ปีท่ี 8 ฉบับที่ 2 (กรกฎาคม - ธันวาคม 2558) 95 5. สภาวการณ์ทางสังคม-การเมืองของ asymmetry) กล่าวคือ ผู้ท่ีมีความรู้และข้อมูล วงการการกอ่ สรา้ งไทย ที่มากกวา่ เหลา่ นีส้ ามารถเพิ่มตน้ ทนุ ของงานก่อสรา้ ง จากการศึกษาลักษณะงานก่อสร้าง และ นั้น ๆ ได้ โดยเจ้าของโครงการไม่รู้ หรืออาจรู้เห็น กระบวนการทจุ ริตในขนั้ ตอนการด�ำเนนิ งานกอ่ สรา้ ง ด้วยเพราะเจ้าหน้าที่ของหน่วยงานเจ้าของโครงการ ในประเทศไทยแล้ว จะเห็นได้ว่าการท่ีงานก่อสร้าง รับสินบนจากผู้ออกแบบ ผูค้ วบคุมงาน และผู้รับเหมา มีความเกี่ยวข้องและสุ่มเสี่ยงกับการทุจริตสูง เหล่าน้ี (regulatory capture) ในรายละเอียด เน่ืองจากลักษณะพิเศษสองลักษณะของงานก่อสร้าง กระบวนการทุจริต แม้ว่าโครงการก่อสร้างใน ได้แก่ หนึ่ง ความมีลักษณะเฉพาะ กล่าวคือ ประเทศไทยจะมีแนวทาง ระเบียบ ข้อแนะน�ำ แตล่ ะงานมีความพิเศษของตัวเอง (idiosyncratic) ส�ำหรับการด�ำเนินการต่าง ๆ ในทุกขั้นตอนของ และถกู ออกแบบเฉพาะมาเพื่อกอ่ สร้าง ณ จุดนน้ั ๆ โครงการก่อสร้าง ท้ังท่ีเป็นหลักสากลและข้อบังคับ เทา่ นน้ั ไม่ได้มลี ักษณะท่เี ปน็ ทว่ั ไปเหมอื นงานอืน่ ๆ กฎหมายของประเทศไทยโดยเฉพาะ แต่วงการ กล่าวคือ เมื่องานแต่ละงานมีลักษณะเฉพาะของ ก่อสร้างไทยก็ยังมีภาพลักษณ์และหลักฐานเชิง ตัวเองแล้ว ก็เป็นการยากที่จะต้ังมาตรฐานราคา ประจักษ์เรื่องการทุจริตสูงอยู่มากดังท่ีแสดงไปใน และคุณภาพให้กบั งานกอ่ สรา้ งแต่ละงาน วสั ดุกอ่ สร้าง ขา้ งต้น ในส่วนน้จี ะอธบิ ายสาเหตขุ องปรากฏการณ์ บางอย่างยังไม่เคยถูกติดตั้งมาก่อน หรือใช้กัน ที่ขัดกันนี้ โดยประเด็นแรกท่ีเป็นปัญหาส�ำคัญคือ อย่างไมแ่ พร่หลาย อาคารบางอาคารมีความเฉพาะ ปัญหาการบังคับใช้กฎหมายของไทย โดยเฉพาะ เจาะจงมาก ก็ไม่สามารถก�ำหนดได้ว่าค่าติดต้ัง กฎหมายควบคุมการก่อสร้าง ในปี 2550 Global หรือค่าก่อสร้างควรจะเป็นเท่าไรตามมาตรฐานใด Integrity’s corruption indicator ให้คะแนน และสอง เป็นกิจกรรมท่ีมีความเช่ือมโยงเป็นเครือข่าย กรอบกฎหมายไทยในระดับปานกลาง แต่ให้คะแนน ที่กว้าง จ�ำเป็นต้องมีระเบียบควบคุมโดยภาครัฐ การบริหารจัดการระบบราชการและการบังคับใช้ (Collier and Hoeffler, 2005) เม่ืออ�ำนาจ กฎหมายของราชการไทยต�่ำมาก แสดงให้เห็นว่า การควบคุมการให้ใบอนุญาตการก่อสร้างต่าง ๆ การมีกรอบกฎหมายท่ีดีกับการบังคับใช้กฎหมาย อยู่ในมือของภาครัฐ ก็เป็นการเปิดโอกาสให้กับ ไดด้ ีน้ันเปน็ คนละเรือ่ งกนั อย่างไรก็ตาม ปัญหาการ การทุจริตจากทางการเมืองหรือราชการได้มาก บังคับใช้กฎหมายในประเทศไทยนั้น เป็นปัญหา นอกจากนี้การท่ีงานก่อสร้างมีเครือข่ายท่ีกว้าง เชิงลึกที่มีความซับซ้อนมาก และมีความเก่ียวข้อง ท�ำให้ทุกจุดเช่ือมโยงสร้างโอกาสให้เกิดการทุจริตได้ เชื่อมโยงกับหลายหน่วยงานภาครัฐ บทความ จากการที่งานก่อสร้างมีลักษณะพิเศษสองประการ วิชาการนี้จึงมิได้มีจดุ ประสงคใ์ นการศกึ ษา วเิ คราะห์ น้ีทำ� ใหก้ ารทจุ รติ ลกั ษณะหนงึ่ เกดิ ขนึ้ อยเู่ ปน็ ประจำ� ปญั หานี้โดยเฉพาะ คือการท่ีผู้ออกแบบ ผู้ควบคุมงาน และผู้รับเหมา ปัญหาประการท่ีสอง คือ ปัญหาของ ก่อสร้างมีความรู้เฉพาะทาง และข้อมูลของงาน ตัวกฎระเบยี บนั้น ๆ เอง ตวั อยา่ งท่เี กีย่ วขอ้ งชัดเจน ก่อสรา้ งน้นั ๆ มากกว่าเจา้ ของโครงการ เชน่ นท้ี ำ� ให้ คือ กฎระเบียบการก�ำหนดราคากลางงานก่อสร้าง เกิดปญั หาขอ้ มูลท่ขี าดความสมมาตร (information ในหลาย ๆ ประเทศที่พัฒนาแล้วนั้นมีวิชาชีพ
96 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ที่ท�ำงานเรื่องการค�ำนวณราคากลางโดยเฉพาะ กลุ่มการเมือง ดังที่แสดงในตารางที่ 3 การทุจริต เช่น ในสหรัฐอเมริกาเรียกว่า ‘cost engineers’ สองอันดับแรกท่ีเก่ียวข้องกับสัดส่วนงบประมาณ และสหราชอาณาจักรเรยี กว่า ‘quantity surveyors’ มากท่ีสุดนั้นเกี่ยวข้องกับนักการเมืองทั้งส้ิน จึงไม่ (International Cost Engineering Council, 1996) แปลกท่ีในประเทศไทยนักการเมืองจ�ำนวนมากมัก แต่ส�ำหรับในประเทศไทยอาชีพนี้ไม่ได้ก�ำหนด จะแสวงหาประโยชน์จากงานก่อสร้าง ในกฎระเบียบว่าด้วยการค�ำนวณราคากลาง อธิบายโดยสังเขป ก่อนภาคธรุ กิจจะขยาย งานก่อสร้างใด ท�ำให้วิชาชีพน้ีไม่ถูกพัฒนาอย่าง อิทธิพลในวงการเมืองไทยมากในช่วงปี 2531 เหมาะสม งานค�ำนวณราคากลางมักจะตกอยู่กับ ผู้รับเหมามักจะมีอีกหน้าที่หนึ่งคือหัวคะแนน วิศวกรโยธา ซึ่งแม้จะมีความรู้เรื่องงานก่อสร้าง ให้นักการเมือง และได้รับการตอบแทนเป็นสัญญา แต่ก็ไม่ได้ศึกษาอย่างลึกซึ้งเท่าวิชาชีพค�ำนวณ ก่อสร้างโครงการรัฐ ความสัมพันธ์ในลักษณะน้ี ราคากลางโดยเฉพาะ (Tortrakul Yomnak, มีความแข็งแกร่งเพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ เห็นได้จากการ personal communication, 7 May 2013) ที่นักการเมืองระดับภูมิภาคจ�ำนวนมากเป็นเจ้าของ ไม่เพียงแต่กฎระเบียบของไทยมองข้ามความส�ำคัญ หรือมีความเกี่ยวข้องกับบริษัทรับเหมาก่อสร้าง ของผู้ค�ำนวณราคากลาง แต่ยังละเลยการสร้าง จนในยุคหน่ึงสภาปกครองส่วนภูมิภาคมักถูกเรียกว่า ความครอบคลุมและความแม่นยำ� ของราคากลางด้วย ‘สภาผู้รบั เหมา’ (Local Development Institute, เช่น ดัชนีราคาช้นิ ส่วนอปุ กรณ์ก่อสร้างไมค่ รอบคลมุ 2004) ต่อมาเมอ่ื ผรู้ ับเหมาก่อสร้างเริม่ เหน็ ประโยชน์ และไมต่ รงกับราคาตลาด และปญั หาความไมส่ ะทอ้ น มหาศาลจากฝ่ายการเมืองจึงเร่ิมเข้าสู่การเมืองเอง ความเป็นจริงของ Factor F หรือดัชนีค�ำนวณ แทนท่ีการรับประโยชน์ผ่านฝ่ายการเมืองอย่างเดิม ต้นทุน เหล่าน้ีเป็นปัญหาท่ีวิศวกรควบคุมงานและ ความสัมพันธ์ลักษณะน้ีท�ำให้เกิดเครือข่ายธุรกิจ- ผู้รับเหมาก่อสร้างต้องพบเจออยู่เสมอ (Torpong การเมอื ง (business-politics nexus) ที่แขง็ แรงมาก Yomnak, personal communication, 29 April ในวงการก่อสรา้ งไทย ดังทีน่ พนันท์ วรรณเทพสกลุ 2013; Yodyiem Teptaranon, personal พบวา่ ในปี 2549 มถี ึง 75 ครอบครวั ในรัฐสภาไทย communication, 6 March 2013) ปัญหาตา่ ง ๆ ที่มีส่วนเกี่ยวข้องโดยตรงและทางอ้อมกับบริษัท ในกฎระเบียบเหล่านี้จึงน�ำไปสู่โอกาสการทุจริต ก่อสร้าง (Noppanun Wanathepsakul, 2006) ตามทีไ่ ด้อธบิ ายไว้ในสว่ นกอ่ นหน้า ความสัมพันธ์ท่ีเข้มแข็งนี้น�ำไปสู่วัฒนธรรมการทุจริต ปัญหาประการที่สาม ซ่ึงเป็นปัญหาหลัก ในวงการก่อสร้างไทยอย่างหลีกเล่ียงไม่ได้ ดังเช่น ของปรากฏการณ์ความขัดแย้งของสถานการณ์นี้ ท่ีแสดงในส่วนต้นว่ามีวิธีการทุจริตหลากหลาย คือ การแทรกแซงของภาคการเมืองในวงการ ในทุกขั้นตอนของโครงการก่อสร้าง จากการสมั ภาษณ์ การกอ่ สร้าง การทง่ี านกอ่ สรา้ งมักมคี วามเกีย่ วขอ้ ง ผู้รับเหมาก่อสร้างท้ังขนาดเล็กและขนาดใหญ่ กับเครือข่ายบุคคลและหน่วยงานจ�ำนวนมากนั้น พบว่าการทุจริตน้ันเป็นบรรทัดฐาน (norm) ของ เป็นการสร้างโอกาสของการทจุ ริตได้ (Stansbury, วงการน้ีไปแล้ว บางรายถึงกับกล่าวว่าแทบจะเป็น 2005) และเครือข่ายท่ีมีอ�ำนาจตัดสินใจมากคือ ไปไม่ได้ที่บริษัทก่อสร้างจะอยู่รอดได้หากปราศจาก
ปที ่ี 8 ฉบบั ที่ 2 (กรกฎาคม - ธันวาคม 2558) 97 ความสัมพนั ธก์ บั ฝา่ ยการเมือง หรือ การจา่ ยสินบน ปจั จุบนั และอนาคต (Mishra, 2006; Persson et al., (Anonymous Contractor#1, personal 2010) ซึ่งสภาวการณ์เช่นนี้ส่งผลให้การใช้ประโยชน์ communication, 21 January 2013; Anonymous จากมาตรการต่อต้านทุจริตเพื่อรายงานพฤติกรรม Contractor #2, personal communication, 19 การทุจริตของหน่วยต่าง ๆ ในสังคมน้ีน้อยด้วย January 2013; Anonymous Contractor #3, ข้อสรุปเช่นนี้ได้รับการยืนยันจากการสัมภาษณ์ personal communication, 11 January 2014) ผ้ทู ำ� งานในภาคส่วนน้ีและหลกั ฐานเชงิ สถิติ (ตาราง ภายใต้กรอบทฤษฎี Collective Action ในมมุ มอง ท่ี 4) ทส่ี ำ� คญั ความสัมพันธร์ ะหว่างธรุ กจิ -การเมอื ง เชิงสถิต การท่ีทุจริตในวงการก่อสร้างฝังตัวอยู่ลึก ในวงการการก่อสร้างนอกจากจะเป็นปัจจัยท�ำให้ และกระจายไปทั่วจนกลายเป็นบรรทัดฐานนั้น เกิดวัฒนธรรมการทุจริตแล้ว ยังเป็นตัวรักษาไว้ ส่งผลให้ต้นทุนคาดการณ์ของการทุจริตลดลงและ ซ่ึงวัฒนธรรมนี้ด้วย โดยผู้ท่ีได้รับประโยชน์จาก ท�ำให้การทุจริตเป็นพฤติกรรมที่ให้ประโยชน์สูงสุด สภาวการณ์น้ีจะพัฒนาเป็นผู้ที่มีอ�ำนาจและอิทธิพล ส�ำหรับแต่ละหน่วยในสังคมน้ี หากมองในมุมมอง และจะใช้อ�ำนาจและอิทธิพลของตนในการชักจูง พลวตั (dynamic) ผลจากการทีท่ ุจรติ เปน็ บรรทัดฐาน และบังคับให้หน่วยอื่น ๆ ในสังคมน้ีอ่อนน้อม ในภาคส่วนนม้ี านาน จงึ ทำ� ใหก้ ารทจุ ริตเป็นพฤติกรรม ตามความต้องการของตนและท�ำตามพฤติกรรม ให้ประโยชน์สูงสุดกับหน่วยต่าง ๆ ในสังคมทั้งใน (Misangyi et al., 2008) ตารางท่ี 4: เปรียบเทยี บจ�ำนวนคดีทส่ี �ำนกั งาน ป.ป.ช. ไดร้ ับแจง้ ระหวา่ ง พ.ศ. 2550 ถึง พ.ศ. 2553 และ จ�ำนวนการจัดซ้ือจัดจ้างด้วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์ (e-Auction) ที่มีความเป็นไปได้ท่ีเก่ียวข้อง กับการทจุ รติ พ.ศ.2550 พ.ศ.2551 พ.ศ.2552 พ.ศ.2553 จำ� นวนเรอื่ งท่ีสำ� นกั งาน ป.ป.ช. ได้รบั แจ้ง4 2,829 3,029 2,779 2,271 จ�ำนวนการจัดซ้ือจัดจ้างรัฐท่ีราคาชนะสัญญาแตกต่าง 7,711 7,814 7,792 6,334 กบั ราคากลางนอ้ ยกวา่ หรือเทา่ กับรอ้ ยละ 1 จ�ำนวนการจัดซ้ือจัดจ้างท่ีมีผู้เข้าร่วมประกวดราคา 4,353 4,579 4,406 3,702 เพยี ง 3 รายหรือนอ้ ยกว่า ทม่ี า: ปรับจาก (NACC, 2010, 2009; Wanchai Suppasupanya, 2011) 4 ข้อสรุปนี้ได้พิจารณาร่วมส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในภาครัฐ (ป.ป.ท.) ที่ก่อต้ัง ในปี พ.ศ. 2550 แล้ว แต่จากการประเมินจ�ำนวนเรื่องร้องเรียนท่ี ป.ป.ท. ได้รับแจ้งในปี พ.ศ. 2556 ซ่ึงเป็นปีแรก ที่ ป.ป.ท.เปิดเผยข้อมูลเร่ืองรบั แจ้ง จ�ำนวน 1,889 เรือ่ งแล้ว ประเมนิ ว่าเร่ืองร้องเรยี นตอ่ ป.ป.ท. ในปี พ.ศ.2550-2553 มีนอ้ ยอย่างไมม่ นี ัยส�ำคัญในการพิจารณา
98 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ตารางท่ี 4 เปรียบเทียบให้เหน็ ว่าระหว่าง นโยบายต่อต้านการทุจริต ดังนั้นจึงส�ำคัญมาก ปี พ.ศ. 2550 และปี พ.ศ. 2553 มกี ารจดั ซ้อื จดั จา้ ง ที่ผู้ออกแบบมาตรการและนโยบาย และผู้ท่ีน�ำ ท่ีเข้าข่ายมีความเป็นไปได้ท่ีมีส่วนเก่ียวข้องกับ มาตรการและนโยบายเหล่าน้ีไปปฏิบัติใช้ จะตอ้ งมี การทุจริตกว่า 4,000 เร่ืองต่อปีที่ไม่ได้ถูกแจ้งไปท่ี ความเข้าใจในสภาวการณ์ทางสังคม-การเมืองของ ป.ป.ช. เมื่อสุ่มเลือกตรวจสอบรายละเอียด ข้อมูล สังคมหรือภาคส่วนนั้น ๆ อย่างลึกซ้ึงภายใต้กรอบ ยิง่ แสดงความน่าสนใจมากขึน้ คือ ในหลายรายการ ทฤษฎีเหล่านี้ เพื่อน�ำไปพิจารณาในการออกแบบ การจัดซื้อจัดจ้าง ราคาที่ชนะการประกวดราคา และปฏิบัติใช้มาตรการและนโยบายต่อต้านทุจริต แตกต่างกับราคากลางเพยี ง 0.01 และ 0.02 บาท ใหม้ ีประสิทธผิ ล เท่าน้ัน ถึงแม้การจัดซ้ือจัดจ้างท่ีมีลักษณะเช่นนี้ ไม่ได้หมายความว่าต้องมีการทุจริตแน่นอน แต่ก็ เอกสารอ้างองิ บ่งบอกถึงความเป็นไปได้สูงท่ีจะมีความเก่ียวข้อง กับการทุจริต ตามเหตุผลท่ีอธิบายไปในข้างต้น Acemoglu, D. (1995). \"Reward structures ในส่วนเรอื่ งการจดั ซือ้ จดั จา้ ง and the allocation of talent,\" Eur. Econ. Rev. 39: 17–33. 6. บทสรปุ Aidt, T.S. (2009). \"Corruption, institutions, การทุจริตในประเทศไทย โดยเฉพาะ and economic development,\" Oxf. Rev. ในวงการก่อสร้างนั้นมีความรุนแรงและการ Econ. Policy 25: 271–291. กระจายตวั สงู จนกระทง่ั ถูกมองว่าเป็นบรรทัดฐาน ของสังคมเลยทีเดียว ข้อสรุปน้ีสามารถพิสูจน์ได้ Aidt, T.S. (2003). \"Economic analysis of จากหลักฐานเชิงประจักษ์และข้อมูลทางสถิติ corruption: a survey,\" Econ. J. 113: สถานการณ์เช่นน้ีสร้างผลกระทบอย่างรุนแรง 632–652. ต่อสังคมและเศรษฐกิจท้ังของภาคส่วนนี้และ ต่อประเทศไทยโดยรวม โดยมีงานวิจัยหลายช้ิน Beck, P.J. and M.W. Maher (1986). \"A com- ยืนยนั ถึงผลกระทบนี้ บทความวชิ าการน้เี สนอจาก parison of bribery and bidding in thin การวิเคราะห์เชิงลึกในภาคส่วนหน่ึง ซึ่งในคือ markets,\" Economics Letters 20: 1-5. วงการกอ่ สรา้ งไทย โดยใช้กรอบทฤษฎี Collective Action และ State-in-Socity วิเคราะห์สภาวการณ์ Bosshard, P. (2005). \"The environment at ทางสังคม-การเมอื งในวงการการกอ่ สร้างไทย และ risk from monuments of corruption,\" พบว่า สภาวการณ์ทางสังคม-การเมืองในวงการ Glob. Corrupt. Rep. 2005. การก่อสร้างนั้น ส่งเสริมให้เกิดการทุจริตเกิดข้ึนได้ ในหลายรปู แบบ และมคี วามซับซ้อนมาก ซึง่ สามารถ Buchanan, J.M. and G. Tullock (1965). ส่งผลให้ลดทอนประสิทธิผลของมาตรการและ The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy, University of Michigan Press. CEAT (2000). \"Solutions for the lack of transparency in Thai construction sector,\" Presented at the Solving Corruption Problem in Thai Construction Sector, The Consulting Engineers Association of Thailand, United Nation Building, Bangkok, Thailand (in Thai).
ปีท่ี 8 ฉบับท่ี 2 (กรกฎาคม - ธันวาคม 2558) 99 Collier, P. and A. Hoeffler (2005). Lui, F.T. (1986). \"A dynamic model of cor- \"The Economic Costs of Corruption in ruption deterrence,\" J. Public Econ. 31: Infrastructure,\" Global Corruption 215–236. Report 2005, Transparency International, London, UK. Lui, F.T. (1985). \"An equilibrium queuing model of bribery,\" J. Polit. Econ. 93: Del Monte, A. and E. Papagni (2001). 760–781. \"Public expenditure, corruption, and economic growth: the case of Italy,\" Migdal, J.S. (1988). Strong Societies and Eur. J. Polit. Econ. 17: 1–16. Weak States: State-society Relations and State Capabilities in the Third Eigen, P. (2005). Global Corruption World, New Jersey: Princeton University Report 2005: Special Focus on Press. Corruption in Construction and Migdal, J.S., A. Kohli and V. Shue (1994). State Power and Social Forces: P o s t - C o n fl i c t R e c o n s t r u c t i o n , Domination and Transformation in the Third World, Cambridge, M.A.: Transparency International, London, Cambridge University Press. UK. EIT (2010). Guidelines for Constrution Misangyi, V.F., G.R. Weaver and H. Elms (2008). Management and Supervision, \"Ending corruption: The interplay Engineering Institute of Thailand among institutional logics, resources, (in Thai). and institutional entrepreneurs,\" Acad. Hendrickson, C. and T. Au (1989). \"Project Manage. Rev. 33: 750–770. management for construction: Funda- mental concepts for owners, engineers, Mishra, A. (2006). \"Persistence of corruption: architects, and builders,\" First Edition some theoretical perspectives,\" World Orginally printed by Prentice Hall. Dev. 34: 349–358. Henisz, W.J. (2002). \"The institutional environment for infrastructure investment,\" Mungiu, A. (2006). \"Corruption: Diagnosis Ind. Corp. Change 11: 355–389. and treatment,\" J. Democr. 17: 86–99. Knutson, K. and C.J. Schexnayder (2009). Construction Management NACC (2010). The NACC Work Report Fundamentals, Boston: McGraw-Hill (October 2009 – June 2010), National Higher Education. Anti-Corruption Commission, Bangkok, Leff, N.H. (1964). \"Economic development Thailand (in Thai). through bureaucratic corruption,\" American Behavioral Scientist 8(3): NACC (2009). National Anti-Corruption 8-14. Commission 2007-2009 Report, Local Development Institute (2004). Project Bangkok, Thailand (in Thai). Research for Corruption in a Government Nishizaki, Y. (2008). \"Suphanburi in the fast Organization: Case Study of The lane: Roads, prestige, and domination in provincial Thailand,\" J. Asian Stud: Ministry of Transportation, The 433–467. National Economic and Social Advisory Council (in Thai). Noppanun Wanathepsakul (2006). \"Political Construction-Construction Politics: a road to devastation in Suvanabhumi,\" in Pasuk Phongpaichit (ed.), The Fight of Thai Capitalism 2: Politics Culture for Survival, Bangkok: Matichon Publisher, December (in Thai).
100 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. Padilla, J.D. (2005). \"Abusiness perspective: Stansbury, N. (2005). \"Exposing the founda- Promoting integrity in consulting tions of corruption,\" Constr. Glob. engineering,\" Corrupt. Rep. 2005: Corrupt. Rep. 2005, Corruption 40–43. in Construction and Post-Conflict Reconstruction. Pasuk Phongpaichit and C.J. Baker (2002). Thailand, Economy and Politics, Sutthi Suntharanurak (2012). “Screening for bid rigging in rural road procurement Oxford: Oxford University Press. of Thailand,” National Institute of Pasuk Phongpaichit and Sungsidh Piriya- Development Administration. rangsan (1996). Corruption and Thomas, P. (2002). \"The river, the road, and Democracy in Thailand, Chiang Mai: the rural–urban divide: a postcolonial Silkworm Books. moral geography from southeast Persson A., B. Rothstein and J. Teorell Madagascar,\" Am. Ethnol. 29: 366–391. (2010). \"The failure of anti-corruption policies: A theoretical mischaracteriza- Torplus Yomnak (2015). \"Corruption in tion of the problem,\" QoG Work. Pap. Thailand: A study of corruption and Ser. 19: 19. anti-corruption reforms in Thailand’s Rose-Ackerman, S. (1999). Corruption and construction sector,\" PhD thesis, Government: Causes, Consequences, University of Cambridge, Cambridge, UK. and Reform, Cambridge, M.A.: Cambridge University Press. Wanchai Suppasupanya (2011). Effectiveness Roseman, S.R. (1996). \"How we built the of e-Auction on Bidding of Government road: the politics of memory in rural Galicia,\" Am. Ethnol. 23: 836–860. Construction Contracts, Sripatum Shao, Q. (1997). \"Space, time, and politics Univeristy, Bangkok, Thailand (in Thai). in early twentieth century,\" Nantong. Mod. China. 23: 99–129. Shleifer, A. and R.W. Vishny (1993). \"Corruption,\" Q. J. Econ. 108: 599–617. Sirilaksana Khoman (2012). \"Corruption risks in Thailand’s public procurement,\" in Professor Medhi Krongkaew Retirement Commemoration, Bangkok: Office of the National Anti- Corruption Commission (in Thai). Somkiat Tangkitvanich (2009). “Costs and benefits for Thailand of joining the GPA: Research report,” Comptroller-General’s Department, Ministry of Finance (in Thai).
ปที ่ี 8 ฉบับท่ี 2 (กรกฎาคม - ธันวาคม 2558) 101 การประเมินองคก์ รคุณธรรมคสู่ ัญญารัฐเสรมิ พลัง ตอ่ ตา้ นทุจรติ คอรร์ ัปชันจดั ซอ้ื จดั จา้ ง Organizational Integrity Assessment for Anti-Corruption Empowerment in Procurement ณฐั วฒั น์ อริย์ธชั โภคิน I บทคัดยอ่ การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ เป็นจุดเสี่ยงที่สุดของการเกิดคอร์รัปชันส�ำหรับหน่วยงานภาครัฐ ในประเทศไทย รายงานการศึกษานน้ี �ำเสนอเกีย่ วกบั “ดัชนีประเมนิ องค์กรคณุ ธรรมคูส่ ญั ญาหนว่ ยงานรฐั (Integrity Organization Assessment: IOA)” เคร่ืองมือด้านการป้องกันการทุจริตคอร์รัปชันที่เป็น นวัตกรรมในการพัฒนาคู่สัญญาหน่วยงานภาครัฐท้ังเอกชนและหน่วยงานรัฐให้เป็นองค์กรคุณธรรม เพอ่ื ต่อต้านการทุจริตคอรร์ ัปชันโดยเฉพาะในการจดั ซือ้ จดั จา้ ง ซ่งึ รายงานการศึกษาระบุวา่ มีมลู ค่าสินบน กว่าปีละ 2 แสนล้านบาทท่ีเอกชนตอ้ งจ่ายแลกกบั การไดเ้ ปน็ คู่สญั ญารัฐ ในรายละเอียดประเดน็ สำ� คัญตา่ ง ๆ ของเคร่ืองมือตอ่ ต้านคอรร์ ัปชนั ดังกล่าว เชน่ นิยามความหมายขององคก์ รคณุ ธรรมและรายละเอยี ดตวั ชีว้ ัด ตลอดจนบทบาทภาครัฐ และธุรกจิ เอกชนในการสง่ เสรมิ องคก์ รคุณธรรมเพอื่ การพฒั นาสงั คมอยา่ งยง่ั ยนื หัวใจส�ำคัญในการน�ำเคร่ืองมือดังกล่าวไปใช้ คือ การก�ำหนดแนวทางการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ ส่วนเสยี ท่จี ะได้ร่วมกำ� หนดรายละเอียด เงอ่ื นไขท่จี ะใชใ้ นการทบทวน ปรบั ปรงุ หรอื ปรบั เปลย่ี นตัวช้วี ัด ระดบั ความเปน็ องค์กรคณุ ธรรมแต่ละมิติ ในการทบทวนปรบั ปรงุ เครื่องมือทกุ ๆ 2 ปี โดยองค์กรคุณธรรม ทั้งในภาครัฐและภาคธุรกิจเอกชนที่เข้ามาเป็นคู่สัญญากับหน่วยงานรัฐ ตลอดจนจะมีการเผยแพร่ ใหข้ ้อมลู ขา่ วสารแกส่ อื่ มวลชน ภาคประชาสังคม และประชาชนท่ัวไป ผา่ นชอ่ งทางสื่อสงั คมออนไลน์และ สื่อใหม่ เพ่ือสร้างความโปร่งใส ถ่วงดุลและเสริมพลังในการติดตามตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ ให้มีความโปร่งใสปราศจากการทุจริตคอร์รัปชัน สามารถปกป้องผลประโยชน์ของประชาชน น�ำไปสู่ การพฒั นาสังคมคณุ ธรรมในระบอบประชาธิปไตยอยา่ งยัง่ ยนื ในที่สุด คำ� สำ� คัญ: การป้องกัน คอรร์ ัปชัน การใหส้ ินบน การจัดซอ้ื จดั จ้างภาครฐั ความโปรง่ ใส I กรรมการอ�ำนวยการศูนย์พัฒนานวัตกรรมต่อต้านคอร์รัปชัน และคณะท�ำงานบูรณาการความร่วมมือระหว่างองค์กร อิสระและหน่วยงานตอ่ ตา้ นการทุจรติ ส�ำนกั งานคณะกรรมการป้องกนั และปราบปรามการทจุ ริตแหง่ ชาติ (ป.ป.ช.)
