินงาน แบบเอกชนและธุรกิจในภาคราชการ หรือทำราชการให้เหมือนธุรกิจแต่ไม่ใช่ให้เป็น สถาบันพระปกเกล้า 111

การใหบ้ ริการสาธารณะ โดยการมีสว่ นร่วมของประชาชน (People’s Audit) องค์กรทางธุรกิจ นักทฤษฎีที่ศึกษาเรื่องของการเป็นพลเมือง เรื่องของชุมชน ประชาสังคม มนุษยวิทยาองค์การและการบริหารรัฐกิจแนวใหม่เป็นผู้ที่ได้มีส่วนใน การผลักดันให้เกิดการอภิปรายกันถึงหลักการบริหารแนวใหม่ๆ ขึ้น ซึ่งอาจมีหลักการ หลากหลายแตกต่างกันออกไป (Denhardt and Denhardt, 2003: 42-43) อาทิ ❀ การมุ่งให้บริการแก่ประชาชนไม่ใช่การกำกับ ข้าราชการจึงไม่เพียงแต ่ ตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนแต่ต้องสร้างความสัมพันธ์ที่ดีกับ ประชาชนด้วย ❀ การสำรวจความสนใจและความต้องการของสาธารณชน เพื่อสร้างความ สนใจร่วมและรับผิด-ชอบร่วมกัน ❀ การให้คุณค่าแก่ประชาชนในฐานะของการเป็นพลเมืองมากกว่าการเป็น ผู้ประกอบการ โดยข้าราชการจะยอมรับที่จะเป็นผู้ช่วยเหลือสังคมมากกว่า การเป็นผู้จัดการธุรกิจที่คิดและทำเสมือนเงินหลวงเป็นเงินของตนเอง ❀ การคิดอย่างมีกลยุทธ์ แต่ปฏิบัติอย่างเป็นประชาธิปไตย นโยบายและ โครงการต่างๆ จะสนองความต้องการของสาธารณชนได้อย่างมี ประสิทธิผลหากมีการทำงานร่วมกัน ❀ การตระหนักว่าการมีสำนึกรับผิดชอบไม่ใช่เรื่องง่าย ข้าราชการไม่ควร สนใจแค่เรื่องของการทำงานตามนโยบาย หรือเรื่องการตลาด และการอยู่ รอดของตน แต่ต้องสนใจเรื่องของกฎหมาย รัฐธรรมนูญ ค่านิยมของ ชุมชน สังคม บรรทัดฐานทางการเมือง มาตรฐานวิชาชีพ และความสนใจ สาธารณะด้วย 112 สถาบนั พระปกเกลา้

การบริหารจัดการบ้านเมอื งทด่ี ี ❀ การบริการมากกว่ากำกับ มีการสร้างค่านิยมร่วม การเปิดโอกาสให้ ประชาชนมีส่วนร่วมในกระบวนการทางนโยบายถือเป็นการสร้างความ สัมพันธ์และค่านิยมร่วมกันด้วย ❀ การคำนึงว่าประชาชนเป็นผู้มีคุณค่าไม่ใช่แค่ผลผลิต หน่วยงานราชการ ต่างๆ จะประสบความสำเร็จในระยะยาว หากดำเนินการด้วยการสร้าง การมีส่วนร่วมของประชาชนและสร้างการเป็นผู้นำร่วมกันกับประชาชนบน พื้นฐานของการเคารพประชาชน เมื่อพิจารณาหลักการบริหารรัฐกิจแนวใหม่ที่กล่าวแล้วจะพบว่าประชาชนเป็น ปัจจัยสำคัญ เป็นหัวใจของการบริหารรัฐกิจแนวใหม่นี้ เพราะประชาชนมีฐานะของการ เป็นพลเมือง และการเป็นหุ้นส่วนในการดำเนินกิจกรรมเป็นสิ่งสำคัญ เมื่อเป็น พลเมืองและหุ้นส่วน การปรึกษาหารือ การเปิดเผยข้อมูล การมีส่วนร่วม การทำงาน อย่างโปร่งใส การทำงานที่มีหลักการ การยึดหลักนิติธรรมจึงเป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 จัดเป็นคัมภีร์สำคัญของการ บริหารรัฐกิจแนวใหม่ที่ครอบคลุมประเด็นต่างๆ ทั้งหมด โดยพิจารณาได้จากการมี เจตนารมณ์ที่มุ่งส่งเสริมสิทธิเสรีภาพและศักดิ์ศรีของการเป็นมนุษย์ ส่งเสริมการมี ส่วนร่วมของประชาชน การตรวจสอบอำนาจรัฐ การสร้างความโปร่งใสในการปฏิบัติ หน้าที่และส่งเสริมการกระจายอำนาจเป็นสำคัญ ทั้งนี้จึงกล่าวได้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้ นอกจากมุ่งก่อให้เกิดการปฏิรูปทางการเมืองแล้วยังมุ่งให้เกิดการปฏิรูปทางการบริหาร ราชการแผ่นดินโดยยึดหลักการบริหารแนวใหม่อีกด้วย อนึ่งหลักการการบริหาร แนวใหม่ที่กำลังเป็นกระแสอยู่ในขณะนี้คือ การบริหารจัดการที่ดี หรือธรรมาภิบาล (Good Governance) ซึ่งองค์กรภาครัฐและเอกชนให้ความสนใจและพยายามที่จะนำ มาใช้เพื่อให้เกิดผลลัพธ์ของการทำงานที่ดีที่สุด โดยอยู่บนพื้นฐานของการมีหลักการ ดังกล่าว สถาบันพระปกเกลา้ 113

การใหบ้ รกิ ารสาธารณะ โดยการมสี ่วนร่วมของประชาชน (People’s Audit) ธรรมาภบิ าล กบั การบริหารแนวใหม่ ธรรมาภิบาลจัดเป็นแนวคิด สำคัญในการบริหารงานและการ ปกครองในปัจจุบัน เพราะโลกปัจจุบัน ได้หันไปให้ความสนใจกับเรื่องของโลกาภิวัตน์ และธรรมาภิบาลหรือการบริหารจัดการที่ดี มากขึ้น แทนการสนใจเรื่องการพัฒนาอุตสาหกรรมดังแต่ก่อน เพราะ กระแสการพัฒนาเศรษฐกิจมีความสำคัญกระทบถึงกัน การ ติดต่อสื่อสาร การดำเนินกิจกรรมในที่หนึ่งมีผลกระทบต่ออีก ที่หนึ่ง การพัฒนาเรื่องของการเมืองการปกครองได้มุ่งให้ ประชาชนเป็นศูนย์กลางมากขึ้น หากจะให้ประเทศมีการ เจริญเติบโตอย่างยั่งยืน การมุ่งดำเนินธุรกิจ หรือปฏิบัติ ราชการต่างๆ โดยไม่ให้ความสนใจถึงเรื่องของสังคม ประชาชน และสิ่งแวดล้อมจึง เป็นไปไม่ได้อีกต่อไป การมีการบริหารจัดการที่ดีจึงเข้ามาเป็นเรื่องที่ทุกภาคส่วนให้ ความสำคัญและเริ่มมีการนำไปปฏิบัติกันมากขึ้น ดังกล่าวแล้วธรรมาภิบาลหรือการบริหารจัดการที่ดี เป็นประเด็นที่อยู่ใน ความสนใจของประชาชน โดยเฉพาะข้าราชการ และพนักงานบริษัทเอกชนเพราะ ธรรมาภิบาลเป็นการบริหารงานให้มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล ตั้งมั่นอยู่บน หลักการบริหารงานที่เที่ยงธรรม สุจริต โปร่งใส ตรวจสอบได้ มีจิตสำนึกในการ ทำงาน มีความรับผิดชอบในสิ่งที่ได้กระทำ พร้อมตอบคำถามหรือตอบสนองต่อ ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียและพร้อมรับผิด มีศีลธรรม จริยธรรมในการทำงาน การคำนึงถึง การมีส่วนร่วมในการรับรู้ ตัดสินใจ ดำเนินการและประเมินผล ตลอดจนร่วมรับผล จากการตัดสินใจร่วมนั้น มีการส่งเสริมสถานภาพหญิงชาย และการให้ความสำคัญกับ 114 สถาบนั พระปกเกล้า

