วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปีที่ 8 ฉบับที่ 2

ปที ่ี 8 ฉบับที่ 2 (กรกฎาคม - ธนั วาคม 2558) 45 ส่งเสริมให้ผู้ใต้บังคับบัญชาปฏิบัติตามประมวล การกระท�ำที่อาจมีการละเมิดต่อประมวลจริยธรรม จริยธรรมและจรรยาบรรณของต�ำรวจอย่างเคร่งครัด และจัดให้มีช่องทางในการร้องเรียนด้านจริยธรรม เท่านั้น15 เป็นตน้ ดังนั้น จึงเห็นควรให้เพิ่มเติม 5.1.2 ก�ำหนดให้มีการอบรมส่งเสริม บทบัญญัติให้หัวหน้าส่วนราชการ ไม่ว่าจะเป็น จรยิ ธรรมและพัฒนาคุณธรรมเพ่มิ ขึน้ ระดับกองบัญชาการ กองบังคับการหรือระดับ โดยท่ี กฎ ก.ตร. ว่าด้วย สถานีต�ำรวจ จะต้องด�ำเนินการตามรายละเอียด ประมวลจริยธรรมและจรรยาบรรณของต�ำรวจ ที่ก�ำหนดไว้เป็นอย่างน้อยหรือเป็นข้ันพื้นฐาน ได้ก�ำหนดให้กองบัญชาการศึกษาเป็นหน่วยงานหลัก ในการส่งเสริมจริยธรรมและจรรยาบรรณให้กับ ในการรณรงค์ ส่งเสริม ประชาสัมพันธ์ เผยแพร่ ข้าราชการต�ำรวจ เช่น ในการบรรจุแต่งตั้ง ก�ำหนดหลักสูตร พัฒนาและฝึกอบรมข้าราชการ เล่ือนเงินเดือน ย้ายหรือโอนข้าราชการต�ำรวจ ต�ำรวจเกี่ยวกับจริยธรรมและจรรยาบรรณ16 และ ให้ใช้พฤติกรรมทางจริยธรรมของผู้น้ันพิจารณา ยังก�ำหนดให้สถาบันฝึกอบรมของส�ำนักงานต�ำรวจ ควบคู่กับความรู้ความสามารถ ปลูกฝังจริยธรรม แห่งชาติน�ำประมวลจริยธรรมและจรรยาบรรณ ให้ข้าราชการต�ำรวจใหม่ จัดให้มีการลงลายมือชื่อ ของต�ำรวจไปก�ำหนดเป็นหลักสูตรการเรียนการสอน รับทราบประมวลจริยธรรม จัดให้มีสมุดบันทึก ท่ีอยู่ในอ�ำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบ และ ประวัติในส่วนท่ีเกี่ยวกับจริยธรรมประจ�ำตัว สนับสนนุ การดำ� เนินการของกองบญั ชาการศึกษา17 ข้าราชการต�ำรวจ รวมท้ังจัดให้มีกิจกรรมส่งเสริม แมว้ า่ กฎ ก.ตร. ไดก้ �ำหนดไว้ จริยธรรมผู้บริหารและข้าราชการอย่างสม่�ำเสมอ อย่างชัดเจนถึงหน่วยงานท่ีท�ำหน้าท่ีในการก�ำหนด ร ว ม ทั้ ง ม า ต ร ก า ร ด ้ า น ข วั ญ แ ล ะ ก� ำ ลั ง ใ จ แ ก ่ หลักสูตรและฝึกอบรม แต่จากการศึกษาทราบว่า ข้าราชการต�ำรวจ ผู้ปฏิบัติตามประมวลจริยธรรม ปัญหาท่ีพบคือข้าราชการต�ำรวจมีโอกาสท่ีไม่ท่ัวถึง และจัดให้มีการประเมินการปฏิบัติตามประมวล ในการเขา้ รบั การอบรมเพม่ิ เติมตามหลักสตู รต่าง ๆ จริยธรรม นอกจากนี้เพ่ือให้ประชาชนมีส่วนร่วม ของส�ำนักงานต�ำรวจแห่งชาติ เช่น ในระดับช้ัน ในการส่งเสริมจริยธรรมจรรยาบรรณ ควรเผยแพร่ สัญญาบัตรมีหลักสูตรหลักท่ีเป็นหลักสูตรบังคับให้ ประมวลจริยธรรมส�ำนักงานต�ำรวจแห่งชาติให้ ข้าราชการต�ำรวจที่จะเข้ารับต�ำแหน่งท่ีสูงข้ึนต้อง ประชาชน ผู้เป็นคู่สมรส ญาติพ่ีน้อง พรรคพวก เขา้ รบั การอบรม ไดแ้ ก่ หลกั สูตรสารวตั ร หลกั สูตร เพ่ือนฝูงของข้าราชการ ตลอดจนประชาชนผู้มา ผู้ก�ำกับการ หลักสูตรการบริหารงานต�ำรวจช้ันสูง ตดิ ตอ่ ราชการทราบ เพ่อื ไม่ท�ำการอันเป็นการสง่ เสริม ซ่ึงมีช่วงเวลาในการเข้ารับการอบรมห่างกันหลายปี หรือก่อให้เกิดการฝ่าฝืนจริยธรรมและคอยสอดส่อง จนกว่าข้าราชการต�ำรวจจะมีคุณสมบัติครบถ้วน 15 ข้อ 8 และ 9 กฎ ก.ตร. วา่ ด้วยประมวลจริยธรรมและจรรยาบรรณของต�ำ รวจ พ.ศ. 2551 16 ขอ้ 5 กฎ ก.ตร. ว่าดว้ ยประมวลจรยิ ธรรมและจรรยาบรรณของต�ำ รวจ พ.ศ. 2551 17 ข้อ 7 กฎ ก.ตร. วา่ ด้วยประมวลจรยิ ธรรมและจรรยาบรรณของต�ำ รวจ พ.ศ. 2551

46 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ตามเง่ือนไขการเข้ารับการอบรม โอกาสในการ เพ่ือให้เกิดความชัดเจนในการตั้งศูนย์ให้ค�ำปรึกษา เข้ารบั การอบรม ประกอบกับจำ� นวนขา้ การตำ� รวจ ดังกล่าว เห็นควรให้กฎ ก.ตร. ก�ำหนดให้ มีจ�ำนวนมากไม่สอดคล้องกับอัตราก�ำลังใน กองบัญชาการ กองบังคับการ หรือสถานีต�ำรวจ กองบัญชาการศึกษาและหลักสูตรอบรม จึงเป็นเหตุ ต้ังศูนย์ให้ค�ำปรึกษา โดยก�ำหนดให้มีองค์ประกอบ ให้การอบรมเก่ียวกับจริยธรรมและจรรยาบรรณ ท่ีแตกต่างกันไปตามความเหมาะสม โดยท�ำงาน ให้กับข้าราชการต�ำรวจไม่เพียงพอ โดยเฉพาะ เป็นเคร่อื งมอื ให้กับคณะกรรมการจริยธรรมตำ� รวจ อย่างยิ่งส�ำหรับข้าราชการต�ำรวจช้ันประทวนซ่ึง 5.2 มาตรการในการส่งเสริมการปฏิบัติ อาจขาดโอกาสในการเข้ารับการอบรมในหลักสูตร และการใช้บงั คับประมวลจริยธรรม ดังกล่าว จึงเห็นควรให้กฎ ก.ตร. ว่าด้วยประมวล มาตรการในการส่งเสริมการปฏิบัติ จริยธรรมและจรรยาบรรณของต�ำรวจ เพ่ิมเติมให้ และการบังคับใช้ประมวลจริยธรรมของส�ำนักงาน “กองบัญชาการศึกษา หรือสถาบันฝึกอบรมของ ต�ำรวจแห่งชาติ ผู้วิจัยได้จ�ำแนกเป็นมาตรการ ส�ำนักงานต�ำรวจแห่งชาติ” ค�ำนึงถึงการศึกษา ในการก�ำหนดแผนงานประชาสัมพันธ์และตัวชี้วัด ตลอดระยะเวลาในการรับราชการในเร่ืองของ มาตรการก�ำหนดหน่วยงานท่ีมีความรับผิดชอบ จริยธรรมและจรรยาบรรณของข้าราชการต�ำรวจ โดยตรง และมาตรการในการตรวจสอบและ โดยก�ำหนดให้มีการเข้ารับการอบรมเพิ่มเติมของ ประเมินผลการใช้บังคับประมวลจริยธรรม ดังมี ข้าราชการต�ำรวจทุกระดับชั้นตามระยะเวลาท่ี รายละเอยี ดตอ่ ไปน้ี ก�ำหนด เช่น ทุก ๆ 2 ปี เพ่อื ใหข้ า้ ราชการต�ำรวจ 5.2.1 ก า ร ก� ำ ห น ด แ ผ น ง า น ได้มีโอกาสได้เข้ารับการอบรมเพื่อเพิ่มพูนความรู้ ประชาสมั พนั ธแ์ ละตวั ชว้ี ัด ในดา้ นตา่ ง ๆ ท่ีตนรับผิดชอบรวมทง้ั ความรูใ้ นเร่อื ง ภายหลังจากการปรับปรุง จรยิ ธรรม แต่อยา่ งไรก็ดี การใหก้ องบญั ชาการศกึ ษา ประมวลจริยธรรมให้เป็นรูปธรรมแล้ว ควรมี ท�ำหน้าท่ีหลักในการอบรมตามที่ได้เสนอแนะไป การประชาสัมพันธ์ข้อบังคับในประมวลจริยธรรม ขา้ งต้น อาจส่งผลกระทบตอ่ อตั รากำ� ลัง ทจ่ี ะตอ้ งมี อย่างจริงจังและต่อเน่ือง โดยแจ้งให้ข้าราชการ จำ� นวนเพ่มิ ขึ้นให้สอดคล้องกบั ภารกจิ ดว้ ย ต�ำรวจทราบเมื่อเข้ารับราชการเป็นต�ำรวจใหม่ นอกจากนี้ กฎ ก.ตร. ว่าด้วย เมื่อเร่ิมปฏิบัติหน้าที่ ควรมีมาตรการกระตุ้นเตือน ประมวลจริยธรรมและจรรยาบรรณของต�ำรวจ อยา่ งสมำ�่ เสมอและก�ำหนดแผนการประชาสมั พนั ธ์ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2553 ก�ำหนดให้จเรต�ำรวจแห่งชาติ โดยสื่ออื่น ๆ เช่น ในวารสารส�ำนักงานกฎหมาย ประสานกับกองบัญชาการต่าง ๆ เพ่ือตั้งศูนย์ให้ แผ่นพับประชาสัมพันธ์ นอกจากนี้ ควรก�ำหนด ค�ำปรึกษาแนะน�ำเกี่ยวกับการปฏิบัติเก่ียวกับ แผนการส่งเสริมจรยิ ธรรมโดยมตี วั ชีว้ ัดทเี่ ป็นรูปธรรม จริยธรรมและจรรยาบรรณของข้าราชการต�ำรวจ18 มีการประเมินผลการปฏิบัติงานอย่างจริงจัง 18 ข้อ 8 กฎ ก.ตร. วา่ ดว้ ยประมวลจริยธรรมและจรรยาบรรณของต�ำ รวจ พ.ศ. 2551 แก้ไขเพ่มิ เติมโดย กฎ ก.ตร. วา่ ดว้ ย ประมวลจรยิ ธรรมและจรรยาบรรณของตำ�รวจ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2553 ขอ้ 3

ปที ่ี 8 ฉบบั ท่ี 2 (กรกฎาคม - ธนั วาคม 2558) 47 ถูกต้อง และตอ่ เน่ือง รับผิดชอบอยู่เดิมจึงท�ำให้ไม่เกิดผลในการปฏิบัติ อนึ่ง เพ่ือส่งเสริมการปฏิบัติ เท่าที่ควร ดังนั้น ส�ำนักงานต�ำรวจแห่งชาติควร ตามประมวลจริยธรรม จึงควรจัดให้มีการอบรม จัดสรรอัตราก�ำลังและงบประมาณเฉพาะภารกิจ จริยธรรมในการด�ำรงตนทั้งในการปฏิบัติหน้าที่ เกี่ยวกับประมวลจริยธรรม โดยเฉพาะอย่างยิ่ง และนอกจากการปฏิบัติหน้าที่ เช่น การจัดให้มี ส�ำหรับหน่วยงานในระดับปฏิบัติ กองบัญชาการ การอบรมธรรมะ หรือกิจกรรมทางศาสนาท่ีนับถือ กองบังคับการ หรือระดับสถานีต�ำรวจ เพ่ือการ เพื่อเป็นเคร่ืองยึดเหน่ียวกล่อมเกลาให้ข้าราชการ ปฏิบัติหน้าท่ีท่ัวถึง และก�ำหนดสายงานในด้าน ต�ำรวจไม่ประพฤติผิดจริยธรรม และต้องมีการ จริยธรรมเป็นสายงานเฉพาะ แยกจากหน่วยงาน ด�ำเนินการอย่างตอ่ เนอ่ื งดว้ ย ที่มีอยู่เดิมเพื่อให้มีผู้เชี่ยวชาญในด้านจริยธรรม 5.2.2 ก�ำหนดหน่วยงานที่มีหน้าที่ อย่างต่อเน่อื ง รับผิดชอบเก่ียวขอ้ งกับจรยิ ธรรมโดยเฉพาะ นอกจากนี้ ในแตล่ ะหนว่ ยงาน ปัจจุบันส�ำนักงานจเรต�ำรวจ ควรจัดตั้ง “คณะกรรมการเพ่ือศึกษาสภาพปัญหา ซึง่ เปน็ หน่วยงานในระดับส�ำนกั งานต�ำรวจแห่งชาติ ในการฝ่าฝืนประมวลจริยธรรม” ของหน่วยงาน เป็นหน่วยงานหลักท่ีท�ำหน้าท่ีในการให้ค�ำปรึกษา ของตน เพ่ือให้มีการส่งเสริมและแก้ไขได้ตรงตาม และปฏิบัติเกี่ยวกับประมวลจริยธรรมต�ำรวจ สภาพปัญหาที่เกิดข้ึน เน่ืองจากแต่ละหน่วยงาน โดยการจัดต้ังเป็นศูนย์ให้ค�ำปรึกษาแนะน�ำเก่ียวกับ อาจมีสภาพปัญหาที่แตกต่างกัน หน่วยงานท่ีมี การปฏบิ ัต1ิ 9 แม้กฎ ก.ตร. ว่าดว้ ยประมวลจริยธรรม หน้าท่ีตรวจสอบจริยธรรม จึงควรได้รับการจัดสรร และจรรยาบรรณของต�ำรวจ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2553 งบประมาณและอัตราก�ำลังให้สอดคล้องกับภาระ จะก�ำหนดให้จเรต�ำรวจแห่งชาติประสานกับ ห น ้ า ที่ ใ น ก า ร ค ว บ คุ ม แ ล ะ ส ่ ง เ ส ริ ม ป ร ะ ม ว ล กองบัญชาการต่าง ๆ เพื่อต้ังศูนย์ให้ค�ำปรึกษา จริยธรรมให้แก่ข้าราชการต�ำรวจในสังกัด เพราะ แนะน�ำเก่ียวกับการปฏิบัติด้วยอีกส่วนหนึ่ง หากผู้ปฏิบัติหน้าทใี่ นองค์กรส่งเสริมและตรวจสอบ แต่ในทางปฏิบัติแล้วการขับเคลื่อนในเร่ืองดังกล่าว มี จ� ำ น ว น ไ ม ่ เ พี ย ง พ อ แ ล ้ ว ก็ จ ะ ส ่ ง ผ ล ไ ป ยั ง ยังไม่เห็นผลมากนัก โดยในระดับกองบัญชาการ ประสิทธิภาพและประสิทธิผลในการตรวจสอบ ต่าง ๆ การท�ำหน้าที่ในเร่ืองการสอดส่องดูแลให้ นอกจากนี้ควรมีการต้ังคณะกรรมการย่อยของ ข้าราชการต�ำรวจปฏิบัติตัวอยู่ภายในกรอบของ แต่ละส่วนงานในระดับสถานีต�ำรวจให้มีอ�ำนาจ ประมวลจริยธรรมเป็นงานวินัย เป็นหน่วยงาน หน้าท่ีในการตรวจสอบจริยธรรมของส่วนงานตน ขนาดเล็กที่มีภารกิจหลักเก่ียวกับเรื่องคดีวินัย และรายงานผูบ้ ังคบั บัญชาทราบอย่างตอ่ เนอื่ ง โดยตรง ดังนั้นการไปเพิ่มงานในการสอดส่องดูแล แต่อย่างไรก็ดี ในการส่งเสริม ให้ค�ำปรึกษาแนะน�ำเก่ียวกับการปฏิบัติตาม การปฏิบัติตามประมวลจริยธรรมน้ัน หน่วยงานท่ี ประมวลจริยธรรมเพ่ิมเติมจากงานด้านวินัยที่ เกี่ยวข้องต้องด�ำเนินการอย่างจริงจังและถือเป็น 19 ข้อ 8 กฎ ก.ตร. วา่ ด้วยประมวลจริยธรรมและจรรยาบรรณของตำ�รวจ พ.ศ.2551

48 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ภารกิจหลัก และผู้ที่มาปฏิบัติงานในสายงานน้ีควร ตอ่ บคุ คลหลายฝา่ ย ดงั นนั้ เพ่ือให้เกดิ ความโปรง่ ใส่ มีเส้นทางความก้าวหน้าในสายอาชีพ (career กฎ ก.ตร. ว่าด้วยประมวลจรยิ ธรรมและจรรยาบรรณ path) ทีไ่ มแ่ ตกต่างกับสายงานอ่นื ๆ ดว้ ย ของต�ำรวจ (ฉบับท่ี 2) พ.ศ. 2553 จึงได้เพิ่มเติม 5.2.3 มาตรการในการด�ำเนินการ ในเร่ืองคณะกรรมการตรวจสอบและติดตาม ตรวจสอบและประเมินผล การบริหารงานต�ำรวจภาคประชาชน20 จัดให้ เนอื่ งจากใน กฎ ก.ตร. วา่ ด้วย คณะกรรมการตรวจสอบและติดตามการบริหาร ประมวลจริยธรรมและจรรยาบรรณของต�ำรวจ งานต�ำรวจภาคประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการ ไม่มีบทบังคับเร่ืองการลงโทษไว้ มีเพยี งบางหัวขอ้ ที่ สอดส่องดูแลด้วยอีกส่วนหนึ่ง เป็นการเพ่ิมช่อง หากกระท�ำผิดตามบทบัญญัติแล้วจะมีความผิด ทางในการมีส่วนร่วมของประชาชนในการเข้ามา ทางวินัย จึงท�ำให้สภาพการบังคับการให้เป็นไป มีบทบาทเพื่อช่วยการตรวจสอบจริยธรรมของ ตามประมวลจริยธรรมน้ันไม่เกิดผลเท่าท่ีควร ข้าราชการต�ำรวจ แต่อย่างไรก็ดี การต้ัง อย่างไรก็ตามกฎ ก.ตร. ว่าด้วยประมวลจริยธรรม คณะกรรมการควรมีขั้นตอนและกระบวนการ และจรรยาบรรณของต�ำรวจถือเป็นจรรยาบรรณ ท่ีชัดเจน และผลการพิจารณาในชั้นคณะกรรมการ ต�ำรวจ ตาม มาตรา 77 พ.ร.บ. ต�ำรวจ พ.ศ. 2547 ภาคประชาชนจะเป็นข้อเสนอแนะไปยังผู้บังคับ การฝ่าฝืนไม่ปฏิบัติตามย่อมมีความผิดทางวินัย บญั ชา เพ่ือด�ำเนนิ การตามระเบยี บต่อไป ดังนั้น เพื่อการส่งเสริมการปฏิบัติและบังคับใช้ 5.2.5 การส่งเสริมการปฏิบัติตาม ประมวลจริยธรรมควรมีความจริงจังในการตรวจสอบ ประมวลจรยิ ธรรม และวางกรอบในรายละเอียดของประมวลจริยธรรม ในการบังคับใช้ประมวล ในแต่ละข้อให้มีความชัดเจน เพื่อไม่ให้เกิดปัญหา จริยธรรม ไม่ใช่เป็นเพียงการลงโทษผู้ท่ีฝ่าฝืน ในการตีความประมวลจริยธรรม และน�ำประมวล เท่านั้น ควรส่งเสริมด้านขวัญและก�ำลังใจแก่ จริยธรรมไปใช้อย่างไม่ตรงตามวัตถุประสงค์ ผู้ปฏิบัติงาน โดยการเชิดชูเกียรติและให้รางวัล แ ล ะ ใ น ก ร ณี ที่ ห น ่ ว ย ง า น ไ ด ้ รั บ ข ้ อ ร ้ อ ง เ รี ย น ผปู้ ฏบิ ตั ติ นตามประมวลจรยิ ธรรม เปน็ ตวั อยา่ งทดี่ ี การกระท�ำการอันเป็นการฝ่าฝืนประมวลจริยธรรม ในการปฏิบัติให้กับเพ่ือนข้าราชการ21 นอกจากน้ี จะตอ้ งรบี ด�ำเนนิ การโดยไม่ชักชา้ และมีวิธีพจิ ารณา ควรมีนโยบายในการเชิดชูและให้รางวัลกับ ทีร่ วดเร็ว ผู้บริหารระดับสูงท่ีส่งเสริมการใช้บังคับประมวล 5.2.4 ส่งเสริมมาตรการการมี จริยธรรมและมีผลในการปฏิบัติท่ีดี และ ส่วนรว่ มของประชาชน ประชาสัมพันธ์ไปยังทุกหน่วยงานในส�ำนักงาน เนื่องจากการตรวจสอบในเรื่อง ตำ� รวจแห่งชาติ รวมท้งั น�ำไปประกอบการพจิ ารณา การกระทำ� ฝา่ ฝืนจริยธรรมของตำ� รวจ มีผลกระทบ เล่ือนขั้นเงินเดือน นอกเหนือจากท่ีส่วนกลางได้ 20 ข้อ 4 กฎ ก.ตร. ว่าดว้ ยประมวลจริยธรรมและจรรยาบรรณของตำ�รวจ (ฉบบั ท่ี 2) พ.ศ. 2553 21 ข้อ 6 กฎ ก.ตร. วา่ ด้วยประมวลจริยธรรมและจรรยาบรรณของตำ�รวจ พ.ศ.2551