102 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. Abstract Public procurement is the most risky area of public administration in Thailand. The paper explores an innovative as a positive approach to countering the threat of corruption in public procurement. It focuses both on public administration and the private sector as state contractors, which are estimated to account for an estimated 200 billion baht per year in bribery in procurement budgets. The paper specifically deals with the following anti-corruption tools (IOA): criteria details, the role of government and the private sector in promoting organizational integrity for sustainable development. Participation from all stakeholders and transparency are key to successful application of this instrument. Stakeholders are invited to participate in a review every 2 years. Meanwhile the media, civil society groups and individual citizens are increasingnly making use of social media to monitor and empower anti-corruption activities to protect the public interest and develop Thailand towards a democratic, ethical society. Keywords: prevention, corruption, bribery, public procurement, transparency บทนำ� การบังคับใช้กฎหมายอย่างเคร่งครัด เป็นธรรม โดยขับเคล่ือนด้วยการปฏิรูปและมาตรการต่าง ๆ การจัดซือ้ จัดจา้ งภาครัฐ เป็นจุดเส่ยี งที่สดุ เช่น การจัดต้ังคณะกรรมการต่อต้านการทุจริต ของการเกิดคอร์รัปชันส�ำหรับหน่วยงานภาครัฐ แหง่ ชาติ (คตช.) การตง้ั คณะกรรมการติดตามและ ในประเทศไทย ซ่ึงผลศึกษาที่ผ่านมาเคย พบว่า ตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณภาครัฐ (คตร.) ในส่วนน้ีมีมูลค่าสินบนกว่าปีละ 2 แสนล้านบาท การโยกย้ายข้าราชการที่ได้รับการร้องเรียนหรือ การต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชันในการจัดซื้อจัดจ้าง มี ข ้ อ มู ล ว ่ า มี พ ฤ ติ ก ร ร ม ท่ี ส ่ อ ไ ป ใ น ท า ง ทุ จ ริ ต ในภาครัฐ จงึ ถือเป็นเรื่องสำ� คญั อย่างยง่ิ ที่ประเทศไทย เพื่อเปิดโอกาสให้มีการตรวจสอบข้อเท็จจริง ด�ำเนินการอย่างต่อเนื่อง เพ่ือมิให้ปัญหาดังกล่าว ตามกระบวนการยุติธรรม การประกาศใช้พระราช ท�ำลายความมั่นคงของชาติ ทั้งน้ีแม้คณะรักษา บัญญัติการอํานวยความสะดวกในการพิจารณา ความสงบแห่งชาติ (คสช.) และรัฐบาลท่ีมี อนุญาตของทางราชการ พ.ศ. 2558 การเปิดเผย พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา เป็นนายกรัฐมนตรี ข้อมูลข่าวสารผ่านระบบอิเล็กทรอนิกส์ต่าง ๆ มีนโยบายปราบปรามการทุจริตคอร์รัปชันอย่าง G-NEWS และการเปดิ ใหม้ ศี ูนยบ์ ริการแบบเบ็ดเสร็จ เด็ดขาดจริงจัง โดยก�ำหนดให้การปราบปราม ได้แก่ ศูนย์ด�ำรงธรรม ศูนย์รับเร่ืองราวร้องเรียน การทุจริตเป็น “วาระแห่งชาติ” เพื่อแสดงให้เห็น เพ่ือเพิ่มช่องทางการร้องเรียน แจ้งเบาะแส และ ถึงความมุง่ ม่ัน ตัง้ ใจจรงิ ในการแก้ปัญหาของรฐั บาล เข้าถึงประชาชนอย่างใกล้ชิดขึ้น การก�ำหนดให้มี ร่วมกับส่วนราชการต่าง ๆ อย่างต่อเน่ืองทั้ง
ปีที่ 8 ฉบบั ท่ี 2 (กรกฎาคม - ธนั วาคม 2558) 103 การทำ� สัญญาคณุ ธรรม1 (Integrity Pact) ว่าจะไม่มี ในระบบเครือขา่ ยสารสนเทศของกรมบญั ชีกลาง2 การรับหรือให้สินบนในโครงการของหน่วยงานรัฐ อย่างไรก็ตามในทางปฏิบัติยังไม่ประสบ การเพ่ิมโอกาสเข้าตรวจสอบกระบวนการจัดซ้ือ ความส�ำเร็จตามเป้าหมาย สถิติเร่ืองร้องเรียนคดี จัดจา้ งภาครัฐ เพอ่ื ลดชอ่ งทางการหาประโยชนจ์ าก ทุจริตคอร์รัปชันที่เกิดขึ้นใหม่ในปี พ.ศ. 2529 ผู้มีอำ� นาจ หรือผแู้ อบอ้าง และเพ่ิมประสทิ ธภิ าพใน ก็ยังมีเป็นจ�ำนวนมากท้ังในส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค การก�ำกับดแู ล และการเปิดเผยข้อมูลการจดั ซอ้ื จดั จา้ ง และระดับทอ้ งถนิ่ ตารางที่ 1: สถิตเิ รอ่ื งร้องเรยี นคดที ุจรติ คอรร์ ปั ชนั ช่วงไตรมาสแรก พ.ศ. 2559 (จ�ำนวนเรอื่ ง) หนว่ ยงาน เรอ่ื งเข้าใหม่ เสร็จ ยอดสะสม สำ� นกั งาน ป.ป.ช. 2,015 242 13,739 สำ� นักงาน ป.ป.ท. 965 713 8,332 ส�ำนกั งานการตรวจเงนิ แผน่ ดิน (สตง.) 305 1363 6,484 สำ� นกั งานผตู้ รวจการแผน่ ดนิ 292 1382 2,877 กรมสอบสวนคดีพเิ ศษ 130 111 102 ส�ำนักงานคณะกรรมการการเลอื กตั้ง 40 31 2,023 สำ� นกั งาน ป.ป.ง. 18 13 35 สำ� นักงานคณะกรรมการสิทธิมนษุ ยชนแห่งชาติ 0 0 2 ท่ีมา: รวบรวมข้อมูลจากส�ำนักงาน ป.ป.ช. ส�ำนักงาน ป.ป.ท. ส�ำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) สำ� นกั งานผตู้ รวจการแผ่นดิน กรมสอบสวนคดีพเิ ศษ ส�ำนกั งานคณะกรรมการการเลือกตง้ั ส�ำนกั งาน ป.ป.ง. ส�ำนกั งานคณะกรรมการสิทธมิ นุษยชนแหง่ ชาติ คดีทุจริตคอร์รัปชันจ�ำนวนไม่น้อย จัดจ้าง เช่น การสมยอมในการเสนอราคา หรือ เก่ียวข้องกับการกระท�ำความผิดในการเข้าเป็น การฮว้ั ประมลู การจา่ ยและรบั สินบน การก่อสร้าง คู่สัญญากับหน่วยงานของรัฐ โดยเฉพาะการจัดซ้ือ ผิดแบบโดยมีเจ้าหน้าท่ีรัฐร่วมทุจริตคอร์รัปชัน 1 ข้อตกลงคุณธรรมเป็นข้อตกลงที่เป็นลายลักษณ์อักษรร่วมกัน 3 ฝ่ายระหว่างหน่วยงานของรัฐ เอกชนท่ีจะเข้าเสนอ ราคาในการจัดซ้ือจัดจ้างภาครัฐ และผู้สังเกตการณ์ ที่มาจากภาคประชาสังคมโดยให้ความส�ำคัญกับหลักการ มีส่วนรว่ มจากภาคประชาสงั คมในการตรวจสอบการด�ำเนินการของภาครฐั ซง่ึ หนว่ ยงานภาครัฐมีหนา้ ที่เปิดเผยขอ้ มูล ท่ีเก่ียวข้องกับการจัดซื้อจัดจ้างของหน่วยงาน และผู้สังเกตการณ์เข้าร่วมสังเกตการณ์ในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง กรณีท่ีผู้สังเกตการณ์พบพฤติกรรมที่ส่อไปในทางทุจริต หรืออาจน�ำไปสู่การทุจริตต้องรีบแจ้งหน่วยงานเจ้าของ โครงการทราบ เพอื่ ให้มกี ารช้แี จงหรือแก้ไขในระยะเวลาทกี่ �ำหนดหากหนว่ ยงานดงั กลา่ วไม่ช้ีแจง หรอื แก้ไข อาจแจ้ง หนว่ ยงานอนื่ ท่ีเกี่ยวขอ้ งให้ด�ำเนินการต่อไป 2 สืบค้นจาก http://www.thaigov.go.th/index.php/th/program1/item/101853-รายการคืนความสุข ให้คนในชาต-ิ 1-เมษายน-2559
104 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ร่วมกับเอกชนทเี่ ข้าร่วมประมูลงาน หรอื เป็นคู่สัญญา เกิดข้ึนต่อเน่ือง จนท�ำให้ประชาชนในประเทศ กับหน่วยงานของรัฐ ฯลฯ ก่อความเสียหายใน นักลงทุนต่างชาติ นกั วเิ คราะห์ ตลอดจนผู้เช่ียวชาญ การใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดินและท�ำลายโอกาส ต่างๆ ผู้มีส่วนประเมินภาพลักษณ์ความโปร่งใส ของประชาชนท่ีไม่ได้รับผลประโยชน์จากการพัฒนา ของประเทศไทย ยงั คงมที ัศนคตเิ ชงิ ลบตอ่ เจา้ หนา้ ท่ี ประเทศด้วยเงินงบประมาณจากภาษีของประชาชน และหน่วยงานของรัฐ ส่งผลให้ประเทศไทยยังคงมี เองอย่างน่าเสียดาย ประการส�ำคัญ คือ แม้แต่ ภาพลักษณ์ของการทุจริตคอรร์ ปั ชันในระดบั สูง ในโครงการมาตรการส่งเสริมความเป็นอยู่ระดับต�ำบล ในส่วนองค์กรอิสระที่มีหน้าที่ต่อต้าน วงเงนิ งบประมาณ 36,275 ล้านบาททเี่ กดิ ขน้ึ ในยุค การทุจริตคอร์รัปชัน คือ คณะกรรมการป้องกัน รฐั บาลปจั จุบนั ก็ถกู ตรวจ พบว่า เกดิ ทจุ ริตคอร์รปั ชนั และปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ขนึ้ ด้วย มีความพยายามแก้ปัญหาโดยได้เห็นชอบให้ด�ำเนินการ จากบทเรียนการด�ำเนินงานต่อต้านทุจริต จัดทำ� ดัชนวี ัดความโปร่งใส ข้ึนเป็นเครือ่ งมือในการวัด คอร์รัปชันของประเทศไทยที่ผ่านมา รัฐบาลและ ระดับความโปร่งใสในการด�ำเนินงานของหน่วยงาน หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องกับการต่อต้านทุจริต ภาครัฐท่ีเป็นจริงตามอ�ำนาจหน้าท่ีและพันธกิจของ คอร์รัปชันพยายามพัฒนาเคร่ืองมือและกลไก หน่วยงานภาครัฐโดยยึดแนวทางการอ้างอิงจาก ส�ำหรับจัดการปัญหา แต่ส่วนใหญ่เคร่ืองมือและ หลกั ฐานเชิงประจักษ์ (evidences base) อันสามารถ กลไกเหล่านั้นมักมุ่งเน้นหนักในแนวทางด้าน ตรวจสอบยืนยันได้ เพ่ือช่วยลดและป้องกันอคติ การปราบปราม การสอดส่อง การตดิ ตามตรวจสอบ จ า ก ก า ร วั ด ท่ี ยึ ด แ น ว ท า ง ก า ร รั บ รู ้ ที่ เ กิ ด จ า ก และการน�ำตัวผูก้ ระท�ำผดิ มาลงโทษ โดยมีเจ้าหนา้ ท่ี ความคิดเห็นส่วนบุคคล (perception base) และหน่วยงานของรัฐเป็นเฟืองหลักในการขับเคล่ือน ซึ่งเริ่มพัฒนาเคร่ืองมือ ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2552 โดยมี ไปสู่เป้าหมาย ร่วมกับความพยายามปลุกจิตส�ำนึก การจดั ท�ำเคร่ืองมอื และทดสอบกบั หนว่ ยงานนำ� ร่อง ส่งเสริมการมีส่วนร่วมมือจากภาคธุรกิจเอกชน 8 หน่วยงานในปี พ.ศ. 2553 และต่อมาได้น�ำมา และภาคประชาสังคมในการปอ้ งกนั ทจุ ริตคอร์รปั ชนั เป็นเครื่องมือวัดหน่วยงานของรัฐทุกแห่ง เพื่อให้ ตัวอย่างเช่น นับต้ังแต่มีการปฏิรูประบบ ทราบระดับความโปร่งใสในการด�ำเนินงานตาม ราชการเมื่อปี พ.ศ. 2545 และประกาศใช้พระราช ภารกิจหลกั ของหน่วยงาน และน�ำผลท่ีไดม้ าใช้เป็น กฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหาร แนวทางปฏบิ ตั ิเพ่ือแก้ไข ปรับปรงุ และพัฒนาการ กิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 อันถือเป็นหลัก ปฏบิ ตั ริ าชการ ให้มคี วามโปร่งใสมากยิ่งขึ้น โดยเฉพาะ ในการปฏิบัติราชการส�ำหรับหน่วยงานของรัฐตาม ในกระบวนการจดั ซื้อจัดจ้างของหนว่ ยงานภาครัฐ หลักธรรมาภิบาล เพ่ือใหก้ ารปฏิบัติราชการเปน็ ไป นอกจากน้ีภายหลังจากที่คณะรักษาความ อย่างมีประสิทธิภาพ เกิดประโยชน์สูงสุดแก่รัฐ สงบแห่งชาติ (คสช.) เข้าควบคุมการปกครอง และประชาชน แม้เป็นสิ่งหน่ึงท่ีแสดงความตั้งใจ ประเทศเม่ือวันท่ี 22 พฤษภาคม พ.ศ. 2557 คสช. ในการแก้ปัญหาของฝ่ายบริหาร และหน่วยงาน ก็ให้ความส�ำคัญกับการต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชัน ของรัฐต่างให้ความส�ำคัญในการน�ำหลักธรรมาภิบาล โดยมีค�ำส่ัง คสช. ท่ี 69/25573 เม่ือวันท่ี 18 ไปใชด้ �ำเนนิ งาน แต่ปัญหาการทจุ รติ คอรร์ ปั ชนั ก็ยัง มิถุนายน พ.ศ. 2557 เรื่อง มาตรการป้องกัน
ปที ี่ 8 ฉบับที่ 2 (กรกฎาคม - ธนั วาคม 2558) 105 และแก้ไขปัญหาการทุจริตประพฤติมิชอบ เพื่อให้ ประกอบรัฐธรรมนูญวา่ ดว้ ยการป้องกนั และปราบปราม การบริหารราชการของ คสช. ในการดูแลความ การทจุ ริต (ฉบบั ท่ี 3) พ.ศ. 2558 ได้ประกาศลงใน ปลอดภัยให้แก่ประชาชน รวมทั้งเพื่อให้เกิดความ ราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 9 กรกฎาคม 2558 สงบสุขแก่สังคมและผลประโยชน์ของประเทศชาติ โดยมีประเด็นส�ำคัญประการหนึ่งคือการก�ำหนด โดยรวมในการป้องกันและแก้ไขปัญหาการทุจริต ฐานความผิดส�ำหรับนิติบุคคลที่เก่ียวข้องกับการให้ ประพฤติมิชอบ โดย คสช.เนน้ ใหท้ กุ ภาคส่วนราชการ สินบนเจ้าหน้าที่รัฐ4 โดยเฉพาะการก�ำหนดให้ และหน่วยงานของรัฐ ก�ำหนดมาตรการหรือแนวทาง นิติบุคคลต้องมีมาตรการอย่างเหมาะสมเพ่ือ การป้องกันและแก้ไขปัญหาการทุจริตประพฤติมิชอบ ป้องกันมิให้เกิดสนับสนุนให้เกิดการทุจริตคอร์รัปชัน ในส่วนราชการและหน่วยงานของรัฐโดยมุ่งเน้น อันเปน็ เหตจุ ะให้นติ ิบคุ คลน้ันถกู ลงโทษดว้ ย การสร้างธรรมาภิบาลในการบริหารงาน และสง่ เสรมิ อย่างไรก็ตามในทางปฏิบัติปกติ ผู้ที่ การมีส่วนร่วมจากทุกภาคส่วนในการตรวจสอบ เข้ามาเกย่ี วข้องกับในการทุจริตคอรร์ ปั ชันทั้งประเทศ เฝ้าระวัง เพ่ือสกัดกั้นมิให้เกิดการทุจริตประพฤติ ท่ีพัฒนาแล้วหรือก�ำลังพัฒนา มีองค์ประกอบที่ มิชอบได้ และตอ่ มาในปี พ.ศ. 2558 พระราชบญั ญัติ เหมอื นกัน คือ ประกอบดว้ ยขา้ ราชการ นกั การเมือง 3 ค�ำส่งั คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.)ท่ี 69/2557 เรอื่ ง มาตรการปอ้ งกนั และแกไ้ ขปญั หาการทุจรติ ประพฤติมชิ อบ เมอื่ วันที่ 18 มิถุนายน พ.ศ. 2557 ขอ้ 1 ใหท้ กุ ภาคสว่ นราชการและหนว่ ยงานของรัฐ ก�ำหนดมาตรการหรอื แนวทางการปอ้ งกนั และแกไ้ ขปญั หา การทุจรติ ประพฤตมิ ิชอบในสว่ นราชการและหนว่ ยงานของรฐั โดยมุ่งเนน้ การสร้างธรรมาภบิ าลในการบริหารงาน และ สง่ เสริมการมีสว่ นรว่ มจากทกุ ภาคส่วนในการตรวจสอบ เฝ้าระวงั เพื่อสกัดก้ันมิให้เกดิ การทุจรติ ประพฤติมิชอบได้ ข้อ 2 ในกรณีที่มีการกล่าวหาหรือพบเหตุอันควรสงสัยว่าข้าราชการและเจ้าหน้าท่ีของรัฐ กระท�ำการหรือ เก่ียวข้องกับการทุจริตประพฤติมิชอบ ทั้งในฐานะตัวการ ผู้ใช้ หรือผู้สนับสนุน ให้หัวหน้าส่วนราชการและหัวหน้า หน่วยงานของรัฐด�ำเนินการตามอ�ำนาจหน้าท่ีภายใต้พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 และ พระราชกฤษฎกี าวา่ ด้วยหลกั เกณฑว์ ิธีการบริหารกจิ การบา้ นเมืองทดี่ ี พ.ศ.2546 ประกอบกฎหมาย ระเบียบ ข้อบงั คับ ท่ีเกี่ยวข้องกับการบริหารงานบุคคล โดยให้บังคับใช้มาตรการทางวินัย มาตรการทางปกครอง และมาตรการทาง กฎหมายอยา่ งเฉยี บขาดและรวดเร็ว ข้อ 3 ในกรณีการจัดซ้ือจัดจ้างของส่วนราชการและหน่วยงานของรัฐให้หัวหน้าส่วนราชการและหัวหน้าหน่วยงาน ของรัฐมีหน้าที่ในการควบคุม ก�ำกับดูแล การด�ำเนินงานให้เป็นไปตามบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติประกอบ รฐั ธรรมนูญวา่ ดว้ ยการป้องกนั และปราบปรามการทจุ ริต พ.ศ.2542 อยา่ งเคร่งครดั ... 4 พระราชบญั ญัตปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู วา่ ด้วยการป้องกนั และปราบปรามการทจุ รติ (ฉบบั ที่ 3) พ.ศ. 2558 มาตรา 123/5 ผใู้ ดให้ ขอให้ หรอื รับว่าจะใหท้ รพั ย์สนิ หรือประโยชน์อืน่ ใด แก่เจ้าหนา้ ท่ีของรัฐ เจา้ หน้าทีข่ อง รัฐตา่ งประเทศ หรือเจ้าหนา้ ท่ีองคก์ ารระหวา่ งประเทศ เพ่อื จงู ใจให้กระท�ำการ ไม่กระท�ำการ หรอื ประวิงการกระท�ำ อนั มิชอบดว้ ยหนา้ ท่ี ตอ้ งระวางโทษจ�ำคุกไมเ่ กนิ ห้าปี หรอื ปรับไมเ่ กินหน่งึ แสนบาท หรอื ทัง้ จ�ำและปรับ ในกรณีท่ีผู้กระท�ำความผิดตามวรรคหนึ่งเป็นบุคคลที่มีความเก่ียวข้องกับนิติบุคคลใดและกระท�ำไปเพื่อประโยชน์ ของนิติบุคคลน้ัน โดยนิติบุคคลดังกล่าวไม่มีมาตรการควบคุมภายในที่เหมาะสมเพื่อป้องกันมิให้มีการกระท�ำความผิดนั้น นิติบุคคลนั้นมีความผิดตามมาตราน้ี และต้องระวางโทษปรับต้ังแต่หนึ่งเท่าแต่ไม่เกินสองเท่าของค่าเสียหายที่เกิดข้ึน หรือประโยชน์ที่ไดร้ ับ บุคคลท่ีมีความเกี่ยวข้องกับนิติบุคคลตามวรรคสอง ให้หมายความถึง ลูกจ้าง ตัวแทน บริษัทในเครือ หรือ บุคคลใดซ่ึงกระท�ำการเพื่อหรือในนามของนิตบิ คุ คลน้นั ไม่ว่าจะมอี �ำนาจหน้าท่ใี นการนั้นหรอื ไม่กต็ าม
106 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. และนกั ธุรกิจ ท�ำใหล้ �ำพงั มาตรการต่อต้านคอร์รัปชนั อยู่จะช่วยเสริมพลังกลไกประชารัฐ ซึ่งเป็นกลไก ท่ีเน้นแก้ไขปัญหาในพ้ืนที่ภาครัฐซึ่งเป็นฝั่งผู้รับ ความร่วมมือระหว่างรัฐ และประชาชน ใน ประโยชน์หรือสินบนจากการทุจริตคอร์รัปชัน การก�ำจัดทุจริตคอร์รัปชันในการจัดซ้ือจัดจ้างภาครัฐ จึงอาจไม่สามารถแสดงศักยภาพได้อย่างมีประสิทธิภาพ ให้มีประสิทธิภาพข้ึน ซ่ึงแนวทางดังกล่าวเป็นไป เพยี งพอ ทำ� ใหผ้ ลการศึกษาจากองค์กรตา่ งๆ ยังชวี้ า่ ตามหลักการมีส่วนร่วมของประชาชนในการ ธุรกิจเอกชนยังมีการจ่ายเงินสินบน เพื่อแลกกับ บริหารประเทศ และเป็นประเด็นส�ำคัญหลักใน การได้เป็นคู่สัญญาของหน่วยงานรัฐ ส่วนการใช้ การจัดท�ำรัฐธรรมนูญซ่ึงเป็นกฎหมายสูงสุดของ ข้อตกลงคุณธรรมเป็นเครื่องมือป้องกันการทุจริต ประเทศมาตั้งแต่มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ กย็ งั ท�ำได้จำ� กัด เพราะเนน้ เฉพาะโครงการขนาดใหญ่ แห่งราชอาณาจกั รไทย พ.ศ. 2540 โดยในระหว่างปีงบประมาณ พ.ศ. 2558-2559 ดังนั้นเพ่ือเป็นการเสริมพลังเครื่องมือ มีจ�ำนวนโครงการของรัฐในหน่วยราชการและ ส่งเสริมการจัดซ้ือจัดจ้างของหน่วยงานของรัฐมี หน่วยงานของรัฐต่างๆ เข้าร่วมด�ำเนินงานเพียง ความโปร่งใสย่ิงขึ้น สามารถช่วยลดปัญหา 24 โครงการเท่านั้น ในขณะที่ปัญหาการทุจริต การทุจริตคอรร์ ัปชนั ลง บทความนี้จึงมีวตั ถุประสงค์ คอร์รัปชันในการจัดซื้อจัดจ้างเกิดขึ้นทุกขนาด หลักในการน�ำเสนอการพัฒนาจัดท�ำดัชนีประเมิน โครงการ โดยเฉพาะโครงการขนาดเลก็ ถึงปานกลาง องค์กรคุณธรรมส�ำหรับคู่สัญญาหน่วยงานของรัฐ5 ในส่วนกลางและระดบั ท้องถ่ิน เพื่อใช้เป็นเคร่ืองมือในการวัดประเมินระดับความ ทั้งนี้ จำ� เปน็ ต้องให้ความสำ� คญั ในการเพ่ิม เป็นองค์กรคุณธรรมของคู่สัญญาหน่วยงานของรัฐข้ึน มาตรการเชิงบวกส�ำหรับลดความเส่ียงและป้องกัน เพื่อเพิ่มเติมทางเลือกกลไกป้องกันการคอร์รัปชัน ทุจริตคอร์รัปชันในการจัดซื้อจัดจ้างในฝั่งผู้ให้สินบน ในสว่ นภาคธุรกิจเอกชนทีเ่ ขา้ มาเกยี่ วข้องกับการใช้ หรือภาคธุรกิจเอกชนท่ีเข้ามาเป็นคู่สัญญากับ งบประมาณแผ่นดิน เนื่องจากองค์กรธุรกิจเป็น หน่วยงานของรัฐ โดยใช้กลยุทธ์ “เพ่ิมพื้นที่คนดี” องค์ประกอบหน่ึงท่ีมีส่วนร่วมท�ำให้เกิดการทุจริต และส่งเสริมให้คู่สัญญาหน่วยงานของรัฐทั้งธุรกิจ คอร์รัปชัน การช่วยพัฒนาธุรกิจเอกชนให้เป็น เอกชน และหน่วยงานรัฐให้เป็นองค์กรคุณธรรม องค์กรคุณธรรมที่มีความโปร่งใส มีความรับผิดชอบ ต่อตา้ นคอรร์ ปั ชนั ตามหลักความโปรง่ ใส หลักความ ต่อลูกค้า/ผู้บริการ รวมถึงสังคมและสิ่งแวดล้อม พร้อมรับผิดจากการถูกตรวจสอบ และหลักการมี โดยเฉพาะการเป็นองค์กรที่มีนโยบายต่อต้าน ส่วนร่วม โดยมีภาคเอกชน ภาคประชาสังคมและ การทุจริตคอร์รัปชัน ตลอดจนมีส่วนส่งเสริมองค์กร สื่อมวลชน เป็นเฟืองหลักในการขับเคล่ือนไปสู่ ธุรกิจที่มีลักษณะเดียวกัน จะมีส่วนส่งเสริมให้ เปา้ หมาย ซึ่งเมือ่ รวมกบั มาตรการที่ภาครฐั ด�ำเนินการ หน่วยงานรัฐได้มีโอกาสท�ำธุรกรรมได้อย่างโปร่งใส 5 หมายถึงบุคคลหรือนิติบุคคลท่ีเป็นคู่สัญญาหน่วยงานของรัฐ ตามประกาศคณะกรรมการป้องกันและปราบปราม การทจุ รติ แห่งชาติ เร่ืองหลกั เกณฑแ์ ละวธิ ีการจัดท�ำและแสดงบญั ชรี ายรบั รายจ่ายของโครงการทีบ่ ุคคลหรือนติ ิบุคคล เปน็ คู่สัญญากับหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. 2554