การบริหารจดั การบ้านเมืองทดี่ ี กลุ่มต่างๆ รวมทั้งคนด้อยโอกาส ตลอดจนการ สร้างความเท่าเทียมกันทางสังคมใน การรับโอกาสต่างๆ ที่ประชาชนพึงจะได้รับจากรัฐอีกด้วย ธรรมาภิบาลเป็นทั้งหลักการ กระบวนการและเป็นเป้าหมายไปใน ตัว การมีธรรมาภิบาลอาจนำมาสู่การมีประชาธิปไตยที่สมบูรณ์ได้ในที่สุด และการมีประชาธิปไตยก็นำมาสู่การมีผลทางสังคมคือการมีการพัฒนา ประเทศไปในทางที่สร้างความสงบสุขอย่างต่อเนื่องและสถาพร ตลอดจน นำมาสู่การแก้ปัญหาความขัดแย้งต่างๆ ที่จะเกิดขึ้นได้โดยสันติวิธี ในส่วนของเอกชนก็มีการมีการนำหลักธรรมาภิบาลมาใช้ซึ่งมีการเรียกว่า เป็น corporate governance หรือ บรรษัทภิบาล เป็นการสร้าง หลักของการเติบโตของ บริษัท เพื่อความอยู่รอดในโลกของการแข่งขัน ซึ่งต้องมีแนวปฏิบัติสำหรับบุคลากร เช่น ความโปร่งใส ความซื่อสัตย์ ความรับผิดชอบ และแข่งขันได้ เป็นต้น การมี บรรษัทภิบาลเป็นการดำเนินการไปด้วยหลักธรรมที่ถูกต้อง เพื่อเสริมศักยภาพในการ แข่งขัน และเพิ่มประสิทธิภาพ การมีการจัดการที่ดี ช่วยให้ระบบถ่วงดุลที่เกิดขึ้นใน องค์การดีขึ้น ระบบตรวจสอบจะทำได้ดีด้วย เป็นการใช้หลักการอยู่ร่วมกันอย่าง สมดุล ให้สิ่งที่ไม่ดีถูกขจัด คงไว้แต่สิ่งที่ดี ตามหลักธรรมะของพระพุทธเจ้าคือ “มัชฌิมาปฏิปทา” (ทักษิณ ชินวัตร, 2545) ธรรมาภิบาลไม่ใช่เรื่องใหม่แต่มีสอนอยู่ในหลักศาสนาต่างๆ อยู่แล้ว แต่มิได้ เรียกอย่างที่เรียกกันในปัจจุบันนี้ ในพุทธศาสนามีการสอนเรื่องธรรมาภิบาลหรือ การบริหารจัดการที่ดีกันมาตั้งแต่พุทธกาลแล้ว โดยหากเราพิจารณาคำสอนของ พระพุทธเจ้า จะเห็นว่า เป็นหลักธรรมที่สอดคล้องกับเรื่องของการบริหารรัฐกิจ แนวใหม่และมีการนำมาใช้ในการบริหารงานอย่างต่อเนื่อง แม้กระทั่งในศาสนาอื่นๆ สถาบนั พระปกเกลา้ 115

การใหบ้ ริการสาธารณะ โดยการมีส่วนรว่ มของประชาชน (People’s Audit) ก็คิดว่ามิได้แตกต่างกันมากนัก มีคำสอนมากมายที่ระบุชัดเจนถึงหลักการ ธรรมาภิบาลหรือการบริหารจัดการที่ดี อาทิการเป็นคนสมบูรณ์แบบ หรือ ideal person นั้นจะนำหมู่ชนและสังคมไปสู่สันติสุขและสวัสดี โดยประกอบไปด้วย คุณสมบัติ 7 ประการ (พระธรรมปิฎก (ป.อ. ปยุตโต), 2541) ตามหลักสัปปุริสธรรม ซึ่งเป็นธรรมของคนดี การรู้หลักและรู้จักเหตุ เป็นการรู้กฎเกณฑ์ของสิ่งทั้งหลาย รู้หน้าที่ของตนเอง อันจะทำให้ปฏิบัติงานตรงตามหน้าที่ มีความสำนึกรับผิดชอบ ความมุ่งหมายและรู้จักผล เข้าใจวัตถุประสงค์ของงานที่ทำ ทำให้ทำงานแล้วเกิดผลสัม ฤทธิ์ ก่อให้เกิดประสิทธิผล รู้ตน รู้จักตนเอง ว่าโดยฐานะ เพศ กำลัง ความรู้ ความ สามารถ เป็นอย่างไร และทำการต่างๆ ให้สอดคล้อง รู้ประมาณ รู้จักพอดี รู้กาล รู้กาลเวลาที่เหมาะสม ระยะเวลาที่พึงใช้ในการประกอบกิจ หน้าที่การงาน รู้ว่าเวลาไหน ควรทำอะไร อย่างไร วางแผนการใช้เวลา เป็นการทำงานอย่างมีประสิทธิภาพและ ประสิทธิผลนั่นเอง รู้ชุมชน รู้จักถิ่น ที่ชุมนุม ชุมชน การอันควรประพฤติในที่ชุมชน รู้ระเบียบวินัย ประเพณี วัฒนธรรม ทำให้ประพฤติตัวถูกหลักนิติธรรม คุณธรรม จริยธรรม ของท้องถิ่นนั้น รู้บุคคล รู้จักและเข้าใจความแตกต่างแห่งบุคคล เป็นการ ทำงานร่วมกับผู้อื่นได้อย่างสันติสุขและเกิดสัมฤทธิผลของงานได้ในที่สุด นอกจากนี้ ยังมีหลักธรรมอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องอีกมากมาย จึงอาจกล่าวได้ว่า ธรรมาภิบาลสำหรับ คนไทยแล้วมิใช่เรื่องใหม่แต่อย่างไร เพียงแต่มีได้นำมาปฏิบัติให้เกิดผลเป็นรูปธรรม ในช่วงปีพ.ศ. 2539-2540 แนวคิดเรื่องการบริหารจัดการที่ดีได้เผยแพร่สู่สังคมไทย โดยองค์กรพัฒนาในประเทศและต่างประเทศ รวมทั้งนักวิชาการที่ตระหนักถึงความ สำคัญของการบริหารจัดการที่ดีในการสนับสนุนการพัฒนาอย่างยั่งยืน โดยได้หยิบยก ปัญหาที่เป็นผลกระทบจากการมีระบบบริหารจัดการที่ไม่ดีและแนวทางสร้างระบบที่ดี ขึ้นมาเป็นประเด็นในการสร้างความเข้าใจและระดมความเห็นจากประชาชนในภาค ส่วนต่างๆ ของสังคมเป็นผลให้ภาคประชาชน ภาคประชาสังคมเกิดการตื่นตัวในเรื่อง ดังกล่าวอย่างกว้างขวาง องค์กรต่างประเทศที่ให้เงินกู้และเงินช่วยเหลือ เช่น ธนาคารโลก และกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ได้นำหลักธรรมาภิบาลมาใช้ เพื่อให้ 116 สถาบนั พระปกเกล้า