ปีท่ี 8 ฉบบั ที่ 2 (กรกฎาคม - ธันวาคม 2558) 49 ด�ำเนินการโดยคณะอนุกรรมการ ก.ตร.จริยธรรม พชั รวรรณ นุชประยรู และคณะ (2555). รายการ แล้วนนั้ เห็นควรใหม้ กี ารพัฒนาใหม้ คี ณะท�ำงานใน ผลการศึกษาวิจัยฉบับสมบูรณ์ โครงการ แตล่ ะกองบัญชาการ ในการจัดทำ� โครงการเสริมสรา้ ง ศึกษาสาเหตุของการกระท�ำผิดวินัยและ จริยธรรมตามสภาพปัญหาท่ีเกิดข้ึนในแต่ละพื้นท่ี การป้องกันการกระท�ำผิดวินัยและจริยธรรม และเพื่อเป็นขวัญและก�ำลังใจในการส่งเสริม ของขา้ ราชการพลเรอื น, กรงุ เทพฯ: สำ� นกั งาน การปฏิบัตติ ามประมวลจรยิ ธรรมตอ่ ไป นอกจากน้ี คณะกรรมการขา้ ราชการพลเรือน. ในกรณีท่ีเป็นการปฏิบัติที่ฝ่าฝืนประมวลจริยธรรม จ�ำเป็นท่ีจะต้องมีการประชาสัมพันธ์ให้ข้าราชการ ยุวดี ศรีธรรมรัฐ (2544). การบริหารงานบุคคล ต�ำรวจได้รับทราบเพื่อที่จะไม่ให้น�ำไปเป็นแบบอย่าง ในภาครัฐ, กรุงเทพฯ: โรงพิมพ์มหาวิทยาลัย และเป็นมาตรการในการป้องปรามประการหน่ึง ธรรมศาสตร.์ ดว้ ย ศูนย์ส่งเสริมจริยธรรม สถาบันพัฒนาข้าราชการ เอกสารอา้ งอิง พลเรอื น (2552). โครงการศกึ ษาความขดั แยง้ ระหว่างผลประโยชน์ส่วนตนและผลประโยชน์ คณะกรรมการพิจารณาพนั ธกรณี (2550). ค�ำแปล ส่วนรวม, นนทบุรี: ส�ำนักงานคณะกรรมการ อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้าน ขา้ ราชการพลเรอื น. การทจุ รติ ค.ศ. 2003, สำ� นกั งานกจิ การยตุ ธิ รรม, กระทรวงยุติธรรม, http://www.oja.go.th/ สงั สิต พิริยะรงั สรรค์ (2549). ทฤษฎีคอร์รปั ชนั , doc/Lists/doc1/Attachments/238/oja_ กรุงเทพฯ: ร่วมดว้ ยช่วยกัน. report_UNCAC9491.pdf Anti-Corruption Commission, Royal ดจุ เดอื น พนั ธนุ าวนิ (2550). รายงานการสงั เคราะห์ Government of Bhutan (2008). Ethical งานวิจัยเกี่ยวกับคุณธรรมจริยธรรมใน Code of Conduct, http://passthrough. ประเทศไทยและต่างประเทศ, กรุงเทพฯ: fwnotify.net/download/812993/ ศูนย์ส่งเสริมและพัฒนาพลังแผ่นดินเชิง http://www.acc.org.bt/pdf/acccode/ คุณธรรม. ethicalcode.pdf ปณิธัศร์ ปทุมวัฒน์ และคณะ, บทความวิชาการ Code of Conduct template, http://www. ชุดอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อ boardconnect.com.au/resources/articles/ ตา้ นการทจุ รติ ค.ศ. 2003: United Nations duties/253-code-conduct.html Convention Against Corruption 2003, http://www.publaw.net/publaw/view. Gilman, S.C. (2005). \"Ethics codes and aspx?id=1689 codes of conduct as tools for promoting an ethical and professional public service: comparative successes and lessons,\" Report prepared for the PREM, The World Bank. Harrington, P. and T. Schumacher (2006). “Establishing an effective compliance program, compliance risk assessments and the role of general counsel,” June 25-28.

50 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. การสังเคราะหข์ อ้ เสนอเพือ่ เสริมสร้างการอภบิ าลระบบยา Synthesis of Policy Recommendations for Promoting Good Pharmaceutical Governance สกนธ์ วรัญญวู ฒั นา I บทคดั ย่อ การสังเคราะห์ข้อเสนอเพ่ือเสริมสร้างการอภิบาลระบบยา มีวัตถุประสงค์เพื่อวิเคราะห์ ความเสี่ยงที่มีต่อธรรมาภิบาลของระบบอภิบาลยาในประเทศไทย และจัดท�ำข้อเสนอแนะเพื่อเสริมสร้าง ธรรมาภิบาลของระบบอภิบาลยาของประเทศ ผลการศึกษาพบความเสี่ยงท่ีมีต่อธรรมาภิบาลของระบบ อภิบาลยาเก่ียวกับ (1) กระบวนการขึ้นทะเบียนต�ำรับยา (2) กระบวนการคัดเลือกยาเข้าสู่บัญชียาหลัก แหง่ ชาติ และ (3) กระบวนการจัดซอ้ื ยาเข้าสสู่ ถานพยาบาล บทความนเี้ สนอแนะให้ (1) เน้นความจ�ำเปน็ ของทศิ ทางนโยบายแห่งชาตดิ ้านยา (2) การปรบั ปรุง กฎหมาย ระเบียบ และนโยบายที่เกี่ยวข้องให้ทันสมัยและมีส่วนร่วมจากทุกฝ่าย (3) การพัฒนาองค์กร และคณะกรรมการที่เกี่ยวข้องให้สอดคล้องกับนโยบายแห่งชาติด้านยา (4) การพัฒนาระบบเทคโนโลยี สารสนเทศท่ีเช่ือมโยงกันและทันสมัย (5) การส่งเสริมความเป็นจริยธรรมของมืออาชีพแก่ผู้ที่เก่ียวข้อง ทุกภาคสว่ น และ (6) การพฒั นาและเสริมสรา้ งระบบการกำ� กับดแู ลท้งั จากภายใน และจากภายนอก คำ� สำ� คญั : ธรรมาภบิ าล การขึ้นทะเบียนต�ำรบั ยา การคดั เลอื กยา Abstract This synthesis of policy recommendations for promoting good pharmaceutical governance has two objectives. First, the report analyzes the risk of good governance in Thailand’s pharmaceutical sector and, second, proposes policy recommendations for strengthening good pharmaceutical governance. The study’s results suggest the risks of good governance in pharmaceutical governance relate primarily to (1) drug registration; (2) drug selection; and (3) public procurement for medicines. The recommendations of this paper are as follows: (1) a clear direction must be determined for the National Drug Policy; (2) all relevant Acts, regulations and policies concerned with pharmaceutical governance must be revised through a participatory process involving all stakeholders; (3) organizations and committees concerned with pharmaceutical governance must clarify their roles and ensure professionalism in accordance I คณบดคี ณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

ปีท่ี 8 ฉบบั ท่ี 2 (กรกฎาคม - ธนั วาคม 2558) 51 with the National Drug Policy; (4) full use must be made of information and communications technology (ICT) in pharmaceutical governance in order to facilitate broad access to the latest information; (5) professional ethics of all stakeholders must be emphasized and promoted continuously; and (6) internal and external audit procedures must be developed and strengthened. Keywords: good governance, pharmaceutical registration, drug selection, drug policy 1. ค�ำน�ำ จัดการทรัพยากรของภาครัฐที่อาจเกิดความเส่ียง ระบบอภิบาลยา (pharmaceutical ด้านธรรมาภิบาล เช่น การมีค่าใช้จ่ายด้านยา system) เป็นระบบท่ีมีความส�ำคัญต่อการบริหาร ที่สูงข้ึน การส่งเสริมการขายที่ไม่สมเหตุสมผล ทรัพยากรด้านสาธารณสุข แต่ก็เป็นระบบท่ีมี การกระตุ้นให้เกิดการใช้ยาเกินความจ�ำเป็น ความสลับซับซ้อนและมีความเสี่ยงด้านธรรมาภิบาล การทุจริตในการจัดซ้ือยาของสถานพยาบาล เป็นต้น ซึ่งในหลายประเทศความเส่ียงด้านธรรมาภิบาล โดยเฉพาะข้ันตอนการจัดซ้ือยาท่ีปรากฏเป็นข่าว ของระบบยาในมิติของความโปร่งใสได้กลายเป็น ที่สะท้อนถึงความเส่ียงด้านธรรมาภิบาลอยู่เสมอ โจทย์ส�ำคัญที่ต้องได้รับการแก้ไข โดยเฉพาะ เช่น กรณีข่าวทุจริตจัดซื้อยา 1,400 ล้านบาท ประเทศก�ำลังพัฒนา โดยจากการประเมินความ กรณีข่าวทุจริตสวัสดิการรักษาพยาบาลข้าราชการ โปร่งใสในระบบอภิบาลยาขององค์การอนามัยโลก กรณีข่าวเกี่ยวกับการร่ัวไหลของยาซูโดอีเฟดรีน (WHO) ในกลุ่มประเทศก�ำลังพัฒนา เมอื่ พ.ศ.2549 (Pseudoephedrine) เปน็ ต้น ในประเทศโบลิเวยี กัมพชู า อินโดนเี ซีย มองโกเลยี อย่างไรก็ตามถ้าพิจารณาตามองค์ประกอบ และปาปัวนิวกินี ต่อการขึ้นทะเบียนต�ำรับยา ของระบบอภบิ าลยา (pharmaceutical system) (registration) การสง่ เสริมการขาย (promotion) จะเห็นได้ว่า ระบบอภิบาลยามีข้ันตอนและประเด็น ระบบตรวจสอบ (inspection) การคัดเลือกยา การศกึ ษาท่ีซับซอ้ น เนื่องจากมีขั้นตอนจำ� นวนมาก จำ� เป็น (selection) และการจดั ซ้ือยา (procurement) ตั้งแต่การผลิตจนมาถึงการใช้ยาที่เป็นสายโซ่ท่ี พบว่า มีระดับความโปร่งในระบบอภิบาลยาท่ี เช่ือมโยงกันของระบบ อาทิเช่น การวิจัยและ ต�่ำกว่าเกณฑ์มาตรฐานและมีความเสี่ยงในเร่ือง พัฒนายาใหม่หรือยาท่ีเปน็ สารเคมีใหม่ การทดลอง การมสี ว่ นไดส้ ่วนเสียอยู่มาก ยาในมนุษย์ การจัดการด้านสิทธิบัตรยา การผลิต ในกรณีของประเทศไทยก็เช่นเดียวกัน ยาการขึ้นทะเบียนต�ำรับยา การจัดท�ำราคายา แม้ว่าผลการประเมินความโปร่งใสในระบบอภิบาล การออกใบอนุญาตผู้ประกอบวิชาชีพและ ยาขององค์การอนามัยโลกของไทยจะได้คะแนน สถานประกอบการ การคัดเลือกบัญชียาหลัก ในระดับท่ีดีและมีความเส่ียงต่�ำท้ังในข้ันตอน การจัดหายา การกระจายยา การตรวจตรา การข้ึนทะเบียนต�ำรับยาการคัดเลือกยาจ�ำเป็น สถานประกอบ การการสั่งยา การจ่ายยา และการจัดซ้ือยา แต่ยาก็เช่นเดียวกับการบริหาร การติดตามเฝ้าระวงั ยา และการส่งเสรมิ การขายยา

52 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ดังน้ันการพิจารณาถึงปัญหาธรรมาภิบาลจึงควร ในการน�ำยามาผลิตหรือจ�ำหน่ายในประเทศไทย พิจารณาอย่างรอบด้านในทุกขั้นตอนของระบบ ขั้นตอนการคัดเลือกยาเข้าสู่บัญชียาหลักแห่งชาติ อภิบาลยา โดยไม่ควรพิจารณาเฉพาะความเสี่ยง (selection) ซ่ึงเป็นขั้นตอนส�ำคัญในการคัดเลือก ธรรมาภิบาลตามรายกรณีท่ีปรากฏเป็นข่าวและ ยาเข้าสู่บัญชียาหลักแห่งชาติ (National List of รับรู้กันอย่างชัดเจน เช่น ปัญหาการจัดซ้ือยาและ Essential Drug - NLEM) ของคณะอนกุ รรมการ การทุจรติ ดงั ทก่ี ลา่ วไปตอนตน้ พัฒนาบัญชียาหลักแห่งชาติ และ ขั้นตอนการ ดังน้ัน เพื่อให้การศึกษาความเสี่ยงของ จัดซื้อยาเข้าสู่สถานพยาบาล (procurement) ระบบอภิบาลยาในประเทศไทยมีความครอบคลุม เกี่ยวข้องกับการคัดเลือก การจัดซ้ือยาและ มากข้ึน ในการศึกษาสังเคราะห์ข้อเสนอเพ่ือ การบริหารยาในระดับสถานพยาบาล โดยอาศัย เสริมสร้างการอภิบาลระบบยาจึงมีวัตถุประสงค์ วิธีการศกึ ษาแบบผสมผสานได้แก่ เพื่อวิเคราะห์ความเส่ียงที่มีต่อธรรมาภิบาลของ 1) การศึกษาเชงิ เอกสาร (documentary ระบบอภิบาลยาในประเทศไทย (risk of good research) เพื่อสังเคราะห์กรอบการศึกษา governance in pharmaceutical system) และ ธรรมาภิบาลของระบบอภิบาลยาจากการศึกษา จัดท�ำข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพื่อเสริมสร้าง นิยามของธรรมาภิบาลในมิติต่าง ๆ และแนวทาง ธรรมาภิบาลของระบบอภิบาลยาของประเทศไทย การศึกษาธรรมาภิบาลยาขององค์การอนามัยโลก เพือ่ ให้เกิดเปา้ หมายในสามดา้ น ไดแ้ ก่ (1) การมยี า การศึกษาแนวทางการพัฒนากลไกระบบยาและ ที่มีคุณภาพดีเพียงพอและครอบคลุมต่อการรักษา ตัวอย่างกรณีศึกษาประเทศสิงคโปร์ รวมถึงศึกษา สุขภาพของประชาชน (2) มีการใชจ้ ่ายงบประมาณ สภาพการณ์ของระบบอภิบาลยาจากข้อกฎหมาย ภาครฐั อย่างคุ้มค่า และ (3) ท�ำให้ระบบอภิบาลยา ระเบยี บ และขอ้ เทจ็ จริงต่าง ๆ ทเ่ี กิดขน้ึ ในข้นั ตอน ของรัฐปลอดจากการทจุ ริต ภายใต้กรอบการศกึ ษา การขึ้นทะเบยี นตำ� รบั ยา การคดั เลอื กยาเขา้ สบู่ ัญชี ธรรมาภิบาลที่ประกอบด้วยหลักนิติรัฐ (rule of ยาหลักแหง่ ชาติ และการจัดซ้ือยาเขา้ สสู่ ถานพยาบาล law) ความโปร่งใส (transparency) ความรับผิด เบื้องต้นเพื่อวิเคราะห์ถึงกระบวนการและปัจจัย รับชอบ (accountability) การมีส่วนร่วม ที่มีส่วนเก่ียวข้องรวมถึงโอกาสท่ีจะเกิดความเส่ียง (participation) และประสทิ ธิภาพ (efficiency) (risk) ในแต่ละขั้นตอน 2) ก า ร ส� ำ ร ว จ ค ว า ม คิ ด เ ห็ น ผ ่ า น 2. วิธกี ารศกึ ษา แบบสอบถาม (questionnaire) เพื่อส�ำรวจ ความคิดเห็นเกี่ยวกับระบบอภิบาลยาท้ังสามข้ันตอน การศึกษาได้ก�ำหนดขอบเขตการศึกษา จากกลุ่มเป้าหมายคือ ผู้เก่ียวข้องในระดับนโยบาย ในระดับมหภาคของระบบอภิบาลยา ได้แก่ ทั้งภาครัฐและเอกชน เจ้าหน้าที่ปฏิบัติการของ ขั้นตอนการขึ้นทะเบียนต�ำรับยา (registration) ส�ำนักงานคณะกรรมการอาหารและยา และ ที่เก่ียวข้องกับกระบวนการข้ึนทะเบียนต�ำรับยา เจา้ หน้าทขี่ องสถานพยาบาล ข อ ง ส� ำ นั ก ง า น ค ณ ะ ก ร ร ม ก า ร อ า ห า ร แ ล ะ ย า ในการคัดเลือกและตรวจสอบเพื่อออกใบอนุญาต