ปที ี่ 8 ฉบับที่ 2 (กรกฎาคม - ธันวาคม 2558) 107 กับองค์กรธุรกิจที่มีคุณธรรมมากขึ้น และลดความ ผู้แทนผู้ถือหุ้นในการติดตาม ตรวจสอบ ท้วงติง เสี่ยงในการเกิดปัญหาการทุจริตคอร์รัปชันด้าน คัดค้านการกระท�ำที่ขัดกฎหมายและไม่เป็นธรรม จัดซื้อจัดจ้างของหน่วยงานภาครัฐลงในที่สุด และ หลักการด�ำเนินงานภายใต้ประมวลจริยธรรม จะเป็นนวัตกรรม หรือกลไกใหม่ ท่ีจะช่วยส่งเสริม (code of conduct) ที่ก�ำหนดข้ึน และหลักการ และเสริมพลังอ�ำนาจการตรวจสอบป้องกัน เปิดเผยข้อมูลการด�ำเนินงานด้วยความโปร่งใส การทุจริตคอร์รัปชันจากทุกภาคส่วน โดยเฉพาะ ซ่ึงความส�ำคัญของธรรมาภิบาลน้ีถือเป็นหัวใจหรือ ภาคประชาชนและสื่อมวลชนกับหน่วยงานของรัฐ สิ่งส�ำคัญอย่างย่ิงของการปกครองในระบอบ ใหม้ ีพลงั เพม่ิ ขน้ึ อยา่ งแทจ้ รงิ ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมของประชาชนท่ี ประเทศไทยยึดถืออยู่ ซ่ึงบวรศักด์ิ อุวรรณโณ กรอบแนวคดิ ทฤษฎี ในการพฒั นาเคร่ืองมอื (2542) เห็นพอ้ งกบั แนวคิดของอรพินท์ สพโชคชยั ในการพฒั นาจดั ท�ำ เครอื่ งมือ “ดชั นปี ระเมิน ทีช่ ใ้ี ห้เห็นว่า Good Governance นั้น กค็ ือ กลไก องค์กรคุณธรรมส�ำหรับคู่สัญญาหน่วยงานของรัฐ” ประชารัฐที่ดี ซ่งึ เปน็ การทำ� งานร่วมระหวา่ งประชาชน ยึดแนวทางหลักประกอบด้วย หลักธรรมาภิบาลและ กับรัฐเพ่ือสร้างสังคมท่ีมีเสถียรภาพ เพราะกลไก บรรษัทภิบาล หลักสิทธิมนุษยชน หลักกฎหมาย ประชารัฐ เป็นสว่ นเชอื่ มโยงองคป์ ระกอบทางสังคม หลักการสากล หลักการต่อต้านคอร์รัปชัน โดยมี คือ ภาคประชาสังคม (civil society) ภาคธุรกิจ รายละเอียดดังนี้ เอกชน (private sector) และภาครัฐ (public หลักธรรมาภิบาล (Good Governance) sector) เข้าด้วยกัน และควรรวมเอาภาค และบรรษัทภิบาล (Good Corporate Governance) ปัจเจกบุคคล และภาคต่างประเทศ เข้ามีส่วนร่วม หอการค้าไทย นิยามความหมายของ ในการพัฒนาธรรมาภบิ าลด้วย ธรรมาภิบาล ส�ำหรับการบริหารองค์กรในภาครัฐ หลักการมสี ่วนรว่ ม (Participation) และบรรษัทภิบาล ส�ำหรับบริหารองค์กรในภาค การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ธุรกิจเอกชน หมายถึง กระบวนการควบคุม ถือเป็นองค์ประกอบส�ำคัญหนึ่งของธรรมาภิบาล ก�ำกับดูแล และขับเคล่ือนองค์กรไปสู่เป้าหมาย และบรรษัทภิบาล ซง่ึ ปกติมกั จะเน้นการมีสว่ นรว่ ม ผลประโยชน์ท่ีดีท่ีสุดส�ำหรับเจ้าของและผู้มีส่วนได้ ของประชาชน ของผู้ถือหุ้น ในลักษณะของกลไก ส่วนเสีย อย่างถูกต้องและเป็นธรรม ในที่นี้จะเน้น ตดิ ตามตรวจสอบ การด�ำเนินงานขององคก์ รภาครัฐ ในส่วนที่เก่ียวข้องกับการด�ำเนินงานขององค์กร หรอื องค์กรธุรกิจเอกชน โดยเฉพาะบริษัทมหาชน ธุรกิจเอกชน ซ่ึงยึดถือหลักการของบรรษัทภิบาล กลไกใหม่ท่ีเกิดขึ้นจากการมีส่วนร่วมของ โดยเฉพาะกิจการในตลาดทุน ประกอบด้วย ผ้มู สี ่วนไดส้ ว่ นเสยี เชน่ การมีสว่ นร่วมของประชาชน หลักการปฏิบัติต่อผู้ถือหุ้นอย่างถูกต้อง เท่าเทียม คนในท้องถิ่นผู้ใกล้ชิดกับปัญหา และรองรับ และสามารถใชส้ ทิ ธไิ ด้ตามกฎหมาย หลักการค�ำนงึ ผลกระทบที่จะเกิดขึ้นท้ังด้านเศรษฐกิจหรือสังคม ถึงประโยชน์ของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียเพ่ือความย่ังยืน แกต่ นเองอยา่ งแท้จริง ซ่งึ ตรงกับแนวคดิ ของ Jame หลักการปฏิบัติหน้าท่ีของคณะกรรมการในฐานะ L.Creighton ที่ชี้ว่าประโยชน์ของการมีส่วนร่วม
108 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ของประชาชนช่วยเพิ่มคุณภาพการตัดสินใจ เกิดการทุจริตคอร์รัปชันโดยนักการเมืองที่รับมอบ ช่วยลดค่าใช้จ่ายและการสูญเสียเวลา น�ำไปสู่ อ�ำนาจอธิปไตยจากประชาชนผ่านการเลือกต้ัง การสร้างฉนั ทามติ การชว่ ยเพ่ิมความงา่ ยในการน�ำ เข้ามาบริหารประเทศ ก่อความเสียหายแก่ ไปปฏิบัติ หลีกเล่ียงการเผชิญหน้า พร้อมทั้ง ประเทศชาติอย่างมหาศาล ดังนั้นบทบาทใหม่ ช่วยด�ำรงความน่าเช่ือถือและความเป็นธรรม ในการมีส่วนร่วมของประชาชน ซึ่งเปล่ียนแปลงไป (อา้ งใน วันชยั วัฒนศัพท,์ 2544) จากเดิมที่เลือกผู้แทนแล้วตนคอยรับผลประโยชน์ ความหมายของการมีส่วนร่วมในพจนานุกรม จากการบริหารประเทศอย่างเดียว เป็นการขยาย Oxford Advanced Learner’ Dictionary (2005) เพิ่มบทบาทการมีส่วนร่วมทางการเมืองและ ให้ค�ำนิยามว่าหมายถึง การกระท�ำท่ี (คนหรือ การบริหารเก่ียวกับการตัดสินใจในเรื่องต่างๆ ประชาชน) ได้เข้าเป็นส่วนหน่ึงในกิจกรรม หรือ ในอันทจี่ ะได้รับรู้ ร่วมก�ำหนดและตดั สนิ ใจนโยบาย เหตุการณ์ ส่วนนิยามของธนาคารโลกหมายถึง การเข้ามีส่วนร่วมปฏิบัติในการจัดสรรทรัพยากร กระบวนการซึ่งผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย (stakeholders) ของชุมชนและของชาติ ตลอดจนการติดตาม มีอทิ ธิพล และรว่ มควบคมุ การพัฒนา การตัดสนิ ใจ ตรวจสอบการใช้อ�ำนาจอธิปไตยที่ประชาชน และการใช้ทรพั ยากรซง่ึ มผี ลต่อพวกตน นอกจากน้ี มอบหมายให้ผู้แทนราษฎรหรือรัฐบาล รับไปท�ำ การมีส่วนร่วมยังสามารถใช้โดยรูปแบบที่มีความ หน้าทีบ่ รหิ ารประเทศ และจัดสรรทรพั ยากรของชาติ แตกต่าง ด้วยระดับการแบ่งปันข้อมูลสารสนเทศ เพ่ือประโยชน์ของสังคมส่วนรวมท่ีจะส่งผลกระทบ วธิ ีการใหค้ ำ� ปรึกษา ต่อกลไกความรว่ มมอื และการ ต ่ อ วิ ถี ชี วิ ต แ ล ะ ค ว า ม เ ป ็ น อ ยู ่ ข อ ง ป ร ะ ช า ช น สร้างความเข้มแข็งที่มีให้กับผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย โดยการมีส่วนร่วมนี้สามารถท�ำได้โดยการให้ข้อมูล มากกว่าแคก่ ารมีอิทธิพลหรอื การควบคุมอีกด้วย แสดงความคิดเห็น การให้ค�ำแนะน�ำ ค�ำปรึกษา ส�ำหรับประเทศไทย การมีส่วนร่วมของ การร่วมวางแผน การร่วมปฏิบัติ ตลอดจนการ ประชาชน (People Participation) ในการก�ำจดั ควบคุมโดยตรงจากประชาชน (อรทัย ก๊กผล กลโกงในสังคมหรือการทุจริตคอร์รัปชันได้มี ใน พัชรี สิโรรส และ คณะ, 2546 ; ถวิลวดี บุรีกลุ , การบัญญัติไว้ในกฎหมายสูงสุดของประเทศ 2548) สืบเนื่องมาจากหลักการส�ำคัญของการปกครองใน การมีส่วนร่วมยังเป็นการเปิดโอกาสให้ ระบอบประชาธิปไตยนน้ั คือ ประชาชนเปน็ เจ้าของ ประชาชนได้มีส่วนร่วมในการคิดริเร่ิม การพิจารณา อธิปไตย ประชาชนสามารถใช้อ�ำนาจในการมี ตัดสินใจ การร่วมปฏิบัติและรับผิดชอบในเรื่อง ส่วนร่วมปกครองได้หลายรูปแบบ เช่น เดิมที่ผ่าน ต่างๆ อันมีผลกระทบถึงตัวประชาชนเอง (เสน่ห์ ประชาชนใช้อ�ำนาจในระบบเลือกผู้แทนราษฎร จามริก, 2537) ซึ่งประชาชนในชุมชน ตัวแทน มาท�ำหน้าที่ออกกฎหมายและเลือกผู้ปกครองหรือ ภาคเอกชน องคก์ ารทอ้ งถ่นิ และองคก์ ารประชาชน รฐั บาลแทนตน แต่เมื่อสังคมมีความซับซ้อนมากข้ึน สามารถมีส่วนร่วมได้หลายรูปแบบ หลายกิจกรรม ระบบการเลือกตัวแทนแบบเดิมไม่มีประสิทธิภาพ ในระดบั ท่หี ลากหลาย ทงั้ การวางแผน การประสานงาน เพียงพอที่จะดูแลผลประโยชน์ของประชาชนส่วนรวม การปฏิบตั ิ การสนับสนุน การรับผลประโยชน์ และ
ปีที่ 8 ฉบบั ที่ 2 (กรกฎาคม - ธนั วาคม 2558) 109 การติดตามประเมินผล โดยเฉพาะในกระบวนการ งบประมาณแผน่ ดิน สถานการณก์ ารทจุ รติ คอรร์ ปั ชัน มีส่วนร่วมในการสื่อสารซ่ึงหมายถึงการส่ือสาร ภายในประเทศ ความเข้มแข็งของการบังคับใช้ แบบสองทางที่มีปฏสิ ัมพนั ธแ์ บบพลวตั (dynamic) กฎหมายในการต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชัน และ ระหว่างผู้รับสารระดับรากหญ้ากับแหล่งข้อมูล บทบาทของผู้ตรวจการแผ่นดินรัฐสภาในการต่อ ข่าวสารนั้น จากจุดมุ่งหมายในการสร้างอ�ำนาจ ต้านการทุจริตคอร์รัปชัน โดยเคร่ืองมือที่องค์กร ความเท่าเทียมกันในการส่งสารที่เน้นความส�ำคัญ ภาคประชาสังคม มักใช้ในกิจกรรมต่อต้าน ของประชาชนท่ีเป็นคนในมากกว่าผู้เช่ียวชาญจาก การทุจริตคอร์รัปชัน เช่น ข้อตกลงคุณธรรม ภายนอก จึงเป็นทางออกของความขัดแย้งอันมัก (Integrity Pact) บญั ชีรายการตรวจสอบการจดั ซื้อ จะเกิดจากแบบแผนเดิมๆของการส่ือสารเพ่ือ จัดจ้างภาครัฐ (Public Procurement Monitor การพัฒนาที่มีลักษณะสั่งการจากบนลงล่าง (Nair Checking Lists) หรือ การสร้างความโปร่งใสใน & White, 1993) การจดั ซอ้ื จัดจ้างส�ำหรับงานก่อสรา้ ง (Construction ดงั นน้ั เร่ืองของการมีส่วนร่วมของประชาชนนี้ Sector Transparency - CoST)6 จึงได้ถูกยึดถือว่าเป็นหลักการท่ีมีความส�ำคัญอย่างยิ่ง นิยามการทจุ ริตคอรร์ ปั ชนั ในยคุ สมยั ปจั จบุ ัน เพราะสังคมประชาธปิ ไตยยุคใหม่ ค�ำวา่ คอรร์ ปั ชัน หรอื การทจุ รติ คอร์รปั ชนั ยึดหลักอ�ำนาจอธปิ ไตยเปน็ ของประชาชน โดยประชาชน (Corruption) กลายเป็นค�ำนิยมท่ีถูกน�ำมาใช้ และเพื่อประชาชน แม้ประชาชนให้อ�ำนาจผู้แทน อธบิ ายถึง พฤตกิ รรมการโกง ในหลายบริบทหลาย ไปทำ� หน้าท่นี ิติบัญญัติ และเลือกฝา่ ยบรหิ ารแทนแลว้ โอกาส เชน่ การคอร์รปั ชันในนโยบายหรอื โครงการ ประชาชนก็ยังมีสิทธิ และอ�ำนาจในการติดตาม ของรัฐ การคอร์รัปชันในการจัดซ้ือจัดจ้าง ตรวจสอบ รวมถึงเรียกคืนอ�ำนาจท่ีมอบให้ผู้แทน การคอร์รัปชันในการบริหารงานของทั้งภาครัฐและ ไปได้ มิใชใ่ ห้แลว้ ให้ขาดไปเลย ภาคธุรกิจเอกชน หรือแม้แต่การเอาไปใช้อธิบาย นอกจากน้ีปัจจุบันบทบาทการมีส่วนร่วม พฤติกรรมยอ่ ยๆ ในระดับบคุ คล เชน่ การคอร์รปั ชัน ของประชาชนในการต่อต้านคอร์รัปชัน ภายใต้ เวลาราชการ นอกจากนี้ ยงั มคี ำ� ที่มคี วามหมายใกล้ การปกครองในระบอบประชาธิปไตยน้ัน บทบาท เคียงและมักจะใช้ปะปนกันอยู่เสมอๆ เช่น ทุจริต องค์กรภาคประชาชน และสื่อมวลชน ถือเป็นกลไก ประพฤติมิชอบ การขัดกันระหว่างประโยชน์ส่วน ท่ีทรงพลังอย่างยิ่ง ซ่ึงปัจจัยท่ีท�ำให้ องค์กร ตนกบั ประโยชนส์ ่วนรวม หรอื ประโยชน์ทับซ้อน ภาคประชาสังคม เกิดความเข้มแข็งในการต่อต้าน ค�ำวา่ คอรร์ ปั ชัน (Corruption) ในภาษา การทุจริตคอร์รัปชัน คือ ความสามารถของสื่อ อังกฤษมีความหมายของเนื้อหาท่ีกว้างมากเม่ือ ในการรายงานขา่ วทุจรติ กระบวนการควบคุมและ เทียบกับภาษาไทย ธานินทร์ กรัยวิเชียร (2510) ติดตามเพื่อสร้างความโปร่งใสในกระบวนการ 6 ปัณณ์ อนันตบุตร และสุทธิ สุนทรารักษ์ (2558). การพัฒนาบทบาทภาคประชาสังคมเพ่ือต่อต้านการทุจริตใน กระบวนการจดั ซอ้ื จัดจ้าง. ส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทจุ รติ แห่งชาติ, กรงุ เทพฯ.
110 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. เห็นวา่ คำ� ว่าคอร์รัปชนั น่าจะมคี วามหมายใกล้เคียง การราชการไปเป็นประโยชน์ส่วนตน (อ้างใน กับค�ำว่า ฉ้อราษฎร์บังหลวง นักวิชาการบางคน มาตาลักษณ์ ออรุ่งโรจน์และคณะ, 2554) ขณะท่ี แย้งว่า ความหมายข้างต้นก็อาจจะยังแคบไป เสนีย์ ปราโมช อธิบายวา่ การฉอ้ ราษฎร์ เป็นการ เพราะน่าจะกินความไปถึงเรื่องการรับสินบน และ ท่ีเจ้าพนักงานเรียกและรับสินบนจากราษฎร โดย การแสวงหาอ�ำนาจโดยวิธีการอันผิดท�ำนองคลองธรรม อาจเป็นเงินหรืออามิสอย่างอื่นเพ่ือปฏิบัติหรือไม่ โดยไม่จ�ำกัดอยู่แค่เพียงแค่เร่ืองการเบียดบัง ปฏิบัติหน้าท่ีราชการ เป็นการให้คุณแก่ผู้ให้สินบน ยักยอกทรัพย์ของรัฐและของสาธารณะเท่าน้ัน ส่วนการบังหลวง เป็นการท่ีเจ้าพนักงานท�ำ ซึ่งสอดคล้องกบั แนวคดิ ของ Gunnar Myrdal (1986) การทจุ ริตตอ่ หน้าทร่ี าชการ ท�ำใหเ้ กดิ ความเสยี หาย (อ้างในพรศักด์ิ ผ่องแผ้ว และคณะ, 2539) และ แก่ผลประโยชน์ของแผ่นดินไม่ว่ากรณีดังกล่าว แม้ว่าการกระท�ำดังกล่าวอาจจะไม่ผิดต่อกฎหมาย จ ะ ท� ำ โ ด ย ก า ร ส ม ค บ กั บ ร า ษ ฎ ร เ พ่ื อ เ บี ย ด บั ง อาญา แต่ก็ถือว่าเป็นการคอร์รัปชันด้วย (อ้างใน ผลประโยชน์ของแผ่นดินหรือไม่ก็ตาม (ณัฐนันทน์ มาตาลกั ษณ์ ออรงุ่ โรจน์ และคณะ, 2554)7 อัศวเลิศศักด์ิ และคณะ, 2553)8 ตรงกับที่ David พจนานุกรมของราชบณั ฑติ สภา พ.ศ. 2554 H. Baylay ระบวุ ่า การทจุ รติ คอรร์ ปั ชันท่ีเกย่ี วข้อง ใหค้ วามหมายวา่ คอร์รัปชัน หมายถึง โกง เบยี ดบัง กับการรับสินบนมีความหมายอย่างกว้างครอบคลุม ทุจริต ฉ้อราษฎร์บังหลวง รบั สินบน และพจนานุกรม ถึงการใช้อ�ำนาจหน้าท่ี (ของเจ้าหน้าที่รัฐ-ผู้เขียน) ของราชบณั ฑติ สภา พ.ศ. 2542 กำ� หนดความหมาย ไปในทางท่ีผิดเพราะเห็นแก่ประโยชน์ส่วนตน ค�ำวา่ ทุจรติ หมายถงึ ความประพฤติชว่ั โกง เช่น เป็นที่ตั้ง โดยผลประโยชน์ที่ว่านั้นไม่จ�ำเป็นต้องอยู่ การทุจริตในการสอบ คดโกง ฉ้อโกง ไม่ซื่อตรง ในรูปเงินตราเสมอไป (อ้างในพรศักด์ิ ผ่องแผ้ว ส่วนค�ำว่า ฉ้อราษฎร์บังหลวง หมายถึง การท่ี และคณะ, 2539)9 พนักงานเจ้าหน้าท่ีเก็บเงินจากราษฎรแล้วไม่ส่งหลวง วิทยากร เชียงกูล ให้ความหมาย หรอื หรอื การเบียดบังเงนิ หลวง สว่ น อทุ ัย หริ ญั โต การคอร์รัปชัน ท่ีสะท้อนให้เห็นภาพผลกระทบ ได้ขยายความวา่ การฉ้อราษฎร์ หมายถึงการกระท�ำ ความเสียหายต่อผลประโยชน์ของประเทศชาติและ ใดๆ ของข้าราชการทเี่ รยี กร้องจากราษฎร โดยทำ� ให้ ประชาชนจากการคอร์รัปชันไว้ในหนังสืออธิบาย ร า ษ ฎ ร เ ข ้ า ใ จ ผิ ด ว ่ า ต ้ อ ง เ สี ย ค ่ า บ ริ ก า ร ห รื อ ศพั ท์สงั คมศาสตรเ์ พ่อื การพัฒนา (อ้างใน มาตาลกั ษณ์ ค่าธรรมเนียมพิเศษจากการปฏิบัติหน้าที่ตามปกติ ออรุ่งโรจนแ์ ละคณะ, 2554) วา่ หมายถงึ การทุจริต ของข้าราชการนนั้ ๆ สำ� หรับการบงั หลวง หมายถงึ ฉ้อฉล โดยเจ้าหน้าท่ีของรัฐ และนักการเมืองหรือ การท่ีข้าราชการน�ำเงินหรือประโยชน์ของทาง เจ้าหน้าท่ีในองค์กรธุรกิจเอกชน ซ่ึงไม่ได้ก่อผลเสีย 7 มาตาลักษณ์ ออรุ่งโรจน์ และคณะ (2554). การศึกษาลักษณะ รูปแบบ และความเส่ียงต่อการทุจริตในองค์กร สาธารณะนอกระบบราชการ. ส�ำนักงานคณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ ริตแหง่ ชาต,ิ กรงุ เทพฯ. 8 ณัฐนนั ทน์ อศั วเลิศศกั ดิ์ และคณะ ( 2553). การป้องกนั และปราบปรามการทจุ รติ ในองค์กรภาครัฐท่มี ุง่ เน้นการด�ำเนิน การในเชิงธุรกิจ. ส�ำนกั งานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาติ, กรงุ เทพฯ. 9 พรศักดิ์ ผ่องแผ้ว และคณะ ( 2539). องค์ความรู้ว่าด้วยการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการไทย. ส�ำนักงาน คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจรติ และประพฤติมชิ อบในวงราชการ, กรงุ เทพฯ.
ปีที่ 8 ฉบับท่ี 2 (กรกฎาคม - ธันวาคม 2558) 111 แค่ในทางจริยธรรมเท่าน้ัน แต่ยังก่อผลเสียต่อ (white corruption) และประการสดุ ท้ายลกั ษณะ การพัฒนาประเทศ เพราะทำ� ใหก้ ารบิดเบือนการใช้ (Dimension) ของการทุจริตคอร์รัปชัน เช่น ทรัพยากรอย่างไม่เป็นธรรมและไม่มีประสิทธิภาพ การทุจริตคอร์รัปชันในการบริหารราชการแผ่นดิน การขาดการแข่งขันที่เป็นธรรม ท�ำให้องค์กรไม่มี (administrative corruption) การทุจริต แรงจูงใจท่ีจะพัฒนาประสิทธิภาพ ท�ำให้ภาครัฐมี คอร์รปั ชันทางเศรษฐกจิ (economic corruption) ทรัพยากรส�ำหรับการลงทุนด้านการศึกษาและ การทุจริตคอร์รัปชันทางการเมือง (political กิจกรรมท่ีเป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาประเทศโดย corruption) รวมลดลง โดยผู้มีส่วนร่วมกระท�ำการทุจริต วิทยากร เชียงกลู (2549) เห็นวา่ รปู แบบ คอร์รัปชันครอบคลุมกว้างถึงนักการเมืองและ ของการทุจริตคอร์รัปชันประกอบด้วย การยักยอก เอกชน มิได้จ�ำกัดแค่ข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่ของ (embezzlement) การทเี่ จ้าหนา้ ท่ีรัฐเรียกรอ้ งเงิน รฐั เท่าน้นั ซงึ่ ผาสกุ พงษ์ไพจติ ร และนวลน้อย ตรีรัตน์ จากธุรกิจเอกชน (extortion) หรือการที่ธุรกิจ ช้ีว่า พฤติกรรมการทุจริตคอร์รัปชันอาจผิดหรือไม่ เอกชนให้สนิ บน (bribery) หรือ ผลประโยชน์ภายหลัง ผิดกฎหมาย แต่ขดั กับหลกั จรยิ ธรรม หรอื มาตรฐาน (kickback) การใชข้ อ้ มลู ภายใน (insider) เลอื กจ้าง ความคาดหวังที่สาธารณชนมีต่อบทบาทของบุคคล หรือแต่งต้ังญาตขิ องตน (nepotism) ทำ� สัญญาจ้าง สาธารณะ เช่น นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี สมาชิก หรือให้สัมปทานเฉพาะพรรคพวกผู้สนับสนุนตน สภาผูแ้ ทนราษฎร ขา้ ราชการ ฯลฯ (อ้างใน ณัฐนนั ทน์ (cronyism) การฟอกเงิน (money laundering) อัศวเลศิ ศกั ดิ์ และคณะ, 2553) ใช้ต�ำแหน่งหน้าท่ีของเจ้าหน้าท่ีรัฐเอื้อประโยชน์ ประเภทของการทุจริตคอร์รัปชันนั้น ให้บริษัทตนเองและพรรคพวก (conflict of มีการจ�ำแนกไว้หลากหลายแล้วแต่มุมมองใน interest) และการเอื้อประโยชน์ (trading การพิจารณา โดย ณัฐนันทน์ อัศวเลิศศักด์ิ influence) ขณะที่ ผาสกุ พงศไ์ พจิตร (2546) สรปุ และคณะ (2553) เหน็ ว่า สามารถพิจารณาไดจ้ าก ว่าการคอร์รปั ชันมีรปู แบบสำ� คัญๆ 2 ประเภท คือ ประการแรกคือรูปแบบของการทุจริตคอร์รัปชัน ภาษีคอร์รัปชัน ท่ีนักการเมืองเรียกเก็บจากพ่อค้า (form) เช่น การใช้ต�ำแหน่งหน้าท่ีในการหาผล นักธุรกจิ ประชาชน ในรูปคอมมชิ ชนั และส่วยตา่ งๆ ประโยชน์ การทุจริตจัดซ้ือจัดจ้างและการด�ำเนิน กับการคอร์รัปชันท่ีเกิดจากการขัดกันระหว่างผล งานโครงการ การเบียดบังเงินงบประมาณ หรือ ประโยชน์สาธารณะหรือส่วนรวมกับประโยชน์ส่วน ทรัพย์สินของทางราชการ ฯลฯ ประการท่ีสอง บุคคล (conflict of interest) ของบุคคลทมี่ ีความ ขนาดของการทุจรติ คอรร์ ปั ชนั (size) เช่นการทจุ รติ โน้มเอียงในการใช้อ�ำนาจและต�ำแหน่งสาธารณะ คอรร์ ัปชันขนาดเลก็ (petty corruption) การทจุ ริต มาหาประโยชน์ส่วนตน คอรร์ ปั ชนั ขนาดใหญ่ (grand corruption) ประการ การทุจริตคอร์รัปชันในการจัดซ้ือจัดจ้าง ท่ีสามระดับการยอมรับของชุมชน (degree of ภาครัฐ tolerability) เช่น การทุจริตคอร์รัปชันสีด�ำ นพิ นธ์ พัวพงศกร ทำ� การศกึ ษา พบวา่ (black corruption) การทุจริตคอร์รัปชันสีเทา อาจมีการทุจริตในการด�ำเนินงานในแต่ละขั้นตอน (gray corruption) การทุจริตคอร์รัปชันสีขาว ของกระบวนการทุจริตในการจัดซื้อจัดจ้างโดยใช้
112 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. งบประมาณของรัฐ ดังน1ี้ 0 ของราคาค่าก่อสร้าง จ่ายให้ผู้ควบคุมงานเป็น 1. ข้ันตอนในการเร่ิมจัดท�ำโครงการ รายเดอื นประมาณร้อยละ 1 ของคา่ กอ่ สรา้ ง หรือ ซึ่งอาจมีปัญหา ต้ังแต่ในแง่ความเหมาะสมหรือ ค่าจ่ายพิเศษอ่ืน ๆ ให้กับเจ้าหน้าที่ของรัฐ เช่น เหตุผลของการมีโครงการเกดิ ขน้ึ การเดินทางไปต่างประเทศ เป็นตน้ 2. ข้ันตอนการศึกษาความเป็นไปได้ 7. ขัน้ ตอนตรวจรบั งาน เงินสนิ บนจะมาก ของโครงการ ซึ่งเป็นข้ันตอนที่มักถูกใช้สร้าง หรอื น้อย จะอยกู่ ับความเรียบรอ้ ยของงาน ความชอบธรรมให้กับโครงการว่าจะเป็นประโยชน์ 8. ข้ันตอนรับเงินคา่ จา้ งงาน ในแต่ละงวด ต่อสังคม ในหลายกรณีจึงพบว่า ข้อมูลต้นทุนและ ผู้ประกอบการจะต้องจ่ายเงินสินบนเพ่ือให้ผู้มีอ�ำนาจ ผลประโยชน์ของโครงการเป็นตัวเลขท่ีแต่งข้ึน เร่งเซ็นเช็คจ่ายค่างวดงาน เจ้าหน้าท่ีบางคนท่ี โดยขาดหลักวชิ าการ และหลักฐานรองรบั เก่ียวข้องกับการงบประมาณยังอาจใช้อ�ำนาจ 3. ขั้นตอนการออกแบบรายละเอียด การจ่ายเงินงวดให้หน่วยราชการเป็นเคร่ืองมือ โครงการ ซ่ึงเป็นข้ันตอนก�ำหนดต้นทุนโครงการ ในการทุจริตคอร์รัปชัน หรือนักธุรกิจบางคนอาศัย เปิดโอกาสให้มีการก�ำหนดคุณสมบัติของสินค้า เจ้าหน้าท่ีเกี่ยวกับการงบประมาณผู้ควบคุมเงินงวด หรือมูลค่าโครงการ ขั้นตอนที่ก่อให้เกิดการทุจริต ของหนว่ ยงานรัฐหาประโยชน์สว่ นตนดว้ ย คอร์รัปชันมากรองจากขน้ั ตอนการจดั ท�ำโครงการ การทุจริตคอรร์ ปั ชนั ในภาคเอกชน 4. ขั้นตอนการประเมินราคากลางตาม การประกอบกิจการส่วนใหญ่ของเอกชน แบบรายละเอียด ขั้นตอนนี้มักเป็นการรองรับ ไทย มีพ้ืนฐานมาจากบริษัทหรือธุรกิจครอบครัว กระบวนการทุจริตคอร์รัปชันท่ีซ่อนในรายละเอียด ท่ีผู้ถือหุ้นมักเป็นสมาชิกในครอบครัว มักด�ำเนิน ของแบบโครงการ การแบบเบ็ดเสร็จ มีความคล่องตัว การตัดสินใจ 5. ขั้นตอนการประมูลการจัดซื้อจัดจ้าง รวดเรว็ เน้นการแสวงหาก�ำไร รปู แบบการทุจริตท่ี ถา้ การทุจรติ คอรร์ ปั ชนั ท�ำกันเปน็ ขบวนการตง้ั แต่ตน้ เกิดขึ้นระยะแรกๆ มักเป็นเร่ืองความไม่ซ่ือสัตย์ การจ่ายสินบนในข้ันนี้จะมีไม่มาก ส่วนกรณีท่ี การฉ้อโกงยักยอกทรพั ย์ ภายในนติ ิบุคคล การเอาเปรยี บ การจัดซื้อจัดจ้างท�ำท่ัวประเทศและผู้ประกอบ ผู้บริโภค ค้าก�ำไรเกินควร แต่ต่อมาได้ขยายจาก ธุรกิจต้องการรวบโครงการท้ังหมด จะมีการต้ัง การคอร์รัปชันท่ีก่อผลกระทบในวงแคบหรือระดับ บริษัทหุ่นเชิด และกีดกันคู่แข่งประมูลและ บุคคลหรือเฉพาะองค์กร ไปสู่ระหว่างองค์กร มกี ารจา่ ยสินบนเปน็ จ�ำนวนมาก ภายนอกและสังคม เช่น การตกแต่งบัญชีเพ่ือ 6. ข้ันตอนด�ำเนินการก่อสร้างหรือโครงการ หลกี เลีย่ งหรอื โกงภาษีการขดั กันระหวา่ งประโยชน์ ผู้รับเหมาต้องจ่ายเงินค่าควบคุมงานเมื่อเบิกเงินงวด ส่วนรวมกับประโยชน์ส่วนตนของกรรมการกับ เช่น ค่าควบคุมงานจ่ายให้ส่วนกลางร้อยละ 10 เครือญาติพวกพ้องในบริษัทมหาชน การใช้ข้อมูล 10 นิพนธ์ พัวพงศกร และคณะ, ยุทธศาสตร์การต่อต้านการคอร์รัปชันในประเทศไทย พ.ศ. 2553, (กรุงเทพฯ : สถาบนั วิจัยเพ่อื การพัฒนาประเทศไทย, 2543), หน้า 43-44