การบริหารจดั การบา้ นเมอื งที่ด ี ประเทศกำลังพัฒนาเป็นแนวปฏิบัติ เพื่อการนำเงินไปใช้อย่างโปร่งใส มีประสิทธิภาพ และประสิทธิผล โดยมีหลักการของการมีธรรมาภิบาลหลายหลักการแตกต่างกัน ออกไป แต่ก็มักมีหลักการพื้นฐานคล้ายกัน หลักการพื้นฐานที่สำคัญคือ หลักการมี ส่วนร่วม หลักความโปร่งใส สำนึกรับผิดชอบ และประสิทธิภาพประสิทธิผล ในส่วนของประเทศไทยสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคม แห่งชาติได้ตระหนักถึงความสำคัญของการสร้างระบบบริหารจัดการที่ดีให้เกิดขึ้นใน สังคมไทย โดยในช่วงแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 8 ได้กำหนด แนวทางเพื่อสร้างการบริหารจัดการที่ดีในยุทธศาสตร์การพัฒนาประชารัฐ โดยให้ ความสำคัญกับการพัฒนาประสิทธิภาพของภาคราชการ การสร้างความเข้มแข็งแก่ ภาคประชาชน เพื่อให้เข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการพัฒนาได้อย่างเต็มศักยภาพ ตลอดจนการเสริมสร้างความเข้าใจอันดีระหว่างภาครัฐกับประชาชน เพื่อให้เกิดการ ประสานร่วมมือกันในการพัฒนาประเทศ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 9 ยังคงให้ความสำคัญอย่าง ต่อเนื่องกับการสร้างระบบบริหารจัดการที่ดี โดยได้ขยายกรอบการดำเนินงานให้ ครอบคลุมทุกภาคส่วนของสังคม ได้แก่ การสร้างระบบบริหารจัดการที่ดีในภาคธุรกิจ เอกชน การส่งเสริมสนับสนุนการดำเนินงานของกลไกตรวจสอบทั้งที่จัดตั้งขึ้นตาม รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 และกลไกตรวจสอบสาธารณะ ในภาคประชาชน รวมทั้ง การปลุกจิตสำนึกของประชาชนในเรื่องคุณธรรม จริยธรรม ความพอดี เพื่อเป็นรากฐานสำคัญของการสร้างระบบบริหารจัดการที่ดีในสังคมไทย ผลการดำเนินงานในช่วงที่ผ่านมาของหน่วยงานราชการจัดว่ามีความสอดคล้อง กับทิศทางของแผนพัฒนาฯ ในหลายส่วน โดยเฉพาะเรื่องการปฏิรูประบบราชการที่ได้ มีการจัดทำแผนปฏิรูประบบบริหารภาครัฐ รวมทั้งระบบงบประมาณ และระบบ สถาบนั พระปกเกลา้ 117

การใหบ้ ริการสาธารณะ โดยการมสี ่วนร่วมของประชาชน (People’s Audit) กฎหมาย ให้มีประสิทธิภาพ โปร่งใส ตรวจสอบได้ และเป็นเครื่องมือสนับสนุนการ พัฒนาประเทศอย่างแท้จริง และมีการเสริมสร้างความเข้มแข็งให้แก่ชุมชนและ ท้องถิ่นตามแนวทางการกระจายอำนาจ แต่ยังไม่สามารถบอกได้อย่างชัดเจนถึง ประเด็นสำคัญในเรื่องของการบริหารจัดการที่ดี แต่ได้มีระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการสร้างระบบบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี ที่ได้ระบุแนวทางในการบริหาร จัดการบ้านเมืองที่ดีไว้ 6 ประการ คือ หลักนิติธรรม หลักคุณธรรม หลักความโปร่งใส หลักความมีส่วนร่วม หลักความรับผิดชอบ หลักความคุ้มค่า ซึ่งสอดคล้องกับ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 8 และ 9 และใช้เป็นหลักการในการ ดำเนินการให้มีผลในทางการสร้างการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี 118 สถาบนั พระปกเกลา้

การบริหารจัดการบา้ นเมอื งทีด่ ี ความหมาย คำว่า การบริหารจัดการที่ดี หรือบางคนใช้ว่า ธรรมาภิบาล เกิดจาก คำว่า “ธรรม” บวกกับ “อภิบาล” (การรักษายิ่งธรรม) มาจากคำภาษา อังกฤษว่า good governance โดยคำว่า governance (การอภิบาล) คือ วิธีการใช้อำนาจเพื่อการบริหารทรัพยากรขององค์กร good governance (ธรรม + อภิบาล = ธรรมาภิบาล) จึงเป็นวิธีการที่ดีในการอำนาจ เพื่อบริหาร จัดการทรัพยากรขององค์กร (โดย ศาสตราจารย์บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ได้ทำการให้คำจำกัดความสั้นๆ นี้ไว้ในการบรรยายนักศึกษาที่สถาบัน พระปกเกล้า) อย่างไรก็ดี คำว่า good governance นี้คณะกรรมการบัญญัติ ศัพท์รัฐศาสตร์ของราชบัณฑิตยสถาน ได้บัญญัติว่า “วิธีการปกครองที่ดี” แต่นักวิชาการบางท่านใช้คำว่า “ธรรมรัฐแห่งชาติ” (ฺBoonmi, 2002) ซึ่งไม่ตรงกับความหมายในภาษาอังกฤษ เพราะ “ธรรมรัฐ” แปลว่า “รัฐที่มี ธรรม” แต่มีการให้ความหมายโดยทางกรรมการข้าราชการพลเรือนว่า “สุประศาสนการ” ซึ่งต่อมา ศาสตราจารย์บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ได้นำเสนอ คำว่า “ธรรมาภิบาล” (จำนง ทองประเสริฐ, 2545) และทางสำนักงาน คณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติได้ใช้คำว่า “การ บริหารกิจการและสังคมที่ดี” ขณะที่ทางคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ ใช้คำว่า “การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี” ดังปรากฏในพระราชกฤษฎีกาว่า ด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 (สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการและมูลนิธิสถาบันวิจัย กฎหมาย, 2546) อย่างไรก็ตามในที่นี้จะขอใช้คำว่า “ธรรมาภิบาล” เพราะมี การนำมาใช้กันอย่างแพร่หลาย กระชับและเข้าใจกันอยู่มากแล้ว สถาบนั พระปกเกลา้ 119

การใหบ้ ริการสาธารณะ โดยการมีส่วนรว่ มของประชาชน (People’s Audit) แนวคิดของ “การปกครอง” “การบริหารจัดการ” หรือ governance ไม่ใช่ เรื่องใหม่ แต่เป็นสิ่งที่มีมาพร้อมกับการมีอารยธรรมของมนุษย์ ดังนั้นเราอาจให้ ความหมายของ “การปกครอง” หรือ “การบริหารจัดการ” ว่า เป็นกระบวนการ ของการตัดสินใจและกระบวนการที่มีการนำผลของการตัดสินใจ ไปปฏิบัติ คำว่า การปกครองหรือการบริหารจัดการอาจถูกใช้ไปในหลายสถานะ เช่น ในเรื่องของการปกครองหรือการบริหารงานเอกชน การปกครองหรือการบริหาร งานในระดับนานาชาติ ระดับชาติ หรือระดับท้องถิ่นอย่างไรก็ดี มีคนจำนวนมากที่ไม่ เข้าใจเรื่องของธรรมาภิบาลแม้กระทั่งคำจำกัดความของธรรมาภิบาล ซึ่งไม่ใช่เรื่อง แปลกแต่อย่างใด คำว่า Governance เป็นเรื่องของ การอภิบาล เป็นวิธีการใช้อำนาจ ขณะที่ good governance เป็นการรวมคำของ ธรรม และ อภิบาล เป็น ธรรมาภิบาล เป็นวิธีการที่ดีในการอำนาจ เพื่อบริหารจัดการทรัพยากรขององค์กร โดยหลัก ธรรมาภิบาลสามารถนำไปประยุกต์ใช้ได้ในภาคต่างๆ อาทิ ภาครัฐ ธุรกิจ ประชาสังคม ปัจเจกชน และองค์กรระหว่างประเทศ โดยมีเป้าหมายของการใช้หลักธรรมาภิบาล คือเพื่อการมีความเป็นธรรม ความสุจริต ความมีประสิทธิภาพ และประสิทธิผล ซึ่ง วิธีการที่จะสร้างให้เกิดมีธรรมาภิบาลขึ้นมาได้ก็คือ การมีความโปร่งใส มีความ รับผิดชอบ ถูกตรวจสอบได้ และการมีส่วนร่วมเป็นสำคัญ แต่อาจประกอบไปด้วย หลักการอื่นๆ อีกได้ด้วยแล้วแต่ผู้นำไปใช้ โดยสภาพแวดล้อมของธรรมาภิบาลอาจ ประกอบไปด้วยกฎหมาย ระเบียบต่างๆ ประมวลจริยธรรม ประมวลการปฏิบัติที่ เป็นเลิศและวัฒนธรรม (บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, 2545) ซึ่งล้วนเอื้อหรือไม่เอื้อต่อการ บริหารจัดการที่ดี 120 สถาบันพระปกเกลา้

