รายงานวิจัย-การลดความเหลื่อมล้ำผ่านกระบวนการยุติธรรม - อ.ไพสิฐ

รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบรู ณ์ “การลดความเหลื่อมลา้ ผา่ นกระบวนการยุตธิ รรม” สัญญาเลขท่ี SRI58M0417 ปัญหำกำรจัดเก็บภำษีทดี่ ินในไทย ไทยมีความพยายามในการปรับปรุงระบบภาษีทรัพย์สิน เพ่ือเพ่ิมรายได้ให้แก่องค์กรปกครอง ส่วนท้องถน่ิ และเพ่อื ใหเ้ ป็นระบบภาษที ่มี ปี ระสิทธภิ าพและมีความเปน็ ธรรมย่งิ ขึน เนือ่ งจาก กฎหมายและระบบภาษีทรัพย์สินที่เก่ียวข้องกับที่ดินในปัจจุบัน คือ พรบ.ภาษีโรงเรือนและ ท่ีดิน พ.ศ.2475 และ พรบ.ภาษีบ้ารุงท้องท่ี พ.ศ.2508 เป็นกฎหมายที่ไดบ้ ังคับใช้มาเป็นเวลานาน ซ่ึงมี บทบัญญัติหลายประการท่ีไม่เหมาะสมกับสภาวการณ์ในปัจจุบัน ก่อให้เกิดปัญหาอย่างมากในการ จดั เก็บภาษี โดยเฉพาะปัญหาทางด้านฐานภาษแี ละอัตราภาษี กลา่ วคอื - กรณีภำษีโรงเรือนและท่ีดินนัน ใช้ค่าเช่าเป็นฐานภาษีแทนที่จะใช้ฐานมูลค่าทรัพย์สิน เกิด ปัญหาในการประเมินค่ารายปี และฐานภาษีซา้ ซ้อนกับภาษีเงินได้ ทังยังมีอตั ราภาษีทส่ี ูงถึงร้อยละ 12.5 ของค่าเช่ารายปี ซ่ึงเป็นอตั ราทส่ี งู เกินไป - กรณีภำษีบำรุงท้องที่ ใชร้ าคาปานกลางของท่ีดินปี 2521-2524 ท้าให้ภาระภาษีต้า่ และท่ีดิน ทจ่ี ดั เก็บภาษมี ีน้อย รวมทงั มีการค้านวนอัตราภาษีในอตั ราถดถอยอีกดว้ ย กลา่ วคือ ราคาปานกลางทด่ี ิน ต้่าเสียภาษีในอตั ราที่สูงกวา่ ราคาปานกลางท่ีมรี าคาสงู ฉบับสมบูรณ์ โครงกำรรวบรวมและวิเครำะห์แนวโน้มข้อมูลกำรผลิตและผลผลิตของพืชเศรษฐกิจ หลัก (สกว.) เรวดี จรงุ รัตนำพงศ์ มกรำคม 2552 งานวิจยั นีเป็นการรวบรวมข้อมลู พนื ทกี่ ารเพาะปลูก ต้นทุน ผลผลติ และราคาของพชื เศรษฐกิจ หลัก ตังแต่ปี 2540-2550 (จากข้อมูลของศูนย์สารสนเทศการเกษตร ส้านักงานเศรษฐกิจการเกษตร( อันได้แก่ ข้าว (ข้าวนาปีและนาปรัง( ยางพารา อ้อยโรงงาน มันส้าปะหลัง ข้าวโพดเลียงสัตว์ ปาล์ม น้ามัน หอมแดง กระเทียม ถ่ัวเหลือง และถ่ัวเขียว เพ่ือศึกษาแนวโน้ม และเปรียบเทียบข้อมูลพืนท่ี เพาะปลูก ตน้ ทุน ผลผลติ และราคาพืชเศรษฐกิจหลักทัง 10 ชนดิ ในกำรศึกษำนีได้พิจำรณำแนวโนม้ กำรเปลี่ยนแปลงของ 1). พืนทเ่ี พำะปลูก ซึ่งบง่ ชีถึงการคาดการณ์ การปรบั ตวั ของเกษตรกรในการเปลี่ยนแปลงพนื ที่ เพาะปลูกในพชื แต่ละประเภท 2). ผลผลติ ต่อไร่ ซึ่งบง่ ชีถงึ ความสามารถในการผลติ ของพืชในแตล่ ะพนื ท่ี 3). รำคำผลผลิต เป็นปัจจัยภายนอกทเ่ี กษตรกรไม่สามารถควบคุมได้ และถือเป็นปัจจัยส้าคัญ ที่ส่งผลต่อผลตอบแทนในการผลติ ของพืชแต่ละประเภท 4). ต้นทุนกำรผลิต ซ่ึงส่วนหน่ึงสะท้อนให้เห็นถึงเทคโนโลยีการผลิต และคุณภาพของดิน (คุณภาพของดินท่ีเลวลงท้าใหม้ ีต้นทุนในการบา้ รงุ ดินเพิม่ ขนึ ( ทังนี ต้นทุนแรงงานถอื เปน็ ตน้ ทุนการผลิต ทีม่ สี ดั สว่ นสงู ท่ีสดุ 2-119

รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณ์ “การลดความเหล่อื มลา้ ผา่ นกระบวนการยุติธรรม” สัญญาเลขท่ี SRI58M0417 5). ผลตอบแทนกำรผลิต ซ่ึงสามารถบ่งชีถึงความอยู่ดีกินดีของเกษตรกร หรือความยากจน ของเกษตรกรได้ในระดับหนง่ึ เมอ่ื พิจารณาแนวโนม้ การเปลย่ี นแปลงของพนื ทเ่ี พาะปลูกของพชื เศรษฐกิจหลกั ทัง 10 ประเภท สามารถแบง่ ออกเปน็ 2 กลุ่ม คอื 1. กลุ่มที่มีแนวโน้มที่จะมีพืนที่เพาะปลูกเพ่ิมขึน ได้แก่ ข้าว (นาปี นาปรัง( ยางพารา อ้อย ปาลม์ นา้ มัน และหอมแดง และ 2. กลุ่มที่มีแนวโน้มที่พืนที่เพาะปลูกลดลง ได้แก่ มันส้าปะหลัง ข้าวโพด กระเทียม ถั่วเขียว และถว่ั เหลือง ผลผลิตต่อไร ของพืชส่วนใหญ่มีแนวโน้มเพ่ิมขึน ยกเว้นข้าวนาปรัง และหอมแดง ท่ีมีผลผลิต ต่อไร่ลดลง แต่ลดลงไม่มากนัก ทังนีมันส้าปะหลังเป็นพืชที่มีแนวโน้มของผลผลิตต่อไร่สูงที่สุดในช่วงที่ ท้าการศกึ ษา รำคำผลผลิต มีแนวโน้มเพิ่มขึนในพืชทุกชนิดท่ีท้าการศึกษา ยกเว้นข้าวนาปี โดยพืชท่ีมี แนวโน้มการเพิ่มขนึ ของราคาคอ่ นข้างสงู ไดแ้ ก่ ปาล์มนา้ มนั มนั ส้าปะหลัง หอมแดง และกระเทียม ตน้ ทุนกำรผลติ สำมำรถจำแนกออกเป็น 2 กลมุ่ ได้แก่ 1. พืชที่มีแนวโน้มของต้นทุนการผลิตลดลง ได้แก่ มันส้าปะหลัง ข้าวโพด ปาล์มน้ามัน ถั่ว เหลอื ง และหอมแดง ทงั นีเป็นการลดลงทไี่ ม่มากนกั 2. พืชที่มีแนวโน้มของต้นทุนการผลิตเพ่ิมขึน ได้แก่ ข้าวนาปี ข้าวนาปรัง ยางพารา อ้อย กระเทียม ถั่วเขียว ทังนี ถ่ัวเขียวมีอัตราการเพ่ิมขึนของต้นทุนสูงท่ีสุด รองลงมา คือ ข้าวนาปรัง และ อ้อย ผลตอบแทนกำรผลิต มีเพียงขา้ วนาปรังเท่านันท่ีมีแนวโน้มของผลตอบแทนลดลง ขณะที่พืชที่ ท้าการศกึ ษาท่ีเหลอื ทงั หมดมีแนวโนม้ ของผลตอบแทนเพ่ิมขึน โดยพืชท่ีมแี นวโน้มของอตั ราการเพ่ิมของ ผลตอบแทนสูงสุด คือ อ้อย รองลงมา (ผลตอบแทนค่อนข้างสูง( ได้แก่ มันส้าปะหลัง ข้าวโพด และถ่ัว เหลือง รำยงำนฉบับสมบูรณ์ โครงกำรทบทวนและสังเครำะห์งำนศึกษำวิจัยตำ่ งประเทศเกย่ี วกับกำรจัดกำร ทดี่ นิ (สกว.) พลเรอื โทอมรเทพ ณ บำงชำ้ ง มกรำคม 2442 1. ธรรมำภบิ ำลในกำรครอบครองและจดั กำรท่ดี นิ การก้ากับดูแลเป็นการจัดการเพ่ือให้สังคมมีความเรียบร้อย และเพื่อให้ล้าดับความส้าคัญของ ปัญหา และผลประโยชน์ของแต่ละกลุ่มท่ีเก่ียวข้องมีความลงตัว การก้ากับดูแลของภาครัฐเก่ียวข้องกับ 2-120

รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณ์ “การลดความเหล่อื มล้า ผา่ นกระบวนการยตุ ธิ รรม” สญั ญาเลขท่ี SRI58M0417 รัฐบาล กระบวนการจัดการในลักษณะท่ีประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการตกลงใจภายใต้ความ รับผิดชอบท่ีรัฐบาลมีต่อประชาชน รวมทังการที่สมาชิกในสังคมต้องยอมรับในกฏกติกาและกฎหมาย ด้วย การมีธรรมาภิบาลจะชว่ ยใหส้ ังคมมคี วามเรียบร้อย ความขัดแยง้ ในเรื่องผลประโยชนแ์ ละล้าดับ ความส้าคัญจะไดร้ ับการประนปี ระนอมทงั โดยรัฐบาลและองคก์ รต่างๆ ท่เี กี่ยวข้องและมีอา้ นาจหน้าที่ ธรรมาภิบาลท่ีเข้มแข็งในการจัดการทีด่ นิ และการครอบครอง ควรประกอบดว้ ย 1. การทปี่ ระชาชนยอมรับอา้ นาจหน้าทข่ี องหนว่ ยงานทด่ี นิ และเจ้าหน้าท่ีทด่ี นิ ของรัฐ 2. หน่วยงานที่ใหบ้ ริการประชาชนด้วยความเสมอภาค 3. ผลงานมคี วามเรียบรอ้ ย คาดหวงั ได้ และไม่เลือกปฏิบัติ 4. ผลงานมีประสทิ ธิภาพ ประสทิ ธิผลและเขม้ แขง็ 5. ผลงานเปน็ ไปด้วยความซอื่ สัตย์ โปรง่ ใส และเชื่อถือได้ การแก้ปัญหาธรรมภิบาลอ่อนแอเป็นกระบวนการต่อเน่ืองในระยะยาวมากกว่าที่จะจัดเป็น โครงการ ในการสรา้ งธรรมาภิบาลจ้าเป็นต้องมีความมุ่งมัน่ ท่ีจะเอาชนะอุปสรรคและการต่อต้านจากผู้ท่ี ทจุ รติ หรือเสยี ประโยชน์ และยงั ตอ้ งมกี ารพัฒนาขีดความสามารถทจี่ ้าเป็นสา้ หรบั การเปลย่ี นแปลง 2. กำรเชำ่ ท่ดี นิ เพอื่ กำรเกษตร ปัญหาหลกั สา้ หรบั เจา้ ของทีด่ ินและผู้เชา่ มีดงั ต่อไปนี 2.1 ควำมสมดุลระหว่ำงควำมต้องกำรของเจ้ำของท่ีดินกับผู้เช่ำ ผู้เช่ามีอ้านาจต่อรองน้อย กว่า ความสมดุลของอา้ นาจจึงเปน็ ปจั จัยส้าคญั และจา้ เปน็ เพ่อื ให้เกิดความเป็นธรรม ซ่ึงประเด็นส้าคัญที่ ต้องกล่าวถึง คือ - ระยะเวลาเชา่ และความมน่ั ใจท่เี จา้ ของที่ดินจะให้แกผ่ ู้เช่า - ระดบั ของความอิสระและการควบคุมโดยผู้เก่ยี วข้องแต่ละฝา่ ย - ความอ่อนตัว และนโยบายทางการเงินท่ีครอบคลุมเรื่องความม่ันคงเสรีภาพในการใช้ ประโยชนแ์ ละการควบคุม กล่าวคือ หากการเชา่ ถูกรฐั ก้ากับดูแลอย่างใกล้ชิด เจ้าของที่ดินก็มักไม่ชอบ แต่ถ้าปลอ่ ยให้การ เช่าเป็นไปอยา่ งงา่ ยๆ หรือไม่ถกู ก้ากับดูแลเท่าท่ีควร ผูเ้ ช่าก็คงไมไ่ ด้รบั ความมั่นคงในการเชา่ 2.2. ระยะเวลำในกำรเช่ำ โดยท่ัวไปจะถูกก้าหนดไว้ชัดเจน ขันต่้ามักอยู่ที่ 10 ปี และอาจ ขยายออกไปเป็น 18-25 ปี การขยายระยะเวลาเช่ามักเป็นไปโดยอัตโนมัติ ยกเว้นมีการตกลงเป็นอย่าง อ่ืน 2-121

รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบรู ณ์ “การลดความเหลอื่ มลา้ ผา่ นกระบวนการยุตธิ รรม” สญั ญาเลขที่ SRI58M0417 2.3 กำรรบั ช่วงกำรเช่ำ โดยทั่วไปมักไม่ค่อยมีการก้าหนดเกี่ยวกับประเด็นนี ซึ่งมักจะเป็นการ ส่งต่อให้ผู้ที่อยู่ในที่ดินผืนนันหรือท้างานในพืนที่นันอยู่แล้ว มากกว่าที่จะส่งให้บุคคลท่ี 3 อย่างไรก็ตาม ในกรณีที่ไม่มีช่องทางให้มีการส่งต่อสิทธิการเช่า เช่น ผู้เช่าเสียชีวิตลง ครอบครัวอาจถูกขับไล่ออกจาก พืนท่ี แมจ้ ะเป็นเรื่องยากในทางปฏิบัติ เพราะมักมีการอนุโลมให้อยู่ต่อไประยะหน่ึงจนกว่าจะมีทางออก อย่างน้อยก็จนกว่าระยะเวลาเช่าจะสินสุดลง ซ่ึงก็เป็นปัญหาส้าหรับผู้ที่มีหน้าท่ีก้าหนดนโยบาย สาธารณะพอสมควร 2.8 กำรต่อสัญญำ ควรเป็นการตกลงกันให้ชัดเจนระหว่างเจ้าของท่ีดินกับผู้เช่า ที่ นอกเหนอื จากการตอ่ สัญญาโดยอัตโนมัติ ประเดน็ ทีค่ วรต้องพิจารณา คือ - ความรับผดิ ชอบตามสญั ญาของผเู้ ช่า - ความจา้ เป็นของเจา้ ของที่ดินและครอบครวั - สถานะความจ้าเปน็ ทางครอบครวั ของผูเ้ ชา่ - การตกลงระหวา่ งเจา้ ของทด่ี นิ กับผูเ้ ช่าควรเป็นธรรมและเสมอภาค 3. กำรถือครองที่ดนิ และกำรพฒั นำชนบท ปัญหาการถือครองที่ดินเป็นปัจจัยส้าคัญท่ีส่งผลกระทบต่อความไม่ม่ันคงในการผลิตอาหาร ท้า ใหโ้ อกาสในการด้ารงชวี ติ ในชนบทอย่างมคี วามสุขถกู จ้ากดั และท้าใหเ้ กิดความยากจน กำรถือครองท่ดี นิ รวมถงึ การจัดการที่ดนิ การเขา้ ถงึ ท่ดี ิน และความมั่นคงในการถอื ครองดว้ ย ประเด็นเรอื่ งเพศของผู้ถอื ครองที่ดิน - ในสังคมสว่ นใหญ่ หญิงมโี อกาสเข้าถึงที่ดนิ ในชนบทและทรัพยากรธรรมชาตไิ มเ่ ท่ากับชาย ซ่ึง อาจเป็นผลมาจากขนบธรรมเนียมประเพณี กฎหมายชุมชนดังเดิม กฎเกณฑ์ทางศาสนา และกฎหมาย ในอดีต แตใ่ นปจั จุบนั หญงิ หมา้ ย หรือหญิงโสดอาจเข้าถึงที่ดนิ ได้มากขนึ - การอพยพเข้าไปหางานท้าในเมอื ง ทา้ ใหห้ ญิงในชนบทต้องทา้ หน้าทห่ี ัวหนา้ ครอบครัวมากขึน โดยท่ีหญิงเหล่านไี ม่มีพลงั ทางสังคม หรือทางกฎหมายมากพอทจ่ี ะมสี ทิ ธมิ ีเสียงในชมุ ชน - ครอบครัวที่มีผู้หญิงเป็นหัวหน้า ต้องพยายามเลียงครอบครัวด้วยการผลิตอาหาร ที่จ้าเป็น ส้าหรับการด้ารงชีวิตและประชากรท่ีเพ่ิมมากขึน ซ่ึงหญิงในชนบททั่วโลกรับผิดชอบในการผลิตอาหาร ประมาณ 50% ของโลก และ 60-80% ในประเทศทกี่ ้าลงั พฒั นา - การก้าหนดกฎเกณฑ์อยา่ งเป็นทางการตามกฎหมาย มักมองข้ามสิทธิสตรี ซึ่งการเพิ่มสิทธิใน การเขา้ ถงึ ทดี่ นิ ของสตรี หมายถึงการแกไ้ ขกฎหมายและนโยบาย วฒั นธรรม ประเพณี ซึ่งไมใ่ ชเ่ รื่องงา่ ย - สหประชาชาติ ประกาศเมอื่ ปี 1998 ว่าการจ้ากัดสิทธสิ ตรใี นการถือครองที่ดินเท่ากบั เปน็ การ ละเมิดสทิ ธิมนุษยชน 2-122

รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบรู ณ์ “การลดความเหลื่อมลา้ ผา่ นกระบวนการยุติธรรม” สัญญาเลขที่ SRI58M0417 - ในการท้าโครงการพัฒนาชนบท จึงควรค้านึงถึงสิทธิสตรีในการเข้าถึงที่ดิน ก่อนท่ีจะก้าหนด วัตถุประสงค์และรูปแบบของโครงการ 8. เพศและกำรเข้ำถงึ ที่ดิน การเข้าถึงทีด่ ินเป็นประเด็นหลัก ท่ีมีความส้าคัญตอ่ การด้ารงชีวิตของประชาชนและการพัฒนา ชมุ ชน โดยเฉพาะอยา่ งย่ิงในเรือ่ งการผลติ อาหาร ซ่ึง สตรี คนสูงอายุ ชนกลุ่มน้อย และผู้ด้อยโอกาสบาง กลุ่มอาจอยู่ในสภาพเสี่ยง ในการปฏิรูปที่ดินหรือโครงการจัดการท่ีดินหลายๆ โครงการ ย่ิงเมื่อท่ีดินมี ราคาสูงขึนอันเน่ืองมาจากการลงทุนภายนอก สตรีมักถูกจ้ากัดสิทธิ หรืออาจสูญเสียผลประโยชน์ท่ีเคย ได้ 8.1 กำรเข้ำถึงท่ีดิน การถอื ครองทดี่ ินแสดงถงึ อ้านาจในการตกลงใจในเรอ่ื งส้าคญั ผู้ทถี่ ือครอง ทีด่ ินมากๆ มกั มีอ้านาจมากเป็นเงาตามตัว การเข้าถึงท่ีดินถูกก้ากับด้วยระบบการถือครองท่ีดิน ซ่ึงเป็นความสัมพันธ์ระหว่างประชาชน กลุ่มบุคคล หรือบุคคลธรรมดา ไม่ว่าจะเป็นทางการหรือไม่เป็นทางการก็ตาม กฎเกณฑ์เก่ียวกับการถือ ครองที่ดนิ เปน็ ตัวชวี ่าจะมกี ารกระจายสิทธเิ หนอื ที่ดินในสังคมอยา่ งไร กล่าวคือ เป็นตวั ชีว่าใครจะมีสทิ ธิ ใช้ทรพั ยากรต่างๆ เป็นเวลานานเทา่ ใด และมเี งอ่ื นไขในการใชอ้ ย่างไร โดยทั่วไป กำรถือครองทดี่ ินแบ่งออกเป็น 8 ประเภท คือ 1. ทดี่ นิ สว่ นบคุ คล 2. ที่ดินชุมชน 3. ทด่ี ินสาธารณะ 4. ที่ดินของรฐั สว่ นสิทธใิ นกำรเข้ำถงึ ท่ดี นิ แบ่งเปน็ รปู แบบใหญๆ่ ได้ 3 รปู แบบ คือ 1. สิทธใิ นการใช้ประโยชน์ เช่น การเพาะปลกู ท้าปา่ ไม้ ฯลฯ 2. สิทธใิ นการควบคุม จะใช้ทด่ี นิ อย่างไร จะขายผลผลติ อย่างไร เปน็ ตน้ 3. สิทธิในการโอน ขาย จา้ นอง สืบมรดก ฯลฯ บ่อยครังพบว่า ในชุมชนท่ียากจน คนจนมีสทิ ธิการเข้าถึงทีด่ ินเพยี งรูปแบบของการใช้ประโยชน์ เท่านัน ในการใช้ประโยชน์ยังปรากฏว่ามกี ารแบ่งสิทธขิ องสตรแี ละฝ่ายชาย เช่น สตรีจะมีสทิ ธิเพียงการ เพาะปลูกในท่ีดินเพื่อเลียงดูครอบครัว ในขณะที่ฝ่ายชายสามารถน้าผลผลิตจากท่ีดินไปขายในตลาดได้ เป็นต้น 2-123

รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบรู ณ์ “การลดความเหลื่อมล้า ผา่ นกระบวนการยุตธิ รรม” สัญญาเลขที่ SRI58M0417 ในหลายชุมชน การเข้าถึงทรัพยากรท่ีดินถูกควบคุมโดยกฎหมายท่ัวไปและกฎหมายชุมชน บางครังมีความขัดแย้งกันระหว่างกฎหมายใหม่กับกฎหมายดังเดิม โดยเฉพาะอย่างย่ิงในประเด็นสิทธิ เหนือที่ดิน ส่วนมากจะต้องถือกฎหมายท้องถิ่นมากกว่ากฎหมายทั่วไป อย่างไรก็ตาม เม่ือการพัฒนา ท่ีดินรอบเมืองเกิดขึนอย่างรวดเร็ว มีการอพยพแรงงานเข้าเมือง โอกาสที่ผู้ถือครองที่ดินท่ีไม่มีพลังทาง สงั คม จะสูญเสียสิทธิเหนือที่ดนิ ของตนจึงมีมากขึน ในเมื่อหัวหนา้ ครอบครัวไม่อยู่ในวิสัยที่จะรับผดิ ชอบ ที่ดินตามธรรมเนียมดังเดิมได้ จึงจ้าเป็นต้องมอบสิทธิดังกล่าวให้กับสมาชิกคนอ่ืนๆ ในครอบครัว ต่อไป ฉะนันในการจัดการท่ีดิน จึงต้องค้านึงถึงความเสมอภาคในเร่ืองการถือครองท่ีดิน ไม่ควรถือเพศ อายุ สขุ ภาพ หรอื ระดบั การศกึ ษา เปน็ ขอ้ จา้ กดั ในการจัดการทด่ี ิน สรปุ สำเหตุของควำมยำกจนในกลุ่มสตรีในชนบทและครอบครัว ได้วา่ - สตรเี ข้าไมถ่ งึ ท่ดี นิ หรอื การใช้ท่ดี ินเพอื่ การผลติ และการบริการ - สตรีในชนบทมอี ัตราการวา่ งงานต่้าในระดบั วิกฤติ - โอกาสในการจ้างแรงงานระหวา่ งเพศชายกบั เพศหญิงไม่เสมอภาค - เพศหญงิ และความยากจนไม่มสี ่วนร่วมในการกา้ หนดนโยบายและการตกลงใจ - สถานะทางกฎหมายเอือประโยชน์ใหเ้ พศชายมากกว่าเพศหญงิ 12. โครงกำรวจิ ยั สิทธชิ ุมชนท้องถิ่น ควำมสำคัญของประเด็นปัญหำ สิทธิชุมชน ในฐำนะเป็นยุทธศำสตร์ของชำติ (สกว.) ศ.(พิเศษ) ดร.ชลธิรำ สตั ยำวัฒนำ งานวิจัยนีได้กล่าวถึง “สิทธิชุมชน” ว่าเป็นสิ่งที่ปรากฎอยู่ใน รธน.พ.ศ.2546 ม.46 ดังนี สิทธิ ชมุ ชนจึงเป็นส่ิงที่ไม่อาจล่วงละเมิดได้ เพราะกฎหมายสูงสุดของชาติได้บญั ญัติไวแ้ ลว้ แต่ปรากฎว่า ชุมชนท้องถิ่นและชุมชนท้องถ่ินดังเดิมทั่วประเทศ ก้าลังเผชิญหน้ากับปัญหาการ ถูกละเมิดสิทธิชุมชนอย่างรุนแรง อันเนื่องมาจากการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและความหลากหลาย ทางชวี ภาพ ท่ีรัฐเป็นผู้ก้าหนดนโยบายและการตัดสนิ ใจจากเบอื งต้น โดยมิได้ผา่ นการมีส่วนรว่ มของภาค ประชาชนในการก้าหนดวถิ ดี ้าเนนิ ชวี ิตของตนเอง ผลการณ์ดังกล่าว จึงกลายเป็นว่าภาคประชาชนโดยเฉพาะชุมชนท้องถ่ิน และชุมชนท้องถิ่น ดังเดิมของรัฐประชาธิปไตย ก้าลังถูกละเมิดสิทธิทางเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรมอย่างร้ายแรง ซ่ึง เป็นการละเมิดกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิการเป็นพลเมือง สิทธิทางการเมือง สิทธิทางเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม ซงึ่ รฐั ไทยไดล้ งนามใหส้ ตั ยาบันไวก้ ับองคก์ ารสหประชาชาตแิ ลว้ อย่างเป็นทางการ 2-124

รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบรู ณ์ “การลดความเหลื่อมล้า ผา่ นกระบวนการยุติธรรม” สัญญาเลขที่ SRI58M0417 งานวิจัยฉบบั นีได้ด้าเนนิ การวิจัยสา้ รวจพืนทสี่ นาม เพอื่ ทา้ ความเข้าใจและสรปุ สถารการณ์สิทธิ ชุมชนในชุมชนท้องถ่ินต่างๆ ทั่วทุกภาคของไทย โดยประสานกับการศึกษาค้นคว้าจารีตประเพณีสิทธิ ชุมชน ซ่ึงผลการวิจัยในเชิงสหวิทยาการท่ีเป็นแบบบูรณาการชีชัดและยืนยันว่า สิทธิชุมชน ยังคงเป็น จิตส้านึกร่วม และเป็นอุดมการณ์ในการด้าเนินชีวิตท่ีแนบแน่นกับฐานทรัพยากรของชุมชนท้องถ่ินทั่ว ประเทศ วิถีด้าเนินชีวิตตามอุดมการณ์สิทธิชุมชนเป็นผลดีย่ิงส้าหรับชุมชนท้องถ่ิน เพราะท้าให้ชุมชน ท้องถิ่นสามารถพึ่งตนเองได้ในระบอบเศรษฐกิจชุมชนพอเพียงและพึ่งตนเอง ซ่ึงท้าให้สามารถยังชีพอยู่ ไดต้ ามอัตภาพแมใ้ นยามมีวิกฤตเศรษฐกจิ ทังในระดบั ชาตแิ ละระดับโลก เชน่ ในปัจจุบัน 13. รำยงำนฉบับสมบูรณ์ โครงกำรศึกษำระบบกำรจัดกำรที่ดินในระดับท้องถิ่น (สกว.) มีนำคม 248 งานวิจัยฉบับนีศึกษาระบบการจัดการท่ีดินในระดับท้องถ่ิน โดยมุ่งเน้นไปท่ีความสัมพันธ์ ระหว่างทรัพยากรท่ดี ินและระบบการจัดการทด่ี ินในระดับท้องถ่นิ เพอื่ ลดความขดั แย้ง 5 ประการ คือ 1. ความขัดแย้งระหวา่ งประชาชนกบั รฐั 2. ความขัดแยง้ ระหวา่ งการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรที่ดนิ ในปัจจุบนั และในอนาคต 3. ความขดั แยง้ ระหวา่ งเศรษฐกิจกบั ส่งิ แวดลอ้ ม 4. ความขัดแยง้ ระหว่างเศรษฐกิจกบั สังคม 5. ความขัดแย้งระหวา่ งสิง่ แวดลอ้ มกับสงั คม และน้ามาก้าหนดรูปแบบ (Model) ในการบริหารจัดการทรัพยากรท่ีดินท่ีเหมาะสม โดยใช้ กรณีศึกษาในพนื ทต่ี ้าบลตา่ งๆ ในแตล่ ะภาค และร่วมมอื กับนกั วิจยั ในพนื ทใ่ี นการศึกษาภาคสนาม ผลกำรศึกษำพบว่ำ สาเหตุของปัญหาเกิดจากกฎหมายและนโยบายเก่ียวกบั ป่าไม้และทดี่ ิน ไม่ สอดคล้องกับวิถีชีวิตของประชาชน การสงวนหวงห้ามพืนที่ของรัฐก่อให้เกิดการโต้แย้งสิทธิระหว่างรัฐ กบั ชาวบา้ นในหลายพืนท่ี - ปัญหาการออกเอกสารสทิ ธิขาดความโปร่งใส - หนีสนิ ของชาวบ้านท่ีขยายตัวเพม่ิ มากขนึ จากระบบการผลิตที่ต้องพึ่งพา - ประชาชนผู้ไร้ที่ดินท้ากินที่เดือดร้อน และเห็นความไม่ยุติธรรมเกิดรวมตัวของเครือข่ายทาง สังคม - เกิดการกระจุกตวั ของท่ดี นิ ในบางพนื ที่ และ 2-125

รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบรู ณ์ “การลดความเหลื่อมล้า ผา่ นกระบวนการยตุ ธิ รรม” สญั ญาเลขที่ SRI58M0417 - การใช้ท่ีดินส่งผลกระทบต่อสภาพความอุดมสมบูรณ์ของป่าไม้ ที่ดิน ชายฝ่ัง และส่ิงแวดล้อม ในทอ้ งถ่ิน 14. รำยงำนวิจัยฉบับสมบูรณ์ โครงกำรศึกษำและสำรวจข้อพิพำทและควำมขัดแย้งปัญหำที่ดินใน ประเทศไทย ระยะที่ 1 ภำคใต้ (สกว.) 30 มิถนุ ำยน 2548 ผลกำรศึกษำพบว่ำ ปัญหาข้อพิพาทและความขัดแย้งท่ีดินภาคใต้ ปัญหาหลักเป็นปัญหาท่ีดิน ในเขตปา่ ประกอบดว้ ยปัญหาการทบั ซ้อนระหวา่ งท่ีดนิ ทา้ กนิ ของราษฎร กับทดี่ ินตามกฎหมายป่าไม้ - ทังในส่วนที่เป็นความขัดแย้งโดยตรงระหว่างราษฎรกับกรมป่าไม้ กรมอุทยานแห่งชาติฯ ความขัดแย้งเน่ืองจากกรมป่าไม้อนุญาตให้หน่วยงานราชการอ่ืน เช่น องค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ กองทัพบก กองทพั เรือ ใช้ท่ีดินในพืนทีป่ า่ ซึง่ ทบั ซ้อนกับท่ีดนิ ของราษฎร - ความขดั แยง้ เน่ืองจากการประกาศทะเล เกาะ เปน็ อุทยานแห่งชาติ ทา้ ใหเ้ กดิ ความขดั แยง้ กับ ชาวประมงพืนบ้านและชุมชนชายฝัง่ ทยี่ งั ชพี จากทะเล - ความขัดแย้งเนื่องจากมีการท้าลายป่าสมบูรณ์ ซ่ึงชุมชนดูแลรักษา แต่กรมป่าไม้อนุญาตให้มี การเปลยี่ นสภาพเป็นสวนป่า หรือขาดมาตรการทเี่ หมาะสมทันท่วงที ในการระงับการท้าลายปา่ สมบรู ณ์ - การยดึ ครองพนื ท่ีป่าของเอกชน โดยอา้ งเอกสารสิทธติ ามกฎหมายทดี่ นิ - ความขัดแย้งเนื่องจากท่ีดินป่าไม้ซ้อนทับกับที่ราชพัสดุ และท่ีสาธารณประโยชน์ของชุมชน โดยกรมป่าไม้อนุญาตให้เอกชนใช้ที่ดนิ สว่ นทซี อ้ นทบั ไปปลกู สร้างสวนป่า ปญั หำรอง เปน็ ปัญหาการทบั ซ้อนระหว่างทดี่ นิ ทา้ กินของราษฎรกบั ทีส่ าธารณประโยชน์ - ปัญหาการสัมปทานเหมอื งแรห่ ิน - ปัญหาเอกชนใช้ประโยชน์ที่ดินสาธารณสมบัติแผ่นดิน และขัดขวางการใช้ทางสาธาณะของ ชุมชน - ปัญหาการออกเอกสารสิทธิโดยไม่ชอบดว้ ยกฎหมาย 15. รำยงำนวิจัยฉบับสมบูรณ์ โครงกำรพัฒนำระบบข้อมูลและกลไกกำรบริหำรจัดกำรที่ดินระดับ ท้องถนิ่ (สกว.) มนี ำคม 2489 เน่อื งจากการจดั ทดี่ ินให้แก่คนจนเป็นหนง่ึ ในนโยบายเรง่ ด่วนในการแกไ้ ขปัญหาสังคมและความ ยากจนเชิงบูรณาการ และด้วยความเชื่อท่ีว่าการแก้ไขปัญหาความยากจนด้านที่ดิน ต้องแก้ไขโดยใช้ ข้อมูลและกลไกการบริหารจัดการในท้องถิ่น และโดยการมีส่วนร่วมของคนในชุมชน งานวิจัยนีจึงมี 2-126

รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบูรณ์ “การลดความเหลอื่ มล้า ผา่ นกระบวนการยุตธิ รรม” สัญญาเลขท่ี SRI58M0417 เป้าหมายเพ่ือศึกษาระบบข้อมูลและกลไกในการบริหารจัดการท่ีดินในระดับท้องถ่ิน เพ่ือแก้ไขปัญหา ความยากจนอย่างมีประสิทธิภาพ ศึกษาโดยคัดเลือกพืนที่ซึ่งเป็นตัวแทนของภาคต่างๆ 10 จังหวัด ได้แก่ เชียงใหม่ อุทัยธานี ลพบุรี สระแก้ว สุพรรณบุรี กาญจนบุรี บุรีรัมย์ อุดรธานี อุบลราชธานี และสุราษฎร์ธานี ซ่ึงผล การศึกษายืนยันข้อสมมติฐานว่าภาวะความยากจนมีความสัมพันธ์กับการเข้าถึงและความสามารถใน การใช้ประโยชน์จากท่ีดินโดยทภ่ี าคการเกษตรยังคงเป็นสาขาการผลิตที่มคี วามส้าคัญต่อภาวะเศรษฐกิจ ของชมุ ชน ส้าหรับความสามารถในการหาอุปทานท่ีดินใหม่มีจ้ากัด เพราะท่ีดินของรัฐที่เหมาะสมกับการ ประกอบเกษตรกรรม ในปจั จุบนั ส่วนใหญ่มีการเข้าครอบครองใช้ประโยชน์จนเต็มพืนท่ี และไมส่ ามารถ น้ามาจัดสรร ทางออกจึงน่าจะอยู่ที่การเพิ่มประสิทธิภาพของอุปทานเดิมท่ีมีอยู่ รวมทังใช้กลไกตลาด เพือ่ ปรับให้อุปสงค์และอุปทานสมดุลกัน ดังนี ในการจดั ท้าหลักเกณฑ์การคัดเลือกที่ดินของรัฐที่จะน้ามา จดั ให้ผู้ยากจน ควรให้สว่ นราชการท่ีมที ่ีดินในความรับผิดชอบจ้าแนกท่ีดิน ที่ไม่ประสงค์จะใชใ้ นราชการ อีกต่อไปออกมา เพ่ือน้ามาจัดให้กับผู้ยากจนได้ทันที ส่วนท่ีดินที่ยังคงประสงค์จะสงวนไว้ใช้ในราชการ จะต้องก้าหนดแผนการใช้ที่ดินในระยะสัน ปานกลาง และระยะยาว หรืออีกทางหนึ่งคือการจัดหาท่ีดิน เอกชนที่เหมาะสมมาจัดให้กับผู้ยากจนด้วย โดยรัฐอาจจัดซือที่ดินมาจัดให้เช่า เม่ือผู้เช่าที่ดินมีฐานะ ความเปน็ อยู่ดขี ึนกอ็ าจเชา่ ซอื ไดจ้ นได้กรรมสิทธิ์ 16. รำยงำนวิจัยฉบับสมบูรณ์ โครงกำรศึกษำกำรใช้ประโยชน์ท่ีดินบนพืนท่ีสูง (สกว.) เมษำยน 2551 ประเทศไทยมีพืนท่ีสูงประมาณ 67 ล้านไร่ ประกอบไปด้วยพืนที่อนุรักษ์ พืนท่ีต้นนา้ เขตรักษา พันธ์ุสัตว์ป่า ซ่ึงมีความส้าคัญต่อระบบนิเวศ มีความหลากหลายของชุมชนและวัฒนธรรม มีความ หลากหลายของการใชท้ ี่ดนิ เพ่อื กจิ กรรมทางเศรษฐกิจและสงั คม จึงท้าใหม้ คี วามขดั แย้งของการใชท้ ด่ี ิน ผลกำรศึกษำพบว่ำ องค์กรและหน่วยงานต่างๆ ทม่ี ีส่วนในการพัฒนาพืนทสี่ ูงมปี ัญหาด้านการ ปฏิบัติงานอันเน่ืองมาจากนโยบายของรัฐมีการเปลี่ยนแปลงบ่อย ขาดความเช่ือมโยงและประสานงาน อย่างเป็นระบบ บุคลากรมีจ้านวนจ้ากัด รวมทังงบประมาณในการด้าเนินการมีน้อยและไม่ต่อเน่ือง ที่ ส้าคัญ คือ เป็นการแก้ปัญ หาจากฝ่ายรัฐทางเดียว ขณ ะท่ีชุมชนบนพืนที่สูงยังต้องพ่ึ งพา ทรัพยากรธรรมชาติในพืนที่เป็นหลัก มีปัญหาของการใช้ท่ีดินที่มีจ้ากัด ความไม่ม่ันคงในที่ดินท้ากิน ปัญหาหนีสิน ระดับการศึกษาต่้า การคมนาคมไม่สะดวกและปัญหายาเสพติด การบังคับใช้กฎหมาย อยา่ งเคร่งครัดไม่สามารถทา้ ได้ การอพยพโยกย้ายก็เป็นเรอื่ งท่ีเป็นไปไม่ได้ การจ้ากดั ขอบเขตของชุมชน และพัฒนาพืนที่สูงในปจั จุบันเป็นการบรรเทาปญั หาเท่านัน 2-127

รายงานวิจัยฉบบั สมบูรณ์ “การลดความเหลื่อมลา้ ผา่ นกระบวนการยุติธรรม” สัญญาเลขท่ี SRI58M0417 กำรแก้ปัญหำสิทธิในที่ดิน การออกเอกสารสิทธิให้กับผู้ที่ครอบครองท่ีดินไม่สามารถท้าได้ เน่ืองจากเป็นพืนท่ีอนุรักษ์ จึงควรให้สิทธิในรูปของสิทธิชุมชน โดยการแก้ไขกฎหมายต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง ของแต่ละหน่วยงานของรัฐ เพื่อให้สามารถออกหนังสือแสดงสิทธิในท่ีดิน ในรูปของเอกสารสิทธิชุมชน หรือโฉนดชุมชน ผลดีท่ีคาดว่าจะได้รับ คือ ประชาชนส่วนใหญ่กลุ่มหน่ึงที่ถือครองและใช้ประโยชน์ใน ที่ดนิ ของรัฐ จะได้รับการรบั รองให้มีความมั่นคงในการอยู่อาศัยและท้ากินในท่ีดิน ภายใต้การก้ากับของ รัฐ ท้าให้เกิดแรงจูงใจในการพัฒนาพืนที่และการผลิตที่ย่ังยืน ภาครัฐเองก็สามารถลดภาระการจัดการ ดูแลประชาชนลงเน่ืองจากภาระดังกล่าวตกเป็นของชุมชน นอกจากนันชุมชนที่ได้รับสิทธิในท่ีดินจะท้า การปกปอ้ งทรัพยากรธรรมชาติท่ีอยขู่ า้ งเคียง เพราะอาจมผี ลกระทบกบั การใช้ทีด่ นิ ของตน 17. รำยงำนวจิ ัยฉบับสมบูรณ์ โครงกำรวิจัยกำรจัดพืนท่ีชำยฝ่ัง: กรณีศึกษำกำรใช้ท่ีดินและผังเมือง กบั กำรพัฒนำจังหวดั ระยอง (สกว.) มกรำคม 2551 จากการศึกษาพบว่า การพัฒนา จ.ระยอง เป็นการพัฒนาท่ีไม่สมดุล ซ่ึงหมายถึง ความ เจริญก้าวหน้าทางเศรษฐกิจได้รบั การดูแลส่งเสริมอย่างต่อเนอ่ื ง ในขณะท่ีสภาพสังคมในจังหวัดเสื่อมลง ทรัพยากรถูกน้าไปใช้โดยไม่มีการวางแผนอย่างรัดกุม สิ่งแวดล้อมถูกท้าลาย ซึ่งผลของการพัฒนาท่ีไม่ สมดุล ท้าให้การกระจายรายได้ไม่เป็นธรรม อุตสาหกรรมยังก่อให้เกิดผลกระทบภายนอกท่ีกลายเป็น ต้นทุนทางสังคมในขณะที่ประชากรขาวระยองไม่ได้รับประโยชน์จากรายได้จากภาคอุตสาหกรรม ขาด เป้าหมายที่ชัดเจน และขาดกระบวนการท่ีจะใช้เป็นกลไกในการบรรลุเป้าหมาย ภายใต้การมีส่วนร่วม ของท้องถิน่ ทงั ภาครฐั ภาคเอกชน และชมุ ชน ขาดธรรมาภิบาลในการพฒั นา 18. รำยงำนวิจัยฉบับสมบูรณ์ เร่ือง มำตรกำรแก้ไขปัญหำกำรบุกรุกที่ดินในเขตพืนที่ป่ำสงวน แหง่ ชำตแิ ละเขตพนื ที่ป่ำไม้ (สกว.) กนั ยำยน 2551 งำนวิจัยนีศึกษำพืนที่ใน 8 จังหวัด คือ แพร่ พิษณุโลก นครสวรรค์ อุทัยธำนี สกลนคร มกุ ดำหำร สรุ ำษธำนี และนครศรธี รรมรำช ผลกำรศึกษำสรปุ ได้ว่ำ ทรพั ยากรปา่ ไมม้ ีความสัมพันธ์กับวิถีชวี ิตของประชาชนทีอ่ าศัยอยู่รอบ ปา่ โดยร้อยละ 73.8 ของประชากรกลมุ่ ตัวอย่าง มีการใชป้ ระโยชน์จากป่า เช่น ใช้ไม้เพื่อสร้างบา้ นเรอื น ฟนื เกบ็ ของป่า ลา่ สัตว์เพ่ือเป็นอาหารและขายเปน็ รายได้ สำหรับสภำพปัญหำกำรบุกรุกที่ป่ำ พบว่าเกิดขึนใน 2 ลักษณะหลัก คือ การลักลอบตัดไม้ และการบุกรุกเพื่อครอบครองพืนที่ โดยการลักลอบตัดไม้นันพบว่าส่วนใหญ่ เกิดจากการลักลอบตัดไม้ โดยชุมชน แต่ไม่มีความรุนแรงมากนักเมื่อเปรียบเทียบกับคนนอกชุมชน นอกจากนีปัญหาการลักลอบ ตัดไม้ในบางพืนที่เป็นสาเหตุหน่ึงท่ีน้าไปสู่การบุกเบิกพืนท่ีหลังจากไม้ใหญ่ถูกตัด ซ่ึงง่ายต่อการจัดการ 2-128

รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบูรณ์ “การลดความเหล่อื มล้า ผา่ นกระบวนการยุตธิ รรม” สัญญาเลขที่ SRI58M0417 พืนท่ีเพ่ือใช้ประโยชน์อย่างอื่น ส่วนการตัดไม้เพ่ือใช้สอยในชุมชนโดยคนในชุมชนนัน ถือว่าไม่รุนแรง มากนกั ส่วนการบุกรุกเพื่อครอบครองท่ีดินนันพบว่าไม่รนุ แรงเหมือนในอดีต แตป่ ระเด็นส้าคัญ คือ การ ทับซ้อนของท่ีดินป่าไม้และท่ีดินท้ากิน ท่ียังไม่สามารถหาแนวทางการแก้ไขปัญหาได้อย่างเป็นรูปธรรม และขาดประสิทธิผล ปจั จัยสำคญั ท่นี ำไปสู่กำรบุกรกุ พืนที่ป่ำไม้ ประกอบดว้ ย 3 ปจั จัยหลัก คือ 1. ปัจจัยทำงเศรษฐกิจและสังคม ได้แก่ ความยากจนและการขาดแคลนที่ดินของประชาชน การขาดเอกสารสิทธิในที่ดิน ขาดการพัฒนาอาชีพท่ีม่ันคง การแสวงหาผลประโยชน์ของกลุ่มนายทุน การเพิม่ ขนึ ของประชากร และการขาดจิตสา้ นึกรว่ มกนั ในการอนรุ กั ษ์ปา่ ไม้ 2. ปัจจัยเชิงสถำบัน ได้แก่ ผลจากการปฏิบัติตามนโยบายและแผนของรัฐ และระบบการ บริหารจดั การทข่ี าดประสทิ ธิภาพ และ 3. ปจั จัยทำงดำ้ นสง่ิ แวดล้อมทำงกำยภำพ เชน่ การเกิดไฟปา่ 19. รำยงำนวิจัยฉบับสมบูรณ์: โครงกำรวิจัยกลไกกำรแก้ไขปัญหำกำรบุกรุกท่ีดินของรัฐ (สกว.) ธันวำคม 2553 การบุกรุกท่ีดินของรัฐมีสาเหตุมาจากการเพ่ิมจ้านวนประชากรอย่างรวดเร็ว ประกอบกับการ เปล่ยี นแปลงโครงสรา้ งด้านเกษตรกรรมโดยเน้นการปลกู พชื เชงิ เดีย่ ว ความต้องการทีด่ ินทา้ กินจึงเพ่ิมขึน ท้าให้ราษฎรต้องบุกรุกเข้าท้ากินในท่ีดินของรัฐโดยเฉพาะท่ีดินป่าไม้ นอกจากนี ความต้องการเพิ่ม ผลผลติ โดยการขยายพืนท่มี ากกว่าการพัฒนาเทคโนโลยี รวมทังการพัฒนาโครงสร้างพืนฐาน กลายเป็น การก้าหนดทิศทางการบุกเบิกและตัดไม้ โดยเฉพาะการให้สัมปทานป่าไม้ ท้าให้มีการแสวงหาที่ดินท้า กิน เป็นจุดเร่ิมต้นของปัญหาการสูญเสียที่ดินท้ากินของเกษตรกรยากจน และท้าให้เจ้าของที่ดินต้อง กลายเปน็ ผเู้ ช่า ปัจจัยท่ีส่งผลต่อการบุกรุกท่ีดินของรัฐมีหลายประการ โดยเฉพาะนโยบายของรัฐซึ่งส่งผล กระทบต่อสิทธิในที่ดินของประชาชน เพราะรัฐมีนโยบายส่งเสริมการใช้ประโยชน์จากท่ีดินของเอกชน อย่างเต็มท่ี และหวงห้ามอนุรักษ์พืนท่ีเพื่อให้รัฐมีอ้านาจจัดการแต่ผู้เดียว เช่น นโยบายการเพิ่มพืนที่ป่า อนุรักษ์ให้ได้ร้อยละ 25 ของเนือที่ประเทศ นโยบายเร่งรัดการออกโฉนดและเอกสารสิทธิที่ดินโดยไม่มี การวางแผนการใช้ท่ีดินอย่างเหมาะสม ท้าให้มีการกระจุกตัวการถือครองท่ีดินโดยกลุ่มทุนและผู้มี อทิ ธพิ ล นโยบายส่งเสริมการท่องเท่ียวท่ีกระตุ้นให้เกิดการน้าที่ดินในพืนที่ป่า ชายฝ่ังทะเล มาเป็นพืนที่ เศรษฐกิจอุตสาหกรรมท่องเที่ยว ซ่ึงมีผลกระทบต่อการท้าลายทรัพยากรและแหล่งน้าจากภาค ประชาชนและเกษตรกรรม นโยบายสง่ เสริมการท้าสวนปา่ ของรัฐและเอกชน เพื่อท้าสวนป่าเชิงพาณิชย์ ซึง่ เปน็ การทา้ ลายทรัพยากรธรรมชาตแิ ละกระทบต่อสิทธิในท่ดี ินของประชาชนและชมุ ชน 2-129

รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบูรณ์ “การลดความเหล่ือมลา้ ผา่ นกระบวนการยุตธิ รรม” สญั ญาเลขที่ SRI58M0417 ยังมีนโยบายส่งเสริมการใช้ประโยชน์ท่ีดินของเอกชน เช่น นโยบายการพัฒนาโครงสร้าง พืนฐานเพ่ือเปิดประเทศเข้าสู่การพัฒนาเศรษฐกิจระบบทุนนิยมด้วยการสร้างถนน เข่ือน และเปลี่ยน พืนท่ีเกษตรกรรมเป็นพืนที่อุตสาหกรรม พืนท่ีเมือง การบริการท่องเที่ยวและใช้มาตรการเวนคืนท่ีดิน นโยบายหวงห้ามที่สาธารณประโยชน์ นโยบายการหวงห้ามท่ีราชพัสดุไว้ให้กับทางหน่วยงานรัฐไว้ใช้ ประโยชน์ นอกจากนียังมีสาเหตุอ่ืนที่ท้าให้มีการบุกรุกที่ดินของรัฐอีกหลายประการ เช่น ความยากจน และขาดแคลนท่ีดินท้ากิน ขาดเอกสารสิทธิในที่ดินทา้ ให้ไมม่ ่ันคงในการครอบครองทีด่ ิน ขาดการพฒั นา อาชีพท่ีม่ันคง การแสวงหาผลประโยชน์จากกลมุ่ นายทุน ประชากรเพิ่มขึนท้าให้ต้องแสวงหาท่ีดินท้ากิน เพ่ิมขึน และการขาดจิตสา้ นึกร่วมกนั ในการอนุรักษ์ ในการวิจัยนีสรปุ ได้ว่า คณะกรรมการแกไ้ ขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ (กบร.( ยังคงเป็นกลไก ในการแก้ไขปัญหาการบุกรุกท่ีดินของรัฐ ท่ีเหมาะสมในระหว่างท่ียังไม่มีคณะกรรมการนโยบายท่ีดิน แห่งชาติ อย่างไรก็ตามจากการศึกษาพบว่ามีข้อจ้ากัดหลายประการที่ท้าให้ กบร.และ ส้านักแก้ไข ปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ (สบร.( ไม่สามารถตอบสนองต่อปัญหาที่จะต้องพิสูจน์สิทธิในที่ดิน ให้แก่ ประชาชนได้อยา่ งรวดเร็วและมีประสทิ ธิภาพ เน่ืองจากขอ้ จ้ากัดด้านกฎหมาย ขันตอนการทา้ งานท่ีต้อง อาศัยผู้เช่ียวชาญในการอ่านภาพถ่ายทางอากาศ และความร่วมมือของหน่วยงานรัฐท่ีมีอ้านาจหน้าที่ใน การดแู ลรักษาทด่ี ินของรฐั 20. รำยงำนวิจัยฉบับสมบูรณ์: โครงกำรศึกษำเก่ียวกับอำนำจหน้ำท่ีทำงกฎหมำยขององค์กร ปกครองส่วนท้องถ่ินในกำรบรหิ ำรจัดกำรท่ดี นิ (สกว.) มนี ำคม 2448 ในช่วงที่ผ่านมาจนถึงปัจจุบันมีแนวโน้มการกระจายอ้านาจ ด้านการบริหารจัดการที่ดินไปสู่ ชุมชนและประชาชน รวมถึงองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินเพิ่มมากขึน โดยหน่วยงานท่ีเกี่ยวข้องทัง หน่วยงานท่ีท้าหน้าท่ีในการก้าหนดนโยบายด้านการบริหารจัดการท่ีดิน และหน่วยงานที่ท้าหน้าที่ ปฏิบัติการบริหารจัดการท่ีดิน ซ่ึงในแต่ละหน่วยงานต่างด้าเนินการตามอ้านาจหน้าที่ของกฎหมาย แตกต่างกันไป ท้าให้ปัจจุบันการบริหารจดั การท่ีดินของแตล่ ะประเทศ เกิดความไม่สอดคล้องกันและไม่ สามารถรองรับความตอ้ งการของชุมชนและประชาชนได้ องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินถือเป็นอีกหน่วยงานหนึ่งซ่ึงมีอ้านาจหน้าที่เก่ียวข้องกับการบริหาร จัดการท่ีดิน ไม่วา่ จะเป็นไปในด้านของการจัดเก็บภาษีท่ีดิน การคุ้มครองดูแลที่สาธารณประโยชน์ การ ผังเมือง การควบคุมดแู ลการขุดดนิ ถมดนิ การดแู ลรกั ษาความสะอาดและความเปน็ ระเบยี บเรียบร้อยใน พืนที่ รวมถึงการควบคุมดูแลที่ดินของเอกชนที่ปล่อยรกร้าง เพื่อมิให้สุ่มเสี่ยงต่อการส่งเสริมให้เกิด อาชญากรรมหรือเปน็ แหลง่ อัคคภี ัย เป็นตน้ 2-130

รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบูรณ์ “การลดความเหล่อื มล้า ผา่ นกระบวนการยตุ ิธรรม” สัญญาเลขท่ี SRI58M0417 อย่างไรก็ตาม การด้าเนินการบริหารจัดการท่ีดินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามกฎหมาย บางครังกลับไม่สามารถสนองตอบความต้องการของชุมชนและประชาชนได้ นอกจากนีบทกฎหมายท่ี ขาดความชัดเจนในด้านของภารกิจ และอ้านาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการบริหาร จัดการที่ดนิ ก็ยังขาดแนวทางการดา้ เนนิ การท่ีชัดเจนสา้ หรงั องคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถน่ิ 21. รำยงำนวิจัยฉบับสมบูรณ์: โครงกำรวิจัยเชิงปฏิบัติกำรเรื่อง “ควำมร่วมมือจำกพหุภำคีใน กำรบรู ณำกำรบริหำรจัดกำรทรพั ยำกรธรรมชำตโิ ดยชุมชนทอ้ งถิน่ ” (สกว.) พฤษภำคม 2446 จำกกำรศึกษำพบว่ำการกระจายอ้านาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและชุมชนในเรื่อง การบริหารจัดการที่ดิน ยังเป็นไปในขอบเขตท่ีจ้ากัด ทังในรูปแบบอ้านาจหน้าที่ทางกฎหมาย ระเบียบ รวมถึงการสั่งการในเชิงควบคุมการปฏิบัติ ซ่ึงไม่สอดคล้องกับความต้องการของชุมชนร่วมกับองค์กร ปกครองสว่ นทอ้ งถ่ิน แนวทางในการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมแบบบูรณาการ และการ กระจายอ้านาจให้กับชุมชนท้องถิ่น โดยอยู่บนหลักการของการพัฒนาที่ย่ังยืน และสิทธิการปกครอง ตนเอง และสิทธิชุมชนท่ีรับรองโดย รธน.ปี 2550 มีความส้าคัญอย่างย่ิงต่อการแก้ไขปัญหาการใช้ ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติข้ามพรมแดน ดังนี การปรับปรุงแก้ไขกฎหมายท่ีเกี่ยวกับที่ดินและ ทรัพยากรธรรมชาติ จงึ จา้ เป็นตอ้ งสอดคลอ้ งกบั เจตนารมย์ของ รธน.2550 22.งำนศึกษำเรือ่ งควำมยำกจน ของ สกว. รำยงำนวิจัยฉบับสมบูรณ์ “โครงกำร กับดักควำมยำกจน: กรณีศึกษำเกษตรกรไทย” (Poverty Trap: A Case Study of Thai Farmers) โดย ดร.นฤมล สอำดโฉม งานวิจยั นีพิสูจน์สมมติฐานว่าปัญหากับดักความยากจนของเกษตรกร เป็นผลมาจากการมีบุตร มาก โดยเกษตกรไทยมีแนวโน้มท่ีจะมีครอบครัวขนาดใหญ่กว่าครอบครัวอาชีพอื่น ส่วนหนึ่งเป็นเพราะ เกษตรกรไทยไม่ได้รับความคุ้มครองภายใต้โครงการประกันสังคม เป็นผลให้ต้องพึ่งพิงรายได้จากลูกท่ี เลียงดูตนในยามเกษียณอายุ ดังนี เกษตรกรจึงมักมีบุตรมากเพ่ือเป็นเคร่ืองประกันรายได้ยาม เกษียณอายุ เกษตรกรจึงตกอยู่ภายใต้กับดักความยากจน เพราะการมีบุตรมากน้ามาซึ่งค่าใช้จ่ายที่มาก ขนึ ในชว่ งวยั ทา้ งาน นโยบายรัฐบาลสา้ หรับช่วยเหลือเกษตรกรในปัจจุบัน มุ่งเน้นไปที่การเพ่ิมช่องทางการกู้ยืม โดย ไม่มีส่วนของการสร้างแรงจูงใจด้านการออม ซ่ึงเป็นผลให้ภาระหนีสินของเกษตรกรเพ่ิมสูงขึน และการ พ่ึงพิงเงินช่วยเหลือจากรัฐบาลยิ่งเพิ่มมากขึน และโครงการต่างๆ ของรัฐท่ีมีขึนเพ่ือช่วยเหลือเกษตรกร อาจสง่ ผลทางลบในระยะยาว ในการบดิ เบือนพฤตกิ รรมการก้ยู ืมเงินและการชา้ ระหนีของเกษตรกร ทาง 2-131

รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบูรณ์ “การลดความเหล่ือมล้า ผา่ นกระบวนการยุติธรรม” สญั ญาเลขท่ี SRI58M0417 แก้ คือ ปรับแก้นโยบายรัฐบาลส้าหรับเกษตรกร ให้มีส่วนของการสร้างแรงจูงใจส้าหรับการออม และ เพ่มิ ทางเลือกในการบริหารความเสย่ี งใหก้ ับเกษตรกร ซง่ึ ในระยะยาวเกษตรกรไทยควรจะสามารถพึง่ พิง ตนเองไดม้ ากขนึ และลดปริมาณการพง่ึ พิงเงินช่วยเหลอื จากรัฐบาลลง รำยงำนวจิ ัยฉบับสมบูรณ์ โครงกำร “กำรสัมมนำระดับภำค โครงกำรควำมร่วมมือเพ่ือกำร แก้ปัญหำควำมยำกจน กำรพัฒนำสังคมและสขุ ภำวะ เร่ือง กระบวนกำรจัดกำรเศรษฐกิจฐำนรำก : บทเรียนและขอ้ มูลจำก 4 จังหวดั ภำคเหนือ” โดย นำยพิษณุ ไชยมงคล ตลุ ำคม 2441 เป็นงานสัมมนาที่นา้ เสนอผลการดา้ เนนิ งาน และแลกเปล่ียนเรียนรู้บทเรยี นของการด้าเนินงาน โครงการความร่วมมือเพ่อื แก้ปญั หาความยากจน การพัฒนาสังคมและสขุ ภาวะ ในพนื ที่ภาคเหนอื ได้แก่ เชียงใหม่ แม่ฮ่องสอน อุตรดิตถ์ พิษณุโลก และก้าแพงเพชร ภายใต้หัวข้อ “กระบวนการจัดการ เศรษฐกิจฐานราก” ผลของการสัมมานาสรุปไดว้ ่า โดยภาพรวมแลว้ การด้าเนินงานในพืนทภ่ี าคเหนือ สามารถบรรลุ เป้าหมายได้อย่างดี ก่อให้เกิดกลไกและความร่วมมือในการพัฒนาชุมชนทุกระดับ โดยเฉพาะระดับ ต้าบลซ่ึงประกอบด้วย ผู้น้าชุมชน องค์กรปกครองท้องถิ่น และราชการในพืนท่ี นอกจากนัน ชุมชน หมู่บ้านและชุมชนต้าบลเป้าหมายสามารถยกระดับ“ศักยภาพหรือขีดความสามารถ”ในการจัดการ ตนเอง ทังนีโดยผ่าน “กระบวนการจัดท้าแผนและข้อเสนอชุมชน” ที่อาศัยข้อมูลรายรับ-จ่ายครัวเรือน และข้อมูลอ่ืนๆที่เกี่ยวข้อง มาเป็นฐาน “การเรียนรู้” และก้าหนด “แนวทางหรือทางเลือก” ในการ จัดการปัญหาชองชุมชน พร้อมทังสามารถเป็นเครื่องมือในการ “บูรณาการการบริหารจัดการท้องถ่ิน ต้าบล-จังหวัด” ระหว่างชุมชน ราชการส่วนท้องถ่ินและราชการส่วนภูมิภาคในพืนท่ีแต่ละจังหวัดเป็น อยา่ งดี วิธกี ำรแกไ้ ขควำมจน คือ ทา้ บญั ชคี รวั เรือน - ปรบั พฤติกรรมแก้จน การแก้จนเริ่มที่ตนเอง ครอบครัว - การท้าบัญชีรายรับ รายจ่ายครัวเรือน - การเรียนรู้ท่ีต้องท้าให้เหลือ มากกว่าได้เท่าไหร่ (รายได้ดี คือ รายได้ท่ีไม่ต้องจ่าย = ราย เหลือ( > ต้องใชเ้ วลา และอดทน ซงึ่ เมอื่ น้าขอ้ มูลมารวมกัน จะทา้ ให้คนในชมุ ชนเหน็ ขอ้ มูล แล้วเกิดกระบวนการเรียนรูเ้ พอ่ื หาวิธี ทา้ ใหเ้ หลือ (น้าไปสูก่ ารลดรายจา่ ย( คอื - เลกิ อบายยมกุ , สง่ิ ฟมุ่ เฟือย - ลด การใช้สารเคมี 2-132

รายงานวจิ ัยฉบบั สมบูรณ์ “การลดความเหลื่อมล้า ผา่ นกระบวนการยตุ ธิ รรม” สัญญาเลขท่ี SRI58M0417 - ผลิตเอง ปลกู ทกุ อย่างที่กิน กนิ ทุกอยา่ งที่ปลกู - ผลดิ เองทเ่ี หลอื แปรรูปขาย - หาสิง่ ทดแทนพลังงาน - ฉลาดซือ ฉลาดใช้ - ประกอบการ สงิ่ ท่ีทา้ สิ่งท่มี อี ยแู่ ลว้ รวมตวั เปน็ กลุ่ม คดิ อะไร ท้าอะไรไปถงึ ไหน เหลือเท่าไหร่ - รวมกลุ่มคนในชุมชน ผลติ จากสงิ่ ท่มี ใี นชมุ ชนเพอ่ื ลดตน้ ทนุ การผลติ - จัดให้มีการแลกเปลี่ยนประสบการณส์ ้าหรับผูท้ ้าส้าเร็จ - สร้างการเรียนรู้ในกลุ่มเด็กและเยาวชน ในโรงเรียน (น้าไปสู่การปรับเปล่ียนพฤติกรรมคนใน ครวั เรือน( รำยงำนวิจัยฉบับสมบูรณ์ โครงกำรบูรณำกำรบริหำรจัดกำรงำนพัฒนำขององค์กรปกครอง สว่ นทอ้ งถน่ิ อย่ำงยง่ั ยนื เพ่อื แก้ไขปัญหำควำมยำกจน โดย ผศ. อนันต์ ลขิ ติ ประเสรฐิ มกรำคม 248 เป็นงานวิจัยที่ สกอ.ร่วมกับ สกว.สนับสนุนทนุ วิจัยในชุดโครงการบรู ณา การบริหารจัดการงาน พัฒนาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างย่ังยืน เพื่อแก้ไขปัญหาความยากจน โดยได้มอบหมายให้ มหาวิทยาลัยราชภัฎทัง 4 ภูมิภาค ภาคเหนือคือ มหาวิทยาลัยราชภัฎล้าปาง ภาคกลางคือ มหาวทิ ยาลยั ราชภัฎพระนครศรีอยุธยา ภาคตะวนั ออกเฉียงเหนือ คือ มหาวิทยาลัยราชภฎั บรุ ีรัมย์ และ ภาคใต้ คอื มหาวทิ ยาลัยราชภฎั สรุ าษฎรธ์ านี ใหเ้ กิดเครือข่ายนกั วจิ ยั ผลกำรศึกษำ สรปุ ได้ว่าโครงการวิจัยนีได้สร้างงานวิจัยท่ีมีคุณภาพ จ้านวน 22 เร่ือง แบ่งเป็น ด้านต่างๆ เช่น ด้านการมีส่วนร่วมชุมชน/ท้องถ่ิน ด้านการสร้างงาน ด้านองค์ความรู้/ชุดความรู้ในการ ปฏบิ ตั ิงานชุดโครงการวจิ ยั องคค์ วามร้ตู ่างๆ รำยงำนวิจัยฉบับสมบูรณ์ โครงกำรศึกษำพลวัตของควำมยำกจน : กรณีศึกษำครัวเรือน ชำวนำในพืนท่ีเขตชนบทภำคตะวันออกเฉียงเหนือและภำคกลำงของไทย นส.อำนันท์ชนก สกนธวัฒน์ สิงหำ 2448 เป็นงานท่ีศึกษาถึงพลวัตความยากจนของประเทศไทย ทงั รูปแบบและปัจจัยที่ส่งผลต่อการเกิด พลวัตของความยากจน โดยการเชื่อมโยงภาพรวมจากระดับประเทศลงไปในระดับภาค และระดับ ครัวเรอื น ซง่ึ อาศัยวิธกี ารวิจัยทังเชงิ ปริมาณและคณุ ภาพ เพื่ออธิบายกลไกการเกิดพลวัตความยากจนใน ระดับครัวเรือนในชนบทของประเทศในระยะยาว โดยเปรียบเทียบในช่วง 2 ทศวรรษที่ผ่านมา คือ ระหวา่ งปี 2531 และ 2552 2-133

รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบูรณ์ “การลดความเหลือ่ มลา้ ผา่ นกระบวนการยุตธิ รรม” สญั ญาเลขที่ SRI58M0417 งานวิจัยนีอาศัยข้อมูลจากการส้ารวจครัวเรือนในพืนท่ีภาคกลาง (สุพรรณบุรี( และภาคอีสาน (ขอนแกน่ ( จา้ นวนทงั หมด 240 ครวั เรือน เพอ่ื ศกึ ษาถงึ ปัจจัยสา้ คญั ที่มีผลต่อพลวัตความยากจน ผลกำรวัจัยพบว่ำ สัดส่วนความยากจนลดลงอย่างเห็นได้ชัดในช่วงระหว่างปี 2531 – 2552 และเมื่อวิเคราะห์รูปแบบพลวัตความยากจนของครัวเรือนทัง 4 กลุ่ม คือ กลุ่มยากจนเรือรัง กลุ่มออก จากความยากจน กลุ่มเข้าสู่ความยากจน และกลุ่มไม่เคยยากจน ผลท่ีได้ชีให้เห็นว่า สัดส่วนความ ยากจนที่ลดลงเป็นผลเมาจาก มีครัวเรือนที่สามารถออกจากความยากจนได้มาก ประมาณร้อยละ 40 ในขณะท่ียังพบว่ามีสัดส่วนครัวเรือนที่ ไม่สามารถออกจากความยากจนได้ และยังคงตกอยู่ในความ ยากจนเรอื รังรอ้ ยละ 10 สว่ นครัวเรือนท่ีไม่ยากจนแตเ่ ข้าสู่ความยากจนรอ้ ยละ 8 ของครัวเรือนทงั หมด จะเห็นได้ว่าภายใต้แนวโน้มสัดส่วนความยากจนที่ลดลงของไทย พบว่าสัดส่วนของครัวเรือนท่ี เข้าและออกจากความยากจน มีสงู กว่าผทู้ ่ีอยู่ในความยากจนเรือรงั ซ่ึงสอดคล้องกับผลการศึกษาพลวัต ความยากจนของประเทศกา้ ลังพฒั นาสว่ นใหญ่ เมื่อพิจารณาตามลักษณะทางเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือนท่ีจ้าแนกตามกลุม่ จะเห็นความ แตกตา่ งของลักษณะในแต่ละกลุ่มครวั เรือน และพบวา่ มีความเหลื่อมลา้ ในการถือครองสินทรัพย์ระหว่าง ครัวเรือน ผลการศึกษาแสดงให้เห็นว่าปัจจัยท่ีท้าให้ครัวเรือนอยู่ในความยากจน ออกจากความยากจน หรือเข้าสู่ความยากจน มีความแตกต่างกัน โดยพบว่า ปัจจัยส้าคัญท่ีท้าให้ครัวเรือนอยู่ในความยากจน เรือรัง เป็นปัจจัยเชิงโครงสร้างที่มีผลกระทบต่อการขยายตัวของรายได้ และความเป็นอยู่ของครัวเรือน ในระยะยาว - ปจั จัยแรก คือ ปัจจัยทางลักษณะเชิงโครงสร้างประชากรของครัวเรอื น ไดแ้ ก่ สัดสว่ นสมาชิก ในวยั ทา้ งานที่นอ้ ยลง - ปัจจัยที่สอง คือ ปัจจัยการถือครองสินทรัพย์ทุนต่างๆ ที่อยู่ในระดับต่้า ได้แก่ ทุนด้าน การศึกษาของสมาชิกวัยแรงงานอยู่ในระดับต่้า รวมถึงการถือครองสินทรัพย์ภาคเกษตรประเภท เครื่องมือ เคร่ืองจักร และสินทรัพย์นอกภาคการเกษตรท่ีอยู่ในระดับต่้า และขนาดพืนท่ีเพาะปลูกข้าว และขนาดท่ดี ินในพนื ทีช่ ลประทานมีสดั สว่ นต้่า ในขณะที่ปัจจัยส้าคัญที่มีผลต่อความยากจนช่ัวคราว หรือการเข้า/ออกจากความยากจน ส่วน ใหญ่เป็นปจั จัยทส่ี ง่ ผลกระทบต่อความผนั ผวนของระดบั รายได้ ทเ่ี หน็ ได้ชดั เจนทส่ี ุด ได้แก่ - ปจั จัยท่ีเกดิ จากส่งิ ท่ีคาดหวังไม่ได้ หรอื การเกิดวิกฤตการณ์ต่างๆ ในครัวเรอื น เช่น การเจ็บไข้ อุบัติเหตุ การเสยี ชีวิตของหวั หน้าครอบครวั - ปัจจัยในเชิงวัฎจักรชีวิต ได้แก่ จ้านวนสมาชิกท่ีอยู่ในวัยพึ่งพิงที่เพ่ิมขึน และการเปล่ียนแปลง หัวหนา้ ครอบครัวเปน็ เพศหญงิ และ 2-134

รายงานวจิ ัยฉบบั สมบรู ณ์ “การลดความเหลื่อมลา้ ผา่ นกระบวนการยตุ ธิ รรม” สัญญาเลขที่ SRI58M0417 - ปัจจัยเชงิ โครงสรา้ งการถือครองสนิ ทรพั ย์ที่ดินที่ลดลง และภาระหนีสนิ ทีต่ ้องช้าระมีมาก จะเห็นได้ว่าปัจจัยท่ีก้าหนดพลวัตความยากจนกลุ่มต่างๆ มีความแตกต่างกันไปตามลักษณะ ของความยากจนแต่ละประเภท ดังนันเพือ่ ใหก้ ารกา้ หนดนโยบายแกไ้ ขปัญหาความยากจนเปน็ ไปอยา่ งมี ประสทิ ธภิ าพ จงึ ควรพิจารณาให้ลา้ ดบั ความส้าคญั ของนโยบายใหม้ คี วามเหมาะสมตอ่ กลมุ่ ความยากจน 23. ภำพรวมโครงกำรวิจัยและปฏิบัติกำรเรื่อง “วิวัฒนำกำรชุมชนแอแดและองค์กรชุมชนแออัดใน เมือง” รำยงำนกำรศึกษำ โครงกำรวจิ ัยและปฏิบัติกำร “วิวฒั นำกำรชมุ ชนแออัดและองคก์ รชุมชน แออดั ในเมอื ง” (สกว.) ตุลำ 2481 หัวหน้ำโครงกำร รศ.ดร.มรว.อคนิ รพพี ัฒน์ ประเด็นส้าคัญในการศึกษา แบ่งออกเปน็ 5 ประเด็น คือ 1. เรอ่ื งอะไร คือ “ชุมชน” และ “ชมุ ชนแออัด” 2. การเกดิ และวิวัฒนาการของชุมชนแออัดในเมอื ง 3. สถานภาพงานศึกษาวิจยั และความรู้เกีย่ วกับชมุ ชนแออัด 4. กระบวนการทา้ งานพัฒนาชมุ ชนแออัด โดยองคก์ รพัฒนาเอกชนและหนว่ ยงานของรัฐ 5. ช่องว่างในงานวิจยั และจดุ ออ่ นในงานพัฒนาทีค่ วรไดร้ บั การศึกษาและส่งเสรมิ ชมุ ชนแออดั และควำมเปน็ ชุมชน กรณศี ึกษำกรุงเทพ พบว่าหลายฝ่ายมีความพยายามที่จะลบภาพเชิงลบของสลัม และได้อ้างการเปล่ียนค้าเรียก “สลมั ” จาก “แหล่งเสื่อมโทรม” มาเป็น “ชุมชนแออดั ” ในปี 2525 แต่เป็นความพยายามทีไ่ ร้ผล หรือ มีผลน้อย เพราะปัญหาของสลัมจริงๆ ส่วนหนึ่งเป็นปัญหาทัศนคติของคนเมืองต่อสลัม ผลประโยชน์ เร่อื งท่ีดนิ และบริการของรัฐที่ไม่สมา้่ เสมอระหวา่ งคนเมืองกับสลมั ไทยมีแผนพัฒนาเศรษฐกิจฉบับแรกเมื่อต้นทศวรรษ 2500 แผนนีพยายามท่ีจะเปลี่ยนทิศ ทางการพัฒนาประเทศ จากประเทศเกษตรกรรมสู่ประเทศอุตสาหกรรม ซ่ึงท้าให้กรุงเทพขยายตวั อย่าง รวดเร็ว กลายเป็นเมืองท่ีเป็นศูนย์กลางการค้า เป็นแหล่งท่องเท่ียว และที่พักผ่านของทหารอเมริกันใน สมัยสงครามเวียดนาม และมีโรงงานอุตสาหกรรมเกิดขึนมากมาย ซ่ึงท้าให้เกิดความร่้ารวยทาง เศรษฐกจิ อนั น้าไปสู่การอพยพแรงงานจากภาคชนบทเข้าสู่เมือง ในปี พ.ศ.2500 ได้มีการว่าจ้างคณะที่ปรึกษาอเมริกันมาท้าแผนที่พฒั นากรุงเทพ มีการเสนอให้ สร้างถนนขนาดใหญ่ 33 สาย ซงึ่ การสร้างถนนส่งผลต่อราคาท่ดี ินอย่างมีนัยยะที่ส้าคญั เพราะพนื ท่ีถนน 2-135

รายงานวจิ ัยฉบบั สมบรู ณ์ “การลดความเหล่อื มลา้ ผา่ นกระบวนการยุตธิ รรม” สญั ญาเลขท่ี SRI58M0417 ของกรุงเทพมีน้อย ท้าให้ราคาที่ดินติดถนนมีราคาสูงมาก ในขณะที่ท่ีดินไม่ติดถนนมีราคาต้่า การ วางแผนการทา้ ถนนจงึ ก่อให้เกดิ การกว้านซือที่ดินเพื่อเก็งก้าไร และเม่อื มีถนนถึงก็จะมีการไล่รอื ชุมชนท่ี อย่ใู นบริเวณนันๆ ไม่ว่าจะเป็นชมุ ชนแออดั หรอื ชุมชนเกษตรกรรมแถบชานเมือง กระทรวงมหาไทยได้ตังกองการปรับปรุงชุมชนขึนเม่ือ พ.ศ.2503 และการไล่รือสลัมครังแรก เกดิ ขึนในปี พ.ศ.2506 ซง่ึ การไล่รือสลัมปรากฏเป็นส่วนหนง่ึ ของนโยบายรฐั บาลในแผนพฒั นาเศรษฐกิจ ฉบับที่ 2 (2510 - 2520( ดังนันคงมีความสัมพันธ์กันอย่างแน่นอนระหว่างการไล่รือสลัมกับภาพท่ีน่า รงั กียจ โดยการเรียกพืนท่ีนันๆว่า “แหล่งเส่ือมโทรม” และการไล่รือชุมชนก็เป็นผลประโยชน์ทางธุรกิจ ของนายทุนในการเก็งกา้ ไรที่ดนิ คา้ เรียกสลัมว่าแหล่งเสือ่ มโทรมถูกเปล่ียนมาเปน็ “ชุมชนแออัด” เมื่อ พ.ศ.2525 โดยการริเร่ิม ของคุณด้ารง ลัทธิพิพัฒน์ ผู้ว่าการเคหะฯ ในขณะนัน ซึ่งเกิดกระแสการปรับปรุงชุมชนแทนการไล่รือ การปรับปรุงที่การเคหะฯ ท้า คือ การสร้างถนน ทางเท้า ทางระบายน้า และงานสาธารณูปโภค เช่น ประปา ไฟฟ้า โดยขออนุญาตจากเจ้าของท่ีดิน แต่หลังจากที่เม่ือปรับปรุงท่ีดินแล้วปรากฏว่าเจ้าของ ท่ดี ินก็ยังคงไล่ทีผ่ อู้ ยอู่ าศยั ออกไป การเคหะจึงตดั สินใจยกเลิกการปรบั ปรุงชุมชนแออัด กระทรวงมหาดไทยได้ให้ค้าจ้ากัดความ “ชุมชนแออัด” ว่าหมายถึง “สภาพของย่านเคหะ สถาน หรือบริเวณที่พักอาศัยในเมืองทปี่ ระกอบด้วย อาคารเก่าแก่ทรุดโทรม หรอื บรเิ วณทีส่ กปรกรุงรัง ประชากรอยู่กันอย่างแออัด ผิดสุขลกั ษณะ ตา้่ กว่ามาตรฐานท่ีสมควร ทา้ ให้การดา้ เนินชีวิตความเป็นอยู่ แบบครอบครัวตามปกตวิ ิสัยมนุษยไ์ ม่อาจดา้ เนนิ ไปได้ เพราะไม่มีความปลอดภัยสุขอนามัย” การเคหะแห่งชาติ ให้ค้าจ้ากัดความว่า หมายถึง “บริเวณพืนที่ท่ีมีสภาพไม่ถูกสุขลักษณะ มีน้า ขัง อับชืน สกปรก มีปริมาณผู้อยู่อาศัยอย่างแออัด อันอาจเป็นอันตรายต่อสุขภาพอนามัย ความ ปลอดภัย หรืออาจก่อให้เกิดการกระท้าที่ขัดต่อกฎหมาย หรือศีลธรรมอันดีของประชาชน ทังนี โดยมี ความหนาแน่นของอาคารท่ีอาศัยในชุมชนในเชตเมืองหลวงหรือเมื่องใหญ่ ระดับตังแต่ 30 หลังคาเรือน ต่อพนื ท่ี 1 ไร่ ไมว่ า่ พนื ท่ดี นิ นันจะมเี จา้ ของหรือไมก่ ็ตาม” “ชุมชนแออัด” จึงกลายเป็นรหัสหมายบนพืนท่ี เป็นกระบวนการแบ่งแยกและกีดกัน ความสมั พันธร์ ะหวา่ งคนดว้ ยกันท่ยี ากจะลบล้างได้ กำเนิดและววิ ัฒนำกำรชุมชนแออดั ในเมือง มกี รณศี กึ ษาทังหมด 4 จงั หวัด คอื กรงุ เทพ เชยี งใหม่ สงขลา และขอนแกน่ กรงุ เทพ สลัมแห่งแรกๆ ของกรุงเทพ คือ สลัมเปรมประชา เกิดขึนเพราะโรงปูนสร้างให้คนงานก่อสร้าง อยู่ สลัมแห่งที่สอง คือ สลัมวัดตลาดบัวขาว เกิดขึนเพราะมีโรงงานอุตสาหากรรมอยู่ใกล้ๆ ดึงดูดให้คน เข้ามาอยู่ โดยจ่ายค่าเช่าทีดินในราคาถูกและปลูกบ้านอยู่กันเอง สลัมแห่งที่สาม คือ ซอยสายน้าทิพย์ 2-136

รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบูรณ์ “การลดความเหลอื่ มลา้ ผา่ นกระบวนการยุตธิ รรม” สัญญาเลขที่ SRI58M0417 เกิดจากชาวนาได้ขายที่ดินให้กับนักค้าที่ดินตังแต่ช่วงเกิดสงครามโลกครังท่ี 2 ต่อมาภายหลังชาวนาได้ เปล่ยี นอาชีพมาเป็นแรงงานรบั จ้างในโรงงานที่อยใู่ กล้เคยี ง สลมั แหง่ ที่ส่ี คือ สลัมสะพานมกั กะสนั ซง่ึ คน เร่ิมเข้ามาอยู่ช่วงหลัง ปี 2500 โดยเช่าท่ีดินจากการรถไฟ สลัมแห่งนีค่อยๆ เติบโตขึนเม่ือมีการพัฒนา บรเิ วณประตนู า้ เป็นย่านการคา้ ในช่วงทศวรรษ 2500 และ 2510 ย่านที่พักขยายตัว ท้าให้คนยากจนซ่ึงประกอบอาชีพด้าน การเกษตรอย่ใู นบริเวณท่ีเคยเป็นชานเมืองรอบนอกทีส่ ุด เช่น พระโขนง บางกะปิ ประเวศ ถูกขับไล่โดย นายทนุ อา้ งความเปน็ เจ้าของที่ดนิ สงขลำ ประมาณปี 2502 รัฐบาลต้องการพัฒนาบริเวณแหลมสนอ่อนให้เป็นสถานที่ท่องเที่ยวของ จังหวัดสงขลา จึงไล่รือชุมชนประมงพืนบ้านที่นั่น ชาวบ้านจึงย้ายมาตังถิ่นฐานอยู่ที่ท่าสะอ้านและเก้า เส้งซึ่งเป็นท่ีราชพัสดุ เป็นท้าเลใกล้ใจกลางเมือง สะดวกต่อการประกอบอาชีพรับจ้างต่างๆ ให้กับภาค เมือง ประกอบกับเป็นแหล่งขายปลาและอาหารทะเลสดและแห้ง ท่ีใหญ่เป็นอันดับที่สองของเมือง จึง ท้าให้ประชากรเพ่ิมจขึนอย่างรวดเร็ว และปัจจุบันดูเหมือนว่าจะเกิดความคิดท่ีจะไล่รือชุมชนนีอีกแล้ว เพื่อทา้ ใหเ้ ปน็ สถานทท่ี อ่ งเท่ียวของจงั หวัด ชุมชนริมคลองส้าโรงท่เี ก่าแก่ที่สุด คือ บ่อหว้า เป็นหมู่บ้านประมงเมื่อประมาณ 40 ปีที่แล้วมา แตใ่ นช่วงทศวรรษที่ 2510 มีการตังโรงงานอุตสาหกรรมแปรรูปในพนื ท่ี ผคู้ นกอ็ พยพเข้ามามากขึน และ ในช่วง 5 ปี ที่ผา่ นมาผู้อพยพเขา้ จะเป็นชาวชุมชนที่ถูกไล่ที่มาจากทื่อ่นื ชุมชนแออัดในเขตท่ีดินของการรถไฟ ส่วนใหญ่เกิดจากจากมีท่ีดินว่างเปล่าทิงอยู่และเพราะ การประมงและการทา้ นาในบริเวณที่ล่มุ แมน้ า้ ปากพนังล้มเหลวในช่วงทศวรรษ 2520 เปน็ ตน้ มา ขอนแกน่ เป็นเมืองท่มี กี ารเปลยี่ นแปลงและพัฒนาอย่างรวดเร็ว ตังแต่ปี 2502 เม่ือรฐั บาลกา้ หนดให้เมอื ง ขอนแก่นเป็นศูนย์กลางของการพัฒนาภาคตะวันออกเฉียงเหนือ มีการก่อตังมหาวิทยาลัย สร้างเข่ือน อุบลรัตน์ จัดตังศูนย์ราชการ สถานีวิทยุกระจายเสียง ตลอดจนพัฒนาโครงสร้างพืนฐานอื่นๆ มากมาย รัฐได้ก้าหนดแนวนโยบายท่ีจะพัฒนาเมืองขอนแก่นให้เป็นศูนย์กลางการค้าและบริการ ตลอดจนการ บริหารราชการ การศึกษา และอุตสาหกรรม ขอนแก่นได้เปลี่ยนจากเมืองเกษตรกรรมมาเป็นเมือง ศูนยก์ ลางธรุ กจิ การค้า บรกิ าร และการเงนิ ของภูมภิ าค เทศบาลได้จัดแบ่งชุมชนทัง 45 แห่ง ออกเป็น 3 ประเภท โดยอาศัยความท่ัวถึงและเพียงพอ ของระบบสาธารณูปโภค และท่ีตังเป็นเกณฑ์ในการแบ่ง ชุมชนทัง 3 ประเภท มี ชุมชนเมือง ชุมชนก่ึง เมอื งก่งึ ชนบท และชมุ ชนแออดั 2-137

รายงานวจิ ัยฉบบั สมบรู ณ์ “การลดความเหล่อื มลา้ ผา่ นกระบวนการยตุ ิธรรม” สญั ญาเลขที่ SRI58M0417 จากการจัดแบ่งประเภทของเทศบาล ชุมชนแออัดเป็นชุมชนที่บุกรุกที่อาศัย อยู่ในที่ดินของ ราชการ เอกชน และท่ีตกส้ารวจ ผู้อยู่อาศัยในชุมชนเหล่านีไม่มีเอกสารสิทธิท่ีดิน ลักษณะการตัง บา้ นเรอื นหนาแนน่ แออัด ในระยะแรกมีชุมชนเทพารักษ์ และชุมชนโนนหนองวัด เกิดจากการย้ายเข้ามาหางานท้าใน เมืองของชาวชนบท โดยประชากรส่วนมากเป็นแรงงานไร้ฝีมือที่เข้ามารับจ้างในงานก่อสร้าง ค่าแรงต่้า ทา้ ใหร้ ายไดน้ ้อย ไม่เพยี งพอต่อการยงั ชีพ หรอื หาที่อยทู่ ม่ี ั่นคงได้ ประชากรอีกประเภทหน่ึงท่ีเข้ามาอาศัยในชุมชนแออัด คือ กลุ่มท่ีเป็นชาวชุมชนดังเดิมที่มี ฐานะปานกลางถึงยากจน แม้จะมีที่ดินอยู่อาศัยชองตนเอง แต่ก็เป็นเพียงผืนเล็กๆ เมื่อครอบครัวขยาย ลกู ๆ ไม่มีทอ่ี ยู่อาศยั จงึ เข้าไปอาศัยในทบี่ กุ รกุ ประชากรกลุ่มท่ีสามท่ีเข้ามาอยู่ในชุมชนแออัด คือ กลุ่มคนจนที่เคยเช่าที่ดินราคาถูกของ เอกชน ปลูกสรา้ งบ้านเรือนอยู่ใกล้ศูนย์กลางเมือง เม่ือเมืองเจรญิ มากขึน เจ้าของท่ีดินจึงเลิกให้เช่า คน เหล่านีตอ้ งรือถอนบา้ นออกจากทดี่ ิน และเข้ามาปลูกสรา้ งในท่ีดนิ ของการรถไฟ เชียงใหม่ ความเปล่ียนแปลงท่ีกระทบต่อโครงสร้างสังคมเมืองเชียงใหม่ เกิดขึนภายหลังการวางแผน พัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติฉบับท่ี 1 ประมาณปี 2507 เป็นต้นมา โดยพืนที่ละแวกรอบเมืองเชียงใหม่ได้ เข้าสู่การผลิตข้าวเพื่อขาย พร้อมๆ กับเริ่มมีการขยายตัวของอุตสาหกรรมการเกษตรและภาคบริการก็ ขยายตวั อาจกลา่ วได้วา่ ภาคการผลิตสมยั ใหมท่ กุ รูปแบบไดเ้ กดิ ขึนอย่างเขม้ ข้นในเมืองเชียงใหม่ เมื่องเชียงใหม่กลายเป็นเสมือนเมือง 2 เมืองทับซ้อนกันอยู่ เพราะการเติบโตทางเศรษฐกิจได้ ทา้ ให้เกดิ “พืนท”่ี แบบใหม่ขึนมาในเมือง กลายเป็นพืนที่เฉพาะส้าหรับท้าการคา้ เป็นประเภทๆ ไป คน ในพืนท่ีสัมพันธ์กันและกัน และกับผู้อื่นในเชิงพาณิชย์เท่านัน พืนท่ีของภาคบริการในเขตเมืองได้ขยาย กินบริเวณกว้างและทับซ้อนทับพืนที่ชุมชนเดิมของเชียงใหม่ จนท้าให้พืนที่ของชุมชนเดิมในเขตเมือง ประสบปญั หาความหนาแน่นขนึ เร่อื ยๆ ในขณะท่ีคนบางกลุ่มซึ่งโดยมากเป็นคนท่ีอยู่ในเมืองมามากกว่า 2 ชั่วอายุคน มีฐานะทาง เศรษฐกิจดีมาก่อน สามารถที่จะรักษาสถานะเดิมของตนอยู่ได้โดยอาศัยการศึกษาและการลงทุนทาง ธุรกิจ และมีการรวมตัวเป็นกลุ่มทางสังคมในลักษณะใหม่ แต่คนในชุมชนเดิมท่ีด้ารงอยู่รายรอบวัด มัก ไมค่ ่อยสามารถขยับสถานะของตน ก้าวข้ามพนื ที่ทางสังคมเดิมได้ บ้านเรอื นพ่อแม่ทอี่ ยู่รายล้อมพืนท่ีวัด จะหนาแน่นมากขึน เน่ืองจากลูกหลานท่ีไม่สามารถขยับขยายไปสร้างบ้านเรือนใหม่ได้ ก็มักจะสร้าง บา้ นเรือนอยบู่ นทเี่ ดมิ ซึง่ กท็ า้ ให้คบั แคบมากขนึ ตามวันเวลา 2-138

รายงานวจิ ัยฉบบั สมบรู ณ์ “การลดความเหล่อื มลา้ ผา่ นกระบวนการยุติธรรม” สัญญาเลขที่ SRI58M0417 ในช่วงเวลาเดียวกัน การขยายตัวทางเศรษฐกิจก็ได้ท้าให้เกิดการหลั่งไหลของชาวชนบท จาก รอบนอกเมืองเชียงใหม่เข้ามาท้างานในเมืองมากขึน การพ้านักอาศัยของคนเหล่านีก็มักจะมุ่งไปยังที่รก รา้ งว่างเปลา่ ที่ไมม่ คี นสนใจจะอย่อู าศยั มาก่อน เพราะสถาพพนื ท่ไี ม่เหมาะแก่การพักอาศยั ชุมชนแออัดลักษณะท่ีสองเป็นชมุ ชนเช่าท่ี โดยแบ่งเป็นเช่าจากท่วี ัด มัสยิดและเทศบาล ชุมชน ลักษณะท่ีสาม คือ ชุมชนบุกรุก ซ่ึงมีจ้านวนมากท่ีสุด โดยนอกจากจะเป็นกลุ่มท่ีย้ายมาจากอ้าเภอรอบ นอกในจังหวัดเชียงใหม่และจังหวัดอื่นๆ ที่เข้ามาท้างานแล้ว บางส่วนยังเป็นกลุ่มที่ถูกย้ายออกจากป่า ต้นน้า บางชุมชนเป็นที่อยู่ของชาวเขาท่ีย้ายเข้ามาท้างานในเมือง บางส่วนย้ายชั่วคราวเพื่อเข้ามาท้ามา หากนิ เช่น ขายของท่ไี นท์บาซาร์ สรปุ ภำพรวมววิ ัฒนำกำรชมุ ชนแอแดและองคก์ รชุมชนแออดั ในเมือง จดุ แรกเรม่ิ ของการเปลีย่ นแปลงอย่างมโหฬารของเศรษฐกิจ-สงั คม คอื ทศวรรษที่ 2500 เราจะ เห็นได้ว่าบทบาทของการอพยพของชาวชนบทเข้าสเู่ มือง เกี่ยวข้องกับก้าเนดิ และวิวัฒนาการของชุมชน แออัดในเมือง การด้าเนินการตามแผนพัฒนาฯ เร่ิมแรกคือ การสร้างโครงสร้างพืนฐาน อันมีถนนที่เชื่อมโยง เมืองหลักต่างๆ กับชนบทและกรุงเทพ รัฐได้สร้างถนนอย่างเร่งรีบ เพราะนอกจากจะเป็นการพัฒนา เศรษฐกิจแล้ว ยังมีความส้าคัญทางยุทธศาสตร์ (เป็นช่วงท่ีรัฐบาลสู้กับคอมมิวนิสต์ มีสงครามอินโดจีน โดยอเมริกาได้สร้างฐานทัพในไทย ท้าให้เม็ดเงินไหลเข้าไทยมาก ซึ่งส่งผลต่อการพัฒนาประเทศอย่างมี นัยยะสา้ คญั ( เมืองแต่ละเมอื งทเี่ ราศกึ ษาเปน็ เมอื งหลักของแตล่ ะภาค เมืองเหลา่ นีเดิมเป็นศูนยก์ ารค้าขายในภูมิภาคอยู่แลว้ แต่เม่ือได้เกิดมีการคมนาคมและเชื่อมถึง กรุงเทพและต่อไปถึงต่างประเทศ การค้าขายก็พัฒนาเร็วขึน เมืองขยายออก ตลาดเพิ่มขึน ปริมาณ สินค้าเพ่ิมขึน การก่อสร้างในเมืองก็เพิ่มขึน รัฐตังมหาวิทยาลัยและท้าเป็นศูนย์การศึกษาและศูนย์ ราชการประจ้าภาค ทังเชียงใหม่ กรุงเทพ สงขลา รัฐได้พยายามท้าให้เป็นเมืองท่องเที่ยว กรุงเทพมี โรงงานอุตสาหกรรมผดุ ขนึ เปน็ จ้านวนมาก พัฒนาการเหล่านีต้องการแรงงานราคาถูก ซึ่งเป็นแรงงานในภาคการค้าและบริการเป็นส่วน ใหญ่ สว่ นการพฒั นาการเกษตรประสบความล้มเหลว ชาวชนบทจึงไหลเข้าสู่เมือง ดงั จะเห็นได้ว่า คนใน สลัมจ้านวนมากเข้ามาเป็นกรรมกรก่อสร้าง และคนแบกหามของตามตลาด ท่าเรือ สถานีรถไฟ และ หาบเร่ขายของ ตลอดจนเป็นพนักงานเสิร์ฟ และเก็บขยะ แรงงานเหล่านีเป็นแรงงานราคาถูก ซึ่งท้าให้ ไม่สามารถซือที่ดิน ซึ่งมีราคาสูงขึนๆ เพราะการเก็งก้าไรและการตัดถนนใหม่ๆ ซึ่งท้าให้ราคาท่ีดินข้าง ถนนสูงขนึ หลายเทา่ ตวั สิ่งท่ีน่าสังเกต คือ มีการกระท้าของรัฐโดยตรงที่ท้าให้เกิดการอพยพเข้าเมือง เช่น การที่รัฐ ต้องการพัฒนาบริเวณแหลมสนอ่อนใน จ.สงขลา ให้เป็นสถานท่ีท่องเท่ียวแล้วไล่รือชุมชนประมง พืนบา้ นที่นน่ั และบางส่วนของชมุ ชนบุกรกุ ในเชยี งใหมเ่ ป็นพวกทีถ่ ูกยา้ ยออกจากป่าตน้ น้า 2-139

รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบูรณ์ “การลดความเหลือ่ มล้า ผา่ นกระบวนการยตุ ิธรรม” สัญญาเลขที่ SRI58M0417 เนอ่ื งจากความแตกต่างระหว่างราคาท่ดี ินริมถนนและไม่ตดิ ถนน ท้าให้เกิดการกว้านซือท่ีดินรอ ไว้เป็นจ้านวนมาก ผู้มีรายได้น้อยมีทางเดียวคือ เช่าที่ดินของนักเก็งก้าไร (ที่ดินที่ทิงว่างเปล่ารอเวลาท่ี ราคาท่ีดินบริเวณนันจะสูงขึน( มาใช้เป็นท่ีปลูกบ้านแบบชั่วคราวเพื่ออยู่อาศัย สิ่งที่น่าสนใจ คือ หน่วยงานของรัฐที่มีท่ีดินอยู่ก็ท้าเช่นเดียวกัน คือ ให้ผู้ยากจนเช่าที่ดินปลูกบ้านโดยไม่พัฒนาที่ดิน โดย การถมที่หรือระบายน้า แล้วพอถนนถึง ท่ีดินราคาสูงขึนก็ไล่รือ ผู้เช่าที่ดินกลายเป็นผู้บุกรุก เพราะ เจ้าของทด่ี นิ หยดุ เกบ็ คา่ เช่า พืนท่นี นั กก็ ลายเปน็ สลัม ชุมชนแออัดท่ีควรจะถูกไลร่ ือ 24. รำยงำนโครงกำรวิจัยเร่ือง “สถำนกำรณ์คนจนและกำรจัดกำรแก้ปัญหำคนจนในภำวะวิกฤต ทำงเศรษฐกิจ” กรกฎำคม 2482 เป็นงานวิจัยที่มีวัตถุประสงค์เพื่อประเมินผลกระทบของวกิ ฤตเศรษฐกิจที่มีต่อคนจน วิเคราะห์ การปรับตัวของคนจนและวิธีการแก้ไขปัญหาของคนจนในสถานการณ์วิกฤต การเข้าถึงบริการของรัฐ และเอกชน การสรา้ งเครอื ข่ายในการชว่ ยเหลือตัวเอง การประเมินนโยบายและแผน และโครงสร้างการ จัดการแก้ปัญหาคนจนของภาครัฐและเอกชน และเสนอแนวทางบรรเทาปัญหาท่ีเกิดจากวิกฤต เศรษฐกิจ โดยก้าหนดขอบเขตของ “คนจน” ในข่ายการศึกษาไว้ 3 กลุ่ม คือ คนจนเมือง คนจนชนบท และผู้ถูกเลิกจ้างทังในเมอื งและชนบท ผลกำรศึกษำพบว่ำ ผลกระทบจากภาวะวิกฤตเศรษฐกิจของทุกกลุ่มตัวอย่างจะคล้ายคลึงกัน เรียงล้าดับจากมากไปหาน้อย คือ รายได้ของครอบครัวลดลง รายจ่ายของครอบครัวเพิ่มขึน หนีสินของ ครอบครัวมีเท่าเดิมหรือเพ่ิมขึน บุตรของคนจนชนบทได้รับผลกระทบในด้านการศึกษา ผลกระทบด้าน สุขภาพอนามัยเกิดกับกลุ่มผู้ถูกเลิกจ้างมากกว่าอีก 2 กลุ่ม ผลกระทบค่อนข้างน้อย ได้แก่ เร่ืองท่ีอยู่ อาศัย และโดยรวมกลุ่มผู้ถูกเลิกจ้างได้รับผลกระทบมากที่สุด และคนจนเมืองได้รับผลกระทบมากกว่า คนจนชนบท กลมุ่ ผูถ้ กู เลกิ จ้างทกี่ ลบั สชู่ นบทมีปัญหานอ้ ยกว่าผูถ้ กู เลิกจา้ งในเมือง โดยสรุป กลุ่มผู้ถูกเลิกจ้างได้รับผลกระทบมากท่ีสุด กลุ่มคนจนเมืองและกลุ่มคนจนชนบท ได้รับผลกระทบด้วยเศรษฐกจิ สังคม การศกึ ษาบุตร สุขภาพอนามัยจากภาวะวกิ ฤตเศรษฐกจิ คล้ายคลึง กัน หากแตก่ ล่มุ คนจนเมอื งต้องใช้ชวี ิตความเป็นอยู่ที่ฝืดเคอื ง ขดั สน ยงิ่ ขนึ เพราะหางานท้ายากขนึ ของ แพงขึน แต่รายได้น้อยและไม่แน่นอน ขณะท่ีคนจนชนบท แม้จะยากจนขัดสนเพียงใดขอให้มีข้าวกินก็ อยู่ได้ ด้านการประเมินผลโครงการของรัฐเพื่อบรรเทาผลกระทบ พบว่าโครงการท่ีเก่ียวกับการจ้าง งานในชนบท และการช่วยเหลือผู้ด้อยโอกาสบางส่วนไม่ถึงมือคนจน โครงการแก้ไขแรงงานต่างด้าวมี ปัญหาเกี่ยวกับการหาแรงงานไทยทดแทนและนายจ้างไม่ร่วมมือ โครงการส่งแรงงานไทยไปท้างาน ต่างประเทศมีอุปสรรคจากการแข่งขันของแรงงานประเทศเพื่อนบ้าน โครงการกองทุนทางสังคมมี ปัญหาเรื่องความพร้อมและศักยภาพของกลุ่มเป้าหมาย โครงการการจ้างงานช่ัวคราวเป็นการแก้ไข 2-140

รายงานวิจัยฉบบั สมบูรณ์ “การลดความเหลือ่ มลา้ ผา่ นกระบวนการยตุ ิธรรม” สญั ญาเลขท่ี SRI58M0417 เฉพาะหน้า และจะเพิ่มปัญหาในอนาคต โครงการที่ได้รับการยอมรับมากที่สุดขณะนีคือ โครงการ “เกษตรทฤษฎใี หม”่ ซ่ึงสอดคล้องกบั วิถัชีวิตของเกษตรกร บทสรุปจากผลการวิจัยนีสอดคล้องกับการวิจัยท่ีมีหน่วยงาน และบุคคลศึกษาไว้ก่อนหน้านีใน ประเด็นเก่ียวกับผลกระทบจากภาวะวิกฤษเศรษฐกิจ การปรับตัว และความต้องการให้รัฐชว่ ยเหลือ จึง เห็นว่าอาจไม่มีความจ้าเป็นต้องศึกษาในประเด็นนีอีก แต่ควรมีการศึกษาเกี่ยวกับสภาพหนีสินของคน จน ศักยภาพของคนจนในการช่วยเหลือตัวเอง และการมีสว่ นรว่ มของภาคเอกชนในการแก้ไขปัญหา 2.8 งำนศึกษำ/วิจัยทีเ่ สนอทำงแกห้ รือทำงออกของปญั หำฯ 1. หนังสือชุด “ปฏิรูปกระบวนกำรยุติธรรม” ลำดับที่ 8 เรอ่ื ง กระบวนกำรยุติธรรมกับควำมยำกจน : ยุทธศำสตร์กำรพฒั นำกระบวนกำรยตุ ิธรรมเพ่ือคนจน ดร.กิตติพงษ์ กิตยำรกั ษ์  ยทุ ธศำสตร์กำรพฒั นำกระบวนกำรยตุ ิธรรมเพอ่ื คนจน โดย ดร.กติ ติพงษ์ กิตยำรักษ์ “ความยากจน” เปน็ “ความไมเ่ ท่าเทียมกนั ทางสังคม” โดยตัวเอง ไม่วา่ จะยากจนมาแตก่ ้าเนิด หรือถูกจัดกระท้าโดยโครงสร้างและระบบสังคม “คนจน” จึงเป็นคนกลุ่มท่ีต้องประสบกับความอ ยุติธรรมจากมายาคติ และการเลือกปฏิบัติของผู้คนในสังคมอันเป็นคุณลักษณะท่ีผูกติดกับสถานภาพนี โดยอัตโนมัติ กระบวนการยุติธรรมที่ดี จะตอ้ งสามารถน้าหลักการท่ีบัญญัติไว้ในกฎหมาย ที่โดยพืนฐานแล้ว ต้องมุ่งไปสู่การสรา้ งความเป็นธรรมไปสู่การปฏิบัติให้ได้ ซึ่งแม้การท่ีคนจนจะไม่สามารถพึ่งพาเรียกรอ้ ง หาความยุติธรรมจากกระบวนการยุติธรรม ได้อย่างเสมอภาคกับคนท่ีมีฐานะจะเป็นเรื่องท่ีทราบกันอยู่ และเป็นเร่ืองที่เกิดขึนซ้าแล้วซ้าเล่า แต่กลับถูกละเลยจากสังคม โดยเฉพาะคนในกระบวนการยุติธรรม เอง กำรไม่สำมำรถเข้ำถึงควำมยุตธิ รรมและไม่ไดร้ ับควำมเสมอภำคเพรำะควำมยำกจน เป็นสิ่งท่ีเกิดขึนจาก “การเลือกปฏิบัติ” เพราะสถานภาพของการเป็นคนจน หรือแม้ไม่ได้เกิด จากการเลือกปฏิบัติโดยตรง แต่เป็นการได้รับความไม่เสมอภาคเพราะ “การปฏิบัติที่เหมือนกันต่อ บุคคลท่ีมีสถานะแตกต่างกัน” อันเป็นสิ่งที่เกิดขึนในสังคมไทย ซึ่งเป็นสังคมสองระดับที่มีความแตกต่าง ระหวา่ งสถานะ “ความรวย” และ “ความจน” อย่างชัดเจน ซง่ึ มขี ้อพิจารณาส้าคญั คือ 1). ควำมยำกจนกบั กำรไมส่ ำมำรถเขำ้ ถึงควำมยตุ ิธรรม ด้วยรูปแบบกลไกของรัฐในการให้บริการด้านความยุติธรรม มีลักษณะที่เป็นแบบแผนพิธีการท่ี ซับซ้อน เป็นทางการ ต้องใช้ความรู้ทางเทคนิคกฎหมาย และมีค่าใช้จ่ายสูง อันเป็นระบบที่มิได้ถูก ออกแบบมาโดยมมี ิติมุมมองของ “คนจน” อยู่ดว้ ย ลกั ษณะเช่นนีท้าให้เกิดอุปสรรคแก่คนจนในการที่จะ “เข้าถึงความยุติธรรม” ด้วย เพราะเหตุความยากจนท้าให้คนจนไม่มีโอกาสได้รับการศึกษา ไม่รู้ 2-141