ปที ่ี 8 ฉบับท่ี 2 (กรกฎาคม - ธนั วาคม 2558) 113 ภายใน การปั่นราคาหุ้นของบริษัทจดทะเบียน มีข้อมูลข่าวสารท่ีเข้าถึงได้โดยสะดวก จะท�ำให้ ในตลาดหลักทรัพย์ การปล่อยกู้ให้พรรคพวก ช่องทางในการกระท�ำการทุจริตคอร์รัปชันเกิดข้ึน การถ่ายโอนก�ำไรระหว่างบริษัท (siphoning of ไดน้ อ้ ย company fund) การอนุมัติผลตอบแทนแก่ ส�ำหรับปัจจัยของการทุจริตคอร์รัปชัน ผู้บริหาร กรรมการ สูงเกินควร การยักยอกเงิน จะประกอบดว้ ย โอกาสในการกระท�ำผดิ การไดร้ ับ ในบญั ชีของลกู คา้ ธนาคาร อนุมตั สิ ินเชอ่ื ผดิ กฎหมาย ค่าตอบแทนทไี่ ม่เหมาะสม ความโลภ ระดบั จริยธรรม หรือไร้หลักทรัพย์ค้�ำประกันอันควร การจัดธุรกิจ ความซื่อสัตย์สุจรติ ของผเู้ กยี่ วข้อง สง่ิ จงู ใจ ความเสยี่ ง แชร์ลูกโซ่ การกู้ยืมเงินท่ีฉ้อโกงประชาชน ฯลฯ ในการถูกจบั ได้ ความโปร่งใสและการตรวจสอบใน เปน็ ตน้ ซ่งึ การทจุ ริตคอรร์ ปั ชันในภาคธรุ กิจเอกชน องค์กร การผูกขาดในธุรกิจ เป็นต้น ซึ่งมาตรการ มีแนวโน้มการกระท�ำผิดด้วยวิธีท่ีสลับซับซ้อนมากขึ้น ต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชันในภาคธุรกิจเอกชน โดยอาศัยช่องว่างทางกฎหมาย มีการใช้เทคโนโลยี ของประเทศไทย ก�ำหนดไว้ในกฎหมายหลายฉบับ ระดับสูงในการกระท�ำผิด การจัดตั้งบริษัทบริษัท เช่น การป้องกันการขัดกันระหว่างประโยชน์ส่วน หรือนิติบุคคลอ�ำพราง รวมทั้งมีการกระท�ำในลักษณะ รวมและประโยชน์ส่วนตน ตามประมวลกฎหมาย ท่ีเป็นขบวนการ หรือร่วมมือกับองค์กรอาชญากรรม แพง่ และพาณิชย์ มาตรา 1038 มาตรา 1066 และ องค์กรอาชญากรรมข้ามชาติมากขึ้น โดยเฉพาะ มาตรา 1168 พระราชบัญญัติบริษัทมหาชนจ�ำกัด การคอร์รัปชันทางการเงินและตลาดทุนซ่ึงสร้าง พ.ศ. 2535 มาตรา 86 ส�ำหรับผู้บริหารวิสาหกิจ ความเสยี หายแก่ระบบเศรษฐกจิ อย่างมหาศาล นอกจากนี้กรณีเป็นบริษัทมหาชนจ�ำกัดและ ดารารัตน์ อานันทนะสุวงศ์ (2557) ช้ีว่า ธนาคารพาณิชย์จะมีโทษทางอาญา ตามพระราช การทุจริตคอร์รัปชันในภาคเอกชนมีหลายรูปแบบ บญั ญัติบริษทั มหาชนจำ� กัด พ.ศ. 2535 มาตรา 88 เชน่ การใชข้ อ้ มลู ภายใน (insider trading scandals) มาตรา 203 และมาตรา 204 พระราชบัญญัติ การตีมูลค่าสินค้า บริการหรือทรัพย์สิน ซึ่งผู้ท่ี การธนาคารพาณิชย์ พ.ศ. 2505 มาตรา 12 ตีราคาสามารถสร้างค่าเช่า โดยการตีราคาส่ิงของ มาตรา 43 และมาตรา 46 การกำ� หนดให้มีการจดั ใหส้ งู กว่าท่คี วรเปน็ ทำ� ใหเ้ กดิ ความเสยี หายแกผ่ ู้ซ้อื ท�ำงบดุลและรายงานอย่างเหมาะสม ตามพระราช หรอื เจ้าของกจิ การ เชน่ การรับสนิ บนซอ้ื ตวั นักกฬี า บัญญัติก�ำหนดความผิดเกี่ยวกับห้างหุ้นส่วน ในราคาแพงเกินจริง หรือนักวิเคราะห์หุ้นจะได้รับ จดทะเบียน ห้างหุ้นส่วนจ�ำกัด บริษัทจ�ำกัด และ การเล้ียงดูปูเส่ืออย่างดีจากบริษัทที่คาดหวังว่า มูลนิธิ พ.ศ. 2499 มาตรา 18 และมาตรา 25 นักวิเคราะห์จะตีพิมพ์การวิเคราะห์แนวโน้มของ พระราชบัญญัติการธนาคารพาณิชย์ พ.ศ. 2505 ราคาหุ้นของบริษัทไปในทางบวก และประการ มาตรา 16 รวมการบังคบั การตรวจสอบของผสู้ อบ สุดท้ายคือ การใช้อ�ำนาจผูกขาดตลาด หรือ บัญชีตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 269 บดิ เบอื นมิใหเ้ กดิ การแข่งขนั ท่ีแทจ้ ริง ก็เปน็ เง่ือนไข หรือการตรวจสอบโดยความต้องการของผู้ถือหุ้น เบ้ืองต้นในการท�ำให้เกิดการทุจริตคอร์รัปชัน ตามาตรา 1215 หรือการถอดถอนกรรมการออก ในภาคเอกชน เพราะตลาดที่มีการแข่งขันและ จากต�ำแหน่ง การลงโทษผู้บริหารท่ียักยอกทรัพย์
114 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. การรบิ ทรพั ย์จากการทจุ รติ คอร์รปั ชัน ฯลฯ เป็นตน้ ทางการเมืองตลอดจนการพัฒนาอย่างยั่งยืนของรัฐ เครือ่ งมือและมาตรฐานสากล นั้นๆ โดยหลักของอนุสัญญาฯ เน้นถึงมาตรการ ในการศึกษาพัฒนาดัชนีวัดองค์กรคุณธรรม ป้องกัน การก�ำหนดให้เป็นความผิดอาญา ให้ได้เครื่องมืออันเป็นที่ยอมรับ มีความน่าเช่ือถือ การบงั คบั ใช้กฎหมาย ความร่วมมอื ระหวา่ งประเทศ นั้น ได้ก�ำหนดให้มีการน�ำหลักปฏิบัติ ข้อตกลง การติดตามทรัพย์สินคืน ความช่วยเหลือทาง เคร่ืองมือและมาตรฐานสากล ที่ใช้ในการส่งเสริม วชิ าการ ตลอดจนกลไกในทางปฏบิ ตั ิ ธรรมาภิบาล บรรษัทภิบาล หรือความเป็นองค์กร สาระของอนุสัญญาฯ ท่ีเกี่ยวข้องโดยตรง คุณธรรมทั้งของต่างประเทศ และประเทศไทย กับภาคธุรกิจเอกชน อยู่ในหมวด 2 ข้อ 12 เพ่ือให้เคร่ืองมือมีมาตรฐานการวัดประเมินซ่ึงสามารถ ซึ่งก�ำหนดให้รัฐภาคีต้องด�ำเนินมาตรการป้องกัน ตอบโจทย์ได้ทั้งประเด็นท่ีเป็นกรอบใหญ่ของกติกาสากล การทุจริตคอร์รัปชันท่ีเก่ียวข้องกับภาคธุรกิจเอกชน สอดรับกับบริบทของสังคมไทย โดยมีรายละเอียด เพ่ิมมาตรฐานทางบัญชีและการตรวจสอบบัญชี ดงั นี้ ในภาคธรุ กิจเอกชน จัดใหม้ มี าตรการลงโทษทางแพ่ง ข้อตกลง-เคร่ืองมือวัดประเมินในต่าง ทางโทษปกครอง หรือโทษทางอาญาทมี่ ปี ระสิทธิผล ประเทศ ได้สัดส่วน ตามหลักการขั้นพ้ืนฐานกฎหมายของ จรรยาบรรณด้านการต่อต้านคอร์รัปชัน ประเทศ และรัฐภาคีต้องมีมาตรการท่ีจะท�ำให้ ตามอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้าน วัตถุประสงค์ของอนุสัญญาฯ สัมฤทธิผล ซ่ึงอาจ การทุจริต (United Nations Convention รวมถึงการส่งเสริมความร่วมมือระหว่างหน่วยงาน Against Corruption 2003) ท่ีบังคับใช้กฎหมายและองค์กรภาคธุรกิจเอกชน อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้าน ที่เก่ียวข้อง การส่งเสริมพัฒนามาตรฐานและ การทุจริต ค.ศ. 2003 เกิดข้ึนมาจากข้อกังวล กระบวนการท่ีมีจุดประสงค์พิทักษ์รักษาคุณธรรม เร่ืองความรุนแรงของปัญหาและภัยคุกคามของ ขององค์กรภาคธุรกิจเอกชนที่เก่ียวข้อง จรรยาบรรณ ก า ร ทุ จ ริ ต ค อ ร ์ รั ป ชั น ท่ี มี ต ่ อ เ ส ถี ย ร ภ า พ แ ล ะ ในการประกอบธุรกิจและวิชาชีพอย่างถูกต้อง ความมั่นคงของสังคมซ่ึงบ่อนท�ำลายสถาบันและ เหมาะสม ป้องกันการขัดระหว่างประโยชน์ส่วน คณุ ค่าแหง่ ประชาธิปไตย จรยิ ธรรม ความยุติธรรม รวมและประโยชน์ส่วนตน ส่งเสริมแนวปฏิบัติ อันเป็นอันตรายต่อการพัฒนาอย่างยั่งยืน ขณะ ทางการค้าที่ดีแก่ภาคธุรกิจเอกชนและความ เดียวกันก็มีความกังวลเก่ียวกับความเชื่อมโยง เกี่ยวพันทางสัญญาด้านธุรกิจกับรัฐ ต้องส่งเสริม ระหว่างการทุจริตคอร์รัปชันกับอาชญากรรม ความโปรงใสในองค์กรภาคธุรกิจเอกชน ป้องกัน ในรูปแบบอื่นๆ โดยเฉพาะองค์กรอาชญากรรม การใช้กระบวนการก�ำกับดูแลองค์กรภาคธุรกิจ และอาชญากรรมทางเศรษฐกิจ การฟอกเงิน เอกชนในทางทผ่ี ดิ รวมถึงการอุดหนนุ และการออก รวมถึงความกังวลที่มีต่อการทุจริตคอร์รัปชัน ใบอนุญาตทางพาณิชย์โดยเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเก่ียวข้องกับทรัพย์สินมหาศาล อันอาจเป็น มีข้อก�ำหนดป้องกันการขัดกันระหว่างประโยชน์ ทรัพยากรส�ำคัญ และก่อภัยคุกคามเสถียรภาพ ส่วนรวมและประโยชน์ส่วนตนของเจ้าหน้าที่รัฐ
ปีที่ 8 ฉบบั ที่ 2 (กรกฎาคม - ธันวาคม 2558) 115 ในการประกอบอาชีพหลังลาออกหรือเกษียณอายุ ก�ำกับดูแลมิให้กิจการของตนล่วงละเมิดสิทธิมนุษยชน จากต�ำแหน่งเดิมท่ีเก่ียวข้องกับอาชีพใหม่ และ ในด้านสิทธิมนุษยชน หลักการให้บริษัทต่าง ๆ ประกันว่าการด�ำเนินกิจการขององค์กรธุรกิจ ควรสนับสนุนเสรีภาพในการวมกลุ่มและสิทธิใน เอกชนมีการควบคุมการสอบบัญชีการตรวจสอบ การรวมกลุ่มกันเพ่ือการต่อรอง ควรยุติการบังคับ ภายในอย่างพอเพียงที่จะช่วยป้องกันและสืบหา ใช้แรงงานในทุกรูปแบบ ควรหาวิธียุติการใช้ การกระท�ำทุจริตคอร์รัปชัน มีการรายงานภายใต้ แรงงานเด็กโดยส้ินเชิง และควรละเว้นจาก การตรวจสอบ การรับรองทางบญั ชีอย่างเหมาะสม การเลือกปฏิบัติและการจ้างงานอย่างไม่เป็นธรรม นอกจากนี้รัฐภาคีต้องด�ำเนินการท่ีอาจมี ในดา้ นแรงงาน หลกั การที่บริษัทตา่ ง ๆ ควรด�ำเนนิ ความจ�ำเป็นตามกฎหมายเก่ียวกับการดูแลรักษา กิจการในลักษณะที่ค�ำนึงถึงผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม สมุดบัญชี บันทึก การเปิดเผยรายงานการเงิน ควรด�ำเนินโครงการที่ส่งเสริมด้านการส�ำนึกและ มาตรฐานและการสอบบัญชี เพื่อห้ามมิให้เกิด ความรับผิดชอบต่อส่ิงแวดล้อม และควรส่งเสริม การกระท�ำท่ีมุ่งไปสู่การทุจริตคอร์รัปชัน เช่น การพัฒนาและการใช้เทคโนโลยีที่เป็นมิตรต่อ การกระทำ� ทไ่ี มผ่ า่ นการบนั ทึกบญั ชี การท�ำธุรกรรม ส่ิงแวดล้อม ในด้านสิ่งแวดล้อม รวมถึงหลักการ ที่ไม่ผ่านการบันทึกไม่มีความชัดเจนเพียงพอ ด้านต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชัน ท่ีบริษัทต่างๆ การบันทึกค่าใช้จ่ายเกินจริง การลงบัญชีหนี้สิน ควรต่อต้านการทุจริตทุกรูปแบบ ซึ่งรวมถึง ท่ีไม่ถูกต้อง การใช้เอกสารเท็จ และการท�ำลาย การกรรโชกทรัพยแ์ ละการใหส้ นิ บน หลักฐานเอกสารทางบัญชีท่ีขัดกับกฎหมายก�ำหนด จรรยาบรรณภาคธุรกิจของกลุ่มเอเปก รวมถึงต้องไม่อนุญาตให้น�ำค่าใช้จ่ายท่ีเป็นส่วนหน่ึง (APEC Code of Conduct for Business) ของสินบน ค่าใช้จ่ายท่ีเกิดข้ึนจากการส่งเสริมให้ หลักจรรยาบรรณที่จัดท�ำขึ้นส�ำหรับภาค เกิดการทจุ ริตคอร์รัปชนั ไปหักลดหยอ่ นภาษี ธุรกิจของประเทศในกลุ่ม APEC น้ีประกอบด้วย หลัก 10 ประการของข้อตกลงโลกแห่ง หลักจรรยาบรรณเรื่องแรกคือ ข้อห้ามการให้สินบน สหประชาชาติ (UN Global Compact) (prohibition of bribery) โดยครอบคลุมสินบน ข้อตกลงโลกแห่งสหประชาชาติ เร่ิมน�ำ ทุกรูปแบบ ท้ังการเสนอ การให้ ค�ำมั่นสัญญา มาใช้ในปี ค.ศ. 2000 เพ่ือให้ธุรกิจเอกชนให้ การเรียกร้อง การรับเงิน ผลประโยชน์อื่นใดไม่ว่า ความส�ำคัญในการด�ำเนินธุรกิจแบบย่ังยืนท่ีมี ทางตรงทางอ้อม เพ่ือท่ีจะได้รับ ยังคงไว้ หรือ ความรับผดิ ชอบต่อสงั คมและส่วนรวม โดยมกี รอบ ก�ำกับดูแล หรือรักษาผลประโยชน์อันมิชอบใน หลักการ 10 ประการที่เกยี่ วกับดา้ นสทิ ธมิ นษุ ยชน การประกอบธุรกิจ เร่ืองท่สี องคือ แผนต่อต้านการให้ ด้านแรงงาน ด้านส่งิ แวดลอ้ ม และด้านการต่อต้าน และรับสินบน (program to counter bribery) การทุจริตคอร์รัปชัน ส�ำหรับใช้ด�ำเนินธุรกิจ คือ โดยต้องมีความชัดเจน เพียงพอ สอดคล้อง หลักการให้บริษัทต่าง ๆ ควรส่งเสริมและเคารพ กฎหมาย และเหมาะสมกับความเส่ียงที่จะเกิดขึ้น สิทธิมนุษยชนท่ีประชาคมโลกประกาศไว้ และควร ในการประกอบธุรกิจเพื่อป้องกันมิให้เกิดการให้
116 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. หรือรับสินบนได้จริง เรื่องต่อมาคือ ขอบเขตและ การน�ำแผนงานหรือมาตรการจริยธรรมไปปฏิบัติ แนวทางปฏบิ ัติ (scope and guidelines) เพอ่ื เปน็ อยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพ คู่มอื ในการปฏบิ ัติ เช่น เกณฑ์การบริจาคสนบั สนุน หลักจรรยาบรรณและข้อแนะน�ำการต่อ การกุศล สนับสนุนทางการเมือง การให้ของขวัญ ต้านการกรรโชกและการให้สินบนของหอการค้า การรับรอง เงินค่าอ�ำนวยความสะดวก หรือ ระหวา่ งประเทศ (International Chamber of ค่าใช้จ่ายอื่นใด เรื่องสุดท้ายคือ ข้อก�ำหนด Commerce: ICC) การบังคบั ใชม้ าตรการทางจรยิ ธรรม (program for หอการค้าระหว่างประเทศ เป็นองค์กรที่ implementation requirement) อาทิ ข้อห้าม มุ่งมั่นผลักดันแนวทางการด�ำเนินธุรกิจท่ีซื่อสัตย์ เกี่ยวกับความสัมพันธ์ทางธุรกิจเพ่ือมิให้เกิดการให้ สุจริตปราศจากการทุจริตคอร์รัปชัน เพราะเชื่อว่า หรือรับสินบนจากบุคลากรในองค์กรหรือตัวแทน จะทำ� ให้เกิดการแข่งขันทางการค้าอย่างเป็นธรรมที่สุด นายหนา้ ต้องมีการจัดการสื่อสารใหผ้ มู้ สี ว่ นได้ส่วนเสยี โดยหลักจรรยาบรรณและข้อแนะน�ำการต่อต้าน ทุกกลุ่มได้รับทราบมาตรการทางจริยธรรมรวมถึง การกรรโชกและการให้สินบนฯ แก่วิสาหกิจ การเปดิ เผยให้สาธารณะทราบ ผูบ้ รหิ ารขององคก์ ร อนั หมายรวมถึง บุคคลหรือองคก์ รใด ๆ และสาขา ควรมคี วามเปน็ ผนู้ ำ� รเิ รมิ่ และเปน็ ตน้ แบบการกระทำ� ขององค์กร ท่ีประกอบธุรกิจหรือกิจกรรมทาง ให้ผู้อ่ืนเช่ือม่ันและปฏิบัติตาม ขณะเดียวกันต้องมี เศรษฐกจิ ไมว่ า่ จะหวังผลกำ� ไรหรือไม่ หรือองคก์ รที่ การบันทึกทางการเงินและบัญชีที่แม่นย�ำถูกต้อง ควบคุมโดยรัฐทุกระดับ ประกอบด้วยสาระส�ำคัญ พร้อมรับการตรวจสอบได้ และมีการพัฒนา 3 ส่วนคือ สาระหลักและข้ันตอนปฏิบัติส�ำหรับ ทรพั ยากรบคุ คลต้งั แตก่ ระบวนการสรรหา คัดเลอื ก วิสาหกิจ ค�ำอธิบายข้ันตอนการติดตามตรวจสอบ การให้รางวัล การลงโทษ การเลื่อนขั้นต�ำแหน่ง การปฏิบัติโดยคณะกรรมการ ICC และกรอบงาน อย่างเหมาะสม เพ่ือให้บุคลากรมีคุณภาพ ความร่วมมือระหว่าง ICC และองค์กรระหว่าง ไม่เกี่ยวข้องสนับสนุนการให้หรือรับสินบนแม้จะ ประเทศกับรัฐบาลของประเทศต่าง ๆ เฉพาะใน ท�ำให้เกิดประโยชน์ต่อกิจการก็ตาม โดยเฉพาะ ส่วนท่ีเป็นสาระหลักและข้ันตอนการปฏิบัติตาม เจ้าหน้าที่ระดับอาวโุ สควรมีหน้าทตี่ ดิ ตาม ตรวจสอบ คูม่ ือของ ICC ทีไ่ ดจ้ ัดทำ� น้ัน ประกอบด้วยค�ำแนะน�ำ การด�ำเนินงานตามแผนงานหรือมาตรการจริยธรรม 8 เรื่องหลัก คือ เรื่องการห้ามการให้สินบนและ นอกจากนี้ควรเน้นให้เกิดการมีส่วนร่วมของ กรรโชก เร่ืองตัวแทนและคนกลาง เรือ่ งกจิ การรว่ ม พนักงานทุกระดับในองค์กรที่จะรายงาน หรือมีข้อ ค้าและการแบ่งงานให้ท�ำ เรื่องการสนับสนุน เสนอแนะการปรับปรุงหลักเกณฑ์เกี่ยวกับแผนงาน ทางการเมอื ง การกุศลและการอปุ ถมั ภ์ เรือ่ งของขวญั หรือมาตรการจริยธรรม ควรมีการจัดฝึกอบรม การต้อนรับและค่าใช้จ่าย เรื่องการจ่ายเงิน บุคลากรให้มีความรู้เข้าใจเกี่ยวกับแผนงานหรือ เพ่ืออ�ำนวยความสะดวก เร่ืองการบันทึกทางการ มาตรการจริยธรรม ประการสุดท้ายคือ ผู้บริหาร เงนิ และบญั ชี และเรื่องความรบั ผดิ ชอบ และองค์กรต้องมีความรับผิดชอบผลักดันให้มี
ปีที่ 8 ฉบับที่ 2 (กรกฎาคม - ธนั วาคม 2558) 117 ดัชนีผู้จ่ายสินบน (Bribe Payers’ ต่าง ๆ ได้จา่ ยสินบนใหแ้ ก่เจา้ หน้าท่ีรัฐในกรณีตา่ ง ๆ Index - BPI) เช่น การให้ชนะการแข่งขันในการเข้าประมูลเป็น ดัชนีผู้จา่ ยสนิ บน (Bribe Payers’ Index : คู่สัญญาโครงการรัฐ การให้ละเลยกฎระเบียบ BPI) เปน็ เครือ่ งมอื วัดการทุจรติ คอร์รัปชนั ท่ีองคก์ ร การให้กระบวนการท�ำงานของรัฐบาลรวดเร็วข้ึน โปรง่ ใสนานาชาติ (Transparency International: การใช้อิทธิพลที่ส่งผลต่อนโยบาย และรายงานถึง TI) จดั ทำ� ขึ้นตงั้ แตป่ ี ค.ศ. 1999 เพ่ือใชป้ ระกอบกับ การทุจริตคอร์รัปชันระหว่างธุรกิจกับธุรกิจที่มีการ ดัชนีภาพลักษณ์การทุจริตคอรร์ ปั ชัน (Corruption จา่ ยสินบนให้แกก่ ันดว้ ย นบั เป็นคร้ังแรกทม่ี กี ารสำ� รวจ Perception Index: CPI) ดัชนีน้จี ะทำ� การส�ำรวจ เก่ียวกับทุจริตคอร์รัปชันในภาคธุรกิจเอกชนซึ่ง การทจุ รติ คอรร์ ปั ชนั ระหวา่ งประเทศจากฝง่ั ผกู้ ระทำ� เป็นเร่ืองทนี่ ่าห่วงกงั วลมาก (supply side of corruption) โดยการส�ำรวจ เครอ่ื งวดั การทจุ ริตคอร์รัปชนั โลก (Global ความคิดเห็นของผู้บริหารระดับสูงในภาคธุรกิจ Corruption Barometer – GCB) อุตสาหกรรม ซึ่งเป็นผู้ประกอบการผลิตสินค้าและ เครื่องวัดการทุจริตคอร์รัปชันโลก บริการในประเทศอุตสาหกรรมของประเทศที่ร�่ำรวย (Global Corruption Barometer – GCB) เปน็ ที่มักจะกระท�ำทุจริตโดยการจ่ายสินบนในต่างประเทศ เครื่องมือวัดการทุจริตคอร์รัปชันที่องค์กรโปร่งใส ท่ตี นลงทุนประกอบกิจการทกุ ๆ 2 ปี ข้อค�ำถามจะ นานาชาติ (Transparency International: TI ) เก่ียวกับภาพลักษณ์ของบริษัทต่างประเทศที่พวก จัดท�ำและประกาศผลต้ังแต่ปี ค.ศ. 2003 โดยท้ัง เขามีความเก่ียวข้องทางธุรกิจ ถึงความโน้มเอียง สอบถามประสบการณ์ตรง และส�ำรวจความคิด หรือความถ่ี ท่ีบริษัทเหล่านี้จะกระท�ำทุจริตด้วย เห็นประชาชนทั่วไปเก่ียวกับภาพลักษณ์และ การจ่ายสินบนเมื่อด�ำเนินธุรกิจอยู่ในประเทศของ ประสบการณ์เก่ียวกับการทุจริตคอร์รัปชันของ พวกเขา การจดั อนั ดบั จะใชค้ ะแนนระหว่าง 0 – 10 สถาบันหลักต่าง ๆ เช่น สถาบันด้านนิติบัญญัติ คะแนนสงู สดุ ค่าคะแนน 10 หมายความว่า บริษทั สถาบันตุลาการ สถาบันการศึกษา สถาบันต�ำรวจ จากประเทศดังกล่าว ไม่เคยกระท�ำการทุจริตด้วย สถาบันทหาร องค์กรที่ไม่แสวงหากำ� ไร ฯลฯ รวม การจ่ายสินบนในต่างประเทศเลย และค่าคะแนน ไปถึงความพร้อมสนับสนุนต่อต้านการทุจริต 0 หมายความว่า บริษัทจากประเทศดังกล่าวจะ คอร์รัปชันของประชาชน ในกว่า 100 ประเทศ จ่ายสินบนอยเู่ ปน็ ประจำ� ประเด็นส�ำคัญที่มีการสอบถามและรายงาน คือ องค์กรความโปร่งใสนานาชาติ รายงาน พฤติกรรมการจ่ายสินบนของผู้ตอบ สถาบัน ผลการส�ำรวจภาพลักษณ์ของการจ่ายสินบนในต่าง สาธารณะที่มีการรับสินบนมากที่สุด: ความจริงจัง ประเทศของบริษัทจากเขตเศรษฐกิจขนาดใหญ่ ของรัฐบาลในด้านต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชัน ของโลก 28 ประเทศ/เขตในปี ค.ศ. 2011 ว่า สถาบันประชาธิปไตยหลักในสังคมที่มีการทุจริต การกระท�ำทุจริตคอร์รัปชันด้วยการจ่ายสินบนของ คอร์รัปชันมากที่สดุ ฯลฯ เปน็ ต้น11 ผู้น�ำธุรกิจต่างประเทศมีอยู่อย่างแพร่หลาย บริษัท 11 สบื คน้ จาก http://www.transparency.org/whatwedo/pub/global_corruption_barometer_2013
118 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. มาตรฐาน ISO 26000 ท้ังน้ี DJSI จะคัดเลือกบริษัทชั้นน�ำจากตลาดทุน มาตรฐาน ISO 26000 เป็นมาตรฐาน ท่ัวโลกมาคัดเลือกให้ได้บริษัทที่มีการด�ำเนินงาน ขององค์การระหว่างประเทศว่าด้วยมาตรฐาน เป็นเลิศและมีการพัฒนาอย่างยั่งยืนท่ีแท้จริง (International Organization for Standardization) ในแต่ละภาคอุตสาหกรรม เช่น มีการลงทุนวิจัย เกี่ยวกับข้อแนะน�ำด้านความรับผิดชอบต่อสังคม พัฒนาด้านการพัฒนาอย่างยั่งยืน การขยาย (social responsibility) ในการด�ำเนินงานของ กระบวนการพัฒนาความย่ังยืนในการด�ำเนินกิจการ องค์กรทุกประเภทท่ีจะสมัครใจน�ำไปใช้ปฏิบัติ ไปสู่ Supply chain อาทิ คคู่ ้า ลูกค้า หรือมีการ เพ่ือให้องค์กรของตนมีส่วนร่วมในการพัฒนา ด�ำเนินงานด้านอนุรักษ์ส่ิงแวดล้อมที่ชัดเจนต่อ อย่างยั่งยืนเกินกว่ามาตรฐานการด�ำเนินงานตามท่ี เนื่อง ซึ่งท�ำให้ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียกับองค์กรที่ได้รับ กฎหมายก�ำหนด โดยสาระส�ำคัญของมาตรฐาน การประเมินเกิดการยอมรับ มีความเช่ือม่ันในการ ดังกล่าวประกอบด้วยเรื่องหลัก ๆ 7 ด้านคือ เขา้ ลงทนุ การก�ำกับดูแลองค์กร สิทธิมนุษยชน การปฏิบัติ ปกติแล้วบริษัทท่ีเข้าร่วมประเมินมัก ด้านแรงงาน การอนุรักษ์ส่ิงแวดล้อม การด�ำเนิน เตรียมความพร้อมของตนเอง ตั้งแต่การก�ำหนด กิจการอย่างเป็นธรรม การดูแลลูกค้าหรือผู้บริโภค ประเด็นการด�ำเนินงานอย่างย่ังยืนของกิจการ และการมีส่วนร่วมพัฒนาชุมชน ซึ่งประเด็นที่เน้น บนพื้นฐานการพิจารณาจากเรื่อง ผลกระทบต่อ ความส�ำคัญ คือ บทบาทขององค์กรด้านความ องค์กร ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ทิศทางการด�ำเนินงาน รับผิดชอบต่อสังคม และการร่วมด�ำเนินงานกับ กับความย่ังยืนของอุตสาหกรรมท่ีด�ำเนินการอยู่ ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย อันจะน�ำไปสู่ประโยชน์สูงสุด ฯลฯ หลังจากน้ันจะมีการจัดล�ำดับความส�ำคัญ ขององค์กรพร้อมกับมีส่วนร่วมพัฒนาสังคม การทบทวนในกลไกภายในขององค์กรตนเอง เช่น อย่างยั่งยืน ภายใต้บริบทเง่ือนไขทางเศรษฐกิจ คณะกรรมการก�ำกับความย่ังยืน (sustainable สงั คม การเมือง และวฒั นธรรม committee) เพ่ือรับผิดชอบ และก�ำกับดูแลให้ ดัชนี Dow Jones Sustainable นโยบาย เป้าหมาย แนวทางด�ำเนนิ การ และตัวช้วี ดั Indices (DJSI) ความส�ำเร็จอย่างยั่งยืน มีความพร้อมท่ีจะน�ำไป ดชั นี Dow Jones Sustainable Indices ด�ำเนินการ และเผยแพร่แก่ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย (DJSI) เป็นดัชนที ใ่ี ชป้ ระเมินผลการด�ำเนินงานของ สาธารณชน รวมทั้งการกำ� หนดแนวทางการทบทวน กิจการชั้นน�ำที่มีการผสมผสานแนวทางการพัฒนา ปรบั ปรงุ เพอ่ื ความยัง่ ยนื อยา่ งตอ่ เน่ืองดว้ ย อย่างยั่งยืนร่วมกับการประกอบกิจการท่ีมุ่ง เครื่องมือวดั ประเมินในประเทศไทย ประโยชน์สูงสุดขององค์กร โดยดัชนีนี้ได้รับ หลักปฏิบัติ ข้อตกลง และเคร่ืองมือท่ีใช้ ความนิยมจากสถาบันการเงิน และกองทุนต่าง ๆ ในการส่งเสริม ธรรมาภิบาล บรรษัทภิบาล หรือ น�ำไปใช้เป็นเกณฑ์ประกอบการพิจารณาลงทุน ความเป็นองค์กรคุณธรรมของต่างประเทศนั้น ในการประเมนิ นน้ั ประกอบด้วยประเด็นหลกั 3 ดา้ น ถือเป็นกรอบใหญ่ของกติกาสากล ท�ำให้การศึกษา คอื ดา้ นเศรษฐกิจ ด้านสังคม และด้านสง่ิ แวดล้อม มีทิศทางในการพัฒนาดัชนีวัดองค์กรคุณธรรม รวม 69 ตัวชี้วัด เพื่อประเมินธุรกิจ 57 ประเภท อย่างไรก็ตามเพ่ือให้เคร่ืองมือที่พัฒนาสามารถ
