A1การให้บริการสาธารณะโดยการมีส่วนร่วมของประชาชน

การให้บริการสาธารณะ โดยการมสี ว่ นรว่ มของประชาชน (People’s Audit) รฐั ธรรมนญู ฉบบั ท่ี 15 (รัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2534) คณะรักษาความสงเรียบร้อยแห่งชาติ (รสช.) เป็นผู้มีอำนาจจัดให้มี รัฐธรรมนูญฉบับนี้ เพราะได้กำหนดให้มีสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (รัฐธรรมนูญฉบับที่ 15) และสภานิติบัญญัติแห่งชาติได้ลงมติเห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่ 15 เมื่อ วันที่ 25 พฤศจิกายน 2534 หลังจากนั้น ศาสตราจารย์ ดร.อุกฤษ มงคลนาวิน ประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติได้นำร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2534 ขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว เพื่อทรงลง พระปรมาภิไธย และประกาศใช้เป็นกฎหมายเมื่อวันที่ 9 ธันวาคม พ.ศ. 2534 รฐั ธรรมนูญฉบบั ที่ 16 (รฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พทุ ธศกั ราช 2540) จากเหตุการณ์ที่ประชาชนเรียกร้องให้มีการปฏิรูปการเมืองเมื่อเดือนพฤษภาคม 2535 เป็นผลให้รัฐสภาแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับที่ 6) พุทธศักราช 2539 โดยเพิ่มเติมหมวด 12 ว่าด้วย “การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่” แยกต่างหากจากหมวด 11 เดิมที่ว่าด้วย “การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ” โดย กำหนดให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญขึ้นเพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ และประกาศใช้เมื่อ 11 ตุลาคม 2540 ผู้มีอำนาจจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับนี้ คือ สภาร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งมีสมาชิก 2 ประเภท คือ ประเภทแรก สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นตัวแทนของจังหวัด หรือ “ส.ส.ร. จังหวัด” และประเภทที่สอง สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญประเภทผู้เชี่ยวชาญ หรือผู้มีประสบการณ์ หรือ “ส.ส.ร. นักวิชาการ” รวมทั้งสิ้น 99 คน 38 สถาบันพระปกเกลา้

ประชาธิปไตยแบบมสี ่วนรว่ ม (Participatory Democracy) ประธานรัฐสภาขณะนั้น คือ นายวัน มูฮัมหมัดนอร์ มะทาได้นำร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับนี้ขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว เพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย ซึ่ง ได้ทรงลงพระปรมาภิไธยเมื่อวันที่ 11 ตุลาคม 2540 ปีพุทธศักราช 2540 จึงนับเป็นปีสำคัญที่ประวัติศาสตร์ชาติไทยต้องจารึกไว้ เพราะเป็นปีที่คนไทยทั้งชาติ ได้ร่วมกับสภาร่างรัฐธรรมนูญช่วยกันจัดทำรัฐธรรมนูญ ฉบับประชาชนขึ้น เพื่อปฏิรูปการเมืองของนักการเมืองและสร้างการเมืองภาค พลเมืองขึ้นอย่างแท้จริง ซึ่งได้สะท้อนหลักสำคัญ 2 ประการ คือ ประการแรก ส่วนร่วมของประชาชนในการจัดทำรัฐธรรมนูญอันเป็นกรอบ กติกาให้การเมืองนั้น ย่อมทำให้รัฐธรรมนูญสะท้อนความต้องการที่แท้จริงของ ประชาชนทุกกลุ่ม ทุกภาคได้อย่างแท้จริง ด้วยเหตุนี้ รัฐธรรมนูญปี 2540 จึงขยาย สิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคให้ประชาชนเพิ่มขึ้นในด้านต่างๆ มากมายอย่างไม่ เคยมีมาก่อนในประวัติศาสตร์การเมืองไทย ประการที่สอง รัฐธรรมนูญฉบับประชาชนได้เปลี่ยน “การเมืองของนักการ เมือง” ให้เป็น “การเมืองของพลเมือง” โดยการเพิ่มส่วนร่วมของประชาชนในการ ตัดสินใจบริหารบ้านเมืองในเรื่องต่างๆ มากขึ้นทุกขั้น ทุกตอน ดังที่มาตรา 76 ของ รัฐธรรมนูญกำหนดว่า “รัฐต้องส่งเสริมและสนับสนุนการมีส่วนร่วมของประชาชนใน การกำหนดนโยบายการตัดสินใจทางการเมืองการวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง รวมทั้งการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐทุกระดับ” ที่เป็นเช่นนี้ก็เพราะ ผู้ร่างรัฐธรรมนูญเชื่อว่า การที่ประชาชนทุกกลุ่มทุกภาคมีส่วนร่วมในการตัดสินใจใน การบริหารบ้านเมือง ย่อมทำให้ทุกกลุ่ม ทุกภาคนั้นต้องตกลงออมชอม ประสานผล ประโยชน์กันจนลงตัวและเกิดความเป็นธรรมขึ้น เมื่อเกิดความเป็นธรรมกับทุกกลุ่ม ทุกภาค ความยั่งยืนของประชาธิปไตยก็จะเกิดความสันติสุขสถาพรตลอดไป สถาบันพระปกเกล้า 39

การใหบ้ รกิ ารสาธารณะ โดยการมีส่วนรว่ มของประชาชน (People’s Audit) สรุปได้ว่าการมี ส่วนร่วมของพลเมืองในทางการเมืองนำมาซึ่งความเป็น ธรรม และความเป็นธรรมย่อมนำมาซึ่งความยั่งยืนของประชาธิปไตย (บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, 2544) ด้วยเหตุดังนี้ รัฐธรรมนูญได้กำหนดแนวทางเพิ่มการมีส่วนร่วมของพลเมือง ไทยในการเมืองไว้ 3 แนวทาง คือ แนวทางแรก เป็นการเพิ่มส่วนร่วมในโครงสร้างทางการเมืองระดับชาต ิ ด้วยการเพิ่มส่วนร่วมของประชาชนในการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาโดยตรงเป็นครั้งแรก ทั้งนี้ เพื่อให้วุฒิสภาเป็นผู้แทนปวงชนในการกลั่นกรองกฎหมายและควบคุม ตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐโดยการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งระดับสูงออกจากตำแหน่ง รวมทั้งให้วุฒิสภาเป็นผู้แต่งตั้งบุคคลในองค์กรอิสระแทนที่จะให้อำนาจการแต่งตั้ง ดังกล่าวอยู่ที่ฝ่ายบริหารดังที่เป็นมาแต่เดิม นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญยังได้เพิ่มส่วนร่วมของพลเมืองนอกจากการเลือกตั้ง ผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา โดยกำหนดให้มีองค์กรอิสระที่ประกอบด้วยตัวแทน ของภาคประชาชนในการเสนอแนะ และให้ข้อคิดเห็นในเรื่องสำคัญต่ออนาคตของ ประเทศชาติและประชาชนอีกอย่างน้อย 3 องค์การหลัก คือ สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจ และสังคมแห่งชาติ อันประกอบด้วยบุคคลกลุ่มต่างๆ ถึง 52 กลุ่มและอาชีพ เพื่อให้ ความเห็นต่อแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติและแผนอื่น ตลอดจนให้ความ เห็นและข้อเสนอแนะในเรื่องต่างๆ ที่เกี่ยวกับเศรษฐกิจและสังคม นอกจากนั้นก็ต้องมี องค์กรอิสระซึ่งประกอบด้วยผู้แทนองค์การเอกชนด้านสิ่งแวดล้อมและผู้แทน สถาบันอุดมศึกษาที่จัดการศึกษาด้านสิ่งแวดล้อม เพื่อให้ความเห็นประกอบการ ดำเนินการโครงการหรือกิจกรรมที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบอย่างรุนแรงต่อคุณภาพสิ่ง แวดล้อม รวมทั้ง ต้องมีองค์การอิสระซึ่งประกอบด้วยตัวแทนผู้บริโภค ทำหน้าที่ให้ 40 สถาบนั พระปกเกลา้

ประชาธิปไตยแบบมสี ว่ นรว่ ม (Participatory Democracy) ความเห็นในการตรากฎหมาย กฎ และข้อบังคับ ตลอดจนการกำหนดมาตรการต่างๆ เพื่อคุ้มครองผู้บริโภค องค์การอิสระภาคประชาชนนี้เป็นสิ่งที่รัฐธรรมนูญสร้างขึ้นเพื่อรองรับส่วนร่วม อย่างเป็นทางการของภาคประชาชนและประชาสังคมในโครงสร้างการตัดสินใจของ ภาครัฐ โดยเชื่อว่า จะทำให้การตัดสินใจในเรื่องสำคัญทางเศรษฐกิจ สังคม และ สิ่งแวดล้อมจะมีการสมดุลและเป็นธรรมมากขึ้นกว่าแต่ก่อนที่อาศัยการตัดสินใจจาก ฝ่ายการเมืองและข้าราชการประจำเป็นหลัก แนวทางที่สอง ที่รัฐธรรมนูญฉบับประชาชนกำหนดให้เพิ่มส่วนร่วมของ พลเมืองในการเมืองก็คือ การกระจายอำนาจจากรัฐส่วนกลางลงไปให้องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นที่ประชาชนเลือกตั้งขึ้น รวมทั้งชุมชนท้องถิ่นซึ่งประกอบขึ้นจากประชาชน ทั้งหลายนั่นเอง ตั้งแต่นี้ต่อไป กิจการหลายกิจการซึ่งประชาชนในท้องถิ่นสามารถเลือกผู้แทน ระดับท้องถิ่นให้ตัดสินใจให้บริการไปได้เลย ก็จะถูกกระจายอำนาจลงไปให้ท้องถิ่น มากขึ้น ดังนั้น ส่วนร่วมของพลเมืองในการเมืองระดับท้องถิ่นในรูปแบบต่างๆ ไม่ว่า จะเป็น อบจ. เทศบาล หรือ อบต. หรือรูปแบบพิเศษ เช่น กทม. หรือ เมืองพัทยาก็จะ เพิ่มขึ้นอย่างไม่เคยมีมาก่อน แต่ที่สำคัญที่สุดก็คือ การที่รัฐธรรมนูญรับรองให้ชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิม อันประกอบด้วยประชาชนที่อยู่รวมกันในพื้นที่ใดพื้นที่หนึ่งก่อนที่รัฐธรรมนูญจะมีผล ใช้บังคับ มีสิทธิในการอนุรักษ์และฟื้นฟูจารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่นศิลปะหรือ วัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่นและของชาติ รวมทั้งมีส่วนร่วมในการจัดการ การบำรุง รักษา และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติตลอดจนการคุ้มครอง ส่งเสริม และรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม สถาบันพระปกเกล้า 41

การให้บรกิ ารสาธารณะ โดยการมสี ว่ นรว่ มของประชาชน (People’s Audit) การยอมรับส่วนร่วมของชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิมนี้เท่ากับรัฐธรรมนูญให้ความ สำคัญไม่เพียงแต่กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งเป็นองค์กรผู้แทนที่ประชาชน เลือกตั้งขึ้นมา แต่ยังให้ความสำคัญกับประชาชนผู้รวมตัวกันเป็นชุมชนนั้นเองที่จะ เข้ามามีส่วนร่วมในเรื่องการดำเนินการที่สำคัญต่อชีวิตประจำวันของเขาทั้งทาง เศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม นับเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกของโลกก็ว่าได้ที่เห็น ความสำคัญของชุมชนท้องถิ่นอย่างแท้จริง แนวทางที่สาม ซึ่งรัฐธรรมนูญได้วางรากฐานแห่งการมีส่วนร่วมของพลเมืองก็ คือ ในกระบวนการนโยบายสาธารณะ (Public Policy Process) การตัดสินใจทั้ง ระดับชาติและท้องถิ่น ประชาชนต้องมีส่วนร่วม ตั้งแต่เริ่มกระบวนการไปจนสิ้นสุด กระบวนการดังแผนภูมินี้ ภาพท่ี 3 การมีสว่ นรว่ มของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะตามรัฐธรรมนูญ รว่ มใหค้ วามเห็น รว่ มริเร่ิม ร่วมตรวจสอบ การตดั สินใจ รว่ มรับรู้ รว่ มคิด ตัดสนิ ใจ ร่วมดำเนินการ ทม่ี า บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, 2544 42 สถาบนั พระปกเกลา้

ประชาธปิ ไตยแบบมสี ว่ นรว่ ม (Participatory Democracy) ตารางท่ี 1 กระบวนการนโยบายสาธารณะ (Public Policy Process) การริเริ่มนโยบาย ร่วมริเริ่ม Policy Formation ร่วมรับรู้ การกำหนดนโยบาย ร่วมคิด Policy Formulation ร่วมตัดสินใจ การนำนโยบายไปปฏิบัติ ร่วมทำ (Policy Implementation) การประเมินนโยบาย ร่วมตรวจสอบ (Policy Evaluation) การยกเลิกนโยบาย การเปลี่ยนนโยบาย ร่วมในการยกเลิก ปรับเปลี่ยน หรือการธำรงไว้ซึ่งนโยบาย (Policy หรือให้คงไว้ Termination or Policy Succession or Policy Maintenance) การร่วมรับรู้ข้อมูลในเรื่องต่างๆ จากรัฐดูจะเป็นเงื่อนไขแรกสุดของส่วนร่วม ประการอื่น ดังนั้น รัฐธรรมนูญจึงกำหนดสิทธิร่วมรับรู้ข้อมูลข่าวสารที่อยู่ในความ ครอบครองของราชการไว้ และยังมีพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของทางราชการ พ.ศ. 2540 กำหนดรองรับสิทธิดังกล่าวตามรัฐธรรมนูญด้วย เมื่อรับรู้ข้อมูลแล้ว รัฐธรรมนูญยังให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการให้ความ คิดเห็นโดยผ่านกระบวนการรับฟังความคิดเห็นประชาชนซึ่งอาจมีได้หลายรูปแบบ สถาบนั พระปกเกล้า 43

