МЕТОДИЧЕСКОЕ РУКОВОДСТВО

Программа развития ООН (ПРООН) – это глобальная сеть ООН в области развития, выступающая за позитивные изменения в жизни людей путем предоставления странам доступа к источникам знаний, опыта и ре- сурсов. Глобальный экологический фонд (ГЭФ) – это независимая финан- совая организация, выделяющая гранты государствам с переходной эко- номикой и развивающимся странам для реализации проектов, имеющих отношение к охране глобальной окружающей среды, увязывающая задачи охраны природы на местном, национальном и глобальном уровнях, содей- ствующая обеспечению устойчивых источников дохода людей. Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь является органом власти, исполняющим функции формирования государственной политики и регулирования в области из- учения, использования, возобновления и охраны природных ресурсов. Методическое руководство по разработке Планов зеленого градостроительства, (проект- ные материалы), Минск, 2020 Methodological guide to establishing the Green Urban Development Plans, (project materials), Minsk, 2020 Методическое руководство составлено как практическое пособие для местных администра- ций, которые стремятся направить свои города по пути устойчивого развития. В нем представ- лены рекомендации по организации полного цикла работ по стратегическому планированию начиная с подготовительных мероприятий и заканчивая проведением мониторинга для оценки достигнутых результатов. Цель руководства – стимулировать изменение отношения местных ад- министраций и других субъектов градостроительной деятельности к планированию городского развития. Руководство ориентировано на принципы устойчивого развития населенных мест, кото- рые реализуются в нашей стране. Лица, принимающие градостроительные решения в малых и средних городах, найдут в нем информацию о насущных городских проблемах и стратегические варианты их решения. Руководство составлено в рамках проекта ПРООН, ГЭФ и Министерства природных ре- сурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь «Беларусь: Поддержка зеленого гра- достроительства в малых и средних городах Беларуси» (Проект «Зеленые города»). Мнения, из- ложенные в этих материалах, являются исключительной ответственностью экспертов Проекта «Зеленые города» и не могут рассматриваться как отражающие позицию ПРООН, ГЭФ и Мини- стерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь. Если у Вас есть замечания и предложения к содержанию материалов руководства, просим направлять их в адрес Проекта «Зеленые города» по электронному адресу http://greencities.by./ 3

СОКРАЩЕНИЯ ВОЗ – Всемирная организация здравоохранения. ГЭФ – Глобальный экологический фонд. ЕБРР – Европейский банк развития и реконструкции. ЕЭК ООН – Европейская экономическая комиссия ООН. ТОР – территориально-пространственное развитие. МСЭ – Международный союз электросвязи. ООН-Хабитат – Программа ООН по населенным пунктам. ОЭСР – Организация экономического сотрудничества и развития ПДУЭРК – План действий по устойчивому энергетическому развитию и климату. ПЗГ – План зеленого градостроительства. ПРООН – Программа развития ООН. ПУГМ – План устойчивой городской мобильности. ЦУР – Цели устойчивого развития.

Содержание Введение 7 1 Зеленые подходы к градостроительству 9 2 Процесс разработки плана зеленого градостроительства. 12 Проектный цикл 3 Рекомендации по разработке плана зеленого градостроительства на всех 14 стадиях проекта Подготовительная стадия 16 А Стадия диагностики 30 B Стадия определения видения и идентификации приоритетов 81 Стадия планирования и реализации. Разработка стратегии устойчивого 108 C и низкоуглеродного развития города и плана действий по ее реализации D Стадия мониторинга и корректировки 145 ПРИЛОЖЕНИЕ 1. Городская система ключевых индикаторов результативности зе- леного градостроительства ПРИЛОЖЕНИЕ 2. Опыт проведения информационной кампании и вовлечения населения при разработке ПЗГ ПРИЛОЖЕНИЕ 3. Опыт разработки сценариев, видения, приоритетных направле- ний и плана действий Для перехода к нужному разделу книги кликните по соответствующему пункту содержания 5

6

Введение Беларусь – страна небольших городов. Согласно административно-территориальному де- лению в ней насчитывается 113 городов и 89 поселков городского типа. Из них 93% представляют категорию малых и средних городов с численностью населения до 100 тысяч жителей. Сегод- ня отечественные города столкнулись с необходимостью решать новые для себя задачи. Это и переход к зеленой экономике, и преодоление негативных тенденций отдельных социально-де- мографических процессов, и выполнение международных обязательств в области экологии. Не- большим городам приходится действовать в особо сложных условиях, поскольку они отягчены грузом нерешенных проблем предыдущего периода развития, к которым можно отнести неза- вершенную модернизацию городской инфраструктуры и накопившееся отставание в массовой реконструкции жилья, возведенного в 60–80-е годы XX века. Они остро ощущают деформацию социальной структуры, вызванную урбанизацией: усиливается отток молодежи, неуклонно рас- тет группа населения, нуждающегося в опеке и социальной поддержке. В небольших городах переход к постиндустриальному технологическому укладу привел к дефициту рабочих мест с достойной заработной платой. Все более заметным становится негативное влияние климатиче- ских изменений. Они затрагивают практически все отрасли, которые составляют экономический комплекс небольших городов. Беларусь – страна с хорошими традициями в области градостроительного планирования. Практически все города Беларуси имеют актуальные генеральные планы. Однако исторически эти планы были сосредоточены на контроле застройки городских территорий и ее управлении, а не на решении задач по сокращению использования ископаемого топлива, адаптации к изме- нению климата или сохранении и возобновлении природных ресурсов. Эти планы не включают мероприятия, обеспечивающие сокращение выбросов парниковых газов. Другими словами, ге- неральный план не охватывает центральный – экологический – компонент своего устойчивого развития. В отличие от традиционного генерального плана, План зеленого градостроительства пред- ставляет собой стратегический документ местного уровня, который определяет цели и основные направления городской политики в области устойчивого развития. Главной его частью является описание конкретных согласованных между собой действий, способствующих снижению выбро- сов парниковых газов за счет экологически эффективных градостроительных решений. ПЗГ не сможет заменить собой традиционный генеральный план с его комплексной прора- боткой технических деталей по физическому преобразованию городской среды. Только разумное сочетание двух документов – генерального плана и ПЗГ – сможет улучшить территориально-про- странственное планирование небольшого города Беларуси, повысить его инвестиционную при- влекательность и качество жизни людей при соблюдении экологических требований к состоя- нию окружающей среды. 7

Ожидается, что в результате разработки ПЗГ и осуществления запланированных действий город станет более зеленым. Определение «зеленый» следует понимать как метафору для харак- теристики городов, которые являются безопасными и уютными, здоровыми и чистыми, стремят- ся соблюсти баланс между экономическим ростом, социальной инклюзией (включенностью) и заботой об окружающей среде. С методической точки зрения главными свойствами планируе- мого зеленого города должны стать устойчивость и энергоэффективность. Поскольку успешные города достигают такого состояния только с применением информационно-коммуникативных технологий, то будущий зеленый город обязан быть еще и «умным». ЗЕЛЕНЫЙ ГОРОД = УСТОЙЧИВЫЙ + НИЗКОУГЛЕРОДНЫЙ + «УМНЫЙ» 8

1 ЗЕЛЕНЫЕ ПОДХОДЫ К ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВУ В разработке ПЗГ следует ориентироваться на те подходы, которые в настоящее время про- двигают авторитетные международные организации и национальные институты, действующие в области устойчивого развития населенных мест и территорий. В 2009 году ООН-Хабитат опу- бликовала глобальный доклад, в котором зарубежные эксперты, опираясь на анализ актуальных проблем больших и малых городов по всему миру, выразили мысль о необходимости пересмо- треть городское планирование и обновить его ради устойчивого будущего городов. В качестве концептуальной основы для разработки обновленных документов городского планирования рекомендуется принять идею градостроительной акупунктуры. Она базируется на представлении о том, что грамотно подобранные, своевременные стратегические вмешатель- ства со стороны администрации, частного сектора и гражданского общества могут существенно изменить путь развития города и улучшить его эффективность. Среди новых инструментов градостроительной деятельности на первый план выдвигаются методы стратегического планирования в сочетании с современными экологически чистыми тех- нологиями создания городской инфраструктуры. Основными стратегическими направлениями местной градостроительной политики, увя- занными с глобальными целями устойчивого развития, являются: - повышение плотности городской застройки для реализации выгод смешанного земле- пользования; - изменение структуры энергопотребления с увеличением доли возобновляемых источни- ков энергии и с нулевым балансом между потреблением углеродных видов топлива и эмиссией СО2 главным образом в целях снижения выбросов парниковых газов и осуществления мер по смягчению последствий изменения климата; - создание экологически чистой инфраструктуры и широкое использование небольших си- стем энергосбережения и водоснабжения, что способствует развитию городской экономики и укреплению чувства причастности к жизни города у каждого человека; - переход к устойчиво развивающимся транспортным системам и более низкому потребле- нию природного топлива за счет мер, которые сдерживают разрастание городов и уменьшают их зависимость от автомобилей; - эффективная охрана природы, в том числе вторичное использование отходов и улучше- ние городского метаболизма с фокусом на проблемы доступа к питьевой воде и канализации. Для разработки ПЗГ малых и средних городов Беларуси ключевое значение имеют три принципа стратегического планирования, направленного на повышение устойчивости город- ского развития: - принцип экологической эффективности (экоэффективности), который предполагает, что город должен повышать свою инвестиционную привлекательность, конкурентоспособность на 9

внешних рынках и качество жизни людей параллельно с улучшением состояния окружающей среды; - интеграционный принцип, согласно которому город должен координировать все управля- ющие воздействия, оказывающие влияние на развитие городской застройки и инфраструктуры, как по «вертикали», так и по «горизонтали»; - принцип вовлечения заинтересованных сторон в подготовку и принятие градостроитель- ных решений на всех стадиях стратегического планирования. ПРИНЦИП ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫХ РЕШЕ- НИЙ Градостроительные решения считаются экологически эффективными, если одновременно с расширением доступа к услугам для населения (таким как жилье, транспорт, энергетика, водо- снабжение и обращение с отходами) и повышением их качества город снижает затраты и решает экологические проблемы, связанные с загрязнением окружающей среды, избытком автомобилей на городских улицах и недостаточно эффективным использованием энергии. В методике разработки ПЗГ принцип экоэффективности проявляется в ориентации управ- ляющих воздействий на комплексные многомерные решения. Это значит, что при планировании устойчивого развития города наряду с показателями социальной и экономической эффективно- сти градостроительной деятельности должны учитываться экологические показатели. При этом в перечень экологических показателей следует включать не только те, которые характеризуют состояние окружающей среды – чистоту воздуха, воды и почв, но и указывающие на эффектив- ность всех предпринимаемых действий с точки зрения энергии, которую необходимо затратить на их осуществление. В этом случае роль универсального ключевого экологического индикатора результативности городских действий берет на себя совокупный показатель выбросов парнико- вых газов. ПРИНЦИП ИНТЕГРИРОВАННОГО ГОРОДСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ Международные эксперты в области устойчивого развития населенных мест отмечают следующий факт: в тех странах, где система городского планирования успешно реформируется, акцент градостроительной политики местного уровня был перенесен с регулирования физиче- ского землепользования на применение интегрированного подхода к планированию территори- ально-пространственного развития. Новые планы обязаны выходить за рамки традиционного градостроительного планирования, так как необходимо использовать инструменты более широ- кого действия, чтобы разрешить нестыковки и противоречия, постоянно возникающие между разными секторами городской политики. Переход к интегрированной системе принятия градостроительных решений сопровожда- ется расширением перечня документов городского планирования за счет включения в него тер- риториально-пространственных стратегий. Местная стратегия территориально-пространственного развития должна, во-первых, чет- ко и предметно указывать цели, направление и приоритеты политики устойчивого социально-э- кономического развития города, добиваясь ее вертикальной интеграции с целями и задачами, которые поставлены на вышестоящих уровнях государственного управления. Во-вторых, при разработке стратегии необходимо стремиться к горизонтальной интегра- ции управляющих воздействий на город за счет согласования различных секторальных поли- тик, программ и планов, а также путем организации конструктивного взаимодействия (диалога) между основными отделами городской администрации, ключевыми ведомствами и ведущими предприятиями города. Кроме того, горизонтальная интеграция предполагает, что городское планирование будет учитывать интересы субъектов градостроительной деятельности, которые представляют окружающие сельские территории. В-третьих, в стратегии следует определять ключевые места развития на уровне населенных пунктов без очерчивания конкретных границ земельных участков. 10