การบริหารจัดการบา้ นเมอื งทดี่ ี การบริหารจัดการบ้านเมืองที่ดี หรือ ธรรมาภิบาลจึงเป็นเรื่องของ หลักการบริหารแนวใหม่ ที่มุ่งเน้นหลักการ โดยมิใช่หลักการที่เป็นรูปแบบ ทฤษฎีการบริหารงาน แต่เป็นหลักการการทำงาน ซึ่งหากมีการนำมาใช้ เพื่อการบริหารงานแล้ว จะเกิดความเชื่อมั่นว่าจะนำมาซึ่งผลลัพธ์ที่ดีที่สุด คือ ความเป็นธรรม, ความสุจริต, ความมีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล ถวิลวดี บุรีกุลและคณะ, 2545 หลกั การ แนวคดิ และทฤษฎ ี การบริหารจัดการที่ดี อาจประกอบไปด้วยหลักการสำคัญหลายประการ แล้ว แต่วัตถุประสงค์ขององค์กร ซึ่งอาจประกอบด้วย 8 หลักการ ตามองค์การ สหประชาชาติคือ การมุ่งฉันทามติ สำนึกรับผิดชอบ ความโปร่งใส การตอบสนอง ประสิทธิผลและประสิทธิภาพ ความเท่าเทียมกันและการคำนึงถึงคนทุกกลุ่ม และ การปฏิบัติตามหลักนิติธรรม ทั้งนี้เพื่อให้ลดจำนวนการทุจริตลง แนวคิดของชน กลุ่มน้อยได้รับการคำนึงถึงและมีการรับฟังความคิดเห็นของผู้อ่อนแอในสังคม และ ตอบสนองความต้องการของสังคมในปัจจุบันและอนาคต (สำหรับระเบียบสำนัก นายกรัฐมนตรีว่าด้วยการบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดีนั้นระบุไว้ 6 หลักการ คือ มีส่วนร่วม โปร่งใส สำนึกรับผิดชอบ นิติธรรม คุณธรรมและคุณค่า ซึ่งไม่ต่าง จาก 8 หลักการดังกล่าวแล้ว) สถาบนั พระปกเกลา้ 121

การให้บรกิ ารสาธารณะ โดยการมสี ว่ นร่วมของประชาชน (People’s Audit) มงุ่ ฉนั ทามติ สำนกึ รับผดิ ชอบ โปรง่ ใส การมสี ว่ นร่วม ตอบสนอง ธรรมาภบิ าล นิตธิ รรม เท่าเทยี ม และพหนุ ยิ ม ประสทิ ธภิ าพ ประสทิ ธิผล การมสี ว่ นร่วม การมีส่วนร่วมทั้งชายหญิงเป็นสิ่งสำคัญของธรรมาภิบาล การมีส่วนร่วม อาจเป็นได้ทั้งทางตรงหรือโดยผ่านสถาบันกลางหรือผู้แทน อย่างไรก็ดี ประชาธิปไตยแบบตัวแทนก็ไม่ได้หมายถึง กลุ่มผู้ด้อยโอกาสในสังคมจะได้รับ การผนวกเข้าไปประกอบการตัดสินใจ ดังนั้นการมีส่วนร่วมจำเป็นต้องมีการให้ ข้อมูลจากทุกกลุ่มและมีการดำเนินการให้เกิดขึ้นจริง นั่นหมายความรวมถึง เสรีภาพในการรวมกลุ่ม ก่อตั้งสมาคม และแสดงออกและจัดตั้งประชาสังคม 122 สถาบนั พระปกเกล้า

การบริหารจดั การบ้านเมืองที่ด ี ความโปร่งใส ความโปร่งใส หมายถึง การตัดสินใจที่ดำเนินไปแล้วและการนำไป ปฏิบัติ เป็นไปตามกฎระเบียบ ซึ่งหมายถึงการเปิดเผยข้อมูลและสามารถให้ ผู้ที่จะได้รับผลกระทบจากการตัดสินใจและบังคับใช้นโยบายหรือแผนเข้าถึง ข้อมูลได้โดยตรง นอกจากนี้ยังหมายถึง ข้อมูลมีเพียงพอที่จะให้ผู้เกี่ยวข้อง ได้เข้าถึง และการเข้าถึงต้องง่าย ข้อมูลต้องอยู่ในรูปแบบที่เข้าใจได้ง่าย หรือการใช้สื่อต่างๆ ให้เกิดความเข้าใจได้ง่าย การมงุ่ ฉนั ทามติ ในสังคมหนึ่งผู้คนจำนวนมากมีความเห็นที่แตกต่างกัน หลักหนึ่งของ ธรรมาภิบาลจึงเป็นเรื่องของการเจรจาไกล่เกลี่ยโดยใช้คนกลางของคนที่มี ความสนใจแตกต่างกันในสังคมเพื่อนำมาสู่การเกิดฉันทามติในสิ่งที่เป็นประเด็น ที่ดีที่สุดที่อยู่ในความสนใจของชุมชนทั้งหมด และวิธีที่จะบรรลุฉันทามติ ซึ่งต้องอาศัยแนวคิดทั้งกว้างไกลและเวลาในเรื่องที่ว่าอะไรเป็นสิ่งที่ต้องการ สำหรับการพัฒนาที่ยั่งยืนของมนุษย์ และจะบรรลุได้อย่างไร สิ่งนี้จะเกิดได้ จากการมีความสนใจในประวัติศาสตร์ วัฒนธรรมและบริบททางสังคมของ สังคมหรือชุมชนอื่นๆ ด้วย การตอบสนอง ธรรมาภิบาลยังต้องให้มีการดำเนินการและมีกระบวนการที่ตอบสนอง ต่อผู้มีส่วนได้ส่วนเสียภายในเวลาที่เหมาะสม สถาบันพระปกเกล้า 123

การใหบ้ ริการสาธารณะ โดยการมีสว่ นรว่ มของประชาชน (People’s Audit) ความเท่าเทียมกนั และการมพี หนุ ยิ ม ความเป็นอยู่ที่ดีของสังคมขึ้นกับการประกันว่าสมาชิกทุกคนรู้สึกว่า พวกเขาเป็นส่วนหนึ่งของสังคมและมีที่ยืนในสังคม และไม่รู้สึกว่าถูกกีดกัน ออกไปจากกระแสหลักของสังคม นั่นหมายความว่า กลุ่มทุกกลุ่ม โดยเฉพาะผู้ ที่มีความอ่อนแอที่สุดมีโอกาสที่จะปรับปรุงหรือคงความเป็นอยู่ที่ดีของพวกเขา ประสทิ ธภิ าพและประสิทธผิ ล ธรรมาภิบาลหมายถึงกระบวนการและสถาบันที่ก่อให้เกิดผลที่บรรลุ ความต้องการของสังคม โดยการใช้ทรัพยากรอย่างเหมาะสมมีเรื่องของการ ประหยัดแต่ไม่ตระหนี่ แนวคิดของประสิทธิภาพในบริบทของธรรมาภิบาลยัง รวมถึงการใช้ทรัพยากรธรรมชาติอย่างยั่งยืน และการปกป้องสิ่งแวดล้อมด้วย สำนึกรบั ผดิ ชอบ สำนึกรับผิดชอบ การยอมรับผิดเป็นกุญแจสำคัญของธรรมาภิบาล ไม่เพียงสถาบันของรัฐ แต่ภาคเอกชนและองค์กรประชาสังคมต่างๆ ต้องมี ความสำนึกรับผิดชอบต่อสาธารณชนและผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ส่วนใครจะ สำนึกรับผิดชอบต่อใครนั้นขึ้นกับการตัดสินใจ หรือการกระทำว่าเป็นเรื่อง ภายใน หรือภายนอกองค์กรหรือสถาบัน โดยปกติองค์กรหรือสถาบันจะ สำนึกรับผิดชอบต่อผู้อื่นซึ่งจะได้รับผลกระทบจากการตัดสินใจหรือการกระทำ นั้นๆ สำนึกรับผิดชอบไม่สามารถบังคับใช้ได้โดยปราศจาก การมีความ โปร่งใส การมีส่วนร่วมและนิติธรรม 124 สถาบนั พระปกเกลา้