การให้บริการสาธารณะ โดยการมีสว่ นรว่ มของประชาชน (People’s Audit) อาทิ การประชาพิจารณ์ การปรึกษาหารือ ฯลฯ การให้ประชาชนมีส่วนร่วมโดยการร่วมคิด และร่วมตัดสินใจก็เป็นการเพิ่ม ส่วนร่วมของพลเมืองขึ้นมาอีกระดับหนึ่งโดยเฉพาะการให้ชุมชนท้องถิ่นและบุคคล สามารถร่วมกับรัฐตัดสินใจในเรื่อง ทรัพยากรธรรมชาติ ความหลากหลายทางชีวภาพ และสิ่งแวดล้อม เมื่อให้ร่วมคิดแล้ว รัฐธรรมนูญก็ยังวางพื้นฐานให้ทั้งบุคคล และ ชุมชนท้องถิ่นร่วมดำเนินการในเรื่องดังกล่าวร่วมกับรัฐด้วย ส่วนร่วมของพลเมืองอีกประการหนึ่งที่สำคัญก็คือ การให้ประชาชนผู้มีสิทธิ เลือกตั้ง จำนวนหนึ่ง สามารถริเริ่มเสนอร่างกฎหมายให้รัฐสภาพิจารณาได้ในระดับ ชาติ รวมทั้งเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น ให้สภาท้องถิ่นพิจารณาได้ ยิ่งกว่านั้น ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งก็ยังสามารถเข้าชื่อเสนอให้ถอดถอน ผู้ดำรงตำแหน่งระดับสูงทั้งระดับชาติ และระดับท้องถิ่นได้ ส่วนร่วมในการตรวจสอบ การใช้อำนาจรัฐนี้ ยังรวมไปถึงการให้สิทธิประชาชนนำเรื่องไปฟ้องหรือร้องเรียนต่อ ศาลปกครอง ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ เพื่อให้องค์กรเหล่านี้ สามารถไปตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐได้ รัฐธรรมนูญฉบับที่ 17 (รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2549) ประกาศนากิจจานุเบกษา เล่ม 123 ตอนที่ 102 ก ณ วันที่ 1 ตุลาคม พ.ศ.2549 มี 39 มาตรา เป็นรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวที่ พล.อ. สนธิ บุญยรัตกลิน หัวหน้าคณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็น ประมุขเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ หลังจากที่ได้กระทำการรัฐประหารเป็นผล สำเร็จ เมื่อวันที่ 19 กันยายน พ.ศ.2549 44 สถาบนั พระปกเกล้า

ประชาธปิ ไตยแบบมีส่วนรว่ ม (Participatory Democracy) รัฐธรรมนูญฉบับที่ 18 (รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550) ร่างโดยสภาร่างรัฐธรรมนูญซึ่งได้รับการแต่งตั้งโดยคณะมนตรีความมั่นคงแห่ง ชาติ (คมช.) ที่มาจากการทำรัฐประหารเพื่อยึดอำนาจการปกครองเมื่อวันที่ 19 กันยายน พ.ศ.2549 และได้ประกาศให้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 สิ้นสุดลง แล้วประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งอาณาจักรไทย(ฉบับ ชั่วคราว) พ.ศ.2549 แทน ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้ผ่านการแปรญัตติ (การเสนอ ความคิดเห็นและขอแก้ไขเพิ่มเติม) จากนั้นจึงแจกจ่ายเผยแพร่ไปยังประชาชนทั่ว ประเทศ เพื่อจัดให้มีการออกเสียงประชามติในวันที่ 19 สิงหาคม พ.ศ.2550 การจัด ทำรัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็นไปตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ.2549 จากการออกเสียงประชามติ มีผู้เห็นชอบ 57.81 % จากผู้ไปใช้สิทธิ พระบาท สมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพลอดุลยเดช ทรงลงพระปรมาภิไธยในรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 เมื่อวันที่ 24 สิงหาคม พ.ศ.2550 โดยนายมีชัย ฤชุพันธ์ ประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ เป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ จากนั้นจึงประกาศในราชกิจจานุเบกษา และมีผลบังคับใช้ ตั้งแต่บัดนั้นเป็นต้นมา รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ได้มีเจตนารมณ์ชัดเจน ในการเสริมสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชน อันเป็นการต่อเนื่องจากรัฐธรรมนูญ ฉบับก่อน มีการบัญญัติเรื่องการมีส่วนร่วมไว้ในหลายมาตรา โดยให้ประชาชนทุกภาค ส่วนสามารถเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการทางนโยบาย และให้มีการมีส่วนร่วมใน ระดับที่เริ่มตั้งแต่การริเริ่มกฎหมาย การรับรู้ข้อมูลข่าวสารต่าง ๆ การเปิดโอกาสให้ ประชาชนได้แสดงความคิดเห็น ปรึกษาหารือ ร่วมคิด ร่วมตัดสินใจ ติดตามตรวจ สถาบนั พระปกเกล้า 45

การให้บริการสาธารณะ โดยการมสี ่วนร่วมของประชาชน (People’s Audit) สอบ ถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มีหลักสำคัญเพื่อส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของ ประชาชนให้เป็นที่ประจักษ์ชัดเจนยิ่งขึ้น สนับสนุนให้ประชาชน มีบทบาทและมีส่วน ร่วมในการปกครองและตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐอย่างเป็นรูปธรรม กำหนดกลไก สถาบันทางการเมืองทั้งฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารให้มีดุลยภาพและประสิทธิภาพ ตามวิถีการปกครองแบบรัฐสภา สร้างเสริมสถาบันศาลและองค์กรอิสระอื่นให้สามารถ ปฏิบัติหน้าที่ได้โดยสุจริตเที่ยงธรรม และเหนือสิ่งอื่นใด คือ การเน้นย้ำคุณค่าและ ความสำคัญของคุณธรรมจริยธรรม และธรรมาภิบาลอันเป็นหลักจรรโลงชาติ รัฐธรรมนูญฉบับนี้จึงจัดว่าได้ขยายสิทธิของประชาชนให้มีมากขึ้นจาก รัฐธรรมนูญฉบับที่ผ่านมาและที่สำคัญได้เพิ่มเรื่องของการมีส่วนร่วมของประชาชน ตลอดจนเป็น การแก้ปัญหาในเรื่องการมีส่วนร่วมที่ประสบในอดีตอีกด้วย อย่างไรก็ดีหลังจากที่รัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้ประกาศใช้ ก็ปรากฏว่ากลไกการมี ส่วนร่วมต่าง ๆ ยังไม่สามารถเกิดขึ้นได้ ทั้งนี้เพราะในการนำบทบัญญัติของ รัฐธรรมนูญไปทำให้เป็นจริงคงต้องอาศัยปัจจัยอีกมาก อาทิเรื่องบทบัญญัติที่จำเป็น ต้องมีการตราอนุบัญญัติหรือบัญญัติกฎหมายลำดับรอง ส่วนบทบัญญัติที่ต้องมี กฎหมายลำดับรองนั้น ในปัจจุบันได้มีกฎหมายดังกล่าวอยู่ก่อนแล้วหรือไม่ และหากมี กฎหมายดังกล่าวอยู่ก่อนแล้วสามารถแก้ไขปัญหาหรือแก้ไขข้อบกพร่องได้หรือไม่ อย่างไร หรือจะต้องปรับปรุงแก้ไขเพิ่มเติมอย่างใด นอกจากนี้หามีกฎหมายลำดับรอง ดังกล่าวอยู่ก่อนแล้วแต่จำเป็นต้องบัญญัติกฎหมายขึ้นมาใหม่ แล้วจะต้องยกเลิก กฎหมายเก่าหรือไม่ 46 สถาบนั พระปกเกลา้

ประชาธิปไตยแบบมสี ่วนร่วม (Participatory Democracy) อนึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มีหลักสำคัญเพื่อส่ง เสริมและคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนให้เป็นที่ประจักษ์ชัดเจนยิ่งขึ้น สนับสนุนให้ประชาชนมีบทบาทและมีส่วนร่วมในการปกครองและตรวจสอบการใช้ อำนาจรัฐอย่างเป็นรูปธรรม ดังนั้นเป้าหมายหลักของการมีส่วนร่วมจึงเป็นไปเพื่อการ เพิ่มบทบาทของประชาชนในกระบวนการทางนโยบายของรัฐเป็นสำคัญ รวมทั้งการมุ่ง ที่การคุ้มครองสิทธิ เสรีภาพของประชาชนที่พึงมี ทั้งนี้เป็นการมุ่งเพื่อให้ประชาชนได้มี โอกาสริเริ่มกฎหมายได้ ร่วมรับรู้ ข้อมูล ข่าวสาร ร่วมให้ความเห็น ปรึกษาหารือ วางแผน ตัดสินใจ ติดตามตรวจสอบ การทำงานของผู้ใช้อำนาจรัฐ ถอดถอนนักการ เมือง ซึ่งเป็นสิ่งที่ประชาชนพึงได้รับสิทธิต่างๆ และเป็นนโยบายพื้นฐานที่รัฐต้องจัดให้ เกิดขึ้น อย่างไรก็ดี จากการศึกษารัฐธรรมนูญพบว่า มีบทบัญญัติที่มีเรื่องของการมี ส่วนร่วมอยู่หลายมาตรา โดยเฉพาะหมวดสิทธิ เสรีภาพ หมวดแนวนโยบายพื้นฐาน แห่งรัฐ นอกจากนั้นเป็นการแทรกอยู่ในหมวดอื่นๆ บ้าง ดังพอสรุปออกมาเป็นตาราง ดังต่อไปนี้ สถาบันพระปกเกลา้ 47

การให้บริการสาธารณะ โดยการมสี ว่ นรว่ มของประชาชน (People’s Audit) มาตราในรัฐธรรมนูญที่ระบุเรื่องการมีส่วนร่วมเอาไว้ สิทธิเสรีภาพ แนวนโยบาย อื่นๆ พื้นฐานแห่งรัฐ ติดตามตรวจสอบ 40,62,67,74 78,87 164,282,285,287 ถอดถอน ปฏิบัติ 28,29,30,31,32,33,34,36,40, 79,80,81,83,84, 281,287,289,290 42,43,44,46,47,48,49,50,51, 85 52,53,54,55,56,60,63,66,67, 68,69,72 ตัดสินใจ 72 85,87 165,281,284,287 ปรึกษาหารือ 58 87 165,290 วางแผน ให้ข้อคิดเห็น 45,46,57,59,61,67 78,80,81,85,87 287 รับรู้ 26,27,28,29,30,31,32,33,34,35, 75,76,77,78,79, 190,287 36,38,39,40,41,42,44,48,49, 80,81,82,83,84, 50,51,53,57,61,68,70,71,72,73 85,86,87 ริเริ่ม 64,65 142,163,286,308 จากตารางจะพบว่าส่วนมากรัฐธรรมนูญจะเน้นให้ประชาชนรับรู้ และปฏิบัติ แต่ ยังให้ความสำคัญกับการแสดงความคิดเห็น ปรึกษาหารือ ตัดสินใจและติดตามตรวจ สอบน้อยอยู่มาก จึงดูเหมือนให้รู้แล้วปฏิบัติ โดยมิได้มีการสื่อสารสองทาง ถึงแม้รัฐธรรมนูญ จะได้วางรากฐานการมีส่วนร่วมของพลเมืองไว้เพื่อความยั่ง ยืนของประชาธิปไตยก็จริง แต่รัฐธรรมนูญก็มีข้อจำกัดหลายประการ ซึ่งย่อมส่งผล ต่อความสำเร็จหรือ ล้มเหลวของการมีส่วนร่วมของประชาชนทั้งสิ้น กล่าวคือ 48 สถาบันพระปกเกลา้

ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม (Participatory Democracy) ประการแรก เทคนิคและวิธีการที่จะให้ประชาชนมีส่วนร่วมในเรื่องต่างๆ เป็นเรื่องที่รัฐธรรมนูญไม่ได้กำหนดไว้ คงต้องเป็นหน้าที่ของกฎหมายที่จะกำหนด อย่างไรก็ตาม การรับฟังความคิดเห็นประชาชนนั้น อาจมีได้หลายรูปแบบ อาทิเช่น การปรึกษาหารือเป็นลายลักษณ์อักษร อาจเหมาะสมสำหรับเรื่องทางเทคนิคมากๆ อาทิเช่น การยกร่างกฎหมายในเรื่องใดเรื่องหนึ่ง ที่ต้องการรับฟังความคิดเห็นของ ประชาชน เรื่องเช่นนี้ ไม่เหมาะสำหรับการทำประชาพิจารณ์ด้วยวาจาที่ให้ฝ่ายที่เห็น ด้วย และไม่เห็นด้วยมาเผชิญหน้ากัน เป็นต้น การใช้วิธีการที่ให้ประชาชนมีส่วนร่วมในเรื่องบางเรื่อง ด้วยวิธีการที่ไม่เหมาะ สมอาจนำมาซึ่งความขัดแย้ง และความรุนแรงอย่างคาดไม่ถึง ดังเคยเกิดขึ้นแล้วใน อดีต ประการท่ีสอง ก็คือ ทัศนคติของทั้งบุคลากรภาครัฐ และภาคประชาชน ทั้งสองฝ่ายจะต้องมีทัศนคติที่ดีต่อการมีส่วนร่วมของพลเมือง กล่าวคือ ภาครัฐจะ ต้องเห็นการมีส่วนร่วมของพลเมืองเป็นเรื่องที่ต้องส่งเสริมเพื่อประโยชน์หลายประการ อาทิ เพื่อการได้ข้อมูล ข้อเท็จจริง และความคิดเห็นที่หลากหลาย ทั้งยังช่วยป้องกัน ปัญหา และความขัดแย้งที่อาจตามมาได้ ในขณะเดียวกัน ภาคประชาชนเองก็ควรมี ท่าทีที่เข้าใจและเห็นใจบุคลากรในภาครัฐบางส่วนที่ยังมีข้อจำกัดต่างๆ ซึ่งอาจเกิดจาก ความไม่เข้าใจความสำคัญของการมีส่วนร่วมของพลเมืองก็เป็นได้ หากทั้งสองฝ่ายต่างมีทัศนคติที่ดีต่อการมีส่วนร่วมและต่อกันแล้ว ความ ร่วมมือ “ประชา-รัฐ” ก็จะพัฒนาได้ดียิ่งขึ้น ประการท่ีสาม การมีส่วนร่วมของพลเมืองจะได้ผลดีก็ต่อเมื่อ องค์กรภาค ประชาสังคมเข้มแข็ง กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ การรวมตัวกันเป็นกลุ่มต่างๆ เช่น กลุ่ม อาชีพ กลุ่มพื้นที่ กลุ่มส่งเสริมเรื่องบางเรื่อง เช่น กลุ่มสิ่งแวดล้อม กลุ่มสตรี ฯลฯ สถาบนั พระปกเกลา้ 49