ПРИНЦИП ВОВЛЕЧЕНИЯ ЗАИНТЕРЕСОВАННЫХ СТОРОН В РАЗРАБОТКУ И РЕАЛИ- ЗАЦИЮ ПЛАНОВ ЗЕЛЕНОГО ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВА Вовлечение широкого круга заинтересованных сторон в процесс подготовки и принятия градостроительных решений является обязательным условием успешного стратегического пла- нирования. Сам термин «городское планирование» эксперты ООН-Хабитат определяют через понятие партисипации (лат. participatio – участие). Степень вовлеченности заинтересованных сторон зависит от умения местной администра- ции координировать действия всех участников процесса, взяв на себя ответственность за послед- ствия предпринимаемых действий. Поэтому международные эксперты особо выделяют руково- дителей городов и оказывают им адресную информационную помощь в переходе от излишне обобщенных формулировок, описывающих устойчивые принципы городского планирования, к практическим действиям в области градостроительства. Переход «от повестки к действиям – from agenda to action – от слов к делу» актуален и для городов нашей страны. «Никто не должен остаться в стороне!» – этот девиз устойчивого развития планеты, про- возглашенный на международной конференции Хабитат-III, требует от разработчиков ПЗГ в первую очередь защищать и продвигать интересы уязвимых групп населения. Речь идет не толь- ко о разработке мер социальной помощи и создании безбарьерной среды, но и о реальном вклю- чении (инклюзии) всех людей в процесс подготовки и принятия градостроительных решений. 11

2 ПРОЦЕСС РАЗРАБОТКИ ПЛАНА ЗЕЛЕНОГО ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВА. ПРОЕКТНЫЙ ЦИКЛ ПЗГ является стратегическим документом по устойчивому развитию местного уровня. Под стратегическим планированием в области зеленого градостроительства следует понимать про- цесс подготовки и принятия решений, в ходе которого координационная группа, состоящая из представителей местной администрации и получившая поддержку сообщества, выбирает наибо- лее острые городские проблемы, определяет действия, помогающие с ними справиться, и уста- навливает места для приложения этих действий на плане города. Суть стратегического планиро- вания можно описать как поиск ответов на следующие вопросы: • Где мы сейчас находимся и как здесь оказались? • Куда мы хотим попасть? • Как нам туда добраться и где взять средства, чтобы действовать? • Правильно ли мы двигаемся к «зеленому» будущему и можно ли улучшить дело? Ответ на первый вопрос можно получить по результатам анализа сложившейся ситуации, рассмотрев собранные данные о городе. Аналитическая стадия планирова- ния заканчивается постановкой «ДИАГНОЗА». Город определяет, как параметры его текущего состояния отличаются от зеленых стандартов. Ответом на второй вопрос служит формулировка будущего ВИДЕНИЯ, подкре- пленного системой ЦЕЛЕЙ устойчивого развития города. Цели должны отражать жела- ния сообщества и быть достижимыми при условии общего участия заинтересованных сторон. Отвечая на третий вопрос, следует разработать СТРАТЕГИЮ, то есть составить дорожную карту, указав в ней следующее: 1) ДЕЙСТВИЯ, которые способны привести город из исходной ситуации в «зеленое» будущее; 2) РЕСУРСЫ, которые необходимо привлечь; 3) КОНЦЕПЦИЮ пространственного развития. Четвертый вопрос приобретает особую актуальность на стадии МОНИТОРИН- ГА, наступающей после реализации запланированных градостроительных действий. Результаты разрозненных действий проверяются на соответствие поставленным целям устойчивого развития для всего города. Одновременно рассматривается возможность действовать более эффективным способом. Если цели не достигнуты либо обнаружен лучший порядок действий, то выполняется вдумчивая «работа над ошибками» – проектный цикл возоб- новляется. На самом деле разработка ПЗГ начинается раньше – в тот момент, когда в городе назревает понимание необходимости перемен, которые помогут направить процесс го- родского развития в устойчивое русло. На предварительной стадии город ищет ответ на вопрос: • «Для кого и для чего нужен ПЗГ?» 12

Город не может прекратить свое движение к устойчивому состоянию. Оно не завершается в момент успешного выполнения всех действий, предусмотренных ПЗГ. На постпроектной стадии планирования разработчики могут задуматься над вопросами: • «Как опыт разработки экспериментального ПЗГ улучшил действующий порядок подго- товки и принятия градостроительных решений? Можно ли закрепить успех?» Разработка ПЗГ носит циклический (итеративный) характер. Такой способ организации ра- бот предполагает, что в ходе планирования город может вернуться на любую стадию для коррек- тировки принятого решения. Международные эксперты рекомендуют организовывать цикличе- ский процесс разработки городских стратегий в несколько стадий. Проектный цикл разработки ПЗГ включает четыре стадии (рисунок 1), с предварительными работами он предполагает про- хождение 14 шагов. Рисунок 1. Проектный цикл разработки Плана зеленого градостроительства 13

3 РЕКОМЕНДАЦИИ ПО РАЗРАБОТКЕ ПЛАНА ЗЕЛЕНОГО ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВА НА СТАДИЯХ ПРОЕКТА В третьем разделе руководства изложены методические рекомендации по выполнению ра- бот соответственно стадиям проектного цикла, принятого для ПЗГ. Рекомендации изложены в формате, которым удобно пользоваться разработчикам такого документа. • Как разработчикам ПЗГ пользоваться рекомендациями? Для удобства пользования разделам рекомендаций присвоен цвет, соответствующий ста- дии планирования, и прикреплен значок-пиктограмма. Перечень методических шагов, которые необходимо выполнить на конкретной стадии, оформлен как таблица с зеленой заливкой строк и представлен на первых страницах каждого раздела. Фактически выборка зеленых таблиц пред- ставляет собой краткую пошаговую инструкцию по разработке Плана зеленого градостроитель- ства. Содержание работ, методические рекомендации по их выполнению, ссылки на подходящие инструменты стратегического планирования, примеры и комментарии описываются для каж- дого шага отдельно – в блоке, располагающемся с новой страницы. Ниже приводится матрица с рекомендованными к применению ИНСТРУМЕНТАМИ стратегического планирования устой- чивого развития городов. Они включают общеизвестные методики и варианты, разработанные экспертами нашего Проекта (использованы материалы информационной платформы CANactions School). 14

В некоторых местах по тексту руководства даны ссылки на русскоязычные литературные источники (они выделены жирным шрифтом), в которых можно более детально ознакомиться с современными подходами и методиками зеленого градостроительства, а также с рекомендаци- ями экспертов по устойчивому, низкоуглеродному и умному развитию городов. В тексте также выделены ссылки на ряд тематических материалов, подготовленных экспертами Проекта «Зеле- ные города». 15

Предварительная стадия ОРГАНИЗАЦИЯ И ПЛАНИРОВАНИЕ РАБОТ НАД ПЗГ «Для кого и для чего нужен ПЗГ?» Шаг 1. НАЧАЛО 1.1. Понимание сути зеленого градостроительства. Город формулирует цель разработки ПЗГ. 1.2. Выбор подходящего формата для ПЗГ. Шаг 2. ИНИЦИАЦИЯ 2.1. Оформление инициативы по разработке ПЗГ. 2.2. Создание координационной группы. 2.3. Составление плана-графика работ над ПЗГ на основе четырехступенча- того проектного цикла стратегического планирования, включая регулярную проверку (мониторинг) результативности запланированных действий. 2.4. Предварительная разработка структуры документа «План зеленого градо- строительства». 2.5. Разработка плана коммуникаций, включающего мероприятия по осве- щению работ над ПЗГ, вовлечению заинтересованных сторон в процесс пла- нирования и порядок рассмотрения хода работ над ПЗГ местными органами управления и самоуправления. 2.6. Определение приблизительной стоимости работ по планированию и укрупненный расчет средств, необходимых для реализации плана коммуни- каций 16

НАЧАЛО Предварительная стадия Шаг 1 1.1. Понимание сути зеленого градостроительства. Город форму- лирует цель разработки ПЗГ В условиях Беларуси среди причин, побуждающих город к разработке ПЗГ, выделяются три главные. Первая причина – желание закрепить успех уже реализованных в городе инициатив; часто на местах хотят просто повторить у себя удачный опыт других городов. Целью разработки ПЗГ в этом случае является создание рамочной стратегии устойчивого развития для текущих и будущих городских программ, проектов и инициатив. Вторая причина – поиск дополнительных финансовых источников для обновления город- ской инфраструктуры. Известно, что международные фонды и национальные банковские инсти- туты рассматривают заявки на финансирование зеленых проектов при наличии четкой город- ской стратегии. Для этих целей в ПЗГ должны быть включены специальные разделы, содержащие экологические обоснования ожидаемых выгод и оценку рисков градостроительной деятельности. Третья причина – стремление повысить компетенции всех участников движения к устойчи- вому состоянию города, наполнить жизнью (сделать более реалистичными) или обновить имею- щиеся в городе документы стратегического планирования. Такая установка предполагает, что в ходе разработки ПЗГ заинтересованные стороны освоят на практике методы горизонтальной и территориальной интеграции в принятии градостроительных решений, которые касаются всех участников процесса. Каждый город видит смысл разработки ПЗГ через призму собственных проблем, он может выбрать одну приоритетную цель стратегического территориально-пространственного плани- рования из тех трех, что предложены выше, а может их комбинировать или дополнять другими. Так, серьезным стимулом к разработке ПЗГ являются добровольные обязательства, принятые городом в рамках «Соглашения мэров по энергии и климату». Ни один из официальных доку- ментов планирования, разрабатываемых в Беларуси для городов сегодня, не содержит ответов на вызовы, стоящие перед городом в связи с выполнением Плана действий по устойчивому энерге- тическому развитию и климату (ПДУЭРК). Также обстоят дела и с другими планами и програм- мами. Например, с Планом устойчивой городской мобильности (ПУГМ), программами «Здоро- вый город», «Город, дружественный детям», «Умный город» и т. п. Для таких документов ПЗГ может стать рамкой, внутри которой действующие в городе разрозненные программы и проекты будут приведены к общему знаменателю. Он будет содержать сводный план мероприятий, на- правленных на устойчивое развитие города, которые будут приведены в систему с правильной расстановкой приоритетов в соответствии с общим видением. ПЗГ обеспечит синергию разроз- ненных действий. 17

В любом случае на этапе, предваряющем разработку ПЗГ, город должен прийти к ясному пониманию, для кого и для чего он берется разрабатывать местную территориально-простран- ственную стратегию устойчивого развития. В качестве международных методических материалов, которые помогают лучше понять суть зеленого градостроительства, рекомендуется изучить следующие русскоязычные источни- ки: • Международные рекомендации по городскому и территориальному планированию. • Европейская хартия городов II – Манифест новой урбанистики. • Новая программа развития городов. • Городское планирование для руководителей городов. • Повышение устойчивости городов к бедствиям: справочник для руководителей мест- ных органов власти. 18