ปที ่ี 8 ฉบับท่ี 2 (กรกฎาคม - ธันวาคม 2558) 119 เข้ากับบริบทและน�ำมาใช้ได้อย่างมีประสิทธิภาพ โปร่งใสและการทุจริตคอร์รัปชันของหน่วยงาน ในสังคมไทย จึงจ�ำเป็นต้องน�ำ เครื่องมือที่ใช้ใน ภาครัฐที่จะน�ำไปสู่การแก้ปัญหาอย่างเป็นรูปธรรม การส่งเสริม ธรรมาภิบาล บรรษัทภิบาล หรือ จึงได้พัฒนาเครื่องมือวัดความโปร่งใสโดยน�ำ ความเป็นองคก์ รคณุ ธรรม และกฎหมายด้านตอ่ ตา้ น หลักฐานเชิงประจักษ์ (evidence base) ที่เป็น การทุจริตคอร์รัปชันของประเทศไทยมาประกอบด้วย เอกลักษณ์โดยเฉพาะของประเทศไทย และเป็น อาทิ นวัตกรรมใหม่ในการวัดความโปร่งใสในการด�ำเนิน ดัชนีความโปร่งใสของหน่วยงานภาครัฐ งานของหนว่ ยงานภาครฐั ซึง่ อยบู่ นพื้นฐานข้อมลู ที่ โดย ส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบ เป็นข้อเท็จจริงจากเอกสาร/หลักฐานต่าง ๆ มาใช้ ปรามการทุจริตแห่งชาติ (ส�ำนักงาน ป.ป.ช.) ในการวัดระดับความโปรง่ ใส ตัง้ แต่ ปี พ.ศ. 2552 การที่ประเทศไทยถูกจัดอันดับในเร่ือง เคร่ืองมือท่ีพัฒนาขึ้นมานี้แตกต่างไปจากการวัด ภาพลักษณ์การคอร์รัปชัน ตามดัชนีวัดการรับรู้ ความโปร่งใสในเชิงทัศนคติท่ีมีการด�ำเนินการอยู่ เร่อื งคอร์รปั ชนั (Corruption Perception Index) ในลักษณะที่ตัวช้ีวัดต่าง ๆ สามารถสะท้อนถึง หรือที่นิยมเรียกโดยท่ัวไปว่า ดัชนีวัดความโปร่งใส12 ความโปร่งใสในการด�ำเนินงานของหน่วยงานภาครัฐ ขององคก์ รโปรง่ ใสระหว่างประเทศ (Transparency อย่างเป็นรูปธรรมว่าเป็นความโปร่งใสในแต่ละด้าน International) ทจี่ ดั ท�ำจากการรวบรวมผลส�ำรวจ ท�ำให้สามารถน�ำผลการวิเคราะห์ไปสู่การปรับปรุง ความคิดเห็นท่ีส่วนใหญ่มาจากการรับรู้ของผู้ประเมิน แก้ไขวิธีการดำ� เนนิ งานของหนว่ ยงานภาครัฐได้ ซ่ึงประกอบด้วยผู้เช่ียวชาญ นักวิเคราะห์ และ วัตถุประสงค์การประเมินความโปร่งใส นักลงทุนต่างชาติผู้ให้ข้อมูลทั่วไปนั้น ข้อมูลเหล่าน้ี หน่วยงานภาครัฐไว้คือ เพื่อทราบระดับความ เป็นความคิดเห็นจากท้ังผู้มีประสบการณ์ตรง โปร่งใสในการด�ำเนินงานตามภารกิจหลักของ เก่ียวกับการทุจริตคอร์รัปชันในประเทศไทย ส่วนราชการระดับกรมหรือเทียบเท่าด้วยเคร่ืองมือ แต่บางกรณีผู้ให้ข้อมูลก็อาจเป็นแค่ผู้เปิดรับข่าวสาร ท่ียึดแนวทางการประเมินบนหลักฐานเชิงประจักษ์ ทางอ้อม หรือกระทั่งการแสดงความคิดเห็นบน และเพื่อน�ำผลท่ีได้มาใช้เป็นแนวทางปฏิบัติเพ่ือ ฐานข้อมูลท่ีไม่เป็นปัจจุบัน ประเด็นเหล่านี้มีผล แก้ไข ปรับปรุง และพัฒนาการปฏิบัติราชการตาม ท�ำให้ค่าความโปร่งใสท่ีได้มีข้อจ�ำกัด ไม่สามารถ ภารกิจหลักของหน่วยงานภาครัฐให้มีความโปร่งใส ส ะ ท ้ อ น ค ว า ม เ ป ็ น จ ริ ง ท้ั ง ห ม ด ข อ ง ป ร ะ เ ท ศ มากยง่ิ ข้นึ ผ้ถู กู ประเมนิ อยา่ งเปน็ ธรรม วิธีการประเมิน ความโปร่งใสหน่วยงาน ส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกันและ ภาครัฐระดับกรมน้ัน จัดแบ่งออกเป็น 5 กลุ่มโดย ปราบปรามการทจุ ริตแห่งชาติ (สำ� นกั งาน ป.ป.ช.) ยึดตามภารกิจหลักที่ใกล้เคียงกัน ประกอบด้วย เห็นความส�ำคัญของการมีเคร่ืองมือวัดความ กลุ่มท่ีมีภารกิจด้านสาธารณูปโภค กลุ่มที่มีภารกิจ 12 บนพ้ืนฐานความคิดท่ีว่า ความโปร่งใสผกผันกับการคอร์รัปชัน กล่าวคือ ประเทศที่มีค่าความโปร่งใสสูงจะมี ภาพลักษณก์ ารรับรูด้ ้านการคอร์รัปชันตำ�่ ขณะเดยี วกันประเทศทมี่ ีค่าความโปร่งใสต�่ำจะมสี งู จะมภี าพลกั ษณก์ ารรับรู้ ด้านการคอร์รปั ชนั สูง
120 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ด้านสังคม กลุ่มท่ีมีภารกิจด้านการยุติธรรมและ หน่วยงาน และตัวชี้วัดท่ี 9 การประกาศเผยแพร่ ความม่นั คง กล่มุ ทมี่ ภี ารกิจดา้ นเศรษฐกิจ และกลุ่ม ข้ันตอนกระบวนการแก้ปัญหาเรื่องร้องเรียน ทมี่ ภี ารกิจด้านนโยบายและวิชาการ โดยกำ� หนดตัว การด�ำเนนิ งานของหนว่ ยงาน, ดัชนีท่ี 6 ความเชื่อ ชวี้ ดั สำ� หรับท�ำการวดั ในมิติต่าง ๆ 4 ด้าน ประกอบ มั่นในองคก์ รของบคุ ลากรในหน่วยงาน โดยมตี ัวชี้วัด ดว้ ย 9 ดัชนี 17 ตัวชว้ี ดั 13 ดังน้ีคอื ที่เป็นองค์ประกอบคือ ตัวช้ีวัดท่ี 10 ระดับความ ด้านแรก ความโปร่งใสในการก�ำหนด โปร่งใส และธรรมาภิบาลของหน่วยงานทั้งในการ ยทุ ธศาสตร์ ทำ� การวัด 1 ดัชนี 2 ตัวชีว้ ัด คอื ดัชนที ่ี 1 ปฏิบัติราชการตามภารกิจหลักและในการบริหาร ที่มาของยุทธศาสตร์ของกรม หรือองค์กรระดับกรม จัดการทรัพยากรมนษุ ย์ในหน่วยงาน โดยมีตัวชี้วัดท่ีเป็นองค์ประกอบคือ ตัวช้ีวัดที่ 1 ด้านที่สาม ความโปร่งใสในการติดตาม ที่มาของยุทธศาสตร์ และตวั ชว้ี ัดที่ 2 ความเหมาะสม ประเมนิ ผล ท�ำการวดั 2 ดชั นี 3 ตวั ชว้ี ดั คอื ดชั นีท่ี ชัดเจนและตรงตามภารกจิ ของหนว่ ยงาน 7 การติดตามและประเมินผลการปฏิบัติราชการ ด้านทสี่ อง ความโปรง่ ใสในการน�ำยทุ ธศาสตร์ โดยมีตัวช้ีวัดที่เป็นองค์ประกอบคือตัวชี้วัดที่ 11 ไปปฏิบตั ิ ท�ำการวดั 4 ดัชนี 8 ตวั ชวี้ ดั คอื ดัชนีท่ี 2 การติดตามประเมินผลตามภารกิจหลักโดยหน่วย ความโปร่งใสในการจัดซื้อจัดจ้าง โดยมีตัวชี้วัด งานเอง และตัวชี้วัดที่ 12 การติดตามประเมินผล ที่เป็นองค์ประกอบคือ ตัวชี้วัดที่ 3 คุณลักษณะ ตามภารกิจหลัก โดยสถาบันหรือผู้เช่ียวชาญอิสระ องค์ประกอบหรือกิจกรรมในการจัดทำ� แผนการจัดหา ภายนอกหนว่ ยงาน, ดัชนที ่ี 8 ผลสมั ฤทธ์ิการปฏิบตั ิ พัสดหุ รอื การจดั ซ้อื จัดจ้าง และตวั ชี้วัดท่ี 4 คุณลักษณะ ราชการ โดยมีตัวช้ีวัดท่ีเป็นองค์ประกอบคือ ในการเปิดเผยข้อมูลเก่ียวกับการจัดซื้อจัดจ้าง, ตัวช้ีวัดที่ 13 ระดับความส�ำเร็จของการบรรลุ ดชั นีท่ี 3 การเขา้ ถึงข้อมลู ของประชาชนตามภารกิจ เปา้ หมายตามแผนปฏบิ ัตริ าชการของหน่วยงาน ของหน่วยงาน โดยมีตัวช้ีวัดท่ีเป็นองค์ประกอบคือ ด้านสดุ ท้าย การดำ� เนนิ งานตามยทุ ธศาสตร์ ตัวชี้วัดท่ี 5 ช่องทางการเข้าถึงข้อมูลตามภารกิจ ชาติว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต หลัก และตัวชี้วัดที่ 6 คุณลักษณะของข้อมูลที่ ท�ำการวัด 1 ดัชนี 3 ตัวช้ีวัด คือ ดัชนีที่ 9 ประชาชนเข้าดูได้ทางเว็บไซต์ของหน่วยงาน, ดัชนี การด�ำเนินงานตามยุทธศาสตร์ว่าด้วยการป้องกัน ที่ 4 การมีส่วนร่วมตามภารกิจหลักของหน่วยงาน และปราบปรามการทุจริต โดยมีตัวช้ีวัดที่เป็น โดยมีตัวชี้วัดที่เป็นองค์ประกอบคือ ตัวช้ีวัดท่ี 7 องค์ประกอบคือ ตัวช้ีวัดท่ี 14 ระดับความส�ำเร็จ ระดับการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนในการ ของการด�ำเนินการตามมาตรการป้องกันและ ปฏิบัติราชการตามภารกิจหลักของหน่วยงาน, ปราบปรามการทุจริต ตัวชี้วัดที่ 15 จ�ำนวนเรื่อง ดัชนีท่ี 5 คุณภาพและความเปน็ ธรรมในการบริการ รอ้ งเรยี นการด�ำเนนิ งานของหน่วยงาน และตวั ช้ีวัด โดยมีตัวชี้วัดที่เป็นองค์ประกอบคือ ตัวชี้วัดท่ี 8 ท่ี 16 อัตราส่วนจ�ำนวนเร่ืองร้องเรียนท่ีด�ำเนินการ ความเสมอภาคในการบริการตามภารกิจหลักของ ส้ินสุดต่อจ�ำนวนเร่ืองร้องเรียนทั้งหมดในปีถัดมา 13 หมายเหตุ: ตัวชี้วัดที่ 17 การเปิดเผยข้อมูลตาม พรบ.ข้อมูลข่าวสาร : ยกเว้นการน�ำค่ามาค�ำนวณเพราะรอความพร้อม ของขอ้ มลู จาก สขร.
ปีท่ี 8 ฉบบั ที่ 2 (กรกฎาคม - ธนั วาคม 2558) 121 ในการพัฒนาต่อมาได้มีการตัดตัวช้ีวัดบางตัวออก ความเสมอภาคในการบริการตามภารกิจหลัก ตามความเหมาะสม และตามข้อเท็จจริงในการ ของหนว่ ยงาน ตวั ชว้ี ัดท่ี 4.2 การประกาศเผยแพร่ ปฏิบัติราชการ เช่น ตัวชี้วัดในเรื่องการจัดท�ำ ข้ันตอนกระบวนการส�ำหรับการแก้ปัญหาเรื่องร้อง นโยบาย ยุทธศาสตร์ และแผนปฏิบัติงานของ เรียนการด�ำเนินงานของหน่วยงาน ตัวชี้วัดท่ี 4.3 หน่วยงานภาครัฐฯ ซ่ึงส่วนใหญ่เป็นการก�ำหนด ผลการตรวจเยี่ยมหน่วยงานท่ีให้การบริการประชาชน ตามนโยบายรัฐบาลท่ีได้แถลงต่อรัฐสภาอยู่แล้ว โดยตรง และตัวชี้วัดที่ 4.4 ร้อยละของระดับ ฯลฯ เปน็ ต้น จนเหลือเพยี ง 7 ดชั นี และตวั ชี้วดั 16 ตวั ความพงึ พอใจของผูร้ บั บริการ สำ� หรับรายละเอียดนนั้ ประกอบดว้ ย ดัชนีที่ 5 ความเชื่อม่ันในองค์กรของ ดชั นที ่ี 1 ความโปรง่ ใสในการจัดซื้อจัดจา้ ง บุคลากรในหน่วยงาน ประกอบด้วยตัวช้ีวัด คือ ประกอบด้วยตัวชี้วัด 3 ตัว คือ ตัวชี้วัดท่ี 1.1 ตัวชี้วัดที่ 5.1 ระดับความเชื่อมั่นในองค์กรของ คุณลักษณะ องค์ประกอบหรือกิจกรรมในการ บคุ ลากรในหน่วยงาน จัดหาพัสดุหรือการจัดซ้ือจัดจ้าง ตัวชี้วัดที่ 1.2 ดัชนีที่ 6 ผลสัมฤทธ์ิการปฏิบัติราชการ คุณลกั ษณะในการเปิดเผยขอ้ มลู เก่ียวกบั การจัดซื้อ ประกอบด้วยตัวชี้วดั คอื ตวั ชี้วัดท่ี 6.1 ระดับความ จัดจ้างรายโครงการ ประจ�ำปีงบประมาณ (ทั้งที่มี ส�ำเร็จของการบรรลุเป้าหมายตามแผนปฏิบัติการ/ การประกาศบนเว็บไซต์หรือสือ่ อืน่ ๆ) และ ตวั ชี้วดั ภารกิจหลักของกรมหรือเทียบเทา่ ท่ี 1.3 กลไกการจัดการเร่ืองร้องเรียนการจัดซื้อ ดัชนีที่ 7 การด�ำเนินงานตามยุทธศาสตร์ จดั จา้ ง ชาติว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ดัชนีที่ 2 การเข้าถึงข้อมูลของประชาชน ประกอบด้วยตัวช้ีวัด 2 ตัว คือ ตัวช้ีวัดท่ี 7.1 ตามภารกิจหลกั ของหน่วยงาน ประกอบดว้ ยตวั ชีว้ ดั มีระบบป้องกันผลประโยชน์ทับซ้อนของหน่วยงาน 4 ตัว คือตัวช้ีวัดที่ 2.1 ช่องทางการเข้าถึงข้อมูล และตัวชีว้ ัดท่ี 7.2 ระดบั ความส�ำเร็จของการด�ำเนนิ การ ตามภารกิจหลัก ตัวช้ีวัดที่ 2.2 คุณลักษณะของ ด้านการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ซ่ึงต่อมา ข้อมูลท่ีประชาชนเข้าดูได้ทางเว็บไซต์ของหน่วยงาน ได้มีการน�ำเครื่องมือไปต่อยอดพัฒนาเป็นดัชนี ตวั ช้วี ัดที่ 2.3 ระยะเวลาทใ่ี ชใ้ นการเขา้ ถงึ ขอ้ มูลบน ประเมินคุณธรรมและความโปร่งใสหน่วยงาน เว็บไซต์ของหน่วยงาน และตัวช้ีวัดท่ี 2.4 ผลการ ภาครฐั ประเมินการรับรู้และการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารภาค ประชาชน กฎหมายดา้ นตอ่ ต้านการทจุ รติ คอร์รปั ชนั ดัชนีท่ี 3 การมีส่วนร่วมตามภารกิจหลัก พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่า ของหน่วยงาน ประกอบด้วยตัวชี้วัด คือ ตัวช้ีวัดท่ี ดว้ ยการป้องกนั และปราบปรามการทุจริต (ฉบับท่ี 2) 3.1 ระดับการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสียในการ พ.ศ. 2554 ลงวนั ที่ 20 เมษายน พ.ศ. 2554 ปฏบิ ัตริ าชการตามภารกจิ หลกั ของหน่วยงาน มาตรการป้องกันการทุจริตคอร์รัปชัน ดัชนีที่ 4 คุณภาพและความเป็นธรรม ในการจัดซ้อื จัดจ้าง ในการให้บริการตามภารกิจหลักของหน่วยงาน มาตรา 103/7 และมาตรา 103/8 ก�ำหนด ประกอบด้วยตัวช้ีวัด 4 ตัว คือ ตัวชี้วัดท่ี 4.1 ให้หน่วยงานของรัฐจัดท�ำข้อมูลรายละเอียดค่าใช้จ่าย
122 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. เกี่ยวกับการจัดซ้ือจัดจ้างโดยเฉพาะราคากลาง ดูแล ตรวจสอบหรือด�ำเนินคดี โดยคณะกรรมการ และการค�ำนวณราคากลางในระบบข้อมูลทาง ป.ป.ช. ได้ประกาศก�ำหนดต�ำแหน่งเจ้าหน้าท่ีของ อิเล็กทรอนิกส์ โดยหน่วยงานของรัฐต้องด�ำเนิน รัฐในเรื่องนี้ไว้ คือ นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี การภายใน 180 วัน นับแต่ ครม. มีมติเห็นชอบ ผบู้ ริหารทอ้ งถ่ิน และรองผู้บริหารท้องถน่ิ หากฝ่าฝืนหรือไม่ด�ำเนินการให้ถือว่าผู้มีหน้าที่ มาตรา 119 ห้ามมิให้เจ้าหน้าที่ของรัฐ เก่ียวข้องมีความผดิ ทางวินยั หรือเป็นเหตถุ กู ถอดถอน หรอื ที่พ้นจากตำ� แหน่งไม่เกนิ 2 ปี รับทรพั ยส์ นิ หรือ หรือพ้นจากต�ำแหน่ง และให้บุคคลหรือนิติบุคคล ประโยชนอ์ ่นื ใด เว้นแต่ โดยธรรมจรรยา จากญาติ ทีเ่ ปน็ คู่สญั ญาหน่วยงานของรัฐ มีหน้าทแี่ สดงบัญชี ตามฐานานรุ ปู หรือจากบุคคลอน่ื ไม่เกนิ 3,000 บาท รายการรับจ่ายของโครงการต่อกรมสรรพากร โดยประโยชน์อ่ืนใด ได้แก่ การลดราคา การรับ กรณีที่คู่สัญญาหน่วยงานของรัฐไม่ยอมรายงาน ความบันเทิง การรับบริการ การรับการฝึกอบรม ตามท่ีกฎหมายก�ำหนด มีมาตรการลงโทษขึ้นบัญชี สง่ิ อื่นใดในลกั ษณะเดียวกนั โดยธรรมจรรยา ได้แก่ หา้ มหน่วยงานของรัฐทำ� ธุรกรรมด้วย โดยปกติ ตามธรรมเนียม ประเพณี วัฒนธรรม มาตรการป้องกันผลประโยชน์ทับซ้อน ตามมารยาทที่ปฏิบัติกันในสังคม การฝ่าฝืนดังกล่าว หรือการขัดกันระหว่างประโยชน์ส่วนบุคคลและ มโี ทษจ�ำคกุ ไมเ่ กิน 3 ปี ปรับ ไมเ่ กิน 60,000 บาท ประโยชนส์ ว่ นรวม (Conflict of Interests) หรือท้ังจ�ำทั้งปรับและให้ถือเป็นความผิดฐานทุจริต มาตรา 100 ห้ามมิให้เจ้าหน้าท่ีของรัฐ ต่อหน้าทีห่ รือกระทำ� ความผิดต่อต�ำแหนง่ หน้าท่ี หรือพ้นต�ำแหนง่ ไมเ่ กิน 2 ปี รวมทัง้ ค่สู มรส กระทำ� พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วย การดังนี้ 1) ห้ามเป็นคู่สัญญาหรือมีส่วนได้เสีย การปอ้ งกนั และปราบปรามการทุจริต (ฉบับที่ 3) ในสัญญาท่ีท�ำกับหน่วยงานของรัฐที่ปฏิบัติหน้าท่ี พ.ศ. 2558 ลงวนั ท่ี 18 มิถนุ ายน พ.ศ. 2557 หรอื ก�ำกับ ดูแล ควบคุม ตรวจสอบ หรือด�ำเนนิ คดี กฎหมายนี้มีการแก้ไขเพื่อเพ่ิมประสิทธิภาพ 2) ห้ามเปน็ ห้นุ สว่ นหรือผู้ถอื หุน้ ในห้างหุน้ สว่ นหรอื การต่อต้านทุจริตคอร์รัปชันในหลายมิติ เช่น เร่ือง บริษัทที่เข้าเป็นคู่สัญญากับหน่วยงานที่ปฏิบัติ อายุความคดีทุจริต เรื่องการก�ำหนดฐานความผิด หนา้ ทหี่ รอื กำ� กับ ดแู ล ตรวจสอบหรอื ดำ� เนินคดี 3) ส�ำหรับนิติบุคคลท่ีเก่ียวข้องกับการให้สินบนเจ้าหน้าท่ี ห้ามรับสัมปทานหรือคงไว้ซ่ึงสัมปทานจากรัฐ หรือ โดยเฉพาะมาตรา 125/3 การก�ำหนดหน้าที่ของ เข้าเปน็ คูส่ ญั ญากบั รัฐ หน่วยงานราชการ หน่วยงาน นิติบุคคลท่ีต้องมีมาตรการท่ีเหมาะสมเพื่อป้องกัน ของรัฐ รัฐวสิ าหกิจ หรอื ราชการสว่ นทอ้ งถ่นิ อนั มี การกระทำ� ทจุ รติ คอร์รัปชัน การใหส้ นิ บน มเิ ช่นนนั้ ลักษณะเป็นการผูกขาดตัดตอนไม่ว่าจะทางตรง จะมีความผิดทั้งโทษทางแพ่งท่ีจะถูกปรับไม่เกิน หรือทางอ้อม หรือเป็นหุ้นส่วนหรือผู้ถือหุ้นใน 2 เท่าของมูลคา่ ความเสียหายจากการทุจริตคอร์รัปชนั ห้างหุ้นส่วนหรือบริษัทท่ีรับสัมปทานหรือท่ีเข้าเป็น และทางอาญาที่ต้องโทษจ�ำคุก เรื่องบทก�ำหนดโทษ คู่สัญญาในลักษณะดังกล่าว และ 4) ห้ามเข้าไปมี ส�ำหรับความผิดกรณีการเรียกรับสินบน เร่ืองฐาน ส่วนได้เสียในฐานะกรรมการ ที่ปรึกษา ตัวแทน ความผิดเจ้าหน้าที่รัฐต่างประเทศเรียกรับสินบน พนกั งาน ลกู จ้าง ในธรุ กจิ เอกชนซ่งึ อยภู่ ายใต้ก�ำกบั เรอื่ งหลักการริบทรัพย์ตามมูลค่า
ปที ี่ 8 ฉบบั ที่ 2 (กรกฎาคม - ธันวาคม 2558) 123 พระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเก่ียวกับ จะรับเงนิ หรอื ทรัพย์สนิ หรือประโยชน์ เพื่อจงู ใจให้ การเสนอราคาตอ่ หน่วยงานของรัฐ พ.ศ.2542 ร่วมด�ำเนินการให้เป็นประโยชน์แก่ผู้ใดเป็นผู้มีสิทธิ พระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับ ทำ� สัญญาโดยเสนอราคาสงู กว่าหรอื ต�่ำกว่าลกั ษณะ การเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ.2542 สินค้า บริการหรือสิทธิท่ีจะได้รับ หรือไม่เข้าร่วม บัญญัติให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. เป็นผู้รับผิดชอบ เสนอราคาหรือถอนการเสนอราคา รูปแบบที่สาม ด�ำเนินการเกี่ยวกับการทุจริตคอร์รัปชันในการ การข่มขืนใจผู้อ่ืนให้จ�ำยอม15 ซ่ึงเป็นการข่มขืนใจ เสนอราคา ซึ่งหมายถงึ การยน่ื ขอ้ เสนอเพอื่ เปน็ ผมู้ ี ผู้อ่ืนให้จ�ำยอมร่วมด�ำเนินการในการเสนอราคา สิทธิท�ำสัญญากับหน่วยงานของรัฐอันเกี่ยวกับ หรือไม่เข้าร่วมเสนอราคา หรือถอนการเสนอราคา การซือ้ การจ้าง การแลกเปลยี่ น การเช่า การจ�ำหนา่ ย หรือต้องเสนอราคาตามก�ำหนด โดยใช้ก�ำลัง ทรัพยส์ ิน การไดร้ บั สัมปทาน หรอื การได้รบั สทิ ธใิ ด ๆ ประทุษร้าย หรือขู่เข็ญให้กลัว จนเกิดอันตรายต่อ ต่อหน่วยงานรัฐ ท้ังกระทรวง ทบวง กรม ราชการ ชีวิต ร่างกาย เสรภี าพ ชื่อเสยี ง หรอื ทรัพยส์ ินของ ส่วนภมู ภิ าค ราชการส่วนท้องถิ่น รัฐวสิ าหกจิ หรือ ผู้ถูกขู่เข็ญ หรือบุคคลที่สามจนผู้ถูกข่มขืนใจยอม หน่วยงานอื่นของรัฐ หรือหน่วยงานอ่ืนใดท่ีด�ำเนิน เช่นว่านั้น รูปแบบที่สี่ การใช้อุบายหลอกลวง กิจการของรัฐตามกฎหมายและได้รับเงินอุดหนุน กระท�ำโดยวิธีอ่ืนใด16 เป็นการใช้อุบายหลอกลวง หรือเงินหรือทรัพย์สินลงทุนของรัฐ หรือท่ีเรียกกัน หรือท�ำโดยวิธีอ่ืน เป็นเหตุให้ผู้อื่นไม่มีโอกาสเสนอ ท่ัวไปว่า “การฮั้วประมูล” ซ่ึงท�ำให้รัฐต้องสูญเสีย อย่างเป็นธรรม หรือเสนอราคาโดยหลงผิด และ ผลประโยชน์อยา่ งมหาศาล รปู แบบสุดทา้ ยการเสนอราคาตำ่� หรอื ให้ผลประโยชน์ รูปแบบของการทุจริตคอร์รัปชันในการ สูงกว่าปกติเป็นเหตุให้ปฏิบัติสัญญาไม่ได้17 เสนอราคามีความหลากหลาย เช่น รูปแบบแรก เป็นการเสนอราคาโดยรู้ว่าต่�ำมากเกินกว่าปกติ การสมยอมการเสนอราคา ซึ่งผู้เสนอราคาต้ังแต่ หรือเสนอผลประโยชน์สูงกว่าความเป็นจริง สองคนขึ้นไปตกลงกระท�ำการร่วมกันในการเสนอ เป็นการกีดกันการแข่งขันราคาอย่างเป็นธรรม ราคาต่อหน่วยของรัฐ เพื่อราคาอันเป็นการ เป็นเหตุให้ไม่สามารถปฏิบัติให้ถูกต้องตามสัญญา เอาเปรียบแก่หน่วยงานของรัฐ หรือหลีกเล่ียง โดยทุจรติ การแข่งขันกันอย่างแท้จริงและเป็นธรรมอันเป็น ด้านสาเหตุของการสมยอมราคาหรือ การเอื้อประโยชน์แก่ผู้เสนอราคารายหนึ่งหรือ การฮวั้ 18 มกั เกดิ จากความคิดว่า การสมยอมกันเป็น หลายรายให้เป็นผู้มีสิทธิท�ำสัญญา หรือเพื่อ วัฒนธรรมอย่างหนึ่งของการค้าผู้ที่สมยอมราคากัน ผลประโยชน์อย่างใดระหว่างผู้เสนอราคาด้วยกัน จะไม่ได้รับการต�ำหนิ หรือถูกประจานและจะไม่ได้ รูปแบบท่ีสองการจัดฮ้ัวกัน14 ซึ่งมีลักษณะความผิด รับผลกระทบใด ๆ ทั้งสิ้น กลุ่มผู้เก่ียวข้องมีความ การให้ขอให้หรือรับว่าจะให้หรือเรียกรับหรือยอม ตอ้ งการเปน็ ผู้ผกู ขาด หรอื สรา้ งอทิ ธพิ ลในการก่อสรา้ ง 14 พระราชบัญญตั วิ า่ ดว้ ยความผดิ เก่ียวกับการเสนอราคาตอ่ หน่วยงานภาครัฐ พ.ศ.2542 มาตรา 4 15 พระราชบญั ญตั วิ า่ ดว้ ยความผิดเก่ียวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานภาครัฐ พ.ศ.2542 มาตรา 5 16 พระราชบัญญตั ิว่าด้วยความผิดเกยี่ วกบั การเสนอราคาตอ่ หนว่ ยงานภาครฐั พ.ศ.2542 มาตรา 6 17 พระราชบัญญัตวิ า่ ด้วยความผิดเกยี่ วกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานภาครัฐ พ.ศ.2542 มาตรา 9