การใหบ้ รกิ ารสาธารณะ โดยการมีส่วนรว่ มของประชาชน (People’s Audit) ย่อมทำให้การใช้สิทธิและการมีผู้แทนเข้าไปมีส่วนร่วมในการให้ข้อคิด ความเห็น ตลอดจนการติดตามนโยบายต่างๆ เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ และเป็นกลุ่มเป็นก้อน อย่างแท้จริงและมีพลัง ประการที่สี่ การมีส่วนร่วมของพลเมืองในการเมืองย่อมเป็นไปเพื่อให้เกิด ความสมดุลในการกำหนดนโยบาย อันจะทำให้ผู้กำหนดนโยบายไม่กำหนดนโยบายที่ ลำเอียงไปเพื่อประโยชน์คนบางกลุ่ม บางพวก และละเลยผลประโยชน์ของกลุ่มอื่นๆ ไป ด้วยเหตุนี้ ผู้ที่มีส่วนร่วมต้องตระหนักและยอมรับว่า การกดดันต่อรองผ่านการ มีส่วนร่วมนี้ ต้องยืนอยู่บนเหตุผล ข้อมูล และจะไม่มีใครได้ตามที่ต้องการทั้งหมด หากไม่เข้าใจกระบวนการมีส่วนร่วมในลักษณะดังกล่าว แต่ต้องการให้สิ่งที่ตนเสนอ ได้รับการยอมรับทั้งหมด และปฏิเสธข้อเสนอของกลุ่มอื่นโดยสิ้นเชิง หรือมีข้อมูล เหตุผลน้อย แต่ใช้ความรู้สึกมากกว่าก็ดี ก็จะทำให้เกิดความขัดแย้งได้ และนำไปสู่ ความรุนแรงในท้ายที่สุด สิ่งเหล่านี้เป็นเงื่อนไขแห่งความสำเร็จของการมีส่วนร่วมของพลเมืองใน กระบวนการตัดสินใจบริหารบ้านเมือง ในขณะเดียวกันก็อาจเป็นความล้มเหลวของ การมีส่วนร่วมที่ไม่เหมาะสม ซึ่งอาจนำไปสู่ความขัดแย้ง และความรุนแรงได้ ด้วยเหตุนี้ ประชาชนทุกคนควรที่จะช่วยกันสร้างเงื่อนไขแห่งความสำเร็จของ การมีส่วนร่วมของพลเมืองในการเมืองให้เกิดขึ้นให้ครบทุกๆ ด้าน เพื่อให้ทุกกลุ่มทุก ภาคในสังคมมีส่วนร่วมอย่างแท้จริงในการตัดสินใจบริหารบ้านเมืองไม่ว่าจะเป็นภาค รัฐ (public sector) ภาคธุรกิจเอกชน (private sector) ภาคประชา-สังคม (civil society) และภาคปัจเจกบุคคล (individual) ทั้งนี้ เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมขึ้น กับทุกกลุ่มอย่างแท้จริง และจะนำความยั่งยืนมาสู่การพัฒนาประชาธิปไตยในที่สุด 50 สถาบันพระปกเกล้า

ประชาธปิ ไตยแบบมีส่วนรว่ ม (Participatory Democracy) 5. สิทธแิ ละเสรภี าพ ความเข้าถงึ สทิ ธิมนษุ ยชน และความยุตธิ รรม สทิ ธิมนษุ ยชน แนวคิดเรื่องสิทธิมนุษยชน มาจากประเพณีของทฤษฎีทางการเมืองที่เกี่ยวกับ เสรีประชาธิปไตยซึ่งเรามักคุ้นกับคำว่าเสรีประชาธิปไตยกับคำว่าสิทธิมนุษยชน เมื่อกล่าวถึงประชาธิปไตยและสิทธิมนุษยชนหลายท่านอาจคิดถึงประชาธิปไตยแบบ กรีกโบราณ ที่ประชาธิปไตยเป็นรูปแบบของการปกครองซึ่งประชาชนเป็นผู้ถูก ปกครอง แนวคิดเรื่องประชาธิปไตยจะตอบคำถาม 2 ข้อคือ 1 ใครปกครอง และ 2 ใครควรถูกปกครอง ซึ่งอาจตอบว่า ประชาชนนั่นเอง แนวคิดนี้จึงดูเหมือนเป็นการ แบ่งชนชั้น ประชาธิปไตยแบบกรีกโบราณจึงเป็นเรื่องของหน้าที่ของประชาชนมากกว่า สิทธิของพวกเขาและมักขาดแนวคิดเรื่องสิทธิมนุษยชน แต่ในศตวรรษที่ 18 รุสโซ กล่าวว่า คนเราสามารถบรรลุเสรีภาพของพลเมืองได้เพียงการได้รับสิทธิตามธรรมชาติ ซึ่งเป็นสิทธิและหน้าที่ของพลเมือง ซึ่งจะตั้งกฎเกณฑ์ขึ้นมาเพื่อความดีโดยรวม ใน สังคมที่เสรีอาจจะไม่มีแนวคิดเรื่องสิทธิมนุษยชน แต่เป็นสิทธิในการอยู่อาศัยในสังคม โดยเสรี อนึ่ง คำว่าสิทธิ (right) และเสรีภาพ (liberty) เป็นคำทางการเมือง (political terms) ที่นำมาใช้ในชีวิตประจำวัน สิทธิเป็นสิ่งที่ได้รับการคุ้มครองแม้ว่าบุคคล เจ้าของสิทธิจะไม่รู้ตัวก็ตาม (สมภาร พรมทา, 2539: 41-44) แนวความคิดเรื่องสิทธิ มาจากตะวันตก นักปรัชญาที่สำคัญ 3 คนคือ ฮอบ ล็อค และรุสโซ เห็นว่าสังคม การเมืองก่อตั้งขึ้นโดยพันธสัญญา ย่อมเป็นธรรมดาที่คู่สัญญาทุกคนจะเรียกร้อง สถาบนั พระปกเกลา้ 51

การใหบ้ ริการสาธารณะ โดยการมสี ว่ นรว่ มของประชาชน (People’s Audit) ผลประโยชน์ให้แก่ตนอย่างเท่าเทียมกัน สัญญาที่ทำให้ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งได้เปรียบจะ เป็นสัญญาไม่ได้ในทัศนะของ 3 ท่านนี้ แต่วิธีที่จะทำให้ทุกคนยอมรับได้คือสัญญาที่ เอื้ออำนวยประโยชน์ให้ทุกฝ่ายอย่างเท่าเทียมกัน ฮอบส์เชื่อว่าคนทุกคนเมื่ออยู่นอกสังคมการเมืองสามารถอ้างได้ว่าตนเป็น เจ้าของสิ่งต่างๆ เท่าเทียมกัน เรียกว่าสิทธิโดยธรรมชาติ แต่ถ้ามีการตกลงร่วมกัน สร้างสังคมการเมือง ก็จำเป็นต้องจำกัดของเขตของสิทธิโดยธรรมชาติ ทุกคนพร้อมใจ ที่จะจำกัดสิทธิโดยธรรมชาติที่มีภายในขอบเขตที่เท่าเทียมกัน อย่างไรก็ดี มนุษย์ทุก คนเป็นเจ้าของแรงงานของเขาย่อมมีสิทธิโดยชอบธรรมที่จะอ้างความเป็นเจ้าของสิ่ง นั้น นั่นคือทุกคนสามารถมีสมบัติส่วนตัว สิทธิ เสรีภาพยังไม่ใช่เรื่องที่ว่าใครควรปกครอง แต่ถามว่าปกครองโดยรัฐบาล ใดๆ ขณะที่ประชาธิปไตยเกี่ยวข้องกับเรื่องที่ว่าใครมีอำนาจ สิทธิ เสรีภาพ เกี่ยวข้อง กับการจำกัดอำนาจทางกฎหมาย โดยอยู่บนพื้นฐานที่ว่า ความ สนใจของมนุษย์ หรือสิทธิโดยธรรมชาติ มาจาก ธรรมชาติของ มนุษย์และเป็นอิสระจากสังคมและรัฐบาล ตามทฤษฏีของ John Locke สิทธิมนุษยชน (human right) เป็นเรื่องของ เสรีภาพและความรับผิดชอบ ปฏิญญาสากลว่าด้วย สิทธิมนุษยชนเป็นหลักการที่ดี (ดูภาคผนวก) ซึ่งมี ความสอดคล้องกับประชาธิปไตย คือการเปิด โอกาสให้รับรู้ข้อมูลข่าวสาร และให้มีทางเลือก กล่าว คือถ้าผู้นำเป็นเผด็จการก็จะปิดกั้นข่าวสาร ทำให้ ประชาชนขาดข้อมูลและทางเลือก ทำให้ไม่รู้เท่าทัน 52 สถาบันพระปกเกล้า

ประชาธปิ ไตยแบบมีส่วนร่วม (Participatory Democracy) ผู้อยู่ใต้การปกครองขาดการไตร่ตรอง จึงพบว่าบ่อยครั้งที่ประชาชนในประเทศ เผด็จการเลือกผู้นำ หรือผู้แทนคนนั้นเพราะไม่มีทางเลือกอื่น ดังนั้นสิทธิมนุษยชน เสรีภาพ และประชาธิปไตย จึงเป็นสิ่งที่ไปด้วยกัน (โคทม อารียา, 2541:96) ศาสตราจารย์ นายแพทย์ประเวศ วะสี ได้กล่าวถึงสิทธิมนุษยชนที่เกี่ยวข้อง กับ ศักดิ์ศรีแห่งความเป็นคน ศักยภาพแห่งความสร้างสรรค์ (2545) ว่า “สิ่งต่างๆ ที่เข้ามา “ครอบงำ” มนุษย์อย่างหนัก ทำให้มนุษย์ขาด ศักดิ์ศรีแห่งความเป็นคน ทำให้ทำอะไรๆ โดยขาดความเคารพตัวเองและ เคารพผู้อื่น ก่อความทุกข์ความเดือดร้อนต่อกันและกัน แม้ขึ้นชื่อว่าเป็น สัตว์ประเสริฐ แต่มนุษย์ก็ก่อให้เกิดการทำลายในโลกจนเกิดวิกฤติการณ์ โลก ในชั่วระยะเวลาอันสั้น เมื่อเทียบกับอายุโลกและอายุของจักรวาล แต่มนุษย์แต่ละคนมีธรรมชาติหรือศักยภาพอันยิ่งใหญ่ซ่อนเร้นอยู่ ซึ่งศักยภาพนี้สามารถทำให้มนุษย์บรรลุความเป็นมนุษย์ที่สมบูรณ์ มีจิตใจ ที่เป็นอิสระ มีความสุขและความสร้างสรรค์อย่างเต็มที่” โดยที่ศักยภาพของมนุษย์ประกอบด้วย 1. สำนึกรู้ว่าศักดิ์ศรีแห่งความเป็นมนุษย์ไม่ได้ขึ้นกับเงิน ความงาม ของร่างกาย หรือยศ การมีเงิน เพราะถ้าเราเอาสิ่งเหล่านี้มาเป็นคุณค่าของสังคม ก็จะ ทำลายศักดิ์ศรีของคนส่วนใหญ่ ที่ไม่มีเงิน ไม่มีความ งามของรูปกาย ไม่มียศ แต่ เป็นคน ความเป็นคนมีค่ายิ่งกว่าเงิน ยิ่งกว่าความงามของ รูปกาย และยิ่งกว่ายศ ต่อเมื่อคนแต่ละคน ไม่ว่าจะอยู่ในสภาพใดๆ ทางวัตถุ มีศักดิ์ศรีแห่งความเป็นคนได้ จึงจะเกิดความสุขความสมบูรณ์โดยทั่วตลอด สถาบันพระปกเกลา้ 53

การให้บริการสาธารณะ โดยการมีส่วนรว่ มของประชาชน (People’s Audit) 2. การเคารพความเป็นคนของผู้อื่น 3. การบรรลุอิสรภาพ คือความเป็นมนุษย์ที่สมบูรณ์ อิสรภาพไม่ได้หมายถึง การทำอะไรได้ตามใจตัวเองมากที่สุด แต่หมายถึงจิตใจที่หลุดจากความบีบคั้นด้วย ความเห็นแก่ตัว จากความบีบคั้นด้วยระบบคุณค่า จากความบีบคั้นของโครงสร้างทาง สังคม จากความคับแคบของความรู้และความคิด สำหรับประเทศไทยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ให้ ความสำคัญกับเรื่องของสิทธิมนุษยชนอย่างมาก อันเนื่องจากฉบับ พ.ศ. 2540 เนื่องจากเป็นหัวใจสำคัญของการพัฒนาทางสังคมการเมือง ของมวลมนุษย์โลก และ รัฐธรรมนูญฉบับนี้จัดเป็นการพัฒนาเรื่องสิทธิมนุษยชนอย่างแท้จริงโดยเฉพาะใน บริบทของการเมืองภาคประชาชน ที่สืบทอดเป็นลำดับจากเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 16 ตุลาคม และพฤษภาทมิฬ (เสน่ห์ จามริก, 2543) โดยได้วางข้อบทต่างๆ อัน สะท้อนการยอมรับและเคารพต่อหลักการสากลของสิทธิมนุษยชนไว้อย่างกว้างขวาง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง มาตรา 4 ที่ระบุว่า “ศักดิ์ศรีในความเป็นมนุษย์ สิทธิ และ เสรีภาพของบุคคลย่อมได้รับความคุ้มครอง” และมาตรา 30 ระบุว่า “บุคคลย่อมเสมอกันในกฎหมายและได้รับความคุ้มครองตาม กฎหมายเท่าเทียมกัน ชายและหญิงมีสิทธิเท่าเทียมกันการเลือกปฏิบัติ โดยไม่เป็นธรรมต่อบุคคลเพราะเหตุแห่งความแตกต่างในเรื่องถิ่นกำเนิด เชื้อชาติ ภาษา เพศ อายุ สภาพทางกายหรือสุขภาพ สถานะของบุคคล ฐานะทางเศรษฐกิจหรือสังคม ความเชื่อทางศาสนา การศึกษาอบรม หรือ ความคิดเห็นทางการเมืองอันไม่ขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ จะกระทำมิได้” 54 สถาบันพระปกเกล้า