НАЧАЛО Предварительная стадия Шаг 1 1.2. Выбор подходящего формата для ПЗГ В начале разработки ПЗГ город должен четко представлять, как в конечном итоге эта стра- тегия будет встроена в существующую систему подготовки и принятия градостроительных ре- шений. В противном случае ПЗГ рискует повторить судьбу некоторых «планов на бумаге» по устойчивому развитию, пылящихся на полке в кабинете разработчиков. При выборе формата допускается несколько вариантов: - ПЗГ – самостоятельный документ местного территориального управления, прошедший общественное обсуждение и одобренный совместным решением городского (районного) Совета депутатов и местной администрации. При таком подходе ПЗГ выступает в роли рамочной стра- тегии или зонтичного проекта для других городских планов зеленого формата (включая ПДУ- ЭРК и ПУГМ); - ПЗГ – новый документ, уточняющий на местном уровне меры по реализации Основных направлений государственной градостроительной политики Республики Беларусь. В отсутствие национальной городской повестки ПЗГ следует ориентировать на достижение глобальных целей устойчивого развития (с акцентом на 11-ю ЦУР – устойчивые и инклюзивные города) и решение задач, сформулированных в «Новой программе развития городов», которая была утверждена на международной конференции Хабитат-III; - ПЗГ – градостроительный проект специального планирования, состав и содержание ко- торого логично дополняет местную Концепцию ТОР. В графическую часть ПЗГ разработчики включают уточненную схему «раскладки» приоритетов социально-экономического развития го- рода по его территории. В текстовую часть (пояснительную записку) входят обоснованные пред- ложения о направлениях градостроительной деятельности и описание конкретных действий, обеспечивающих зеленое развитие города. ЗЕЛЕНОЕ = УСТОЙЧИВОЕ + НИЗКОУГЛЕРОДНОЕ + «УМНОЕ» К предложениям должны быть приложены показатели, используя которые можно объек- тивно судить о том, успешно ли продвигается город к своему зеленому будущему, выполняя за- планированные действия. В условиях Беларуси данный вариант разработки местной стратегии является наилучшим. Правовую основу текущих перемен составляют национальная (НСУР 2030) и региональная (СУР соответствующей области) стратегия устойчивого развития, Директива №7 «О совершенствовании и развитии жилищно-коммунального хозяйства страны» и Проект Зако- на об индикативном планировании. При всех вариантах разработки ПЗГ представляет собой документ, направленный на со- вершенствование сложившейся системы землепользования в городе, а также на улучшение пла- 19

нировки, застройки и благоустройства городских территорий. Он определяет общую стратегию градостроительных улучшений в интересах людей и позволяет принимать (корректировать) ре- шения в быстро меняющемся контексте. Ключевым экологическим измерением запланирован- ных улучшений являются индикаторы потребления энергии и выбросов парниковых газов. При этом важно отметить: ПЗГ НЕ ЯВЛЯЕТСЯ Схемой землепользования и Генеральным планом города!!! ПЗГ НЕ ЗАМЕНЯЕТ собой Планы социально-экономического развития!!! 20

НАЧАЛО Предварительная стадия Шаг 2 Решения о начале разработки ПЗГ и выборе подходящего формата для территориаль- но-пространственной стратегии устойчивого развития города должны быть отражены в доку- ментах местных органов управления и самоуправления, регулирующих порядок планирования в конкретной административно-территориальной единице. Тем самым город дает положительный ответ на вопрос: • Имеет ли ПЗГ правовые основания? При оформлении инициативы целесообразно определить состав координационной группы и порядок (план-график) ее работы. Реализация партисипативного принципа стратегического планирования требует внести в план-график работ над ПЗГ (или разработать отдельно) перечень мероприятий по освещению темы зеленого градостроительства в СМИ и вовлечению заинте- ресованных сторон в процессы стратегического планирования и реализации запланированных действий – так называемый план коммуникаций. 21

НАЧАЛО Предварительная стадия Шаг 2 2.1 Оформление инициативы по разработке ПЗГ Подходящей формой документа, который дает старт разработке ПЗГ, является выписка о соответствующем решении из протокола совместного заседания городского (районного) Совета депутатов и местной администрации. Еще лучше, если заседание будет расширено за счет при- глашения активистов из общественных организаций и представителей бизнеса. В повестку дня вопрос о стратегическом территориально-пространственном планировании устойчивого разви- тия города (в форме ПЗГ) следует вносить одновременно с утверждением состава координаци- онной группы. План-график работ над ПЗГ и план коммуникаций можно рассматривать отдельно, позже и в рабочем порядке. При оформлении плана-графика рекомендуется использовать такую попу- лярную технику управления проектами, как составление диаграммы Ганта. 22

НАЧАЛО Предварительная стадия Шаг 2 2.2 Создание координационной группы Координационная группа должна выполнять следующие функции: 1. Официально оформить инициативу по разработке ПЗГ. Подготовить материалы о целях стратегического планирования в области устойчивого развития, ожидаемых результатах, поряд- ке и сроках разработки ПЗГ для рассмотрения местной администрацией, а также для информи- рования местного совета депутатов и населения. 2. Разработать стратегическое ВИДЕНИЕ зеленого города, долгосрочные ПРИОРИТЕТЫ и среднесрочные стратегические ЦЕЛИ устойчивого и низкоуглеродного развития города на осно- ве аналитического ОБЗОРА его текущего состояния. Подготовить материалы для рассмотрения местной администрацией, а также для одобрения местным советом депутатов и для информиро- вания населения. 3. Представить на рассмотрение местному Совету депутатов базовую версию текста ПЗГ и вовлечь общественность города в ее обсуждение. 4. Выбрать городские программы, проекты и мероприятия, рекомендуемые для первооче- редной РЕАЛИЗАЦИИ, включить их в базовую версию ПЗГ. 5. Подготовить изменения в местные нормативные акты о городском планировании, уста- навливающие порядок реализации ПЗГ на протяжении всего временного горизонта. 6. Регулярно проводить МОНИТОРИНГ процесса реализации ПЗГ. По результатам мони- торинга готовить отчеты и представлять их для рассмотрения местной администрации, а также для одобрения местному Совету депутатов и для информирования населения. Поскольку ПЗГ разрабатывается как междисциплинарная стратегия, то в документе следует учитывать все основные компоненты городского планирования: землю, жилье, транспорт, про- изводство, социальное обслуживание, инженерно-транспортную инфраструктуру, благоустрой- ство, озеленение и т. п. По этой причине в координационную группу целесообразно включать специалистов из ключевых отделов городской (районной) администрации, соответствующих ве- домств и ведущих предприятий города разных форм собственности. Рекомендуемая численность группы – не более 11–13 человек и не меньше 6. В координационную группу полезно включать тех людей, которые ранее принимали уча- стие в разработке Концепции и паспорта ТОР и других стратегий, программ и проектов, действу- ющих на территории города (района). В некоторых малых и средних городах Беларуси с конца 90-х годов силами активистов были созданы организации, принимавшие участие в разработке СУР в формате Местной повестки-21. В одних случаях они носили название «группы местных действий», а в других – «стратегические комитеты», «общественные советы» или просто «иници- 23

ативные группы». Люди, работавшие в составе этих команд, – ценный интеллектуальный ресурс для разработки ПЗГ. Следует как можно шире вовлекать молодежь в процесс планирования «зеленых» действий. Делать это можно за счет прямого участия людей, представляющих молодежные организации, движения и инициативы, в заседаниях координационной группы и семинарах. В составе координационной группы должны быть определены две ключевые фигуры: ру- ководитель группы и ответственный исполнитель по разработке ПЗГ. Как показала практика, целесообразно разделять координационную группу и Общественный комитет (группу городских активистов, участвующих в разработке ПЗГ), если он будет создан в городе. Руководителя и/или представителей Общественного комитета следует обязательно приглашать на заседания коорди- национной группы. 24

НАЧАЛО Предварительная стадия Шаг 2 2.3 Составление плана-графика работ над ПЗГ на основе четы- рехступенчатого проектного цикла стратегического планирования, включая регулярную проверку (мониторинг) результативности за- планированных действий План-график работ над ПЗГ составляется на базе четырехступенчатого проектного цикла, рекомендованного авторитетными международными экспертами (см. раздел 2 настоящего руко- водства). Кроме основных стадий разработки ПЗГ, следует еще планировать подготовительные работы организационного характера. К внестадийным работам также можно отнести подготовку и утверждение местных правовых документов, регулирующих отношения между ПЗГ и действу- ющими документами территориально-пространственного планирования. Работы над правовы- ми документами могут проходить параллельно со всеми стадиями планирования, а могут про- должиться и после выполнения ПЗГ. Требуется устанавливать реальные сроки завершения стадий разработки ПЗГ, избегая про- медления, но и исключая спешку там, где необходимо добиться понимания смысла предприни- маемых действий. С разработкой ПЗГ желательно уложиться в 6 месяцев. Объем разрабатываемого документа рекомендуется делать небольшим – до 40 страниц. ПЗГ обязательно должен иметь электронную версию, размещенную на сайте городского (районного) исполкома. На следующей странице приведена примерная структура ПЗГ, дано разъяснение со- держания разделов. Разделы составляются по результатам работ, выполненных на всех стадиях планирования. Объем рабочих материалов превышает выходной документ на порядок. Учитывая опыт разработки ПЗГ, который связан с изменением состава координационной группы, рекомендуется хранить все рабочие документы в том же порядке, как они составлялись. В общей папке накапли- вается информация, готовится «ручная» актуализация городских данных. Рабочие материалы рекомендуется хранить до момента проведения мониторинга достижения целей, закрепленных в ПЗГ, то есть не меньше 5 лет. Для того чтобы ПЗГ не остался «планом на бумаге», в нем должны быть предусмотрены не только стратегические цели на отдаленную перспективу в 20–25 лет, но и разработаны первооче- редные мероприятия по реализации приоритетных направлений устойчивого развития города. Поэтому в плане-графике следует установить правильную очередность работ. План зеленых дей- ствий на ближайший период в полтора-два года (action plan) разрабатывается после конкрети- зации стратегических направлений зеленого градостроительства и экспресс-оценки готовности площадок к строительным изменениям. План-график должен составляться таким образом, что- 25

бы город мог оперативно реагировать на изменение условий для реализации запланированных действий. Поэтому в процессе разработки ПЗГ необходимо предусмотреть возможность возвра- щаться на регулярной основе к выбранным приоритетам не реже одного раза в год, а также в случаях возникновения новых «вводных» управленческих задач. Для этого в плане-графике ра- бот над ПЗГ следует расписать порядок проведения мониторинга. Мониторинг индикаторов, от- ражающих реализацию ПЗГ, рекомендуется проводить в такие сроки, чтобы результаты оценки можно было учесть в других плановых документах города. Имеет смысл увязывать регулярность оценки с отчетными этапами по достижению целей социально-экономического развития города. Хорошим методическим подспорьем в составлении плана-графика были бы навыки PERT-анали- за, освоенные членами координационной группы. 26

