МЕТОДИЧЕСКОЕ РУКОВОДСТВО

пример с мониторингом и оценкой эффективности мероприятия, включенного в план действий какого-то условного города: «Расширение локальной системы автобусов в целях сокращения вы- бросов парниковых газов в транспортном секторе». Для проведения мониторинга и оценки сле- довало определить: сколько автобусов и новых маршрутов было введено (реакция); увеличилось ли количество пассажиров в общественном транспорте в результате расширения сети обще- ственного транспорта (состояние); снизилось ли использование индивидуального транспорта (возможно, из-за соответствующих мер, например, повышение стоимости парковки в центре города) (нагрузка). 151

ОЦЕНКА ВОЗДЕЙСТВИЯ ПЗГ НА СОСТОЯНИЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ Стадия D. Мониторинг и корректировка Шаг 13 Базируясь на данных, полученных в ходе проведения мониторинга, разработчики ПЗГ могут оценить влияние стратегии устойчивого развития на состояние городской среды. При помощи отобранных ключевых индикаторов зеленого градостроительства оценке подлежат РЕЗУЛЬТА- ТЫ предпринятых действий и ЭФФЕКТЫ, отражающиеся на состоянии городского сообщества, экономики и окружающей среды. Оценка позволяет тем, кто принимает решения, определить, достигнуты ли поставленные стратегические цели и насколько эффективно. Существуют три основных типа оценки город- ских стратегий: - предварительная оценка (проводится на этапе разработки стратегии, то есть до начала реализации); - оценка хода реализации (проводится в рамках осуществления мер по управлению страте- гией, то есть в ходе ее осуществления); - итоговая оценка (проводится, как правило, после реализации стратегий в среднесрочной перспективе). Для того чтобы оценка была более объективной, рекомендуется дополнять результаты мо- ниторинга информацией из других источников. При этом следует рассматривать как результаты реализации текущих градостроительных решений, предусмотренных ПЗГ, так и тех, которые не вошли в этот стратегический документ, но были реализованы на практике. Ошибаются те, кто считает, что система городского управления в малых и средних городах нашей страны работает в режиме воспроизводства одних и тех же стандартизированных задач, имеющих ограниченный набор заготовленных решений. Напротив, характер задач не повторя- ется, он постоянно требует от лиц, принимающих решения на местном уровне, новых знаний о городе и новых решений. Не зря российское издание, посвященное методике разработки страте- гий устойчивого социально-экономического развития малых городов, называет их территорией творчества. Как показывает опыт пилотных городов нашего Проекта, только за время разработки ПЗГ, длившееся около года, в них произошли существенные изменения. Самые серьезные преобра- зования затронули структуру местных органов власти: сменились руководители практически всех городов и районов, по-другому распределились функции между членами координационной группы в связи с процессом оптимизации системы государственных органов. Кроме того, запу- скались или приостанавливались крупные инвестиционные проекты, проходили массовые куль- турные мероприятия, ряд инициатив получил международную поддержку. В некоторых городах электронные СМИ расширили свою аудиторию, в других перестала печататься районная газета, люди предпочитают получать информацию традиционными способами (столбы и двери подъез- дов по-прежнему заклеены бумажными объявлениями, а почтовые ящики забиты рекламными листовками). За короткое время городам пришлось испытать и засушливый период, и проливные дожди, и ураганные ветра, и небывалые туманы. Завершение нашего Проекта принесло зримые 152