ประชาธิปไตยแบบมีส่วนรว่ ม (Participatory Democracy) สิทธิมนุษยชนเป็นเรื่องของการปฏิบัติต่อกันของคนในสังคมที่เคารพในคุณค่า ความเท่าเทียมของคนเป็นสิ่งสำคัญ เป็นเงื่อนไขเบื้องต้นของสันติวิธี (พิชัย รัตนพล, 2526) สิทธิมนุษยชนเป็นเรื่องของการที่มนุษย์เรามาตกลงยอมรับกันให้บุคคลในฐานะ ที่เป็นมนุษย์แต่ละคนได้รับความเคารพนับถือ เอาใจใส่ ดูแล คุ้มครองรักษา และได้ รับประโยชน์จากการมีชีวิตอยู่ในโลกนี้ ซึ่งอาจพูดว่า “อย่างดีที่สุด” มนุษย์ที่มาตกลง กันในที่นี้ หมายถึงชุมชนระดับโลก คือ องค์การสหประชาชาติ ได้แก่ชาติต่างๆ ทั้ง หลายในโลกนี้ที่ได้ตกลงกันและได้วางเป็นข้อกำหนดกฎเกณฑ์ขึ้น ซึ่งยอมให้บุคคล ยกขึ้นเป็นข้ออ้าง เพื่อเป็นหลักประกันหรือเป็นมาตรฐานที่เขาจะมีชีวิตอยู่อย่างดี สามารถเข้าถึงความดีงามและประโยชน์สุขที่ได้รับ สิทธิมนุษยชนจึงเป็นเรื่องของ มนุษย์ที่เจริญงอกงาม มีอารยธรรม รู้จักคำนึงถึงชีวิตของกันและกัน เอาใจใส่ในความ สุข ความทุกข์ของกันและกัน และแสดงถึงการรู้จักจัดวางกฎเกณฑ์ กติกา เพื่อให้อยู่ ร่วมกันด้วยดี เป็นเครื่องหมายความเจริญก้าวหน้าอารยธรรม สิทธิมนุษยชนนี้ได้มาด้วยการต่อสู้และมนุษย์ที่เป็นต้นคิดที่ทำให้เกิดมีการจัด วางสิทธิมนุษยชนขึ้นเป็นกฎกติกานั้นก็เป็นมนุษย์ชาวตะวันตกซึ่งมีภูมิหลักในการ เบียดเบียนบีบคั้นกันอย่างรุนแรง และการบีบคั้นเบียดเบียนนั้นดำเนินไปอย่างใน ระบบและเป็นสถาบัน มนุษย์ ชาวตะวันตกในประเทศที่เจริญนั้น ได้ออกล่าเมืองขึ้น และครอบครองอาณานิคมมากมาย มนุษย์ที่อยู่ในอาณานิคมหรือเมืองขึ้นนั้น และ แทบไม่มีสิทธิมนุษยชนเลย ชาวตะวันตกผ่านประสบการณ์ในการเบียดเบียนกันมามาก ดั้งนั้นการต่อสู้ ดิ้นรนและความขัดแย้งก็ย่อมมีมาก จึงทำให้ต้องมีการวางกฎเกณฑ์กติกาเป็นขอบเขต ให้ชัดเจนไว้ เพื่อหยุดยั้งการบีบคั้นเบียดเบียนและไม่ให้มีการละเมิดต่อกัน สถาบนั พระปกเกล้า 55

การให้บริการสาธารณะ โดยการมสี ่วนร่วมของประชาชน (People’s Audit) ภูมิหลังเป็นเหตุปัจจัยสำคัญแห่งการเกิดขึ้นของสิทธิมนุษยชน การรู้ภูมิหลังนี้ จะทำให้เราวางท่าทีได้ถูกต้อง เมื่อสิทธิมนุษยชนเกิดมีขึ้นมาอย่างนี้แล้วก็เป็นสิ่งดีที่ ช่วยให้มนุษย์เราไม่ละเมิดต่อกัน ในการที่จะมีชีวิตอยู่รอดหรืออยู่ได้อย่างดีที่สุดโดยมี โอกาสที่จะเข้าถึงประโยชน์และความดีที่มีอยู่ในสังคมหรือในโลกนี้ เมื่อวันที่ 10 ธันวาคม 2491 (ค.ศ. 1948) ที่ประชุมสมัชชาสหประชาชาติ สมัยสามัญครั้งที่ 3 ได้มีข้อมติรับรองปฏิญญาสากลด้วยสิทธิมนุษยชน ซึ่งถือเป็น เอกสารที่สำคัญที่สุดในเวทีระหว่างประเทศด้านสิทธิมนุษยชน และถือเป็นมาตรฐาน ขั้นต่ำที่รัฐพึงจัดให้มีมาตรการเพื่อส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชนของประชาชน หลังจากมีปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชนในปี ค.ศ. 1948 นี้แล้วโลกก็ เจริญต่อมา แล้วก็ปรากฏว่าได้เกิดมีปัญหาใหม่ๆ ซึ่งในสมัยนั้นยังไม่รู้ ไม่ได้ตระหนัก สิทธิมนุษยชนนั้นไม่ใช่เฉพาะเรื่องของการปฏิบัติต่อกันระหว่างมนุษย์เท่านั้น แต่จะ ต้องมองออกไปถึงความสัมพันธ์ระหว่างมนุษย์กับธรรมชาติด้วย การมีปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชนก็เป็นหลักประกัน อย่างน้อยก็เป็น พื้นฐานเบื้องต้นที่จะช่วยให้มนุษย์อยู่กันด้วยดียิ่งขึ้น สิทธิมนุษยชนมีขึ้นมาเพื่อเป็นหลักประกันพื้นฐานให้มนุษย์เข้าถึงชีวิตที่ดีงาม และสังคมที่มีสันติสุขแล้ว เราจะไม่หยุดอยู่แค่เรื่องของการมีสิทธิ ใช้สิทธิ พิทักษ์สิทธิ รักษาสิทธิ แต่เราจะใช้สิทธินี้เป็นหลักประกันพื้นฐานและเป็นฐานที่จะก้าวไปสู่สังคมที่ ดีงามกว่านั้น ซึ่งอาจจะพูดว่า เราจะก้าวขึ้นไปสู่สังคมแห่งการเอื้ออาทรต่อกัน สังคม อย่างนี้จึงจะอยู่ได้โดยมีสันติสุขที่แท้จริง สิทธิจึงเป็นเครื่องแสดงถึงความ เจริญงอกงาม มีพัฒนาการของสังคมในแนวทางของอารยธรรม (พระธรรมปิฎก ป. อ. ปยุตฺโต, 2545) 56 สถาบันพระปกเกลา้

ประชาธปิ ไตยแบบมสี ว่ นร่วม (Participatory Democracy) การพัฒนาการทางเศรษฐกิจการเมือง โดยเฉพาะในช่วง 40 ปีที่ผ่านมา ยังผล ให้ปัญหาสิทธิมนุษยชนทวีความยุ่งยากสลับซับซ้อน นอกเหนือไปจากองค์ความรู้และ ประสบการณ์เป็นมาในประวัติศาสตร์ จากแง่มุมเฉพาะของวัฒนธรรมตะวันตก เป็น องค์ความรู้และกระบวนทัศน์ที่จำกัดแต่เพียงว่า สิทธิมนุษยชนเป็นเรื่องปัญหาของ ระดับปัจเจกบุคคล และอะไรก็ตามที่จะเข้าข่ายเรื่องของสิทธิมนุษยชน จะต้องอยู่ ภายในกรอบของตัวบทกฎหมายที่ใช้บังคับ ความจริงมีอยู่ว่าองค์ความรู้และ กระบวนทัศน์เช่นว่านี้ คับแคบแคบเกินกว่าที่จะให้คำตอบหรือทางเลือกสำหรับปัญหา สิทธิมนุษยชนยุคโลกาภิวัตน์ คริสศตวรรษ 2000 นี้ได้ ที่ร้ายยิ่งไปกว่านั้น ก็คือ ปัจเจกนิยมและสิทธิทรัพย์สินที่มีตามมาในลัทธิตะวันตก กำลังก่อการคุกคาม ล่วงละเมิดสิทธิมนุษยชนไปทั่วทั้งโลก ความเป็นสากลของหลักการสิทธิมนุษยชนจะ ต้องไม่ใช่สิทธิเสรีภาพที่ทำลายสิทธิเสรีภาพ ทั้งนี้ดังนั้นหลักการเหตุผลที่ว่า สิทธิมนุษยชนประกอบเป็นชุดของสิทธิด้านต่างๆ ที่พึ่งพาอาศัยกันและกัน และ ไม่อาจแบ่งแยกออกจากกันได้ และหลักการที่ว่านี้ ก็เป็นที่รับรู้รับรองและยืนยัน ตลอดมา ในระดับองค์การสหประชาชาติ (เสน่ห์ จามริก, มปปพ.) การที่บทบัญญัติแยก อำนาจศาลยุติธรรมให้เป็น อิสระจากกระทรวง ยุติธรรม อันเป็นอำนาจ ฝ่ายบริหารอย่างชัดเจน ขึ้น พร้อมทั้งกำหนดให้มี ศาลและองค์กรอิสระอื่นๆ โดยเฉพาะศาลรัฐธรรมนูญ และศาลปกครอง ทั้งหมด เหล่านี้ เป็นการสะท้อน เจตนารณ์ของรัฐธรรมนูญ สถาบนั พระปกเกลา้ 57

การให้บรกิ ารสาธารณะ โดยการมสี ่วนรว่ มของประชาชน (People’s Audit) อย่างชัดแจ้งที่จะยึดถือเอาสิทธิมนุษยชนเป็นหลักการนำของสังคมและกระบวนการ ยุติธรรม นอกจากนี้เพื่อพิทักษ์ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิและเสรีภาพของ ประชาชนรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันจึงก่อให้เกิดองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญที่เรียกว่า คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติขึ้น โดยกำหนดไว้ในหมวดที่ 11 (มาตรา 256- 257) โดยมีอำนาจหน้าที่ในการตรวจสอบและรายงานการกระทำ หรือการละเลยการ กระทำอันเป็นการละเมิดสิทธิมนุษยชนอันไม่เป็นไปตามพันธกรณีระหว่างประเทศ เกี่ยวกับสิทธิมนุษยชนที่ประเทศไทยเป็นภาคีและเสนอมาตรการแก้ไขที่เหมาะสมต่อ บุคคลหรือหน่วยงานที่กระทำหรือละเลยการกระทำดังกล่าวเพื่อดำเนินการในกรณีที่ ปรากฏว่ามีการดำเนินงานตามที่เสมอให้รายงานต่อรัฐสภาให้ดำเนินการต่อไป ตลอด จนให้เสนอแนะนโยบายและข้อเสนอในการปรับปรุงกฎหมายหรือข้อบังคับต่อรัฐสภา และคณะรัฐมนตรีเพื่อส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชน ส่งเสริมการศึกษา การวิจัย และการเผยแพร่ความรู้ด้านสิทธิมนุษยชน ส่งเสริมความร่วมมือและการประสานงาน ระหว่างหน่วยงานต่างๆ ในด้านสิทธิมนุษยชนและการจัดทำรายงานระหว่างหน่วยงาน ต่างๆ ในด้านสิทธิมนุษยชนภายในประเทศเสนอต่อรัฐสภา ตลอดจนเสนอเรื่องพร้อม ด้วยความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญในกรณีที่เห็นชอบตามที่มีผู้ร้องเรียนว่าบทบัญญัติ ใดกระทบต่อสิทธิมนุษยชน สามารถฟ้องคดีต่อศาลยุติธรรมแทนผู้เสียหาย ซึ่งบัดนี้ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติได้ทำงานมีผลงานพอสมควรแต่ยังมีประชาชน รู้จักน้อยอยู่มาก (คณะวิจัยสถาบันพระปกเกล้า, 2545 และนักศึกษากลุ่มศึกษา องค์กรอิสระ หลักสูตรการจัดการภาครัฐและกฎหมายมหาชน, 2545) 58 สถาบันพระปกเกล้า

ประชาธิปไตยแบบมสี ว่ นร่วม (Participatory Democracy) 6. วฒั นธรรมประชาธปิ ไตย และการสนับสนุนการเปน็ ประชาธิปไตยของประชาชนชาวไทย วัฒนธรรมทางการเมืองเป็นกรอบหรือแนวทางของพฤติกรรมทางการเมืองใน สังคมหรืออีกนัยหนึ่งคือจารีตทางการเมืองหรือประเพณีทางการเมืองที่ถือปฏิบัติสืบ ต่อจนฝังรากลึกในสังคม เป็นกรอบของพฤติกรรมตามสภาพความเป็นจริง วัฒนธรรมทางการเมืองจึงเป็นเรื่องของพฤติกรรมร่วมทางการเมือง ซึ่งอาจจะถูกดี หรือไม่ดีก็ได้ และมักเป็นเรื่องที่อยู่เหนืออำนาจของกฎหมาย การจะใช้กฎหมายสร้าง สร้างวัฒนธรรมทางการเมืองอย่างใดอย่างหนึ่งนั้นเป็นไปได้ยาก แต่ในทางกลับกันจะ ใช้อำนาจของกฎหมายหยุดยั้งวัฒนธรรมทางการเมืองที่ไม่พึงปรารถนาก็มักไม่ประสบ ความสำเร็จเช่นกัน (เกษม ศิริสัมพันธ์, 2546 : 24) วัฒนธรรมทางการเมืองยังเป็นกระบวนการเรียนรู้ของสังคมซึ่งต้องค่อยเป็น ค่อยไปจนกลายเป็นจารีตทางการเมืองที่ฝังรากลึกในสังคม วัฒนธรรมทางการเมือง เป็นผลผลิตที่แท้จริงของการปฏิรูปทางการเมือง ต้องใช้เวลาและความอดกลั้น เพื่อให้ สังคมเรียนรู้ และค่อยๆ เปลี่ยนแปลงไปในทางที่พึงปรารถนา ดร.เกษม ศิริสัมพันธ์ (2546) ได้ยกตัวอย่างของการซื้อเสียงที่กลายเป็นวัฒนธรรมทางการเมืองของคนไทย ไปแล้ว เรื่องนี้เริ่มจากนักการเมืองนำสิ่งของไปแจกชาวบ้านเป็นสินน้ำใจชักจูงให้ ชาวบ้านเลือกตน ซึ่งทำติดต่อกันมานานทั้งการเลือกตั้งทั่วไป เลือกตั้งซ่อมกว่า 20 ปี จนชาวบ้านมุ่งหวังว่านักการเมืองจะต้องแจกของหรือเงินเพื่อแลกกับคะแนนเสียง คนไหนไม่แจกเงินคนนั้นยากที่จะได้รับเลือก วัฒนธรรมนี้นับว่าไม่พึงปรารถนาเป็น พฤติกรรมที่ไม่ถูกต้องแต่ยากที่จะกำจัด สถาบนั พระปกเกลา้ 59