НАЧАЛО Предварительная стадия Шаг 2 2.4 Предварительная разработка структуры документа «План зе- леного градостроительства» Разработчикам ПЗГ рекомендуется использовать развернутую структуру документа, пред- ставленную ниже. ВВЕДЕНИЕ Во введении должны быть раскрыты причины, побудившие город разрабатывать ПЗГ. Раздел 1. ГОРОД СЕГОДНЯ. Паспорт и Профиль города. Аналитический обзор текущего состояния и основ- ные пространственные характеристики города. В разделе 1 рекомендуется представить собранные и обобщенные городские данные; диаграммы, созданные по результатам анализа городских данных, и фактические значения показателей, на основе которых выполняется оценка устойчивости городского развития. Центральное место в оценке должны занять сведения о потребляе- мой городом энергии и выбросах парниковых газов. Кроме фактов и статистики, в разделе 1 следует отразить то, как сложившаяся ситуация воспринимается городским сообществом. Что беспокоит людей? Чем они гор- дятся? Что, по их мнению, может измениться к лучшему уже сегодня или через 20 лет? Раздел 2. ВЗГЛЯД НА БУДУЩЕЕ ГОРОДА 2040. Видение и приоритеты устойчивого развития города Раздел 2 должен содержать согласованное с заинтересованными сторонами описание будущего состояния города (видение) и тех областей устойчивого развития, на которых город решил сфокусировать свои усилия (приоритеты). В название данного раздела рекомендуется вынести яркий девиз, раскрывающий смысл выработанного видения. В раз- деле 2 излагаются цели, включая измеримую цель сокращения выбросов на краткосрочный, среднесрочный и долго- срочный период. Раздел 3. СТРАТЕГИЧЕСКИЕ НАПРАВЛЕНИЯ ЗЕЛЕНОГО ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВА. Стратегия устойчиво- го социально-экономического развития В раздел 3 рекомендуется включать стратегию устойчивого социально-экономического развития с ее много- уровневой системой целей и планом действий, вытекающим из стратегии. Изложенные материалы должны объяснить, как запланированные меры обеспечат достижение стратегических целей и решение поставленных оперативных задач. То есть в разделе 3 следует прописать наиболее вероятный целевой сценарий устойчивого развития города в виде основных направлений городской политики. Раздел 4. КОНЦЕПЦИЯ ПРОСТРАНСТВЕННОГО РАЗВИТИЯ ГОРОДА НА ПРИНЦИПАХ ЗЕЛЕНОГО ГРА- ДОСТРОИТЕЛЬСТВА В разделе 4 рекомендуется описать характер преобраз ования городской среды и подходящие для этого районы и площадки. Основанием для разработанной концептуальной модели ЗЕЛЕНЫЙ ГОРОД 2040 служат результа- ты пространственного анализа, приведенные в этом разделе. Раздел 5. МЕХАНИЗМЫ УПРАВЛЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИЕЙ СТРАТЕГИИ. ВОЗМОЖНЫЕ ИСТОЧНИКИ ФИ- НАНСИРОВАНИЯ ЗАПЛАНИРОВАННЫХ ДЕЙСТВИЙ В раздел 5 рекомендуется включить разработанную дорожную карту зеленого градостроительства и описать принятую модель мониторинга и оценки. Раздел следует дополнить перечнем возможных городских программ, проектов и инициатив с указанием сроков реализации и критериев оценки их воздействия на городское сооб- щество, экономику и окружающую среду. 27

НАЧАЛО Предварительная стадия Шаг 2 2.5 Разработка плана коммуникаций, включающего мероприятия по освещению работ над ПЗГ, вовлечению заинтересованных сторон в процесс планирования и порядок рассмотрения хода работ над ПЗГ местными органами управления и самоуправления План коммуникаций должен включать, во-первых, мероприятия по широкому освещению в СМИ работ над ПЗГ и развернутую программу действий, обеспечивающих вовлечение заинте- ресованных сторон в процесс планирования. Во-вторых, в плане коммуникаций должен быть от- ражен порядок рассмотрения ПЗГ местными органами управления и самоуправления на разных стадиях его разработки, что придаст документу необходимый правовой статус и обеспечит его взаимодействие с другими действующими документами городского планирования. Каждому городу придется самостоятельно искать подходящие организационные формы для обсуждения проблем своего устойчивого развития. То есть ответить на вопрос: • Как вовлечь все заинтересованные стороны в разработку ПЗГ? Эти мероприятия могут быть организованы при содействии бизнес-инкубаторов, техно- парков, союза предпринимателей и других организаций, поддерживающих малый и средний биз- нес и продвигающих стартапы как в конкретном городе, так и в соответствующей области. В зарубежной практике хорошо зарекомендовали себя мероприятия интенсивного обучения (се- минары – workshop), деловые поездки в города-побратимы, встречи в формате «мирового кафе», информационные «завтраки», а также «запуски» городских акций (launching), проводимые нака- нуне мероприятий и транслируемые в прямом эфире местными телевизионными каналами. К та- ким акциям, которые знакомы многим малым и средним городам Беларуси, относятся массовые мероприятия во время Недели устойчивого развития, Недели устойчивой мобильности, Дня зем- ли, Дня энергии, Дня города и т. п. В работе с заинтересованными сторонами большое внимание следует уделять хорошим отношениям с местной прессой. Как правило, в районных газетах рабо- тают доброжелательные патриотически настроенные люди, которые могли бы профессионально вести живую летопись «малых дел для больших целей устойчивого развития». А накопленные журналистами материалы и фотографии позволят впоследствии ярко оформить издание матери- алов ПЗГ. Разработчики ПЗГ могут пойти на конструктивный диалог с молодежным парламентом и проводить круглые столы и семинары по обсуждению целей и задач устойчивого развития, приглашая на подобные встречи и местных депутатов. Согласно методикам стратегического планирования в основе разработки плана коммуникаций должен лежать анализ поля сил. В Проекте «Зеленые города» был накоплен богатый опыт проведения информационной кампании и вовлечения населения при разработке ПЗГ (Приложение 2). Разработ- чики ПЗГ могут также воспользоваться результатами анализа, изложенными в публикации «Общий город: рекомендации по партнерскому управлению и вовлечению заинтересованных сторон». 28

НАЧАЛО Предварительная стадия Шаг 2 2.6 Определение приблизительной стоимости работ по планиро- ванию и укрупненный расчет средств, необходимых для реализации плана коммуникаций Планируя процесс разработки ПЗГ, в самом начале пути необходимо хотя бы приблизи- тельно знать ответ на вопрос: • Сколько потребуется затратить времени на планирование, сколько специалистов будет в него вовлечено и за какие средства будут организованы мероприятия, предусмотренные планом коммуникаций. Это имеет значение, так как городам, приступающим к разработке ПЗГ за рамками Про- екта ПРООН, ГЭФ и Минприроды, как минимум придется искать источники финансирования деятельности ответственного исполнителя (координатора работ над ПЗГ или, другими словами, городского «агента устойчивого развития»). В этом поиске надо знать «цену вопроса» и потреб- ность в волонтерской и экспертной поддержке. В последнее время в городах нашей страны появляются и успешно действуют независимые организации (инициативные группы), нацеленные на преобразование городской среды. Иногда это региональные секции республиканских общественных организаций. Как правило, они ори- ентированы на цели устойчивого развития и действуют в тесном сотрудничестве с местными органами власти. Их организационная форма позволяет не только получать финансирование из разных фондов (включая национальные и зарубежные гранты), но и самостоятельно проводить кампании по краудфандингу, заниматься архитектурно-строительным проектированием. Реко- мендуется искать способы объединения потенциала таких общественных организаций с адми- нистративными ресурсами. 29

Стадия A ДИАГНОСТИКА ТЕКУЩЕЙ СИТУАЦИИ В ГОРОДЕ «Где мы сейчас находимся и как здесь оказались?» Шаг 3. ПОДГОТОВКА И НАСТРОЙКА ИНСТРУМЕНТОВ ДЛЯ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ 3.1 Подготовка, рассмотрение и утверждение системы ключевых индикаторов результативности для зеленого градостроительства. 3.2 Инвентаризация документов территориально-пространственного развития, дей- ствующих в городе, включая национальные, региональные и отраслевые программы. 3.3 Выборка данных о Планах социально-экономического развития города (района), свидетельствующих о выполнении городского (районного) бюдже- та. Определение на основе изученных документов приоритетов городского развития, спускаемых «сверху-вниз» и поддержанных городом. 3.4 Подготовка сводной информации о стратегиях, программах, проектах и местных инициативах, реализуемых городом в области устойчивого разви- тия. Отметка на плане города «точек», где можно увидеть результаты уже предпринятых «зеленых» действий. 3.5 Тематическая «читка» действующего генерального плана города и других градостроительных проектов общего и детального планирования с выявле- нием целевых технико-экономических показателей (ТЭП) развития города и окружающего района. Шаг 4. СБОР И АНАЛИЗ ГОРОДСКИХ ДАННЫХ 4.1 Составление и заполнение ПАСПОРТА города, анализ «паспортных» данных. 4.2 Составление шаблона для аналитического ОБЗОРА текущего состояния города и его заполнение. 4.3 Составление и заполнение ПРОФИЛЯ города, его визуализация в виде «пауковой» диаграммы. Шаг 5. ОЦЕНКА УСТОЙЧИВОСТИ ГОРОДСКОГО РАЗВИТИЯ 5.1 Изучение мнения заинтересованных сторон о текущем состоянии города и наиболее острых городских проблемах. 5.2 Формулировка диагноза устойчивости городского развития с привлечени- ем ключевых индикаторов результативности зеленого градостроительства и критериев устойчивости. Шаг 6. КАРТИРОВАНИЕ И ПРОСТРАНСТВЕННЫЙ АНАЛИЗ 6.1 Сбор пространственных данных и разработка необходимых картографи- ческих материалов. 6.2 Сопоставление текущих тенденций в изменении городского пространства с градостроительной моделью зеленого города. 6.3 Выявление ключевых элементов городского пространства (районов, сетей и точечных объектов), подлежащих преобразованиям. 30

Стадия A ДИАГНОСТИКА ТЕКУЩЕЙ СИТУАЦИИ В ГОРОДЕ На стадии А необходимо рассмотреть базовые пространственные, экономические, соци- альные, экологические характеристики города. Координационной группе следует собрать пол- ную информацию о процессах, происходящих в городе и его окружении. Очень важно рассма- тривать городские процессы в динамике, поэтому при разработке ПЗГ рекомендуется применять методы ретроспективного анализа. ДИАГНОЗ ставится по итогам самооценки, выполненной координационной группой на основе собранных городских данных и анализа действующего порядка подготовки и принятия градостроительных решений. Правильность поставленного ДИАГНОЗА зависит от надежности используемых инструментов. Практикуемые в Беларуси сегодня способы измерения и представ- ления данных в разрезе небольших населенных пунктов не позволяют использовать имеющую- ся информацию для корректных сопоставлений в процессе подготовки и принятия градостро- ительных решений. На их базе город трудно сравнить с другими и нельзя объективно судить о прогрессе его собственных изменений, вызванных «точечными» вмешательствами в «ткань» города. Поэтому эксперты еще на ранних этапах Проекта «Зеленые города» решили сориенти- ровать выбор оценочных показателей на систему ключевых индикаторов результативности KPIs (или индикаторов эффективности, англ. KPIs – key performance indicators). Главным преимуществом KPIs является возможность с их помощью не только измерять устойчивые параметры города, но и оценивать результативность запланированных действий. То есть индикаторы данного вида помогают ответить сразу на два главных вопроса диагностики: • Где мы сейчас находимся и как здесь оказались? Еще одним достоинством системы индикаторов этого формата является то, что она позво- ляет сравнивать города по универсальному набору показателей независимо от численности жи- телей и географических особенностей. При помощи ключевых индикаторов результативности разработчики ПЗГ могут оценить: - улучшение качества жизни для всех, особенно для наиболее социально уязвимых граждан, и создание возможностей для образования и оздоровления; - содействие экологической «чистоте» города, использующего ресурсы с более высокой эф- фективностью и достигающего биоразнообразия и лучшей адаптации к изменениям климата; - вклад в процветающее и равноправное общество и в поддержку доступных, зеленых и умных решений; - обеспечение эффективного управления городом с хорошо развитой местной демократией за счет активного вовлечения граждан в инновационные процессы; - воспроизводимость «зеленых» и «умных» решений с более широким охватом городов. Международная система ключевых индикаторов результативности, принятая Проектом «Зеленые города» в качестве методической основы, гарантирует разработчикам ПЗГ полноту со- бираемой информации. Данная система оценочных показателей была создана в рамках инициати- вы ООН по умным и устойчивым городам (U4SSC). Ее координируют МСЭ и ЕЭК ООН и поддер- живают 14 других организаций и программ из системы ООН (в их числе ПРООН, ООН-Хабитат, 31