124 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. หรือจัดซื้อจัดจ้าง เมื่อมีผู้แปลกหน้าเข้ามา ต่อเน่ือง หรือช่วยยกระดับชั้นงานให้กับบริษัท เสนอราคาก็จะเข้ามาเจรจาเพื่อท�ำความตกลงกัน ให้สูงข้ึน บางกรณีเกิดจากการขาดส�ำนึกต่อ ส่วนใหญ่นักธุรกิจกระท�ำเพ่ือความอยู่รอดของธุรกิจ ผลประโยชน์ของชาติ การขดั กนั ระหวา่ งประโยชน์ ที่ต้องได้งานและผลประโยชน์ หรือก�ำไรสูงสุดเพ่ือ ส่วนรวมและประโยชน์ส่วนตน ที่เจ้าหน้าท่ีรู้เห็น จ่ายผลประโยชน์ตอบแทนให้แก่ผู้เกี่ยวข้องและ เป็นใจ กับญาติพ่ีน้องกัน พรรคพวก เพื่อน หรือ กิจการของตน บางครั้งเพื่อเป็นการแบ่งงานกันท�ำ เป็นบริษัทท่ีได้รับการจัดซื้อจัดจ้างอยู่เป็นประจ�ำ แบง่ ปันผลประโยชนร์ ่วมกนั ระหวา่ งบรษิ ัททเี่ ข้ามา จนเกิดความคุ้นเคยกับเจา้ หนา้ ท่ี ร่วมประมูล มีความต้องการควบคุมไม่ให้ราคา ตามกฎหมายความผิดเก่ียวกับการเสนอ แตกต่างกันมาก เพราะหากเข้าแข่งขันราคากัน ราคาฯ น้ัน ถ้าบคุ คลกระท�ำผดิ ผูจ้ ัดการ ผบู้ รหิ าร ก็จะท�ำให้มีการตัดราคากัน หรือบางรายเข้าร่วม เป็นตัวการ19 กระท�ำผิดเป็นไปเพื่อประโยชน์ เพื่อขอคืนค่าแบบและค่าด�ำเนินการ กรณีที่คิดว่า นิติบุคคลใด ถือว่า หุ้นส่วน ผู้จัดการ กรรมการ โอกาสชนะประมูลของบริษัทตนจะได้งานมีน้อยมาก ผู้จัดการ ผู้บริหาร หรือผู้มีอ�ำนาจในกิจการของ เมื่อมีผู้มาเสนอราคาจ่ายค่าแบบค่าด�ำเนินการให้ นิติบุคคลนั้น หรือผู้รับผิดชอบในการด�ำเนินการ กต็ กลงสมยอมราคากนั ในท่สี ุด หรือในการประมลู นนั้ ๆ ของนิติบุคคลในเร่ืองนน้ั เป็นตัวการรว่ มในการกระ มีกลุม่ อทิ ธพิ ลเข้ามาร่วมในการเสนอราคา บางราย ท�ำผิด เว้นแต่พิสูจน์ได้ว่าตนมิได้มีส่วนรู้เห็นใน เข้าร่วมเพียงต้องการได้หนังสือรับรองจากทางราชการ การกระทำ� ผิดดงั กล่าว ถ้าได้งานใหม่จะช่วยภาพลักษณ์บริษัทดีมีผลงาน แผนภาพที่ 1: กรอบแนวคดิ การจดั ท�ำเครอ่ืกรงอมบือคดวาชั มนคิ ดปี ระเมินองค์กรคุณธรรม การปกราระปเรมะนิเมิ อนงอคงค์ก์ กรรคคุ ณุณธธรรรมรคูม่ สัคญู่สญญั ารัญฐเสารริ มฐั พเลสั งรต่ิมอพต้ าลนงั ทุ ตจ่อริ ตตค้าอนร์ รัทปชุจั นรจติั ดคซื ้ออรจั ด์รจปั ้ าชงนั จัดซื้อจัดจา้ ง ธรรมาภิบาล/บรรษัทภบิ าล สิทธิมนุษยชน กฎหมาย มาตรฐานสากล ตอ่ ต้านคอรร์ ัปชนั ดชั นีประเมินคุณธรรมและความโปร่งใสหน่วยงานของรฐั องคก์ รคุณธรรม ดัชนีประเมนิ คณุ ธรรมคสู่ ญั ญา หนว่ ยงานของรฐั ประโยชน์ การพฒั นาอย่าง คสู่ ญั ญาหนว่ ยงานรัฐ หน่วยงานรัฐ -องค์กรนา่ เชือb ถือเปน็ ทีb ยั่งยนื ลักษณะสําคัญ -ความโปร่งใส(จดั ชอjื จัดจา้ ง สอืb มวล ยอมรับ 1.ดาํ เนนิ งานตาม ชน -ลดความเสยีb งและปอ้ งกัน หลักธรรมาภิบาล/ เปิดเผยขอ้ มลู ) ทจุ รติ คอรร์ ัปชันการจดั ชอืj จดั บรรษัทภบิ าลและ -ความคมุ้ คา่ คู่สัญญา จ้างภาครฐั ตอ่ ตา้ นคอร์รปั ชนั หนว่ ยงานของรฐั -กระจายผลประโยชน์ 2.สินค้าบริการ -ความเปน็ มืออาชพี สาธารณะอยา่ งทวbั ถึงเปน็ ธรรม รบั ผดิ ชอบต่อสังคม -หลกั นติ ธิ รรม -ชว่ ยยกระดับภาพลักษณ์ และสงbิ แวดล้อม ประเทศ 3.สง่ เสรมิ การ -ความพร้อมรับผดิ ดาํ เนินงานทําธุรกิจ -การต่อต้านคอรร์ ัปชัน ภาคประชาสังคม กับคคู่ ้าทbเี ปน็ องคก์ ร คุณธรรมต่อตา้ น -ป้องกนั ประโยชน์ทบั ซอ้ น การจดั ชjอื จัดจ้างภาครฐั คอร์รัปชัน -ความรับผิดชอบต่อสังคม และ สงิb แวดล้อม -การสง่ เสริมองค์กรคณุ ธรรม -การมีส่วนร่วม ประชาธปิ ไตยแบบมีสว่ นร่วมของประชาชน (กลไกประชารัฐ) ทมี่ า: ผ้เู ขยี น Nattawat Aritatpokin (2015) ACiD,Thailand 18 เอกสารประกอบการบรรยาย พระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเก่ียวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานรัฐ พ.ศ.2542 ส�ำนักคดี ส�ำนักงานปอ้ งกนั และปราบปรามการทุจรติ แหง่ ชาต,ิ หน้า 2-3 19 พระราชบัญญตั วิ า่ ดว้ ยความผิดเกีย่ วกบั การเสนอราคาตอ่ หนว่ ยงานภาครัฐ พ.ศ.2542 มาตรา 10
ปีที่ 8 ฉบับท่ี 2 (กรกฎาคม - ธนั วาคม 2558) 125 วธิ กี ารพัฒนาเครื่องมือ ประเมินองค์คุณธรรมส�ำหรับคู่สัญญาหน่วยงาน ในการพัฒนาเครื่องมือจัดท�ำ “ดัชนี ของรัฐ” ประเมินองค์คุณธรรมส�ำหรับคู่สัญญาหน่วยงาน ในข้ันทีส่ อง คอื น�ำเครอื่ งมือ “ดัชนปี ระเมนิ ของรฐั ” ดงั กล่าวขา้ งต้นนน้ั วตั ถุประสงคเ์ พ่อื ศึกษา องค์คุณธรรมส�ำหรับคู่สัญญาหน่วยงานของรัฐ” พัฒนานวัตกรรมส�ำหรับต่อต้านคอร์รัปชันเชิงรุก ไปใช้วัดประเมิน คู่สัญญาหน่วยงานของรัฐว่ามีระดับ และน�ำเคร่ืองมือท่ีได้ไปประยุกต์ใช้ในกิจกรรมต่อต้าน ความเป็นองค์กรคุณธรรมหรือไม่อย่างไร โดย คอร์รัปชัน โดยได้ยึดแนวคิดตามหลักธรรมาภิบาล กำ� หนดเกณฑ์การประเมนิ ออกเป็น และบรรษัทภิบาล ตลอดจนมาตรฐานด้านการประเมิน 1. เกณฑ์การประเมินเบ้ืองต้น ท่ีผู้เข้า คุณธรรมองค์กรท่ีใช้กันในระดับสากล เป็นพื้นฐาน ประเมินต้องมีกฎ ระเบียบ กิจกรรม ครบทั้ง 3 การพัฒนาเคร่ืองมือให้เหมาะสมกับบริบททาง หมวดที่เป็นปัจจัยองค์กรประกอบขององค์กร สงั คมของประเทศไทย ทง้ั ด้านกฎหมาย เศรษฐกิจ คุณธรรม คือ หน่ึงมีการบริหารจัดการองค์กรท่ีดี และสงั คม และยดึ แนวทางการอา้ งอิงจากหลกั ฐาน และต่อต้านทุจริตคอร์รัปชัน สองมีสินค้า หรือ เชิงประจักษ์ ทั้งน้ี ค�ำว่าคู่สัญญากับหน่วยงานของรัฐ บริการท่ีดีต่อลูกค้า สังคม และส่ิงแวดล้อม หมายความถึง คสู่ ัญญาหน่วยงานของรัฐ ท้งั ท่เี ป็น สามมีการด�ำเนินงานร่วมกับอง์กรคุณธรรมอื่น บุคคลธรรมดา และนิติบุคคล ส่วนหน่วยงาน หรือส่งเสริมให้องค์กรอ่ืนมีโอกาสพัฒนาเป็น ของรัฐ20 หมายความถึง ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ องค์กรคุณธรรม โดยในการประเมินต้องมีการเผย องค์การมหาชน องค์กรอิสระ และหน่วยงานอ่ืน แพร่ข้อมูล และหลักฐานเชิงประจักษ์ท่ีใช้อ้างอิง ของรัฐ ขององค์กรนั้น ๆ บนเว็บไซต์ขององค์กรเอง ขั้นตอนในการพัฒนา ในขั้นแรก คือ ให้สาธารณชนตรวจสอบได้อย่างสะดวก ถ้าไม่พบ ข้ันพัฒนาเคร่ืองมอื โดยพิจารณา ข้อมูลจากแหล่ง ข้อมูล หรือข้อมูลไมค่ รบทงั้ สามหมวด ถอื ว่าไม่ผ่าน ตา่ ง ๆ ประกอบดว้ ย ข้อมูลเอกสาร การสมั ภาษณ์ เกณฑ์เบ้ืองตน้ การเปน็ องค์กรคณุ ธรรม ผู้ประกอบการเอกชน คู่สัญญาหน่วยงานของรัฐ 2.เกณฑ์การประเมินค่าคะแนนราย และการประชุมผู้เช่ียวชาญ เกี่ยวกับเคร่ืองมือ องค์กร เปน็ การวัดประเมนิ คา่ คะแนนจากการตอบ การวัดประเมินและส่งเสริมการเป็นองค์กรคุณธรรม ค�ำถามในแบบประเมนิ ใน 3 หมวด 10 ตวั ช้วี ดั รวม และอืน่ ๆ ทั้งในประเทศ และตา่ งประเทศ หลังจากนนั้ 90 ขอ้ คำ� ถาม และนำ� คา่ คะแนนทไ่ี ดม้ าใชป้ ระเมนิ จึงท�ำการสังเคราะห์ ก�ำหนดนิยามความเป็นองค์กร ระดบั ความเปน็ องค์กรคณุ ธรรม โดยกำ� หนดเกณฑ์ คุณธรรม และเกณฑ์ในการประเมินของ “ดัชนี คา่ คะแนนในการประเมนิ ดงั น้ี 20 คู่มือการยื่นแสดงบัญชีรับจ่ายโครงการที่บุคคลหรือนิติบุคคลเป็นคู่สัญญากับหน่วยงานของรัฐ ตามมาตรา 103/7 พระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู วา่ ด้วยการปอ้ งกันและปราบปรามการทุจริต (ฉบบั ท่ี 2) พ.ศ. 2554 อธิบายศัพท์ ว่า หน่วยงานของรฐั หมายถงึ 1. กระทรวง ทบวง กรม 2. ราชการสว่ นภูมภิ าค 3.ราชการส่วนทอ้ งถิ่น 4. รัฐวสิ าหกจิ 5. องค์กรมหาชน 6. หน่วยงานธุรการขององค์กรตามรัฐะรรมนูญ และ 7. หน่วยงานอ่ืนของรัฐ เช่น ส�ำนักงาน เลขาธิการวุฒิสภา ส�ำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร ส�ำนักงานศาลรัฐะรรมนูญ ส�ำนักงานศาลยุติธรรม ส�ำนักงานศาลปกครอง ส�ำนักงานคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม แห่งชาติ สถาบนั ส่งเสริมการบรหิ ารจดั การบา้ นเมอื งท่ดี ี สภาเกษตรกรแหง่ ชาติ สภาพฒั นาการเมอื ง ส�ำนักงานปฏิรปู กฎหมาย สถาบนั อุดมศึกษาและมหาวิทยาลัยในก�ำกบั ภาครฐั ฯลฯ เป็นต้น
126 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ตารางท่ี 1: สรปุ เกณฑก์ ารประเมินองคก์ รคุณธรรม ระดบั ค่าคะแนน ระดบั องคก์ รคุณธรรม มากกว่า รอ้ ยละ 95 ดีเลิศ ✩✩✩✩✩ ร้อยละ 91-95 ดีเย่ยี ม ✩✩✩✩ ร้อยละ 86-90 ดมี าก ✩✩✩ รอ้ ยละ 81-85 ดี ✩✩ น้อยกวา่ ร้อยละ 81 ปกต ิ ✩ รายละเอยี ดขอ้ คำ� ถามในแบบประเมนิ ที่มีการส่งเสริมเกื้อกูลกัน หลักการดังกล่าวจะ เมื่อพิจารณาจากกรอบแนวคิด ทฤษฎี ท�ำให้ต่อไปหน่วยงานของรัฐ และบริษัทคู่สัญญา เครื่องมือและมาตรฐานสากล ทบทวนกับความ ท่ีมีคุณธรรม สามารถท�ำงานสร้างความโปร่งใส เหน็ คิดของผ้ปู ระกอบการ ผูเ้ ช่ียวชาญแล้ว จงึ ไดน้ ำ� ในกระบวนการจัดซือ้ จดั จา้ งไปดว้ ยกัน ถา้ หน่วยงาน มาสรุปเป็นคุณลักษณะของ “องค์กรคุณธรรม” รัฐไหนมีสัดส่วนการท�ำธุรกรรมกับคู่สัญญาที่มี ได้ว่า ควรมีองค์ประกอบหลักใน 3 ด้าน คือ การประเมินคุณธรรมจ�ำนวนมากก็จะยิ่งเป็นผลดี ประการแรกเป็นองค์กรท่ีมีการบริหารจัดการท่ีดี ต่อตัวเอง แต่ในทางกลับกันถ้ามีคู่สัญญาท่ีไม่ยอม (เป็นองค์กรธรรมาภิบาลส�ำหรับองค์กรในภาครัฐ ประเมินระดับคุณธรรมองค์กรตนเองในการจัดซื้อ และองค์กรบรรษัทภิบาลส�ำหรับองค์กรธุรกิจเอกชน) จัดจ้างเป็นจ�ำนวนมาก ก็อาจต้องถูกตรวจสอบ ประการท่ีสอง มีการผลิตสินค้าหรือให้บริการด้วย โดยกลไกภาครัฐ หรือกลไกสาธารณะต่าง ๆ เช่น ความรับผิดชอบต่อลูกค้าหรือประชาชนและประโยชน์ ป.ป.ช. หน่วยงานรัฐอื่น ภาคีเครือข่ายภาคเอกชน ส่วนรวมสังคม ประการสดุ ท้ายคือ ท�ำหน้าที่สง่ เสริม ภาคประชาสังคม หรือแม้แต่โดยกลไกประชาชน ให้องค์กรอื่นมีโอกาสพัฒนาเป็นองค์กรคุณธรรม คนในพ้ืนที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเอง เช่นเดียวกัน เช่น เน้นให้การส่งเสริมหรือท�ำธุรกิจ จุดนี้จึงถือเป็นเร่ืองใหม่ หรือนวัตกรรมท่ีจะช่วย กับคู่ค้าท่ีมีการประเมินตนเองเป็นองค์กรคุณธรรม ส่งเสริมอ�ำนาจการตรวจสอบป้องกันการทุจริต ต่อต้านคอร์รัปชัน ในลักษณะเดียวกับการส่งเสริม คอร์รัปชันจากทุกภาคส่วน ให้มีพลังเพ่ิมข้ึนอย่าง ธุรกรรมกับบริษัทที่มีการจัดการทางธุรกิจหรือเป็น แทจ้ ริง คู่ค้าที่ดีซ่ึงในปัจจุบันพบได้มากข้ึนโดยเฉพาะกิจการ ดังนั้นเม่ือน�ำกรอบแนวคิดและหลักการ จดทะเบียนในตลาดหลักทรพั ย์ ข้างต้นส�ำหรับการจัดท�ำ “ดัชนีประเมินองค์ หลักการส�ำคัญของการใช้เครื่องมือน้ี คือ คุณธรรมของคู่สัญญาหน่วยงานภาครัฐ” จึงได้ การเน้นกลยุทธ์ด้านการเพ่ิมพื้นท่ีคนท�ำดีหรือเพิ่ม ก�ำหนดตัวชี้วัดในมิติต่าง ๆ ใน 10 ด้านรวม โอกาสให้แกอ่ งคก์ รท่กี ระท�ำดี ในลักษณะกัลยาณมิตร 90 คำ� ถาม21 ประกอบดว้ ย 21 รายละเอยี ดสืบคน้ ไดจ้ าก www.iinspector.org
ปีท่ี 8 ฉบบั ท่ี 2 (กรกฎาคม - ธนั วาคม 2558) 127 1. ด้านความโปร่งใสในการด�ำเนินงาน ต้นทนุ ขององคก์ ร มีขอ้ ก�ำหนด หรือระบบตรวจสอบ ประเด็นข้อค�ำถาม เช่น ในการด�ำเนินงานท่ัวไป ราคาสินคา้ วัตถุดบิ หรือบริการท่จี ัดหา และระบบ มขี ้อก�ำหนดการประชมุ ของผูถ้ อื ห้นุ คณะกรรมการ จัดท�ำราคาอ้างอิงหรือราคากลางในการจัดซื้อจัดจ้าง และฝ่ายบริหารไว้อย่างชัดเจน และได้ด�ำเนินการ เพื่อให้ได้ราคาที่เหมาะสม และเป็นธรรม ฯลฯ ตามข้อก�ำหนดดังกล่าวนั้นอย่างเคร่งครัด หรือ เปน็ ต้น ในการจัดซื้อจัดจ้าง มีข้อก�ำหนดให้ผู้บริหารระดับสูง 4. ด้านการเคารพสิทธิมนษุ ยชน ประเด็น และผู้บริหารที่มีอ�ำนาจเกี่ยวกับการจัดซ้ือจัดจ้าง ข้อค�ำถาม เช่น การจ้างงานมีข้อก�ำหนดเรื่องการให้ การเงิน การบัญชี ต้องไมถ่ กู ข้นึ บญั ชเี ป็นผมู้ ีประวตั ิ ผู้ด้อยโอกาสเข้าร่วมงาน หรือมีการส่งเสริมสิทธิ เสียทางการเงิน หรือถูกด�ำเนินคดีท่ีเก่ียวกับ สังคม หรือการสนับสนุนพัฒนาคุณภาพชีวิตแก่ การคอร์รัปชัน ฉ้อโกง หรือการกระท�ำทุจริตใด ๆ ผู้ด้อยโอกาส หรือมีข้อก�ำหนดเร่ืองความเป็นธรรม ในระยะเวลา 12 เดือนที่ผ่านมา หรือมีข้อก�ำหนด ไม่เลือกปฏิบัติในการบริหารงานองค์กร แก่บุคลากร ห้ามผู้รับผิดชอบในการจัดซื้อจัดจ้างมีความเกี่ยวข้อง ทุกคน โดยไม่มีข้อจ�ำกัดอันเน่ืองมาจากปัจจัย หรืออาจมีความสัมพันธ์กับคู่ค้าท้ังในทางตรง หรือ ด้านเพศ อายุ ศาสนา ฯลฯ เปน็ ต้น ทางอ้อม หรือผ่านตัวแทนนายหน้านอมินีใด ๆ 5. ด้านความรับผิดชอบต่อลูกค้า/ผู้รับ อันอาจจะกระทบต่อความโปรง่ ใส และความสุจรติ บริการ ประเด็นข้อคำ� ถาม เชน่ การให้บริการหรือ ในการจดั ซื้อจดั จา้ ง ฯลฯ เป็นตน้ ผลิตสินคา้ ทีม่ ีคณุ ภาพ มีนโยบายและแผนงาน การให้ 2. ดา้ นการยึดมัน่ หลกั นติ ธิ รรม ประเดน็ บริการหรือผลิตสินค้า การสร้างสรรค์สารสนเทศ ขอ้ ค�ำถาม เชน่ มกี ารด�ำเนนิ งานตามกฎหมายอยา่ ง เพ่ือการพัฒนาคุณภาพชีวิตที่ดีข้ึนของกลุ่มลูกค้า เครง่ ครัด มขี อ้ บงั คบั หรอื คมู่ อื ปฏบิ ตั ิ ทไี่ ดร้ บั ความ ประเทศชาติ และสังคมสว่ นรวม ฯลฯ เป็นตน้ เห็นชอบจากท่ีประชุมผู้ถือหุ้น หรือคณะกรรมการ 6. ด้านการรักษาประโยชน์ส่วนรวม บริหาร ห้ามมิให้บุคลากรทุกระดับเก่ียวข้องกับ ประเดน็ ขอ้ ค�ำถาม เช่น การป้องกนั และปราบปราม การให้หรือรับสินบน รางวัล ของขวัญ สิ่งอ�ำนวย การคอร์รัปชันเพ่ือประโยชน์ส่วนรวม มีนโยบายและ ความสะดวก ความบันเทิง การเล้ียงรับรอง แผนงานการป้องกันและปราบปรามการคอร์รัปชัน การบริจาคแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ แก่คู่ค้า เจ้าหน้าที่ เพ่ือประโยชน์สว่ นรวมของประเทศชาติ และสงั คม ของรัฐ และบุคคลอ่ืนใด ในลักษณะการแลกรับ ส่วนรวม ฯลฯ เป็นต้น ผลประโยชน์ ท่ีองค์กรหรือผู้รับผิดชอบจะได้รับ 7. ด้านการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ โดยไมถ่ ูกตอ้ งชอบธรรม หรือ องค์กรมกี ารเสยี ภาษี ส่วนเสีย ประเด็นข้อค�ำถาม เช่น การเปิดโอกาส อย่างถูกต้องครบถ้วนอย่างเคร่งครัด ไม่หลบเลี่ยง ให้ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย เช่น ผู้ถือหุ้น พนักงาน ภาษี ฯลฯ เปน็ ตน้ ลูกค้าหรือผู้ใช้บริการ ได้ร่วมแสดงความคิดเห็น/ 3. ด้านความคุ้มค่าและมีประสิทธิภาพ ร่วมก�ำหนดแนวทาง หรือแสวงหาค�ำตอบหรือ ประเดน็ ขอ้ คำ� ถาม เช่น การบรหิ ารเงินทนุ และรายได้ ทางออก เพื่อแก้ไขปญั หาท่ีเกดิ ขนึ้ จากการดำ� เนินงาน มีการน�ำเงินทุนและรายได้จากการด�ำเนินงาน ฯลฯ เป็นตน้ ไปใช้เฉพาะในกิจการของเท่านั้น หรือ การบริหาร
128 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. 8. ด้านความพร้อมรับผิดจากการถูก กระดาษ หรือลดปริมาณขยะของเสียในการ ตรวจสอบ ประเด็นข้อค�ำถาม เช่น องค์กรมีการ ประกอบการ ฯลฯ เปน็ ตน้ ก�ำหนดมาตรการและช่องทางท่ีชัดเจนในการรับ วิธีประเมิน โปร่งใส และพร้อมรับผิด การร้องเรียน หรือรับการถูกตรวจสอบ หรือ จากการตรวจสอบ มีข้อก�ำหนดการลงโทษบุคลากรในองค์กรถูกหน่วยงาน ในการประเมินเพ่ือเป็นองค์กรคุณธรรม ก�ำกบั ดแู ลของรัฐ หรอื องค์กรทางวชิ าชพี ตรวจสอบ ต่อต้านคอร์รัปชันของคู่สัญญาหน่วยงานของรัฐน้ัน และรายงานว่า มีพฤตกิ รรม หรือการกระทำ� ที่ขดั ต่อ ยึดหลักวิธปี ระเมนิ ที่เรยี บง่าย มคี วามโปรง่ ใส และ กฎหมาย ศีลธรรมอันดี หรือก่อให้เกิดการขัดแย้ง องค์กรผู้ประเมินต้องพร้อมรับผิดจากการตรวจสอบ ทางความคิดของประชาชนในสังคม หรือเป็น โดยองค์กรธุรกิจเอกชนที่เป็นคู่สัญญากับหน่วยงาน ปฏิปักษ์ต่อการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ของรัฐ จะเป็นผู้ท�ำการประเมินตนเองด้วย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นพระประมุข หรือมี แบบสอบถามดัชนีประเมินองค์กรคุณธรรมที่สามารถ การกระท�ำหรือสนับสนุนการคอร์รัปชัน โดยห้าม เขา้ ถงึ สะดวก เชน่ ทางเวบ็ ไซต์ www.iinspector.org ไม่ให้ปฏิบัติหน้าที่ตามปกติทันทีในทุกกรณี ฯลฯ หรอื ขอรับแบบทางอีเมล์ [email protected] เปน็ ต้น เพื่อน�ำไปทดสอบและส่งข้อมูลให้ศูนย์พัฒนา 9. ด้านส่งเสริมคุณธรรม ประเด็นข้อ นวัตกรรมต่อต้านคอร์รัปชัน ซึ่งเป็นองค์กรนอก ค�ำถาม เช่น มีการจัดท�ำประมวลจริยธรรม หรือ ภาครัฐที่ด�ำเนินงานเพื่อประโยชน์สังคม ซึ่งเป็น คู่มือการปฏิบัติงานตามหลักจรรยาบรรณ หรือ ผู้รับผิดชอบการวัดประเมินตรวจสอบหลักฐาน แนวทางการบริหาร/การปฏิบัติงานตามหลัก และรายงานผลให้องค์กรคู่สัญญาหน่วยงานของรัฐ คุณธรรม ส�ำหรับท้ังกรรมการและผู้บริหาร ท่ีท�ำการประเมินทราบผลค่าคะแนน พร้อมการ ผู้ปฏิบัติงานในทุกส่วนงานและทุกระดับ หรือมี วิเคราะห์ประเด็นการพัฒนาหรือปรับปรุงองค์กร ขอ้ ก�ำหนดไมป่ ระกอบกจิ การกบั คูค่ ้าใด ๆ ทด่ี �ำเนิน ไปสู่การเป็นองค์กรคุณธรรมต่อต้านคอร์รัปชัน งานโดย/ร่วมด�ำเนินงาน กับบุคคล กลุ่มบุคคล ในขั้นตอนน้ีข้อมูลทั้งหมดเป็นความลับ จนกว่า องค์กร ที่มีพฤติกรรมการทุจริตคอร์รัปชัน องค์กรผู้รับประเมินจะสามารถพัฒนาองค์กรตนเอง หลบเล่ียงภาษี หรือพฤติกรรมฉ้อโกงใด ๆ เช่น เป็นองค์กรคุณธรรมต่อต้านคอร์รัปชันท่ีมีมาตรฐาน ผู้ท่ีถูกชี้มูลหรือด�ำเนินคดีในข้อหาทุจริต ฉ้อโกง ในระดับที่ตนเองพอใจและคิดว่าพร้อม องค์กร ฯลฯ เปน็ ต้น คู่สัญญาของหน่วยงานรัฐจะเป็นผู้ตัดสินใจประกาศ 10. ด้านความรับผิดชอบต่อสังคมและ ผลการประเมินลงบนหน้าเว็บไซต์ตามความสมัครใจ สิ่งแวดล้อม ประเด็นขอ้ ค�ำถาม เชน่ องค์กรมีแผน พร้อมแสดงหลักฐานเชิงประจักษ์เกี่ยวกับตัวชี้วัดที่ ปฏบิ ตั งิ าน เพอ่ื ลดการใชพ้ ลงั งานในการประกอบการ ระบวุ า่ ตนเองมีอยู่ได้ เช่น การแสดงระเบียบบริษัท หรือ มีแผนปฏิบัติงาน เพ่ือให้มีการใช้ทรัพยากร วา่ มนี โยบาย ขอ้ ก�ำหนด แนวทางปฏิบตั ใิ นด้านการ ธรรมชาติท่ีเก่ียวข้องในการประกอบการอย่างคุ้มค่า ตอ่ ตา้ นคอร์รัปชัน การไม่ให้สินบนทง้ั ทางตรง หรอื เชน่ มแี ผนลดการใชพ้ ลงั งานทกุ รปู แบบ ลดการใช้ ผา่ นนายหน้าตัวแทน (นอมิน)ี ใด ๆ หรอื การแสดง
ปีท่ี 8 ฉบับท่ี 2 (กรกฎาคม - ธนั วาคม 2558) 129 หลักฐานระเบียบบริษัทท่ีมีข้อก�ำหนดการส่งเสริม ด้วยกันเอง ก็จะเข้ามีส่วนร่วมในการติดตามตรวจ คู่ค้าหรือท�ำธุรกิจกับคู่ค้าท่ีเป็นองค์กรคุณธรรม สอบความถกู ต้องเหมาะสมเช่นกนั ตอ่ ตา้ นคอร์รัปชัน โดยไม่ส่งเสรมิ หรอื ท�ำธุรกจิ กบั กระบวนการประเมินองค์กรคุณธรรม คู่ค้าที่มีการกระท�ำ หรือส่งเสริมการกระท�ำทุจริต ต่อต้านคอร์รปั ชนั ด้วยเคร่อื งมือดัชนีประเมินองค์กร คอรร์ ปั ชนั ฯลฯ เป็นต้น คุณธรรมฯ ดังกล่าว จะเป็นนวัตกรรมท่ีช่วยให้ผู้มี ส�ำหรับคู่สัญญาหน่วยงานของรัฐที่ผ่าน ส่วนได้ส่วนเสีย โดยเฉพาะภาคประชาสังคม และ การประเมินและสมัครใจเผยแพร่ผลการประเมิน ภาคธุรกิจเอกชน ได้มีเคร่ืองมือกลไกท่ีสนับสนุน ให้สาธารณะทราบทางเว็บไซต์ขององค์กรตนเองนั้น และเสริมพลังการต่อต้านทุจริตคอร์รัปชันได้อย่าง ศูนย์พัฒนานวัตกรรมต่อต้านคอร์รัปชัน จะน�ำ มีประสทิ ธภิ าพยิ่งขึน้ รายช่ือดังกล่าวไปจัดท�ำเป็นบัญชีรายชื่อองค์กร หนทางสู่ความส�ำเร็จ คุณธรรม เผยแพรท่ างเว็บไซต์ www.iinspector.org ส่ิงท่ีผู้ประกอบการและผู้เชี่ยวชาญ เห็นว่า เพ่ือเป็นฐานข้อมูลให้หน่วยงานของรัฐ เลือกใช้ เป็นปัจจัยความส�ำเร็จของการประเมินองค์คุณธรรม ในการพิจารณาหาคู่สัญญาที่ดีในการจัดซื้อจัดจ้าง ของคู่สัญญาหน่วยงานภาครัฐ ด้วยการใช้ดัชนี โดยเฉพาะการจัดซื้อจัดจ้างวิธีพิเศษ หรือวิธีใด ๆ ประเมินองค์กรคุณธรรมคือ การมีส่วนร่วม ทมี่ ขี ้อจ�ำกดั ในการจดั ประกวดราคาปกติ อันเปน็ การ ของทุกภาคส่วน โดยเฉพาะองค์กรธุรกิจท่ีจะเป็น ช่วยเพิ่มมาตรการลดความเสี่ยงการเกิดทุจริต ผู้อาสาประเมนิ ตนเอง และประกาศตนต่อสาธารณะ คอร์รัปชันของหน่วยงานของรัฐลง ขณะเดียวกัน ว่าองค์กรของตนด�ำเนินงานโดยยึดแนวทาง ภาคประชาสงั คม และภาคธรุ กิจเอกชนดว้ ยกนั เอง แห่งการเป็นองค์กรคุณธรรมต่อต้านคอร์รัปชัน ก็จะเข้ามีส่วนร่วมในการติดตามตรวจสอบความ อย่างเข้มแข็งโดยมีรัฐบาลและหน่วยงานต่อต้าน ถูกต้องเหมาะสม ในการเลือกคู่สัญญาท่ีดีส�ำหรับ คอร์รัปชันของรัฐ ก�ำหนดมาตรการสนับสนุน การจดั ซ้ือจดั จา้ งของหน่วยงาน ของรัฐ ให้ธุรกิจน�้ำดีเหล่านี้มีพื้นท่ี มีโอกาสทางธุรกิจ ส่วนหน่วยงานของรัฐในฐานะผู้ใช้จ่ายเงิน ในการเข้าเป็นคู่สัญญาของรัฐโดยปราศจากการ งบประมาณแผ่นดิน จะถูกรายงานทางเว็บไซต์ จา่ ยสนิ บน ตลอดจนควรกำ� หนดให้เกิดการมสี ว่ นร่วม www.iinspector.org ด้วยว่า ในแต่ละ ในการทบทวนพัฒนาเคร่ืองมือท่ีใช้ในการวัดประเมิน ปีงบประมาณมีจ�ำนวนคู่สัญญาท่ีท�ำการจัดซ้ือ ตนเองของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทุก 2 ปีด้วย จัดจ้างซึ่งเป็นองค์กรคุณธรรมต่อต้านคอร์รัปชัน ขณะเดียวกัน ภาคประชาสังคมและประชาชน จ�ำนวนกี่ราย และคิดเป็นร้อยละเท่าใดจากจ�ำนวน กับส่ือมวลชน จะเข้าถึงสะดวก มีส่วนร่วมในการ คู่สัญญาท้ังหมด รวมทั้งรายงานด้วยว่าจ�ำนวนคู่ รับทราบข้อมูลท่ีองค์กรผู้ประเมินตนต้องประกาศ สัญญาที่เป็นองค์กรคุณธรรมนั้น มีมูลค่าวงเงิน ผ่านช่องทางการส่ือสารให้สาธารณะรับทราบอย่าง สัญญาเท่าใด และคิดเป็นร้อยละเท่าใดของวงเงิน โปร่งใส เช่น เว็บไซต์ สอ่ื ทางสังคม (social media) งบประมาณจัดซื้อจัดจ้างทั้งหมดของหน่วยงานรัฐ และสื่อใหม่ (new media) อื่น ๆ การเปิดเผย นั้น ๆ ซึ่งภาคประชาสังคม และภาคธุรกิจเอกชน ข้อมูลที่ถูกต้องสมบูรณ์และโปร่งใส จะท�ำให้สังคม