การใหบ้ ริการสาธารณะ โดยการมสี ว่ นรว่ มของประชาชน (People’s Audit) วัฒนธรรมประชาธิปไตยจัดเป็นวัฒนธรรมทางการเมืองเช่นกัน ซึ่งอยู่บน พื้นฐานของคำจำกัดความของประชาธิปไตย และการที่ประชาชนในแต่ละท้องที่มี พฤติกรรมทางประชาธิปไตยอย่างไร มีระดับของการสนับสนุนระบอบประชาธิปไตย มากน้อยเพียงใด สำหรับประเทศไทย สถาบันพระปกเกล้า (Robert B. Albritton และ Thawilwadee Bureekul, 2001 และ 2002) ได้ทำการศึกษาไว้บ้างแล้วซึ่งจะ กล่าวต่อไป การเปลี่ยนแปลงของระบบการเลือกตั้งตามเงื่อนไขของรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้ ก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงอย่างไม่คาดฝันทำให้มีรัฐบาลที่บริหารโดยพรรคการเมือง เสียงข้างมากเพียงพรรคเดียวเป็นครั้งแรกและยังมีองค์กรอิสระเกิดขึ้นเพื่อทำหน้าที่ จัดการเลือกตั้งและตรวจสอบรัฐบาล ป้องกันการทุจริตฉ้อราษฎร์บังหลวง การดูแล คุ้มครองสิทธิเสรีภาพและส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชน การกำหนดให้มีสถาบัน และการดำเนินการที่เป็นประชาธิปไตยอย่างแท้จริงเหล่านี้นับเป็นสิ่งใหม่ และก่อให้ เกิดการพัฒนาและเสริมสร้างวัฒนธรรมทางการเมืองในรูปแบบใหม่ที่ประชาชนเห็น ความสำคัญของการใช้สิทธิและเสรีภาพของตนเองมากขึ้น จนมีหลายคนกล่าวว่า ประเทศไทยมีเสถียรภาพทางการเมือง Linz และ Stepan (2001) ได้แสดงให้เห็น มาตรการการทำให้ประชาธิปไตยมีเสถียรภาพที่สำคัญที่สุดมาตรการหนึ่งได้แก่ระดับ ของทัศนคติของประชาชนที่ยึดถือว่าประชาธิปไตยเป็นระบบที่เหมาะสมที่สุดในการ ปกครองประชาชนโดยองค์รวม ซึ่งสถาบันพระปกเกล้า (Albritton and Bureekul, 2002) ได้ทำการศึกษาประเทศไทยว่า ประชาชน มีการสนับสนุนการปกครองระบอบประชาธิปไตยมากน้อยเพียงใด โดยพบว่าทัศนะ เหล่านี้ได้เกิดขึ้นหลังเกิดเหตุการณ์ที่สำคัญในกระบวนการทางการเมืองของไทย คือ 60 สถาบันพระปกเกลา้

ประชาธปิ ไตยแบบมสี ว่ นรว่ ม (Participatory Democracy) 1 การเกิดรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่ปรับเปลี่ยนอย่างถอนรากถอนโคน โครงสร้างของระบบการเลือกตั้งและสถาบันประชาธิปไตยอื่นๆ 2 การสร้างสถาบันใหม่ๆ เพื่อการปกครองระบอบประชาธิปไตย เช่น ศาลรัฐธรรมนูญ คณะกรรมการการเลือกตั้งและคณะกรรมการป้องกัน และปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ซึ่งล้วนแล้วแต่เป็นอิสระจากรัฐบาลทั้ง สิ้น องค์กรหลังนี้มีอำนาจตามรัฐธรรมนูญในการตั้งข้อกล่าวหาฟ้องร้อง และถอดถอนออกจากตำแหน่งผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองที่ถูกกล่าวหาว่า มีความผิดฐานทุจริต คณะกรรมการการเลือกตั้งมีอำนาจประกาศให้ผล การเลือกตั้งเขตใดเขตหนึ่งเป็นโมฆะและสั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่ในกรณีที่ ผู้สมัครรับเลือกตั้งคนใดคนหนึ่งขาดคุณสมบัติอันเนื่องมาจากการกระทำที่ ละเมิดกฎหมายเลือกตั้ง รัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้และสถาบันต่างๆ ที่ได้ สร้างขึ้นตามเงื่อนไขของรัฐธรรมนูญถือได้ว่าเป็นการเปลี่ยนแปลงอย่างเป็น ขั้นตอนของการพัฒนาไปสู่ระบอบประชาธิปไตยที่สมบูรณ์ของประเทศไทย จากการศึกษาของสถาบันพระปกเกล้า โดยการสอบถามประชาชนผู้มิสิทธิ เลือกตั้งจำนวน 1,500 คน ที่ได้จากการสุ่มแบบเป็นระบบจากบัญชีรายชื่อผู้มีสิทธิ เลือกตั้ง เมื่อเดือน ธันวาคม พ.ศ. 2544 พบว่า ประชาชนผู้ตอบคำถามให้การ สนับสนุนกระบวนการและสถาบันประชาธิปไตยอย่างมาก ตารางที่ 2 แสดงให้เห็นว่า กว่าร้อยละ 90 ของผู้มีสิทธิเลือกตั้งพึงพอใจกับการปกครองระบอบประชาธิปไตยและ ระบบที่เป็นอยู่ในประเทศไทย นอกจากนี้ร้อยละ 84.3 กล่าวว่าประชาธิปไตยน่าพึง พอใจกว่าการปกครองแบบอำนาจนิยมเสมอ และกว่าร้อยละ 90 แสดงความมั่นใจว่า ประชาธิปไตยสามารถแก้ปัญหาของประเทศได้ ในการประเมินระบอบประชาธิปไตยใน ประเทศไทยโดยใช้มาตราส่วนคะแนนเต็มสิบ จำนวนตัวอย่างไม่ถึงร้อยละ 3 ชอบทาง เลือกอื่นที่ไม่ใช่การระบอบประชาธิปไตยและตัวอย่างไม่ถึงร้อยละ 7 บอกว่า สถาบนั พระปกเกลา้ 61

การใหบ้ รกิ ารสาธารณะ โดยการมีส่วนร่วมของประชาชน (People’s Audit) ประชาธิปไตยไม่เหมาะสมกับประเทศไทยในปัจจุบัน (ตารางที่ 3) ฉะนั้นเมื่อมองอย่าง ผิวเผินแล้วชาวไทยได้ให้การสนับสนุน ”แนวคิด” ว่าด้วย ประชาธิปไตยเป็นอย่างสูง ในเกือบจะทุกมิติ (Albritton and Bureekul, 2002) ตารางที่ 2 การสนบั สนนุ การเปน็ ประชาธิปไตยของประชาชนไทย, พ.ศ. 2544 N=1,546 ท่านพึงพอใจหรือไม่พึงพอใจอย่างไรกับวิถีทางการปกครองระบอบประชาธิปไตยใน ประเทศของท่าน ร้อยละ ไม่พึงพอใจเลย 1.1 ไม่พึงพอใจมาก 8.4 ค่อนข้างพึงพอใจ 55.7 พึงพอใจมาก 34.8 รวม 100.0 ข้อความใดต่อไปนี้ใกล้เคียงกับความเห็นของท่านมากที่สุด (N= 1,546) ร้อยละ ในบางสถานการณ์ข้าพเจ้า 10.6 n ชอบรัฐบาลอำนาจนิยมมากกว่า 5.1 n ข้าพเจ้าไม่เห็นว่าสำคัญแต่อย่างใด 84.3 n ชอบประชาธิปไตยมากกว่าเสมอ รวม 100.0 62 สถาบนั พระปกเกลา้

ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม (Participatory Democracy) ข้อความใดต่อไปนี้ใกล้เคียงกับความเห็นของท่านมาก (N=1,546) ร้อยละ 9.2 n ประชาธิปไตยไม่สามารถแก้ ปัญหาของเราได้ 90.8 n ประชาธิปไตยสามารถแก้ 100.0 ปัญหาของเราได้ รวม สถาบันพระปกเกลา้ 63

การใหบ้ ริการสาธารณะ โดยการมสี ว่ นร่วมของประชาชน (People’s Audit) ตารางที่ 3 ความพึงพอใจในระบอบประชาธิปไตย มากกว่าการปกครองระบอบอำนาจนิยม, พ.ศ. 2544 N=1,546 การปกครองระบอบประชาธิปไตยเหมาะสมกับประเทศไทยในปัจจุบันอย่างไร (คำตอบมีเป็นระดับให้ผู้ตอบเลือกซึ่งมีคำตอบตั้งแต่ไม่เหมาะสมโดยสิ้นเชิง (1) จนถึงเหมาะสมที่สุด (10) ร้อยละ การปกครองระบอบประชาธิปไตย (1) .6 ไม่เหมาะสมอย่างสิ้นเชิง 2 .8 3 .3 4 .6 5 4.2 6 3.8 7 8.5 8 15.8 9 14.3 การปกครองระบอบประชาธิปไตย เหมาะสมมากที่สุด (10) 51.1 รวม 100.0 64 สถาบนั พระปกเกล้า

ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม (Participatory Democracy) ในปัจจุบันท่านต้องการให้ประเทศของเรามีความเป็นประชาธิปไตยในขอบเขตใด (คำตอบมีตั้งแต่เป็นอำนาจนิยมอย่างสมบูรณ์ (1) จนถึง ประชาธิปไตยอย่างสมบูรณ์ (10) โดยให้ผู้ตอบระบุคะแนนเอง) (N=1,546) ร้อยละ เป็นอำนาจนิยม (1) .3 อย่างสมบูรณ์ 2 .0 3 .2 4 .2 5 1.8 6 2.3 7 3.6 8 9.3 9 14.1 เป็นประชาธิปไตย (10) 68.1 อย่างสมบูรณ์ รวม 100.0 สถาบนั พระปกเกลา้ 65

การใหบ้ ริการสาธารณะ โดยการมสี ่วนรว่ มของประชาชน (People’s Audit) จากการศึกษาของสถาบันพระปกเกล้าทำให้ทราบว่าประชาชนชาวไทยยังคงให้ ความผูกพันทุ่มเทอย่างมากต่อการปกครองระบอบประชาธิปไตยทั้งที่มีปัญหาทาง เศรษฐกิจที่รุมเร้าทั้งโดยส่วนรวมและโดยส่วนตัว ซึ่งเท่ากับย้ำให้เห็นถึงความสำคัญ ของจำนวนผู้ที่ยึดมั่นในระบอบประชาธิปไตยที่มีอยู่อย่างสูง อย่างไรก็ดีมีผู้กล่าวว่า ประชาธิปไตยจะเกิดไม่ได้หากท้องยังหิว ดังนั้น เมื่อจำต้องเลือกระหว่าง ประชาธิปไตยและความก้าวหน้าทางเศรษฐกิจ ความผูกพันทุ่มเทต่อระบอบ ประชาธิปไตยนี้ดูจะอ่อนลง ผู้ตอบร้อยละ 49.2 แสดงความพึงพอใจในความก้าวหน้า ทางเศรษฐกิจมากกว่าความก้าวหน้าในระบอบประชาธิปไตย ในขณะที่มีเพียงร้อยละ 16.7 ยังคงสนับสนุนประชาธิปไตยและให้ความสำคัญมากกว่าความก้าวหน้าทาง เศรษฐกิจ (ตารางที่ 4) 66 สถาบันพระปกเกลา้

ประชาธปิ ไตยแบบมสี ว่ นรว่ ม (Participatory Democracy) ตารางที่ 4 การเลอื กระหว่างประชาธปิ ไตย กับความก้าวหน้าทางเศรษฐกจิ , พ.ศ. 2544 N=1,546 ถ้าท่านต้องเลือกระหว่างประชาธิปไตยและความก้าวหน้าทางเศรษฐกิจ (การมี มาตรฐานการครองชีพที่ดีขึ้น) ท่านคิดว่าอย่างไหนสำคัญกว่า ร้อยละ ความก้าวหน้าทางเศรษฐกิจ 30.4 สำคัญกว่ามาก ความก้าวหน้าทางเศรษฐกิจ 18.8 ค่อนข้างสำคัญกว่า 34.1 ทั้งคู่มีความสำคัญเท่าเทียมกัน 10.1 ประชาธิปไตยค่อนข้างสำคัญกว่า 6.6 ประชาธิปไตยสำคัญกว่าอย่างแน่นอน รวม 100.0 เมื่อเราวิเคราะห์ทิศทางประชาธิปไตยของประเทศ ก็พบว่าคนไทยส่วนมาก ให้การสนับสนุนสถาบันประชาธิปไตยเป็นอย่างดี เพราะเมื่อถูกถามเกี่ยวกับทางเลือก ต่างๆ เช่น “การแทนที่รัฐสภาด้วยผู้นำที่เข้มแข็ง” “การยุบพรรคการเมืองฝ่ายค้าน” “การให้ทหารบริหารประเทศ” หรือ “การให้ผู้เชี่ยวชาญปกครองประเทศ” ประชาชน เป็นจำนวนมากล้วนปฏิเสธทางเลือกต่างๆ เหล่านี้ (ตารางที่ 5) ในบรรดาทางเลือก ต่างๆ ซึ่งไม่ใช่ระบบรัฐสภาที่มาจากการเลือกตั้งเหล่านี้ ประชาชนชาวไทยกว่า ร้อยละ 80 ปฏิเสธรัฐบาลทหารร้อยละ 79.2 ยังปฏิเสธการปกครองโดยผู้เชี่ยวชาญ นักวิชาการ (Technocrats) และร้อยละ 63.0 ไม่ต้องการให้มีการยุบพรรคฝ่ายค้าน สถาบันพระปกเกลา้ 67