ЮНЕП, ЮНИДО, ФАО, ЮНЕСКО). Система адресована всем городам в мире и обеспечивает их средствами для самооценки в интересах достижения целей устойчивого развития. Система индикаторов KPIs для U4SSC, включающая в себя 131 позицию (далее – большой список), прошла апробацию в Проекте. Своеобразными тестировщиками этого аналитическо- го инструмента стали пилотные города Новогрудок, Новополоцк и Полоцк, а также их первые последователи – Городок, Зельва, Корма и Кричев. В ходе работ исходная (корневая) система ключевых индикаторов была адаптирована к условиям Беларуси и в таком виде рекомендуется для применения в малых и средних городах страны, разрабатывающих ПЗГ. В тексте настоящего руководства она будет называться ГОРОДСКОЙ СИСТЕМОЙ КЛЮЧЕВЫХ ИНДИКАТО- РОВ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ ЗЕЛЕНОГО ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВА (Приложение 1) Особое место в городской системе ключевых индикаторов результативности зеленого гра- достроительства занимают показатели, связанные с энергетическим развитием, городской мо- бильностью и климатическими рисками. В идеале город должен составить русловую диаграмму, на которой будет показано, как структура потоков потребляемой энергии (по видам источников) распределяется по секторам городского управления. Во второй части диаграммы устанавливается связь между секторами городского управления и структурой выбросов (эмиссионных потоков) парниковых газов. Однако малые и средние города Беларуси не владеют инструментами, изме- ряющими городской метаболизм с достаточной точностью. Города нашей страны, подписавшие «Соглашение мэров по энергии и климату», могут воспользоваться результатами выполненного ими кадастрового учета объемов потребляемой энергии и выбросов парниковых газов. Осталь- ным же городам придется осваивать эту или аналогичные ускоренные методики самостоятельно. Пространственный анализ городских территорий рекомендуется выполнять с применени- ем инструментов геоинформационных систем (ГИС). В результате картирования город может создать платформу, на которой будет развиваться открытая база пространственной информа- ции, полезная для всех сторон, заинтересованных в информированном принятии градострои- тельных решений. При диагностике обязательно следует учитывать, как оценивают качество городской среды жители и бизнес-сообщество. Для этого рекомендуется применять формы опросников, разрабо- танные и апробированные в Проекте по зеленому градостроительству. Конечным результатом стадии А являются изготовленные электронные и обычные бумаж- ные карты-схемы городской территории, отражающие количественную и качественную оценку ее физического состояния, а также таблицы с собранными и обработанными данными; тексты заключений, подготовленных специалистами; диаграммы и другие поясняющие изображения, оформленные как инфографика. Вынесенный в итоге «диагноз» описывает проблемные области городского развития, нуж- дающиеся в улучшениях, и определяет фактическую готовность города стать более ЗЕЛЕНЫМ = УСТОЙЧИВЫМ + НИЗКОУГЛЕРОДНЫМ + «УМНЫМ». 32

ПОДГОТОВКА И НАСТРОЙКА ИНСТРУМЕНТОВ ДЛЯ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ Стадия A. Диагностика текущей ситуации в городе Шаг 3 Эффективность управления любым процессом зависит от способности измерить его пара- метры. Поэтому при проведении диагностики разработчикам ПЗГ следует обращаться к системе измеримых индикаторов, дающей объективную характеристику той стадии устойчивого разви- тия, на которой находится город в текущий момент. В качестве главного инструмента стратегиче- ского планирования координационная группа должна утвердить систему ключевых индикаторов результативности своей градостроительной деятельности (шаг 3.1). С ее помощью город будет оценивать стартовую позицию в начале пути к своему зеленому будущему, а затем на последую- щих стадиях разработки ПЗГ сможет отследить постепенные улучшения и судить об эффектив- ности предпринимаемых действий в области зеленого градостроительства (путем проведения мониторинга и оценки). Как отмечалось выше, в корне городской системы ключевых индикаторов результативно- сти (эффективности) зеленого градостроительства лежит большой список, подготовленный за- рубежными экспертами в составе электронного пособия «Методология сбора данных по клю- чевым показателям эффективности для «умных» устойчивых городов». Выбор официальной международной системы ключевых индикаторов в качестве основы, во-первых, дает малым и средним городам Беларуси гарантию, что они изучат весь спектр факторов, влияющих на ха- рактер их развития, и ничего не упустят. Во-вторых, навыки, которые приобретут города нашей страны, работая с данными показателями, расширят понимание технологии стратегического тер- риториально-пространственного планирования, практикуемой успешными городами во всем мире. Обогатившись этим опытом, городам будет проще искать партнеров для международного сотрудничества. Благодаря универсальной системе индикаторов они будут говорить на одном языке. В-третьих, стандартная форма городской базы данных, открытая и постоянно обновля- емая, поможет городам оформлять заявки на участие в национальных и международных про- граммах и проектах, не затрачивая лишнее время и силы на сбор исходных данных для описания текущего состояния города. Адаптированная городская система ключевых индикаторов результативности зеленого градостроительства делится на 3 группы, предназначенные для составления ПАСПОРТА (20 индикаторов), ПРОФИЛЯ (38 индикаторов) и аналитического ОБЗОРА (более 40 индикаторов) текущего состояния города. Рекомендуется организовать работу отдельно по каждой группе ин- дикаторов, воспользовавшись подготовленными в Проекте шаблонами (см. соответствующие Приложение 1). При выполнении шага 3.1 разработчикам ПЗГ рекомендуется настроить систему индикато- ров «под себя», еще раз просмотреть и уточнить перечень городских индикаторов, выяснить на- личие и доступность источников информации, обратившись к спецификациям для показателей из большого списка. Использование единообразной системы индикаторов позволяет обратиться к эталонным решениям, уже найденными успешными городами. 33

Выполняя шаги с 3.2 по 3.5, разработчики ПЗГ должны изучить действующие механизмы подготовки и принятия решений в городском планировании. По результатам исследования вы- являются пробелы, существующие между практикуемыми методами территориального (соци- ально-экономического) и пространственного (градостроительного) планирования, между раз- ными уровнями планирования, а также выявляются плюсы и минусы разработанных местных стратегий. Анализируя документы, определяющие градостроительную политику города сегодня, специалисты из координационной группы должны выбрать целевые показатели, достижение ко- торых находится в зоне ответственности местной администрации. Часть этих целевых показате- лей должна обязательно войти в городскую систему ключевых индикаторов зеленого градостро- ительства. 34

ПОДГОТОВКА И НАСТРОЙКА ИНСТРУМЕНТОВ ДЛЯ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ Стадия A. Диагностика текущей ситуации в городе Шаг 3 3.1 Подготовка, рассмотрение и утверждение системы ключевых индикаторов результативности для зеленого градостроительства Следует помнить, что у разработчиков ПЗГ есть возможность внести свой собственный специфический индикатор (KPI), следуя методикам разработки показателей такого формата. Ре- шение о включении в шаблон дополнительных индикаторов каждому городу рекомендуется при- нимать самостоятельно. Для того чтобы превратить новый показатель в городской индикатор, необходимо соста- вить описание, в котором указать: 1) его роль в общей системе индикаторов; 2) «владельца» исходной информации; 3) технический метод сбора и обработки информации, а также единицы измерения. Уточненный список оценочных показателей следует рассмотреть на заседании координа- ционной группы и утвердить решением руководителя. Очень важно рассматривать утверждаемую систему городских индикаторов вместе с мето- дологическими описаниями!!! 35

ПОДГОТОВКА И НАСТРОЙКА ИНСТРУМЕНТОВ ДЛЯ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ Стадия A. Диагностика текущей ситуации в городе Шаг 3 3.2 Инвентаризация документов территориально-простран- ственного развития, действующих в городе, включая национальные, региональные и отраслевые программы При разработке ПЗГ обязательно проводится своеобразная инвентаризация документов территориально-пространственного развития, действующих в городе. На малые и средние горо- да Беларуси сильное влияние оказывают внешние факторы, так как градостроительные решения для них принимаются в основном на более высоком уровне территориально-пространственного планирования. Анализ национальных, региональных и отраслевых программ в сопоставлении с решениями градостроительных проектов дает разработчикам ПЗГ понимание: • Как мы планируем свои градостроительные действия сегодня. Кроме того, такие документы содержат ценную информацию о параметрах социально-э- кономического развития города. В обосновывающей части документов присутствуют данные о состоянии отдельных систем города, а также сведения о фактических, прогнозируемых и норми- руемых нагрузках на окружающую среду и/или сети городской инфраструктуры. Рекомендуется их выписать и использовать в дальнейшем при составлении аналитического ОБЗОРА (шаг 4.2). Для проведения диагностики необходимо выбрать из действующих документов информа- цию и составить сводный перечень целевых показателей, за выполнение которых отвечает город. Затем следует дополнить его списком запланированных мер (действий) по их достижению. Рекомендуется привести собранную информацию в табличную форму, учитывая, что к ней еще придется возвращаться на последующих шагах стратегического анализа и планирования. Составленная матрица, по сути, демонстрирует существующий порядок (механизм) территори- ального управления через задания, спускаемые «сверху-вниз» и финансируемые за счет средств государственного бюджета, в рамках действующих национальных, региональных и отраслевых программ, планов и проектов. В таком виде таблица поможет городу определиться: • Насколько эффективно существующие механизмы городского управления справляются с достижением поставленных целей? Набор целевых показателей из разных документов также стоит свести в отдельный список, указав планируемые сроки выполнения поставленных задач. В таком виде эта информация по- служит базой для назначения индикаторов, по которым будет отслеживаться реализация меро- приятий ПЗГ. 36

ПОДГОТОВКА И НАСТРОЙКА ИНСТРУМЕНТОВ ДЛЯ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ Стадия A. Диагностика текущей ситуации в городе Шаг 3 3.3 Выборка данных о Планах социально-экономического разви- тия города (района), свидетельствующих о выполнении городского (районного) бюджета. Определение на основе изученных докумен- тов приоритетов городского развития, спускаемых «сверху-вниз» и поддержанных городом Анализ документов, определяющих краткосрочные цели развития города, рекомендуется проводить за предшествующий пятилетний период, а лучше – за 10–15 лет. Для этого следует рас- смотреть Планы социально-экономического развития района (города) и структуру местного бюджета, дополняя полученные данные информацией об их исполнении. С методической точки зрения ретроспективный анализ финансового обеспечения целей развития города относится к технологии изучения последствий управляющих воздействий. Это значит, что при разработке ПЗГ текущее состояние города рассматривается как практиче- ский результат действий, запланированных на предыдущих этапах городского развития. Придер- живаясь данной технологии, специалисты, входящие в состав координационной группы, должны понять на конкретных примерах из своей практики, что временные меры, которые были приня- ты ими в рамках ситуации «тушения пожаров», очень сложно отменить в дальнейшем. Иногда именно они определяют траекторию развития города на многие годы вперед, становясь препят- ствием для дальнейших преобразований. Сказывается так называемый эффект колеи. В настоящее время сбор и анализ информации о краткосрочном планировании городско- го развития находится в компетенции специалистов из экономического отдела местной адми- нистрации. Важно знать о возможном затруднении. Судя по опыту пилотных городов Проекта, составление отчетов по той форме, которая интересует разработчиков ПЗГ, не входит в круг обя- занностей ответственных лиц. Поэтому лучше включить такого специалиста в координацион- ную группу. Для разработки ПЗГ самым большим упущением является отсутствие дежурного градо- строительного плана города, фиксирующего площадки текущих инвестиционных проектов с комплексной оценкой затрат и выгод, получаемых от их реализации для градостроительного раз- вития. В действующих документах, определяющих краткосрочные цели развития города, отсут- ствуют оценки отдаленных последствий локальных управляющих воздействий. Это заметно снижает эффективность местной градостроительной политики. Недостатки практикуемых ана- литических инструментов можно частично компенсировать за счет привлечения информации, содержащейся в обзорах по оценке недвижимости и в документах по экономическому райо- нированию городской территории. 37