ปที ่ี 8 ฉบบั ท่ี 2 (กรกฎาคม - ธนั วาคม 2558) 53 3) การสัมภาษณ์เชิงลึกกับผู้มีส่วนได้ เป็นข้ันตอนส�ำคัญในการคัดเลือกยา ส่วนเสีย (in-depth interviews) เพ่ือให้ข้อมูล เข้าสู่บัญชียาหลักแห่งชาติ (National List of และความเห็นเก่ียวกับระบบอภิบาลยาท้ังสาม Essential Drug - NLEM) ของคณะอนุกรรมการ ข้ันตอนจากกลุ่มผู้ให้สัมภาษณ์ คือ ภาครัฐ พัฒนาบัญชียาหลักแห่งชาติตามระเบียบ ส�ำนัก ภาคเอกชน และภาคประชาสังคม นายกรัฐมนตรีว่าด้วยคณะกรรมการพัฒนาระบบ 4) การสัมมนากลุม่ ยอ่ ย (focus group) ยาแห่งชาติ พ.ศ. 2551 โดยบัญชียาหลักแห่งชาติ เพอื่ ให้ความเห็นตอ่ ผลการวิเคราะหค์ วามเสี่ยงและ ถอื เป็นบัญชียาสำ� คญั (Essential Drug List - EDL) แนะน�ำแนวทางในการจัดท�ำข้อเสนอแนะทาง ของประเทศ ถูกสร้างข้ึนมาเพ่ือส่งเสริมให้เกิด นโยบาย ระบบการใช้ยาของประเทศ ซ่ึงมีผู้มีส่วนเก่ียวข้อง ได้แก่ คณะกรรมการพัฒนาระบบยาแห่งชาติ 3. ป ร ะ เ ด็ น ค ว า ม เ สี่ ย ง ข อ ง ร ะ บ บ ย า และคณะอนุกรรมการท่ีเกี่ยวข้อง ส�ำนักงาน ในประเทศไทย คณะกรรมการอาหารและยากับบุคลากรท่ีเก่ียวข้อง การศึกษานี้ ได้วิเคราะห์ขั้นตอนของ และผเู้ สนอยาเพ่ือคดั เลือกเข้าสู่บญั ชยี าหลักแห่งชาติ ระบบอภิบาลยาในสามขน้ั ตอน ดังน้ี 3) ข้ันตอนการจัดซื้อยาเข้าสู่สถานพยาบาล 1) ขั้นตอนการขึ้นทะเบียนต�ำรับยา (procurement) (registration) เป็นข้ันตอนที่เก่ียวข้องกับการคัดเลือก ขั้นตอนน้ีเกี่ยวข้องกับกระบวนการ การจัดซื้อยาและการบริหารยาในระดับสถานพยาบาล ข้ึนทะเบียนต�ำรับยาของส�ำนักงานคณะกรรมการ ซ่ึงสถานพยาบาลแต่ละแห่งมีสิทธิในการคัดเลือกยา อาหารและยาในการคัดเลือกและตรวจสอบ เข้าสู่บัญชียาของสถานพยาบาลและจัดซื้อยาได้ เพ่ือออกใบอนุญาตในการน�ำยามาผลิตหรือจ�ำหน่าย ตามความตอ้ งการของสถานพยาบาลนน้ั ๆ ภายใต้ ในประเทศไทย โดยมพี ระราชบญั ญัติยา พ.ศ. 2510 ระเบียบการจัดซื้อยาและแนวนโยบายของ เป็นกฎหมายหลักที่ให้อ�ำนาจทั้งคณะกรรมการยา กระทรวงสาธารณสุข ได้แก่ 1) ระเบียบกระทรวง ผู้ท�ำหน้าท่ีข้ึนทะเบียน อ�ำนาจในการขึ้นทะเบียน สาธารณสุขว่าด้วยการจัดซื้อยาและเวชภัณฑ์ที่มิใช่ ของส�ำนักงานคณะกรรมการอาหารและยา (อย.) ยา พ.ศ.2543 2) ระเบียบส�ำนักนายกรัฐมนตรี อ�ำนาจในการเก็บค่าธรรมเนียมการขึ้นทะเบียน ว่าด้วยการพัสดุเป็นกรอบท่ีก�ำหนดให้ส่วนราชการ ต�ำรับยา และอ�ำนาจในการยกเลิกทะเบียนต�ำรับยา สงั กัดกระทรวงสาธารณสขุ พ.ศ.2535 ด้านการจัดซอ้ื ซึ่งมีผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง ได้แก่ คณะกรรมการยา ยาและเวชภัณฑ์และ 3) แนวทางการพัฒนา และคณะอนุกรรมการที่เกี่ยวข้อง ส�ำนักงาน ประสิทธิภาพระบบบริหารเวชภัณฑ์กระทรวง คณะกรรมการอาหารและยากับบุคลากรท่ีเกี่ยวข้อง สาธารณสุข พ.ศ.2542 ซึ่งมีผู้มีส่วนเก่ียวข้อง ผู้เชี่ยวชาญในการอ่านต�ำรับยา และผู้ยื่นค�ำร้องขอ ได้แก่ 1) คณะกรรมการเภสัชกรรมและการบ�ำบัด ข้นึ ทะเบียนตำ� รบั ยา 2) แพทย์ผู้มีความประสงค์ใช้ยา และ 3) ผู้จัด 2) ข้ันตอนการคัดเลือกยาเข้าสู่บัญชี จำ� หนา่ ยยาและผูแ้ ทนยา ยาหลกั แหง่ ชาติ (selection)

54 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. การวิเคราะห์ความเสี่ยงท่ีมีต่อธรรมาภิบาล การตัดสินใจของคณะอนุกรรมการและผู้เช่ียวชาญ ของระบบอภิบาลยาในประเทศไทย พบว่า ท่เี ป็นผู้พจิ ารณามาก รวมถงึ ข้นึ อยกู่ บั การปฏิบตั ิงาน มปี ระเดน็ ความเสย่ี งใน 3 สว่ นคือ 1) ประเด็นความ ของ อย. ท่ีเป็นผู้เสนอเร่ืองให้คณะกรรมการยา เส่ียงจากการขึ้นทะเบียนต�ำรับยา 2) การคัดเลือก พิจารณาเปน็ หลัก ยาเข้าสู่บัญชียาหลักแห่งชาติ และ 3) ประเด็น (3) ความเสี่ยงอันเกิดจากการการ ความเส่ียงในการจัดซื้อยาเข้าสู่สถานพยาบาล มีส่วนได้ส่วนเสียของคณะกรรมการยาและ ดงั ต่อไปนี้ คอื ผู้เช่ียวชาญ (conflict of interest) แม้จะมี 1. ความเส่ียงของกระบวนการข้ึนทะเบียน หลักเกณฑ์ก�ำหนดเพื่อแสดงความไม่มีส่วนได้ส่วนเสีย ตำ� รบั ยา แต่เนื่องจากการบังคับให้ประกาศความมีส่วนได้ มีจุดเส่ียงส�ำคัญในกฎหมายหลักคือ ส่วนเสียข้ึนอยู่กับตัวกรรมการและผู้เชี่ยวชาญที่ พระราชบัญญัติยา พ.ศ. 2510 และองค์กรท่ีท�ำ ต้องแจ้งการมีส่วนไดส้ ่วนเสียของตน ความเข้มงวด หน้าทขี่ ้นึ ทะเบยี นยา คอื ส�ำนักงานคณะกรรมการ ของประธานคณะกรรมการชุดต่าง ๆ และ อาหารและยา (อย.) ดังนี้ การตรวจสอบความมีส่วนได้ส่วนเสียของกรรมการ (1) ความเสี่ยงอันเกิดจากความ และผู้เช่ียวชาญของ อย. ที่ยังอาจท�ำได้ไม่เต็มที่ ไ ม ่ ค ร บ ถ ้ ว น แ ล ะ ไ ม ่ ทั น ส มั ย ข อ ง ก ฎ ห ม า ย นอกจากน้ียังไม่มีบทลงโทษที่ชัดเจนและรุนแรง ข้ึนทะเบียนต�ำรับยา เนื่องจากพระราชบัญญัติยา เพียงพอเมื่อพบการมีส่วนได้ส่วนเสียของกรรมการ พ.ศ. 2510 ไมม่ ีความทนั สมยั ทำ� ใหไ้ ม่เอ้อื อำ� นวย หรือผเู้ ชีย่ วชาญทไี่ มไ่ ด้แจ้งให้ทราบ ต่อสถานการณ์การข้ึนทะเบียนยาในปัจจุบัน อาทิ (4) ความเสี่ยงอันเกิดจากการขาดแคลน การก�ำหนดอัตราการเก็บค่าธรรมเนียมที่ตายตัว ผู้เช่ียวชาญการอ่านต�ำรับยา เน่ืองจากโครงสร้าง การไม่ก�ำหนดกรอบเวลาทะเบียนต�ำรับยาท่ีท�ำให้ และกระบวนการท�ำงานขององค์กรต้องใช้บุคลากร มียาเก่าและล้าสมัยท่ีได้รับการข้ึนทะเบียน จ�ำนวนมาก แต่จ�ำนวนอัตราก�ำลังมีน้อยและ จ�ำนวนมาก และไม่มีการก�ำหนดข้อห้ามเร่ือง ยังขาดแคลนผ้เู ชี่ยวชาญเฉพาะทางในการพิจารณา ความขัดกันด้านผลประโยชน์ของเจ้าหน้าที่ ต� ำ รั บ ย า ท่ี มี ค ว า ม ซั บ ซ ้ อ น แ ล ะ มี จ� ำ น ว น ม า ก ท่เี กย่ี วข้อง นอกจากน้ีผู้เชี่ยวชาญจากภายนอกไม่เต็มใจ (2) ความเสี่ยงจากการได้มาและ ในการรับงานนี้เน่ืองจากได้รับค่าตอบแทนต�่ำ การปฏิบัติงานของคณะกรรมการยา เน่ืองจาก ผ้เู ชย่ี วชาญมกี ารใชด้ ุลพินจิ ทแ่ี ตกต่างกัน ผู้เชีย่ วชาญ คณะกรรมการยาที่มาจากกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ภายนอกใช้เวลาในการพิจารณานานกว่ากรอบเวลา ที่รัฐมนตรีเปน็ ผแู้ ตง่ ตง้ั จำ� นวน 5-9 คน มคี วามเสย่ี ง ที่ก�ำหนด และผลการพิจารณาของผู้เชี่ยวชาญ จากการถูกแทรกแซงผา่ นการเมอื ง คณะกรรมการยา มีแนวโน้มท่ีจะเป็นการวินิจฉัยชี้ขาดและขาด ส่วนใหญ่เป็นกรรมการโดยต�ำแหน่งท่ีมาจาก การตรวจสอบผลการพจิ ารณาจากผู้เชีย่ วชาญอื่น ส่วนราชการและมีสัดส่วนของผู้เชี่ยวชาญน้อย (5) ความเสี่ยงอันเกิดจากข้อจ�ำกัด การท�ำงานของคณะกรรมการยาส่วนใหญ่ขึ้นอยู่กับ ด้านงบประมาณและการจ่ายค่าตอบแทนท่ีไม่จูงใจ

ปที ี่ 8 ฉบบั ที่ 2 (กรกฎาคม - ธันวาคม 2558) 55 ให้เกิดการท�ำงาน เน่ืองจากพระราชบัญญัติยา และต้นทนุ ทางเศรษฐศาสตร์ และการขาดการระบุ พ.ศ. 2510 ก�ำหนดอัตราค่าธรรมเนียมไว้ต�่ำและ ถึงความรับผิดรับชอบ (accountability) โดยมี ไม่สามารถปรับอัตราค่าธรรมเนียมได้แม้ว่าฝ่าย ประเดน็ ปัญหาทส่ี ง่ ผลตอ่ ความเสย่ี ง ดังน้ี ผ้ขู อยื่นทะเบยี นตำ� รบั ยายนิ ดีท่ีจะจ่ายคา่ ธรรมเนียม (1) ความเสี่ยงอันเกิดจากการได้มา ในอัตราท่ีสูง ขณะเดียวกันอัตราค่าตอบแทนและ ของคณะกรรมการพัฒนาระบบยาแห่งชาติ เงินเดือนของเจ้าหน้าท่ี อย. ท่ีผูกติดกับเงินเดือน คณะอนุกรรมการ และคณะท�ำงาน เน่ืองจาก ในระบบราชการและต้องอาศัยการจ้างเจ้าหน้าท่ี องค์ประกอบของคณะกรรมการพัฒนาระบบยา แบบจ้างเหมาบริการที่ได้ค่าตอบแทนต่�ำและ แห่งชาติ ท่ีมีนายกรัฐมนตรีหรือรองนายกรัฐมนตรี สถานภาพการท�ำงานไม่แนน่ อน ท�ำใหข้ าดแรงจูงใจ ท่ีนายกรัฐมนตรีเป็นผู้แต่งตั้งเป็นประธาน ในการทำ� งานอยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพ คณะกรรมการฯ สามารถแต่งต้ังคณะกรรมการ (6) ความเสี่ยงอันเกิดจากการขาด จากผ้ทู รงคณุ วฒุ ทิ ีน่ ายกรฐั มนตรีเหน็ ชอบได้ 10 คน การทบทวนต�ำรับยาอย่างสม่�ำเสมอ เน่ืองจาก ซึ่งอาจมิได้เป็นผู้เช่ียวชาญหรือผู้ทรงคุณวุฒิ พระราชบัญญัติยา พ.ศ.2510 มิได้ก�ำหนด ท่ีมีความเชี่ยวชาญอย่างแท้จริง นอกจากน้ี กรอบเวลาการทบทวนทะเบียนต�ำรับยาให้ท�ำ คณะกรรมการพัฒนาระบบยาแห่งชาติมีอ�ำนาจแต่งตั้ง อย่างสม�่ำเสมอและมักทบทวนเฉพาะเม่ือเกิด ท�ำประธานคณะอนุกรรมการพัฒนาบัญชียาหลัก ปัญหาขึ้น ท�ำให้ยาท่ีขึ้นทะเบียนบางส่วนเป็นยาท่ี แห่งชาติ ดงั นัน้ การทำ� งานของคณะอนุกรรมการฯ ลา้ สมยั หรอื มีข้อบง่ ช้ีทเ่ี ป็นอันตราย ข้ึนอยู่กับว่าประธานคณะอนุกรรมการฯ ที่แต่งต้ัง (7) ความเสี่ยงอันเกิดจากการขาด มีคุณสมบัตเิ หมาะสมและเข้มแข็งหรอื ไม่ การส่งเสริมทางด้านเทคโนโลยีหรือห้องปฏิบัติ (2) ความเส่ียงอันเกิดจากบทบาท การในการตรวจสอบยาท่ีขอข้นึ ทะเบียน เนือ่ งจาก และความขัดแย้งของคณะท�ำงานผู้เช่ียวชาญ อย. ต้องพึ่งพาเทคโนโลยีและผู้เช่ียวชาญจาก เฉพาะทางและคณะท�ำงานด้านเศรษฐศาสตร์ ภายนอกสง่ ผลต่อ อย. ไม่สามารถมเี ทคโนโลยีและ สาธารณสขุ เนือ่ งจากมกั เกดิ ความขดั แยง้ ระหว่าง ความช�ำนาญเฉพาะทางท่ีทันสมัยและเท่าทันกับ คณะท�ำงานที่เป็นผู้เช่ียวชาญในสาขาต่าง ๆ เอกชน ท้ังทีต่ ัวองค์กรหรอื หน่วยงาน อย. มีหน้าที่ ท่ีพิจารณาในมิติของประสิทธิผลของการรักษา ในการตรวจสอบคุณภาพยา กับคณะท�ำงานด้านเศรษฐศาสตร์สาธารณสุข 2. ความเส่ียงของกระบวนการคัดเลือก ท่ีพิจารณาในด้านต้นทุน แม้ว่าในปัจจุบันจะมี ยาเขา้ สู่บัญชียาหลักแห่งชาติ คณะท�ำงานประสานผลการพิจารณาในบัญชี มีจุดเส่ียงในประเด็นท่ีเก่ียวข้องกับ ยาหลักแห่งชาติมาท�ำหน้าท่ีหาจุดร่วม อย่างไรก็ดี ความสัมพันธ์ อาทิ การถูกแทรกแซงโดยฝ่าย ความขดั แยง้ ระหวา่ งสองฝา่ ยยังปรากฏอยู่เสมอ การเมือง ความสัมพันธ์ระหว่างบุคลากรของรัฐ (3) ความเส่ียงอันเกิดจากการมี และบรษิ ทั เอกชน นอกจากนี้ ยังพบประเด็นความ ส่วนไดส้ ว่ นเสยี ของคณะกรรมการ (Conflict of เสี่ยงในเรื่องของเกณฑ์เปรียบเทียบประสิทธิผลยา Interest - COI) แม้จะมีการก�ำหนดหลักการ

56 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. และแนวปฏิบัติของคณะอนุกรรมการภายใต้ เนื่องจากการก�ำหนดหลักเกณฑ์และปรัชญา คณะกรรมการพัฒนาระบบยาแห่งชาติ แต่ในทาง ในการคัดเลือกยาบางด้านยังมีข้อถกเถียงเก่ียวกับ ปฏิบัติการตรวจสอบ COI ย้อนหลังเป็นเร่ืองยาก การสร้างความสมดุลระหว่างการคัดเลือกยา และยังขาดมาตรการการลงโทษต่อกรรมการ ตามหลักประสิทธิผลของยาและด้านราคากับ ท่ีไมเ่ ปดิ เผยการมสี ่วนไดส้ ่วนเสยี ต้นทุนตามหลักเศรษฐศาสตร์ ท�ำให้หลายกรณี (4) ความเสี่ยงอันเกิดจากความสัมพันธ์ เกิดความขัดแย้งระหว่างคณะท�ำงานที่เป็นผู้เชี่ยวชาญ ระหว่างเอกชนกับคณะกรรมการชุดต่าง ๆ ในสาขาต่าง ๆ ท่ีพิจารณาในมิติของประสิทธิผล แ ม ้ ค ณ ะ ก ร ร ม ก า ร พั ฒ น า ร ะ บ บ ย า แ ห ่ ง ช า ติ ของการรักษา กับคณะท�ำงานด้านเศรษฐศาสตร์ คณะอนุกรรมการพัฒนาบัญชียาหลักแห่งชาติและ สาธารณสขุ ทพ่ี จิ ารณาในดา้ นต้นทนุ คณะท�ำงานชุดต่าง ๆ จะห้ามให้มีตัวแทนของ 3. ความเสี่ยงของกระบวนการจัดซ้ือยา ฝ่ายเอกชนเข้ามาเพื่อป้องกันการทับซ้อนด้าน เข้าส่สู ถานพยาบาล ผลประโยชน์ อยา่ งไรกด็ ีมกั เกดิ ข้อโตแ้ ยง้ ในการจดั มีจุดเส่ียงในประเด็นที่เป็นผลต่อเนื่อง ความสัมพันธ์กับการก�ำหนดบทบาทและขอบเขต มาจากปัญหาในกระบวนการข้ึนทะเบียนยา อาทิ ของการมีส่วนร่วมของภาคเอกชนต่อคณะกรรมการ การไม่มีกฎหมายควบคุมการส่งเสริมการขาย ชุดต่าง ๆ ให้มีความชัดเจนว่าในประเด็นใดท่ี การขาดเกณฑ์มาตรฐานที่แน่นอนในการเปรียบเทียบ ภาคเอกชนสามารถเข้ารว่ มได้ และสามารถเข้าร่วม ค ว า ม คุ ้ ม ค ่ า ข อ ง ย า ที่ คั ด เ ลื อ ก เ ข ้ า สู ่ บั ญ ชี ย า ไดใ้ นระดบั ใดนอกจากน้ยี ังปรากฏข่าวการแทรกแซง สถานพยาบาล เป็นต้น โดยมีประเด็นปัญหา ของภาคเอกชนบางส่วนผ่านคณะกรรมการบางท่าน ที่ส่งผลตอ่ ความเส่ยี ง ดงั นี้ ในการพิจารณาคดั เลือกยา (1) ความเส่ียงอันเกิดจากขาดสภาพ (5) ความเส่ียงอันเกิดจากการขาด บังคบั ในการควบคมุ การส่งเสรมิ การขายเนอื่ งจาก การระบุความรับผิดรับชอบ (accountability) ภาครัฐยังไม่มีการออกกฎหมายในการควบคุม ของคณะกรรมการฯ ในกรณที ่เี กดิ ความผิดพลาด ก า ร ส ่ ง เ ส ริ ม ก า ร ข า ย โ ด ย พ ร ะ ร า ช บั ญ ญั ติ ย า เน่ืองจากยังไม่มีมาตรการใด ๆ ที่ระบุถึงความ พ.ศ.2510 ควบคุมเฉพาะการโฆษณายา แม้ภาครฐั รับผิดชอบหรือมาตรการลงโทษต่อคณะกรรมการฯ และภาคเอกชนจะมีเกณฑ์ควบคุมการส่งเสริม ชุดต่าง ๆ เม่ือเกิดปัญหาจากการคัดเลือกยาขึ้น การขายแต่ยังไม่สามารถบังคับใช้ได้อย่างครอบคลมุ ท�ำให้เม่ือเกิดความผิดพลาดของยาที่เกิดจาก และมคี วามเขม้ งวดในการบังคบั ใชแ้ ตกต่างกัน การคัดเลือกยา คณะกรรมการที่เก่ียวข้องกับ (2) ค ว า ม เ ส่ี ย ง อั น เ กิ ด จ า ก ก า ร การคัดเลือกกลับไม่ต้องรับผิดรับชอบแต่แพทย์ ขาดสภาพบังคับในการควบคุมจริยธรรมต่อ ผู้ใช้ยาต้องเปน็ ผู้รบั ผิดชอบเป็นกลุ่มแรก คณะกรรมการเภสัชกรรมและการบ�ำบัดและ (6) ความเส่ียงอันเกดิ จากการกำ� หนด บุคลากรทางการแพทย์ แม้ปัจจุบันจะมีการ กฎเกณฑ์หรือเง่ือนไขที่ใช้เป็นเกณฑ์เปรียบเทียบ ค ว บ คุ ม บุ ค ล า ก ร ท า ง ก า ร แ พ ท ย ์ ผ ่ า น เ ก ณ ฑ ์ ประสิทธิผลยาและต้นทุนทางเศรษฐศาสตร์ จริยธรรมของสมาคมวิชาชีพ และการควบคุม