การใหบ้ รกิ ารสาธารณะ โดยการมีส่วนรว่ มของประชาชน (People’s Audit) เมื่อได้ศึกษาทัศนคติเกี่ยวกับเสรีภาพของพลเมือง ประชากรไทยก็เริ่มแสดง อาการไม่แน่นอนในการทุ่มเทให้กับค่านิยมเสรีประชาธิปไตย ตารางที่ 6 แสดงให้เห็น ว่าคนไทยค่อนข้างกังวลเกี่ยวกับการไม่มีเสถียรภาพในสังคม ในขณะที่คนไทยโดย ทั่วไปสนับสนุนแนวคิดเรื่องเสรีภาพในการพูดและแสดงความคิดเห็น แต่เมื่อต้องพบ กับความหลากหลายของทัศนะทางการเมืองและสังคม พวกเขาจะรู้สึกว่าสิ่งเหล่านั้น กลายเป็นการข่มขู่ไปและประชาชนเกือบครึ่งไม่พร้อมจะทนรับฟังความคิดเห็นของ เสียงข้างน้อย ตารางที่ 5 เปอรเ์ ซน็ ตข์ องผ้ตู อบคำถามท่ยี อมรับทางเลอื กอ่ืน ท่ีไม่ใช่ระบอบประชาธิปไตย, พ.ศ. 2544 N=1,546 เห็นด้วย เห็นด้วย ไม่เห็นด้วย ไม่เห็นด้วย อย่างยิ่ง อย่างยิ่ง พรรคการฝ่ายค้านควรถูกยุบ 12.1 24.9 36.2 26.8 ทหารควรจะก้าวเข้ามาปกครอง 5.8 13.1 31.1 50.0 ประเทศ เราควรจะกำจัดรัฐสภาและปล่อยให้ ผู้เชี่ยวชาญตัดสินใจแทนทุกอย่าง 6.9 13.9 30.8 48.4 เราควรแทนที่รัฐสภาด้วยผู้นำ 6.7 15.7 32.9 44.7 ที่เข้มแข็ง ค่าเปอร์เซ็นต์เป็นของคำถามที่ใช้จริง ข้อมูลไม่รวมถึงส่วนที่ไม่ออกความคิดเห็น 68 สถาบันพระปกเกล้า

ประชาธิปไตยแบบมีสว่ นร่วม (Participatory Democracy) แต่ผลการศึกษาของสถาบันพระปกเกล้าจะต้องพิจารณากันให้ดี การที่คนไทย เกลียดความขัดแย้งในสังคมจะปรากฏให้เห็นชัดเมื่อมีการตั้งคำถามว่าด้วยผลกระทบ ของการมีความเห็นทางการเมืองที่หลากหลายและอันตรายที่จะเกิดแก่ความสงบสุข ของชุมชน เมื่อกลุ่มต่างๆ มาดำเนินกิจกรรมทางการเมืองที่คนไทยเห็นด้วยกับทัศนะ ทั้งสองนี้เป็นอย่างมากแสดงให้เห็นถึงความเฉยเมยที่ฝังรากลึกแต่ไม่ปรากฏชัดว่าคน ไทยมีต่อความขัดแย้งกัน ในกรณีที่การโต้เถียงและท้าทายทางการเมืองลุกลามจนอาจ ทำให้สังคมปั่นป่วน คนไทยจะแสดงอาการไม่เห็นด้วยกับการตอบโต้ขัดแย้งกัน ความ เชื่อที่ยึดถือกันมากว่า “ผู้นำทางการเมืองควรจะทนยอมรับฟังทัศนคติของคู่แข่ง ทางการเมือง” (ตารางที่ 6) อาจแสดงว่าคนไทยรังเกียจการต่อต้านดื้อแพ่งทางการ เมืองพอๆ กับที่คนไทยให้การสนับสนุนทัศนคติทางเลือกอื่นที่แตกต่างออกไป อย่างไรก็ดีการที่คนไทยให้การสนับสนุนอย่างแข็งขันต่อเสรีภาพทางการพูด ทั้งที่การ กระทำดังกล่าวอาจจะมีผลกระทบทางลบตามมา ก็แสดงว่าคนไทยยังให้ความสำคัญ แก่เสรีภาพของพลเมืองเป็นอย่างมาก (ตารางที่ 6) สถาบันพระปกเกล้า 69

การให้บริการสาธารณะ โดยการมีสว่ นร่วมของประชาชน (People’s Audit) ตารางที่ 6 การสนับสนนุ ความคิดเสรีในประชาธปิ ไตย, พ.ศ. 2544 N=1,546 เห็นด้วย เห็นด้วย ไ ม่เห็นด้วย ไม่เห็นด้วย อย่างยิ่ง อย่างยิ่ง การมีทัศนคติที่หลากหลาย 37.8 38.0 16.2 8.0 มักทำให้สังคมวุ่นวาย การแสดงความคิดเห็นอย่าง เสรีไม่คุ่มค่าที่จะมีถ้าเราต้อง เผชิญกับความไม่สงบเรียบร้อย ในสังคม 9.9 15.4 37.9 36.8 เราไม่จำเป็นต้องทนฟังความเห็น ทางการเมืองที่แตกต่างอย่าง สิ้นเชิงกับความเห็นของ คนส่วนใหญ่ 15.1 30.4 36.7 17.9 ผู้นำทางการเมืองควรจะทนฟัง 57.8 35.4 4.7 2.0 ทัศนะของฝ่ายตรงข้าม กลุ่มการเมืองต่างๆ จะทำลาย 47.8 35.9 9.4 6.9 ความสงบสุขในสังคม ค่าเปอร์เซ็นต์ไม่รวมถึงส่วนที่ไม่ออกความคิดเห็น 70 สถาบนั พระปกเกล้า

ประชาธิปไตยแบบมีส่วนรว่ ม (Participatory Democracy) 7. บทบาทของประชาชน และพรรคการเมือง ในระบบประชาธิปไตยแบบมสี ว่ นร่วม บทบาทของประชาชน: การมสี ว่ นรว่ มทางการเมอื ง ก่อนอื่นเราควรพิจารณาเรื่อง ของการมีส่วนร่วมของประชาชนใน กิจกรรมต่างๆ โดยเฉพาะกิจกรรม ทางการเมือง แนวคิดเรื่องการมีส่วน ร่วมของประชาชนมีพัฒนาการจาก ความเชื่อที่ว่า การพัฒนาที่ได้ผลและ ยั่งยืน จะต้องให้ประชาชนเข้ามามี ส่วนเกี่ยวข้องในการพัฒนา ซึ่ง กระบวนการให้ประชาชนเข้ามามีส่วน เกี่ยวข้องในการพัฒนานั้น คือการ ร่วมคิดร่วมตัดสินใจในการแก้ปัญหาของตัวเอง ร่วมใช้ความคิดสร้างสรรค์ ความรู้ และความชำนาญเข้ากับการใช้วิทยาการที่เหมาะสม ทั้งนี้ ในการให้ประชาชนเข้ามี ส่วนร่วมนั้น ประชาชนควรเข้ามีส่วนเกี่ยวข้องทั้งกระบวนการตั้งแต่การตัดสินใจ การดำเนินกิจกรรม การแบ่งปันผลประโยชน์ และการตรวจสอบติดตามประเมินผล สำหรับประเทศไทย คำว่าการมีส่วนร่วมถูกใช้กันอย่างกว้างขวางตั้งแต่มีแผน พัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 5 (2525-2529) เป็นต้นมา และนักวิชาการ ไทยก็ได้ให้นิยามความหมายไว้สอดคล้องกับแนวคิดข้างต้น กล่าวคือ ปรัชญา สถาบนั พระปกเกล้า 71

การใหบ้ รกิ ารสาธารณะ โดยการมีส่วนร่วมของประชาชน (People’s Audit) เวสารัชช์ (2528: 5) ได้นิยามความหมายของการมีส่วนร่วมไว้ว่า การมีส่วนร่วม เป็นการที่ประชาชนเข้ามาเกี่ยวข้องโดยการมีส่วนร่วมต้องยึดหลักองค์ประกอบ คือ 1 มีประชาชนเข้ามาเกี่ยวข้องการพัฒนา 2 ผู้เข้าร่วมได้ใช้ความพยายามบางอย่างส่วนตัว เช่น ความคิด ความรู้ ความสามารถ แรงงานหรือทรัพยากรบางอย่าง เช่น เงินทุน วัสดุใน กิจกรรมการพัฒนา ทั้งนี้ จะต้องเปิดโอกาสให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมในการคิดริเริ่มการพิจารณา ตัดสินใจ การร่วมปฏิบัติและร่วมรับผิดชอบในเรื่องต่างๆ อันมีผลกระทบถึงตัวของ ประชาชน กล่าวโดยสรุป การมีส่วนร่วมก็คือกระบวนการให้ประชาชนเข้ามามี ส่วนเกี่ยวข้องในทุกขั้นตอน ตั้งแต่การร่วมรับรู้ ร่วมคิดริเริ่ม ร่วมตัดสินใจ ร่วมปฏิบัติ และร่วมตรวจสอบ โดยใช้พลังความสามารถในด้านต่างๆ ของ ตนเองร่วมกับความรู้และวิทยาการที่เหมาะสมอย่างสร้างสรรค์ พร้อมไป กับการเป็นผู้รับแบ่งปันผลประโยชน์ และร่วมกันรับผิดชอบในผลกระทบ ที่ตามมาด้วย อย่างไรก็ตาม ในเรื่องของการมีส่วนร่วมของประชาชน ระดับ ที่ประชาชนมีส่วนร่วมในทางการเมืองเป็นระดับที่ประชาชนมีความสนใจ กระตือรือร้นในเรื่องของการเมือง กล่าวคือเป็นเรื่องของจำนวนประชาชนที่ เกี่ยวข้องและจำนวนกิจกรรมที่ปฏิบัติด้วย (McLean, 1996) 72 สถาบนั พระปกเกลา้

ประชาธปิ ไตยแบบมสี ว่ นรว่ ม (Participatory Democracy) การเมืองเป็นเรื่องของการใช้อำนาจ เป็นเรื่องของความสามารถที่ผู้หนึ่งปฏิบัติ เพื่อควบคุมพฤติกรรมของผู้อื่น (Arterton and Hahn, 1975: 1) ดังนั้นจึงมีข้อ สงสัยว่าในสังคมหนึ่งๆ ใครคือผู้มีอำนาจ และใช้อำนาจ ใครเป็นผู้กำหนดนโยบาย สำหรับผู้อื่น (Dahl, 1963 อ้างใน Arterton and Hahn, 1975) ในบางสังคมที่มี ประชาธิปไตยแบบตัวแทนจะมีผู้ตอบว่าคือผู้ที่ประชาชนเลือกเข้าไปทำหน้าที่แทนตน กล่าวคือประชาชนนั่นเองที่ต้องมีส่วนร่วมในการกำหนดวิถีการปกครองของสังคมของ ตนโดยการเข้ามามีส่วนร่วมในทางการเมือง Milbrath และ Goel (1965) อธิบายว่า การเข้ามีส่วนร่วมทางการเมือง หมายถึงการกระทำของบุคคลเพื่อพยายามมีอิทธิพลหรือสนับสนุนต่อรัฐบาลและ ระบบการเมือง และยังรวมถึงบทบาทของประชาชนในการกระทำใดๆ เพื่อมีอิทธิพล ต่อผลทางการเมือง โดยพฤติกรรมการมีส่วนร่วมทางการเมืองนั้นจะเพิ่มจากความ สนใจทางการเมืองไปสู่กิจกรรมทางการเมืองที่ต้องการความสนใจและแรงจูงใจมากขึ้น เป็นลำดับ สถาบนั พระปกเกล้า 73

การใหบ้ ริการสาธารณะ โดยการมีสว่ นร่วมของประชาชน (People’s Audit) สำหรับ Almond และ Verba (1965) การเข้ามีส่วนร่วมทางการเมืองนั้นมี ความแตกต่างกันตามวัฒนธรรมทางการเมืองของแต่ละบุคคล โดยแบ่งวัฒนธรรม ทางการเมืองออกเป็น 3 ประเภท ได้แก่ 1 วัฒนธรรมทางการเมืองแบบคับแคบ เป็นวัฒนธรรมทางการเมืองของ บุคคลที่ไม่มีความรู้ความเข้าใจในระบบการเมือง ไม่คิดจะมีส่วนร่วม หรือ มีบทบาทในทางการเมือง บุคคลที่มีวัฒนธรรมแบบนี้จะไม่เข้ามีส่วนร่วม ทางการเมืองเลย 2 วัฒนธรรมทางการเมืองแบบไพร่ฟ้า เป็นวัฒนธรรมทางการเมืองของบุคคล ที่มีความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับการเมืองโดยทั่วๆ ไป แต่ไม่สนใจที่จะม ี ส่วนร่วมทางการเมืองในทุกกระบวนการทางการเมือง และไม่มีความรู้สึก ว่าตนอยู่ในฐานะที่มีความหมาย หรือมีอิทธิพลทางการเมือง 3 วัฒนธรรมทางการเมืองแบบมีส่วนร่วม เป็นวัฒนธรรมทางการเมืองของ บุคคลที่เข้าใจระบบการเมือง มีการรับรู้ต่อโครงสร้างทางการเมืองและ การบริหาร ตลอดจนเข้าไปมีส่วนร่วมทางการเมือง มีความรู้สึกว่าตนเองมี อิทธิพลที่จะก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองได้ Herbert McClosky (1968) เห็นเพิ่มเติมว่าการมีส่วนร่วมทางการเมืองจะต้อง เป็นกิจกรรมที่กระทำโดยสมัครใจด้วย และเป็นกิจกรรมซึ่งสมาชิกทั้งหลายที่อยู่ใน สังคมได้มีส่วนกระทำร่วมกันในอันที่จะเลือกผู้นำของตน และกำหนดนโยบายของรัฐ การกระทำนั้นอาจจะกระทำโดยทางตรงหรือทางอ้อมก็ได้ ซึ่งบุคคลที่มีส่วนร่วมใน ทางการเมืองนั้น ได้แก่บุคคลที่เกี่ยวข้องกับกิจกรรมต่างๆ ต่อไปนี้ คือ การใช้สิทธิ ออกเสียงเลือกตั้ง การแสวงหาความรู้ทางการเมือง การอภิปรายหรือพูดคุยเกี่ยวกับ การเมือง การเข้าร่วมชุมนุมทางการเมือง ฯลฯ เพราะการเข้าร่วมทางการเมือง เป็น 74 สถาบนั พระปกเกลา้