การบริหารจัดการบา้ นเมืองทดี่ ี การบริหารจัดการที่ดี ประกอบไปด้วยหลักการสำคัญหลายประการ แล้วแต่ วัตถุประสงค์ขององค์กรที่นำมาใช้ หลักการที่มีผู้นำไปใช้เสมอคือ การมีส่วนร่วมของ ประชาชน การมุ่งฉันทามติ การมีสำนึกรับผิดชอบ ความโปร่งใส การตอบสนอง ประสิทธิผลและประสิทธิภาพ ความเท่าเทียมกันและการคำนึงถึงคนทุกกลุ่มหรือ พหุภาคีและการปฏิบัติตามหลักนิติธรรม แต่ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการ บริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดีนั้นได้ระบุไว้ 6 หลักการดังกล่าวมาแล้วและ กลายเป็นหลักการสำคัญที่มีการนำมาใช้ในประเทศไทยอย่างกว้างขวางอยู่ในปัจจุบันนี้ แต่ก็มีคำถามว่าหลักการต่างๆ นี้หมายถึงอะไร แล้วจะทราบได้อย่างไรว่ามีการบริหาร จัดการที่ดีแล้วหรือยัง มีมากหรือน้อย ต้องปรับปรุงอะไรอีกบ้าง คำตอบที่อาจเป็นไป ได้ก็คือ การจัดทำตัวชี้วัดเพื่อผู้ใช้จะได้เข้าใจและนำไปใช้ตรวจสอบตนเองและผู้อื่น หรือหน่วยงานอื่นได้ หลกั การต่างๆ ทอ่ี ธิบายการมธี รรมาภิบาลและการนำไปประยุกต์ใช้ ธรรมาภิบาลอาจประกอบไปด้วยหลักการต่างๆ มากมายแล้วแต่ผู้ที่จะนำเรื่อง ของธรรมาภิบาลไปใช้ และจะให้ความสำคัญกับเรื่องใดมากกว่ากัน และในบริบทของ ประเทศ บริบทของหน่วยงาน หลักการใดจึงจะเหมาะสมที่สุด สำหรับประเทศไทย แล้ว เนื่องจากได้มีระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการบริหารกิจการบ้านเมืองและ สังคมที่ดี และพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมือง ที่ดี พ.ศ. 2546 ที่ให้ความสำคัญกับหลักการสำคัญ 6 หลักการดังกล่าวแล้วในที่นี้จึง ขอนำเสนอรายละเอียดของการพัฒนาดัชนีวัดธรรมาภิบาลบนพื้นฐานของหลักการทั้ง 6 หลักการของสถาบันพระปกเกล้า (ถวิลวดี บุรีกุลและคณะ, 2545) ดังต่อไปนี้ สถาบันพระปกเกล้า 125

การใหบ้ ริการสาธารณะ โดยการมสี ่วนรว่ มของประชาชน (People’s Audit) รูปภาพท่ี 1 หลกั การสำคัญของธรรมาภิบาล นิติกรรม คณุ ธรรม ความคุม้ คา่ ธรรมาภิบาล สำนกึ รบั ผดิ ชอบ ความโปรง่ ใส มสี ่วนร่วม 1. ด้านหลักนติ ธิ รรม Rule of Laws หลักการสำคัญอันเป็นสาระสำคัญของ “หลักนิติธรรม” ประกอบ ด้วย 7 หลักการคือ หลักการแบ่งแยกอำนาจ หลักการคุ้มครองสิทธิและ เสรีภาพ หลักความชอบด้วยกฎหมายของฝ่ายตุลาการและฝ่ายปกครอง ความชอบด้วยกฎหมายในทางเนื้อหา หลักความเป็นอิสระของผู้พิพากษา หลัก “ไม่มีความผิด และไม่มีโทษโดยไม่มีกฎหมาย” และ หลักความเป็น กฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ 126 สถาบันพระปกเกล้า

การบรหิ ารจดั การบา้ นเมอื งท่ดี ี 1 หลักการแบ่งแยกอำนาจเป็นพื้นฐานที่สำคัญของหลักนิติธรรม เพราะ หลักการแบ่งแยกอำนาจเป็นหลักที่แสดงให้เห็นถึงการอยู่ร่วมกันของการแบ่งแยก อำนาจการตรวจสอบอำนาจ และการถ่วงดุลอำนาจ 2 หลักการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ หลักนิติธรรมมีความเกี่ยวพันกันกับ สิทธิในเสรีภาพของบุคคล และสิทธิในความเสมอภาค สิทธิทั้งสองประการดังกล่าว ข้างต้นถือว่าเป็นพื้นฐานของ “ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์” อันเป็นหลักการสำคัญตาม เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ 3 หลักความชอบด้วยกฎหมายของฝ่ายตุลาการและฝ่ายปกครอง การใช้ กฎหมายของฝ่ายตุลาการ หรือฝ่ายปกครองที่เป็นการจำกัดสิทธิของประชาชนมีผลมา จากกฎหมายที่ได้รับความเห็นชอบ จากตัวแทนของประชาชน โดยฝ่ายตุลาการจะต้อง ไม่พิจารณาพิพากษาเรื่องใดเรื่องหนึ่งให้แตกต่างไปจากบทบัญญัติของกฎหมาย ฝ่ายตุลาการมีความผูกพันที่จะต้องใช้กฎหมายอย่างเท่าเทียมกัน ฝ่ายตุลาการมีความ ผูกพันที่จะต้องใช้ดุลพินิจโดยปราศจากข้อบกพร่อง 4 หลักความชอบด้วยกฎหมายในทางเนื้อหา เป็นหลักที่เรียกร้องให้ฝ่าย นิติบัญญัติหรือฝ่ายปกครองที่ออกกฎหมายลำดับรอง กำหนดหลักเกณฑ์ในทาง กฎหมายให้เป็นตามหลักความแน่นอนของกฎหมาย หลักห้ามมิให้กฎหมายมีผลย้อน หลังและหลักความพอสมควรแก่เหตุ 5 หลักความอิสระของผู้พิพากษา ผู้พิพากษาสามารถทำภาระหน้าที่ในทาง ตุลาการได้โดยปราศจากการแทรกแซงใดๆ โดยผู้พิพากษามีความผูกพันเฉพาะต่อ กฎหมายและ ทำการพิจารณาพิพากษาภายใต้มโนธรรมของตนเท่านั้น โดยวางอยู่บน พื้นฐานของความอิสระจาก 3 ประการ กล่าวคือ ความอิสระจากคู่ความ ความอิสระ จากรัฐ และความอิสระจากสังคม สถาบันพระปกเกล้า 127