รายงานวจิ ัยฉบบั สมบูรณ์ “การลดความเหล่ือมลา้ ผา่ นกระบวนการยตุ ธิ รรม” สญั ญาเลขท่ี SRI58M0417 กฎหมายและสิทธิตามกฎหมาย มีสถานภาพท่ีต่้าต้อยในสังคม คนจนจึงมักตกเป็นเหย่ือของการถูกเอา เปรียบ หรือละเมิดสิทธิจากคนที่มีสถานะเหนือกว่า ทังนี การต่อสู่อย่างเป็นธรรมภายใต้สถานภาพท่ีไม่ เท่าเทียมยอ่ มน้ามาซง่ึ ความไมย่ ตุ ธิ รรมนัน่ เอง นอกจากนี รูปแบบกระบวนการยุติธรรมท่ีมีลักษณะเป็นการผูกขาดอ้านาจ โดยรัฐไม่กระจาย อ้านาจไปสู่ชุมชนเทา่ ท่คี วร ยังเป็นอุปสรรคโดยตรงต่อการเข้าถึงกระบวนการยุตธิ รรมของคนจน เพราะ รปู แบบท่ีผกู ขาดจะเป็นรปู แบบท่ีเป็นทางการ ขาดความหลากหลาย และให้อา้ นาจแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ สงู ซ่งึ ลักษณะเช่นนีสรา้ งทุกข์เพ่มิ ขึนจากการที่เจา้ หน้าที่ของรัฐ ในกระบวนการยตุ ิธรรมบางสว่ นอาจใช้ อา้ นาจทกี่ ระทบถงึ สิทธิเสรภี าพของคนจนอีกด้วย 2). ควำมยำกจนกับอสิ รภำพ แม้ในทางทฤษฎี การท่ีรัฐจะจ้ากัดอิสรภาพของผู้ถูกกลา่ วหา มีหลัก 3 ประการ คือ หากปล่อย ตวั ไปผู้นันจะหลบหนี หรืออาจจะไปทา้ ลายพยานหลักฐาน หรืออาจจะเป็นอันตรายต่อสังคม แต่ในทาง ปฏบิ ัติ การที่ถูกกลา่ วหาหรือจ้าเลยในคดอี าญาจะได้รับอิสรภาพนันจะต้องเข้าสู่ “ระบบการประกันตัว” ซ่ึงเป็นเรื่องที่ต้องใช้ทรัพย์สินเป็นหลักประกันการปล่อยตัวชั่วคราว และแม้ในทางปฏิบัติจะก้าหนด หลักทรัพย์หรือวงเงินอันเป็นเงื่อนไขแห่งการประกันตัวไว้เท่าเทียมกันทุกคนในคดีประเภทเดียวกันก็ ตาม แต่เงินจ้านวนหน่ึงที่เท่ากัน ส้าหรับคนจนและคนรวยแล้วมีความแตกต่างกันในมูลค่าและ ความหมาย คนจนจงึ มักตอ้ งถูกควบคุมตัวชั่วคราวระหวา่ งสอบสวนหรือระหว่างพิจารณาคดี ซึ่งการถูก ควบคุมเช่นนีย่อมจะมีผลกระทบตามมาต่อชีวิตความเป็นอยูข่ องตัวเขาและครอบครัว และยังกระทบต่อ โอกาสในการต่อสู้คดีด้วย ซึ่งเป็นตัวอย่างท่ีเห็นได้ชัดของความไม่เสมอภาคที่เกิดจาก “การปฏิบัติท่ี เหมือนกนั ต่อบุคคลที่มสี ถานะแตกต่างกัน” 3). ควำมยำกจนกบั ควำมสำมำรถในกำรตอ่ ส้คู ดี คนจนนัน นอกจากบางครังอาจต้องสูญเสียอิสรภาพท้าให้ขาดโอกาสในการเตรียมตัวเพ่ือต่อสู้ คดีแล้ว กระบวนการยุติธรรมยังเป็นกระบวนการที่มีความสลับซับซ้อนที่ต้องอาศัยความรู้ทางกฎหมาย จงึ จะสามารถตอ่ สู้คดีได้ นอกจากนรี ะบบการชว่ ยเหลอื ทางกฎหมายสา้ หรับคนยากจน ในการต่อสู้คดใี น ไทยยังมีอยู่อย่างจ้ากัด และกระบวนการขอความช่วยเหลือซับซ้อนยุ่งยาก คนจนต้องมีภาระการพิสูจน์ ถึงความยากจน ซึ่งเป็นกระบวนการท่ีคู่ความสามารถโต้แย้งได้ และแม้จะได้รับความช่วยเหลือก็เป็น เพียงสิทธิยกเว้นค่าธรรมเนียมศาล ไม่ได้มีการช่วยเหลือจากทนาย นอกจากนีทนายความในไทยยังไม่ สามารถคิดค่าทนายความ โดยมีเง่ือนไขเป็นสัดส่วนกับผลของคดี ท้าให้คนจนขาดโอกาสในการมี ทนายความทมี่ คี ณุ ภาพมาชว่ ยเหลือ ในคดีอาญา คนจนย่ิงตกอยู่ในสภาพท่ีเสียเปรียบมากในการต่อสู้คดี ในระบบของกระบวนการ ยุติธรรมปัจจุบัน ทังนีเพราะกฎหมายให้อ้านาจเจ้าหน้าที่ของรัฐในการด้าเนินคดีอาญามาก โดย ปราศจากการตรวจสอบที่เหมาะสม ท้าให้คนจนไม่มีอ้านาจต่อรองตังแต่เบืองต้น และอาจตกเป็นเหย่ือ 2-142

รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบูรณ์ “การลดความเหล่ือมล้า ผา่ นกระบวนการยุตธิ รรม” สญั ญาเลขที่ SRI58M0417 ของการใช้อ้านาจโดยไม่ชอบได้ง่าย และเมื่อตกเป็นผู้ต้องหาหรือจ้าเลย ก็ขาดการช่วยเหลืออย่างมี ประสิทธิภาพจากทนายความ ระบบการด้าเนินคดีที่ไม่เปิดโอกาสให้ทนายต่อสู้คดีได้อย่างเต็มที่ ตลอดจนทัศนคติของอัยการและศาลที่มองว่า ระบบการด้าเนินคดีอาญาของไทยเป็นระบบกล่าวหาที่ ตนเองไม่มีหน้าท่ีต้องเข้าไปช่วยเหลือในการ “ค้นหาความจริง” หรือ “คุ้มครองสิทธิ” ผู้ต้องหาหรือ จา้ เลยในคดอี าญา นอกจากนี ระยะเวลาในการด้าเนินกระบวนพิจารณาคดีส่วนใหญ่ใช้เวลายาวนาน ประมาณ 6 เดือนถงึ 10 ปี ซง่ึ ตลอดระยะเวลาท่ยี าวนานดงั กลา่ ว คู่กรณตี ้องเสยี คา่ ใช้จ่ายเปน็ จ้านวนมาก และ “คน จน” ยังอาจต้องเสียโอกาสท้ามาหากินด้วยการท่ีต้องขังระหว่างการพิจารณาคดี ดังนี กระบวนการ ยุติธรรมโดยตัวของมันเองจึงก่อให้เกิดความไม่เสมอภาคในการเข้าถึงความยุติธรรมอย่างเท่าเทียมกัน ระหวา่ งคนจนกับคนไม่จนอย่างชดั เจน 8). ควำมยำกจนกับมำยำคติและกำรเลือกปฏิบัติ (อคติในกระบวนกำรยุติธรรมซ่ึงเกิดขึน ระหว่ำงคนจนกบั คนรวยทก่ี ระทำผดิ กฎหมำย) ทัศนะของประชาชนและบุคคลท่ีเกี่ยวข้องในกระบวนการยุติธรรมต่อ “ลักษณะของ อาชญากรรม” กล่าวคอื ในทางอาชญาวทิ ยามีการจัดประเภทอาชญากรรม โดยอาชญากรรมประเภทท่ี เกิดขึนในสงั คมจนกลายเปน็ เรอ่ื งปกติธรรมดา เช่น คดีความผิดเก่ียวกับทรัพย์ ความผิดเกีย่ วกับร่างกาย เป็นต้น และเป็นที่เข้าใจกันดีว่าอาชญากรรมประเภทนีส่วนใหญ่คนจนเป็นผู้กระท้าผิด กระบวนการ ยุติธรรมและสังคมต่างปฏิบัติต่อบุคคลเหล่านีอย่างเต็มกระบวนการและขันตอนราวกับว่าเป็น อาชญากรรมที่ช่ัวร้าย ในขณะท่ีกระบวนการยุติธรรมกลับมีท่าทีหย่อนยาน ต่อการปฏิบัติต่อบรรดาผู้มี อิทธิพลหรือผู้มีฐานะสูงในสังคม ท้าให้คนจนท่ีท้าผิดต้องตกเป็นจ้าเลยของกระบวนการยุติธรรม มากกว่าคนไม่จนทกี่ ระท้าผดิ แม้จะเป็นความผดิ ท่ีสรา้ งความเสียหายมากกวา่ ก็ตาม นอกจากนี นโยบายทางอาญาของรัฐที่ผ่านมายังมุ่งเน้นการลงโทษจ้าคุกระยะสัน ต่อการ กระทา้ ผดิ อาญาเล็กๆ น้อยๆ โดยไม่น้าเสนอทางเลือกอ่ืนท่ีหลากหลาย ยุทธศำสตร์กำรพฒั นำกระบวนกำรยุติธรรมเพื่อคนจน 1. กำรขยำยโอกำสกำรเข้ำถึงควำมยตุ ธิ รรมสำหรบั คนจน ไดแ้ ก่ - การให้ความรู้เก่ียวกับสิทธิพืนฐานและสิทธิหน้าท่ีด้านกฎหมายเบืองต้นกับประชาชน ตลอดจนสรา้ งกระบวนการในการแก้ไขขอ้ พิพาทเล็กๆ นอ้ ยๆ ในชมุ ชน - การสร้างองค์กรหรือหน่วยงานในระดับชุมชนท่ีสามารถให้ความช่วยเหลือเบืองต้นทาง กฎหมายแก่ประชาชนได้ - การสร้างทางเลือกท่ีหลากหลายในการยุติข้อพิพาท โดยเน้นการกระจายอ้านาจการ บริหารงานยุติธรรมจากรัฐไปสู่บทบาทที่มากขึนของชุมชน 2-143

รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณ์ “การลดความเหล่ือมลา้ ผา่ นกระบวนการยุติธรรม” สญั ญาเลขที่ SRI58M0417 2. กำรเสริมสรำ้ งควำมเสมอภำคในกระบวนกำรยุติธรรม ได้แก่ - การพัฒนาระบบการปล่อยตัวช่ัวคราวแก่ผู้ต้องหาและจ้าเลย ให้ไม่ยึดติดอยู่ท่ีหลักประกันท่ี เป็นทรัพย์สนิ เงนิ ทอง - พัฒนาระบบการให้ความช่วยเหลือทางกฎหมาย แก่ผู้ต้องหาและจ้าเลยในคดีอาญาที่มี ประสทิ ธิภาพ - การปรับทัศนคติและบทบาทของเจ้าพนักงานในกระบวนการยุติธรรม ให้มีความเป็นภาวะ วิสัย และเพมิ่ บทบาทในการแสวงหาความจรงิ ตามแนวทางของระบบไตส่ วนใหม้ ากขนึ - การจัดตัง “กองทุนเพ่ือการช่วยเหลือและสงเคราะห์ผู้ต้องหา จ้าเลย และผู้เสียหายใน คดีอาญา” 3. กำรพฒั นำกระบวนทัศนเ์ กยี่ วกับคนจนในทุกมคิ ขิ องกระบวนกำรยตุ ธิ รรม 8. กำรปรับปรงุ กฎหมำยเพอ่ื แกป้ ญั หำควำมยำกจน 2. สรุปกำรสัมมนำทำงวิชำกำร หัวข้อ กระบวนกำรยุติธรรมไทย “รู้อดีต เข้ำใจปัจจุบัน เชื่อม่ัน อนำคต” เป็นงานสัมมนาที่ทางสถาบันเพ่ือการยุติธรรมแห่งประเทศไทย (สธท.( จัดขึน เมื่อวันท่ี 26 มกราคม 2558 โดยมีผู้ทรงคุณวฒุ ิในกระบวนการยุตธิ รรมไทย นักวชิ าการ มารว่ มแลกเปล่ยี นมุมมองใน แต่ละมิติและห้วงเวลา เพื่อสะท้อนแนวคดิ มุมมอง ตอ่ การเปล่ยี นแปลงและพัฒนาการของกระบวนการ ยุติธรรมในประเทศไทย ทังงานต้ารวจ อัยการ ศาลยุติธรรม ราชทัณฑ์ และกระบวนการยุติธรรม โดยรวม ตงั แต่ภายหลงั เปลยี่ นแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 จนถึงปัจจบุ ัน  กำรอภิปรำยเร่ือง “อนำคตกระบวนกำรยุติธรรมทำงอำญำไทยในทศวรรษหน้ำ นับจำก พ.ศ.2558 จำกนไี ป” ประเด็นที่ 1 ปัญหำกระบวนกำรยุติธรรมไทยที่ผู้ทรงคุณวุฒิคำดหวังให้กระบวนกำร ยตุ ิธรรมไทยมีกำรเปล่ยี นแปลง 1. ปัญหำควำมเหล่อื มลำของฐำนะทำงสงั คมที่มีผลต่อกำรเขำ้ ถงึ กระบวนกำรยุติธรรม ถือเป็นปัญหาพืนฐานมาจากวฒั นธรรมของสังคมไทย ทังระบบเส้นสาย ระบบอปุ ถมั ภ์ และการ เชิดชทู ุนนิยม และหากเจา้ หนา้ ที่ในกระบวนการยตุ ิธรรมยังคงเลอื กปฏิบัตอิ ยา่ งไม่เทา่ เทียมเพียง เพราะ ต้าแหน่งหน้าท่ี สถานะทางสังคม ฐานะทางเงินตรา ความเป็นธรรมหรือความเสมอภาคในการเข้าถึง กระบวนการยุติธรรมคงมิอาจเกิดขึนได้ และหากความไม่เท่าเทียมเกิดขึนตังแต่ขันตอนแรกของการ เขา้ ถึงกระบวนการยตุ ิธรรม คงเป็นการยากท่จี ะไดร้ ับความเป็นธรรมในขนั ตอนตอ่ ๆ ไป 2-144

รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบูรณ์ “การลดความเหลอ่ื มลา้ ผา่ นกระบวนการยตุ ิธรรม” สญั ญาเลขที่ SRI58M0417 2. ปัญหำเรื่องบคุ คลำกรในกระบวนกำรยุตธิ รรม จากการอภิปราย ผู้ทรงคุณวุฒิทุกท่านพูดเป็นเสียงเดียวกันว่า ปัญหาเร่ืองบุคคลากรนันเป็น ปญั หาหลกั ของกระบวนการยุตธิ รรมไทย ดร.สมบัติ พฤฒิพงศภคั “ร้อยละ 80 ของปัญหาในกระบวนการยุติธรรมนัน เกดิ จากบุคคลากร ในกระบวนการยตุ ธิ รรมนนั เอง” ปญั หำบุคคลำกรแบง่ เปน็ 3 ประเด็น 2.1 กระบวนการยุติธรรมไทยต้องการบุคคลากรที่เก่งและดี เข้ามาเป็นก้าลังในการขับเคล่ือน เพราะหากขาดสงิ่ ใดสิง่ หนง่ึ ไป บุคคลากรนันจะไมส่ ามารถรกั ษาความเปน็ ธรรมให้กบั ประชาชนได้ 2.2 ทัศนคติของบุคคลากรในกระบวนการยุติธรรมไทย ที่ยังคงมีทัศนคติว่า “ประชาชนเป็นผู้ ร้องขอความช่วยเหลอื จากตน โดยมิได้มองว่าตนมีหน้าท่ีตอ้ งรับใชห้ รอื ให้ความเป็นธรรมกับประชาชน” ซง่ึ เปน็ ทัศนคตทิ ีเ่ ป็นอุปสรรคสา้ คญั ในการให้ความเปน็ ธรรมกับประชาชน 2.3 ปัญหาเรอ่ื งความรู้ ความเข้าใจ ในทฤษฎีและแนวทางปฏิบตั ิทถี่ ูกตอ้ ง กลา่ วคอื เจ้าหน้าท่ีรู้ แต่ทฤษฎี แต่ปฏิบัติไม่ถูกต้อง หรือไม่รู้ทังทางทฤษฎีและทางปฏิบัติ ท้าให้ไม่มีมาตรฐานและความ แนน่ อนในการส่งั คดี หรือการท้าคา้ พพิ ากษาท้าใหเ้ หตกุ ารณแ์ บบเดียวกันหรือลักษณะเดยี วกัน มีผลของ คดแี ตกต่างกัน 3. ปญั หำของระบบกำรศกึ ษำ ดร.สุรศักดิ์ ลขิ สิทธ์ิวัฒนกลุ แยกพิจารณาเรอื่ งระบบการศกึ ษาออกเป็น 2 ส่วน 3.1 กำรศึกษำในขันก่อนเข้ำเป็นบุคคลำกรในกระบวนกำรยุติธรรม (Legal Studies) กล่าวคือ คณะนิติศาสตร์บางแห่งน้าหลักสูตรของเนติบัณฑิตยสภามาสอน เพ่ือให้นักศึกษาของตน สามารถสอบเนติบัณฑิตได้จ้านวนมาก ท้าให้ความมุ่งมั่นในการเรียนการสอนเชิงวิชาการลดลง แต่ มุ่งเน้นการเรียนการสอนตามแนวค้าพิพากษาฎีกา ซ่ึงผิดวัตถุประสงค์ของการเรียนในระดับอุดมศึกษา กลา่ วได้ว่าเปน็ การเรียนการสอนแนว “เล่าหนังสือ มใิ ช่การสอนหนงั สือ” น่ันเอง 3.2 กำรศึกษำของบุคคลำกรในกระบวนกำรยุติธรรม (Training Program) กล่าวคือ เป็น การศึกษาในโครงการหรือหลักสูตรอบรมที่จัดเพื่อเพ่ิมพูนความรู้ ความเชี่ยวชาญให้แก่บุคคลากรใน กระบวนการยตุ ธิ รรม เพอื่ เพ่มิ พูนความรใู้ ห้กบั บคุ คลากรฯ ระบบการศึกษากฎหมายที่ดีต้องสร้างความรู้ความเข้าใจในตัวบทกฎหมาย สร้างแนวทาง ปฏิบัติท่ีถูกต้องตรงตามเจตนารมย์ของบทบัญญัติ และสอดคล้องกับบริบทของสังคมไทย ดังนันระบบ การศึกษากฎหมายที่ท้าให้ผู้ใช้กฎหมาย และนักกฎหมายเข้าใจและปฏิบัติได้อย่างถูกต้อง จะส่งผลให้ การใชก้ ฎหมายเกิดประสทิ ธิภาพสูงสุด 2-145

รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณ์ “การลดความเหลื่อมลา้ ผา่ นกระบวนการยตุ ิธรรม” สัญญาเลขท่ี SRI58M0417 4. ปัญหำของหน่วยงำนในกระบวนกำรยุติธรรม คือ กำรถูกแทรกแซงจำกหลำยช่องทำง ไดแ้ ก่ 4.1 กำรถูกแทรกแซงทำงกำรเมอื ง เป็นการแทรกแซงที่เกิดผลกระทบรุนแรงและเป็นวงกว้าง มากที่สุด แต่ก็เป็นปญั หาท่ีเกิดขนึ ทุกยุคทุกสมัยและเป็นปัญหาคา้ งคาท่ที ุกหน่วยงานพยายามแก้ปัญหา มาโดยตลอด พ.ต.ท. ดร. กฤษณพงศ์ พูตระกูล “เม่ือมีการเปล่ียนนายกรัฐมนตรี ก็จะมีการแต่งตังโยกย้ายผู้ บัญชาการต้ารวจเสมอ” ซ่ึงเป็นตัวอย่างส้าคัญที่สะท้อนให้เห็นว่า แม้ ส้านักงานต้ารวจแห่งชาติจะมิได้ สังกดั กระทรวงมหาดไทย แต่ปัญหาการถูกแทรกแซงทางการเมืองยังคงไม่ได้รบั การแก้ไขอย่างแทจ้ ริง 4.2 กำรถูกแทรกแซงภำยในหน่วยงำน กล่าวคือ เป็นการแทรกแซงโดยการใช้อ้านาจยบังคับ บญั ชา เช่น อา้ นาจในการแต่งตังโยกย้าย ปรบั เงินเดือน ฯลฯ ซง่ึ เป็นผลต่อการปฏิบัติหน้าท่ีให้เท่ียงตรง เปน็ ธรรม 4.3 กำรแทรกแซงโดยอำนำจทำงกำรเงิน ทุกขันตอนและทุกหน่วยงานของกระบวนการ ยุติธรรมต้องปราศจากผลประโยชนข์ ัดกนั (Conflict of Interest( 4.4 กำรแทรกแซงโดยอำศัยควำมสัมพันธ์ส่วนตัว ท่ีอาจก่อให้เกิดอคติในการปฏิบัติหน้าท่ี บุคคลากรนันต้องถอนตวั จากการปฏิบัตหิ นา้ ท่ีดงั กล่าวทันที เพ่ือให้เกดิ ความโปร่งใสและความเปน็ ธรรม ในการด้าเนินการ 5. ปัญหำระบบกำรตรวจสอบ ถ่วงดุล จากภายในและภายนอกองค์กร รวมทังภาคประชาชน ควรวางโครงสร้างของหน่วยงานท่ีท้าหน้าท่ีตรวจสอบ เพื่อให้มีความโปร่งใส และมีความเป็นกลางใน การปฏิบัตหิ นา้ ที่ อีกทงั ยงั เปน็ การถว่ งดุลระหว่างหน่วยงานหรือองคก์ รตา่ งๆ ในกระบวนการยตุ ธิ รรม 6. ปญั หำควำมไม่เขำ้ ใจในกำรบริหำรงำนยตุ ิธรรมและควำมไมร่ ว่ มมอื ของประชำชน ดร.สมบัติ พฤฒิพงศภัค มองว่ามิติในการบริหารงานยุติธรรมให้เกิดความเป็นธรรมมีอยู่ 3 มิติ ได้แก่ - ความเป็นธรรม ซึ่งเป็นวัตถุประสงค์หลัก และกล่าวได้ว่าเป็นเป้าหมายของกระบวนการ ยตุ ิธรรม - คา่ ใชจ้ ่ายหรอื ต้นทุนในกระบวนการยุตธิ รรม - ระยะเวลา กระบวนการยุติธรรมท่ีล่าช้าอาจก่อให้เกิดความอยุติธรรม และกระบวนการ ยตุ ิธรรมที่รวดเร็วอาจกอ่ ให้เกดิ ความผิดพลาดไดเ้ ชน่ กัน 2-146

รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบรู ณ์ “การลดความเหลอื่ มลา้ ผา่ นกระบวนการยตุ ธิ รรม” สัญญาเลขท่ี SRI58M0417 เร่อื งค่าใช้จ่ายและระยะเวลาต้องขนึ กับ “ความเหมาะสม” หัวใจของการบรหิ ารงานยตุ ิธรรมให้ เกิดความเป็นธรรมแก่ประชาชน คือ การสร้างสมดุลระหว่างความเป็นธรรม ต้นทุนหรือค่าใช้จ่าย และ ระยะเวลา เพราะทัง 3 มติ นิ เี ป็นองคป์ ระกอบส้าคัญทม่ี ิอาจขาดไดข้ องกระบวนการยุตธิ รรมที่เปน็ ธรรม ดร.ต่อศกั ดิ์ บูรณะเรืองโรจน์ มองวา่ กระบวนพิจารณาที่ดี ตอ้ งพจิ ารณาจาก 3 มิติ ไดแ้ ก่ - ความรวดเรว็ - ความมีประสิทธิภาพในการสั่งคดี เช่น การสั่งไม่ฟ้องของอัยการเป็นการสร้างความเป็นธรรม ในรูปแบบหนง่ึ - ความโปร่งใสและตรวจสอบได้ เช่น ต้องมีการแจ้งเหตุผลของการส่ังฟอ้ งและการส่ังไม่ฟ้องให้ ผมู้ สี ่วนได้เสียทราบ พ.ต.อ. ดร. ศิริพล กุศลศิลป์วุฒิ มองว่ากระบบการบริหารงานยุติธรรมที่ดี ต้องสร้างสมดุล ระหวา่ ง “ความเปน็ อสิ ระและความรบั ผิดชอบ” 7. ปัญหำควำมน่ำเช่ือถือของกระบวนกำรยุติธรรมไทยในสำยตำของนำนำชำติ รวมถึงใน สำยตำของประชำชนชำวไทย ปั ญ ห า เร่ื อ งค ว า ม น่ า เชื่ อถื อ ใน กร ะ บ ว น ก า ร ยุ ติ ธ ร ร ม ข อง ไท ย นั น เ ป็ น ปั ญ ห าท่ี ห ย่ั งร า ก ลึ ก แม้กระทั่งในสายตาของคนไทยเอง ท่ีต่างก็ไม่เช่ือถือในกระบวนการยุติธรรมไทย ซ่ึงเป็นผลสืบ เนอ่ื งมาจากการท่ีไม่สามารถแก้ปญั หาต่างๆ ในกระบวนการยตุ ิธรรมได้ เช่น ปัญหาความไม่เท่าเทียมใน การเขา้ ถึงกระบวนการยุติธรรม ปญั หาเรื่องบุคคลากร ปญั หาระบบอุปถัมภ์ ฯลฯ 8. ปัญหำกำรนำมำตรฐำนสำกลมำปรับใช้ใหส้ อดคลอ้ งกบั ควำมเป็นไทย ศ.ดร.สุรศักด์ิ ลิขสิทธ์ิวัฒนกุล กล่าวว่า หลักสากลต้องค้านึงถึงความเป็นไทย ต้องพยายามท้า ใหห้ ลกั สากลนันได้รับการหนนุ เสรมิ ให้สามารถจัดการต่อกรกับระบบการวิง่ เต้น อุปถัมภ์ แบบไทยๆ ให้ ได้ 9. ปัญหำเรอื่ งกำรบูรณำกำรระหว่ำงหน่วยงำนตำ่ งๆ ในกระบวนยุตธิ รรม เป็นปัญหาที่เกิดจากวิธีการแก้ปัญหาในกระบวนการยุติธรรมของไทย ที่มุ่งเน้นการแยกองค์กร มากกว่าการสร้างความร่วมมือระหว่างองค์กร ดังนันการจะแก้ปัญหาได้ ทุกคนในกระบวนการยุติธรรม ต้องมีแนวคิดและมองกระบวนการยุติธรรมทังหมดในภาพรวม ทุกหน่วยงานในกระบวนการยุติธรรม ตอ้ งช่วยเหลอื ร่วมมอื กัน เพื่อใหว้ ัตถุประสงคใ์ นการสรา้ งความเปน็ ธรรมเกดิ ขนึ ได้จรงิ มมุ มองจำกตัวแทนจำกสมำคมสิทธิเสรภี ำพของประชำชน (สสส.) “การที่จะบอกว่าต้ารวจ อัยการ ผู้พิพากษาส่วนใหญ่ดี มีเพียงส่วนน้อยที่ไม่ดี แต่เมื่อคนไม่ดี สร้างปญั หา มักทา้ ใหค้ นส่วนใหญ่ท่ีดีเส่อื มเสียไปด้วย และการมาขอความเห็นใจจากประชาชนนนั นา่ จะ 2-147

รายงานวิจยั ฉบบั สมบรู ณ์ “การลดความเหลอ่ื มล้า ผา่ นกระบวนการยตุ ธิ รรม” สัญญาเลขที่ SRI58M0417 เป็นทัศนคตทิ ่ีไมถ่ ูกต้องนัก โดยมุมมองที่น่าจะถกู ต้องกว่า คือ ควรต้องสร้างระบบ กลไก มาตรการ เอา คนไม่ดีออกไปจากกระบวนการยุติธรรมให้หมดสิน มิให้มีเหลืออยู่เลย จึงจะท้าให้ประชาชนเช่ือถือและ ไวใ้ จประสทิ ธิภาพของกระบวนการยุติธรรมได้อย่างแท้จริง” 3. สรุปกำรสัมมนำทำงวิชำกำร หัวข้อ “สำยวัดรอบเอวกระบวนกำรยุติธรรมไทย” (Criminal Justice Performance Indicators) เป็นการสัมมนาท่ีสถาบันเพ่ือการยุติธรรมแห่งประเทศไทย (Thailand Institute of Justice — TIJ( ร่วมกับสถานฑูตแคนาดา จัดขึนเมื่อวนั ที่ 31 มีนาคม 2558 ณ โรงแรมคอนราด กรุงเทพ เพ่ือ น้าเสนอมุมมองของสากลเกี่ยวกับหลักการและนัยส้าคัญในการพัฒนาตัวชีวัดประสิทธิภาพของ กระบวนการยุติธรรมทางอาญา (Criminal Justice Performance Indicators( เพื่อเป็นแนวคิดในการ พัฒนาและตัวชีวัดที่สะท้อนถึงประสิทธิภาพ และปัจจัยที่เป็นตัวแปรของคุณภาพกระบวนการยุติธรรม ทางอาญาของไทย หัวข้อหลกั กำรสมั มนำ 1. ภาพรวมตวั ชีวัดประสิทธิภาพของกระบวนการยตุ ธิ รรมทางอาญา 2. ตวั ชีวัดประสทิ ธภิ าพของกระบวนการยตุ ธิ รรมทางอาญาคืออะไร และมีประโยชน์อยา่ งไร 3. ประสบการณ์จากต่างประเทศในการพัฒนาและน้าตัวชีวัดมาประยุกต์ใช้ในกระบวนการ ยุติธรรม: ความทา้ ทาย บทเรยี น และข้อควรพิจารณาสา้ หรบั ประเทศไทย กำรอภิปรำยเรือ่ ง “ภำพรวมตวั ชวี ัดประสิทธิภำพของกระบวนกำรยตุ ธิ รรมทำงอำญำ” ตัวชีวัดในฐานะเคร่ืองมือของการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมทางอาญา ตัวชีวัดท่ีดี คือสิ่ง สะท้อนการปฏิบัติงานในทุกแง่ทุกมุมว่ามีประสิทธิภาพหรือไม่ ในบางองค์กรได้น้าตัวชีวัดมาใช้ แต่ไม่มี การกา้ หนดว่าสิ่งใดบ้างท่มี ีคา่ ควรแก่การวัดประเมินผล แตก่ ลับเลือกประเมนิ ผลในสิ่งที่ง่ายต่อการวัดค่า เทา่ นัน ประเดน็ ทน่ี ำ่ สนใจของกำรนำตัวชีวัดมำใช้ 1(. รูปแบบของการชีวดั /การประเมินผล ตัวชีวัดมีลักษณะและหลายระดับ แต่การประเมินผล แบบหน่ึงท่ีมักประสบปัญหา คือ การประเมินผลลัพท์ในการท้างาน เพราะคนส่วนใหญ่ต้องการให้ ประเมินท่ีความพยายาม หรือความมุ่งมั่นตังใจในการท้างานมากกว่าการประเมินผลลัพท์ในการท้างาน เพราะรู้สึกว่าตนได้ทุ่มเทท้างานอย่างเต็มท่ีแล้ว แม้ผลลัพท์จะออกมาไม่ดีเท่าที่ควร ก็ควรท่ีจะได้รับ ความเห็นใจ 2-148