ปีที่ 8 ฉบับท่ี 2 (กรกฎาคม - ธันวาคม 2558) 57 จริยธรรมผ่านกรอบการบริหารจัดการงานของ จนท�ำให้เกิดการแข่งขันที่รุนแรงในการตัดราคา สถานพยาบาลและนโยบายของกระทรวงสาธารณสุข จนท�ำให้ยามีราคาต�่ำมากกว่าที่ควรจะเป็นแต่เป็น แต่ระดับความเข้มงวดของการบังคับใช้จะแตกต่างกัน ยาท่ีไม่ได้คุณภาพและบั่นทอนศักยภาพของ ในแตล่ ะสถานพยาบาล อตุ สาหกรรมยาภายในประเทศ (3) ความเสี่ยงอันเกิดจากมาตรฐาน อย่างไรก็ตามผลจากวิเคราะห์ความเสี่ยง หรือหลักเกณฑ์ท่ีใช้ประเมินยาเข้าสู่สถานพยาบาล ท่ีมีต่อธรรมาภิบาลของระบบอภิบาลยาในประเทศไทย เน่ืองจากแต่ละสถานพยาบาลมีการใช้เกณฑ์ประเมิน พบว่า การสร้างธรรมาภิบาลของระบบอภิบาลยา ความคุ้มค่าของยาท่ีจะใช้เป็นเกณฑ์ตัดสินเพื่อ ไม่สามารถกระท�ำหรือแก้ไขในเรื่องใดเร่ืองหน่ึง เปรียบเทียบว่ายาตัวใดควรได้รับการคัดเลือกเข้าสู่ หรือจุดใดจุดหน่ึงของแต่ละขั้นตอนได้ เพราะ บัญชียาของสถานพยาบาลแตกต่างกันตามความ กระบวนการท้ังหมดของระบบอภิบาลยามีความ จ�ำเป็นของสถานพยาบาล แต่ยังมีความเข้มงวด เก่ียวข้องและเช่ือมโยงกัน แม้ว่าท่ีผ่านมามักพบ ในการก�ำหนดและบังคับใช้หลักเกณฑ์ดังกล่าว หลักฐานหรือเหตุการณ์กระท�ำความผิดที่ส่งผลต่อ แตกต่างกันในแต่ละสถานพยาบาลหรือยังขึ้น ธรรมาภิบาลเฉพาะบางข้ันตอน เช่น ขั้นตอนการ อยู่กับดุลพินิจของแพทย์เป็นหลักเน่ืองจากแพทย์ จัดซื้อยาของสถานพยาบาลท่ีปรากฏเป็นข่าวอยู่ สามารถระบุให้สถานพยาบาลน�ำยาใดมาไว้ใน เสมอแต่ในความเปน็ จริงแลว้ พบว่า ในขัน้ ตอนอ่นื บัญชียาของสถานพยาบาลได้ หากมีการรับรองว่า ของระบบอภิบาลยาก็อาจมีความเส่ียงท่ีมีต่อ จ�ำเป็นและสมควรอยา่ งย่ิง ธรรมาภิบาลของระบบอภิบาลยาเช่นกัน อาทิเช่น (4) ความเสี่ยงอันเกิดจากข้อจ�ำกัด กระบวนการข้ึนทะเบียนต�ำรับยาซ่ึงเป็นจุดเร่ิมต้น ในระเบียบการจัดซื้อยา เนื่องจากการซื้อยา ของการอนุญาตให้สามารถน�ำเข้าหรือผลิตยา ตามราคากลางท่ีไม่ยืดหยุ่นและพิจารณาจากราคา เพ่ือขายในประเทศ ซึ่งกระบวนการข้ึนทะเบียน เป็นหลักโดยมิได้พิจารณาร่วมกับองค์ประกอบอ่ืน ต�ำรบั ยานีเ้ องที่เปรยี บเสมือน “กล่องดำ� ” ทม่ี คี วาม อย่างเพียงพอ การก�ำหนดสัดส่วนการซื้อยาสามัญ เสี่ยงต่อธรรมาภิบาลเน่ืองจากอาจเป็นข้ันตอน และจ�ำนวนบัญชียาของสถานพยาบาลทย่ี ังถกเถียง ท่ีไม่ได้รับความสนใจจากสาธารณะมากนัก ดังน้ัน กันว่าได้จ�ำกัดการใช้ยาของแพทย์ในสถานพยาบาล การแก้ไขปัญหาระบบอภิบาลยาที่ขั้นตอนการ และรวมถึงการให้สิทธิพิเศษในการจัดซื้อยา จัดซ้ือยาเข้าสู่สถานพยาบาลเพียงข้ันตอนเดียว ขององค์การเภสัชกรรมที่ยังถกเถียงถึงระดับ อาจไม่ใช่ทางออกของปัญหาตราบเท่าท่ียังไม่มีการ ความเหมาะสม แก้ไขปรับปรุงเพ่ือลดความเส่ียงต่อธรรมาภิบาล (5) ความเสี่ยงอันเกิดจากการได้มา ในขนั้ ตอนอ่นื ๆ ของระบบอภบิ าลยาควบคู่กนั ดว้ ย ซึ่งราคากลางยา เนื่องจากในทางปฏิบัติวิธีการ ค�ำนวณมีแนวโน้มให้ราคากลางยาลดลงทุกปี 4. ข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย: หลักคิด โดยมิได้พิจารณาถึงสภาพการณ์การแข่งขันของ ข้อเสนอแนะพื้นฐาน และข้อเสนอแนะ อุตสาหกรรมยา คุณภาพและประสิทธิภาพของยา เชิงปฏบิ ัติการ ที่ผลิต กระบวนการผลิตยาในสถานประกอบการ ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายแบ่งออกเป็น

58 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. 3 ส่วน ไดแ้ ก่ ด้านยาของประเทศให้สอดคล้องกบั หลักธรรมาภิบาล 1) หลักคิดของข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย 3) ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายระดับ คือ ส่วนท่ีจะน�ำเสนอหลักคิดส�ำคัญในการจัดท�ำ ปฏิบัติการ คือ ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายที่เสนอ ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบาย ทีส่ งั เคราะห์จากการวิเคราะห์ แนวทางการพัฒนาและเสริมสร้างธรรมาภิบาล ความเส่ียงของระบบอภิบาลยาในประเทศไทยและ ท่ีเป็นรายละเอียดของแต่ละขั้นตอนของระบบ การศกึ ษาจากแนวทางของตา่ งประเทศ อภบิ าลยาในเบ้ืองต้น เพอื่ แกไ้ ขความเสย่ี งท่ีเกิดข้นึ 2) ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายพื้นฐาน และพฒั นาธรรมาภิบาลในแตล่ ะข้ันตอน ต่อภาพรวมของระบบอภิบาลยา คอื ข้อเสนอแนะ 3.1 หลักคิดของขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบาย เชิงนโยบายท่ีเห็นว่าเป็นข้อเสนอแนะท่ีมีความสำ� คัญ จากการวิเคราะห์ความเส่ียงท่ีมีต่อ ในทุกข้ันตอนของระบบอภิบาลยาในประเทศไทย ธรรมาภิบาลของระบบอภิบาลยา และการศึกษา เพื่อการพัฒนาและเสริมสร้างธรรมาภิบาลของ แนวทางการบรหิ ารจดั การของต่างประเทศ ได้ขอ้ สรปุ ระบบอภิบาลยาทั้งระบบ ซ่ึงข้อเสนอแนะ เพื่อเป็นหลักคิดน�ำไปสู่ข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย เชิงนโยบายพื้นฐานฯ น้ีมีความส�ำคัญ เน่ืองจาก ดังต่อไปนี้ จะช่วยในการก�ำหนดทิศทางการพัฒนานโยบาย แผนภาพที่ 1: หลักคดิ ของขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบาย ท่ีมา: โครงการสังเคราะห์ข้อเสนอเพอ่ื เสริมสร้างการอภิบาลระบบยา (2557).

ปที ่ี 8 ฉบบั ที่ 2 (กรกฎาคม - ธนั วาคม 2558) 59 1) องค์กรหลักของระบบอภิบาลยา จะช่วยป้องกันมใิ ห้เกิดการตัดสนิ ใจใด ๆ ทีป่ ราศจาก ต้องเป็นองค์กรมืออาชีพที่มีความเช่ียวชาญสูง หลักวิชาการที่เอ้ือประโยชน์ต่อฝ่ายการเมืองและ (professionalism) ท่ีปราศจากการแทรกแซง เอกชน ทางการเมอื งและเอกชน 2) รูปแบบการก�ำกับของระบบ เน่ืองจากประเด็นปัญหาเร่ืองยา อภิบาลยาต้องมีความยืดหยุ่นในการด�ำเนินงาน มีความส�ำคัญและส่งผลกระทบต่อสุขภาพและ ภายใต้หลักกฎหมาย หลักความโปร่งใส คุณภาพชีวิตของประชาชน ซึ่งมีกระบวนการ ความรับผิดรับชอบ ความมีประสิทธิภาพ พิจารณาและตัดสินในทุกข้ันตอนของระบบ การมสี ว่ นรว่ ม และสามารถตรวจสอบได้ อภิบาลยาท่ีเก่ียวข้องและส่งผลกระทบกับหลาย เน่ืองจากการด�ำเนินงานของ ภาคส่วนทั้งจากภาครัฐ ภาควิชาชีพด้านสุขภาพ องค์กรหรือกระบวนการท่ีเก่ียวข้องกับระบบ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคม นอกจากนี้ อภิบาลยาต้องเผชิญกับความเปลี่ยนแปลง ประเด็นเร่ืองยายังเกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ท่ีมี ท่ีเกี่ยวข้องกับยาและระบบสุขภาพทั้งในด้าน มูลค่ามหาศาลของการค้าและอุตสาหกรรมด้านยา เทคโนโลยีและปัญหาด้านสุขภาพของประชาชน ท้ังในและต่างประเทศ รวมถึงข้อตกลงทางการค้า ดังน้ันการท�ำงานขององค์กรอย่างเป็นมืออาชีพ และสิทธิบัตรในระดับนานาชาติท่ีประเด็นปัญหา (professionalism) จึงต้องท�ำงานได้อย่างยืดหยุ่น ด้านยามีความส�ำคัญและได้รับความสนใจจาก เพื่อปรับตัวและสามารถไล่ตามการเปลี่ยนแปลง องค์การระหว่างประเทศต่าง ๆ ท�ำใหก้ ารตัดสนิ ใจ ทเี่ กี่ยวข้อง โดยไมถ่ ูกกำ� หนดจากกฎเกณฑ์ทต่ี ายตัว ขององค์กรที่เกี่ยวข้องกระทบต่อผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง อย่างไรก็ดี ภายใต้การท�ำงาน ท้งั สนิ้ ทง้ั ในระดับประชาชน ระดับชาติ และระดับ แบบมืออาชีพท่ีมีความยืดหยุ่นนี้ต้องอยู่ภายใต้ นานาชาติ ซ่ึงในท้ายท่ีสุดแล้วการตัดสินใจใด ๆ หลักการธรรมาภิบาลที่ต้องเน้น 1) ความโปร่งใส ย่อมเก่ียวข้องกับชีวิตและสุขภาพของประชาชน (transparency) ท่ีกระบวนการท�ำงานทุกขั้นตอน ทัง้ สน้ิ ต้องมีความชัดเจนและไม่ปกปิด 2) ต้องมีความ ดั ง นั้ น ก า ร ตั ด สิ น ใ จ ห รื อ รับผิดรับชอบ (accountability) ท่ีสามารถชี้แจง ด�ำเนินการใด ๆ ขององค์กรท่ีเก่ียวข้องกับระบบ หรือให้ค�ำอธิบายต่อกระบวนการท�ำงานและ อภิบาลยาทุกข้ันตอนต้องปราศจากการแทรกแซง การตัดสินใจได้ทั้งในเชิงกฎระเบียบ (legal ท้ั ง จ า ก ก า ร เ มื อ ง แ ล ะ จ า ก ภ า ค เ อ ก ช น ใ น accountability) และเชิงวิชาชีพ (professional กระบวนการท�ำงานและการตัดสินใจเพื่อให้การ accountability) นอกจากน้ีในทุกข้ันตอนของ พิจารณาเป็นไปตามหลักวิชาการทั้งทางด้าน ระบบอภิบาลยาต้องสามารถระบุผู้รับผิดรับชอบ วิทยาศาสตร์สุขภาพ เศรษฐศาสตร์สาธารณสุข ได้แต่ละขั้นตอนของทุกกระบวนการอย่างชัดเจน และหลักการอ่ืน ๆ ที่เกี่ยวข้อง เพ่ือให้องค์กร เพื่อให้ทราบถึงผู้รับผิดชอบของแต่ละขั้นตอน เหล่านี้สามารถท�ำงานได้อย่างเป็นมืออาชีพ เพื่อเป็นประโยชน์ต่อการประเมินผลการปฏิบัติงาน (Professionalism) ซึ่งการท�ำงานแบบมืออาชีพ ของแต่ละขั้นตอนโดยเฉพาะเมื่อเกิดความเสียหาย

60 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ขึ้น 3) ต้องมีประสิทธิภาพ (efficiency) โดย นอกจากน้ีศักยภาพทางวิชาการ การด�ำเนินงานต้องเป็นไปตามหลักวิชาการและ ของหน่วยงานและกระบวนการก็มีความส�ำคัญ สอดคล้องกับกฎระเบียบ เพื่อลดการใช้ดุลพินิจ ท่ีจะช่วยส่งเสริมประสิทธิภาพทั้งในด้านบุคลากร ส่วนบุคคลท้ังในด้านวิชาการและการตีความ และเคร่ืองมือเครื่องใช้ กล่าวคือ บุคลากรผู้ท�ำ กฎระเบียบ จึงควรมีหลักเกณฑ์ในการคัดเลือก หน้าท่ีในการตัดสินใจ พิจารณา หรือให้ความเห็น หรือตัดสินใจที่มีความชัดเจน สามารถอธิบาย ควรเป็นผู้ที่มีความรู้หรือความเช่ียวชาญเฉพาะทาง ได้โดยง่าย หรือมีหลักฐานเชิงประจักษ์สนับสนุน และมสี ภาพแวดลอ้ มทเ่ี อื้อต่อการใชค้ วามเชีย่ วชาญ เพื่อลดการใช้ดุลพินิจประกอบการตัดสินใจ ได้อย่างมีประสิทธิภาพ รวมถึงควรมีการวิจัยและ ให้มากที่สุดและป้องกันการผูกขาดจากการใช้ พัฒนากับมีเครื่องมือเครื่องใช้ที่มีความพร้อม ดุลพินิจในการตัดสินใจจากบุคลหรือฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง ในการสนับสนุนการท�ำงานของบุคลากร นอกจากนี้ 4) ต้องเน้นการมีส่วนร่วม (participation) หน่วยงานในทุกข้ันตอนของระบบอภิบาลยาควร ทั้งการมีส่วนร่วมในการก�ำหนดกฎเกณฑ์หรือ ได้รับการสนับสนุนอย่างต่อเนื่อง เพื่อให้สามารถ นโยบายที่เหมาะสม และมีส่วนร่วมในการตรวจสอบ พฒั นาบคุ ลากรท่ีมคี วามสามารถให้มีความเช่ยี วชาญ กระบวนการท�ำงานและการตัดสินใจใด ๆ ได้ ท่ีเพ่มิ มากขึ้นจากการคน้ ควา้ วจิ ยั เปน็ ต้น โดยเปิดโอกาสให้ประชาชนทั่วไปหรือผู้มีส่วน 4) การออกแบบระบบท่ีจูงใจให้ เก่ียวข้องสามารถเข้าถึงข้อมูลได้โดยง่ายและรวดเร็ว บุคลากรท่ีมีความสามารถเข้ามาท�ำงานในระบบ โดยทุกข้ันตอนของระบบอภิบาลยาต้องมีช่องทาง อภิบาลยา ในการรอ้ งเรยี นทส่ี ามารถเขา้ ถงึ ไดง้ า่ ยและมตี น้ ทนุ ตำ่� การออกแบบระบบที่จูงใจให้ 3) ระบบอภิบาลยาอยู่ภายใต้หลักคิด ผู้ท่ีมีความสามารถมาท�ำงานในระบบอภิบาลยา ของการจัดการภาครัฐแนวใหม่เพื่อเสริมสร้าง มคี วามส�ำคัญ เนอ่ื งจากระบบอภิบาลยาเป็นเร่อื งท่ี ศักยภาพทั้งในเทคนิคการบริหารที่มีประสิทธิภาพ เก่ียวข้องในเชิงเทคนิคและอาศัยความเชี่ยวชาญสูง และวิชาการทเ่ี กยี่ วกบั ระบบอภบิ าลยาและสุขภาพ ดังนั้น การด�ำเนินงานหรือการตัดสินใจต่าง ๆ เน่ืองจากประเด็นปัญหาด้านยา ในเรื่องส�ำคัญท่ีเกี่ยวข้องกับบุคคลจ�ำนวนมากและ เป็นเรื่องในเชิงเทคนิคท่ีมีความสลับซับซ้อนและ ผลประโยชน์มหาศาล บุคลากรที่เกี่ยวข้องควร มีผู้เก่ียวข้องจ�ำนวนมากทั้งในภาครัฐ ภาคเอกชน ได้รับค่าตอบแทนและผลประโยชน์ให้สอดคล้อง และภาคประชาสงั คม ดังนนั้ องคก์ รหรือกระบวนการ กับท�ำงานให้ได้อย่างมีประสิทธิภาพ เช่น มีระบบ ท่ีเก่ียวข้องในทุกขั้นตอนต้องมีศักยภาพในทางเทคนิค การจ่ายค่าตอบแทนบุคลากรควรอาศัยแนวคิด การบริหารเพ่ือให้การด�ำเนินงานมีประสิทธิภาพ การจ่ายค่าตอบแทนตามความสามารถและ และตอบโจทย์เป้าหมายทางนโยบายเช่น ภาระงาน เน่ืองจากการทำ� งานส่วนใหญเ่ ปน็ การท�ำ การบรหิ ารเครือข่าย (network) การเปน็ พนั ธมิตร หน้าท่ีตามความเชี่ยวชาญเป็นหลัก จึงควรมี ระหว่างภาครัฐ-เอกชน (Public-Private เส้นทางการท�ำงาน (career path) ท่ีชัดเจนและ Partnership) การจ้างให้องค์กรอ่ืนท�ำงานแทน เติบโตได้ไม่แพ้กับวิชาชีพอ่ืน ซ่ึงเป็นส่วนหนึ่งที่จะ (outsourcing) เปน็ ต้น สร้างแรงจูงใจให้บุคลากรท่ีมีความสามารถเต็มใจท่ี