плоды: в Новогрудке на центральных улицах появилось светодиодное освещение, в Новополоцке и Полоцке по-новому было организовано дорожное движение на ответственных участках город- ских магистралей. Перечень изменений можно продолжить, но он и так достаточно большой, чтобы на практических примерах понять необходимость подключения дополнительной инфор- мации к ежегодной оценке состояния города, не ограничиваясь только результатами мониторин- га. Какие еще уроки можно извлечь из опыта наблюдений за «жизнью проекта после проекта» в пилотных городах Проекта по зеленому градостроительству? Разработчикам ПЗГ для оценки текущих изменений городской среды потребуется не толь- ко собирать и накапливать дополнительную информацию и перевести разрозненные факты в формат ключевых индикаторов зеленого градостроительства (шаг 12.1), но и соединить получен- ные данные с результатами мониторинга, чтобы проверить их на соответствие операционным и стратегическим целям разработанной стратегии. В идеале индикаторы должны указать на откло- нение достигнутых показателей от уровня, установленного в ПЗГ. Однако разработчикам ПЗГ для малых и средних городов нашей страны будет трудно добиться этого на практике прежде всего по организационно-техническим причинам. С учетом примеров из зарубежной практики, очевидно, что мониторинг может успешно справиться со своей контрольной функцией, если будут четко определены: - ответственные лица, в обязанности которых входит сбор, обработка, хранение и анализ данных с помощью городской системы ключевых индикаторов результативности зеленого гра- достроительства; - статус ПЗГ как формального документа городского планирования с установленным по- рядком проведения мониторинга и оценки; - форма отчетности по ежегодной оценке текущей ситуации с критериями для установле- ния соответствия городского развития принципам устойчивости. В методологии нет однозначного ответа на вопрос: кто должен заниматься мониторингом? В Полтаве после разработки концепции интегрированного развития города был создан специальный институт, который обязан заниматься внедрением стратегии в жизнь, в том чис- ле проводить мониторинг и оценку результативности предпринимаемых действий. Чаще всего права и обязанности «контролера» закрепляются за группой разработчиков стратегии. В странах СНГ в настоящее время внедряется модель мониторинга, в которой ответственность за оцен- ку достигнутых результатов ложится на плечи лиц из специально организованной группы при местном органе исполнительной власти. Какое-то время после разработки Местных повесток-21 в разных городах нашей страны просуществовали несколько Центров устойчивого развития. От- ечественным градостроителям хорошо знакомы недостатки этой модели. Сегодня наиболее эффективной формой организации мониторинга и оценки местных стра- тегий, отвечающей принципам интегрированного планирования, является городская лабора- тория по устойчивому развитию. В малых и средних городах нашей страны уже наметились предпосылки к внедрению аналогичной системы мониторинга и оценок. Разработчики ПЗГ мо- гут изучить и перенять практический опыт функционирования городских лабораторий, обра- тившись к успешным примерам. К оценке стратегий устойчивого развития регионов нашей страны предъявляется ряд тре- бований. Ничего не мешает использовать их разработчикам ПЗГ, выполняющим мониторинг и оценку действий, предпринимаемых администрациями малых и средних городов Беларуси. Оценка должна быть объективной, обоснованной, нейтральной и основательной. В этом случае она поможет: - удостовериться, что авторы ПЗГ правильно поняли взаимосвязи между разными элемен- тами городской системы и выбрали адекватные инструменты для управления ими; 153