รายงานวจิ ัยฉบบั สมบรู ณ์ “การลดความเหลื่อมล้า ผา่ นกระบวนการยตุ ิธรรม” สญั ญาเลขท่ี SRI58M0417 2(. สิ่งแทนท่ีใช้ในการประเมิน บ่อยครงั ท่ีเราไม่สามารถประเมินผลลัพธ์จากคุณค่าหรือสิ่งท่ีเรา ต้องการวัดโดยตรง เราจึงต้องมตี ัวช่วย คือ การใช้สง่ิ แทนหรือตัวแทนมาก้าหนดเป็นตัวชีวัดแทนคุณค่า หรอื แนวคิดของสิ่งท่ีต้องการวดั ในแต่ละประเดน็ 3(. กลุ่มเป้าหมาย การก้าหนดกลุ่มเป้าหมายจะช่วยให้ตัวชีวัดท้างานได้อย่างมีประสิทธิภาพ มากขึน ตัวชีวัดท่ีดีต้องอยู่บนพืนฐานของกลุ่มเป้าหมายเป็นหลัก โดยต้องมีความสอดคล้องและ เหมาะสมกบั แตล่ ะองคก์ ร เพ่อื สะท้อนผลลัพธไ์ ดอ้ ยา่ งชดั เจน 4(. เกณฑ์มาตรฐาน (Benchmarks( แม้จะมีความแตกต่างในแต่ละหน่วยงาน แต่ละบุคคล หรือกลุ่มเป้าหมาย อย่างไรก็ดี ตัวชีวดั จะต้องมีค่ามาตรฐานเป็นเกณฑ์เบืองต้นที่ใช้เปรียบเทียบระหว่าง ประเทศหรือหน่วยงานต่าง ๆ ในเร่ืองเดียวกัน หรอื เปรียบเทยี บภายในหน่วยงานเดยี วกัน ในช่วงเวลาที่ ต่างกันเพ่ือประเมินว่ามาตรฐานในเรื่องนีเป็นอย่างไร อยู่ระดับไหน เกิดความเปลี่ยนแปลงหรือ ความก้าวหน้ามากน้อยแค่ไหน เน่ืองจากเกณฑ์มาตรฐานจะช่วยให้องค์กรหรือเจ้าหน้าท่ีสามารถ วางแผนและมีแนวทางการทา้ งานท่ีสอดคล้องกับมาตรฐานท่ีก้าหนดไว้ 5(. เป้าหมายเชิงยุทธศาสตร์ (Strategic goals( การประเมินว่าการท้างานบรรลุเป้าหมาย หรือไม่ นอกจากเป้าหมายการท้างานตามปกติ เราจะต้องค้านึงถึงเป้าหมายเชิงยุทธศาสตร์ ซ่ึงเป็นสิ่งที่ ซอ่ นอยู่เบอื งหลงั แผนงานและกิจกรรมตา่ ง ๆ 6(. การต่อต่าน/คัดค้าน (Resistance( ในหน่วยงานด้านกระบวนการยุติธรรม การวัดผลหรือ ประเมินประสิทธิภาพการท้างาน อาจถูกมองว่าเป็นส่ิงแปลกปลอมไม่จ้าเป็นหรือไม่เกิดประโยชน์ เป็น แรงต้านส้าคัญที่ท้าให้การพัฒนาและการใช้ตัวชีวัดไม่ประสบผลส้าเร็จเท่าท่ีควร แต่ส่ิงหน่ึงท่ีควร ตระหนักคือ การพัฒนาและใช้ตัวชีวัดที่สะท้อนถึงคุณค่าของลักษณะงานในระดับผลลัพธ์ ย่อมมีผล เท่ากับการมีมาตรการตรวจสอบท่ีดี (accountability( และสามารถช่วยสร้างความโปร่งใสให้กับ กระบวนการยตุ ิธรรม ซ่งึ เปน็ ประโยชน์ต่อส่วนรวมที่ส้าคัญอยา่ งย่งิ 7(. ความเชอื่ มโยงระหวา่ งผลลพั ธ์กับงบประมาณ 8(. ตัวชวี ัดระดับผลลัพธ์ของกระบวนการยตุ ิธรรม ตัวอย่างเชน่ กำรเขำ้ ถงึ ควำมยตุ ธิ รรม - การเขา้ ถงึ ความยตุ ิธรรมในระดบั ทอ้ งถน่ิ หรอื ภูมภิ าค - การเข้าถึงความยุตธิ รรมท่ีเทา่ เทียมในภาพรวม กำรปฏิบัตติ ำมบรรทัดฐำนและเปำ้ หมำย - บรรทัดฐานและเป้าหมายของบทบัญญัติกฎหมาย มาตรฐานสากลท่ีวางไว้ในเรื่องนันๆ หรือ การดา้ เนนิ การโดยยดึ หลกั การเคารพสทิ ธมิ นษุ ยชน 2-149

รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบรู ณ์ “การลดความเหล่ือมล้า ผา่ นกระบวนการยุติธรรม” สัญญาเลขที่ SRI58M0417 ควำมเช่อื ม่ันจำกภำคประชำชน - ความไวว้ างใจของประชาชนต่อกระบวนการยตุ ธิ รรม - การยอมรับและเคาระของประชาชนต่อการอา้ นวยความยุตธิ รรม ควำมปลอดภยั ในสงั คม - ความรสู้ กึ มนั่ คงปลอดภยั ของประชาชน ความสงบของสังคม - ความหวาดกลัวของประชาชนต่ออาชญากรรม - ความเกรงกลัวของมจิ ฉาชีพต่อการก่ออาชญากรรม - การลดลงของอัตราการเกดิ อาชญากรรม 9(. รูปแบบของข้อมูล ข้อมูลจากแหลง่ ข้อมูลทุกรูปแบบล้วนไม่ใชส่ ิ่งที่สมบูรณ์ในตวั เอง แต่อาจ มีจุดบกพร่อง ตลอดจนมีข้อดีข้อเสียที่แตกต่างกัน เม่ือจะน้าข้อมูลมาใช้จึงจ้าเป็นต้องเข้าใจถึง จดุ บกพรอ่ งของขอ้ มูลในแตล่ ะชดุ 10(. ประสบการณใ์ นการน้าตัวชวี ดั ประสทิ ธิภาพของกระบวนการยุตธิ รรมทางอาญาไปใช้ จากประสบการณ์ของ Prof. Yvon Dandurand พบปัญหาส้าคญั 3 ประการ คือ 1. ความสับสนและความไมเ่ ข้าใจ 2. รูปแบบท่ีหลากหลายของตัวชวี ัด 3. ปญั หาเก่ียวกบั ขอ้ มูล ซ่ึงในความเป็นจริงต้องยอมรับว่าการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมไม่สามารถอาศัยตัวชีวัดได้ เพียงอย่างเดียว แต่ตัวชีวัดเป็นกลไกหน่ึงที่ส่งเสริมให้การปฏิรูประบวนการยุติธรรมสามารถเกิดขึนได้ อย่างมีประสิทธภิ าพ ซึง่ ต้องอาศัยเวลา ความรว่ มมือ และความตังใจจรงิ ท่จี ะน้าเอาตัวชวี ดั มาปรับใช้ นายจิราวุฒิ ลิปิพันธ์ เห็นว่า ศาลยุตธิ รรมมีระบบจัดเก็บข้อมูลท่ีมีมาตรฐานและเป็นระบบมาก ที่สุด แต่มีประเดน็ ที่น่าสนใจ ดังนี 1(. การจัดเก็บข้อมูลของหน่วยงานในกระบวนการยุติธรรม จากการสัมภาษณ์หลายๆ หน่วยงาน ในปี 2552 พบว่า ทุกหน่วยงานต่างประสบปญั หาเร่ืองการเชอื่ มโยงและบูรณาการ ขอ้ มลู กบั หน่วยงานอน่ื ๆ 2(. สถิติที่รับแจ้งความไม่สอดคล้องกับคดีท่ีส่งฟ้องมายังศาล คือ กระบวนการท้างานที่ขาด การจดบันทึก อาจเนื่องมาจากสภาพคดี หรอื สาเหตอุ นื่ เช่น คดีท่หี ลดุ ไปโดยสภาพจากการใช้ มาตรการทางเลือก กระบวนการยตุ ิธรรมชมุ ชน 3(. การท้าใหป้ ระชาชนเชือ่ ถอื สถิติข้อมูลท่ีจดั เกบ็ 2-150

รายงานวจิ ัยฉบบั สมบรู ณ์ “การลดความเหลื่อมล้า ผา่ นกระบวนการยตุ ิธรรม” สัญญาเลขที่ SRI58M0417 4(. สาเหตุที่ต่างประเทศสามารถจัดเก็บสถิติได้ประสบผลส้าเร็จ เพราะต่างประเทศมี มาตรการทางกฎหมายให้ทุกหน่วยงาน ส่งรายงานไปท่ีกระทรวงยุติธรรม/หน่วยงานกลาง เพ่ือวิเคราะห์และสรุปข้อมูล แต่ส้าหรับไทย การท้าสถิติจากส่วนกลางของกระบวนการ ยุติธรรม สิ่งส้าคัญคือ ทุกหน่วยงานควรต้องหารือกันว่าแต่ละหน่วยงานจะต้องท้าการจัดเก็บ ขอ้ มลู อะไรบ้าง ใชว้ ิธกี ารเกบ็ ขอ้ มูลอย่างไร และนา้ ไปใชเ้ พือ่ อะไร กำรอภิปรำยเร่ือง “ตัวชีวัดประสิทธิภำพของกระบวนกำรยุติธรรมทำงอำญำคืออะไร และมี ประโยชน์อยำ่ งไร” 1. พัฒนาการและการปรับใช้ตัวชีวัดประสิทธิภาพของกระบวนการยุติธรรมทางอาญาใน ประเทศแคนาดา ตัวชวี ัดสา้ คัญทีน่ ้ามาใช้วัดการด้าเนนิ งานของส้านกั งานอยั การและศาล คือ ตวั ชวี ดั ทีส่ ะท้อนให้ เห็นความเป็นธรรม ความเสมอภาค และควาเมป็นอิสระ ในการด้าเนินงานของอัยการและผู้พิพากษา โดยแคนาดาจะไมใ่ ชต้ ัวชวี ัดที่พิจารณาด้านอัตราการพิพากษาและลงโทษของศาล 2. ระบบการตรวจสอบประสทิ ธภิ าพด้านการดา้ เนนิ งานและการบริหารจดั การ แคนาดากา้ หนดให้แต่ละหนว่ นงานจัดท้ารายงานประจ้าปี รวมถึงรายงานด้านงบประมาณและ ด้านการเงินส่งไปให้รัฐสภา (ตัวแทนของประชาชน( ท้าการพิจารณาและตรวจสอบ และรัฐสภายังมี อา้ นาจในการตรวจสอบและตงั ขอ้ สงสัยไปยงั หนว่ ยงานต่างๆ ด้วย 3. ความเข้าใจของประชาชนเก่ียวกับประโยชน์ของตัวชีวัดประสิทธิภาพของกระบวนการ ยตุ ธิ รรมทางอาญาในแคนาดา ประชาชนจะเข้าใจและเห็นความส้าคัญของตัวชีวัดเมื่อพวกเขาได้รับรู้ข้อมูลท่ีเป็นประโยชน์ ดังนันรายงานประจา้ ปจี ะเผยแพร่ตอ่ สาธารณชน 4. อุปสรรคในการปรบั ใชต้ วั ชีวดั ประสทิ ธิภาพของกระบวนการยตุ ธิ รรมทางอาญา Prof. Yvon Dandurand กล่าวว่า ปัญหาหลักท่ีมักพบในการปรับใช้ตัวชีวัด มี 4 ประการ คอื 1(. การขาดแคลนข้อมลู ทางสถติ ขิ องกระบวนการยตุ ิธรรมทางอาญา 2(. วิธีการเก็บข้อมูล เพื่อการเก็บข้อมูลท่ีมีประสิทธิภาพ ในแคนาดา หน่วยงานต่างๆ จะทา้ การจัดเกบ็ ตัวชีวัดและประมวลผลด้วยตวั เอง ท้าให้ขาดประสิทธภิ าพในการตรวจสอบและถ่วงดุล การบังคบั ใช้ตัวชวี ดั 2-151

รายงานวิจัยฉบบั สมบรู ณ์ “การลดความเหล่ือมล้า ผา่ นกระบวนการยุตธิ รรม” สญั ญาเลขที่ SRI58M0417 3(. ความไม่สอดคล้องในการจัดเก็บข้อมูลและการขาดการบูรณาการข้อมูลระหว่าง หน่วยงาน หรอื ไม่สามารถนา้ ขอ้ มูลที่ได้ไปปรบั ใชแ้ ละเทยี บกบั ข้อมลู ของหน่วยงานอื่นได้ 4(. ปญั หาเรือ่ งแรงตอ่ ตา้ นจากทังกลมุ่ บคุ คล หน่วยงานของรฐั และบุคคลภายนอก 5. ท่ีมาและวัตถุประสงค์ของการปรับใช้ตัวชีวัดประสิทธิภาพของกระบวนการยุติธรรมทาง อาญาในญี่ปนุ่ Mr. Shintaro Sekiguchi อธิบายถึงการปฏิรูประบบอัยการของประเทศญ่ีปุ่นท่ีเริ่มขึนเมื่อปี ค.ศ. ๒๐๑๑ ท้าให้ส้านักงานอัยการญ่ีปุ่นมีความจ้าเป็นในการหามาตรการ หรือวิธีการเพื่อวัดความ เปลยี่ นแปลงและผลลพั ธ์ทีเ่ กดิ ขึนจากการปฏิรปู จึงมกี ารนา้ ตัวชวี ดั มาใช้ 6. ขันตอนการด้าเนินงานเพือ่ การปฏิรูปของประเทศญ่ีปุ่น โดยการนา้ ตัวชีวัดประสทิ ธิภาพของ กระบวนการยตุ ิธรรมทางอาญามาปรบั ใช้ ........................... 11. แรงบันดาลใจของ ดร.กิตติพงษ์ กิตยารักษ์ ท่ีต้องการน้าตัวชีวัดประสิทธิภาพของ กระบวนการยุตธิ รรมทางอาญามาปรบั ใชใ้ นประเทศไทย ประกำรแรก เพ่ือให้เกิดความมีส่วนร่วมของภาคประชาชนในการกระตุ้นให้เกดิ การปฏิรูปและ สร้างความเข้าใจในการด้าเนินงาน ความก้าวหน้า และการเปล่ียนแปลงท่ีเกิดขึนจากการปฏิรูป (ต้อง อาศัยแรงขับเคลอื่ นจากภาคประชาชน( ประกำรท่ีสอง เพ่ือลดช่องว่างระหว่างมุมมองและเพิ่มความเข้าใจของประชาชนที่มีต่อ หนว่ ยงานภาครฐั หรือระหว่างหน่วยงานภาครฐั 12. สิ่งส้าคัญที่จะท้าให้ประเทศไทยประสบความส้าเร็จในการน้าตัวชีวัดประสิทธิภาพของ กระบวนการยุติธรรมทางอาญามาปรบั ใช้ (ดร.กิตติพงษ์ กิตยารักษ์( คือ การตังเป้าหมาย หรือส่ิงที่เราต้องการให้เกิดขึน/ต้องการให้ เปล่ยี นแปลง 13. ปัจจัยท่ีมสี ่วนส้าคญั ในการสนับสนนุ ให้การด้าเนินงานของระบบเป็นไปได้อยา่ งราบรื่นและ ย่ังยนื Ms. Annemieke Holthuis คือ การสร้างสภาวะแวดล้อม วัฒนธรรม ความคิด และแรง บนั ดาลใจ Prof. Yvon Dandurand คอื การปรับใช้ตวั ชวี ดั 14. ปัญหาในการปรับใช้ตัวชีวัดประสิทธิภาพของกระบวนการยุติธรรมทางอาญาท่ีคาดว่าจะ เกิดขึนในไทย 2-152

รายงานวจิ ัยฉบบั สมบรู ณ์ “การลดความเหลอื่ มล้า ผา่ นกระบวนการยตุ ิธรรม” สญั ญาเลขที่ SRI58M0417 ดร.กิตติพงษ์ กิตยารักษ์ กล่าวว่า ปัญหาประการแรกสะท้อนได้จากประสบการณ์ของไทยที่ใช้ ตวั ชีวัดแบบ “Key Performance Indicators หรอื KPI” ซึ่งปัญหาคือ แต่ละหน่วยงานมี KPI เป็นของ ตัวเอง ท้าให้ไม่สามารถน้าข้อมูลที่ได้มารวมกัน รวมถึงบทบาทของประชาชนกับการมีส่วนร่วมในการ ตรวจสอบการทา้ งานของบุคลากรในกระบวนการยตุ ิธรรม ประกำรท่ีสอง เพื่อลดช่องว่างระหว่างมุมมองและเพ่ิมความเข้าใจของประชาชนท่ีมีต่อ หนว่ ยงานภาครัฐหรือระหว่างหน่วยงานภาครฐั เอง ดร.กิตติพงษ์ กิตยารักษ์ เช่ือว่า การพัฒนาตัวชีวัดประสิทธิภาพกระบ วนการยุติธรรมยัง สามารถก่อให้เกิดการพฒั นาหลกั ธรรมาภิบาลในประเทศไทยได้ด้วย ส่งิ ที่ ทไี อเจ ตอ้ งการที่จะท้าคือการ ส่งข้อความไปยังประชาชนว่า หากคุณต้องการที่จะให้ประเทศไทยพัฒนานัน เราเช่ือว่าการมีหลักนิติ ธรรมที่ดีจะเป็นส่วนส้าคัญในการก่อให้เกิดการพัฒนาท่ีย่ังยืน และ ตัวชีวัดกระบวนการยุติธรรมทาง อาญาจะเป็นเคร่ืองมือส้าคัญท่ีจะพัฒนากระบวนการยุติธรรมของไทยให้สอดคล้องกับหลักนิติธรรม สากลได้อย่างแทจ้ รงิ การอภิปรายเรื่อง “ประสบการณ์จากต่างประเทศในการพัฒนาและน้าตัวชีวัดมาประยุกต์ใช้ใน กระบวนการยุตธิ รรม: ความทา้ ทาย บทเรยี น และขอ้ ควรพจิ ารณาส้าหรับประเทศไทย” พ.ต.ต.ดร.ชวนัสถ์ เจนการ ไทยเริ่มน้าตัวชีวัดแบบ KPI มาใช้กับระบบราชการไทยในปี 2545 ซึง่ ยังมขี ้อบกพรอ่ ง 2 ประการ คือ หนึ่ง ตัวชีวัดนีไม่สามารถใช้บังคับกับหน่วยงานที่ไม่อยู่ภายใต้สังกัดของรัฐบาล เช่น ศาล อัยการ ส่งผลให้ KPI ไม่สามารถชีวัดประสิทธิภาพของการด้าเนินงานได้ทุกหน่วยงานของกระบวนการ ยุติธรรม สอง KPI เป็นตัวชีวัดส้าหรับประสิทธิภาพของส่วนราชการ ซึ่งอาจเป็นคนละกรณีกับคุณค่า (Value( ในกระบวนการยุติธรรม การจัดเก็บข้อมูลเพื่อการจัดท้าตัวชีวัดท่ีได้มาตรฐาน จ้าเป็นต้องมีหน่วยงานกลางเป็นผู้เข้ามา จัดเกบ็ ขอ้ มูล อปุ สรรคทที่ ำใหก้ ำรเผยแพร่ขอ้ มูลไมบ่ รรลุเปำ้ หมำย พ.ต.ต.ดร.ชวนัสถ์ เจนการ สามารถจ้าแนกได้ 4 ประเดน็ คือ 1. การไมไ่ ดร้ ับความรว่ มมือจากเจ้าหน้าท่หี รือผูเ้ ชี่ยวชาญของหน่วยงาน เพราะกังวลวา่ ข้อมลู ที่ ถกู จดั เกบ็ อาจเกดิ ผลเสยี ต่อตนเองหรือหน่วยงานของตน 2-153

รายงานวิจัยฉบบั สมบรู ณ์ “การลดความเหลอ่ื มล้า ผา่ นกระบวนการยตุ ธิ รรม” สัญญาเลขท่ี SRI58M0417 2. การต่อต้านจากหน่วยงานของรัฐ ท่ีเห็นว่าการด้าเนินการดังกล่าวไม่มีประโยชน์หรืออาจ ก่อใหเ้ กดิ ผลเสยี ตอ่ หน่วยงาน 3. การจัดเกบ็ ขอ้ มลู ยงั ไม่มีประสิทธิภาพและขาดการเชือ่ มโยงระหว่างหนว่ ยงาน 4. ข้อจ้ากัดเรื่องบประมาณ 4. สรุปกำรสัมมนำทำงวิชำกำรเร่ือง “ทิศทำงกระบวนกำรยุติธรรมไทยในศตวรรษหน้ำ” โดย สถำบันกฎหมำยอำญำ 18 สงิ หำคม 2541 ระบบกฎหมำยและกระบวนกำรยุตธิ รรมในอนำคตควรจะเป็น ดังนี 1. ต้องจัดสรรประโยชน์อย่างเป็นธรรมระหว่างคนกลุ่มต่างๆ ในสังคม รวมทังกับรัฐ ต่างประเทศ หรือทุนต่างประเทศ 2. ต้องหลากหลาย คือ น้าวัฒนธรรมชุมชนท่ีสังคมจัดการแก้ไขปัญหาหรือข้อพิพาทกันได้เอง โดยไม่ตอ้ งพ่งึ กระบวนการยุตธิ รรมมาใช้ 3. กระบวนการยุติธรรมต้องเปล่ียนจากเร่ืองอ้านาจเป็นการบริการประชาชน ท้าให้เกิดความ เปน็ ธรรม สันตสิ ุข ดุลยภาคของความขัดแย้งต่างๆ ในกลมุ่ ผลประโยชน์ โดยมีประชาชนเป็นศูนย์กลาง 4. ควรเน้นการป้องกนั มากกว่าปราบปรามและแกไ้ ขปญั หาอาชญากรรม 5. ควรเน้นการเยยี วยาแก้ไขฟืน้ ฟูผู้กระท้าผดิ มากกว่าการลงทัณฑ์ 6. ควรให้เจ้าหน้าท่ีในกระบวนการยุติธรรมมีหลักเกณฑ์ แนวทาง รวมทังเหตุผลในการใช้ดุลย พินจิ เนื่องจากเจา้ หน้าที่ดังกล่าวมดี ุลยพินจิ มากเกนิ ไป 7. ควรเปล่ียนเครื่องมือในการท้างานของกระบวนการยตุ ิธรรมจากกฎหมายไปสู่ความยุตธิ รรม ความถูกตอ้ งเป็นธรรม สันตธิ รรม และมนุษยธรรม 5. โครงกำรวิจัย “ยุทธศำสตร์กำรพัฒนำระบบงำนยุติธรรมในศตวรรษหน้ำ : กำรประเมิน สถำนภำพองค์ควำมรู้เกี่ยวกับกำรบริหำรงำนยุติธรรมทำงอำญำ” รศ.ดร.พรเพ็ญ เพชรสุขศิริ (2542-2543) ทุนวิจัย สกว. เป็นที่สังเกตว่าการวิจัยท่ีเกี่ยวข้องกับการบริหารงานยุติธรรมทางอาญา โดยเฉพาะในส่วนที่ เก่ียวข้องกับกฎหมายอาญา เช่น สิทธิของผู้ต้องหา ผู้เสียหาย ปัญหาทางกฎหมายในการด้าเนินคดี อาญา เกือบทุกฉบับท้าการวิจัยโดยนักกฎหมาย ส่วนการวิจัยเกี่ยวกับเร่ืองท่ัวๆ ไป ของกระบวนการ ยุติธรรมทางอาญา มีหัวข้อหลากหลายแตกต่างกันมากยากที่จะแยกหมวดหมู่ แต่ก็มักเป็นงานวิจัยท่ีมี 2-154

รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบูรณ์ “การลดความเหลือ่ มลา้ ผา่ นกระบวนการยตุ ธิ รรม” สญั ญาเลขที่ SRI58M0417 ลักษณะเป็นการส้ารวจความคิดเห็นของกลุ่มบุคคลต่างๆ มากกว่าการศึกษาสภาพปัญหาในความเป็น จริง กล่าวคือ ไม่มีการศึกษาอย่างมีระบบเพื่อการก้าหนดนโยบาย/โครงการที่เก่ียวกับการบริหารงาน ยุติธรรม กล่าวโดยสรุป คอื แนวคิดกำรบริหำรงำนยุตธิ รรม โดยรวมแล้วกระบวนการยุติธรรมต้องมีเป้าหมาย 5 ประการ เป็นแนวทางในการด้าเนินงาน ดงั นี 1(. การบงั คับใช้กฎหมายให้มีประสทิ ธภิ าพ 2(. การคุ้มครองสทิ ธผิ ูถ้ กู กลา่ วหา 3(. การคมุ้ ครองสิทธผิ เู้ สยี หาย 4(. การบ้าบดั ฟืน้ ฟแู กไ้ ขผูก้ ระทา้ ผดิ กลบั สสู่ ังคมได้ 5(. การควบคมุ อาชญากรรมในสังคม แต่การควบคุมอาชญากรรมในสังคมถือเป็นเป้าหมายสูงสุดของกระบวนการยุติธรรม เพราะมี วตั ถุประสงค์เพอ่ื ความอยู่ดมี สี ขุ ของประชาชนทว่ั ไปในสังคม ปัญหำกำรบริหำรกระบวนกำรยตุ ิธรรมทำงอำญำ โดยภำพรวม คือ 1(. ปญั หาขาดการท้างานทส่ี อดประสานเป็นหน่งึ เดยี ว 2(. ปัญหาประสทิ ธภิ าพของกระบวนการยุตธิ รรมทางอาญา 3(. การบรหิ ารงานยตุ ิธรรมทางอาญาขาดการก้าหนดนโยบายอาญา 4(. ปัญหาการใชอ้ า้ นาจโดยมชิ อบของเจ้าหนา้ ทีใ่ นกระบวนการยุตธิ รรม 5(. ปญั หาการปรับตัวของกระบวนการยตุ ิธรรมไทยใหท้ นั กบั ยุคโลกาภิวตั น์ 6. รำยงำนกำรประเมินสถำนภำพองค์ควำมรู้เกี่ยวกับระบบงำนยุติธรรมทำงอำญำ รศ.ดร.สุรศักด์ิ ลิขสิทธว์ิ ัฒนกุล (สกว.) พฤศจิกำยน 2543 หลกั เกณฑท์ ก่ี ฎหมำยกำหนดไว้ หลักเกณฑ์ทยี่ งั ไม่มีกฎหมำยใดบัญญตั ิขนึ ไว้อย่ำงชดั เจน มาตรการตา่ งๆ เหลา่ นี ไดแ้ ก่ 1(. การกล่นั กรองคดอี าญาเพือ่ ไมใ่ ห้ขึนส่ศู าล 2(. ระบบการสอบประวัตอิ าชญากรรม 2-155