ПОДГОТОВКА И НАСТРОЙКА ИНСТРУМЕНТОВ ДЛЯ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ Стадия A. Диагностика текущей ситуации в городе Шаг 3 3.4 Подготовка сводной информации о стратегиях, программах, проектах и местных инициативах, реализуемых городом в области устойчивого развития. Отметка на плане города «точек», где можно увидеть результаты уже предпринятых «зеленых» действий За последние 20 лет методы стратегического планирования по устойчивому развитию на- селенных мест Беларуси сильно изменились. Они прошли путь от составления разделов НСУР до разработки региональных СУР и экологических программ, Местных повесток-21 и поддерж- ки разных международных инициатив. Сегодня отдельные города имеют несколько стратегий, программ, планов, проектов и инициатив, причем методики их разработки во многом перекли- каются. В них, как правило, уже очерчен круг заинтересованных сторон (так называемых стейк- холдеров), выполнен анализ поля сил и SWOT-анализ, сделана попытка оценить конкурентные преимущества города, проведен опрос населения о проблемах и перспективах городского раз- вития и т. п. Разработчикам ПЗГ будет нетрудно вычленить из упомянутых и других подобных документов информацию о декларируемых местных приоритетах устойчивого развития и со- ставить «картинку» с реальным распределением в городском пространстве «точек» приложения проектных действий. Разработчики ПЗГ получат двойную пользу от подготовки сводной информации о страте- гиях, программах, проектах и местных инициативах, реализуемых городом в области устойчи- вого развития. Во-первых, в их руках окажутся аналитические материалы, результаты которых можно позаимствовать для ПЗГ, сэкономив время и силы координационной группы. Во-вторых, и это главное, на опыте разработки других документов проще понять, насколько верно в них проведена локализация целей устойчивого развития. Аналитические материалы наглядно демон- стрируют сильные стороны и недостатки практикуемых в городе методов стратегического пла- нирования. Их следует учитывать при разработке ПЗГ: на первые надо опираться, а вторых по возможности избегать. Локализация целей устойчивого развития для города является очень важным шагом в ме- тодике разработки ПЗГ. Международные эксперты рекомендуют выполнять эту процедуру последовательно, на- чиная с высоких уровней и спускаясь вниз по «лестнице» принимаемых решений до местного уровня; использовать так называемую модель водопада. Так, европейские города ориентируются на цели устойчивого развития, сформулированные для всех стран ЕС в едином документе. От- дельные страны уже локализовали европейские цели для себя, уточнив собственную повестку – Национальную программу развития городов. И уже внутри национальных стратегий города постепенно начинают выстраивать самостоятельную градостроительную политику. При этом активно создаются разные союзы городов, они получают экспертную и техническую поддержку 38

не только от национальных правительств, но и в рамках проектов и программ ЕС, других реги- ональных и мировых агентств. Другая группа международных экспертов рекомендует городам использовать для локализации целей устойчивого развития восходящую модель айсберга, то есть направленную «снизу-вверх». Некоторые малые и средние города нашей страны знакомы с моделью встречного движения, которую в рамках международных проектов по местному устой- чивому развитию продвигают эксперты из Германии (о ступенчатом процессе постановки целей устойчивого развития см. шаг 8.2 настоящего руководства). Расхождения в методологии говорят о том, что локализация целей устойчивого развития для города является творческим процессом, для нее нет отработанных и устоявшихся методик. В настоящее время в Беларуси не разработана Национальная программа развития горо- дов. В отсутствие специального документа программирование городского развития идет по двум линиям. Одна связана со стратегиями устойчивого социально-экономического развития адми- нистративно-территориальных единиц, другая – с их градостроительным развитием. Действует НСУР-2030 и готовится к введению НСУР-2035, реализуются СУР для всех областей, разрабо- таны Концепции ТОР для всех районов и городов областного подчинения, продолжается их па- спортизация. Параллельно разрабатывались и действуют градостроительные планы республи- канского, областного и районного уровня – Схемы комплексной территориальной организации (Государственная схема комплексной территориальной организации (ГСКТО) Республики Бела- русь Республики Беларусь и Схемы комплексной территориальной организации области, адми- нистративного района (СКТО)) – и Генеральные планы городов. Между двумя линиями стратегического планирования, однако, пока сохраняется опреде- ленный «разрыв». Города нашей страны могут преодолеть или хотя бы сократить этот разрыв сами, если будут стремиться гармонизировать свою градостроительную политику с принципами устойчивого развития населенных мест, которые изложены в международных рекомендациях и документах национального уровня. Больше узнать о лучшей практике устойчивого развития городов и зеленого градострои- тельства можно из Информационных бюллетеней, подготовленных экспертами Проекта «Зеле- ные города» и размещенных на сайте. 39

ПОДГОТОВКА И НАСТРОЙКА ИНСТРУМЕНТОВ ДЛЯ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ Стадия A. Диагностика текущей ситуации в городе Шаг 3 3.5 Тематическая «читка» действующего Генерального плана го- рода и других градостроительных проектов общего и детального планирования с выявлением целевых технико-экономических пока- зателей (ТЭП) развития города и окружающего района Авторитетные зарубежные эксперты отмечают, что практикуемые в настоящее время ме- тоды стратегического анализа в городах подвержены инерции «силосного» мышления (англ. silo thinking – этот термин означает нежелание сотрудников разных подразделений делиться инфор- мацией, как будто они находятся внутри бункера для хранения зерна). Часто бывает так, что люди не знают, над чем работают коллеги в со- седнем кабинете. При разработке ПЗГ принципиально важно наладить от- крытый обмен информацией. Следует отметить, что инфор- мация, подготовленная специали- стами разных отделов в виде таблиц, как правило, не нуждается в интер- претации. Поэтому при обмене такой информацией проблем не возникает. В отличие от цифровых значений по- казателей, сведения об изменении го- родского пространства, изложенные в градостроительной документации, воспринимаются не- подготовленными лицами с трудом. Более того, специалисты на местах не всегда даже знакомы с содержанием действующих градостроительных проектов и не могут ответить на вопрос: • На каком уровне установлена планка градостроительного развития городских территорий? Для выявления тенденций в изменении городского пространства рекомендуется прово- дить специальную «читку» Генерального плана города как стратегического документа местного уровня. После совместной «читки» у участников координационной группы должно появиться цельное представление о стратегических направлениях пространственного развития всего горо- да, затрагивающих изменение размеров и размещения его функциональных зон, планировки и застройки. А также о стратегиях преобразования городской инфраструктуры: - транспортного и природного каркаса; - систем социального обслуживания (образования, здравоохранения, физкультуры и т. п.); - инженерного обеспечения (энергоснабжения, водоснабжения и канализации, обра- щения с отходами и т. п.). 40

Рекомендуется сопровождать «читку» Генерального плана города составлением карты, ко- торая, по сути, заменит собой отсутствующий на практике дежурный план реализации данно- го градостроительного проекта. При рассмотрении этой карты станет очевидным расхождение между завышенными планами перспективного строительства и масштабом реальных преобра- зований. Кроме того, на картах можно определить зоны, в которых наблюдается самая высокая и самая низкая экономическая активность, свидетельствующая об инвестиционной привлекатель- ности территорий. Жалобы, поступающие от жителей в местный исполком, могут стать хорошей базой для дополнения дежурного плана. Опыт картирования городов, участвующих в Проекте, показал, что в категорию районов с негативными оценками жителей обязательно попадают новые микрорайоны с многоквартирной застройкой, возведенные на окраинах. Люди, как правило, не довольны низким качеством строительства и благоустройства дворовых территорией, отмечают недостатки в организации транспортного обеспечения, удаленность и дефицит объектов соци- ально гарантированного обслуживания: образования и воспитания, а также здравоохранения. Рекомендуется проводить «читку» Генерального плана города вместе с авторами Проекта, чтобы избежать неверной интерпретации проектных решений и получить возможность пред- метного обсуждения наиболее острых градостроительных проблем. 41

СБОР И АНАЛИЗ ГОРОДСКИХ ДАННЫХ Стадия A. Диагностика текущей ситуации в городе Шаг 4 Совершая 4-й шаг, рекомендуется придерживаться тех международных методик сбора и анализа данных по ключевым индикаторам результативности, которые получили поддержку на глобальном и национальном уровне. Как говорилось выше, в первую очередь разработчики ПЗГ должны ознакомиться с содержанием электронного пособия «Методология сбора данных по ключевым показателям эффективности для «умных» устойчивых городов». Всю работу по сбору информации для измерения ключевых индикаторов результативности зеленого градостроитель- ства следует организовывать таким образом, чтобы все специалисты, участвующие в сборе и ана- лизе городских данных, понимали: • Как собранные сведения связаны между собой и с устойчивостью городского развития? Для лучшего понимания связей между обществом и природой рекомендуется использовать оценочную модель DPSIR, согласно которой в каждый блок городских данных следует включать по- казатели, характеризующие СОСТОЯНИЕ, НАГРУЗКУ, ВОЗДЕЙСТВИЕ и РЕАКЦИЮ. Подробнее с этой моделью можно ознакомиться в отчете, подготовленном экспертами ОЭСР и ICLEI (Local Governments for Sustainability - Местные органы власти за устойчивость) для ЕБРР: «Методология программы «Зеленые города»». Добиться такого понимания на практике достаточно сложно. Этому есть объяснение. Город- ская система ключевых индикаторов результативности по зеленому градостроительству сохраня- ет преемственность в отношении большого списка, который был разработан в рамках междуна- родной инициативы по «умным» устойчивым городам. В нем индикаторы разделены на группы в соответствии с четырьмя аспектами устойчивого развития города – социальными, экологически- ми, экономическими и управленческими. Поэтому в группу экологических индикаторов наряду с «традиционными» показателями, отражающими чистоту окружающей среды, попали технические характеристики инженерной инфраструктуры разного профиля. Наличие Местного плана эколо- гических действий оценивается при помощи индикаторов из группы управления. Что касается ин- дикаторов, связанных с транспортом и городской мобильностью, то они «разнесены» по разным группам показателей, так как одновременно влияют на социальную, экологическую и экономиче- скую устойчивость города. Как показал опыт пилотных городов Проекта, разработчики ПЗГ не го- товы работать со списками, сгруппированными по аспектам устойчивого развития. Специалисты предпочитают иметь дело с показателями, которые близки к их профессиональной деятельности. Однако следует особо подчеркнуть, что в тот момент, когда для каждого специалиста из коор- динационной группы выбираются «его» показатели, нарушается целостность всей системы инди- каторов, теряется логическая согласованность данных о городской устойчивости!!! • Как это происходит на практике? Специалист из координационной группы получает персональную выборку индикаторов на руки вместе с заданием «заполнить» ее актуальными сведениями. Оказавшись в такой ситуации, он старается упростить свою работу, для чего «отфильтровывает» знакомые ему отраслевые показате- 42