- получить обратную связь относительно эффективности прилагаемых усилий. Как в лю- бой системе менеджмента качества, оценка результативности определяет необходимость коррек- тировки политик и действий; - продемонстрировать партнерам приверженность целям устойчивого развития, что спо- собствует диалогу, вызывает доверие и укрепляет авторитет местной власти. Самая большая польза от мониторинга с последующей оценкой его результатов состоит в том, что через маленькие шаги город, действуя локально, обучается устойчивому развитию. Он самостоятельно находит хорошие пути к цели – ЗЕЛЕНОМУ ГОРОДУ 2040 – более безопасному, устойчивому, инклюзивному городу, хорошо подготовленному к изменениям климата. В отличие от мониторинга, который выполняется при помощи индикаторов результатив- ности зеленого градостроительства, стратегическая оценка имеет характер суждения. В этом виде она служит обоснованным аргументом при выборе правильных управленческих решений. Результаты промежуточного (ежегодного) контроля могут указать на необходимость изме- нить порядок принятия градостроительных решений в связи с новыми обстоятельствами. На- пример, за год до города могут быть доведены «сверху» новые цели или к некоторым площадкам проявят интерес потенциальные инвесторы. Эти и другие вновь возникшие или просто неучтен- ные факторы потребуют от разработчиков ПЗГ возвращения к предыдущим стадиям планирова- ния. За год также могут проявиться недостатки действующих программ, проектов и инициатив. В рамках мониторинга следует определить и устранить из Плана действия, реализация которых является невозможной или избыточной. В связи с этим должна быть проведена корректировка ПЗГ. Результатом мониторинга за пятилетний период может стать решение о разработке нового стратегического документа по городскому планированию в формате ПЗГ. Успехи и неудачи города в реализации действий по основным направлениям зеленого гра- достроительства могут быть связаны с недостатками самого ПЗГ – стратегического документа по устойчивому развитию местного уровня. К выявлению пробелов и проблем, нерешенных в ПЗГ, рекомендуется привлекать общественность. Но главное решение о несоответствии характера го- родских проблем и инструментов, при помощи которых они решаются в ПЗГ, принимают сами его разработчики. После того, как обнаруженное несоответствие будет признано критическим и станет понятно, что дело не обойдется внесением изменений, рекомендуется начинать под- готовку технического задания на разработку новой городской стратегии. Очень важно, чтобы при формировании задания на корректировку ПЗГ в него вошли измерения базовой линии по основным направлениям зеленого градостроительства и городская система индикаторов его ре- зультативности (с выделенными в ней индикаторами для мониторинга). Разработчикам ПЗГ, выполняющим периодическую оценку влияния стратегии на городское сообщество, экономику и окружающую среду рекомендуется организовать ряд встреч с ключе- выми лицами, принимающими решения, и выслушать их мнение о том, что было достигнуто и в чем суть проблем, с которыми они столкнулись при реализации стратегических и операционных целей. Одним из способов формирования культуры периодических проверок стратегии является информирование заинтересованных сторон о ходе реализации ПЗГ. Формы отчетов, в которых сообщается о прогрессе в достижении стратегических и операционных целей, могут варьиро- ваться от простых документов (например, информационный бюллетень) к более подробным, ко- торые представляют ежегодные изменения. При подготовке этих отчетов разработчикам ПЗГ рекомендуется сфокусироваться на про- зрачности и полноте информации. Нельзя пропускать нелестные детали. Очень важно сосредото- читься на зримых результатах реализации стратегии, акцентируя решение актуальных проблем. Разработчикам ПЗГ будет удобнее, если они составят для себя утвержденную модель мони- торинга и оценки в виде таблицы, которая содержит: - ячейки для показателей, отслеживаемых каждый год; 154

- ячейки для показателей, которые относятся к незаполненным осям круговой диаграммы, визуализирующей ПРОФИЛЬ; - результирующие столбцы, куда вносятся итоги пятилетней оценки каждого приоритетно- го направления зеленого градостроительства; - индикаторы, которые представляют собой результат экспертной оценки либо требуют проведения исследований; - индикаторы, устанавливаемые при анализе пространственных данных. Организуя мониторинг и оценку стратегии, разработчики ПЗГ должны постараться избе- жать типичных ошибок, о которых предупреждают авторы глобального доклада «Планирова- ние устойчивых городов: направления стратегии»: • Недостаточное понимание механизмов мониторинга и оценки и недостаток внимания к ним при разработке проектов и, как следствие, недостаточное выделение ресурсов и многоступен- чатая система принятия решений и анализа. • Отсутствие готовности в осуществлении мониторинга со стороны сотрудников проекта и партнерских организаций, занимающихся его выполнением. • Мониторинг считается обязанностью, навязанной извне, при этом сотрудники проекта по инерции заполняют различные бланки для руководства, а руководство проекта считает мо- ниторинг лишь способом сбора данных при подготовке отчетов донорским организациям. • Не имеющая отношения к делу и некачественная информация, полученная в ходе мони- торинга, в которой основное внимание уделяется материальным и финансовым аспектам и игнорируются вопросы распространения информации, итогов и результатов выполнения проектов. • Практически полное отсутствие внимания к потребностям и потенциальным возможно- стям мониторинга и оценки со стороны других заинтересованных организаций, например, участников проекта и других непосредственно участвующих в сотрудничестве местных уч- реждений. • Редкие случаи проведения внутреннего анализа и текущих оценок, при этом корректировки осуществляются в основном по результатам внешних оценок и контроля. • Широко распространенная практика, когда отсутствует совместная деятельность и сотруд- ничество между сотрудниками, осуществляющими мониторинг и оценку, и руководством проекта, и отсутствуют четкие, согласованные руководящие принципы. • В документации по мониторингу и оценке не предусматривается рассмотрение и решение выявленных проблем. • Слишком масштабные системы мониторинга. • Недостаточное применение методов мониторинга и оценки с привлечением общественно- сти и качественных методов. • Сотрудники, занимающиеся организацией мониторинга и оценки, не обладают достаточной квалификацией и опытом. • Разграничение мероприятий по осуществлению мониторинга и оценки, при которых оценка не учитывается. 155