ประชาธปิ ไตยแบบมีสว่ นรว่ ม (Participatory Democracy) ตัวกระตุ้นเตือนให้ผู้ปกครองและผู้อยู่ใต้ปกครองได้สำนึกถึงหน้าที่และความ รับผิดชอบของตน ทั้งยังเป็นการช่วยขยายขอบข่ายของความรู้ทางด้านการเมืองให้ กว้างขวางขึ้นอีกด้วย การมีส่วนร่วมทางการเมืองนั้นเป็นการปฏิบัติการโดยสมัครใจ ที่ไม่ ว่าจะเป็นผลสำเร็จหรือไม่ มีการจัดองค์กรหรือไม่ก็ตาม จะเกิดขึ้นเป็นครั้ง คราวหรือต่อเนื่อง และใช้วิธีที่ถูกต้องโดยได้รับการยอมรับตามกฎหมาย หรือไม่ก็ตาม การกระทำนั้นมุ่งประสงค์ที่จะมีอิทธิพลต่อการเลือกนโยบาย สาธารณะ การบริหารงานนโยบายสาธารณะ และการเลือกผู้นำทาง การเมืองไม่ว่าจะเป็นระดับชาติหรือระดับท้องถิ่น โดยเน้นว่า การมี ส่วนร่วมทางการเมืองต้องเป็นการกระทำโดยใจสมัคร การมีส่วนร่วมนอกจากจะเป็นมิติหนึ่งของประชาธิปไตยแล้วยังเป็นมิติหนึ่งของ ธรรมาภิบาลอีกด้วย การวัดระดับการเป็นประชาธิปไตยและธรรมาภิบาลจึงมักวัดที่ ระดับของการมีส่วนร่วมด้วยปัจจัยหนึ่ง แต่ในที่นี้จะให้ความสำคัญกับการมีส่วนร่วม ทางการเมืองที่เป็นมิติหนึ่งของการเป็นประชาธิปไตย โดยมีลำดับของการมีส่วนร่วม ทางการเมืองพอสรุปได้ดังภาพต่อไปนี้ สถาบนั พระปกเกล้า 75

การใหบ้ ริการสาธารณะ โดยการมีสว่ นร่วมของประชาชน (People’s Audit) ภาพท่ี 4 ลำดับขั้นของการมีสว่ นรว่ มทางการเมอื งในบริบทสากล 14. ร่วมดำเนินกิจกรรมสาธารณะ และดูแลกิจกรรมของพรรค การเมอื ง 13. เปน็ ผสู้ มัครรับเลือกต้ังในนามพรรคการเมอื ง สนใจและ 12. ดำเนินกจิ กรรมหาเงนิ เข้าพรรคการเมอื ง มสี ่วนรว่ มมาก 11. รว่ มกจิ กรรมของพรรคเชน่ เข้ารว่ มประชมุ 10. สมัครเปน็ สมาชิกพรรคการเมอื ง 9. ช่วยรณรงค์หาเสยี ง 8. รว่ มการประชุม ฟังการหาเสยี ง แนะนำตวั สนใจและ หรอื การชมุ นุมทาง การเมอื ง มสี ่วนรว่ มปานกลาง 7. บรจิ าคเงนิ /ส่งิ ของช่วยเหลือพรรคการเมอื ง หรือผูส้ มัครรับเลอื กต้ัง 6. ตดิ ตอ่ กบั เจ้าหนา้ ท่ขี องรฐั หรอื ผนู้ ำทางการเมือง 5. ร่วมประชาสัมพันธ์ทางการเมือง เช่น การสวมเสื้อหรือติดสติก เกอร์ท่รี ถยนต ์ 4. พยายามพดู เชญิ ชวนใหผ้ ูอ้ ื่นไปเลือกผู้ที่ตนสนับสนนุ สนใจและ 3. เป็นผ้เู ปดิ ประเดน็ พดู คยุ เร่ืองการเมือง ใหค้ วามรู้ผูอ้ ืน่ มีส่วนร่วมนอ้ ย 2. ไปเลือกตั้ง 1. แสดงตนเป็นผสู้ นใจทางการเมืองเชน่ ร่วมพูดคยุ เร่อื งการเมอื ง 0. ไม่สนใจและเข้าร่วมกิจกรรมใดเลย ไมม่ สี ว่ นร่วม ที่มา: ถวิลวดี บุรีกุล (2543) พฒั นาจาก Milbrath (1965) และ Roth และ Wilson (1980) 76 สถาบันพระปกเกลา้

ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม (Participatory Democracy) อย่างไรก็ตาม รูปแบบของการมีส่วนร่วมดังกล่าวบางรูปแบบยังไม่มีหรือมีน้อย มากในสังคมไทยทั้งนี้เนื่องจากการมีส่วนร่วมจะมีความแตกต่างกันไปในแต่ละสังคม (Huntington and Nelson, 1976: 17) ขึ้นกับขนบธรรมเนียม ประเพณีของประเทศ นั้นๆ ด้วย จากการสำรวจของสถาบันพระปกเกล้าเรื่องการมีส่วนร่วมในทางการเมือง ของประชาชน (คณะวิจัยสถาบันพระปกเกล้า, 2545) ซึ่งเป็นผลจากการดำเนิน กิจกรรมและความถี่กิจกรรม และนำคะแนนมาจัดกลุ่มของการมีส่วนร่วมและแบ่ง เป็น 3 กลุ่มคือ 1 กลุ่มที่สนใจและมีส่วนร่วมน้อยหรือกลุ่มผู้ดู (Onlooker) ได้แก่กลุ่มที่ให้ ความสนใจต่อข่าวสาร และการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง แสดงตนเป็น ผู้สนใจทางการเมืองโดยพูดคุยเรื่องการเมือง ไปลงคะแนนในการเลือกตั้ง ระดับท้องถิ่นและระดับชาติ พยายามชักจูงให้ผู้อื่นเห็นด้วยกับจุดยืน ทางการเมืองของตน และร่วมประชาสัมพันธ์ทางการเมือง 2 กลุ่มที่สนใจและมีส่วนร่วมปานกลางระดับผู้มีส่วนร่วม (Participants) ได้แก่ กลุ่มที่มีการติดต่อกับนักการเมือง เคยบริจาคเงินหรือสิ่งของเพื่อ สนับสนุนผู้สมัครหรือพรรคการเมือง ร่วมชุมนุมฟังการหาเสียง/แนะนำตัว หรือเข้าร่วมในเวทีสาธารณะ มีการรวมตัวกับคนอื่นเป็นกลุ่มผลประโยชน์ หรือเป็นสมาชิกกลุ่ม เป็นสมาชิกพรรคการเมือง และการช่วยรณรงค์หา เสียงเลือกตั้ง 3 กลุ่มที่สนใจและมีส่วนร่วมสูงหรือระดับนักกิจกรรม (Activists) ได้แก่ การเป็นผู้นำกลุ่มผลประโยชน์ การมีตำแหน่งและทำงานเต็มเวลาให้แก่ พรรคการเมือง การได้รับเสนอชื่อให้เข้าแข่งขันเพื่อชิงตำแหน่งทาง การเมือง และการได้รับตำแหน่งทางการเมือง สถาบนั พระปกเกลา้ 77

การให้บรกิ ารสาธารณะ โดยการมสี ว่ นรว่ มของประชาชน (People’s Audit) ผลการศึกษาพบว่า ประชาชนมีส่วนร่วมทางการเมืองในระดับสนใจ และมีส่วนร่วมน้อยหรือระดับผู้ดู ร้อยละ 50.4 มีส่วนร่วมทางการเมือง ระดับสนใจและมีส่วนร่วมปานกลางหรือระดับผู้มีส่วนร่วม ร้อยละ 47.3 และมีเพียงร้อยละ 2.3 เท่านั้นที่มีส่วนร่วมทางการเมืองในระดับสนใจและ มีส่วนร่วมมากหรือนักกิจกรรม (ดังตารางที่ 7) ตารางที่ 7 ระดบั การมีสว่ นรว่ มของประชาชน N= 2,000 ระดับ จำนวน ร้อยละ 50.4 สนใจและมีส่วนร่วมน้อย (Onlooker) 1,000 47.3 2.3 สนใจและมีส่วนร่วมปานกลาง (Participants) 937 100.0 สนใจและมีส่วนร่วมมาก (Activists) 46 รวม 1983 ที่มา : คณะวจิ ยั สถาบนั พระปกเกล้า, 2545 78 สถาบันพระปกเกลา้

ประชาธปิ ไตยแบบมีส่วนรว่ ม (Participatory Democracy) โดยปัจจัยที่อิทธิพลต่อการมีส่วนร่วมทางการเมือง อย่างมีนัยสำคัญทางสถิติ เรียงลำดับตามความสำคัญ คือ 1 ความรู้ความเข้าใจทางการเมือง 2 ข่าวสารและความสนใจทางการเมือง 3 ปัจจัยทางเศรษฐกิจและสังคม 4 การอาศัยอยู่ในเขตเมือง-ชนบท 5 ความพอใจต่อการทำงานของรัฐบาล โดยที่ความรู้เข้าใจทางการเมือง การได้รับข่าวสารและความสนใจ ทางการเมือง ปัจจัยทางเศรษฐกิจและสังคม และความพอใจต่อการทำงาน ของรัฐบาล มีความสัมพันธ์เชิงบวกกับการมีส่วนร่วมทางการเมือง ซึ่ง กล่าวได้ว่า ประชาชนที่ได้รับข่าวสาร สนใจ เข้าใจ มีความรู้ และมี ความพอใจต่อการทำงานของรัฐบาล จะทำให้มีส่วนร่วมทางการเมืองมาก ด้วย นอกจากนี้ ปัจจัยเกี่ยวกับความแตกต่างกันของที่อยู่อาศัย กล่าวคือ การอาศัยอยู่ในเขตเมืองหรือชนบทของประชาชนมีความสัมพันธ์เชิงลบกับ การมีส่วนร่วมทางการเมือง ซึ่งน่าสนใจอย่างยิ่งว่าคนที่อาศัยอยู่ในชนบท จะมีส่วนร่วมทางการเมืองมากกว่ากลุ่มคนในเมือง แม้ว่าระดับความรู้ ความเข้าใจทางการเมืองของคนเมืองจะสูงกว่าก็ตาม สถาบนั พระปกเกล้า 79

การใหบ้ ริการสาธารณะ โดยการมสี ่วนร่วมของประชาชน (People’s Audit) บทบาทของประชาชนในการจัดการทรัพยากร สำหรับบทบาทของประชาชนในการมีส่วนร่วม ตามระบอบประชาธิปไตยนั้น ที่เห็นเด่นชัดและขอ ยกตัวอย่างในครั้งนี้คือการมีส่วนร่วมในการ จัดการทรัพยากรนั้นเนื่องจากรัฐธรรมนูญฉบับ ปัจจุบันได้ให้ความสำคัญกับการมีส่วนร่วมของ ประชาชนในการจัดการทรัพยากรอย่างมากโดยระบุไว้ใน หลายมาตราดังกล่าวไปแล้วข้างต้น ทำให้ประชาชนมีโอกาสใน กระบวนการทางนโยบายสาธารณะมากขึ้นกว่าแต่ก่อนในช่วง 5 ปีของการใช้รัฐธรรมนูญ (2540 – 2545) ได้มีการประเมินผล การใช้รัฐธรรมนูญในส่วนของการมีส่วนร่วมของประชาชนใน ประเด็นต่างๆ ก็พบว่าประชาชนเริ่มเข้ามามีบทบาทใน กระบวนการสาธารณะมากขึ้น โดยเฉพาะในเรื่องของ โครงการพัฒนาของรัฐต่างๆ ทำให้รัฐบาลต้องหันมามองเรื่องของมีส่วนร่วมมากขึ้น เพราะโครงการพัฒนาหลายโครงการต้องชลอไปเพราะขาดกระบวนการมีส่วนร่วมของ ประชาชนหรือถูกคัดค้านโดยประชาชน (Bureekul, 2543) นอกจากนี้ ใน กระบวนการจัดทำรายงานประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม เรื่องของการมีส่วนร่วมจัด เป็นประเด็นสำคัญของการจัดทำรายงาน ในที่นี้ขอยกตัวอย่างบทบาทของประชาชน ในการจัดการทรัพยากรกรณีตัวอย่าง โดยขอยกตัวอย่างของโครงการโรงไฟฟ้า พลังงานความร้อนบ้านกรูด (Bureekul, 2543 และสถาบันสิ่งแวดล้อมไทย สถาบัน พระปกเกล้า, 2545) ซึ่งโครงการนี้เป็นโครงการก่อสร้างโรงไฟฟ้าพลังงานความร้อนที่ ใช้ถ่านหินคุณภาพดีนำเข้าจากต่างประเทศเป็นเชื้อเพลิง โดยจะตั้งอยู่ที่ตำบลธงชัย อำเภอเมือง จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ มีความสามารถในการผลิตกระแสไฟฟ้า 1,400 เมกกะวัตต์ จากโรงไฟฟ้า 2 โรง โครงการนี้รัฐบาลได้อนุญาตให้บริษัทที่ชนะการ 80 สถาบันพระปกเกล้า