ปที ี่ 8 ฉบับท่ี 2 (กรกฎาคม - ธันวาคม 2558) 61 จะท�ำงานอย่างมีประสิทธภิ าพ รักษาแรงจูงใจทางเศรษฐกิจให้เกิดการวิจัยและ นอกจากนี้ การสรา้ งความภาคภมู ใิ จ พัฒนายาใหม่ ๆ ต่ออุตสาหกรรมยาที่เน้นการวิจัย และศักดิ์ศรีในวิชาชีพท่ีเกี่ยวข้องกับระบบอภิบาล และพฒั นาของประเทศ ยาก็ช่วยให้บุคลากรท่ีเกี่ยวข้องมีก�ำลังใจในการ - เป้าหมายของประเทศที่มี ทำ� งาน รายได้ปานกลาง มีเป้าหมายเพ่ือให้ประชาชน 3.2 ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายพื้นฐาน คนยากจนสามารถเข้าถึงยาได้ในโครงการสุขภาพ ตอ่ ภาพรวมของระบบอภิบาลยา ขัน้ พนื้ ฐานสำ� หรับคนยากจนอย่างไรกต็ ามประเทศ 1) ความจ�ำเป็นของการก�ำหนด ก�ำลังพัฒนาก็ต้องให้ความส�ำคัญต่อความต้องการ ทศิ ทางนโยบายแหง่ ชาตดิ ้านยา ของประชาชนที่มีฐานะในเขตเมืองที่ต้องการเข้าถึง แม้ปัจจุบันประเทศไทยมีการ ยาท่ีมีคุณภาพได้อย่างกว้างขวางและมากกว่า ประกาศใช้นโยบายแห่งชาติด้านยา พ.ศ. 2554 ยาจ�ำเป็นอีกด้วย ซ่ึงความต้องการต่อยานวัตกรรม และยุทธศาสตร์การพัฒนาระบบยาแห่งชาติ หรือยาที่มีราคาสูงจ�ำเป็นต้องมีการจัดสมดุล พ.ศ. 2555-2559 แต่จากการศกึ ษา พบว่า ยังไม่มี และชั่งน้�ำหนักกับข้อจ�ำกัดทางการคลังและ การน�ำนโยบายไปปฏิบัติอย่างชัดเจนในแต่ละ งบประมาณของประเทศหรือระบบประกันสุขภาพ ข้ันตอนของระบบยาและยังมีข้อโต้เถียงถึง ร ว ม ไ ป ถึ ง ต ้ อ ง ใ ห ้ ค ว า ม ส� ำ คั ญ ต ่ อ ก า ร พั ฒ น า แนวนโยบายดังกล่าวจากบางฝ่าย การมีทิศทาง อุตสาหกรรมยาสามัญภายในประเทศและรับมือ นโยบายแห่งชาติด้านยาที่ชัดเจนจะเป็นส่วนส�ำคัญ กับแรงกดดันจากบรษิ ัทยาข้ามชาติ ที่ก�ำหนดบทบาทขององค์กรและกระบวนการ - เป้าหมายของประเทศท่ีมี ท�ำงานภายในระบบอภิบาลยาในทุกข้ันตอน ให้มี รายได้ตำ่� มเี ปา้ หมายเพอ่ื ใหป้ ระชาชนของประเทศ ทิศทางชัดเจนตามวัตถุประสงค์ท่ีต้ังไว้เป็นส�ำคัญ สามารถเข้าถึงยาจ�ำเป็นเพื่อบรรลุเป้าหมายของ โดยในท่ีน้ีเห็นว่าหลักส�ำคัญในการวางเป้าหมาย การสาธารณสุขของประเทศเป็นสำ� คญั เช่น การลด และทิศทางของระบบอภิบาลยาคือคุณลักษณะ การตายในวัยเยาว์ การลดการเสียชีวิตจาก HIVs ความพร้อม และความตอ้ งการด้านยาของประเทศ มาลาเรยี เปน็ ตน้ 1 โดย Seiter (2010) เสนอหลักส�ำคัญของการวาง ดงั นน้ั คณะผู้วิจัยเห็นว่าการกำ� หนดทิศทาง เป้าหมายนโยบายในสามระดับคือ นโยบายจะเป็นจุดเร่ิมต้นส�ำคัญท่ีสุดต่อการพัฒนา - เป้าหมายของประเทศท่ีมี ระบบอภิบาลยาของประเทศว่าจะไปในทิศทางใด รายได้สงู มีเปา้ หมายที่ใหค้ วามส�ำคญั กบั ประชาชน ได้อย่างชัดเจนเพ่ือให้ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องทุกฝ่าย ให้สามารถเข้าถึงยานวัตกรรม และการรักษา ทราบถึงทิศทางท่ีควรจะเป็นในอนาคต โดย พยาบาลท่ีมีคุณภาพ ภายใต้ระบบประกันสุขภาพ การก�ำหนดทิศทางของนโยบายจากคุณลักษณะ ท่ีจะช่วยควบคุมค่าใช้จ่ายด้านสุขภาพ รวมไปถึง ความพรอ้ ม และความต้องการด้านยาของประเทศ 1 Seiter, Andreas. (2010). A practical approach to pharmaceutical policy. Washington DC: World Bank, p. 1-3.

62 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ซ่ึงช่วยให้หน่วยงานหรือกระบวนการที่เกี่ยวข้อง อย่างทั่วถึง และพัฒนาภาคอุตสาหกรรมยาสามัญ ภายในระบบอภิบาลยาจะต้องตอบโจทย์ของ ในประเทศเพื่อผลิตยาท่ีมีคุณภาพในราคาถูก องค์กรและกระบวนการด�ำเนินงานท่ีสอดคล้องกับ จึงอาจท�ำให้ประเทศไทยต้องก�ำหนดบทบาทและ เป้าหมายดังกล่าว อันจะน�ำไปสู่การก�ำหนด อ�ำนาจหน้าที่ของหน่วยงานที่สอดคล้องกับทิศทาง บทบาท อ�ำนาจหน้าที่ และโครงสร้างขององค์กร ดังกล่าว อาทิเช่น การมีหน่วยงานที่มีอ�ำนาจ ทเี่ หมาะสม ดงั นนั้ การกำ� หนดทิศทางนโยบายแหง่ ชาติ ในการต่อรองราคาและการควบคุมราคายาในกรณี ด้านยาและท�ำให้หน่วยงานหรือกระบวนการต่าง ๆ ของยาจ�ำเป็นท่ีมีราคาแพงควบคู่ไปกับการอาศัย ทเ่ี กีย่ วข้องยดึ เปน็ หลักการจึงส�ำคญั กลไกตลาดในกรณีของยาที่มีผู้ผลิตมากและ ในกรณีของประเทศไทย การก�ำหนด แข่งขันสูง หรือการออกแบบระบบประกันสุขภาพ ทิศทางนโยบายแห่งชาติด้านยาควรมุ่งเน้นแบบ ท่ีสอดคล้องกับความต้องการของคนยากจนและ ป ร ะ เ ท ศ ที่ มี ร า ย ไ ด ้ ร ะ ดั บ ก ล า ง ท่ี เ น ้ น ก า ร ใ ห ้ คนที่มีทางเลือก หรือการออกแบบการท�ำงานของ ประชาชนคนยากจนเข้าถึงยาจ�ำเป็นท่ีมีราคาถูก ส�ำนักงานคณะกรรมการอาหารและยาท่ีเน้น ในขณะเดียวกันก็เปิดโอกาสให้คนมีรายได้สามารถ การสนับสนุนและพัฒนาอุตสาหกรรมยาสามัญ เข้าถึงยาท่ีมีราคาสูงได้ การมีนโยบายท่ีสามารถ ในประเทศ เป็นตน้ ควบคุมการใช้จ่ายงบประมาณเพื่อให้บริการได้ แผนภาพที่ 2: หลกั สำ� คัญในการวางเป้าหมายนโยบายระบบอภิบาลยา ประเทศท่ีมรี ายได้ระดบั สูง การมีนโยบายใหค้ วามส�ำคัญกับการสง่ เสริม สนบั สนุน การสรา้ งนวตั กรรม การศกึ ษาวจิ ัยยาใหม่ ประเทศทมี่ ีรายได้ระดบั กลาง การมนี โยบายท่ีสามารถควบคมุ การใช้จา่ ย งบประมาณเพ่อื ให้บริการไดอ้ ย่างทัว่ ถึง และพัฒนา ภาคอุตสาหกรรมทางเภสชั กรรมในประเทศ ประเทศทม่ี ีรายไดร้ ะดับตำ่� การเขา้ ถงึ ยาข้ันพนื้ ฐาน ทีม่ ีคุณภาพ ที่มา: Seiter, Andreas (2010). A practical approach to pharmaceutical policy. Washington DC: World Bank, p. 2.

ปที ี่ 8 ฉบบั ท่ี 2 (กรกฎาคม - ธันวาคม 2558) 63 2) การปรับปรุงกฎหมาย ระเบียบ เปลี่ยนแปลงให้เหมาะสม รวมท้ังก�ำหนดให้มี และนโยบายท่ีเก่ียวข้องกับยาทั้งหมดให้ทันสมัย การตรวจสอบติดตามผลการด�ำเนินการตามกรอบ และมีส่วนร่วมจากทกุ ฝ่าย ระยะเวลาว่าสามารถด�ำเนินการได้จริงมากน้อย จากการศึกษา พบว่า กฎหมาย เท่าใดอีกด้วย ซึ่งสามารถท�ำได้หลายวิธี เช่น ที่เกี่ยวข้องกับระบบอภิบาลยามีความเส่ียง การก�ำหนดข้อความเก่ียวกับกรอบระยะเวลา จากความล้าสมัยของกฎหมายในด้านน้ี เช่น การทบทวนกฎหมายหรือระเบียบภายในมาตรา พระราชบัญญัติยา พ.ศ. 2510 ท่ีมีอายุการใช้งาน หรือข้อภายในกฎหมายหรือระเบียบแต่ละฉบับ นานถึง 47 ปี และมขี อ้ ก�ำหนดเกีย่ วกับการขึ้นทะเบียน หรือก�ำหนดให้ต้ังคณะท�ำงานเพ่ือทบทวนกฎหมาย ต�ำรับยาลา้ สมัย เป็นต้น จากการสัมภาษณ์ผมู้ ีสว่ น และระเบียบเกี่ยวกับยาท่ีเป็นคณะท�ำงานถาวร เก่ียวข้อง ทุกคนเห็นตรงกันในเรื่องความล้าสมัย ภายในคณะกรรมการพัฒนาระบบยาแห่งชาติหรือ ของพระราชบัญญัติยา พ.ศ. 2510 การความเสีย่ ง หนว่ ยงานทเี่ ป็นผู้ออกระเบียบที่เก่ยี วกบั ยา เปน็ ต้น ท่ีมีต่อธรรมาภิบาลของระบบอภิบาลยาจะไม่สามารถ - ควรออกแบบระบบการมี ท�ำได้ หากไม่ได้รับการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายและ ส่วนร่วมในการออกกฎหมาย ระเบียบ และ ระเบียบที่เกี่ยวข้องเพื่อให้เกิดการก�ำกับดูแลท่ีมี นโยบาย คือ การก�ำหนดช่องทางและระดับ ประสิทธิภาพมากย่ิงขึ้น ซ่ึงการแก้ไขและทบทวน การมีส่วนร่วมในการออกฎหมายและระเบียบ กฎหมายฉบับต่าง ๆ ควรเกิดจากการมีนโยบาย ที่สอดคล้องกับประเด็นปัญหา โดยอนุญาตให้ แห่งชาติด้านยาท่ีก�ำหนดทิศทางระบบอภิบาลยา ผู้มีส่วนเก่ียวข้องท้ังภาครัฐ ภาคประชาชน และ ท่ีชัดเจน เน่ืองจากกฎหมายและระเบียบจะเป็น ภาคประชาสังคมเข้ามามีส่วนร่วม เนื่องจากใน ตัวก�ำหนดโครงสร้าง บทบาท อ�ำนาจหน้าที่ และ หลายกรณีที่การออกกฎหมายและระเบียบเหล่านี้ แนวทางปฏิบัติขององค์การและคณะกรรมการ ยังขาดการมีส่วนร่วมและขาดการเปิดเผยถึงขั้นตอน ท่ีเกยี่ วขอ้ งกบั ระบบยาว่าควรไปในทศิ ทางใด กระบวนการ และหลกั คดิ สำ� คัญในการออกกฎหมาย ข้อเสนอแนะเกี่ยวกับการปรับปรุง หรือระเบียบเหล่าน้ัน ท�ำให้กฎหมายและระเบียบ กฎหมายแลระเบียบให้สอดคล้องกับหลักนิติรัฐ ที่ออกมาบังคับใช้ไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ (Rule of Law) มีดงั น้ี ท่ีเป็นจริงหรือเกิดข้อโต้แย้งได้เสมอ เช่น การให้ - ควรก�ำหนดกรอบเวลาการ สิทธิพิเศษแก่องค์การเภสัชกรรมในการจัดซื้อยา ทบทวนกฎหมายและระเบียบท่ชี ัดเจน คอื กฎหมาย ของสถานพยาบาลภาครฐั ท่ถี กู โต้แย้งจากภาคเอกชน และระเบียบท่ีเกี่ยวข้องกับยาส่วนใหญ่เป็นเรื่อง หรือการออกกฎหมายท่ีเก่ียวข้องกับทรัพย์สิน ทางเทคนิคและวิชาการ ดังนั้น เพื่อให้กฎหมาย ทางปัญญาด้านยาที่ได้รับข้อแย้งจากภาคประชาสังคม และระเบียบมีความทันสมัยและสอดคล้องกับ เป็นต้น ดังน้ัน การออกกฎหมายหรือระเบียบ ความเปลี่ยนแปลง จึงสมควรก�ำหนดให้กฎหมาย แต่ละระดับจึงควรเปิดช่องทางการมีส่วนร่วม หรือระเบียบแต่ละฉบับมีระยะเวลาของการใช้งาน ท่ีเปิดกว้าง โปร่งใส ตรวจสอบได้ และป้องกัน เมื่อถึงเวลาหน่ึงแล้วควรน�ำมาทบทวนเพ่ือแก้ไข การแทรกแซงหรือการให้น้�ำหนักต่อข้อเรียกร้อง

64 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. จากฝ่ายใดฝา่ ยหน่งึ มากเกินไป ท่ีเก่ียวข้องมีความสัมพันธ์กับการก�ำหนดทิศทาง อยา่ งไรกต็ าม การออกแบบระบบ และนโยบายแห่งชาติด้านยา กล่าวคือ นโยบาย และระดับการมีส่วนร่วมต้องค�ำนึงถึงการจัด แห่งชาติด้านยาควรวางบทบาทหน้าท่ีของหน่วยงาน ความสัมพันธ์ระหว่างเอกชนและภาครัฐในแต่ละ ทีเ่ กยี่ วข้องกับระบบอภบิ าลยาให้ชดั เจน ในบทบาท กรณีด้วย แม้ภาคเอกชนจะมีส่วนได้ส่วนเสีย หน้าทก่ี ารท�ำงานและความรบั ผดิ ชอบตอ่ ภาระหนา้ ท่ี จากการออกกฎหมายและนโยบายในหลายด้านก็จริง ว่าจะด�ำเนินไปในทิศทางใด โดยเฉพาะอย่างย่ิง แต่การออกกฎหมายและระเบียบบางอย่างอาจสามารถ การก�ำหนดทิศทางขององค์กรหรือคณะกรรมการ ใหเ้ อกชนมรี ะดับการมีส่วนรว่ มได้มาก เช่น การกำ� หนด ว่าควรท�ำงานเน้นไปในลักษณะใด เช่น ด้าน แนวนโยบายเพ่อื พฒั นาอตุ สาหกรรมยา การก�ำหนด การบริหารงานทั่วไป (administration) หรือ ข้อบังคับเกี่ยวกับมาตรฐานการผลิตที่ดี (GMP) ด ้ า น ก า ร ก� ำ กั บ ดู แ ล ใ ห ้ เ ป ็ น ไ ป ต า ม ก ฎ ห ม า ย ฯลฯ ท่ภี าคเอกชนอาจสามารถเขา้ รว่ มเปน็ คณะท�ำงาน (regulation) หรือเป็นหน่วยงานด้านวิชาการ ในการเสนอเร่ืองและตัดสนิ ใจได้ ในขณะท่ีบางประเดน็ (academics) เปน็ ต้น ภาคเอกชนอาจไม่สมควรท่ีจะเข้ามามีส่วนร่วม การก�ำหนดบทบาทและอ�ำนาจ ในการตดั สินใจเช่น การพจิ ารณาคดั เลอื กยาจำ� เป็น หน้าท่ีเหล่านี้จะช่วยพัฒนาทิศทางขององค์กรหรือ ในบญั ชยี าหลกั แหง่ ชาติ เป็นตน้ คณะกรรมการในด้านความเป็นมืออาชีพเช่นกัน 3) ก า ร พั ฒ น า อ ง ค ์ ก ร แ ล ะ ให้พวกเขาพัฒนาศักยภาพของความเป็นมืออาชีพ คณะกรรมการท่ีเกี่ยวข้องให้มีบทบาทชัดเจน ท่ีสอดคล้องกับบทบาทและภารกิจขององค์กรเพ่ือ และเปน็ มืออาชีพทส่ี อดคล้องกบั นโยบายแห่งชาติ ตอบโจทย์ของนโยบายแห่งชาติด้านยา อาทิเช่น ด้านยา การวางบทบาทของหน่วยงานผู้ท�ำหน้าที่ด้านราคา เน่ืองจากการศึกษาความเส่ียง กลางยา ถ้าภาครัฐมีนโยบายในการควบคุมยาให้มี ของระบบอภบิ าลยาพบวา่ หลายองค์กรยังมีข้อจ�ำกัด ราคาถูกและสามารถเข้าถึงได้ง่าย อาจต้องให้ ในการพัฒนาการท�ำงานให้เป็นมืออาชีพเพราะมี หน่วยงานลักษณะนี้เข้ามาช่วยควบคุมหรือต่อรอง ขอ้ จำ� กดั ในทางกฎหมายท่ไี ม่ให้อ�ำนาจ มภี าระงาน ราคายา รวมถึงพัฒนาศักยภาพขององค์กรและ ที่มาก มีทรัพยากรทง้ั งบประมาณและบคุ ลากรจำ� กัด เจ้าหน้าที่ในการเจรจาต่อรองด้วย ในทางตรงข้าม และต้องท�ำหน้าท่ีที่หลากหลายท้ังการบริหาร ถ้าภาครัฐต้องการให้ตลาดยาเน้นการแข่งขันเสรี งานประจ�ำ การก�ำกับดูแล และการท�ำงานในเชิง อาจท�ำให้หน่วยงานน้ีเป็นเพียงผู้ก�ำหนดราคากลาง วิชาการ เช่น ภาระงานที่มากของส�ำนักงาน ที่สามารถใชอ้ ้างอิงได้เปน็ หลัก หรอื ถ้าภาครัฐเห็นวา่ คณะกรรมการอาหารและยา (อย.) ท่ตี ้องทำ� หน้าท่ี ควรกระท�ำท้ังสองอย่างก็ควรท่ีจะก�ำหนดขอบเขต ท้ังการข้ึนทะเบียนต�ำรับยา การคัดเลือกยาเข้าสู่ และคุณลักษณะว่ายาประเภทใดท่ีควรควบคุม บัญชียาหลักแห่งชาติ และการคุ้มครองผู้บริโภค ราคาหรือควรเป็นไปตามการแข่งขันในตลาด หรือ ด้านสุขภาพเก่ียวกับยาและผลิตภัณฑ์อ่ืนจ�ำนวนมาก ส�ำนักงานคณะกรรมการอาหารและยาควรท�ำงาน เป็นต้น ซ่ึงการพัฒนาองค์กรและคณะกรรมการ การก�ำกับดูแล (regulator) หรือไม่/ในลักษณะใด