การใหบ้ รกิ ารสาธารณะ โดยการมสี ว่ นรว่ มของประชาชน (People’s Audit) 6 หลัก “ไม่มีความผิด และไม่มีโทษโดยไม่มีกฎหมาย” เมื่อไม่มีข้อบัญญัติ ทางกฎหมายให้เป็นความผิด แล้วจะเอาผิดกับบุคคลนั้นๆ มิได้ 7 หลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ หมายความว่า รัฐธรรมนูญ ได้รับการยอมรับให้เป็นกฎหมายที่อยู่ในลำดับที่สูงสุดในระบบกฎหมายของรัฐนั้น และหากกฎหมายที่อยู่ในลำดับที่ต่ำกว่า ขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญกฎหมายดังกล่าว ย่อมไม่มีผลบังคับ 2. หลักดา้ นหลักคุณธรรม Ethics ประกอบด้วยหลักการสำคัญ 3 หลักการคือ หน่วยงานปลอดการ ทุจริต หน่วยงานปลอดจากการทำผิดวินัย และหน่วยงานปลอดจากการทำ ผิดมาตรฐานวิชาชีพนิยมและจรรยาบรรณ องค์ประกอบของคุณธรรมหรือ พฤติกรรมที่พึงประสงค์ที่ปลอดจากคอรัปชั่น หรือมีคอรัปชั่นน้อยลง คอรัปชั่น การฉ้อราษฎร์บังหลวง หรือ corruption โดยรวมหมายถึง การทำให้เสียหาย การทำลาย หรือการละเมิดจริยธรรม ธรรมปฏิบัติ และกฎหมาย สำหรับพิษภัยของคอรัปชั่นได้สร้างความเสียหายและความ เดือดร้อน และเป็นพฤติกรรมที่ส่งผลในทางลบต่อคุณธรรมของการบริหาร จัดการอย่างร้ายแรง เมื่อพิจารณาเรื่องของคุณธรรมจึงควรพิจารณาเรื่อง ต่อไปนี้ 1 องค์ประกอบคุณธรรมหรือพฤติกรรมที่พึงประสงค์ที่ปลอดจากการ ไม่ปฏิบัติตามกฎหมายอย่างโจ่งแจ้งหรือไม่ปฏิบัติตามกฎหมายน้อยลง 2 องค์ประกอบคุณธรรมหรือพฤติกรรมที่พึงประสงค์ที่ปลอดจากการปฏิบัติ ที่น้อยกว่าหรือไม่ดีเท่าที่กฎหมายกำหนดหรือปฏิบัติเช่นนี้น้อยลง 128 สถาบันพระปกเกล้า

การบรหิ ารจัดการบา้ นเมอื งท่ีด ี 3 องค์ประกอบคุณธรรมหรือพฤติกรรมที่พึงประสงค์ที่ปลอดจากการปฏิบัติ ที่มากกว่าที่กฎหมายกำหนด หรือปฏิบัติเช่นนี้น้อยลง 4 องค์ประกอบคุณธรรมหรือพฤติกรรมที่พึงประสงค์ที่ปลอดจากการปฏิบัติ ตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย แต่ใช้วิธีการที่ผิดกฎหมายหรือปฏิบัติเช่นนี้น้อยลง สำหรับการที่หน่วยงานปลอดจากการทำผิดมาตรฐานวิชาชีพนิยมและจรรยาบรรณนั้น เป็น การกระทำผิดวิชาชีพนิยมได้แก่ พฤติกรรมที่สวนทางหรือขัดแย้งกับ องค์ประกอบของวิชาชีพนิยมโดย เฉพาะอย่างยิ่งในประเด็นของการมีจรรยาบรรณ วิชาชีพ และการประพฤติตามจรรยาบรรณวิชาชีพ 3. ดา้ นความโปร่งใส Transparency ประกอบไปด้วยหลักการย่อย 4 หลักการคือ หน่วยงานมีความ โปร่งใสด้านโครงสร้าง หน่วยงานมีความโปร่งใสด้านการให้คุณ หน่วยงานมี ความโปร่งใสด้านการให้โทษ หน่วยงานมีความโปร่งใสด้านการเปิดเผย ข้อมูล 1 ความโปร่งใสด้านโครงสร้าง ประกอบด้วยพฤติการณ์ต่อไปนี้ 1) มีการตรวจสอบภายในที่เข้มแข็ง เช่น มีคณะกรรมการตรวจสอบ คณะกรรมการสอบสวน เป็นต้น 2) โปร่งใส เห็นระบบงานทั้งหมดได้อย่างชัดเจน 3) ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม รับรู้การทำงาน 4) มีเจ้าหน้าที่มาด้วยระบบคุณธรรมมีความสามารถสูงมาอยู่ใหม่มาก ขึ้น สถาบนั พระปกเกล้า 129

การใหบ้ ริการสาธารณะ โดยการมีสว่ นร่วมของประชาชน (People’s Audit) 5) มีการตั้งกรรมการหรือหน่วยงานตรวจสอบขึ้นมาใหม่ 6) มีฝ่ายบัญชีที่เข้มแข็ง 2 ความโปร่งใสด้านให้คุณ ประกอบด้วยพฤติการณ์ต่อไปนี้ 1) มีค่าตอบแทนพิเศษในการปฏิบัติงานเป็นผลสำเร็จ 2) มีค่าตอบแทนเพิ่มสำหรับการปฏิบัติงานที่มีประสิทธิภาพ 3) มีค่าตอบแทนพิเศษให้กับเจ้าหน้าที่ที่ซื่อสัตย์ 4) มีมาตรฐานเงินเดือนสูงพอเพียงกับค่าใช้จ่าย 3 ความโปร่งใสด้านการให้โทษ ประกอบด้วยพฤติการณ์ต่อไปนี้ 1) มีระบบการตรวจสอบที่มีประสิทธิภาพ 2) มีวิธีการพิจารณาลงโทษผู้ทำผิดอย่างยุติธรรม 3) มีการลงโทษจริงจัง หนักเบาตามเหตุแห่งการกระทำผิด 4) มีระบบการฟ้องร้องผู้กระทำผิดที่มีประสิทธิภาพ 5) หัวหน้างานลงโทษผู้ทุจริตอย่างจริงจัง 6) มีการปรามผู้ส่อทุจริตให้เลิกความพยายามทุจริต 7) มีกระบวนการยุติธรรมที่รวดเร็ว 4 ความโปร่งใสด้านการเปิดเผย ประกอบด้วยพฤติการณ์ต่อไปนี้ 1) ประชาชนได้เข้ามารับรู้ การทำงานของคณะกรรมการตรวจสอบ 130 สถาบนั พระปกเกล้า

การบริหารจดั การบ้านเมืองทดี่ ี 2) ประชาชนและสื่อมวลชนมีส่วนร่วมในการจัดซื้อจัดหา การให้ สัมปทานการออกกฎระเบียบ และข้อบังคับต่างๆ 3) ประชาชน สื่อมวลชน และองค์กรพัฒนาเอกชน ได้มีโอกาสควบคุม ฝ่ายบริหารโดยวิธีการต่างๆ มากขึ้น 4) มีการใช้กลุ่มวิชาชีพภายนอก เข้ามาร่วมตรวจสอบ 4. หลกั การมีส่วนร่วม Participation การมีส่วนร่วมของประชาชนเป็นกระบวนการซึ่งประชาชน หรือผู้มี ส่วนได้ส่วนเสียได้มีโอกาสแสดงทัศนะ และเข้าร่วมในกิจกรรมต่างๆ ที่มี ผลต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชน รวมทั้งมีการนำความคิดเห็นดังกล่าว ไปประกอบการพิจารณากำหนดนโยบาย และการตัดสินใจของรัฐ การมี ส่วนร่วมของประชาชนเป็นกระบวนการสื่อสารในระบบเปิด กล่าวคือ เป็นการสื่อสารสองทาง ทั้งอย่างเป็นทางการและไม่เป็นทางการ ซึ่งประกอบ ไปด้วยการแบ่งสรรข้อมูลร่วมกันระหว่างผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย และเป็นการ เสริมสร้างความสามัคคีในสังคม ระดับการให้ข้อมูล เป็นระดับต่ำสุดและเป็นวิธีการที่ง่ายที่สุดของการติดต่อ สื่อสารระหว่างผู้วางแผนโครงการกับประชาชน เพื่อให้ข้อมูลแก่ประชาชนเกี่ยวกับการ ตัดสินใจของผู้วางแผนโครงการ และยังเปิดโอกาสให้แสดงความคิดเห็นหรือเข้ามา เกี่ยวข้องใดๆ เช่น การแถลงข่าว การแจกข่าว การแสดงนิทรรศการ และการทำ หนังสือพิมพ์ให้ข้อมูลเกี่ยวกับกิจกรรมต่างๆ หลักการมีส่วนร่วมประกอบไปด้วย หลักการสำคัญ 4 หลักการคือ สถาบันพระปกเกลา้ 131