130 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. รับทราบและมีข้อมูลเพียงพอในการช่วยท�ำหน้าท่ี คณะอนุกรรมการจัดท�ำดัชนีวัดความโปร่งใส ติดตามตรวจสอบความถูกต้อง ความโปร่งใส และ หน่วยงานภาครัฐ (2556). คู่มือดัชนีวัด สนับสนุนการประเมินองค์กรคุณธรรมคู่สัญญา ความโปร่งใสหน่วยงานภาครัฐ ประจ�ำปี หน่วยงานของรัฐทั้งระบบ ซึ่งจะเป็นการเพิ่มพลัง พ.ศ.2556, กรงุ เทพฯ: สำ� นกั งานคณะกรรมการ อ�ำนาจการตรวจสอบของประชาชนในการใช้เงิน ป้องกนั และปราบปรามการทจุ ริตแห่งชาต.ิ งบประมาณภาษี ตลอดจนการส่งเสริมการป้องกัน การทุจรติ คอร์รัปชันได้อย่างเป็นรูปธรรม กระบวนการ เครอื ซเิ มนตไ์ ทย (2547). จรรยาบรรณ เครอื ซเิ มนตไ์ ทย, ท้ังหมดนี้มีเป้าหมายเพ่ือท�ำให้ “การประเมิน กรงุ เทพฯ. องค์คุณธรรมคู่สัญญาของหน่วยงานรัฐ” สามารถ เสริมพลังต่อต้านคอร์รัปชันโดยเฉพาะการจัดซื้อ ณัฐนันทน์ อัศวเลิศศักด์ิ และคณะ (2553). จัดจ้างภาครัฐ และน�ำไปสู่การพัฒนาสังคมอย่าง ก า ร ป ้ อ ง กั น แ ล ะ ป ร า บ ป ร า ม ก า ร ทุ จ ริ ต ยง่ั ยืนในทส่ี ดุ ในองค์กรภาครัฐที่มุ่งเน้นการด�ำเนินการ ในเชิงธุรกิจ, กรุงเทพฯ: ส�ำนักงาน เอกสารอ้างองิ ค ณ ะ ก ร ร ม ก า ร ป ้ อ ง กั น แ ล ะ ป ร า บ ป ร า ม การทจุ ริตแหง่ ชาต.ิ กลุ่มน�้ำตาลมิตรผล (2553). คู่มือจรรยาบรรณ ทางธรุ กิจ, กรุงเทพฯ: บรษิ ทั น�้ำตาลมิตรผล จ�ำกัด. ณัฐวัฒน์ อริย์ธัชโภคิน (2556). สรุปรายงานผล การประเมินดัชนีวัดความโปร่งใส หน่วยงาน ก�ำชัย จงจักรพันธ์ (2556). การขัดกันแห่ง ภาครัฐ ประจ�ำปี พ.ศ. 2555, กรุงเทพฯ: ผลประโยชน์ และมาตรา 100, กรุงเทพฯ: ส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปราม สำ� นกั งานคณะกรรมการป้องกันและปราบปราม การทจุ รติ แห่งชาติ. การทุจริตแหง่ ชาต.ิ ณัฐวฒั น์ อรยิ ์ธัชโภคนิ (2558). ดชั นีความโปรง่ ใส คณพล จันทร์หอม และศุภศิษฐ์ ทวีแจ่มทรัพย์ จากหลักฐานเชิงประจกั ษ์ ใน สิริลักษณา คอมนั ตร์ (2557). โครงการศึกษาประเด็นทางกฎหมาย และคณะ, คอร์รัปชันและกลไกก�ำจัดกลโกง, ท่ีเปน็ ช่องทางใหเ้ กดิ การทจุ รติ ทมี่ ผี ลกระทบ กรุงเทพฯ: สำ� นกั งานคณะกรรมการป้องกนั และ ในภาพรวมโดยเฉพาะภาคเอกชน, กรุงเทพฯ: ปราบปรามการทุจรติ แห่งชาติ, หนา้ 158-169. ส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปราม การทจุ รติ แห่งชาติ. ดารารัตน์ อานันทนะสุวงศ์ (2558). กายวิภาค กลโกงการทจุ ริตคอรร์ ปั ชนั ใน สริ ลิ ักษณา คอมนั ตร์ คณะอนุกรรมการจัดท�ำดัชนีวัดความโปร่งใส และคณะ, คอร์รัปชันและกลไกก�ำจัดกลโกง, หน่วยงานภาครัฐ (2555). คู่มือดัชนีวัด กรุงเทพฯ: สำ� นักงานคณะกรรมการป้องกนั และ ความโปร่งใสหน่วยงานภาครัฐ ประจ�ำปี ปราบปรามการทุจรติ แห่งชาติ, หนา้ 1-41. พ.ศ. 2555, กรงุ เทพฯ: ส�ำนกั งานคณะกรรมการ ปอ้ งกนั และปราบปรามการทุจริตแหง่ ชาต.ิ เดือนเด่น นิคมบรริ กั ษ์ และคณะ (2554). ปญั หา การทุจริตคอร์รัปชันในวงการธุรกิจเอกชนไทย กับแนวทางแก้ไขและป้องกัน, กรุงเทพฯ: ส�ำนกั งานคณะกรรมการปอ้ งกันและปราบปราม การทุจรติ แห่งชาต.ิ
ปีที่ 8 ฉบับที่ 2 (กรกฎาคม - ธนั วาคม 2558) 131 ถวิลวดี บรุ ีกุล และคณะ (2547). สถาบนั พระปกเกล้า, พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วย วัดระดับการบริหารจัดการที่ดี, นนทบุรี: การป้องกนั และปราบปรามการทุจริต (ฉบับที่ 2) บริษัท พิมพด์ ี จำ� กัด. พ.ศ. 2554, ราชกิจจานเุ บกษา 128 ตอนท่ี 26 ก ธานินทร์ กรัยวิเชียร (2551). คุณธรรมและ (18 เมษายน 2554) จรยิ ธรรมของผบู้ รหิ าร, กรุงเทพฯ: ส�ำนกั งาน พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วย คณะกรรมการข้าราชการพลเรือ น. การปอ้ งกันและปราบปรามการทจุ ริต (ฉบับที่ 3) บริษัท ปตท จ�ำกัด (มหาชน) (2552). คู่มือ พ.ศ. 2558, ราชกจิ จานเุ บกษา 132 ตอนที่ 60 การก�ำกับดูแลกิจการท่ีดีและจรรยาบรรณ ก (9 กรกฎาคม 2558) ในการดำ� เนินธุรกจิ , กรุงเทพฯ: บริษทั ปตท วันชัย วัฒนศัพท์ (2551). บรรณาธิการ, แปล จ�ำกดั (มหาชน). บวรศกั ดิ์ อวุ รรณโณ (2542). การสร้างธรรมาภบิ าล เจมส์ แอล. เครย์ตนั , คมู่ อื การมีส่วนร่วมของ (Good Governance) ในสังคมไทย, ประชาชน การตดั สินใจทด่ี กี วา่ โดยใหช้ ุมชน กรงุ เทพฯ: วิญญชู น. มีส่วนร่วม, กรุงเทพฯ: สถาบันพระปกเกล้า, ปัณณ์ อนนั อภบิ ตุ ร และสุทธิ สุนทรานุรกั ษ์ (2558). โรงพิมพ์ ศิริภณั ฑ์ ออฟเซท. การพัฒนาบทบาทภาคประชาสังคมเพ่ือ สรุ พงษ์ โสธนะเสถียร (2556). ทฤษฎกี ารสอ่ื สาร, ต่อต้านการทุจริตในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง กรุงเทพฯ: โรงพมิ พร์ ะเบยี งทอง. ภาครัฐ, กรุงเทพฯ: ส�ำนักงานคณะกรรมการ สุรศกั ด์ิ ไชยธนากจิ และสาทร สรรค์พพิ ัฒน์ (2554). ป้องกันและปราบปรามการทจุ ริตแหง่ ชาต.ิ การศึกษาน�ำร่องเพื่อสร้างดรรชนีทุจริต, ประกาศคณะกรรมการป้องกันและปราบปราม กรุงเทพฯ: ส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกัน การทุจริตแห่งชาติ เร่ืองหลักเกณฑ์และ และปราบปรามการทจุ รติ แห่งชาต.ิ วิธีการจัดท�ำและแสดงบัญชีรายรับรายจ่าย ส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปราม ของโครงการที่บุคคลหรือนิติบุคคลเป็นคู่สัญญา การทุจริตแห่งชาติ (2551). รวมมาตรฐาน กับหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. 2554, ราชกิจจา สากลว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต, กรุงเทพฯ: นุเบกษา 128 ตอนท่ี 64 ก (15 สิงหาคม ส�ำนักการต่างประเทศ ส�ำนักงานคณะกรรมการ 2554) ป้องกันและปราบปรามการทจุ ริตแห่งชาติ. พรศักด์ิ ผอ่ งแผว้ และคณะ (2539). “รายงานผล ส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปราม การวจิ ัยเร่อื ง องค์ความร้วู ่าดว้ ยการทุจรติ และ การทุจรติ แห่งชาติ (2552). คุณธรรม น�ำธรุ กจิ , ประพฤติมชิ อบในวงราชการไทย,” กรุงเทพฯ: กรุงเทพฯ: ส�ำนักงานป้องกันการทุจริต ส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปราม ภาครัฐวิสาหกิจและธุรกิจเอกชน ส�ำนักงาน การทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ. ค ณ ะ ก ร ร ม ก า ร ป ้ อ ง กั น แ ล ะ ป ร า บ ป ร า ม พระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการ การทจุ ริตแห่งชาต.ิ เสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. 2542, ราชกิจจานุเบกษา 116 ตอนท่ี 120 ก (29 พฤศจกิ ายน 2542)
132 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปราม การทจุ รติ แหง่ ชาติ (2552). รายงานการประเมนิ ผล คะแนนตัวช้ีวัดระดับความส�ำเร็จขอการน�ำ ดัชนีธรรมาภิบาลระดับจังหวัดมาใช้ในการ ประเมินผลจังหวัด ประจ�ำปีงบประมาณ พ.ศ.2552, กรุงเทพฯ: ส�ำนักจริยธรรม ส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปราม การทุจรติ แห่งชาติ. ส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปราม การทจุ ริตแห่งชาติ (2555). สารัตถะเกี่ยวกบั กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการ ป้องกนั และปราบปรามการทุจรติ ,กรุงเทพฯ: สำ� นกั งานคณะกรรมการป้องกันและปราบปราม การทจุ ริตแห่งชาต.ิ ส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปราม การทุจริตแห่งชาติ (2555). เอกสารประกอบ การสัมมนาทางวิชาการและประชุมเชิง ปฏิบัติการจัดตั้งศูนย์ศึกษานิติเศรษฐศาสตร์, กรุงเทพฯ: ศูนย์วิจัยเพื่อต่อต้านการทุจริต ป๋วย อึ๊งภากรณ์ ส�ำนักงานคณะกรรมการ ป้องกันและปราบปรามการทจุ รติ แห่งชาติ. ส�ำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (2551). ค่มู ือเทคนคิ การปรบั ปรุงและพัฒนา องคก์ ร เวอร์ชนั่ 1.0 โครงการพัฒนาคุณภาพ การบริหารจัดการภาครัฐ, กรงุ เทพฯ: บริษทั วิชนั่ พร้ินท์ แอนด์ มีเดยี จำ� กัด. อรพินท์ สพโชคชยั (2540). “สงั คมเสถยี รภาพและ กลไก รฐั ท่ีดี,” รายงานทดี ีอาร์ไอ 20 (ธันวาคม). http://tdri.or.th/archives/download/ quarterly/white-pp/wb20.htm
3ตอนที่ บทความปริทศั นแ์ ละบันทกึ Book Review and Notes
134 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. บทปรทิ ศั นห์ นังสือ การโต้เถียงและการปฏริ ปู คอร์รัปช่นั : พลงั ของกระบวนการประชาธิปไตยเชงิ ลกึ Corruption Contention and Reform: The Power of Deep Democratization โกวทิ ย์ กงั สนนั ท์ I Corruption Contention and Reform: The Power of Deep Democratization Author Michael Johnston Total Pages: 296 p Published 2014 หนังสือเล่มน้ีเป็นผลงานวิชาการที่ผู้เขียน สภาวะเงื่อนไข และรูปแบบหรืออาการของ พัฒนาต่อเน่ืองและต่อยอดมาจากมุมมอง แนวคิด คอรร์ ปั ชันลกั ษณะต่าง ๆ ในสังคมซ่งึ สามารถจำ� แนก และข้อเสนอเกี่ยวกับการวิเคราะห์ปัญหาและ อาการคอร์รัปชันแบบกว้าง (corruption อาการของการคอร์รัปชันในสังคม จากผลงานเดิม syndromes) ออกเป็น 1) แบบเผดจ็ การโดยบคุ คล ของผู้เขียนคือหนังสือเร่ือง Syndromes of และกลุ่มบุคคล (Official Moguls syndromes) Corruption: Wealth, Power, and Democracy 2) แบบชนช้ันน�ำท่ีแย่งอ�ำนาจและผลประโยชน์ (2005) โดยผู้เขียนมีความต้ังใจท่ีจะน�ำเสนอมุมมอง โดยได้รับการสนับสนุนจากบุคคลหรือครอบครัว การศึกษาองค์รวมท่ีเชื่อมโยงการเปรียบเทียบ (Oligarchs and Clans) 3) แบบชนช้นั นำ� ร่วมเป็น ความแตกต่างและความหลากหลายของพ้ืนฐาน หุ้นส่วน (Elite Cartels) และ 4) แบบตลาดทรง I อาจารย์ประจ�ำ สถาบันบณั ฑติ พฒั นบริหารศาสตร์
ปีที่ 8 ฉบับท่ี 2 (กรกฎาคม - ธนั วาคม 2558) 135 อิทธิพล (Influence Markets) รูปแบบอาการ บนพ้ืนฐานแนวความคิดกระบวนการประชาธิปไตย คอร์รัปชันดังกล่าวแสดงให้เห็นความแตกต่าง ระดับลึก (deep democratization) ซึ่งเป็น ในด้านบริบทเง่ือนไข พัฒนาการ โครงสร้างและ กระบวนการท่ีเน้นความส�ำคัญของการที่พลเมือง ความสัมพันธ์ และพฤติกรรมท่ีเก่ียวข้องกับ มีความสามารถที่จะปกป้องตนเองและผลประโยชน์ การคอรร์ ปั ชันในแตล่ ะสงั คมหรือกลุ่มสงั คม ของตนโดยใช้เครื่องมือทางการเมือง กระบวนการ ผู้เขียนเริ่มต้นโดยการตั้งค�ำถามและแสดง ประชาธิปไตยในที่นี้ไม่ใช่การจัดตั้งสถาบันการเมือง ข้อสังเกตเบื้องต้นที่ส�ำคัญเก่ียวกับการสร้างความรู้ ตามรูปแบบ แต่เป็นความหมายในแนวกว้างท่ีเปิด ความเข้าใจของการคอร์รัปชันโดยทั่วไป ก่อนท่ีจะ โอกาสให้ประชาชนและกลุ่มต่าง ๆ เข้ามาร่วมมี เสนอแนวคิดและข้อโต้แย้งหลัก (arguments) ปากเสียงว่าแนวทางของความสัมพันธ์ระหว่าง ให้ผู้อ่านได้พิจารณา ประการแรก จอห์นสตันได้ อ�ำนาจและทรัพย์สินควรเป็นอย่างไร นั่นคือ ชี้ให้เห็นปัญหาข้อจ�ำกัดของการสร้างกรอบแนวคิด ประชาชนสามารถควบคุมการคอร์รัปชันใน ของการคอร์รัปชันที่เน้นการจัดระเบียบความสัมพันธ์ หลักการของการอ้างสิทธิ์ในผลประโยชน์ของตัวเอง ระหว่างผู้ปกครองและผู้ถูกปกครองและเน้น และปกป้องคุณภาพชีวิตและความเป็นอยู่ท่ีดีของ พฤติกรรม (behavior-oriented) ในทัศนะของเขา ตัวเองได้อย่างไร และเพ่ือท�ำให้กระบวนการ นอกจากการคอร์รัปชันจะสะท้อนให้เห็นการใช้ ประชาธิปไตยระดับลึกน้ีมีโอกาสฝังรากในสังคม บทบาท อ�ำนาจ และทรัพย์สมบัติสาธารณะอย่าง และต่อต้านการคอร์รัปชันทัง้ 4 รูปแบบ จอห์นสตัน ผิดเพ้ียนแล้ว (abuses) ยังแสดงให้เห็นปัญหาเชิง จึงได้ระบุให้เห็นงานปฏิรูปขั้นพ้ืนฐาน (basic ระบบ (systemic problem) เกยี่ วกบั ขอบเขตการ reform tasks) ซ่ึงเป็นวาระทางการเมืองของ ยอมรับ การใช้ และการเชื่อมโยงระหว่างอ�ำนาจ กระบวนการประชาธปิ ไตยระดับลึกคือ 1) การเพม่ิ (power) และทรัพย์สินความร่�ำรวย (wealth) ระดบั พหนุ ิยมทางการเมือง (increasing pluralism) ซ่ึงเป็นเรอื่ งทเ่ี ก่ยี วกับการเมือง การปฏริ ปู เพ่ือแก้ไข คือการเพ่ิมท้ังด้านจ�ำนวนและความหลากหลาย ปัญหาคอร์รัปชันจึงเกี่ยวโยงกับการเปลี่ยนแปลง ของกลุ่ม ผลประโยชน์ และโลกทัศน์ท่ีสามารถ ระดับฐานรากทางการเมือง (fundamental ฝังรากในสังคม 2) การเปิดพื้นที่ปลอดภัยทางการ political changes) ประการที่สอง เขาชใ้ี ห้เหน็ ว่า เมืองและเศรษฐกิจ (safe political and เหตุผลที่การคอร์รัปชันเกิดข้ึนและกระจายอย่าง economic space) คือ การสร้างพ้ืนที่เปิดและ ต่อเนื่องและดื้อยา (stubborn) แม้จะมีขบวนการ คุณค่าในพ้ืนท่ีสาธารณะท่ีประชาชนสามารถ ต่อต้านคอร์รัปชันที่เข้มแข็ง รวมถึงมีผู้น�ำและ กระท�ำการ แสดงออกความสนใจและผลประโยชน์ ผู้สนับสนุนท่ีทุ่มเท เพราะปัญหาคอร์รัปชันมัก และร่วมผลักดนั ประเดน็ ตา่ ง ๆ กบั ผอู้ ่นื ซ่ึงรวมถงึ ฝังรากลึก (deep-rooted) และมกั มีลกั ษณะย่งุ ยาก กับผู้ปกครองด้วย โดยไม่ต้องกังวลกับความปลอดภัย ที่ไม่สามารถจับต้องและท�ำความเข้าใจได้ง่าย ของตัวเอง 3) กระท�ำการแนวปฏิรูป (reform (elusive) ประการถัดมา ผ้เู ขียนจึงนำ� เสนอมุมมอง activism) คือ การเพ่ิมขีดความสามารถและ ของการแก้ปัญหาและการควบคุมคอร์รัปชันท่ีต้ังอยู่ การกระตุ้นให้ประชาชนมีการร่วมร้องทุกข์
136 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ออกความคิดเห็น และแสดงอุปสงค์ต่าง ๆ อย่าง public reform strategy) หรือ การลอกเลียน ปลอดภัยและมีความหวังที่จะเกิดผลลัพธ์จริง ๆ แบบยุทธศาสตร์ต่อต้านคอร์รัปชันท่ีประสบผล และ 4) การบำ� รงุ รักษาความรบั ผดิ ชอบทตี่ รวจสอบได้ ส�ำเร็จของประเทศและสังคมอ่ืนในรูปตัวแบบ (maintaining accountability) คอื การยนื ยันให้ ปฏบิ ตั ทิ ดี่ ีทสี่ ุด (Best Practices) โดยเขาชใ้ี หเ้ ห็น ผู้มีอ�ำนาจและองค์กรทั้งในภาครัฐและภาคเอกชน ว่าแต่ละประเภทของอาการคอร์รัปชันมีความ ให้ความเคารพต่อสิทธิและเสรีภาพ กฎหมาย จ�ำเป็นเกี่ยวกับงานปฏิรูปอะไรบ้าง ท้ังในระดับ ข้อจ�ำกัดในอ�ำนาจของเขา การมีพันธะผูกพันกับ หลักและระดับรอง (primary-secondary สังคม รวมถึงการแก้ไขหรือปรับปรุงเมื่อสิ่งต่าง ๆ reforms) ขอ้ เสนอเบื้องตน้ คือ 1) อาการคอรร์ ปั ชนั เหลา่ นไ้ี ม่เหมาะสม จอหน์ สตนั ยงั สะท้อนความเชื่อ แบบเผด็จการโดยบุคคลและกลุ่มบุคคลต้องการ ของเขาว่างานปฏิรูปข้ันพื้นฐานดังกล่าวนี้เป็นส่ิง งานปฏิรูปการเพ่ิมระดับพหุนิยมทางการเมืองเป็น ท้าทายอย่างต่อเนื่องในสังคมทุกรูปแบบ แม้แต่ งานหลักและการเปิดพ้ืนท่ีปลอดภัยทางการเมือง ในสังคมที่มีการจัดต้ังระบบประชาธิปไตยท่ีก้าวหน้า และเศรษฐกิจเป็นงานรอง 2) อาการ คอร์รัปชัน แล้ว งานปฏิรูประดับพื้นฐานของแต่ละสังคมและ แบบชนช้ันน�ำแย่งอ�ำนาจและผลประโยชน์ต้องการ กลุ่มสังคมจึงเกี่ยวพันกับบริบทที่แตกต่างกันและ การเปิดพ้ืนท่ีปลอดภัยทางการเมืองและเศรษฐกิจ มกี ารเปลย่ี นแปลง โดยเฉพาะอยา่ งยิ่งข้อเสนอสำ� คัญ เป็นงานหลักและการกระท�ำแนวปฏิรูปเป็นงานรอง ของเขาในหนังสือเล่มนี้คือจุดเน้นของงานปฏิรูป 3) อาการคอร์รัปชันแบบชนชั้นน�ำร่วมหุ้นส่วน และแนวทางท่ีส่งเสริมให้กระบวนการประชาธิปไตย ต้องการการกระท�ำแนวปฏิรูปเป็นงานหลักและ ระดับลึกสามารถมีพลังและพัฒนาการได้ จะมี การบ�ำรุงรักษาความรับผิดชอบท่ีตรวจสอบได้เป็น ความหลากหลายและข้ึนอยู่กับสภาวการณ์และ งานรอง และ 4) อาการคอร์รัปชันแบบตลาดทรง อาการคอร์รัปชัน (syndromes of corruption) อิทธิพลต้องการการบ�ำรุงรักษาความรับผิดชอบท่ี ท่ดี �ำรงอยใู่ นสงั คม ตรวจสอบได้เป็นงานหลักและการกระท�ำแนวปฏิรูป ความเช่ือมโยงระหว่างบริบทเฉพาะของ เป็นงานรอง ผู้เขียนยังต้ังข้อสังเกตท่ัวไปเพ่ิมเติม สังคมในรูปของอาการคอร์รัปชันและงานปฏิรูป จากประสบการณ์ของกรณีศึกษาของประเทศต่าง ๆ ระดับพ้ืนฐานลักษณะกระบวนการประชาธิปไตย ที่ผ่านมาว่า ประการแรก แผนการและแนวทาง ระดับลึกจึงกลายเป็นประเด็นค�ำถามหลักข้อหน่ึง ต่อต้านคอร์รัปชันของประเทศต่าง ๆ อาจขยาย ในหนังสือเล่มน้ีคือ อาการคอร์รัปชันในสังคมเป็น ออกนอกกรอบที่เสนอและไม่เป็นไปตามรูปแบบ ปัจจัยก�ำหนดงานกระบวนการประชาธิปไตยระดับ รากฐาน ซึ่งแสดงให้เหน็ แนวโนม้ ของความลม้ เหลว ลึกอย่างไร การวางกรอบแนวคดิ การต่อสู้กบั ปญั หา ความไม่คุ้มค่า และมีผลท�ำให้งานต่อต้านคอร์รัปชัน และการควบคุมคอร์รัปชันเช่นน้ีย่อมสะท้อนให้ เผชิญหน้ากับความเส่ียง ประการท่ีสอง งาน เห็นว่า จอห์นสตันก�ำลังท้าทายแนวคิดการต่อต้าน กระบวนการประชาธิปไตยระดับลึกน้ีเป็นงานท่ีเป็น คอร์รัปชันในรูปแบบเดิม ๆ ที่มีจุดเน้นการพัฒนา ทั้งโอกาสและความท้าทาย ในการสร้างและ ยุทธศาสตร์ปฏิรูปภาครัฐในแนวกว้าง (a grand การสร้างใหม่ของสถาบันสงั คมหลกั (key institutions)
ปที ่ี 8 ฉบบั ท่ี 2 (กรกฎาคม - ธนั วาคม 2558) 137 และความเชื่อมโยง (linkages) ท่ีเพ่ิมความเป็น และผลประโยชน์ของกลุ่มชนช้ันน�ำในประเทศน้ี พหุนิยม การเปิดเผย และความรับผิดชอบของรัฐ แนวทางการปฏิรูปจึงเน้นความรับผิดสอบที่ ให้มีรากฐานม่ันคงและสามารถต่อสู้กับเครือข่าย ตรวจสอบได้และการแข่งขันที่แท้จริงทั้งในด้าน คอร์รัปชันให้ได้ประสิทธิผลมากข้ึน ประการที่สาม การเมืองและเศรษฐกิจ สุดท้ายแบบตลาดทรง ตัวแบบข้างต้นสะท้อนนัยส�ำคัญเก่ียวกับแนวทาง อิทธิพลมีประเทศออสเตรเลีย ประเทศฝร่ังเศส การเลือกวิธีการควบคุมการคอร์รัปชันตามสถานการณ์ และประเทศสหรัฐอเมริกาเป็นตัวแทน ดังกล่าว ท่ีแตกต่างกัน โดยเฉพาะควรเลือกแนวทางปฏิรูป ข้างต้นว่าการคอร์รัปชันแบบนี้มักมีความยาก ที่สนับสนุนงานกระบวนการประชาธิปไตยที่อยู่ ทจี่ ะจบั ต้องได้ (elusive) และมักเกดิ ขึ้นในประเทศ ใกลม้ อื ที่มีระบบประชาธิปไตยและเศรษฐกิจแบบตลาด จากพ้ืนฐานตัวแบบทางทฤษฎี ผู้เขียนได้ ที่ประสบความส�ำเร็จแล้ว การตรวจสอบการคอร์รัปชัน เชื่อมโยงกับโลกความเป็นจริงโดยผ่านกรณีศึกษา ท่ีผ่านอิทธิพลของตลาดจึงเป็นปัญหา เพราะเป็น ของประเทศต่าง ๆ ที่แยกออกตามกลุ่มอาการ รูปแบบการคอร์รัปชันท่ีพัฒนาอย่างซับซ้อนและ คอรร์ ัปชนั แบบเผด็จการโดยบคุ คลและกลุ่มบุคคล มองเห็นไม่ค่อยชัดเจน โดยเฉพาะเป็นการขัดแย้ง มีประเทศตูนิเซียและอียิปต์เป็นตัวแทน ทิศทาง กันระหว่างอ�ำนาจ ผลประโยชนแ์ ละความยตุ ธิ รรม และแนวทางปฏิรูปจึงให้ความส�ำคัญกับการเพิ่ม ในสังคม ประเด็นการคอร์รัปชันจึงไม่เหมือนกับ ระดับพหุนิยมและการสร้างพ้ืนท่ีท่ีปลอดภัย รูปแบบอื่น แต่มักจะเชื่อมโยงกับความก�ำกวมและ ทางการเมืองและเศรษฐกิจ โดยการผลักดัน เคลือบแฝง การตีความทางกฎหมาย และส่ิงไม่พึง ให้ระบบการเมืองตั้งอยู่บนฐานท่ีถูกต้องและ กระทำ� เช่น การบรจิ าคทางการเมือง การช้ีน�ำและ มีลักษณะเปิด พร้อมกับการก�ำหนดเป้าหมาย การลอบบี้ และการสร้างเครือข่าย เปน็ ต้น นอกจากน้ี ยุทธศาสตร์และพัฒนาตัวบ่งช้ีความก้าวหน้า มิติของการคอร์รัปชันแบบอิทธิพลตลาดนี้ (progress indicators) ของการพัฒนากระบวนการ ยังครอบคลุมขอบเขตระดับสากลและมีลักษณะ ประชาธิปไตยระดับลึกให้ชัดเจนแบบชนช้ันน�ำแย่ง พลวัตรสูง ซึ่งมีผลต่อการแก้ปัญหาและข้อจ�ำกัด อ�ำนาจและผลประโยชน์มีประเทศฟิลิปปินส์เป็น ของการปฏิรูป ดงั น้นั จุดเน้นการปฏริ ปู กระบวนการ ตวั แทน ทศิ ทางการปฏริ ูปเนน้ การเปดิ พืน้ ทปี่ ลอดภัย ประชาธิปไตยระดับลึกจึงมุ่งไปท่ีการส่งเสริมการ ทางการเมืองและเศรษฐกิจและกระท�ำการแนวปฏิรูป กระท�ำแนวปฏิรูปและการักษาความรับผิดชอบที่ ส่ิงส�ำคัญคือการเชื่อมโยงระหว่างการปฏิรูปและ ตรวจสอบได้ โดยเฉพาะการสร้างความตระหนัก การควบคุมคอร์รัปชันท่ีเน้นการออกแบบและ (awareness) ในสังคมว่าตลาดอิทธิพลเป็นปัญหา วางกรอบทิศทางเน้นการต่อสู้กับความยากจน การทุจริตเชิงระบบ (systemic) ไม่ใช่การกระท�ำ และการปรับปรุงคุณภาพชีวิตของประชาชน ของคนไม่ก่ีคน รวมถึงการมีผลเสียหายและ แบบชนชั้นน�ำร่วมหุ้นส่วนมีประเทศอาเจนตินา ค่าใช้จ่ายทางสังคม (social costs) การปฏิรูป เป็นกรณีศึกษา ซ่ึงแสดงให้เห็นความสามารถ ไม่ควรมีจุดเน้นเฉพาะการปรับปรุงหรือพัฒนาสถาบัน ปรับตัวท่ีซับซ้อนของหุ้นส่วนในโครงสร้างอ�ำนาจ เท่านั้น แต่ควรครอบคลุมประเด็นอ�ำนาจ ความ