ปที ่ี 8 ฉบับท่ี 2 (กรกฎาคม - ธันวาคม 2558) 65 หรือจะเป็นเพียงหน่วยงานที่ท�ำงานด้านธุรการ เหมาะสมตามภาระหน้าท่ี โดยมุ่งเน้นความเป็น และบริหาร (administration) แต่แบ่งงาน มืออาชีพของงานเพื่อตอบโจทย์ด้านนโยบายเป็นหลัก การกำ� กบั ดูแลให้หน่วยงานอ่นื เป็นต้น พร้อมทั้งระบุความรับผิดชอบของแต่ละบุคคล แต่โดยหลักการแล้วการก�ำหนด เพื่อให้สามารถติดตามและก�ำกับการท�ำงานได้ และแบ่งแยกภาระหน้าที่ที่ชัดเจนและเป็น ซ่ึงการระบุความรับผิดชอบน้ีควรระบุท้ังเอกสาร มืออาชพี มีข้อเสนอแนะใหด้ ำ� เนนิ การดงั นี้ ขอบเขตหน้าที่งานของแต่ละบุคคล (Term of - ควรก�ำหนดบทบาทหน้าท่ี reference – TOR) และระบุถึงความรับผิดชอบ และอ�ำนาจของหน่วยงานท่ีชัดเจน โดยการก�ำหนด ของบุคคลภายในกระบวนการทำ� งานหน่ึง ๆ ท่สี ามารถ บทบาทและหน้าที่นี้ควรให้ความส�ำคัญกับนโยบาย เปิดเผยได้ อาทิเช่น ใครเป็นผู้รับผิดชอบด้าน แห่งชาติด้านยาว่าต้องการให้หน่วยงานหรือ การตรวจสอบเอกสารในกระบวนการขึ้นทะเบียน คณะกรรมการชดุ ตา่ ง ๆ มบี ทบาทไปในลกั ษณะใด ต�ำรบั ยา เป็นตน้ เพื่อตอบโจทย์ของตัวนโยบายหลัก โดยหน่วยงาน 4) การพัฒนาระบบเทคโนโลยี เหล่านี้ควรมีกฎหมายหรือกฎระเบียบรองรับ สารสนเทศทีเ่ ช่ือมโยงกนั และทันสมัย เพื่อใหส้ ามารถระบหุ น่วยงานผรู้ ับผิดรับชอบได้ เนื่องจากการศึกษา พบว่า - ควรวางโครงสร้างการท�ำงาน การอภิบาลระบบยามีความเชื่อมโยงกันในทุกขั้นตอน ของแต่ละหน่วยงานท่ีชัดเจนและแยกบทบาท ท�ำให้แม้ว่าการปรับปรุงกฎหมายและองค์กร หน้าที่ เนื่องจากการวางโครงสร้างการท�ำงานต้อง เพ่ือตอบโจทย์เป้าหมายของนโยบายแห่งชาติด้านยา สอดคล้องกับบทบาทหน้าท่ีและอ�ำนาจขององค์กร จะมีความส�ำคัญ แต่เป็นเพียงการก�ำหนดบทบาท ในขอ้ แรก เพอ่ื ก�ำหนดโครงสรา้ งทส่ี ามารถตอบโจทย์ การท�ำงานให้ชัดเจนต่อการด�ำเนินงานและ และเป้าหมายของนโยบายแห่งชาติด้านยา เช่น ความรับผิดชอบต่อภาระงาน แต่ในภาพรวมของ ถ้านโยบายต้องการสร้างความเป็นมืออาชีพส�ำหรับ นโยบายแห่งชาติด้านยาจ�ำเป็นต้องเห็นภาพรวม การท�ำงานเชิงเทคนิคท่ีซับซ้อนในการขึ้นทะเบียน ของระบบให้ชัดเจนและมีข้อมูลเพ่ือใช้ใน ต�ำรับยาของ อย. อาจก�ำหนดให้มีการแยกงาน การประกอบการพิจารณาและตัดสินใจในการด�ำเนิน ตรวจสอบคุณภาพยาออกจากงานท่ีท�ำหน้าท่ี นโยบายแห่งชาติด้านยา เช่นเดียวกับท่ีในแต่ละ ขึ้นทะเบียนยา เพ่ือให้สามารถก�ำหนดบุคลากร ข้ันตอนท่ีแม้จะแยกขั้นตอนการท�ำงานตามโครงสร้าง ทีท่ ำ� หน้าทไ่ี ด้โดยงา่ ย และมผี ูร้ บั ผิดชอบตอ่ ภาระงาน และภาระงานก็จริง แต่ก็ยังมีการเชื่อมโยงกับ ท่ีชัดเจน สามารถก�ำหนดอัตราค่าตอบแทนที่ ข้ันตอนอ่ืน ๆ ซึ่งมีอิทธิพลต่องาน อาทิเช่น เหมาะสมได้ง่าย รวมถึงสามารถก�ำกับดูแลได้ง่าย การติดตามเฝ้าระวังยาท่ีขึ้นทะเบียนต�ำรับยาแล้ว หรือถ้านโยบายแห่งชาติด้านยาเน้นการส่งเสริม ว่ามีอันตรายหรือไม่ อาจต้องอาศัยข้อมูลการใช้ยา อุตสาหกรรมยาสามัญอาจจ�ำเป็นต้องเพิ่มบทบาท และผลการใช้ยาจากสถานพยาบาลแตล่ ะแหง่ หรือ และทรพั ยากรในงานดา้ นนี้ เป็นตน้ การคัดเลือกยาเข้าสู่บัญชียาหลักแห่งชาติอาจต้อง - ควรวางบุคลากรให้มีความ อาศัยข้อมูลปริมาณการใช้ยาและค่าใช้จ่ายที่เกิดข้ึน

66 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ในสถานพยาบาลทัว่ ประเทศ เปน็ ต้น ด้านจริยธรรมและค่านิยมที่ถูกต้องตลอดกระบวนการ ดงั น้นั การพฒั นาระบบสารสนเทศ อภิบาลยาจึงส�ำคัญเช่น การปลูกฝังในการเรียน และเทคโนโลยีจะเป็นตัวเช่ือมโยงข้อมูลระหว่าง การสอนของบุคลากรทางการแพทย์ในสถานศึกษา หน่วยงานให้สามารถท�ำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ การประกาศและบังคับใช้ประมวลจริยธรรมต่อ ได้มากย่ิงขึ้น โดยไม่จ�ำเป็นต้องมีการด�ำเนินการ บคุ ลากรในหน่วยงานอย่างเขม้ งวด การออกเกณฑ์ ทีซ่ �ำ้ ซ้อนบ่อยคร้งั แตส่ ่ิงส�ำคญั ของระบบสารสนเทศ จริยธรรมและหลักปฏิบัติที่สอดคล้องกับหลักการ คือ ข้อมูลที่แบ่งปันร่วมกันระหว่างหน่วยงาน ธรรมาภิบาล การสร้างค่านิยมและวัตรปฏิบัติของ จะต้องมีความทันสมัยเพียงพอที่จะไม่ส่งผลกระทบ องค์กรที่ถูกต้องและสอดคล้องกับธรรมาภิบาล ต่อการท�ำงานของอีกหน่วยงานหนึ่ง นอกจากนี้ เป็นต้น รวมถึงมีการวางมาตรการท้ังในเชิง การพัฒนาระบบเทคโนโลยีสารสนเทศยังช่วยให้ กฎหมายและทางสังคมให้บังคับใช้และปฏิบัติตาม การก�ำหนดนโยบายแห่งชาติด้านยาสามารถติดตาม เกณฑ์จริยธรรมอย่างเขม้ งวด เชน่ การออกกฎหมาย และประเมินผลลัพธ์ของนโยบายได้อย่างรวดเร็ว เพื่อรองรับการใช้เกณฑ์จริยธรรม การอาศัยแรง และแม่นย�ำเพ่ือน�ำไปทบทวนการก�ำหนดนโยบาย กดดันและตรวจสอบถ่วงดุลกันภายในหน่วยงาน ไดอ้ กี ดว้ ย ส ม า ค ม วิ ช า ก า ร แ ล ะ ส ม า ค ม ผู ้ ป ร ะ ก อ บ ก า ร 5) การส่งเสริมความเป็นจริยธรรม อย่างเข้มแข็ง การตรวจสอบด้านจริยธรรมจาก ของมืออาชีพแก่ผ้ทู เี่ ก่ียวข้องทุกภาคส่วน ภาคประชาสงั คม เป็นต้น จากการศึกษาความเส่ียงของ 6) การพัฒนาและเสริมสร้างระบบ ระบบอภิบาลยา พบว่า ยงั มคี วามลกั ลนั่ ในการกำ� กับ การก�ำกบั ดูแลทงั้ จากภายใน (internal audits) ดูแลทางจริยธรรมให้มีความเข้มงวดและครอบคลุม และจากภายนอก (external audit) เช่น ยังไม่มีกฎหมายที่ใช้ควบคุมการส่งเสริมการขาย เน่ืองจากการด�ำเนินงานขององค์กร การไม่สามารถบังคับใช้เกณฑ์จริยธรรมได้ครอบคลุม ใ น ร ะ บ บ อ ภิ บ า ล ย า เ น ้ น ค ว า ม เ ป ็ น มื อ อ า ชี พ กับทุกฝ่ายทเ่ี กย่ี วขอ้ ง ความเข้มงวดในการบังคบั ใช้ (Professionalism) เปน็ หลกั ดงั นั้น การกำ� กับดูแล เกณฑ์จริยธรรมและการตรวจสอบที่แตกต่างกัน ระบบอภิบาลยาทุกข้ันตอนจ�ำเป็นต้องมีการก�ำกับ ของสถานพยาบาล เป็นต้น แต่เน่ืองจากในทุกขน้ั ตอน ดูแลท้ังในเชิงองค์กรและกระบวนการท�ำงาน ของระบบอภิบาลยาเป็นเร่ืองท่ีเก่ียวข้องกับมนุษย์ เพ่ือให้ทุกข้ันตอนสามารถด�ำเนินการตามหลัก จึงอาจมีความเสี่ยงต่อจริยธรรมท่ีส่งผลต่อความ ธรรมาภิบาลที่ยืดหยุ่นและสอดคล้องกับการท�ำงาน เป็นมืออาชีพและการด�ำเนินงานมีปัญหาตั้งแต่เร่ิมต้น ที่เป็นมืออาชีพ อย่างไรก็ตาม การก�ำกับดูแลต้อง กระบวนการของระบบอภิบาลยา จากต้นน้�ำจนถึง อาศัยทั้งการก�ำกับดูแลภายใน (internal audit) ปลายน้�ำที่อาจเกิดความเสี่ยงต่อจริยธรรมไดเ้ สมอ องค์กรหรือกระบวนการก่อนในล�ำดับแรก เน่อื งจาก เช่น การผิดจริยธรรมในการวิจัยและพัฒนายา เป็นการกำ� กับดแู ลที่ใกล้ชดิ ที่สุด แตก่ ารกำ� กบั ดแู ล การติดสินบน การส่งเสริมการขายที่ไม่เหมาะสม จากภายในต้องมีความเข้มแข็งและมีการถ่วงดุล/ การเลน่ พรรคเล่นพวก และการทจุ รติ เป็นต้น ตรวจสอบกันเองของทุกฝ่ายเพื่อให้ทุกฝ่ายปฏิบัติ ดังนั้น การก�ำกับดแู ลและปลูกฝงั ตามหลักธรรมาภิบาลเพ่ือความโปร่งใสและ

ปที ี่ 8 ฉบบั ท่ี 2 (กรกฎาคม - ธันวาคม 2558) 67 สามารถตรวจสอบได้ และสร้างความน่าเชื่อถือ มตี ้นทุนตำ�่ และรกั ษาความลบั ของผ้รู ้องเรยี นได้ ให้กับองค์กรและกระบวนการท�ำงานเหล่าน้ัน เช่น 3.3 ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายระดับ การก�ำกับดูแลกันเองโดยสมาชิกของสมาคม ปฏบิ ัติการ ผู้ประกอบวิชาชีพหรือผู้ประกอบการด้านยาและ จากข้อเสนอแนะเชิงนโยบายพื้นฐาน สุขภาพ การมีหนว่ ยตรวจสอบภายในองค์กรทีเ่ ข้มแขง็ ต่อภาพรวมของระบบอภิบาลยาข้างต้น ท�ำให้ ในขณะท่ีการก�ำกับดูแลจาก สามารถพัฒนาข้อเสนอแนะเชิงนโยบายระดับ ภายนอก (external audit) จะมีส่วนช่วยใน ปฏิบัติการของแต่ละข้ันตอนของระบบอภิบาลยา การตรวจสอบนอกเหนือจากการก�ำกับดูแลภายใน ที่สอดคล้องและตอบโจทย์กับข้อเสนอแนะเชิง และป้องกันไม่ให้การก�ำกับดูแลภายในบกพร่อง นโยบายพื้นฐาน โดยแบ่งออกเป็นสามข้ันตอน อย่างไรก็ตาม การก�ำกับดูแลจากายนอกต้อง ได้แก่ ข้ันตอนท่ี 1 การขึ้นทะเบียนต�ำรับยา วางหลักเกณฑ์ให้ชัดเจนว่าการก�ำกับดูแลจะไม่ส่ง (registration) ขั้นตอนที่ 2 การคัดเลือกยาเข้าสู่ ผลเสียต่อองค์กรหรือกระบวนการท�ำงานจนกลายเป็น บัญชียาหลักแห่งชาติ (selection) และ ว่าการก�ำกับดูแลจากภายนอกขัดกับหลักธรรมาภิบาล ข้ันตอนท่ี 3 การจัดซื้อยาเข้าสู่สถานพยาบาล เสียเอง ซึ่งการกำ� กับดูแลภายนอกที่มปี ระสิทธภิ าพ (procurement) โดยแบ่งออกเป็น 3 ดา้ น ไดแ้ ก่ และสามารถตรวจสอบได้ต้องได้รับความร่วมมือ 1) ข้อเสนอแนะเกี่ยวกับกฎหมายและระเบียบ อยา่ งใกล้ชดิ จากองค์กรและกระบวนการท�ำงานตา่ ง ๆ 2) ขอ้ เสนอแนะเกย่ี วกบั องคก์ ร และ 3) ขอ้ เสนอแนะ ทุกขั้นตอนท่ีต้องเปิดโอกาสให้ผู้ท่ีถูกตรวจสอบ เกี่ยวกบั กระบวนการด�ำเนนิ งานและปฏิบตั ิการ เข้ามามีส่วนร่วมในการช้ีแจงหรือให้ข้อแนะน�ำ ในขณะท่ีส่วนของข้อเสนอแนะเกี่ยวกับ เกี่ยวกับสภาพการณ์ หลักการ และทิศทาง การส่งเสริมการขาย (promotion) นั้น มิได้แบ่ง การตรวจสอบองค์กรหรือกระบวนการน้ัน ๆ เช่น ข้อเสนอออกเป็น 3 ดา้ นเหมอื นข้างตน้ 3 ข้นั ตอน การตรวจสอบด้านการจัดซ้ือของส�ำนักงาน แต่จะใหเ้ ปน็ ขอ้ เสนอและแนวทางเบอื้ งตน้ เท่าน้ัน ตรวจเงินแผ่นดินต้องได้รับความร่วมมือจาก อย่างไรก็ตาม ข้อเสนอแนะเชิง สถานพยาบาลอยา่ งใกลช้ ิด การตรวจสอบแนวโนม้ นโยบายนี้เป็นเพียงข้อเสนอแนะเบ้ืองต้นที่เห็นว่า การจัดซ้ือยาของสถานพยาบาลโดยกระทรวง ควรปฏิบัติเพ่ือเสริมสร้างธรรมาภิบาลของระบบ สาธารณสุขต้องมีการวางหลักเกณฑ์และวิธีการ อภิบาลยา ซึ่งอาจมีความจ�ำเป็นที่จะต้องศึกษา ที่ชัดเจนร่วมกบั สถานพยาบาลตา่ ง ๆ เปน็ ต้น เพื่อวิเคราะห์และสังเคราะห์ถึงรายละเอียด อย่างไรก็ตามการก�ำกับดูแล ในอนาคตโดยค�ำนึกถึงทิศทางของนโยบายแห่งชาติ ภายในและการก�ำกับดูแลภายนอกต้องเปิดช่องทาง ด้านยาด้วย ดังน้ัน กล่าวอีกนัยหน่ึงคือ ถ้ามีความ ในการร้องเรียนปัญหาท่ีเกิดข้ึนท้ังปัญหาที่เกิดขึ้น เปล่ียนแปลงทิศทางของนโยบาย ข้อเสนอในระดับ ต่อองค์กรหรือกระบวนการทุกข้ันตอนในระบบ ปฏบิ ัตกิ ารยอ่ มตอ้ งเปล่ยี นตามด้วย โดยขอ้ เสนอแนะ อภบิ าลยา และปัญหาจากวิธีการก�ำกับดแู ล ใหแ้ ก่ เชิงนโยบายสามารถสรปุ ตามตารางที่ 1 ผู้มีส่วนเก่ียวข้องสามารถร้องเรียนได้สะดวก

68 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ตารางท่ี 1: สรุปข้อเสนอแนะเชงิ นโยบาย ข้นั ตอนที่ 1 การข้ึนทะเบยี นต�ำรับยา (registration) เป้าหมาย: การมีกฎหมายการขึ้นทะเบียนต�ำรับยาให้สอดคล้องกับสถานการณ์ปัจจุบันเพ่ือเสริมสร้าง ธรรมาภิบาลและมีการพัฒนาโครงสร้างของส�ำนักงานคณะกรรมการอาหารและยา (อย.) ท่ีสอดคล้อง กับนโยบายแห่งชาติด้านยา เพื่อเอื้อให้ด�ำเนินงานการข้ึนทะเบียนต�ำรับยามีความคล่องตัว มีความเป็น มืออาชพี เปน็ อสิ ระจากการแทรกแซงทไ่ี ม่เหมาะสม สร้างประสิทธิภาพและมคี วามโปร่งใส ขอ้ เสนอแนะ ข้อเสนอแนะ - การแกไ้ ขพระราชบญั ญตั ิยา พ.ศ.2510 ในประเด็นดงั นี้ เก่ียวกบั o ให้มกี ารประกาศการมสี ว่ นไดส้ ่วนเสยี ของคณะกรรมการยา กฎหมายและ o ให้ระบแุ นวทางการรบั ผดิ รับชอบ (accountability) ของคณะกรรมการยา และ ระเบียบ คณะอนกุ รรมการทีเ่ กีย่ วขอ้ ง o การยกเลกิ เพดานอัตราค่าธรรมเนยี มการข้ึนทะเบียนต�ำรบั ยา o การกำ� หนดระยะเวลาการทบทวนทะเบยี นต�ำรับยา - การยกรา่ งพระราชบญั ญตั ิยา พ.ศ….. ฉบบั ใหม่ ในประเด็นดงั นี้ o การก�ำหนดคุณสมบัติและแกไ้ ของค์ประกอบของคณะกรรมการยาทเ่ี ปน็ ผู้เชยี่ วชาญ o การก�ำหนดบทบาทและอ�ำนาจหน้าที่ของคณะอนุกรรมการผู้เช่ียวชาญ ในการขน้ึ ทะเบยี นตำ� รบั ยาและการทบทวนทะเบยี นต�ำรบั ยาให้ชัดเจน o การก�ำหนดหมวดที่เก่ียวกับการมีส่วนได้ส่วนเสีย โดยให้นิยามความหมายและ ขอบเขตการมีส่วนไดส้ ่วนเสียและบทลงโทษ ข้อเสนอแนะ - การถา่ ยโอนภารกจิ ด้านธรุ การที่ใช้ความเช่ียวชาญต่�ำใหก้ ับองคก์ รอน่ื ในรปู การจ้าง เกี่ยวกบั องค์กร ให้องค์กรอื่นท�ำงานแทน (outsourcing) - การสร้างหน่วยงานเชิงเทคนิคและวิชาการที่มีความคล่องตัวในการท�ำหน้าท่ี พจิ ารณาทะเบียนต�ำรบั ยา - การยกสถานะส�ำนักงานคณะกรรมการอาหารและยา (อย.) ให้เป็นองค์กรอิสระ ภายใตก้ ารก�ำกับดูแลของกระทรวงสาธารณสขุ ขอ้ เสนอแนะ - การปรับปรุงกระบวนการปฏิบัติงานเพื่อลดระยะเวลาการพิจารณาทะเบียนต�ำรับยา เกย่ี วกบั และการทบทวนทะเบียนต�ำรับยา กระบวนการ - การปรับปรุงระบบเทคโนโลยีสารสนเทศในการรายงานผลการด�ำเนินงาน ดำ� เนนิ งานและ การข้นึ ทะเบยี นต�ำรับยาต่อผ้มู ีส่วนเก่ยี วข้อง ปฏบิ ัติการ - การเปิดเผยรายชื่อผู้เชี่ยวชาญในการพิจารณาต�ำรับยา ในรูปของ “ท�ำเนียบ ผเู้ ชย่ี วชาญการพจิ ารณาทะเบียนต�ำรบั ยา” ตอ่ สาธารณะ