ли, оставляя те, которые обычно фигурируют в отраслевой отчетности. А индикаторы, требующие привлечения данных, за которые «отвечает» коллега, сами собой отсеиваются. Без понимания об- щей цели сбора аналитических материалов ключевые индикаторы иногда заменяются традицион- ными отчетными количественными показателями. При таком стиле работы возникает опасность действовать «как всегда», так как внимание специалиста по-прежнему сосредоточено на узких тех- нических сторонах дела. Цели и задачи устойчивого развития могут просто выпасть из поля зрения разработчиков ПЗГ. Настоятельно рекомендуется ломать сложившуюся практику, а для этого необходимо вы- бирать индикаторы и «раздавать» их специалистам вместе с методологическими основаниями. Возможно, потребуется проведение тренинга, во время которого специалисты научатся интерпре- тировать отраслевые показатели в категориях устойчивого развития, складывая их в оценочную модель DPSIR. Следует отметить еще один важный организационный момент: повышенное внимание к от- раслевым показателям со стороны других членов координационной группы воспринимается «вла- дельцем» информации как неофициальная проверка эффективности его деятельности (экзамен) и вызывает раздражение. Такая негативная эмоциональная окраска действий при публичной пере- даче данных на всеобщее обозрение может «погубить» все дело. Из этих же соображений не стоит поручать анализ материалов Генерального плана только городскому (районному) архитектору. В такой ситуации разработчикам ПЗГ рекомендуется смелее осваивать новые формы представления информации: яркие диаграммы, иллюстрированные цифровые ряды и другие элементы современ- ной инфографики. Эти приемы дизайна могут отчасти смягчить напряженность отношений в ко- ординационной группе, которая возникает при совместной работе с городскими данными. Учитывая опыт пилотных городов, на 4-м шаге разработки ПЗГ рекомендуется использо- вать усложненный (в несколько заходов, так называемых итераций) алгоритм сбора, обработки и анализа информации. За счет повторов итеративный подход обеспечивает большую вдумчивость специалистов из координационной группы, что постепенно приближает их к системному видению города и к более глубокому пониманию градостроительных процессов («Что происходит в городе?» и «Почему это происходит?»). Итерации предполагают двукратное возвращение к каждому специа- листу тех данных, которые он собирал, но уже после обработки другими участниками обсуждений. Может быть, потребуется еще один заход или дополнительный раунд обсуждений. Обсуждение собранной информации для индикаторов зеленого градостроительства рекомендуется совмещать с построением «дерева проблем». По результатам шагов 4.1–4.3 будет создана структура базы городских данных с заполненны- ми ячейками ключевых индикаторов. Индикаторы, имеющие пространственное выражение, будут оснащены электронными картами. В конечном итоге система ключевых индикаторов результатив- ности, принятая городом для разработки ПЗГ, должна выглядеть, как таблицы со списками показа- телей, которые легко поддаются перегруппировке в зависимости от целей анализа. • С какой целью проводится анализ городских данных? Качественные и количественные данные о городе позволяют принимать информированные решения и отслеживать их результативность (эффективность) во времени. Сопоставление город- ских данных за разные годы позволяет определять их динамику, выявлять тенденции и тем самым обосновывать прогноз развития. Анализ группы индикаторов, входящих в ПАСПОРТ (шаг 4.1), указывает на внешние фак- торы городского развития, на которые город не оказывает влияние. Для ОБЗОРА (шаг 4.2) при- влекаются индикаторы, позволяющие определить особенности регионального и городского рас- селения и охарактеризовать состояние городской инфраструктуры. То есть в эту группу следует включать показатели, которые измеряют влияние внутренних факторов на развитие города. За- нимаясь индикаторами ПРОФИЛЯ (шаг 4.3), город в результате получает своеобразный «снимок» своего состояния на момент начала планирования – общую характеристику своей устойчивости. 43

Он фиксирует «продвинутость» города по всем компонентам устойчивого развития: в социальной, экологической, экономической сфере и в сфере управления. По индикаторам ПРОФИЛЯ можно анализировать изменения в состоянии города, которые становятся заметны в среднесрочной пер- спективе (5–7 лет). Эти данные потребуются для оценки прогресса и реализации ПЗГ. Часть «про- фильных» индикаторов определяют базовую линию для городских программ, планов, проектов и инициатив; они понадобятся для ежегодного контроля за их выполнением – мониторинга. • Где брать городские данные? Сбор городских данных в малых и средних городах Беларуси имеет свою специфику. В на- стоящее время в нашей стране официальная статистика в разрезе небольших населенных пунктов отсутствует, за исключением городов областного подчинения. Но это не значит, что информации о конкретном небольшом населенном пункте нет, напротив – ее бывает очень много, даже слишком много, и ее объем постоянно растет. На подготовительной стадии А при изучении действующих документов территориально-про- странственного планирования рекомендовалось выбирать из них сведения, которые помогают оха- рактеризовать, количественно измерить и понять актуальные городские проблемы. Очень важно, что в этих документах исходные данные были изучены профессионалами и по ним есть аналити- ческие заключения экспертов. Для работы над ПАСПОРТОМ и ПРОФИЛЕМ города сведения, собранные на предвари- тельной стадии, необходимо дополнить статистическими данными из официальных справочни- ков. Часть информации существует только в виде первичных данных, ее собирают и обрабатывают непосредственно специалисты местной администрации. Поэтому имеет смысл организовать сбор данных одновременно по трем каналам, пользуясь информацией из следующих источников: - официальные статистические формы; - действующие документы территориально-пространственного планирования; - справки и заключения, выданные местными специалистами; - результаты научных исследований города (при наличии таковых). • С какими трудностями можно столкнуться при сборе и анализе городских данных? Разработчики могут столкнуться с тем, что в разных источниках один и тот же показатель имеет разное значение. Некоторые расхождения данных вызваны тем, что первичная информация попадает в статистические формы регионального и национального уровня с задержкой и в обрабо- танном (измененном) виде. При наличии расхождений рекомендуется работать с теми показателя- ми, которые используются в отчетной документации подразделений местного исполкома. Разработчикам ПЗГ следует критически относиться к сведениям, имеющим «привязку» к тер- ритории и времени. Например, на динамику показателя численности городского населения влияет техника его расчета, учитывающая текущее состояние городской черты, которая постоянно меня- ется. Ряд показателей устанавливается по данным государственной переписи населения, внутри переписных периодов информация может собираться на разные даты. В этом случае строгие мето- дики территориального анализа исключают возможность получения достоверных данных. Но для экспресс-анализа городских процессов там, где важно определить только общее направление (век- тор) их развития (показатель растет, падает или остается приблизительно на одном уровне), вполне достаточно имеющихся у города сведений. Следует помнить важный принцип градостроительных исследований для ПЗГ: усилия, затраченные на сбор недостающих городских данных, должны быть прямо пропорциональны их влиянию на итоговую оценку. И еще два важных методических замечания: - При разработке ПЗГ часть информации может быть собрана в виде экспертных оценок. - Список индикаторов для анализа устойчивости городского развития остается открытым и может дополняться в зависимости от условий конкретного города. 44

СБОР И АНАЛИЗ ГОРОДСКИХ ДАННЫХ Стадия A. Диагностика текущей ситуации в городе Шаг 4 4.1 Составление и заполнение ПАСПОРТА города, анализ «па- спортных» данных С методической точки зрения для аналитической работы с «паспортными» данными города лучше всего подходит маркетинговый инструмент PESTLE-а- нализ (иногда его обозначают как PEST, STEP или STEEPLED). Полная версия методики стратегического анализа пред- полагает изучение факторов, определяю- щих весь комплекс политических, эконо- мических, социальных, технологических, правовых и экологических условий для городского развития. В аббревиатуре STEEPLED используются первые буквы названия этих факторов: «S» (Social) – факторы социального окружения, включающие в себя такие аспекты, как: - особенности менталитета, культурные особенности, базовые ценности; - требования к качеству жизни; - изменения в уровне жизни, структуре доходов и расходов. «T» (Technological) – факторы технологического окружения, в процессе анализа которых оценивается влияние: - государственной политики в отношении технологий; - отраслевых технологий (инновации в технологиях, оборудовании, материалах); - изменений в коммуникационных и информационных технологиях; - готовности бизнеса, населения, инфраструктурных организаций к внедрению энергоэф- фективных технологий. «E» (Economic) – факторы экономического окружения: - общая характеристика ситуации в экономике страны, региона и в отрасли (подъем, ста- бильность, спад, кризис), перспективы экономического роста; - уровень безработицы; - динамика финансового состояния (курс денежной единицы, инфляция, состояние бан- ковской системы, ставки рефинансирования и т. д.); - изменения основных внешних издержек (динамика роста тарифов, минимальный размер оплаты труда и т. д.). «P» (Political) – факторы политического окружения. В процессе их анализа необходимо установить: 45

- общие тенденции политики государства, региона (приоритеты и ограничения, санкции и т. п.); - уровень политической стабильности в стране, регионе, приближение выборов государ- ственных и региональных властей; - изменения законодательства (налогового, бюджетного, тарифного, об охране окружаю- щей среды, трудового и т. д.). Для более детального изучения сложившейся ситуации в городе следует рассмотреть еще четыре группы факторов. «Е2» (Ecological) – факторы, определяющие степень влияния предпринимательской, жизне- обеспечивающей, транспортной и иной деятельности на территории региона на экологическую ситуацию или, наоборот, степень влияния состояния окружающей среды на привлекательность территории для постоянного проживания, инвестиций. Глобальный доклад ООН-Хабитат «Пла- нирование устойчивых городов: направления стратегии» вносит указанные факторы в «зеленую» и «коричневую» повестку устойчивых городов соответственно. «L» (Legal) – рекомендуется отдельно рассмотреть правовое поле функционирования горо- да в целом. Важно оценить степень влияния изменений законодательства в регулировании бюд- жетных процессов и межбюджетных отношений, ситуацию в сфере защиты прав и собственно- сти инвесторов. «Е3» (Educational) – факторы, характеризующие наличие и уровень профессиональной под- готовки трудовых ресурсов. «D» (Demographic) – факторы, определяющие половозрастную структуру населения, про- должительность жизни, рождаемость. Результаты STEEPLED-анализа оформляются в виде матрицы с указанием факторов, а так- же степени и характера их влияния, которые представляются в баллах, рангах и других единицах измерения. Опыт, полученный в ходе разработки ПЗГ, показал, что малые и средние города Беларуси не обладают достаточными навыками позиционирования себя на внешних рынках, где идет борьба за привлечение инвестиций, жителей и туристов. Применение продвинутых инструментов стра- тегического анализа предполагает участие подготовленного тренера-эксперта. Учитывая трудности, возникающие у координационной группы, анализ «паспортных» дан- ных рекомендуется разделить на три части: - первая часть анализа выполняется на стадии А – изучаются и описываются политические и правовые аспекты городского планирования. Эту часть анализа координационная группа спо- собна выполнить самостоятельно (шаги 3.2–3.5); - технологические аспекты следует рассматривать при ОБЗОРЕ состояния инженерно-тех- нической инфраструктуры города, с которым достаточно хорошо справляются специалисты из подразделений местного исполкома, предварительно ознакомившись с лучшей практикой зеле- ного градостроительства (шаг 4.2); - собственно в ПАСПОРТ необходимо вносить только общие данные о социально-эконо- мических факторах и климате. Их важно сопроводить выводами из выполненного анализа, крат- ко описав ВЫЗОВЫ, стоящие перед городом. • Как анализировать ТЕНДЕНЦИИ и описывать ВЫЗОВЫ, стоящие перед городом в соци- ально-демографической сфере? Тенденции изменения социально-демографической структуры населения можно опреде- лить за счет анализа таких показателей, как темпы естественного и миграционного прироста го- родского населения, сдвиги в распределении населения по возрасту. В настоящее время многие малые и средние города Беларуси переживают «демографическую старость». В связи с этим в зеленом градостроительстве ожидаются: увеличение объемов работ по социальному обслужи- ванию населения пожилого возраста, изменение структуры занятости, снижение доходности до- 46