การให้บรกิ ารสาธารณะ โดยการมสี ว่ นรว่ มของประชาชน (People’s Audit) 1 ระดับการให้ข้อมูล เป็นระดับต่ำสุดและเป็นวิธีการที่ง่ายที่สุดของการติดต่อ สื่อสารระหว่างผู้วางแผนโครงการกับประชาชน เพื่อให้ข้อมูลแก่ประชาชนเกี่ยวกับการ ตัดสินใจของผู้วางแผนโครงการ และยังเปิดโอกาสให้แสดงความคิดเห็นหรือเข้ามา เกี่ยวข้องใดๆ เช่น การแถลงข่าว การแจกข่าว การแสดงนิทรรศการและการทำ หนังสือพิมพ์ให้ข้อมูลเกี่ยวกับกิจกรรมต่างๆ 2 ระดับการเปิดรับความคิดเห็นจากประชาชน เป็นระดับขั้นที่สูงกว่าระดับ แรก กล่าวคือ ผู้วางแผนโครงการเชิญชวนให้ประชาชนแสดงความคิดเห็นเพื่อให้ได้ ข้อมูลมากขึ้น และประเด็นในการประเมินข้อดีข้อเสียชัดเจนยิ่งขึ้น เช่น การสำรวจ ความคิดเห็นของประชาชนเกี่ยวกับการริเริ่มโครงการต่างๆ และการบรรยายให้ ประชาชนฟังเกี่ยวกับโครงการต่างๆ แล้วขอความคิดเห็นจากผู้ฟัง รวมไปถึงการร่วม ปรึกษาหารือ เป็นต้น 3 ระดับการวางแผนร่วมกัน และการตัดสินใจ เป็นระดับขั้นที่สูงกว่า การปรึกษาหารือ กล่าวคือ เป็นเรื่องการมีส่วนร่วมที่มีขอบเขตกว้างมากขึ้น มีความ รับผิดชอบร่วมกันในการตัดสินใจ และวางแผนเตรียมโครงการ และเตรียมรับผลที่จะ เกิดขึ้นจากการดำเนินโครงการ ระดับนี้มักใช้ในกรณีที่เป็นเรื่องซับซ้อนและมีข้อ โต้แย้งมาก เช่น การใช้กลุ่มที่ปรึกษาซึ่งเป็นผู้ทรงคุณวุฒิในสาขาต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง การใช้อนุญาโตตุลาการเพื่อปัญหาข้อขัดแย้ง และการเจรจาเพื่อหาทางประนีประนอม กัน เป็นต้น 4 ระดับการพัฒนาศักยภาพในการมีส่วนร่วม สร้างความเข้าใจให้กับ สาธารณชน เป็นระดับขั้นที่สูงสุดของการมีส่วนร่วม คือเป็นระดับที่ผู้รับผิดชอบ โครงการได้ตระหนักถึงความสำคัญและประโยชน์ที่จะได้รับจากการมีส่วนร่วมของ ประชาชนและได้มีการพัฒนาสมรรถนะหรือขีดความสามารถในการมีส่วนร่วมของ 132 สถาบนั พระปกเกลา้

การบริหารจดั การบา้ นเมืองท่ีด ี ประชาชนให้มากขึ้นจนอยู่ในระดับที่สามารถมีส่วนร่วมได้อย่างเต็มที่ และเกิด ประโยชน์สูงสุด 5. หลักสำนึกรบั ผดิ ชอบ Accountability มีความหมายกว้างกว่าความสามารถในการตอบคำถามหรืออธิบาย เกี่ยวกับพฤติกรรมได้เท่านั้น ยังรวมถึงความรับผิดชอบในผลงาน หรือ ปฏิบัติหน้าที่ให้บรรลุผลตามเป้าหมายที่กำหนดไว้ รวมทั้งการตอบสนองต่อ ความคาดหวังของสาธารณะ เป็นเรื่องของความพร้อมที่จะรับผิดชอบ ความพร้อมที่จะถูกตรวจสอบได้ โดยในแง่มุมของการปฏิบัติถือว่า สำนึก รับผิดชอบเป็นคุณสมบัติหรือทักษะที่บุคคลพึงแสดงออกเพื่อเป็นเครื่องชี้ ว่าได้ยอมรับในภาระกิจที่ได้รับมอบหมายและนำไปปฏิบัติด้วยความรับ ผิดชอบ ประกอบด้วยหลักการย่อยดังนี้ 1 การมีเป้าหมายที่ชัดเจน การมีเป้าหมายชัดเจนเป็นสิ่งสำคัญสิ่งแรกของ ระบบสำนึกรับผิดชอบกล่าวคือ องค์การจะต้องทำการกำหนดเป้าหมาย วัตถุประสงค์ ของการปฏิบัติการสร้างวัฒนธรรมใหม่ให้ชัดเจนว่าต้องการบรรลุอะไรและเมื่อไรที่ ต้องการเห็นผลลัพธ์นั้น 2 ทุกคนเป็นเจ้าของร่วมกัน จากเป้าหมายที่ได้กำหนดเอาไว้ ต้องประกาศให้ ทุกคนได้รับรู้และเกิดความเข้าใจ ถึงสิ่งที่ต้องการบรรลุ และเงื่อนไขเวลาที่ต้องการให้ เห็นผลงาน เปิดโอกาสให้ทุกคนได้เป็นเจ้าของ โครงการสร้างวัฒนธรรมนี้ร่วมกัน เพื่อ ให้เกิดการประสานกำลังคนร่วมใจกันทำงาน เพื่อผลิตภาพโดยรวมขององค์การ สถาบนั พระปกเกล้า 133

การให้บรกิ ารสาธารณะ โดยการมสี ่วนร่วมของประชาชน (People’s Audit) 3 การปฏิบัติการอย่างมีประสิทธิภาพ ความสำเร็จของการสร้างวัฒนธรรม สำนึกรับผิดชอบ อยู่ที่ความสามารถของหน่วยงานในการสื่อสารสร้างความเข้าใจให้ เกิดขึ้นในองค์การ ผู้บริหารให้ความสนับสนุน แนะนำ ทำการตัดสินใจอย่างมี ประสิทธิภาพและมีการประสานงานร่วมมือกันทำงานระหว่างหน่วยงานต่างๆ ใน องค์การ 4 การจัดการพฤติกรรมที่ไม่เอื้อการทำงานอย่างไม่หยุดยั้ง ปัจจุบันการ เปลี่ยนแปลงนับว่าเป็นเรื่องปกติ และทุกครั้งที่มีการเปลี่ยนแปลงมักจะมีการ ต่อต้าน การเปลี่ยนแปลงเสมอ หน่วยงานต้องมีมาตรการในการจัดการกับพฤติกรรมการ ต่อ ต้านการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวเพื่อให้ทุกคนเกิดการยอมรับแนวความคิดและ เทคโนโลยีใหม่ๆ 5 การมีแผนการสำรอง ส่วนประกอบสำคัญขององค์การที่มีลักษณะ วัฒนธรรมสำนึกรับผิดชอบ ต้องมีการวางแผนฟื้นฟู ที่สามารถสื่อสารให้ทุกคนใน องค์การได้ทราบและเข้าใจถึงแผน และนโยบายของ องค์การ และที่สำคัญคือ ต้องมี การกระจายข้อมูลข่าวสารที่ถูกต้องสมบูรณ์ อย่างเปิดเผย 6 การติดตามและประเมินผลการทำงาน องค์การจำเป็นต้องมีการติดตาม และประเมินผลการทำงานเป็นระยะๆ อย่างสม่ำเสมอ เพื่อตรวจสอบดูว่าผลงานนั้นเป็นไปตามมาตรฐาน คุณภาพงานที่กำหนดไว้หรือไม่ ผลงานที่พบว่า ยังไม่เป็นไปตามมาตรฐานที่กำหนดต้อง มีการดำเนินการแก้ไขในทันที ขณะที ่ ผลงานที่ได้มาตรฐานต้องได้รับการ ยอมรับยกย่องในองค์การ 134 สถาบันพระปกเกล้า