КОРРЕКТИРОВКА ПЗГ Стадия D. Мониторинг и корректировка Шаг 14 Решение о корректировке ПЗГ принимается местным органом власти, который утвердил этот документ в качестве городской территориально-пространственной стратегии устойчивого развития. Внесение изменений и дополнений в документ становится необходимым по трем причинам. Во-первых, корректировка может потребоваться в силу изменения условий городского развития, о чем свидетельствуют результаты проведенного мониторинга и их оценка. Это могут быть выявленные в ходе проверки недостатки процесса реализации ПЗГ, в том числе: - некорректность выполненных измерений целевых показателей, входящих в городскую си- стему ключевых индикаторов результативности зеленого градостроительства (KPIs); - ошибки стратегического анализа; - смена приоритетов городской политики; - появление новых трендов; - существенные изменения организационной структуры в подготовке и принятии решений и т. д. Вторым основанием служит оценка степени достижения целей. Причинами назревшей кор- ректировки ПЗГ могут быть как цели, успешно достигнутые раньше установленного срока, так и низкая результативность действий на промежуточных стадиях реализации стратегии. Критич- ным отклонением, требующим корректирующих действий, следует считать отставание по сро- кам достижения целей, связанных с улучшением экологических параметров окружающей среды и сокращением выбросов парниковых газов. В этом случае корректирующим действиям следует придать характер ускорителей прогресса. В ходе мониторинга и оценки его результатов разработчики ПЗГ изучают следующие воз- можности: - достигать таких же результатов, но с меньшими затратами; - получать большие или лучшие результаты с такими же затратами; - улучшить результативность своих решений (когда за счет роста затрат можно увеличить пропорцию в достижении задуманных эффектов). В таком случае стратегия могла бы стать более эффективной и продуктивной и тогда имеет смысл ее корректировать. Малые и средние города нашей страны пока не имеют практического опыта корректиров- ки ПЗГ. Но они могут воспользоваться опытом городов из других стран, приступающих к кор- ректировке своих территориально-пространственных стратегий. В настоящее время много та- ких примеров дают Германия и Польша. При корректировке документов, ориентированных на интегрированное устойчивое развитие городов и сообществ, открыто обсуждаются актуальные проблемы и типичные ошибки стратегического планирования на местном уровне. Изучение «чу- жих ошибок» принесет разработчикам ПЗГ не меньше пользы, чем освоение лучших практик зеленого градостроительства. Зарубежные эксперты предупреждают: очень важно, чтобы работа по мониторингу и оце- ниванию не превратилась в чисто контрольную проверку, когда выявленные отклонения в ре- ализации стратегии рассматриваются как повод не для анализа и возможной корректировки стратегии, а для наказания «виновных» и «тех, кто не справился». 156



158