мохозяйств, сдвиги в способах передвижения по городу (городской мобильности), уменьшение разнообразия в рационе питания. Внимание разработчиков ПЗГ также может привлечь тенденция к падению численности социальных групп детей и молодежи, что потребует корректировки расчетов потребностей го- рода в строительстве новых объектов образования и воспитания, спорта и рекреации. На этом фоне хорошо работает градостроительная идея по обустройству общественных пространств, где неработающие группы населения могли бы бесплатно, но полезно и интересно проводить свой досуг, общаться, проявлять физическую активность. Для количественного измерения этих и других ожидаемых в будущем явлений, которые связаны со «старением» города, разработчики должны иметь на руках достоверные городские данные. Но увидеть за измерениями социально-демографической структуры проблемы зеленого градостроительства разработчики должны самостоятельно, связав внешние факторы с параме- трами городской среды. Именно по этой причине не рекомендуется поручать диагностику соци- альных и экономических проблем приглашенному эксперту. Проверенным источником информации о социально-демографических процессах могут стать материалы, которые готовятся специалистами городских (районных) инспекций и отделов при составлении докладов в рамках Государственной программы «Здоровье народа и демогра- фическая безопасность». В эти материалы, кроме характеристик населения, обычно включают еще сведения о коммунальной гигиене, состоянии окружающей среды, объектов общественного пита- ния, рекреации и физкультуры, мероприятиях по экологическому просвещению и других «зеле- ных» свойствах города. Тот факт, что доклады составляются регулярно и в них выделяется инфор- мация в разрезе города, повышает ценность данного источника информации: на его основе можно выстраивать динамические ряды и определять общие тренды. Отдельные характеристики город- ской среды содержатся в докладе «О положении детей в городе», который стремится стать более дружественным к детям. В таких докладах содержатся измеримые данные о сети образовательных учреждений, безбарьерных маршрутах в школу, условиях досуга и степени озеленения города. • Как анализировать ТЕНДЕНЦИИ и описывать ВЫЗОВЫ, стоящие перед городом в эконо- мической сфере? В ее финансово-бюджетной части? Оперируя достоверными цифрами местного бюджета, многие города нашей страны вы- строят тренд, указывающий на то, что в ближайшей перспективе им придется действовать в ус- ловиях дефицита государственных средств на градостроительное развитие. Количество государ- ственных программ с гарантированным финансированием из государственного бюджета также сокращается. Республиканского градостроительного фонда не существует. Малые и средние го- рода столкнулись на практике с этой негативной тенденцией еще 10 лет назад. Так, например, в общем объеме финансирования действий, запланированных в рамках Государственной про- граммы по развитию малых и средних городов, которая действовала в период с 2007 года по 2010 год, бюджетные средства составляли лишь четверть. Предполагалось, что основные инве- стиции в развитие небольших городов должны быть за счет собственных средств и кредитов бан- ков. Задача по привлечению внебюджетных инвестиций на цели градостроительного развития с тех пор не потеряла своей актуальности, эта тенденция продолжится в обозримом будущем. Опыт, приобретенный в ходе диагностики пилотных городов, свидетельствует о том, что им досталось тяжелое наследие «хронического недофинансирования» мероприятий по инже- нерно-транспортному благоустройству городских территорий. Выделяемых городу бюджетных средств не хватает на то, чтобы ежегодно производить ямочный ремонт улиц в необходимом объеме, не говоря уже о замене грунтового покрытия на твердые материалы или строительстве недостающих элементов уличной сети. Из-за недофинансирования растут риски нарушения отказоустойчивости магистральных линий водопровода, снижается качество воды, подаваемой потребителям из-за отложенного строительства очистных сооружений. Отсутствует ливневая канализация, улицы подтапливают- 47

ся во время сильных дождей, на склонах появляются оползни. Оценив дефицит ассигнований на поддержание и развитие городской инфраструктуры, координационная группа неизбежно придет к выводу о том, что практикуемые методы градо- строительного, инженерного и транспортного планирования (способ действий «как всегда») не позволят решить накопившиеся проблемы. Такое заключение подталкивает город к освоению новых, более эффективных технологий в жилищно-коммунальном хозяйстве. Многие малые и средние города Беларуси достаточно активно реализуют проекты при фи- нансовой поддержке разных международных фондов, начали смелее использовать инструменты краудфандинга. Разработчикам ПЗГ для лучшего понимания современных процессов, проис- ходящих в финансово-бюджетной сфере отечественных городов, занятых устойчивым разви- тием, рекомендуется ознакомиться со следующими источниками: «Открытость в бюджетном процессе в Республике Беларусь», «Анализ сектора Республики Беларусь, субъекты которого занимаются региональным и местным развитием. Краткий аналитический отчет. Секторный анализ: достоверные данные для осознанных решений». • Как анализировать ТЕНДЕНЦИИ и описывать ВЫЗОВЫ, стоящие перед городом в эконо- мической сфере, в части занятости и самозанятости населения? Статистика свидетельствует, что люди в малых и средних городах не находят себе достой- ную работу: показатели трудовой миграции имеют высокий уровень, а начисленный средний ежемесячный заработок – низкий. Для измерения остроты данной проблемы к экономическому анализу следует привлекать сведения о численности безработных. Но этого мало. При диагно- стике рекомендуется дополнить статистическую информацию характеристиками спроса и пред- ложения на рынке труда, которыми располагает местный центр занятости, также имеет смысл обратиться к объявлениям о рабочих вакансиях, размещенным в местных СМИ. В роли источ- ников дополнительной информации могут выступить материалы проектов, реализуемых ПРО- ОН в настоящее время: «Содействие занятости и самозанятости населения в малых и средних городах Республики Беларусь» и «Поддержка экономического развития на местном уровне в Республике Беларусь». Следует отметить, что в постановке 8-й глобальной цели устойчивого развития – «Содей- ствие поступательному, всеохватному и устойчивому экономическому росту, полной и произво- дительной занятости и достойной работе для всех» – присутствует задача, призывающая разви- вать устойчивый ТУРИЗМ, который способствует: - созданию рабочих мест; - развитию местной культуры; - производству местной продукции. Эта задача хорошо ложится на контекст малых и средних городов Беларуси с богатым исто- рико-культурным наследием. В сведения о развитии экономики туризма в городе (районе) вклю- чаются данные о численности туристов за год и заполнении мест для их размещения. • Как анализировать ТЕНДЕНЦИИ и описывать ВЫЗОВЫ, стоящие перед городом в части цифровой трансформации экономики? Особо следует отметить показатели, по которым город должен оценивать свое положение относительно целей перехода к зеленой и циркулярной экономике, отмечать прогресс во внедре- нии «умных» (smart – смарт) технологий. Поскольку малые и средние города Беларуси находятся только вначале этого пути, каждое предпринятое в этом направление действие имеет принципи- альное значение. Выстраивать временные тренды на малом количестве данных не имеет смысла. Необходимо собирать показатели, «отвечающие» за инновационное ПРОЦВЕТАНИЕ, в особую подгруппу. Накопленную информацию рекомендуется обсуждать с другими малыми и средними городами, особенно с теми, которые стремятся присоединиться к глобальному движению SMART CITY. Через 5 лет на стадии мониторинга накопленные данные можно будет объективно оценить. • Как анализировать ТЕНДЕНЦИИ и описывать ВЫЗОВЫ, определяющие готовность го- 48

рода к изменениям климата? По официальным оценкам изменения климата, базирующимся на регионализации клима- тического сценария по результатам модели общей циркуляции атмосферы HadCM2 (Велико- британия), «на территории Беларуси средняя температура всех месяцев в среднем повысится на 0,6–1,9 °С в период с 1990 года по 2039 год и на 1,0–2,9 °С в последующие годы XXI века, среднего- довое количество осадков возрастет незначительно и будет приходиться на зимние месяцы, когда их роль как источника влаги для вегетации текущего года невелика». Гидрометеорологические службы нашей страны отмечают, что такие неблагоприятные погодные явления, как заморозки, очень сильный ветер, включая шквалы и смерчи, очень сильный дождь, очень сильный снег, ту- маны, гололед, чрезвычайная пожарная опасность в засушливый период, в отдельные годы охва- тывают значительную часть территории нашей страны. В связи с изменением климата прогнози- руется, что количество таких явлений не вырастет, но их интенсивность увеличится. Данные о климатических изменениях в условиях конкретного города отсутствуют. Для за- полнения соответствующей строки в ПАСПОРТЕ рекомендуется использовать материалы ана- литической записки «Агроклиматическое зонирование территории Беларуси с учетом измене- ния климата», размещенной на сайте Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды. Анализ климатических характеристик той зоны, которой принадлежит город, должен подвести разработчиков ПЗГ к пониманию уязвимости города перед изменениями климата и необходимости ее оценки. В городах, подписавших «Соглашение мэров по энергии и климату», рекомендуется создавать общую базу данных по климату для ПЗГ и ПДУЭРК. 49

СБОР И АНАЛИЗ ГОРОДСКИХ ДАННЫХ Стадия A. Диагностика текущей ситуации в городе Шаг 4 4.2 Составление шаблона для ОБЗОРА текущего состояния го- рода и его заполнение Во вторую, самую многочисленную, группу индикаторов, необходимых для составления ОБЗОРА, вошли показатели, характеризующие основные материальные компоненты городской среды, которые относятся к разным секторам городского планирования (Приложение 1.3). В об- щей сложности в шаблоне для ОБЗОРА представлено 40+ показателей. Их количество может ва- рьировать в зависимости от того, сколько вспомогательных показателей потребуется привлечь для того, чтобы определить значение основных. Ниже по тексту основные индикаторы выделены курсивом. В рамках ОБЗОРА разработчики ПЗГ должны измерить и оценить внутренние факторы, влияющие на устойчивость городского развития. Для анализа «обозреваемых» индикаторов ре- комендуется привлекать сведения, полученные при проведении исследований, а также в ходе консультаций и общественных обсуждений, а не только информацию из отраслевых отчетов. Данные, которые следует учитывать при составлении ОБЗОРА текущего состояния города, поделены в шаблоне на несколько крупных БЛОКОВ: - ФОРМА ГОРОДА и РЕГИОНАЛЬНЫЕ СВЯ- ЗИ; - РАЙОНЫ и ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЕ; - УЯЗВИМЫЕ ЛАНДШАФТЫ; - ЗДАНИЯ и МАТЕРИАЛЫ; - ПОТРЕБЛЯЕМЫЕ РЕСУРСЫ и ИНЖЕНЕР- НАЯ ИНФРАСТРУКТУРА (отдельно по ЭНЕР- ГИИ и ВОДЕ, возможно, по ВОЗДУХУ); - ТРАНСПОРТ и МОБИЛЬНОСТЬ; - ПРИРОДНОЕ и КУЛЬТУРНОЕ НАСЛЕДИЕ; - ОБЩЕСТВЕННЫЕ ПРОСТРАНСТВА И ТУ- РИЗМ; - иногда особо выделяют блок ПРОДОВОЛЬ- СТВИЕ. Разработчики ПЗГ составляют аналитический ОБЗОР и для каждого БЛОКА отдельно вы- полняют следующие мероприятия: - описывают параметры и состояние соответствующей технической системы (инфраструк- туры): зданий, сооружений, сетей, оборудования и т. п.; - рассматривают территориальную организацию соответствующей инфраструктуры; 50