การบรหิ ารจัดการบ้านเมอื งทีด่ ี 6. หลักความคุ้มค่า Value for Money หลักการนี้คำนึงถึงประโยชน์สูงสุดแก่ส่วนรวมในการบริหาร การจัดการและการใช้ทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัด สิ่งเหล่านี้เป็นผลในการ ปฏิบัติอันเกิดจากการใช้หลักธรรมาภิบาลนั่นเอง ประกอบด้วย 1 การประหยัด หมายถึง 1.1 การทำงานและผลตอบแทนบุคลากรเป็นไปอย่างเหมาะสม 1.2 การไม่มีความขัดแย้งเรื่องผลประโยชน์ 1.3 การมีผลผลิตหรือบริการได้มาตรฐาน 1.4 การมีการตรวจสอบภายในและการจัดทำรายงานการเงิน 1.5 การมีการใช้เงินอย่างมีประสิทธิภาพ 2 การใช้ทรัพยากรให้เกิดประโยชน์สูงสุด หมายถึง 2.1 มีการใช้ทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพ 2.2 มีการพัฒนาทรัพยากรบุคคล 2.3 มีการใช้ผลตอบแทนตามผลงาน 3 ความสามารถในการแข่งขัน หมายถึง 3.1 การมีนโยบาย แผน วิสัยทัศน์ พันธกิจ และเป้าหมาย 3.2 การมีการเน้นผลงานด้านบริการ 3.3 การมีการประเมินผลการทำงาน 3.4 ผู้บริหารระดับสูงมีสภาวะผู้นำ สถาบันพระปกเกล้า 135

การใหบ้ รกิ ารสาธารณะ โดยการมสี ่วนรว่ มของประชาชน (People’s Audit) แนวทางปฏบิ ตั ิ ในการนำหลักการต่างๆ ไป ปฏิบัติมีกลไกมากมาย แต่ ในที่นี้จะขอเสนอรูปแบบ ของการสร้างตัวชี้วัด จัดทำเกณฑ์ตัวชี้วัดและนำไปปฏิบัติตามหลักการที่กำหนดแล้ว วัดจริง เพื่อนอกจากนี้การเสริมสร้างกระบวนการมีส่วนร่วมจะเป็นอีกแนวทางหนึ่งที่ มุ่งให้เกิดการบริหารจัดการที่ดี เพราะการมีส่วนร่วมจะเป็นการนำมาสู่การเปิดเผย ข้อมูลข่าวสารอันเป็นต้นกำเนิดของความโปร่งใส การมีสำนึกรับผิดชอบ เป็นการให้ ประชาชน และผู้มีส่วนได้ส่วนเสียเข้าร่วมในกระบวนการทางนโยบาย อาทิการรับรู้ ข้อมูล การปรึกษาหารือ การตัดสินใจ การติดตามตรวจสอบและการประเมินผล ตลอดจนการร่วมรับผลจากการตัดสินใจนั้นๆ ดังนั้นการสร้างกระบวนการมีส่วนร่วมจะนำมาสู่การบริการจัดการที่ดีแนวอื่นๆ อีกด้วย ส่วนการมีตัวชี้วัดจะเป็นการกระตุ้นให้ต้องมุ่งให้บรรลุผล นอกจากนี้การสร้าง องค์การให้เป็นองค์กรแนวใหม่ที่ให้ความสำคัญกับการเรียนรู้ กล่าวคือ พัฒนา องค์กรให้เป็นองค์การเรียนรู้เพื่อมุ่งสู่การบรรลุประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการ บริหารจัดการที่ดี จะเป็นแนวทางที่ช่วยให้มีการนำหลักการบริหารจัดการที่ดีไป ประยุกต์ใช้และพัฒนาอย่างต่อเนื่องไปอีกด้วย อนึ่งการมีกลไกที่ช่วยให้การปฏิบัติเกิด ขึ้นได้มีหลายรูปแบบ การมีประชาสังคมที่เข้มแข็งก็เป็นแนวทางหนึ่งที่ช่วยเสริมสร้าง 136 สถาบนั พระปกเกล้า

การบริหารจัดการบา้ นเมืองท่ีด ี การบริหารจัดการที่ดีได้อีกด้วย เพราะสมาชิกของประชาสังคมจะมีความเป็นเจ้าของ และมีความเป็นหุ้นส่วนในกิจกรรมนั้นๆ และร่วมเรียนรู้ไปด้วยกัน 1. การปฎิบตั ติ ามระเบียบ เกณฑ์ และวัดระดบั การบริการจดั การท่ีด ี เมื่อมีหลักการที่เป็นแนวทางในการสร้างธรรมาภิบาลแล้ว หน่วยงาน ที่ต้องการใช้หลักการบริหารแนวใหม่ที่มุ่งสร้างธรรมาภิบาลสามารถประยุกต์ ใช้ได้และวัดระดับการมีธรรมาภิบาลของหน่วยงานตนได้ โดยการเก็บ รวบรวมข้อมูลทั้งจากผู้ให้บริการและผู้รับบริการ ตลอดจนรวบรวมข้อมูลที่ มีอยู่แล้วในหน่วยงาน ภาพข้างล่างนี้เป็นตัวอย่างของการนำหลักการข้างต้น ไปสร้างตัวชี้วัดและนำไปทดสอบจริงในหน่วยงาน และสามารถแสดงผลให้ เข้าใจได้ง่าย ทำให้ผู้บริหารสามารถนำไปปรับปรุงแก้ไขการทำงานของ หน่วยงานให้มีธรรมาภิบาลมากขึ้นได้ การสร้างตัวชี้วัดก็เป็นวิธีการหนึ่งที่ทำให้ทราบระดับการบริหาร จัดการที่ดีของหน่วยงานของตน และยังเป็นแนวทางในการปฏิบัติให้เป็นจริง นอกจากนี้ยังเป็นการวัดระดับตนเองเพื่อเปรียบเทียบกับอดีต หรือเกณฑ์ มาตรฐานที่ตั้งไว้หรือเปรียบเทียบกับหน่วยงานที่ใกล้เคียงกันได้ เรียกว่า เป็นกี่ทำ benchmark จัดว่าเป็นการพัฒนาอย่างต่อเนื่องอีกด้วย จาก หลักการที่กล่าวมาข้างต้นสามารถนำมาสร้างตัวชี้วัดและนำไปวัดได้จริง หลังจากนั้นจึงเป็นการประเมินผลและแสดงผลต่อผู้เกี่ยวข้องเพื่อให้เห็น ความเป็นจริง และช่วยกันปรับปรุง ซึ่งการดำเนินการนี้ควรเป็นการมุ่งเพื่อ พัฒนาตนเองอย่างเป็นระบบมากกว่าการนำไปสู่การลงโทษ เพราะจะไม่ เป็นการสร้างขวัญกำลังใจแก้ผู้เกี่ยวข้อง การนำไปปฏิบัตินี้ต้องเป็นการร่วม แรงร่วมใจ สถาบันพระปกเกล้า 137