ประชาธิปไตยแบบมีสว่ นรว่ ม (Participatory Democracy) ประมูล ตามโครงการให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการผลิตกระแสไฟฟ้า คือ บริษัทยู เนียนพาวเวอร์ ดิเวลลอปเม้นท์ จำกัด เป็นผู้รับสัมปทาน โครงการนี้มีการอนุญาต ก่อนมีรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันที่ให้ความสำคัญกับการมีส่วนร่วม ดังนั้น ในช่วงแรก ของการตัดสินใจตามนโยบายไม่ว่าในการหาทำเลที่ตั้ง หรืออื่นๆ ประชาชนมิได้เข้าไป มีบทบาทหรือมีส่วนร่วมแต่อย่างไร จนในที่สุดเมื่อมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่และ ประชาชนเริ่มรับรู้ข้อมูลข่าวสารมากขึ้นจึงเรียกร้องให้มีการทำประชา-พิจารณ์ (ซึ่งใน ปัจจุบัน (พ.ศ. 2547) มีเพียงระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการทำประชาพิจารณ์ พ.ศ. 2539 ออกมาเป็นแนวทางในการจัดทำกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนและ หน่วยราชการหลายหน่วยงานได้นำมาใช้) ต่อมารัฐบาลในขณะนั้นจึงจัดให้มีการทำ ประชาพิจารณ์ขึ้นเมื่อเดือนกุมภาพันธ์ พ.ศ. 2543 ในครั้งนั้นประชาชนจำนวนมากแจ้ง ความจำนงเข้าร่วมทำประชาพิจารณ์ แต่มีเพียง 200 คนที่สามารถเข้าในห้องประชุมได้ ที่เหลือจึงฟังอยู่ภายนอกหรือฟังการถ่ายทอดที่บ้าน อย่างไรก็ดีมีประชาชนร่วม 1,000 คน (รวมชาวประมงที่ล่องเรือประมงมาจอดอยู่หน้าสถานที่ทำประชาพิจารณ์) ทำการประท้วงอยู่ภายนอก เพราะไม่พอใจ การทำประชาพิจารณ์หลังจากนั้นมีการ ประท้วงอย่างต่อเนื่องจากประชาชนในพื้นที่ ทั้งนี้เพราะประชาชนต้องการให้รัฐบาลหัน มาให้ความสำคัญกับความคิดเห็นของประชาชน และประชาชนที่มีความเห็นคัดค้าน โครงการ ยกประเด็นความเป็นห่วงในเรื่องของคุณภาพสิ่งแวดล้อมและวิถีชีวิตที่จะ เปลี่ยนแปลงไป ตลอดจนมีการวิพากษ์วิจารณ์การทำรายงานผลกระทบต่อสิ่ง แวดล้อมประกอบกับกระการตัดสินใจต่างๆ ของรัฐว่าประชาชนมิได้รับรู้แต่อย่างไร อย่างไรก็ดีในที่สุดทางรัฐบาลมีมติให้ย้ายโรงไฟฟ้าไปที่ราชบุรีและให้เปลี่ยนมาใช้ก๊าซ ธรรมชาติเป็นเชื้อเพลิงแทนการใช้ถ่านหิน กรณีศึกษานี้จึงแสดงให้เห็นว่าบทบาทของประชาชนในปัจจุบันในเรื่องของการ มีส่วนร่วมมีมากขึ้นกว่าแต่ก่อน และสามารถก่อให้เกิดการร้องเรียนมายังภาครัฐและ หน่วยงานที่เกี่ยวข้องจนทำให้เกิดการตัดสินใจทางนโยบายใดๆ ของภาครัฐที่จะมีผล สถาบนั พระปกเกล้า 81

การให้บริการสาธารณะ โดยการมีส่วนร่วมของประชาชน (People’s Audit) กระทบต่อประชาชนต้องมีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชน มิฉะนั้น โครงการพัฒนาต่างๆ จะเกิดขึ้นได้ยาก (ประเด็นนี้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญหลายๆ มาตรา อาทิ 56, 58, 59, 60, 76, 290 เป็นต้น ซึ่งแสดงว่าเริ่มมีการปฏิบัติตาม รัฐธรรมนูญมากขึ้นแต่ยังไม่เต็มที่เพราะประชาชนยังขาดช่องทาง โอกาสใน กระบวนการมีส่วนร่วมและยังไม่มีกฎหมายที่ต้องออกมาตามรัฐธรรมนูญหลายๆ มาตรา) อย่างไรก็ดี กรณีโรงไฟฟ้าบ้านกรูดเป็นเพียงกรณีหนึ่งที่แสดงถึงบทบาทของ ประชาชนในการมีส่วนร่วมตามระบอบประชาธิปไตย นอกจากกรณีตัวอย่างที่กล่าว มายังมีกรณีอื่นๆ ที่แสดงถึงบทบาทของประชาชนในการมีส่วนร่วมตามระบอบ ประชาธิปไตยอย่างเห็นได้ชัด และมีหลายกรณีที่ประชาชนประสบความสำเร็จในการ ใช้สิทธิตามรัฐธรรมนูญเพื่อมีส่วนร่วมในกระบวนการนโยบายสาธารณะและก่อให้เกิด การเปลี่ยนแปลงในการตัดสินใจของรัฐ (อาทิโครงการพัฒนาลุ่มน้ำหนองหาร จังหวัด สกลนครที่ประชาชนร่วมกันจัดทำแผนพัฒนาหนองหารและนำเสนอภาครัฐจนได้รับ การบรรจุไว้ในแผนพัฒนาจังหวัด) 82 สถาบนั พระปกเกล้า

ประชาธิปไตยแบบมีสว่ นรว่ ม (Participatory Democracy) สรปุ ระบอบประชาธิปไตยเป็นรูปแบบการปกครองที่มีการนำไปใช้มาก ที่สุดในประเทศต่างๆ ทั่วโลก เพราะเชื่อกันว่านำมาสู่สันติสุขสถาพรได้ใน ที่สุด เพราะมีการคำนึงถึงความเป็นธรรม สิทธิ เสรีภาพและการมีส่วนร่วม ของประชาชน ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมเป็นการกระจายอำนาจการตัดสินใจและ การจัดสรรทรัพยากรในระหว่างประชาชนอย่างเท่าเทียมกัน มีการคุ้มครองสิทธิ เสรีภาพของประชาชน เปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการทาง นโยบายสาธารณะ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ก่อให้เกิด การกลับมุมของการปฏิบัติที่เคยเป็นรูปแบบจากบนลงล่าง มาเป็นจากล่างขึ้นบน คือ จากประชาชนขึ้นไป เป็นการสะท้อนความคิดของประชาชนในการดำเนินกิจกรรม ต่างๆ ของรัฐ โดยเฉพาะในกระบวนการนโยบายสาธารณะที่เริ่มตั้งแต่ การริเริ่ม นโยบาย นำนโยบายไปปฏิบัติ การประเมินนโยบาย การตัดสินใจว่าจะให้คงนโยบาย หรือยกเลิก ซึ่งสิ่งเหล่านี้ล้วนเป็นไปตามรัฐธรรมนูญทั้งสิ้น หากประชาชนได้มีโอกาส เข้ามามีส่วนร่วมมากขึ้นตามการปกครองระบอบประชาธิปไตย ความขัดแย้งอันนำไป สู่ความรุนแรงจากนโยบายสาธารณะควรมีน้อยลงเพราะประชาชนมิได้ถูกกีดกัน ออกไปจากกระบวนการตัดสินใจของรัฐ อันเป็นไปตามหลักการสำคัญของการ ปกครองแบบประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม สถาบนั พระปกเกล้า 83

การใหบ้ รกิ ารสาธารณะ โดยการมสี ว่ นรว่ มของประชาชน (People’s Audit) บรรณานกุ รม ภาษาไทย กวี วงศ์พุฒ. วิเคราะห์นโยบายของรัฐบาล พ.ต.ท.ดร.ทักษิณ ชินวัตร กับนายชวน หลีกภัย. พิมพ์ครั้งที่ 2. กรุงเทพฯ: เชียงใหม่โรงพิมพ์แสงศิลป์, 2545. กาญจนารัตน์ ลีวิโรจน์. การจัดทำและแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ. กรุงเทพฯ : สถาบันพระปกเกล้า, 2544. เกษม ศิริสัมพันธ์. วัฒนธรรมการเมือง. เนชั่นสุดสัปดาห์. 11(553) 6 มกราคม 2546: 24. 84 สถาบันพระปกเกลา้

ประชาธิปไตยแบบมสี ว่ นรว่ ม (Participatory Democracy) คนึงนิจ ศรีบัวเอี่ยมและคณะ. รายงานการวิจัย เรื่อง แนวทางการเสริมสร้าง ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540: ปัญหา อุปสรรค และทางออก. กรุงเทพฯ : สถาบันพระปกเกล้า, 2545. คณะวิจัยสถาบันพระปกเกล้า. การมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชนและความ คิดเห็นต่อการทำงานของรัฐบาลและองค์กรอิสระ เอกสารประกอบการ ประชุมวิชาการสถาบันพระปกเกล้าครั้งที่ 4 เรื่อง 5 ปี ของการปฏิรูป การเมืองตามรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ วันที่ 8 - 10 พฤศจิกายน 2545 ณ ศูนย์ประชุมสหประชาชาติ โคทม อารียา. “การมีส่วนร่วมของประชาคมในการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทน ราษฎร,” ใน คู่มือ บอ. และ อสร. เลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร. กรุงเทพฯ: สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง, 2543. เจมส์ แอล เครตัน. คู่มือการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการตัดสินใจของ ชุมชน. แปลโดย ศ.นพ.วันชัย วัฒนศัพท์. นนทบุรี: ศูนย์สันติวิธีเพื่อการ พัฒนาประชาธิปไตย, 2543. นักศึกษากลุ่มศึกษาองค์กรอิสระ สถาบันพระปกเกล้า.รายงานวิชาการ เรื่อง องค์กร อิสระตามรัฐธรรมนูญ : ประชาชนได้อะไร เอกสารวิชาการ หลักสูตรการ จัดการภาครัฐและกฎหมายมหาชน, 2545. เนชั่นสุดสัปดาห์, 5-11 กุมภาพันธ์ 2544. สถาบนั พระปกเกล้า 85

การใหบ้ รกิ ารสาธารณะ โดยการมสี ว่ นร่วมของประชาชน (People’s Audit) เจมส์ แอล เครตัน. คู่มือการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการตัดสินใจของ ชุมชน. แปลโดย ศ.นพ.วันชัย วัฒนศัพท์. นนทบุรี: ศูนย์สันติวิธีเพื่อการ พัฒนาประชาธิปไตย, 2543. เชาวนะ ไตรมาศ. ข้อมูลพื้นฐาน 66 ปี ประชาธิปไตย. กรุงเทพมหานคร: บริษัท สุขุมและบุตร จำกัด, 2542. ไชยรัตน์ เจริญสินโอฬาร. “ประชาสังคมและสิทธในการไม่เชื่อฟังรัฐของประชาชน,” ใน จุดจบรัฐชาติสู่ชุมชนาธิปไตย, พิทยา ว่องกุล,บรรณาธิการ. โครงการ วิถีทรรศน์ ชุดโลกาภิวัตน์ ลำดับที่ 2. กรุงเทพฯ: อมรินทร์ พริ้นติ้ง แอนด์ พลับลิชชิ่ง, 2540. ดำรง ดีสกุล. “การส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วมทางการเมือง: ศึกษากรณีการให้ รางวัลในการมาใช้สิทธิเลือกตั้ง” วิทยานิพนธ์มหาบัณฑิต ภาควิชาการ ปกครอง จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2522. ถวิลวดี บุรีกุล และ โรเบิร์ต บี อัลบริททัน. “ความต่อเนื่องของประชาธิปไตยใน ประเทศไทย: การเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภา 2543,” เอกสารประกอบการ ประชุมวิชาการสมาคมรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์แห่งประเทศไทย. 8- 10 ธันวาคม 2543, สถาบันพระปกเกล้า. 2543. __________. ผู้หญิงไทยกับการเมืองหลังการมีรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540. บทความนำเสนอในการสัมมนาเรื่อง “สังคมแห่งการเรียนรู้: การ ประยุกต์มนุษยศาสตร์และสังคมศาสตร์เพื่อการพัฒนา” วันที่ 27 กรกฎาคม 2544, ณ มหาวิทยาลัยนเรศวร จ.พิษณุโลก 86 สถาบันพระปกเกลา้

ประชาธปิ ไตยแบบมีส่วนร่วม (Participatory Democracy) __________. “การมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน: กรณีการเลือกตั้งสมาชิก วุฒิสภา พ.ศ. 2543”. การประชุมกลุ่มย่อยที่ 3 เรื่อง การมีส่วนร่วมใน กระบวนการเลือกตั้ง ในการประชุมวิชาการสถาบันพระปกเกล้า ครั้งที่ 2. กรุงเทพฯ : สถาบันพระปกเกล้า, 2544 ธีรพล เกษมสุวรรณ. “ความรู้สึกเมินห่างทางการเมืองกับการมีส่วนร่วมทางการเมือง ในกรุงเทพมหานคร.” วิทยานิพนธ์ปริญญามหาบัณฑิต ภาควิชาปกครอง จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2528. ธงชัย วงศ์ชัยสุวรรณ และเทียนชัยวงศ์ชัยสุวรรณ. “รายงานการวิจัย เรื่อง การมี ส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชนชั้นกลาง.” กรุงเทพฯ: กองการพิมพ์ สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, 2543. นคร พจนวรพงษ์ และอุกฤษ พจนวรพงษ์. ข้อมูลประวัติศาสตร์การเมืองไทย. พิมพ์ ครั้งที่ 2. กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์ไทยวัฒนาพานิช, 2543. บุญเลิศ คธายุทธเดช (ช้างใหญ่) และประยงค์ คงเมือง, บรรณาธิการ. รวมสาระ รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน, พิมพ์ครั้งที่ 2. กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์มติชน, 2541. บวรศักดิ์ อุวรรณโณและคณะ. “รายงานการศึกษาวิจัยเรื่องบทเรียนจากการเลือกตั้ง สมาชิกวุฒิสภาเพื่อปรับปรุงระบบการเลือกตั้งให้ดีขึ้น.” สถาบันพระ ปกเกล้า สนับสนุนโดยสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย, 2543. __________. สารานุกรมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ. 2540) หมวด ทั่วไป เรื่อง 1. เจตนารมณ์รัฐธรรมนูญ. กรุงเทพฯ : องค์การคุรุสภา, 2545. สถาบนั พระปกเกลา้ 87