138 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. เป็นธรรมและความยุติธรรม และความรับผิดชอบ ทต่ี รวจสอบไดใ้ นสงั คมดว้ ย ในภาพรวม ส่ิงที่จอห์นสตันได้น�ำเสนอ ในหนังสือเล่มนี้ซ่ึงครอบคลุมท้ังในด้านมุมมอง แนวคิดวิเคราะห์ และข้อโต้แย้งส�ำคัญเกี่ยวกับ การต่อสู้และควบคุมการคอร์รัปชันในสังคม มีลักษณะท้าทายแนวคิดเดิม ๆ ที่เน้นยุทธศาสตร์ ต่อต้านคอร์รัปชันในสังคมที่มองข้ามปัญหาและ ข้อจ�ำกัดด้านบริบทและลอกเลียนตัวแบบจาก สังคมอ่ืน จึงเป็นข้อเสนอที่น่าคิดและกระตุ้นให้ นักวิชาการท่ีสนใจปัญหาการคอร์รัปชันหันกลับมา ทบทวนความคดิ กันใหม่ เพื่อหาค�ำตอบทเ่ี หมาะสม กับเงื่อนไขที่เป็นอยู่จริงในสังคม แนวทางควบคุม การคอร์รัปชันบนพื้นฐานของการสร้างกระบวนการ ประชาธิปไตยระดับลึกช้ีให้เห็นนัยส�ำคัญหลายด้าน อาทิ ความจ�ำเป็นของการมองสังคมในองค์รวม การพัฒนาคุณภาพของรัฐบาลให้ประชาชนมีความ ไว้วางใจ การก�ำหนดวาระการปฏิรูปให้สอดคล้อง กับความแตกต่างของสภาพรัฐบาล การเน้น ด้านโครงสร้างทางการเมืองท่ีประชาชนสามารถ ตรวจสอบการใช้อ�ำนาจและการได้ทรัพย์สินมา ในทางท่ผี ิด และการก�ำหนดนโยบายและยุทธศาสตร์ ต่อต้านคอร์รัปชันที่สอดคล้องกับอาการและ สถานการณ์คอร์รัปชันอย่างเหมาะสม หนังสือ เล่มนี้น่าจะสร้างแรงบันดาลใจให้กับนักปราชญ์ และนักวิชาการที่ให้ความสนใจด้านคอร์รัปชันและ ต่อต้านคอร์รัปชันในการท�ำวิจัยสนาม เพ่ือค้นหา โอกาสและข้อจ�ำกัดของการสร้างกระบวนการ ประชาธิปไตยระดับลึก เพื่อลดปัญหาและควบคุม การคอร์รัปชันในสังคมของตนให้มีประสิทธิผล มากขึ้น
ปีท่ี 8 ฉบบั ที่ 2 (กรกฎาคม - ธันวาคม 2558) 139 บทปรทิ ัศน์หนังสือ ทุจรติ ไซเบอร์: กลวธิ เี ทคนคิ และกระบวนการ Cyber Fraud: Tactics, Techniques, and Procedures วสธุ าดล นาควโิ รจน์ I Cyber Fraud: Tactics, Techniques, and Procedures Author Rick Howard Total Pages: 520 p Published 2009 Cyber-fraud has evolved from a The book provides comprehensive discussion of the evolution of the underground small-scale nuisance into a lucrative economic sector associated with such underground global activity. The book activities is and discusses key modalities for describes in detail the processes through information theft such as phishing, pharming which various forms of cyber-fraud activities and Trojans, Case studies for Russia and take place. It outlines the parties involved Brazil are provided, along with a detailed in various fraudulent schemes at various list of harmful addresses, hacking methods, stages, and how economic benefits are and technical warnings. The book underlines moved from one activity to another among the position that online financial cybercrime criminal parties, unknowing victims and is driven by economic motives rather than conventional players. random or trivial actions. I นกั วิชาการอิสระ
140 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. Since fraudulent cyber activities are agents wishing to utilize systemic or often the result of the lack of information on behavioural vulnerabilities in a harmful the part of the general public, this book manner either to inflict damage or for provides useful insights for the general financial benefit. This chapter argues that reader who makes online transactions and is the “everyday” occurrences of well-known thus vulnerable to cyber-crime. annoying web attacks, such as spam, For policymakers and regulators, spyware, or unwanted ads are, in fact, precautionary and preventive measures can systematic and driven by monetary gain. be implemented with greater knowledge They are orchestrated in a structured and regarding the channels through which well-planned manner, rather than being mere fraudulent activities occur. In addition, such incidents of random nuisance as was once knowledge would also assist the authorities believed. The information needed to launch in tracking criminal activities, which can a cyber-attack is obtained systematically help prevent financial and safety losses to through financially lucrative enterprises in society. the underground sector. The book is divided into 15 chapters, Chapter 2 then proceeds to describe each dealing with a different facet of this the details of how different players and actors complex and diversified problem, which in the cyber fraud industry interact with one covers a broad range of ethically questionable another, through a highly complex set of and illegal activities. The main arguments systematic interactions. This chapter’s focus made in this book are based on empirical is directed towards an illegal online activity data supporting the assumption that known as “carding”, which is the practice of cyber-crime is economically and financially stealing online-based credentials for the motivated; lucrative and low-risk returns purpose of financial gain. It will not be long to such enterprises help explain the before readers become aware that many prevalence and persistence of this seemingly random nuisances encountered underground sector and its complex and frequently, such as spam email, spam links semi-formal organizational structures. or webboard spams and harmful redirection Chapter 1 focuses on the application attempts which leads to infection by of economic models in attempts to explain Trojans, keyloggers and phishing activities, the nature and properties of software ultimately form part of a much larger scheme vulnerability research. Here, the behaviour to steal the victims’ online credentials and and characteristics of the different actors are access to bank accounts. examined (government, open markets, and Given the volume, frequency and the underground sector). Governments effectiveness of commonly observed have an interest in obtaining vulnerability malware attacks, netizens need to understand information, whether through internal, the full implications of these hazards and the external, or transactional means. The open capabilities of those who launch cyber- market is populated by companies operating attacks. describes the role of a group of on this vulnerability research activity, while players known as “money mules”, who serve the underground sector comprises male fide as facilitators of cybercrime. Money mules
ปที ่ี 8 ฉบบั ที่ 2 (กรกฎาคม - ธนั วาคม 2558) 141 may often be unaware of their part in an of funds on behalf of the attackers. illegal online activity; they risk serious The chapter provides information on legal by unknowingly serving the interests how money mules are recruited through of the real criminals. Readers aware of the seemingly legal job position names, as well functioning of these complex scams will as how to detect a potentially fraudulent exercise more care when considering a job offer. The author notes the increasing “lucrative job opportunity” online, in order sophistication of recruitment methods, and to avoid becoming an unwitting accomplice that spam filters may not always prevent such to crime. In addition, the chapter tells us how efforts. A number of detailed case studies are to spot warning signs such as recruitment also provided. techniques typically employed, so that they The second part of the book can identify fraudulent job recruitment emphasizes technical and informational scams. This is of special value for readers in aspects of web attacks and hacking methods, developing countries such as Thailand, Chapters 8 and 9 are dedicated to IFrame with high levels of online participation, and DDoS attacks, respectively, while 10 but relatively low levels of online safety and 11 are focused on two prominent awareness. Trojans, Torpig and Laqma. Chapter 12 In addition, the chapter provides warns the readers about a technique known an extensive explanation of phishing as “spear phishing” which involves the techniques, of which the average netizen will use of counterfeited documents from have little or no understanding. The chapter well-known and trusted organizations, with provides useful practical guidance and instructions that prompt the receiver to online ‘do’s-and-don’ts’to protect the online download files or click on links, triggering security of net users. automatic installation of malicious code Chapters 3 -5 provide case studies on their device. This method can quickly of online criminal environments and affect many people at global level. Chapter activities in Russia and Brazil, with detailed 13 describes the Silent Banker Trojan Horse, examples of illegal online activities and Chapters 14 and 15 deal with the nature operating from both countries. of malicious codes and ways to prevent and Chapter 6 provides a summary of neutralize them. how banking Trojans are distributed and While this book deals with case used. This chapter is particularly useful studies that from a Thai perspective may as it contains a thorough description on the seem distant, the online world has become various forms of commonly encountered ever-increasingly connected, which means information-stealing techniques, as well as that the issues addressed in the book can a list of some of most harmful malware no longer be considered as remote from that may infect net-connected devices. Thailand’s reality. Malware attacks and In addition, ways to deal with such security other cybercrimes threaten everyone with an threats are also discussed later in the chapter. internet connection, and yet the level of Chapter 7 revisits the characteristics awareness and understanding among the of the “money mules” who perform transactions general population is very low; even the
142 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. regulatory authorities sometimes find themselves in difficulties when dealing with such threats. This book sheds light on a wide range of poorly understood topics. Although the case studies focus on cyber-fraud in Russia, Brazil and US, the insights offered in this book are of great value, both to the lay person and to authorities responsible for online regulation. The author has provided an extensive and detailed overview of cybercrime today, communicated in an easy to understand language.
ปที ่ี 8 ฉบับท่ี 2 (กรกฎาคม - ธนั วาคม 2558) 143 ขอ้ สังเกตต่อร่างพระราชบัญญัติการจัดซ้อื จัดจา้ งและ การบรหิ ารพัสดภุ าครฐั พ.ศ. .... Remarks on Draft of Government Procurement Act ศริ ริ ตั น์ วสวุ ัต I สังคมไทยมีความเอื้อเฟื้อเผ่ือแผ่ช่วยเหลือ มีทั้งสัญญาก่อสร้างระบบบ�ำบัดน�้ำเสียและสัญญา เก้ือกูล มีน�้ำใจ อุปถัมภ์ค้�ำจุนกันตั้งแต่อดีตเป็น จัดซ้ือที่ดินท่ีใช้ในการก่อสร้างระบบบ�ำบัดน�้ำ และ วัฒนธรรมไทยท่ีดีงาม แต่จากอดีตสู่ปัจจุบัน อีกหลายโครงการที่ท�ำให้รัฐต้องสูญเสียงบประมาณ นวัตกรรมและเทคโนโลยีใหม่ ๆ ในยุคโลกาภิวัตน์ จำ� นวนมหาศาล ท�ำให้โลกไร้พรมแดน ขณะท่ีทรัพยากรมีจ�ำกัด คณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้มีมติเมื่อวันท่ี เกิดภาวะช่วงชิงทรัพยากร ปทัสถาน (Norm) 14 มิถุนายน 2550 ช้ีมูลความผิดทางอาญา จึงเปล่ียนไปจากวัฒนธรรมไทยท่ีดีงามในการ นายวัฒนา อัศวเหม อดีตรัฐมนตรีช่วยว่าการ อุปถัมภ์ช่วยเหลือเกื้อกูลเป็นระบบอุปถัมภ์ท่ีช่วง กระทรวงมหาดไทยกับพวกร่วมกันเป็นเจ้าพนักงาน ชิงเพ่ือประโยชน์แก่ตนเองและพวกพ้อง ขาดหลัก ใช้อ�ำนาจในต�ำแหน่งโดยมิชอบ บังคับข่มขืนใจ กฎหมาย ศีลธรรม คุณธรรมจริยธรรม ท�ำให้ หรือจูงใจให้ราษฎรขายที่ดินให้ และบีบบังคับให้ สาธารณะเสียหายเสียประโยชน์เป็นบ่อเกิดของ เจ้าพนักงานฝ่ายปกครอง และเจ้าหน้าที่ส�ำนักงาน การทุจริตคอร์รัปชนั ที่ดินจังหวัดสมุทรปราการ สาขาบางพลี ให้ออก การจัดซื้อจัดจ้างนับเป็นปัญหาใหญ่ที่รัฐ โฉนดทดี่ ิน 1,358 ไร่ ทับท่ีคลองสาธารณะประโยชน์ ต้องสูญเสียงบประมาณไปกับการทุจริตคอร์รัปชัน และทีเ่ ทขยะ ซึ่งเปน็ ที่หวงห้ามในนามบริษัท ปาลม์ บชี จ�ำนวนมหาศาล แม้จะมีกฎหมายหรือระเบียบ ดิเวลลอปเม้นท์ จ�ำกัด เพื่อนำ� ไปขายให้กรมควบคุม เกี่ยวกับการจัดซื้อจัดจ้างเพื่อเป็นวินัยให้การจัดซื้อ มลพิษ ตามมาตรา 148 และมาตรา 157 แห่ง จัดจ้างภาครัฐ แต่ก็ยังมีการทุจริตเกิดข้ึนในหลาย ประมวลกฎหมายอาญา โครงการซ่ึงมีงบประมาณสูง เช่น การทุจริต ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ด�ำรงต�ำแหน่ง โครงการก่อสร้างระบบรวบรวมและบ�ำบัดน้�ำเสีย ทางการเมืองได้มีค�ำพิพากษาคดีด�ำที่ 2/2550 เขตควบคุมมลพิษจังหวัดสมุทรปราการ ท�ำให้รัฐ คดแี ดงท่ี 2/2551 วนั ที่ 18 สิงหาคม 2551 พพิ ากษา ต้องสูญเสียเงินกว่า 23,000 ล้านบาท โดยมีการ ลงโทษจ�ำคุกนายวัฒนา อัศวเหม ก�ำหนด 10 ปี ทุจริตร่วมกันของผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมือง ริบพระเครื่องผงสุพรรณเล่ียมทองค�ำของกลาง ข้าราชการในระดับสูงและเอกชน ในการจัดซ้ือจัดจ้าง และพิพากษาให้เพิกถอนโฉนด 5 แปลง เนื้อท่ี I ผูเ้ ชี่ยวชาญดา้ นวิจยั สังคมศาสตร์ สำ�นักงาน ป.ป.ช.
144 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. 1,358 ไร่ ทกี่ ลมุ่ กจิ การร่วมค้า NVPSKG เสนอขาย เป็นการกระท�ำโดยทุจริต และเอ้ือประโยชน์ ให้กรมควบคุมมลพิษ และให้ที่ดินกลับคืนสู่ ช่วยเหลอื กนั ท�ำใหโ้ ครงการกอ่ สร้างระบบรวบรวม สาธารณสมบตั ิของแผน่ ดนิ และบ�ำบัดน�้ำเสียเขตควบคุมมลพิษ จังหวัด ตอ่ มาคณะกรรมการ ป.ป.ช. ไดช้ ้ีมลู ความผดิ สมุทรปราการ ระหว่างกรมควบคุมมลพิษกับ นายปกิต กิระวานิช อดีตอธิบดีกรมควบคุมมลพิษ กิจการร่วมค้า NVPSKG เป็นสัญญาที่ไม่ชอบด้วย กับพวก เปน็ เจา้ พนกั งานมหี น้าท่จี ดั ซอื้ ทำ� รว่ มกนั กฎหมาย พิพากษาจ�ำคุกอดีตอธิบดีกับพวกคนละ ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าท่ีโดยทุจริต ตาม 20 ปี ตามมาตรา 151 แหง่ ประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 151 และมาตรา 157 แห่งประมวลกฎหมาย อนั เปน็ บทหนกั สุด อาญา จากคดีตัวอย่างท�ำให้เห็นพฤติการณ์ ศาลอาญาได้มีค�ำพิพากษามาเมอื่ วันที่ 17 การทุจริตจัดซ้ือจัดจ้างว่ามีกระบวนการเร่ิมต้ังแต่ ธนั วาคม 2558 โดยพิเคราะห์ว่า อดตี อธิบดีกับพวก ก�ำหนดนโยบาย มีการทุจริตเชิงนโยบาย ระบบ มีหน้าที่ด�ำเนินการและรับผิดชอบโครงการกลับ อุปถัมภ์และผลประโยชน์ขัดกันระหว่างประโยชน์ ไม่ปฏิบัติหน้าท่ียินยอมให้บริษัท ปาล์มบีช ส่วนบุคคลและประโยชน์สาธารณะโดยร่วมกัน ดเิ วลลอปเม้นท์ จ�ำกัด ใหบ้ รษิ ัท คลองดา่ น มารีน ระหว่างผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางเมือง ข้าราชการ แอนด์พิชเชอรี่ จ�ำกัด ถือกรรมสิทธ์ิแทน ซ่ึงไม่มี และเอกชน และในทุกข้ันตอนเพ่ือให้ตนเองและ คุณสมบัติในการยื่นซองประกวดราคา ได้ย่ืนข้อเสนอ กลุ่มพวกพ้องได้เข้าเป็นคู่สัญญาจัดซ้ือจัดจ้างกับ เพื่อให้เปน็ ทต่ี งั้ โรงบ�ำบัดนำ้� เสยี และอธบิ ดกี ับพวก กรมควบคมุ มลพิษ ท�ำใหร้ ฐั ต้องสูญเสียงบประมาณ ยังปกปิดรูปแบบการประกวดราคาแบบเหมารวม มหาศาล โดยไม่ด�ำเนินการตามระเบียบส�ำนักนายกรัฐมนตรี จากปัญหาการทุจริตในโครงการจัดซื้อ ว่าดว้ ยการพัสดุ พ.ศ. 2535 พระราชบญั ญัติวธิ กี าร จดั จา้ งของภาครฐั จงึ พยายามหามาตรการปอ้ งกัน งบประมาณ พ.ศ. 2502 และระเบียบการก่อหนี้ การทุจริตและเป็นท่ีมาของร่างพระราชบัญญัติ ผูกพนั ข้ามปงี บประมาณ พ.ศ. 2534 สอ่ ให้เห็นถึง การจัดซ้ือจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. .... การวางแผนและด�ำเนินการเพ่ือเอ้ือประโยชน์ โดยกระทรวงการคลังได้เสนอร่างพระราชบัญญัติ นับต้งั แต่ให้ที่ดนิ ของบริษัทคลองดา่ นฯ ไดร้ บั เลอื ก และส�ำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้ตรวจ น�ำมาใช้ในโครงการ ร่วมกันปกปิดและบิดเบือน พิจารณาตามเรื่องเสร็จท่ี 1734/2558 เพื่อใช้เป็น สร้างราคาท่ีได้ร่วมกันปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ กฎหมายจัดซื้อจัดจ้าง และการบริหารพัสดุภาครัฐ มีผลเก่ียวเนื่องให้กิจการร่วมค้า NVPSKG เข้าเป็น แทนระเบียบส�ำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ คู่สัญญาก่อสร้างโครงการกับกรมควบคุมมลพิษ พ.ศ. 2535 และระเบียบส�ำนักนายกรัฐมนตรีว่า แสดงให้เห็นชัดเจนว่ากลุ่มเอกชนร่วมกันบิดเบือน ดว้ ยการพัสดุดว้ ยวธิ กี ารอิเล็กทรอนกิ ส์ พ.ศ. 2549 และปกปิดข้อเท็จจริงการเสนอแต่ละข้ันตอน มที ้ังสิ้น 130 มาตรา 15 หมวด และบทเฉพาะกาล โดยทุจริต และมีอดีตอธิบดีกับพวกรวมอยู่ด้วย ด้วยเหตุผลหลัก คือให้มีกรอบปฏิบัติงานท่ีเป็น กับผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองท่ีมีหน้าท่ีรับผิดชอบ มาตรฐานเดียวกัน เช่น มาตรฐานราคากลาง
Search
Read the Text Version
- 1
- 2
- 3
- 4
- 5
- 6
- 7
- 8
- 9
- 10
- 11
- 12
- 13
- 14
- 15
- 16
- 17
- 18
- 19
- 20
- 21
- 22
- 23
- 24
- 25
- 26
- 27
- 28
- 29
- 30
- 31
- 32
- 33
- 34
- 35
- 36
- 37
- 38
- 39
- 40
- 41
- 42
- 43
- 44
- 45
- 46
- 47
- 48
- 49
- 50
- 51
- 52
- 53
- 54
- 55
- 56
- 57
- 58
- 59
- 60
- 61
- 62
- 63
- 64
- 65
- 66
- 67
- 68
- 69
- 70
- 71
- 72
- 73
- 74
- 75
- 76
- 77
- 78
- 79
- 80
- 81
- 82
- 83
- 84
- 85
- 86
- 87
- 88
- 89
- 90
- 91
- 92
- 93
- 94
- 95
- 96
- 97
- 98
- 99
- 100
- 101
- 102
- 103
- 104
- 105
- 106
- 107
- 108
- 109
- 110
- 111
- 112
- 113
- 114
- 115
- 116
- 117
- 118
- 119
- 120
- 121
- 122
- 123
- 124
- 125
- 126
- 127
- 128
- 129
- 130
- 131
- 132
- 133
- 134
- 135
- 136
- 137
- 138
- 139
- 140
- 141
- 142
- 143
- 144
- 145
- 146
- 147
- 148
- 149
- 150
- 151
- 152
- 153
- 154
- 155
- 156
- 157
- 158
- 159
- 160