ปที ่ี 8 ฉบับที่ 2 (กรกฎาคม - ธันวาคม 2558) 69 - การเปิดเผยรายงานประเมินตนเองหรือรายงานผลการปฏิบัติงาน (Self-Assessment Report - SAR) ตามตัวช้วี ดั พรอ้ มข้อมูลประกอบตอ่ สาธารณะ - การเปิดเผยรายงานการประชุมและมติของท่ีประชุมของคณะกรรมการยาและ คณะอนกุ รรมการชุดตา่ ง ๆ ต่อสาธารณะ - การบังคับใช้การมีส่วนได้ส่วนเสียของคณะกรรมการยา คณะอนุกรรมการ ผู้เชย่ี วชาญ และบคุ ลากรทเ่ี ก่ียวขอ้ ง และตอ้ งเปิดเผยตอ่ สาธารณะ - การสร้างศักยภาพและเพิ่มจ�ำนวนบุคลากรของส�ำนักงานคณะกรรมการอาหาร และยาเพื่อเป็นผู้เชย่ี วชาญในการพิจารณาทะเบยี นต�ำรับยา - การเพิ่มค่าตอบแทนแก่คณะอนุกรรมการและผู้เชี่ยวชาญท่ีพิจารณาผลการขึ้น ทะเบยี นตำ� รับยาให้สอดคลอ้ งกับภาระงาน ขัน้ ตอนท่ี 2 การคดั เลือกยาเขา้ สู่บัญชยี าหลกั แหง่ ชาติ (selection) เป้าหมาย: การมีกฎหมายให้สอดคล้องกับสถานการณ์ปัจจุบันเพื่อเสริมสร้างธรรมาภิบาลและพัฒนา หน่วยงานผู้ท�ำหน้าที่ด้านการคัดเลือกยาเข้าสู่บัญชียาหลักแห่งชาติ ท่ีสอดคล้องกับนโยบายแห่งชาติ ด้านยา เพื่อเอ้ือให้การคัดเลือกยาเข้าสู่บัญชียาหลักแห่งชาติมีความรวดเร็ว มีประสิทธิภาพสูง มีความ โปร่งใส และสร้างความเชื่อม่ันในบัญชียาหลักแห่งชาติต่อผู้ใช้ยา ผู้บริโภคและกองทุนประกันสุขภาพ ของภาครัฐทีใ่ ชบ้ ัญชยี าหลักในการก�ำหนดสิทธิประโยชน์ ข้อเสนอแนะ ข้อเสนอแนะ - การแก้ไขระเบียบส�ำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยคณะกรรมการพัฒนาระบบยาแห่งชาติ เกย่ี วกบั พ.ศ. 2551 ดงั น้ี กฎหมายและ o ให้ระบุแนวทางการรับผิดรับชอบ (accountability) ของคณะกรรมการ ระเบยี บ คณะอนุกรรมการ และคณะท�ำงานทเ่ี กีย่ วขอ้ ง - การยกร่างพระราชบัญญตั ิยา พ.ศ. ….. ฉบบั ใหม่ ในประเดน็ ดงั นี้ o การเพ่มิ หมวดว่าด้วย คณะกรรมการพัฒนาระบบยาแห่งชาตแิ ละคณะอนกุ รรมการ บญั ชียาหลกั แห่งชาตใิ ห้มีอ�ำนาจหนา้ ท่ชี ดั เจน o การก�ำหนดหมวดท่ีเก่ียวกับการมีส่วนได้ส่วนเสีย โดยให้นิยามความหมายและ ขอบเขตการมีสว่ นไดส้ ว่ นเสียและบทลงโทษ ขอ้ เสนอแนะ - การยกฐานะของงานระบบยาแห่งชาติและสารสนเทศ กลุ่มงานพัฒนาระบบ เกย่ี วกบั องคก์ ร สำ� นกั ยา สำ� นกั งานคณะกรรมการอาหารและยา - การพัฒนากลไกเพื่อจัดความสัมพันธ์ระหว่างภาคเอกชนและคณะกรรมการฯ ชุดต่าง ๆ ท่เี หมาะสมและสอดคลอ้ งกับเปา้ หมายของการท�ำงานแต่ละด้าน

70 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ข้อเสนอแนะ - การเสริมศักยภาพการประเมินความคุ้มค่าของยาโดยการเปรียบเทียบประสิทธิผลยา เก่ยี วกับ และตน้ ทนุ ทางเศรษฐศาสตร์ของหนว่ ยงานผู้ทำ� หน้าท่ีคัดเลือกยา กระบวนการ - การปรับปรุงระบบเทคโนโลยีสารสนเทศในการรายงานผลการด�ำเนินงานการคัดเลือกยา ด�ำเนินงานและ ต่อผู้มสี ่วนเก่ียวข้อง ปฏิบตั กิ าร - การเปิดเผยข้อมูลการพิจารณาคัดเลือกยาที่ได้รับและไม่ได้รับการคัดเลือกเข้าสู่ บัญชยี าหลกั แหง่ ชาติตามรายการยา - การสร้างความเชื่อม่ันต่อแนวทางและปรัชญาของบัญชียาหลักแห่งชาติต่อบุคลากร ทางการแพทยแ์ ละสาธารณะ - การเปดิ เผยรายงานประเมินตนเองหรือรายงานผลการปฏบิ ตั งิ าน (Self-Assessment Report - SAR) ตามตัวชว้ี ัดพร้อมขอ้ มูลประกอบตอ่ สาธารณะ - การเปิดเผยรายงานการประชุมและมติของท่ีประชุมของคณะกรรมการ คณะอนกุ รรมการ และคณะท�ำงานที่เกยี่ วขอ้ งต่อสาธารณะ - การบังคับใช้การมีส่วนได้ส่วนเสียของคณะกรรมการ คณะอนุกรรมการและ คณะท�ำงานท่ีเกี่ยวข้อง และต้องเปิดเผยการมีส่วนได้ส่วนเสียของผู้เกี่ยวข้อง ต่อสาธารณะ - การพัฒนากลไกการคัดเลือกกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของคณะกรรมการพัฒนา ระบบยาแหง่ ชาติ อนกุ รรมการและผู้ท�ำงานทเ่ี กี่ยวข้องกบั การคดั เลอื กยา ใหค้ ัดเลอื ก จาก “ท�ำเนียบผู้ทรงคุณวุฒิการพิจารณาคัดเลือกยา” ที่มาจากทุกภาคส่วนและ ทกุ วชิ าชพี โดยท�ำเนยี บนต้ี ้องเปดิ เผยต่อสาธารณะ ขัน้ ตอนท่ี 3 การจดั ซอ้ื ยาเข้าสู่สถานพยาบาล (procurement) เปา้ หมาย: มงุ่ เสริมสร้างและพัฒนากระบวนการทำ� งานให้มกี ารจัดซื้อยาท่ีมปี ระสิทธภิ าพ มคี วามคุ้มคา่ และสอดคล้องกับความจ�ำเป็นในการรักษา โดยมีระบบเทคโนโลยีสารสนเทศท่ีเชื่อมโยงกันอย่าง ครอบคลุมและทันสมัย โดยการจัดซื้อต้องเป็นไปตามราคากลางท่ีมีการก�ำหนดมอย่างเหมาะสมและมี หน่วยงานผู้ท�ำหน้าที่ก�ำหนดราคากลางยาเพ่ือสนับสนุนการก�ำหนดราคากลางให้มีประสิทธิภาพและ สอดคลอ้ งกบั ความเปน็ จริงของการจดั ซ้ือและตลาดยา ข้อเสนอแนะ ขอ้ เสนอแนะ B. ข้อเสนอแนะเกีย่ วกบั ราคากลางยา เก่ยี วกบั - การออกระเบียบหรือการยกร่างพระราชบัญญัติยา พ.ศ….. ฉบับใหม่ ในประเด็น กฎหมายและ ดังน้ี ระเบียบ o ใหม้ กี ารจัดต้งั หนว่ ยงานผู้ท�ำหนา้ ท่ีก�ำหนดราคากลางยาของประเทศ

ปีท่ี 8 ฉบับท่ี 2 (กรกฎาคม - ธันวาคม 2558) 71 ข้อเสนอแนะ B. ข้อเสนอแนะเก่ยี วกับราคากลางยา เกยี่ วกบั องคก์ ร - การพัฒนาและจัดตั้งหน่วยงานผู้ท�ำหน้าท่ีก�ำหนดราคากลางยาทุกประเภท เพื่อเป็นราคาอ้างอิงส�ำหรับการจัดซื้อของภาครัฐและสามารถใช้เป็นราคาอ้างอิง สำ� หรับการจดั ซอ้ื นอกภาครฐั ข้อเสนอแนะ A. ขอ้ เสนอแนะเกยี่ วกับการจัดซอ้ื ยาของสถานพยาบาล เก่ยี วกบั - การพัฒนาเทคโนโลยีสารสนเทศส�ำหรับการติดตามความเคลื่อนไหวของการคัดเลือก กระบวนการ ยาเขา้ สบู่ ัญชขี องสถานพยาบาลและการจดั ซอื้ ยาของสถานพยาบาล ทกุ แห่ง ดำ� เนนิ งานและ - การส่งเสริมให้ใช้การจัดซื้อยาร่วมท้ังในระดับจังหวัด เขต กรม หรือระหว่าง ปฏบิ ัตกิ าร สถานพยาบาลด้วยกนั เองใหม้ ากขึ้น - การพัฒนาตัวแบบเกณฑ์มาตรฐานในการประเมินยาเพ่ือเป็นแนวทางการประเมิน ให้กับสถานพยาบาล - การเปดิ เผยรายงานการประชุมและมติของทีป่ ระชุมของคณะกรรมการเภสัชกรรม และการบำ� บัดตอ่ สาธารณะ - การบังคับใช้การมีส่วนได้ส่วนเสียของคณะกรรมการ เภสัชกรรมและการบ�ำบัด และต้องเปดิ เผยการมสี ว่ นได้สว่ นเสยี ของผเู้ กยี่ วขอ้ งต่อสาธารณะ - การพัฒนาระบบการรายงานและการชี้แจงเหตุผลในการคัดเลือกและจัดซ้ือยา ทกุ ประเภทของสถานพยาบาล - การประสานงานกับส�ำนักงานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) เพ่ือจัดท�ำ แนวทางการตรวจสอบการจัดซื้อยาและเวชภัณฑ์ท่ีมิใช่ยาท่ีสอดคล้องกับ การปฏบิ ตั ิงานของสถานพยาบาล B. ข้อเสนอแนะเกย่ี วกบั ราคากลางยา - การปรับปรุงแนวทางการก�ำหนดราคากลางยาที่เหมาะสมเพื่อให้ได้ยาท่ีมีคุณภาพ ประสทิ ธภิ าพ ความปลอดภัย และความคุ้มค่าทางเศรษฐศาสตร์ - การเปิดเผยข้อมูลการพิจารณาราคากลางยาตามรายการยาพร้อมเหตุผลและ หลกั ฐานสนับสนนุ ข้อเสนอแนะเกย่ี วกบั การสง่ เสรมิ การขาย (promotion) เป้าหมาย: ส่งเสริมให้มีการพัฒนาและบังคับใช้เกณฑ์จริยธรรมเกี่ยวกับการส่งเสริมการขายอย่างเข้มงวด และครอบคลุมทุกภาคส่วน ป้องกันการส่งเสริมการขายท่ีไม่เหมาะสม เน้นการควบคุมภายในสมาคม วิชาชีพและผู้ประกอบการท่ีมีประสิทธิภาพ พร้อมทั้งผลักดันและรณรงค์การเปิดเผยข้อมูลการส่งเสริม การขายเพ่ือความโปร่งใส และส่งเสริมมีกฎหมายเพื่อควบคุมการส่งเสริมการขายและรองรับเกณฑ์ จริยธรรมการสง่ เสริมการขาย

72 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ข้อเสนอแนะ 1. การพัฒนา สง่ เสริม และยอมรบั ใหใ้ ช้เกณฑ์จรยิ ธรรมเกย่ี วกบั การส่งเสริมการขายที่ครอบคลุม 2. การเปิดเผยขอ้ มลู เกี่ยวกับการสง่ เสรมิ การขายและการสนบั สนนุ กิจกรรมด้านสุขภาพ 3. การอนุญาตใหส้ ่งเสรมิ การขายผ่านและสนับสนนุ กิจกรรมดา้ นสุขภาพขององค์กรทไี่ ม่ใชต่ ัวบุคคล 4. การควบคุมกนั เองของสมาคมวชิ าชีพและสมาคมผู้ประกอบการ 5. การออกกฎหมายเพือ่ เพม่ิ อำ� นาจการควบคุมการส่งเสริมการขายใหแ้ ก่รฐั หรือรองรบั การใช้เกณฑ์จรยิ ธรรม 6. การพัฒนากองทนุ เพ่ือสนบั สนุนกิจกรรมด้านสุขภาพทหี่ ลีกเลีย่ งการส่งเสรมิ การขายโดยตรง ที่มา: โครงการสังเคราะห์ขอ้ เสนอเพื่อเสริมสร้างการอภบิ าลระบบยา (2557). เอกสารอา้ งอิง ปกครองสาธารณะ (Public Governance) การบรหิ ารรฐั กิจในศตวรรษที่ 21, กรุงเทพฯ: ชะอรสิน สุขศรีวงศ์ (2555). กลยุทธ์การก�ำหนด โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. และควบคุมราคาก่อนขาย (หลังข้ึนทะเบียนยา) อุษา ฉายเกล็ดแก้ว (2552). คู่มือการประเมิน เม่ือคัดเลือกเข้าบัญชียาหลักแห่งชาติและ เทคโนโลยีด้านสุขภาพส�ำหรับประเทศไทย, โดยผจู้ ่ายคา่ ยารายใหญ,่ นนทบรุ :ี สถาบนั วิจยั กรุงเทพฯ: เดอะ กราฟิโก ศสิ เตม็ ส.์ ระบบสาธารณสุข. เอก ต้งั ทรัพย์วฒั นา (2547). “การศึกษาการเมอื ง การปกครองเปรียบเทียบ: แนวทางการ บษุ กร ชยั เจริญวฒั นะ และ บุญมี ล้ี (2550). ตวั ชี้วัด จัดการปกครอง,” ใน ประมวลสาระชุดวิชา ธรรมาภิบาล, กรุงเทพฯ: สถาบนั พระปกเกล้า. 83703 การเมืองการปกครองเปรียบเทียบ, นนทบุรี: ส�ำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยสุโขทัย ยุพดี ศิริสินสุข และ อรวรรณ เกตุเจริญ (2553). ธรรมาธริ าช. รายงานสถานการณ์ระบบยาประจ�ำปี 2552, กรุงเทพฯ: แผนงานสร้างกลไกเฝ้าระวังและ Agere, Sam (2550). Promoting Good พัฒนาระบบยา (กพย.) คณะเภสัชศาสตร์ Governance: Principles, Practices and จฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลัย. Perspective, London: Commonwealth สถาบันวิจัยระบบสาธารณสุขและมูลนิธิสาธารณสุข Secretariat. แห่งชาติ (2537). ระบบยาของประเทศไทย, Bervia, Mark (2009). Key Concepts กรุงเทพฯ: อรุณการพิมพ.์ in Governance, London: SAGE Publications. สุวิทย์ วิบุลผลประเสริฐ, วิชัย โชควิวัฒน์ และ Bevir, Mark (2011). Governance as theory, ศรีเพ็ญ ตันติเวสส (2542). ระบบยาของ practice, and dilemma, in Mark ประเทศไทย, นนทบุรี: ส�ำนักงานพัฒนา Bevir (Ed.), The SAGE Handbook นโยบายสขุ ภาพระหว่างประเทศ. of Governance, London: SAGE Publications. อัมพร ธ�ำรงลักษณ์ (2553). “การบริหารปกครอง สาธารณะ: การบริหารรัฐกิจในศตวรรษที่ 21,” ใน อัมพร ธ�ำรงลักษณ,์ บรรณาธิการ. การบริหาร

ปีท่ี 8 ฉบับที่ 2 (กรกฎาคม - ธันวาคม 2558) 73 Health Science Authority (2011). Guidance Registration, Selection and Procurement: on Medicinal Product Registration in Four Country Assessment Studies, Geneva: World Health Organization. Singapore, Singapore: Health Science Authority. เอกสารอา้ งอิงอิเล็กทรอนิกส์ Kaufmann, Daniel. Aart Kraay and Massimo Mastruzzi (2010). “The worldwide คณะกรรมการอาหารและยา, ส�ำนกั งาน. ประกาศ governance indicators: Methodology สำ� นกั งานคณะกรรมการอาหารและยา เรื่อง and analytical issues,” Policy Research หลักเกณฑ์การพิจารณาคัดเลือกยาที่จะทบทวน Working Paper 5430, The World Bank. ทะเบยี นตำ� รับยา [ออนไลน์], สืบค้นเมอ่ื วนั ท่ี Kjaer, Anne Mette (2004). Governance, 3 มีนาคม 2556 จาก http://drug.fda.moph. Cambridge: Polity Press. go.th/zone_ admin/files/drug_116.pdf Peter, Guy B. (2000). “Governance and comparative politics,” in Jon Pierre (Ed.), เชิดชู อรยิ ศรีวฒั นา. “รฐั บาลควรทบทวนรายการยา Debating Governance: Authority, ในบัญชียาหลักแห่งชาติโดยด่วน,” ไทยพับลิก้า. 11 มีนาคม 2555. สบื คน้ เมือ่ วันที่ 3 พฤศจกิ ายน Steering and Democracy, New York: 2556 จาก http://thaipublica.org/2012/03/ Oxford University Press. government-should-reviewnational- Pierre, Jon (2000). “Introduction: essential-drugs-immediately/ understanding governance.” in Jon Pierre (Ed.), Debating Governance: เดลินิวส์. จ่อปิดคดีขนซูโออิเฟดรีนออกจาก รพ. Authority, Steering and Democracy, สธ.เล่นงานวินัย – ดีเอสไอลุยฟันอาญา! [ออนไลน์], สืบค้นเม่ือวันที่ 29 พฤศจิกายน New York: Oxford University Press. 2556 จาก http://www.dailynews.co.th/ Rhodes, R.A.W. (1997). Understanding article/5832/191408 Governance: Policy Network, ประชาไท. วุ่นไม่เลิก รมว. สาธารณสุข เพ่ิมชื่อ ตัวแทนบริษัทยาข้ามชาติเป็นคณะกรรมการ G o v e r n a n c e , R e fl e x i v i t y a n d พัฒนาระบบยาแห่งชาติ [ออนไลน์], สืบค้น เมื่อวันท่ี 12 สิงหาคม 2552 จาก http:// Accountability, Buckingham: Open prachatai.com/journal/ 2009/08/25424 University Press. Rhodes, R.A.W. (2000). “Governance and เพชรรตั น์ พงษเ์ จริญสุข, อรลกั ษณ์ พัฒนาประทปี . public administration,” in Jon Pierre (Ed.), รายงานการศึกษาเร่ืองประเมินการใช้ยาก่อน Debating Governance: Authority, และหลังการเบิกจ่ายตรงของสวัสดิการ ข้าราชการในโรงพยาบาลโรงเรียนแพทย์ใน Steering and Democracy, New York: กรงุ เทพมหานคร [ออนไลน์], สบื คน้ เมอื่ วนั ท่ี Oxford University Press. 3 มีนาคม 2556 จาก http:kb.hsri.or.th/d. Seiter, A. (2010). A Practical Approach to space/handle/123456789/2767 Pharmaceutical Policy, Washington, D.C.: World Bank Publications.Singapore Pharmacy Council (2009). Code of Ethics, Singapore: Singapore Pharmacy Council. Singapore Pharmacy Council (2009). Code of Ethics, Singapore: Singapore Pharmacy Council. World Health Organization. (2006). Measuring Transparency in Medicines