รายงานวิจยั ฉบบั สมบรู ณ์ “การลดความเหลือ่ มลา้ ผา่ นกระบวนการยตุ ธิ รรม” สญั ญาเลขที่ SRI58M0417 3(. การตรวจสอบระบบความยตุ ิธรรมทางอาญา 1). กำรกลั่นกรองคดอี ำญำเพอ่ื ไมใ่ ห้ขึนสศู่ ำล กล่าวคือ เมื่อมีการกระท้าความผิดเกิดขึน พนักงานต้ารวจก็จะจับกุมและสอบสวน และส่ง ส้านวนให้ พนกั งานอัยการส่ังคดี และเม่ือพนักงานอัยการฟ้องคดีต่อศาลแล้ว หากมีการพิพากษาลงโทษ จ้าคุก การด้าเนินการเช่นนีจึงก่อให้เกิดปัญหาในทุกขันตอน โดยเฉพาะอย่างย่ิงจ้านวนคดีท่ีศาลต้อง รบั ภาระหนักขึน และเรือนจ้าไม่เพียงพอที่จะขังผู้กระท้าความผิด นอกจากนียังก่อให้เกิดปัญหาคดีค้าง พิจารณาเปน็ จา้ นวนมากในศาลสงู ด้วย การด้าเนินคดีในทางกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาที่น่าจะมีการด้าเนินการก็คือ การ ด้าเนินการกนั ผู้กระท้าความผิดออกจากการด้าเนินคดีในชนั ศาล โดยองค์กรพนักงานสอบสวน พนักงาน อยั การ หรอื โดยกระบวนการอนื่ ๆ ดงั นี 1.1( การผันผู้กระท้าความผิดโดย พนักงานสอบสวน โดยการเปรียบเทียบปรับ การไกล่เกล่ีย หรอื ประนปี ระนอมในคดคี วามผดิ ต่อสว่ นตัว 1.2( การผนั ผกู้ ระท้าความผดิ โดย พนักงานอยั การ คอื อ้านาจในการสัง่ ไม่ฟ้องคดี 1.3( การผันผู้กระท้าความผิดโดยกระบวนการยุติธรรมที่ไม่เป็นทางการ เป็นแนวคิดให้มีการ ด้าเนินการโดยองค์กรซ่ึงไม่ใช่องค์กรของรัฐ เช่น ชุมชน หรือหมู่บ้านในรูปแบบต่างๆ ส้าหรับความผิด เล็กนอ้ ย 2). ระบบทะเบยี นประวัติอำชญำกร เป็นเคร่ืองมือท่ีจะท้าให้รู้จักตัวผู้กระท้าผิดมากขึน และช่วยให้สามารถก้าหนดโทษที่เหมาะสม เฉพาะตัวผู้กระท้าผิดของศาล และการปฏิบัติต่อผู้ต้องขังของราชทัณฑ์ อันจะท้าให้การพิจารณาต่อ ผกู้ ระท้าผดิ เปน็ การเฉพาะตัวย่งิ ขนึ 3). กำรตรวจสอบระบบควำมยุติธรรมโดยองคก์ รประชำชน เชน่ การตรวจสอบในชันสอบสวน ชันพนักงานอยั การชันศาล, และในชนั ราชทัณฑ์ 2-156

รายงานวิจัยฉบบั สมบรู ณ์ “การลดความเหล่อื มล้า ผา่ นกระบวนการยุติธรรม” สัญญาเลขท่ี SRI58M0417 บทที่ 3 การดาเนนิ กิจกรรมภายใตโ้ ครงการฯ ในการด้าเนินกิจกรรมต่าง ๆภายใต้โครงการลดความเหล่ือมล้าผ่านกระบวนการยุติธรรม ทาง ทีมวิจัยได้ด้าเนินกิจกรรมหลากหลายกิจกรรมทังการรวบรวม ศึกษางานวิจัยที่เกี่ยวข้อง การขับเคลื่อน ประเด็นความเหล่ือมล้าในทางนโยบาย การพัฒนาโจทย์วิจัยในประเด็นความเหลื่อมล้าในสังคม โดยมี รายละเอียดดงั นี 1. การรวบรวมงานศึกษาวิจัยท่ีเกี่ยวข้อง อาทิ เช่น หนังสือ ต้ารา บทความ งานวิจัย วิทยานิพนธ์ ผลสรุปจากการสัมมนา เพ่ือส้ารวจงานที่ศึกษาท่ีเก่ียวข้องกับความสัมพันธ์ระหว่าง “กระบวนการยุติธรรมกับความเหล่ือมล้า” หรืองานที่สะท้อนให้เห็นถึงความสัมพันธ์ระหว่าง “กระบวนการยุติธรรมกับความเหลื่อมล้า” รวมทังการวิเคราะห์สถานภาพขององค์ความรู้จากงานที่ รวบรวม 2. การเข้าร่วมประชุมงานเสวนาต่างๆ ท่ี เกี่ยวข้องด้านกระบวนการยุติธรรมและปัญหาความ เหล่ือมล้า เพื่อร่วมเก็บข้อมูลท่เี กย่ี วข้อง ทเี่ ป็นความรู้จากแหลง่ ขอ้ มลู ต่างๆ และ ข้อมูลด้านสถานการณ์ ที่กา้ ลังเกดิ ขึน พร้อมทงั การติดตามการเคลอื่ นไหวข้อในกลุ่มหน่วยงาน และกลุม่ ผู้เก่ยี วขอ้ งเชิงนโยบาย 3. การประชุมร่วมกับทีมนักวิจัยและผู้ทรงคุณวุฒิเพื่อก้าหนดกรอบการสังเคราะห์ เป้าหมาย ขอบเขต ระยะเวลา และผลผลิตของงานศึกษาสังเคราะห์ เพื่อสร้างความเข้าใจร่วมกันในขอบเขตของ งานในแต่ละทมี วิจยั และร่วมกันออกแบบกรอบคิดท่ีจะใช้ในการสังเคราะห์รว่ มกัน 4. การประชุมร่วมกับสกว. เพ่ือคัดเลือกพืนท่ีและพัฒนาประเด็นโจทย์วิจัยเพื่อสกัดเป็นโจทย์ วิจัย หรือ ประเด็นท่ีสามารถพัฒนาต่อยอดเป็นงานศึกษาในเชิงวิเคราะห์ระบบการบริหารราชการและ กฎระเบียบ หรือแนวทางปฏบิ ัติที่นา้ ไปสู่การกอ่ ให้เกดิ ปญั หาความเหลอ่ื มล้า 5. การศกึ ษาปัญหาความไมเ่ ป็นธรรมที่เกย่ี วกบั หรอื เกิดจากการใช้อ้านาจของหนว่ ยงานของรฐั 6. ด้าเนินการประเมินสังเคราะห์ผลท่ีได้จากการด้าเนินการสังเคราะห์ เพื่อสกัดเป็นโจทย์วิจัย หรือ ประเด็นที่สามารถพัฒนาต่อยอดเป็นงานศึกษาในเชิงวิเคราะห์ระบบการบริหารราชการ และ กฎระเบียบ หรือแนวทางปฎิบัติท่ีน้าไปสู่การก่อให้เกิดปัญหาความเหลื่อมล้า พร้อมทังการประมวล ภาพรวมของการสังเคราะห์จากพนื ทต่ี า่ งๆ เพ่อื ตอบค้าถามการวจิ ัย 3-1

รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบูรณ์ “การลดความเหล่ือมล้า ผา่ นกระบวนการยตุ ธิ รรม” สัญญาเลขที่ SRI58M0417 รายละเอียดกิจกรรมภายใต้โครงการลดความเหล่ือมลา ผา่ นกระบวนการยตุ ิธรรม ลาดบั วตั ถปุ ระสงค์ กิจกรรรม ผลผลิต/ผลลพั ธ์ 1 การชีแจ้งโครงการและแนว การประชุมคณะท้างาน / ทีมวิจัย ร่างกรอบการทบทวนงาน ทางการท้างานภายใต้โครงการ โครงการลดความเหล่อื มล้าฯ ครัง ศึกษาเก่ียวกับความเหล่ือม และแนวทางการทบทวนงาน ที่ 1 วันท่ี 19 กุมภาพันธ์ 2559 ลา้ ในกระบวนการยุตธิ รรม ศึกษาเกี่ยวกับความเหล่ือมล้าที่ ณ ศูนย์ศึกษาความเป็นธรรม ผ่านมา คณะนติ ศิ าสตร 2 เพ่ื อห าแ น วท างก รอบ ก าร การประชุมก้าหนดกรอบการ แนวทางกรอบการสังเคราะห์ สั งเค ราะ ห์ งาน ศึ ก ษ าแ ล ะ สั ง เค ร า ะ ห์ ง า น ศึ ก ษ า แ ล ะ งานศึกษาและสถานการณ์ สถานการณค์ วามเหลือ่ มล้า สถานการณ์ความเหล่ือมล้าท่ีเกิด ค ว า ม เห ลื่ อ ม ล้ า แ ล ะ จากกระบวนการยุติธรรม ในวัน ข้ อ เ ส น อ แ น ะ จ า ก พุ ธ ที่ 9 มี น า ค ม 2559 เว ล า ผู้ทรงคุณวุฒิ 08.30 – 12.00 น . ณ ห้ อ ง ป ระชุ ม 1 ชัน 15 ส้ านั ก งาน กองทนุ สนบั สนนุ การวิจยั (สกว.) 3 เพื่อเก็บข้อมูลและ Empower การลงพืนที่เก็บข้อมูลการจัดการ ข้ อ มู ล ส ถ า น ก า ร ณ์ ก า ร ช า ว บ้ า น ใ น ก า ร จั ด ก า ร ทรัพยากรธรรมชาติ โดยการ จัดการทรัพยากรธรรมชาติ ท รัพ ย าก รธ รรม ช า ติ ก า ร จดั ท้าข้อบัญญัติท้องถ่ิน ต้าบลแม่ และความไม่เป็ นธรรมท่ี ขับเคลื่อนการจัดท้าข้อบัญญัติ ฮี อ้าเภอปาย จังหวัดแม่ฮ่องสอน เกิดขึนในพืนท่ี รวมทังการ ทอ้ งถน่ิ วนั ท่ี 10 มีนาคม 2559 จัดท้าข้อบัญญัติท้องถิ่นใน ก า ร จั ด ก า ร ท รั พ ย า ก ร ธรรมขาติ 4 หารือแนวทางการด้าเนิ น การประชุมคณะท้างาน / ทีมวิจัย กรอบการสังเคราะห์งาน กิจกรรมภายใต้โครงการฯ โครงการลดความเหลอ่ื มล้าฯ ครัง ศึกษาความเหลือ่ มล้าในด้าน และการติดตามกรอบการ ท่ี 2 วันท่ี 15 มีนาคม 2559 ณ ต่ า ง ๆ ท่ี ผ่ า น ม า แ ล ะ ทบทวน / การสังเคราะห์งาน ศนู ยศ์ ิลปาชีพ จังหวดั เชียงใหม่ ป ระเด็ น ข้ อ แน ะน้ าจ าก ศึกษาความเหลื่อมล้าท่ีผ่าน ผู้ทรงคุณวุฒิ ในการประชุม มา วันที่ 9 มีนาคม 2559 3-2

รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบูรณ์ “การลดความเหลอ่ื มล้า ผา่ นกระบวนการยตุ ธิ รรม” สัญญาเลขที่ SRI58M0417 ลาดับ วัตถุประสงค์ กิจกรรรม ผลผลิต/ผลลพั ธ์ 5 เพื่อเก็บข้อมูลและ Empower การลงพืนที่เก็บข้อมูลการจัดการ ข้ อ มู ล ส ถ า น ก า ร ณ์ ก า ร ช า ว บ้ า น ใ น ก า ร จั ด ก า ร ทรัพยากรธรรมชาติ โดยการ จัดการทรัพยากรธรรมชาติ ท รัพ ย าก รธ รรม ช า ติ ก า ร จัดท้าข้อบัญญัติท้องถ่ิน จังหวัด และความไม่เป็ นธรรมท่ี ขับเคล่ือนการจัดท้าข้อบัญยัติ น่าน วันท่ี 16-17 มีนาคม 2559 เกิดขึนในพืนที่ จังหวัดน่าน ท้องถิน่ (ครังที่ 1) รวมทังการถอดบทเรียน จัดท้าข้อบัญญัติท้องถ่ินใน ก า ร จั ด ก า ร ท รั พ ย า ก ร ธรรมชาติ 6 เพื่อเก็บข้อมูลและ Empower การลงพืนที่เก็บข้อมูลการจัดการ ข้ อ มู ล ส ถ า น ก า ร ณ์ ก า ร ช า ว บ้ า น ใ น ก า ร จั ด ก า ร ทรัพยากรธรรมชาติ โดยการ จัดการทรัพยากรธรรมชาติ ท รัพ ย าก รธ รรม ช า ติ ก า ร จัดท้าข้อบัญญัติท้องถิ่น จังหวัด และความไม่เป็ นธรรมที่ ขับเคลื่อนการจัดท้าข้อบัญญัติ น่าน วันที่ 24-25 มีนาคม 2559 เกิดขึนในพืนท่ี จังหวัดน่าน ท้องถิ่น (ครงั ที่ 2) รวมทังการถอดบทเรียน การถอดบทเรียนการเสนอ จัดท้าข้อบัญญัติท้องถิ่นใน ข้อบัญญัติท้องถิ่นประกาศใน ราชกิจจานุเบกษา การจัดการทรัพยากรธรรม ขาติ 7 การติดตามกรอบการทบทวน การประชุมคณะท้างาน / ทีมวิจัย รา่ งงานสังเคราะห์งานศึกษา การสังเคราะห์งาน / ศึกษา โครงการลดความเหล่ือมล้าฯ ครัง งาน วิ จั ย เกี่ ย ว กั บ ค ว า ม ความเหลอื่ มล้าที่ผ่านมา ที่ 3 วันที่ 12 พฤษภาคม 2559 เหล่ือมล้าท่ผี ่านมา ณ ศูนย์ศึกษาความเป็นธรรม คณะนิติศาสตร์ 8 เพ่ือพัฒนาความรว่ มมือระหว่าง การประชุมหารือเพ่ือออกแบบ แ น ว ท า ง ค ว า ม ร่ ว ม มื อ หน่วยงาน มช.สกว. พอช. และ การขับเคลื่อนงานและพัฒนา ระหว่างหน่วยงานและการ สถาบันธรรมรัฐฯ ในการจัดท้า โจทย์ประเด็นการศึกษาวิจัย นัดหมายการประชุมเพ่ือ ตัวชีวัดด้านส่ิงแวดล้อม และ จังหวัดน่าน ระหว่างวันท่ี 17- ขับเคลื่อนการจัดท้าตัวชีวัด การจัดการทรพั ยากรธรรมชาติ 19 มิถุนายน 2559 ณ วัดโป่ง ด้านสิ่งแวดล้อม และการ ค้าและวิทยาลัยชุมชน ต้าบลดู่ จัดการทรพั ยากรธรรมชาติ หงส์ อ้าเภอสนั ตสิ ขุ จังหวดั น่าน 3-3

รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบูรณ์ “การลดความเหล่ือมล้า ผา่ นกระบวนการยตุ ธิ รรม” สัญญาเลขที่ SRI58M0417 ลาดบั วัตถปุ ระสงค์ กิจกรรรม ผลผลติ /ผลลพั ธ์ 9 เพื่อหารือการยกร่างพรบ. การประชุมหารือความร่วมมือ แ น ว ท างก ารขั บ เค ล่ื อ น ยุติธรรมชุมชน และแนวทาง ระหว่างหน่วยงานมช.สกว. พอช. ประเด็นการแก้ปัญหาผ่าน การขับเคล่ือนประเด็นการ และสถาบันธรรมรัฐฯ เพื่อการ กระบวนการยุติธรรมชุมชน แก้ปัญหาผ่านกระบวนการ พัฒนาสังคมและส่ิงแวดล้อม ร ะ ห ว่ า ง ห น่ ว ย ง า น ที่ ยุ ติ ธ รรม ชุ ม ช น ระ ห ว่าง วันท่ี 11-12 กรกฎาคม 2559 เกยี่ วข้อง หน่วยงานทเี่ กยี่ วข้อง ณ ห้ อ งป ร ะ ชุ ม ก ร ะ ท ร ว ง ยุ ติ ธ ร ร ม ศู น ย์ ร า ช ก า ร แจ้งวัฒนะ 10 เพื่อออกแบบการท้างานและ การประชุมหารือเพ่ือออกแบบ แนวทางการท้าระบบข้อมูล การพัฒนาโจทย์การประเมิน การขับเคล่ือนงานและพัฒนา application ใ น ก า ร ตั ว ชี วั ด ก า ร จั ด ก า ร ด้ า น โจทย์ประเด็นการศึกษาวิจัย ประเมนิ ด้านสิ่งแวดล้อม และ สงิ่ แวดล้อม ตั ว ชี วั ด ด้ า น ส่ิ ง แ ว ด ล้ อ ม ก า ร จั ด ก า ร (ครังที่ 2) วันที่ 25 กรกฎาคม ทรัพยากรธรรมชาติ และ 2559 ณ ห้องประชุม 1 ชัน 15 แผนการด้าเนินงานจัดท้า ส้านักงานกองทุนสนับสนุนการ proposal โจ ท ย์ ป ระเด็ น วิจยั (สกว.) การศึกษาวิจัยตัวชีวัดด้าน สงิ่ แวดล้อม 11 เพื่อพัฒนาความร่วมมือ และ การเข้าร่วมประชุมงานเสวนา ข้อมูลท่ีเกี่ยวข้องประเด็น การขบั เคล่อื นทางนโยบาย ใน ต่ า ง ๆ ท่ี เก่ี ย ว ข้ อ ง ด้ า น ความเหลื่อมล้า ความรู้จาก ประเดน็ ความเหลอ่ื มลา้ กระบ วน ก ารยุติ ธรรม แ ล ะ แ ห ล่ งข้ อ มู ล ต่ างๆ แ ล ะ ปัญหาความเหลื่อมล้า และการ ข้อมูลด้านสถานการณ์ ท่ี ติดตามการเคล่ือนไหวข้อใน ก้าลังเกิดขึน ก ลุ่ ม ห น่ ว ย งา น แ ล ะ ก ลุ่ ม ผู้เก่ยี วขอ้ งเชิงนโยบาย 12 เพื่อออกแบบการท้างานและ การประชุมหารือเพื่อออกแบบ ก ารขั บ เค ล่ื อ น งาน แ ล ะ การพัฒนาโจทย์การประเมิน การขับเคล่ือนงานและพัฒนา พัฒนาโจทย์ประเด็นการ ตั ว ชี วั ด ก า ร จั ด ก า ร ด้ า น โจทย์ประเด็นการศึกษาวิจัย ศึกษาวิจัย และแนวทางการ ส่ิงแวดล้อม จังหวัดน่าน ระหว่างวันที่ 17 – จดั ท้าฐานข้อมลู เก่ยี วกับการ 19 มิถุนายน 2559 ณ ณ วัด บริหารจัดการข้อมูลด้าน โป่งค้า ต้าบลดู่หงส์ อ้าเภอสันติ ทรัพยากร สุข และวิทยาลัยชุมชนจังหวัด นา่ น 3-4

รายงานวิจัยฉบบั สมบรู ณ์ “การลดความเหล่อื มลา้ ผา่ นกระบวนการยตุ ิธรรม” สญั ญาเลขท่ี SRI58M0417 ลาดบั วัตถปุ ระสงค์ กจิ กรรรม ผลผลิต/ผลลัพธ์ เพ่อื ออกแบบการท้างานและ การพฒั นาโจทย์การประเมิน การประชุมเพื่อพัฒนาเคร่ืองมือ การพัฒนาแบบส้ารวจเก็บ ตวั ชวี ัดการจดั การดา้ น สง่ิ แวดลอ้ ม และจัดเก็บข้อมูล วันท่ี 14 ข้อมูลชุมชนและหารือใน กันยายน 2559 ห้องประชุม ประเด็นค้าถามของแบบ วิทยาลัยชมุ ชนน่าน จ.น่าน สา้ รวจกบั ตัวแทนชมุ ชน การประชุมระหว่างนักวิจัยและ ค ว า ม คิ ด เห็ น แ ล ะ แ น ว แกนน้า จ.น่าน เพ่ือพัฒนาแบบ ทางการปรับเปล่ียนเนือหา ส้ารวจแอพลิเคช่ันเพื่อการ ให้เกิดความชัดเจน และ ติดตามและประเมินผลตาม เข้ าใจ ได้ โด ย ง่าย ที่ มี ต่ อ หลักธรรมาภิบาลสิ่งแวดล้อม แบบสอบถาม การส้ารวจ วนั พุธที่ 18 -19 มกราคม 2560 ข้อมลู เวลา 9.00-16.00 น. ณ ห้อง ประชุม อบต.ผาสงิ ห์ จ.นา่ น การประชุมนักวิจัยเพื่อพัฒนา โปรแกรมซอพแวร์ประยุกต์ โปรแกรมซอพแวร์ประยุกต์ (application) แบบส้ารวจ (application) แบบส้ารวจการ การติดตามและประเมินผล ติดตามและประเมินผลในการ ในการจัดการทรัพยากรตาม จัดการทรัพยากรตามหลักธรร ห ลั ก ธ รรม าภิ บ าล พื น ท่ี มาภิบาลพืนที่จังหวัดน่าน วันที่ จังหวัดนา่ น 22 กุ ม ภ า พั น ธ์ 2560 ห้ อ ง ประชุมชัน 23 ฝ่ายวิจัยท้องถิ่น ส้านักงานกองทุนสนับสนุนการ วจิ ัย ก า ร อ บ ร ม ก า ร ใ ช้ ง า น ความเข้าใจวิธีการเก็บข้อมูล แอพพลิเคชั่น แบบส้ารวจการ ผ่าน application และผู้น้า ติดตามและประเมินผลในการ ชุมชน ช าวบ้ าน ในพื น ที่ จัดการตามหลักธรรมาภิบาล สามารถเกบ็ ขอ้ มลู ในพืนทไ่ี ด้ ส่ิงแวดล้อม วันพฤหัสบดีท่ี 6 กรกฎาคม 2560 เวลา 10.00-15.40 น. ณ อบต.เปือ อ.เชยี งกลาง จ.นา่ น 3-5

รายงานวิจัยฉบบั สมบูรณ์ “การลดความเหล่ือมลา้ ผา่ นกระบวนการยตุ ธิ รรม” สัญญาเลขท่ี SRI58M0417 ลาดบั วตั ถปุ ระสงค์ กิจกรรรม ผลผลติ /ผลลพั ธ์ 13 เพ่ือพัฒนาความร่วมมือ และ การประชุมเชิงปฏิบัติการเพ่ือ ความคิดเห็นจากหน่วยงาน การขับเคลื่อนทางนโยบาย ใน พัฒ นาและให้ข้อคิดเห็นต่อ ภ าครัฐ ยุติธรรมจังห วัด ประเดน็ ยตุ ธิ รรมชมุ ชน หลักการ สาระส้าคัญของร่าง และภาคประชาสังคมที่มีต่อ พระราชบัญญัติยุติธรรมชุมชน ร่างพระราชบัญญัติยุติธรรม พ .ศ .. วั น พ ฤ หั ส บ ดี ที่ 1 5 ชมุ ชน พ.ศ.. มิถุนายน 2560 เวลา 09.00 – 15.00 น. ณ ห้องประชุมบีบี 203 (ชัน 2) โรมแรม เซ็นทรา บายเซ็นทาราศูนย์ราชการและ คอนเวนชันเซ็นเตอร์ แจง้ วฒั นะ 3-6

รายงานวิจยั ฉบบั สมบรู ณ์ “การลดความเหล่อื มลา้ ผา่ นกระบวนการยตุ ธิ รรม” สัญญาเลขที่ SRI58M0417 บทท่ี 4 บทสงั เคราะห์ จุดเร่ิมต้นของชุดงานโครงการกระบวนการยุติธรรมเพื่อลดความเหล่ือมล้า มาจากค้าถาม พืนฐานที่ว่า สกว. ในฐานะท่ีเป็นหน่วยงานส่งเสริมการศกึ ษาวิจัยมาเป็นระยะเวลานาน พอจะมีคา้ ตอบ เพื่อใช้ในการแก้ปัญหาพืนฐานของประเทศที่มีมายาวนาน และในปัจจุบันก็ยิ่งทวีความรุนแรงมากยิ่งขึน บ้างหรอื ไม่ ค้าถามดังกล่าวนี เป็นค้าถามที่สะท้อนแง่มุมในการตอบค้าถามหลายประการ เช่น ถ้ามองใน เชงิ วธิ ีการท่จี ะนา้ ไปใชใ้ นการแก้ปัญหา ค้าตอบก็จะเป็นประการหน่ึง แต่ถ้ามองในแง่ทวี่ ่าปญั หาเกิดจาก อะไร โครงสร้างของปัญหาเป็นอย่างไร ส่ิงท่ีเป็นปัญหามันท้างานอย่างไร ค้าตอบก็ต้องเป็นอีกชุดหนึ่ง อีกลักษณะหน่ึงของการตอบ และถ้าถามถึงในเชิงประเมินว่า รัฐก็แก้ปัญหามามากมาย มีหลาย หน่วยงานที่รับผิดชอบอยู่ มีนโยบายชัดเจน มีแผนต่างๆ มากมายทังในระดับชาติ ระดับกระทรวง เป็น ต้น แต่ก็ยังเป็นปัญหาอยู่ ค้าตอบในเชิงของการประเมินก็จะเป็นอีกลักษณะหน่ึง ค้าถามทังหลายดังที่ กล่าวมาพอสังเขป เป็นค้าถามที่ชุดงานโครงการกระบวนการยุติธรรมเพื่อลดความเหล่ือมล้า น้ามาขบ คดิ ออกแบบ และพยายามแสวงหาทางออกของคา้ ถาม บทสังเคราะห์นีเกิดขึนก่อน ขณะ และภายหลงั จากไดด้ ้าเนินโครงการมาถึงในระยะช่วงปลายๆ ของโครงการจงึ เปน็ ความพยายามประมวล ภาพของประเด็น ค้าตอบ แนวทาง บทสรปุ ท่ีเกิดขนึ ในราย ทางของการด้าเนินโครงการ และค้าอธิบายเฉพาะบางประเด็นท่ีส้าคัญๆท่ีเป็นค้าถามหลักๆ ท่ีต้องการ จะคน้ ควา้ เพือ่ หาคา้ ตอบ เงื่อนไขส้าคัญที่โครงการนีถูกผูกโยงไว้ก็คือ การจะแสวงหาค้าตอบของคา้ ถามที่ว่า เราจะท้าให้ กระบวนการยุติธรรม เป็นกระบวนการใช้อ้านาจน้าไปสู่การลดความเหลื่อมล้า โดยต้องสกัดมาจาก node หรือ จากงานที่ สกว. มีองค์ความรู้อยู่ ดังนัน จากค้าถามและเง่ือนไขพืนฐานดังกล่าว จึงน้ามาสู่ ประเด็นเฉพาะวิธีการตอบค้าถาม ไม่ใช่วิธีการศึกษาโดยดูจากบทบัญญัติกฎหมาย ซึ่งเป็นวิธีการที่นัก กฎหมายส่วนใหญ่แสวงหาค้าตอบ และเพื่อต้องการหลักประกนั ว่าค้าตอบจะต้องเป็นค้าตอบท่ีสามารถ ปฏบิ ตั ิได้จริง ขยายผลได้ และสามารถท่จี ะแก้ปัญหาเร่ืองความเหล่ือมล้าไดด้ ้วย จงึ ท้าใหเ้ ป็นคา้ ถามยาก ขึนไปอีกระดับหนึ่ง แต่เป็นค้าถามท่ีแหลมคมและท้าทายมิติต่างๆ มากมายที่เก่ียวข้องกับกระบวนการ ยุติธรรมต่อคนที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการยุติธรรม ว่ากันตังแต่ ความรู้ วิธีคิด ของบุคลากรใน กระบวนการยุติธรรม ไปตลอดถึง ตัวระบบของกระบวนการยุติธรรม และที่ส้าคัญที่สุดก็คือ ความคิด ความรู้สกึ ของคนในสงั คม ในฐานะผู้ทไ่ี ดร้ ับผลกระทบทังทางตรงและทางอ้อม วา่ มีความรู้สึกอยา่ งไรต่อ กระบวนการยุติธรรม และมีความรู้ความเข้าใจและความเช่ือมโยงเกี่ยวข้องกับความเหล่ือมล้าอย่างไร ด้วยเหตุนี ดังนันในการพัฒนาโจทย์จึงมีชุดความคิดหลักท่ีเป็นองค์ประกอบส้าคัญท่ีจะเกี่ยวข้องกับ 4-1

รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบรู ณ์ “การลดความเหล่ือมล้า ผา่ นกระบวนการยุติธรรม” สญั ญาเลขท่ี SRI58M0417 โครงการนีประกอบด้วย 1. ชุดความรจู้ ากงานวิจัยท้องถิ่น 2. กรอบความคิดที่เก่ียวข้องกบั กระบวนการ ยตุ ธิ รรม และ 3. ความรู้ ความเข้าใจ เกี่ยวกบั ความเหลอ่ื มลา้ การสังเคราะห์งานวจิ ัยกระบวนการยุติธรรมเพื่อลดความเหลื่อมล้า จะสังเคราะห์ในสามระดับ ซงึ่ ประกอบด้วย 1.การสังเคราะห์ในระดบั ชุดความคิด 2. การสงั เคราะห์กระบวนการ 3. การสังเคราะห์ ในระดบั ปฏบิ ตั กิ ารภายใต้ชุดโครงการ เพ่ือตอบโจทยส์ า้ คัญทีว่ า่ ก. ความสัมพันธ์ระหว่างการใช้อานาจที่ไม่ยุติธรรมของระบบกฎหมายทาให้เกิด ความเหลอ่ื มลาในสังคม อย่างไร และ ข. ทางออกในการลดความเหลื่อมลาผ่านทางระบบความยุติธรรม ควรจะเป็น อยา่ งไร ส่วนท่ี 1 การสังเคราะห์ชุดความคิดในทางกฎหมายเพื่ออธิบายความสัมพันธ์การใช้อานาจท่ี ไมย่ ตุ ิธรรมกับปัญหาความเหลอ่ื มลา ประเดน็ ทใ่ี ช้เป็นแนวทางในการสงั เคราะห์ประกอบดว้ ย ประเด็นคา้ ถามดังตอ่ ไปนี 1. กระบวนการยตุ ิธรรมแก้ไขความเหลื่อมลา้ อย่างไร 2. กระบวนการยตุ ธิ รรมมหี นา้ ที่ในการลดความเหลือ่ มล้า หรือไม่ อยา่ งไร 3. งานทส่ี ะท้อนใหเ้ ห็นปญั หาทเี่ กดิ จากกระบวนการยตุ ธิ รรม 4. งานทส่ี ะท้อนใหเ้ หน็ ปัญหาทางสังคมทีอ่ าจจะมผี ลต่อกระบวนการยตุ ิธรรม 5. งานทเ่ี สนอทางแกห้ รอื ทางออกของปัญหา ประเด็นท่ี หน่ึง และ สอง จากการทบทวนงานเอกสารที่เกี่ยวข้องทังโดยตรงและโดยอ้อมใน ประเด็นเร่ืองความยุติธรรมกับความเหลื่อมลา สามารถท่ีจะเห็นขอบเขตของความคิดใน กระบวนการยุตธิ รรมทมี่ ที า่ ทีต่อปัญหาความเหล่ือมลา ที่ส้าคัญดังต่อไปนี 1. งานศึกษาที่เป็นเร่ืองกระบวนการยุติธรรมกับความเหล่ือมล้า ยังเป็นการมองสภาพปัญหา เป็นแบบภาพกว้างและตืนๆ ยังไม่สามารถที่จะระบุข้อมูลที่เป็นผลกระทบ อันเกิดจากการใช้อ้านาจ ในทางกฎหมายท่ไี ม่เป็นธรรมได้อย่างเป็นรปู ธรรม (เมือ่ เปรียบเทยี บกับ ในกรณีกฎหมายและขนั ตอนใน ระบบราชการ ที่เป็นอุปสรรคต่อการประกอบธุรกิจ ซึ่งสามารถค้านวณออกมาเป็นค่าเสี่ยงโอกาส ค่า ดอกเบีย ตน้ ทนุ ในการประกอบการ และค่าเสยี หายในรปู แบบอน่ื ๆ ท่ไี มอ่ ยใู่ นรูปของตวั เงิน) การทีเ่ ป็นเช่นนี เปน็ เพราะความคดิ ทางกฎหมายไม่เคยถูกตังคา้ ถาม เพื่อให้คิดหรือตอบค้าถาม เก่ียวกับผลกระทบที่เกิดจากระบบกฎหมายมาก่อน ดังเช่น ในประเทศท่ีระบบกฎหมายถูกตังค้าถาม มากมายและจรงิ จังทังจากสังคมและระบบทุน เชน่ ในประเทศท่ีมีการวดั ความมีธรรมาภิบาลหรอื การวัด 4-2

รายงานวิจัยฉบบั สมบรู ณ์ “การลดความเหลอื่ มลา้ ผา่ นกระบวนการยตุ ธิ รรม” สญั ญาเลขที่ SRI58M0417 ความมีหลักนิติธรรม และในขณะเดียวกัน ประเด็นเรื่องความไม่เปน็ ธรรม (ทางสังคม) และหรือความไม่ ยุติธรรมในทางกฎหมายไม่ได้จ้ากัดอยู่แต่เพียงว่า เป็นหน้าที่หรือเป้าหมายในการใช้อ้านาจใดอ้านาจ หนึ่งของรัฐ (นติ ิบัญญตั ิ บริหาร ตุลาการ) โดยเฉพาะดังเช่นที่สังคมไทยเขา้ ใจ แต่ความไมย่ ุติธรรม ความ ไม่เป็นธรรมมีความหมายเป็นเนือเดียวกันกับความไม่เสมอภาค ความเหลื่อมล้าด้วยอย่างท่ีไม่สามารถ แยกกนั ออกได้ 2. ชดุ ความคิดในทางกฎหมาย (เท่าท่ีมีให้ทบทวน) จะใหค้ วามสา้ คัญกับวิธีการแก้ปัญหาในเชิง รูปแบบ/กระบวนการเฉพาะในทางกฎหมายมากกว่าที่จะให้ความส้าคัญท่ีเนือหา เช่น เพ่ือต้องการ แก้ปัญหาในทางกฎหมายก็ต้องแก้กฎหมายหรือเสนอให้มีพระราชบัญญัติ หรือกฎหมายล้าดับรองต่างๆ ซึ่งก็ไม่สามารถท่ีจะไปแก้ไขปัญหาความเหล่ือมล้าในประเด็นเฉพาะนันๆ ได้เลย เนื่องจากกฎหมายท่ี บัญญัติออกมานัน ไม่ได้ไปแก้ไขโครงสร้างและกลไกที่ท้าให้ไม่เกิดการแก้ไขปัญหา ไม่ว่าจะเป็น โครงสร้างของระบบราชการท่ีมีหน้าที่ตามกฎหมาย หรือผู้ที่ตกอยู่ภายใต้ความเหลื่อมล้าก็ไม่สามารถที่ จะข้ามพ้นความกลัว ความไม่พร้อมทจ่ี ะลุกขึนมาแกป้ ัญหาของตน ซ่ึงมีกรณีตัวอย่างต่างๆ มากมาย ท่ีมี การเรยี กร้องใหม้ ีกฎหมาย แต่กฎหมายเหล่านันไมส่ ามารถท่ีจะบงั คับได้ หรอื ไมม่ ีผู้ทตี่ กอยภู่ ายใต้ความ เหลอ่ื มลา้ มาใชส้ ิทธิตามกฎหมาย ซ่ึงสามารถท่ีจะสะท้อนให้เห็นความคิดที่ไม่เชื่อม่ันในระบบกฎกติกาของสังคมที่เรียกว่า ระบบ กฎหมายว่าจะสามารถใชแ้ ก้ปัญหาความเหล่ือมลา้ ใหไ้ ด้ แต่อย่างไรก็ตาม แม้ที่ผ่านมาจะมีกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติบางฉบับเกิดขึน แต่ก็ไม่ สามารถท่ีจะแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้าได้ก็ตาม แต่การมีพระราชบัญญัติที่จะปรับโครงสร้าง ก้าหนด รูปแบบวิธีการกระบวนการต่างๆ เพื่อลดความเหลื่อมล้าก็ยังมีความจ้าเป็น แต่จะต้องเป็น พระราชบญั ญัตทิ ี่บูรณาการทกุ มิติของการลดความเหลื่อมล้าเข้ามาอยู่ในกลมุ่ กฎหมายนี 3. การไม่มีพิมพ์เขียวของระบบกระบวนการยุติธรรม ที่สอดคล้องกับบริบทและสภาพของ สังคมไทย ทังนี เนื่องจากประเด็นการปฎิรูปกฎหมาย การปฎิรูปกระบวนการยุติธรรมเอง เป็นการ ดา้ เนินการที่มีลักษณะค่อยๆ เป็นค่อยๆ ไป ท้าเป็นงานเสริมของระบบราชการปกติ และเมื่อเช่ือมโยง กับสถานการณ์สภาพของปญั หาความเหล่ือมล้าเอง ก็ไม่เคยถกู หยิบยกขึนมาเป็นประเด็นทางนโยบายท่ี ส้าคญั โดยตรงมากอ่ น ดงั นัน จงึ เปน็ การยากทจี่ ะทา้ ให้เกิดการน้าเอาระบบกระบวนการยุติธรรม เพ่อื มา ลดปัญหาความเหลือ่ มล้า แต่อย่างไรก็ดี แม้จะไม่มีการกล่าวถึงประเด็นความเหลื่อมล้าในกระบวนการยุติธรรม แต่เพื่อ ความเป็นธรรมก็มิได้หมายความว่า จะไม่มีร่อยรอยหรือช่องทางท่ีจะท้าให้ผู้ท่ีตกอยู่ในภาวะของความ เหลื่อมล้า ใช้สิทธิต่างๆ ในทางกฎหมายเลย กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ แม้ในระบบกฎหมายและใน กระบวนการยุติธรรม จะไม่ได้กล่าวถึงเรื่องความเหลื่อมล้าเอาไว้ก็ตาม แต่ก็มีเร่ืองหรือประเด็นท่ี ใกล้เคียงกับเร่ืองความเหลื่อมล้าท่ีมีการกล่าวถึงไว้ในกฎหมาย คือ เรื่องสวัสดิการ เรื่องการเข้าถึงสิทธิ 4-3

รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณ์ “การลดความเหลอ่ื มล้า ผา่ นกระบวนการยตุ ิธรรม” สญั ญาเลขที่ SRI58M0417 ต่างๆ ของเด็ก คนชรา ผู้ได้รับความรุนแรงในครอบครัว และเริ่มมีการกล่าวถึงตัวบุคคลที่อยู่ใน “ภาวะ ยากลาบาก” ซ่ึงเป็นค้าที่มีบัญญัติไว้ในมาตรา 80 รัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 แต่ก็ ยังเป็นลักษณะของตัวบุคคลมากกว่าตัวโครงสร้างของปัญหาทางสังคม ในทางนโยบายของรัฐก็ เชน่ เดียวกันประเด็นเชิงนโยบายทกี่ า้ หนดไวใ้ นระดับนโยบาย คอื ความยากจน และ ผู้ดอ้ ยโอกาส ด้วยเหตุนันจึงท้าให้การก้าหนดนโยบาย แนวทางการแก้ปัญหา และกฎหมายต่างๆ ท่ีบัญญัติ ออกมา ไปให้ความส้าคัญเพียงดา้ นใดด้านหน่ึง เช่น ถ้าเป็นประเดน็ ความยากจน ก็จะถูกให้ความสา้ คัญ ในทางด้านเศรษฐกิจเปน็ หลัก เนื่องจากกรอบวิธีคดิ ไปมองเรอ่ื งของการยงั ชีพ การมีงานท้า การมีรายได้ ท่ีสูงกว่าเกณฑ์เส้นความยากจนจึงจะหายจน แต่ในทางด้านหน้าท่ีหรือการใช้อ้านาจของรัฐเพื่อ แก้ปัญหาความยากจน จะต้องเป็นการใช้อ้านาจในการจัดสรร การกระจายท่ีเป็นธรรม ซึ่งสาเหตุ ประการหนึ่งท่ีท้าให้กลไกของรัฐ ทังในระดับนโยบายและในระดับปฏิบัติ ไม่สามารถที่จะด้าเนินการ ตา่ งๆเพ่อื กระจายหรือจดั สรรที่เป็นธรรมได้ เนื่องจากการถูกรวมศนู ย์อ้านาจไวโ้ ดยกฎหมาย ดงั นนั ภายใต้ชุดความคิดของระบบกฎหมายเช่นนี จงึ ทาใหก้ ารออกแบบระบบทางกฎหมาย จึงไปกาหนดให้กลไกของระบบรัฐราชการ ต้องไปให้ความช่วยเหลือตัวบุคคลต่างๆ ที่อยู่ในฐานะ เด็ก คนชรา ผู้ได้รับความรุนแรงจากครอบครัว ผู้ที่อยู่ในภาวะยากลาบาก เป็นรายๆ ซึ่งไม่นาไปสู่ การให้ความสาคัญในการแก้ปัญหาท่ีสาเหตุในระดับโครงสร้าง ผลท่ีเกิดขึนก็คือ แม้กฎหมายจะ รับรองสิทธิจะกาหนดให้เป็นหน้าท่ีของรัฐ แต่ผู้คนต่างๆ เหล่านีก็ยังไม่สามารถที่จะหลุดไปจาก โครงสร้างหรือวงจรอ่ืนๆ ท่ีจะดึงไม่ให้หลุดออกไปหรือจะผลักให้ตกเข้าไปอยู่ในโครงสร้างความ เหลื่อมลา โดยมกี ฎหมายต่างๆ และกระบวนการยุตธิ รรมเข้าไปเกย่ี วขอ้ ง ทังโดยตรงและทางอ้อม ในประเด็นเร่ืองการก้าหนดกลไกทางกฎหมาย มีข้อสังเกตที่น่าสนใจส้าหรับในกรณีประเทศ ไทย คอื การปฎิรปู กลไกกระบวนการยตุ ธิ รรมภายใต้รัฐธรรมนญู พ.ศ.2540 ซง่ึ อาจจะกลา่ วได้ว่านับเป็น การปรับเปลี่ยนโครงสร้างของกระบวนการยุติธรรมครังส้าคัญ ทังนีเป็นเพราะ ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ได้จัดตังศาลปกครอง และศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งแม้จะเป็นกลไกในการความคุมการใช้อ้านาจรัฐ เพื่อให้เป็นไปตามบทบัญญตั ิในทางกฎหมายก็ตาม แต่บทบัญญตั ิของกฎหมายเหล่านันยังคงเนน้ หนักไป ในทางการสนับสนุนระบบเศรษฐกิจแบบเสรี บนโครงสร้างเศรษฐกิจและการเมืองแบบผูกขาดโดย ทุน ใหญ่ที่สามารถครอบง้าทังระบบการเมือง ระบบราชการ ระบบส่ือ จึงท้าให้การปรับเปล่ียนกลไกทาง กฎหมายในช่วงระยะเวลาทศวรรษกว่าๆ ท่ีผ่านมา จึงไม่มีมิติเร่ืองความเหลื่อมล้ามากนัก เพราะ เป้าหมายของการปฎิรูปกลไกของกระบวนการยุติธรรมอยู่ที่การสร้างองค์กรใหม่เป็นหลัก แต่ก็มี ความก้าวหน้าในเชิงของกลไกในระดับโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดิน มีการจัดตังกระทรวงการ พฒั นาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ ซ่ึงมีอา้ นาจหน้าท่ีมาดูแลกลุ่มคนผูด้ ้อยโอกาสทงั หลาย ซึ่งก็จะมี โอกาสทจ่ี ะท้าใหป้ ระเด็นความเหลือ่ มลา้ มีโอกาสทีจ่ ะผลักไปสูน่ โยบายทชี่ ัดเจนยิง่ ขึนต่อไปในอนาคต 4-4

รายงานวจิ ัยฉบบั สมบรู ณ์ “การลดความเหลอ่ื มลา้ ผา่ นกระบวนการยุติธรรม” สัญญาเลขที่ SRI58M0417 4. และภายใต้กรอบความคิดในระบบกฎหมายและกระบวนการยุติธรรมดังที่กล่าวมาแล้ว ในข้อ 1-3 ในแง่ของการพัฒนางานบุคคลที่จะต้องขับเคลื่อนระบบกระบวนการยุติธรรม ยังมี ข้อจากัดในด้านของการรับรู้ หรือการมองเห็นปัญหาเร่ืองความเหล่ือมลา โดยยังใช้กรอบคิดเดิมใน การคัดเลือกบรรจุบุคลากรเข้าทางาน กล่าวคือ ต้องการคนที่มีความรู้ในทางตัวบทกฎหมายเป็น หลัก ในขณะท่ีขอบเขตภารกิจของงานในกระบวนการยุติธรรม จะต้องเข้าไปเกี่ยวข้องกับคนด้อย โอกาส อันเป็นผลมาจากโครงสร้างของความเหล่ือมลาทังหลาย จึงทาให้เกิดช่องว่างของความรู้ ระหว่างระบบกระบวนการยุติธรรม บุคลากรของระบบ และ สถานการณป์ ัญหาความเหลอื่ มลาทาง สงั คมที่ไมส่ มดลุ กัน หรือ ไม่เทา่ ทันกนั กล่าวโดยสรุปก็คือ หากจะตอบคาถามที่ว่า กระบวนการยุติธรรมแก้ไขความเหลื่อมลา อย่างไร และเป็นหน้าที่ของกระบวนการยตุ ิธรรมในการแก้ไขปัญหาความเหลอ่ื มลาหรือไม่ ค้าตอบที่ มีอยู่ในระดับความคิดของกระบวนการยุติธรรมก็คือ ภายใต้ระบบกฎหมายและกระบวนการยุติธรรม มี บทบัญญัติของกฎหมายที่รับรองสิทธิให้ทุกคน เท่าเทียมและเสนอภาคกันในทางกฎหมายอยู่แล้ว มี มาตรฐานเดียวกันท่ีใช้ส้าหรับทุกๆ คนอย่างเสมอภาคและยุติธรรมตามที่กฎหมายบัญญัติ และภายใต้ ระบบกระบวนการยุติธรรม นักกฎหมายส่วนใหญ่ก็เช่ือว่า กระบวนการยุติธรรมเป็นที่พึ่งสุดท้ายให้กับ ทุกๆ คนได้อยู่แล้วภายใต้หลักการของกฎหมายดังกล่าว และหากจะกล่าวถึงความเหล่ือมลาซ่ึงมี ลักษณะท่ีเป็นนามธรรม ยากที่จะจับต้องได้ แต่หากมองความเป็นรูปธรรมของความเหล่ือมลาแล้ว ก็จะพบวา่ ระบบกฎหมายและกระบวนการยุติธรรมก็ทาหนา้ ที่ในการแก้ไขปญั หาต่างอยแู่ ลว้ แม้จะ เปน็ การแก้ไขท่ีเป็นรายกรณี หรอื เปน็ การแก้ไขปัญหาท่ีปลายเหตุก็ตาม ดังนัน ประเด็นจึงมีอยู่ว่า สังคมคาดหวังอะไรจากระบบกฎหมายและกระบวนการยุติธรรม และตามความคาดหวงั ดังกลา่ วระบบกฎหมายและกระบวนการยุตธิ รรม จะตอ้ งปรบั ตัวเปลย่ี นแปลง อะไรและอย่างไร เพ่ือให้สมดังความคาดหวัง และกล่าวโดยเฉพาะว่า หากต้องการที่จะทาให้ กระบวนการยุติธรรมเข้ามามีส่วนในการแก้ไขปัญหาความเหลื่อมลาโดยตรงมากยิ่งขึนแล้ว จะต้อง ทาอะไรและอย่างไรบา้ ง สาหรับประเด็นที่สาม ท่ีว่าด้วยบทสังเคราะห์ปัญหาที่เกิดจากกระบวนการยุติธรรม (ใน ปัจจุบัน) มีงานท่ีศึกษาเก่ียวกับปัญหาของกระบวนการยุติธรรมของประเทศไทยไว้เป็นจ้านวนมาก แต่ ในการสงั เคราะห์ปญั หาที่เกดิ จากกระบวนการยตุ ิธรรมในส่วนนจี ะใหค้ วามส้าคัญกบั ปัญหาอันเกิดจาก กระบวนการยุติธรรม (ท่ีเน้นหนักกระบวนการยุติธรรมทางอาญา)ซึ่งเป็นต้นตอหรือสาเหตุของความ เหลื่อมลา้ โดยมีสาเหตทุ ส่ี า้ คัญๆดงั ต่อไปนี 1. สาเหตุจากการกา้ หนดโครงสร้างการกระทา้ ความผิดทางอาญา ในสังคมไทย ปราการทางกฎหมายที่แข็งแกร่งที่สุดคือ กฎหมายอาญา จึงท้าให้ อิทธิพลของกฎหมายอาญาจึงครอบง้าทางความคิดทังวงการนักกฎหมายและรวมถึงครอบง้าสังคมด้วย 4-5

รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบรู ณ์ “การลดความเหลอ่ื มลา้ ผา่ นกระบวนการยุตธิ รรม” สญั ญาเลขที่ SRI58M0417 อิทธิพลดังกล่าวนีส่งผลให้มุ่งแสวงหาผู้กระท้าความผิด และในบทบัญญัติทางกฎหมายทังหลาย มาตรการส่วนใหญ่ท่ีน้ามาใช้มักจะก้าหนดให้เป็นความผิดทางอาญาและพ่วงเอามาตรการการลงโทษ ทางอาญามาผูกกับกฎหมายแต่ละฉบับ และเม่ือกฎหมายส่วนใหญ่ของประเทศเป็นกฎหมายอาญาก็ สง่ ผลนานบั ประการต่อกระบวนการยตุ ธิ รรมและต่อประชาชนในสังคม 1.1 เม่ือกฎหมายก้าหนดให้การกระท้าต่างๆ ล้วนแล้วแต่เป็นความผิดในทาง กฎหมายอาญา ดังนัน โอกาสที่จะกระท้าผิดกฎหมายของประชาชนในสังคมจึงมีความเสี่ยงต่อการเป็น อาชญากรสูงมาก และในท่ามกลางความไม่เท่าเทียมกันในทางสังคม เศรษฐกิจ การเมือง วัฒนธรรม โอกาสทีค่ นที่อยูใ่ นระดับล่างจะเปน็ ผู้กระท้าผดิ กฎหมายอาญาต่างๆ จึงสูงตามไปด้วยเป็นเงาตามตัว ดัง ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดเจนที่สุดก็คือ กรณีความผิดตามกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับป่าไม้ และที่ดินของรัฐ เป็น ต้น 1.2 เม่ือมีการกล่าวหาว่ากระท้าความผิด และเจ้าหน้าท่ีเข้ามาด้าเนินการตาม กฎหมาย กระบวนการยุติธรรมทางอาญาจึงเร่ิมกระบวนการ ดังนัน เมื่อเริ่มตกเป็นผู้ต้องหาและเข้าอยู่ ภายใต้การควบคุมตัวของกระบวนการยุติธรรม การสูญเสียอิสรภาพโดยผลของกฎหมาย และอาจจะ หมายถึงการสูญเสียสิทธิและเสรีภาพขันพืนฐานอ่ืนๆ ด้วย ดังนัน ประชาชนในกลุ่มเสี่ยงที่จะตกอยู่ใน วงจรความเหล่ือมล้า ความด้อยโอกาส ทังหลาย ก็จะถูกผลักเข้าสู่โครงสร้างความเหลื่อมล้าในรูปแบบ ต่างๆ ตามสภาพความยากลา้ บากในการด้ารงชวี ิตของแต่ละคนที่แตกต่างกัน เชน่ ในรายท่ีหาเช้ากินค่้า จ้าเป็นจะต้องมีหาเงินยงั ชีพเลยี งครอบครัวในแต่ละวัน กจ็ ะตกอยู่ในภาวะเกิดหนสี ินล้นพ้นตัว และหาก จะต้องประกันตัวเพ่ือต่อสู้คดีก็ จะตกเข้าสู่วงจรที่จะสูญเสียเงินจ้านวนมากเพ่ือจะใช้จ่ายในการ ด้าเนินการต่างๆ ตามกฎหมาย หรือหากอยู่ในฐานะท่ีไม่มีช่องทางใดๆ ก็จ้ายอมต้องอยู่ในการขังของ กระบวนการยุติธรรม แม้ข้อหาของการกระท้าความผิดจะเป็นความผิดเล็กๆ น้อยๆ ก็ตาม ซ่ึงหาก เปรยี บเทียบวิธีการใช้อ้านาจของกระบวนการยุติธรรมทางอาญา ด้วยวิธีคดิ บนหลักความเสมอภาคตาม กฎหมายแล้ว จะส่งผลให้ผู้กระท้าความผิดที่มีฐานะทางเศรษฐกิจดีมีโอกาสท่ีจะไม่ถูกกระบวนการ ยุติธรรมด้าเนนิ การ 1.3 และด้วยโครงสร้างของกระบวนการยุติธรรมท่ีเป็นเช่นนี จึงท้าให้เกิดค้าถามท่ี น่าสงสัยว่า ประสิทธิภาพของกระบวนการยุติธรรมทางอาญาจะวัดจากอะไร เช่น จ้านวนการจับกุม ผู้กระท้าความผิด หรือ อยู่ท่ีการเกิดอาชญากรรมที่ร้ายแรงอยู่ในอัตราท่ีต่้า สามารถที่จะด้าเนินคดีกับ ผู้กระท้าความผิดได้อย่างถูกต้องแม่นย้า มีกลไกนอกจากเจ้าหน้าท่ีของรัฐท้าหน้าที่ช่วยเหลือรัฐและ สังคม ในการสอดส่องเฝ้าระวังไมใ่ ห้เกิดการกระท้าความผิด และหากเกิดการกระท้าความผิดก็สามารถ ทีจ่ ะด้าเนินคดีกับผกู้ ระท้าความผิดได้ เป็นตน้ ในขณะที่กระบวนการยตุ ิธรรมของไทยในปัจจุบนั รฐั ได้ จดั สรรงบประมาณลงไปจานวนมาก แต่กลบั เกดิ ความไม่เป็นธรรมเกิดขนึ อย่างมากมาย 4-6