74 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ศูนย์บริการข้อมูลข่าวสารของราชการ ส�ำนักงาน ASTV ผู้จัดการออนไลน์. คลงั ถอย! สั่งชะลอถอน คณะกรรมการอาหารและยา (2551). หน้าท่ี “กลโู คซามนี ” จากระบบเบกิ ขรก [ออนไลน์], รับผิดชอบของส�ำนักงานคณะกรรมการ สืบค้นเม่ือวันท่ี 9 พฤศจิกายน 2556 จาก อาหารและยา [ออนไลน์], สืบค้นเม่ือวันท่ี http://www.manager.co.th/QOL/View 3 มนี าคม 2556 จาก http://newsser.fda. Newsaspx?NewsID=9550000136222 moph.go.th/newsser/2008/duty.php ASTV ผจู้ ดั การออนไลน.์ คลงั สงั่ ถอน “กลูโคซามนี ศูนย์บริการวิชาการธรรมาภิบาล [ออนไลน์], ซัลเฟต” จากระบบเบิกคา่ ยา ขรก.[ออนไลน]์ , สบื คน้ เมือ่ วันท่ี 3 มีนาคม 2556 จาก http:// สืบค้นเม่ือวันที่ 9 พฤศจิกายน 2556 จาก www.thaigoodgovernance.org/webpage/ http://www.manager.co.th/QOL/ home.php ViewNews.aspx?NewsID=9550000123762 หมอชาวบ้าน. แอสไพริน อันตราย [ออนไลน์], ASTV ผู้จัดการออนไลน์. ผู้เปิดโปงทุจริตซ้ือยา สืบค้นเม่ือวันที่ 1 กุมภาพันธ์ 2557 จาก “ศิริพร” คว้าเภสัชกรดีเด่นเพื่อสังคม วอน http://www.doctor.or.th/article/detail/ ออกนอกห้องยาท�ำงานเพ่ือ ปชช. เพ่ิม 1535 [ออนไลน์], 17 มกราคม. 2557. สืบค้น เม่ือวันท่ี 1 กุมภาพันธ์ 2557 จาก http:// เอชโฟกัส. สภาหมอคัดค้านจริยธรรมขายยาดัน www.manager.co.th/QOL/ViewNews. จรรยาบรรณ นศ. แพทย์ 19 แห่ง [ออนไลน์], aspx?NewsID =9570000003996 สืบค้นเมื่อวันท่ี 29 พฤศจิกายน 2556 จาก http://www.hfocus.org/content/2012/ Health Science Authority (2011). Guidance 11/1615 on Medicinal Product Registration in Asian Development Bank. Overview Singapore, Singapore: Health Science [Online], Retrieved June 28, 2013 Authority. from http://www.adb.org/themes/ U.S. Food and Drug Administraion. Office governance/overview of New Drugs [Online], Accessed on November 25, 2013 from ASTV ผู้จัดการออนไลน์. เปิดศึกบัญชียาหลัก: http://www.fda.gov/AboutFDA/ ใครได้ประโยชน์ [ออนไลน์], สืบค้นเม่ือวันที่ ReportsManuals Forms/StaffManual 9 พฤศจิกายน 2556 จาก http://www. Guides/ucm151877.htm manager.co.th/Home/ViewNews. U.S. Food and Drug Administraion. Office aspx?NewsID=9550000150306 of Pharmaceutical Science [Online], Accessed on November 25, 2013 from ASTV ผจู้ ดั การออนไลน์. เภสัชชนบท จ้ี “วิทยา” http://www.fda.gov/AboutFDA/ ถอนทะเบียน 4 ตำ� รับ ยาไมเ่ หมาะสม [ออนไลน์], ReportsManualsForms/StaffManual สืบค้นเม่ือวันที่ 4 พฤศจิกายน 2556 จาก Guides/ucm151940.htm http://www.manager.co.th/QOL/ UNESCAP (2010). What is Good ViewNews.aspx?NewsID=9520000143239 Governance? [Online], Accessed on Jan 2010 from http://www.unescap.org/ pdd/prs/ProjectActivities/Ongoing/gg/ governance.pdf

ปที ี่ 8 ฉบับที่ 2 (กรกฎาคม - ธนั วาคม 2558) 75 WHO (2008). A Framework for Good Governance in the Public Pharma- ceutical Sector. Working draft for field testing and revision October 2008 By Dr Eloy Anello (WHO consultant) [Online], Accessed on Dec 2009 from http://www.who.int/ medicines/areas/policy/goodgovernance/ WHO-GGMframework.pdf World Bank (2009). Indicators of Governance and Institutional Quality [Online], Accessed on Dec 2009 from http://siteresources.worldbank.org/ I N T L AW J U S T I N S T / R e s o u r c e s / Indicators overnanceandInstitutional Quality.pdf

76 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ทจุ ริตในประเทศไทย: กรณศี ึกษาการทุจริตและสภาวการณ์ ทางสงั คม-การเมอื งในวงการก่อสร้างไทย Corruption in Thailand: A Study of Corruption and the Socio-Political Environment in Thailand’s Construction Sector ต่อภัสสร์ ยมนาค I บทคัดย่อ บทความน้ีเป็นการศึกษาการทุจริตในประเทศไทย เน่ืองจากเป็นท่ีประจักษ์จากดัชนีชี้วัดการทุจริต ทั่วโลกและจากการส�ำรวจความคิดเห็นของคนในประเทศว่าประเทศไทยมีอัตราการทุจริตสูง บทความนี้ ศึกษาปัจจัยอ่ืนที่มีผลต่ออัตราการทุจริตท่ีสูง โดยใช้วงการก่อสร้างไทยเป็นกรณีศึกษา เมื่อศึกษาและ วเิ คราะหเ์ ชงิ ลกึ ในกฎระเบียบ ขั้นตอนการท�ำงานจริงและกระบวนการ การทุจรติ ทีเ่ กิดขน้ึ จริงในวงการน้ีแลว้ บทความนี้จึงสามารถน�ำเสนอความซับซ้อนของรูปแบบและสาเหตุการเกิดการทุจริตที่เกิดขึ้นจริง ในสภาพแวดล้อมทางสังคม-การเมืองของวงการการก่อสร้างไทยได้อย่างชัดเจน ซึ่งจะมีความจ�ำเป็นมาก ต่อการออกแบบนโยบายต่อต้านการทุจรติ ทีม่ ปี ระสทิ ธผิ ลต่อไป คำ� ส�ำคญั : คอรร์ ัปชัน หน่วยงานต่อต้านคอรร์ ัปชัน สถาบนั สภาพแวดล้อมทางสงั คมและการเมือง Abstract This article investigates corruption and anti-corruption reforms in Thailand. Major international and regional corruption indicators point to high and pervasive levels of corruption in the country. The article takes Thailand’s construction sector as a focus in order to provide an in-depth analysis of the realities of corruption in one of the sectors traditionally most vulnerable. By interrogating the details of construction work, the nature of contracts and the implementation of projects, the article reveals the complex nature of corruption and how it operates on the ground. This understanding is critical for the design and implementation of effective anti-corruption reforms targeting corruption in this particular sector. Keywords: corruption, anti-corruption organisations, institutions, socio-political environment I ท่ปี รกึ ษาด้านธรรมาภิบาล มลู นธิ ิแฮนด์ วิสาหกจิ เพ่อื สงั คม บทความวชิ าการนี้เปน็ ส่วนหน่งึ ของงานวิทยานิพนธป์ รญิ ญาเอก หวั ข้อ คอรร์ ปั ชนั ในประเทศไทย: กรณศี ึกษา การคอร์รัปชนั และนโยบายการตอ่ ต้านคอรร์ ปั ชันในวงการการก่อสร้างไทย

ปีที่ 8 ฉบบั ที่ 2 (กรกฎาคม - ธนั วาคม 2558) 77 1. การทุจริตในประเทศไทย กับโครงการนี้จะอยู่ในรูปแบบของการให้ค่า คอมมิชช่ันหรือการให้ค่าตอบแทนจากการได้มาซึ่ง การทุจริตของไทยน้ันมีมายาวนานต้ังแต่ สัมปทานไม่ว่าจะในรูปตัวเงินหรือผลประโยชน์ ระบอบศกั ดนิ า ถา่ ยโอนรปู แบบมาสู่ระบบราชการ ในรูปแบบอื่น การทจุ รติ ที่เก่ยี วข้องกบั กล่มุ พอ่ คา้ น้ี ในสมัยรัชกาลท่ี 5 ในลักษณะการทุจริตเอารายได้ ไม่ได้หยุดนิ่งอยู่เพียงเท่านั้น การเติบโตของกลุ่ม ของรัฐหรือใช้อ�ำนาจรัฐหาประโยชน์เข้าตัว พ่อค้าจากการเติบโตทางเศรษฐกิจ ท�ำให้ในช่วงท่ี หลังการเปล่ียนแปลงการปกครอง การทุจริต ประเทศไทยว่างจากอ�ำนาจทหาร เช่น ช่วงปี ได้เพิ่มรูปแบบและช่องทางตามการเจริญเติบโต 2516-2519 หรอื ปี 2531 กลุ่มพ่อคา้ ไดเ้ ร่มิ เข้ามา ของเศรษฐกิจและการเกิดขึ้นของขั้วอ�ำนาจใหม่ แสวงหาอ�ำนาจทางการเมอื งผ่านการเลือกต้ัง ไม่ว่า ทางการเมอื ง คือ กลุ่มพอ่ คา้ และทหาร ในลักษณะ จะเป็นระดบั ทอ้ งถน่ิ (หรือทีเ่ รยี กกันว่ากลมุ่ เจ้าพอ่ ) การทุจริตต่อโครงการโครงสร้างพ้ืนฐานของรัฐ หรือระดับประเทศ เพื่อให้ได้มาซ่ึงอ�ำนาจบริหารท่ี รวมไปถึงการทุจริตใช้อ�ำนาจบริหารเอื้อประโยชน์ ได้รับความชอบธรรมจากการเลือกต้ังที่จะเพิ่มช่อง แก่พวกพ้อง (Pasuk Phongpaichit and ทางการแสวงหาผลประโยชน์มากข้ึนนอกไปจาก Sungsidh Piriyarangsan, 1996) การทุจริตโครงการรัฐ นั่นคือการออกนโยบายหรือ การทุจริตได้วิวัฒน์ไปอีกข้ันควบคู่ไปกับ การจัดสรรงบประมาณที่เอ้ือประโยชน์แก่ธุรกิจ การพัฒนาทางเศรษฐกิจท่ีรัฐเป็นผู้ริเร่ิม โดยกลไก ของตัวเอง หรือของสายสมั พนั ธ์ทางธุรกิจ ตัวอย่าง ส�ำคัญ คือ การก่อสร้างโครงสร้างพ้ืนฐาน ในช่วง กรณีการทุจริตโดยกลุ่มพ่อค้าท่ีเห็นได้ชัดคือ ทศวรรษท่ี 2520 เช่น ทางด่วน หรือ โครงข่าย รัฐบาลยุคพลเอกชาติชาย ชุณหะวัณ ซ่ึงได้ชื่อว่า โทรคมนาคม ซึ่งเป็นช่องทางใหม่ในการทุจริต เป็นรฐั บาล นกั ธุรกจิ (ชว่ งปี 2531) รัฐบาลดงั กล่าว ท่ีเป็นด้านการใช้จ่าย (expenditure) จากยุค โดนโจมตีอย่างหนักเร่ืองความร�่ำรวยผิดปกติจาก ก่อนหน้านี้ที่เน้นการทุจริตด้านการจัดเก็บรายได้ การทุจริตโดยการเอ้ือประโยชน์ต่อธุรกิจหลายด้าน (income) ภายใต้รูปแบบใหม่ของการทุจริตที่ได้ ทัง้ โครงสร้างพ้ืนฐาน ธรุ กจิ คา้ ไม้ ภาคอตุ สาหกรรม เปลีย่ นมาแสวงหาผลประโยชนด์ ้านรายจา่ ยภาครฐั และตลาดหุน้ รฐั บาลจบสมยั ลงดว้ ยการรัฐประหาร ได้สร้างแรงจูงใจให้เกิดผู้เล่นใหม่ที่เข้ามามีส่วนร่วม รวมไปถึงการถูกสอบสวนและตัดสินยึดทรัพย์ ในการแบ่งผลประโยชน์อันมิชอบ คือ กลุ่มพ่อค้า คณะรัฐมนตรีท่ีเก่ียวข้องเป็นเงินท้ังสิ้น 1.9 นักธุรกิจ คนกลุ่มน้ีเข้าสู่วงจรการทุจริตจาก พันล้านบาท แรงดึงดูดของมูลค่าโครงการที่สูง ประกอบกับท่ีรัฐ กองทัพเป็นอีกข้ัวอ�ำนาจท่ีมีบทบาทต่อ ขาดแคลนทรัพยากรในการด�ำเนินโครงการเอง ประเทศมาโดยตลอดหลังเปล่ียนแปลงการปกครอง และระบบราชการเองก็มีวัฒนธรรมท่ีเปิดรับการ เป็นกลุ่มที่ถูกเชื่อว่าเกี่ยวพันกับการทุจริตท้ังด้าน ทุจริตอยู่เป็นทุนเดิม ท�ำให้เกิดเป็นจุดเร่ิมต้นของ การใช้จา่ ยและด้านนโยบาย ด้านการใช้จ่ายภาครฐั ความสัมพันธ์ระหว่างระบบราชการและกลุ่มพ่อค้า ตัวอย่างที่เห็นได้ชัด คือ การจัดสรรงบประมาณ ในด้านการทุจริตต่อรัฐ โดยลักษณะของการทุจริต ในการซื้ออาวุธ ซึ่งแต่เดิมได้รับการสนับสนุน

78 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. บางส่วนจากกองทัพสหรัฐฯ แต่หลังจากสหรัฐฯ การทุจริตน�ำไปสู่การพัฒนาของเศรษฐกิจประเทศ ถอนก�ำลังไปในปี 2518 งบดังกล่าวท้ังหมดได้ (Beck and Maher, 1986; Leff, 2002; Lui, กลายเป็นภาระรับผิดชอบของรัฐบาล ท�ำให้เปิด 1985) จึงไม่มีมาตรวดั ใด ๆ ส�ำหรับใช้เป็นมาตรฐาน ช่องในการแสวงหาผลประโยชน์จากการกินค่า ในการวัดระดับปัญหาทุจริตในแต่ละประเทศทั่วโลก คอมมิชช่ันท่ีเช่ือกันว่ามีมูลค่าสูง เป็นทุนสนับสนุน อย่างไรก็ตาม หลังจากช่วงปี 2533 เป็นต้นมา ให้นายทหารระดับสูงมีความร่�ำรวยเกินกว่าที่ แนวความคิดนี้ก็ถูกตีตกไปด้วยแนวความคิดท่ีว่า ประเมินจากรายได้ตามต�ำแหน่ง อีกด้านหน่ึงคือ ทุจริตเป็นปัญหาต่อการพัฒนาของประเทศและ กองทัพในบางช่วงเวลายังได้ผลประโยชน์อันมิชอบ สร้างความไร้ประสิทธิภาพในระบบเศรษฐกิจสังคม จากด้านธุรกิจ กรณีของจอมพลสฤษฏ์ิ ธนะรัชต์ และการเมือง (Aidt, 2009; Buchanan and ท่ีถูกสอบสวนหลังเสียชีวิตไปแล้วถึงความร่�ำรวย Tullock, 1965; Rose-Ackerman, 1999; ผิดปกติ พบว่าในยุคท่ีจอมพลสฤษฏ์ิเรืองอ�ำนาจ Shleifer and Vishny, 1993) (ด�ำรงต�ำแหน่งนายกรัฐมนตรีระหว่างปี 2500- ต่อมาในปี 2536 มีการจัดต้ัง องค์กร 2506 ผ่านการรัฐประหาร) ได้ใช้อ�ำนาจหน้าท่ี ความโปร่งใสสากล (Transparency International) ในการเอื้อประโยชน์ทางธุรกิจของบริษัทถึง 45 แห่ง1 ซ่ึงเป็นองค์กรภาคประชาสังคมระหว่างประเทศ หรือ กรณีถนอม-ประภาส-ณรงค์ ที่มีการทุจริต ที่มีเป้าหมายในการสร้างความตื่นตัวในปัญหา ในลักษณะท่ีคล้ายกัน โดยทั้ง 2 กรณีตัวอย่างน้ี การทจุ ริต และผลักดนั ให้ปญั หาทจุ ริตเป็นวาระส�ำคัญ ถือเป็นการทุจริตท่ีมีขนาดใหญ่กว่ามากเมื่อเทียบ ในระดับโลก และไดจ้ ดั ทำ� เครอ่ื งมอื ในการวัดระดบั กับยุคพลเอกชาติชายท่ีถูกกล่าวหาเป็นรัฐบาล ปัญหาทุจรติ ทั้งหมด 5 ดัชนี โดยท่ถี กู น�ำไปใชอ้ ยา่ ง ชุดที่มีการทุจริตสูง อย่างไรก็ดี กองทัพเองกลับใช้ แพร่หลายที่สุดคือ Corruption Perception วาทกรรมทุจริตเป็นข้ออ้างในการเข้าสู่อ�ำนาจผ่าน Index (CPI) ซ่ึงใช้ชี้วัดภาพลักษณ์ด้านทุจริต การรัฐประหารอยู่บ่อยคร้ังจนถึงปัจจุบัน (Pasuk เป็นรายปี ในระยะแรกดัชนี CPI ครอบคลุมการวัด Phongpaichit and Sungsidh Piriyarangsan, ภาพลักษณ์ทุจริตใน 41 ประเทศ จนปัจจุบัน 1996; Pasuk Phongpaichit and Baker, 2002) ได้ขยายจนครอบคลุมกว่า 170 ประเทศและเขต เศรษฐกิจ อีกดัชนีคือ Global Corruption 2. การวิเคราะห์ปัญหาทุจริตในประเทศไทย Barometer (GCB) ซ่ึงส�ำรวจความคิดเห็นและ ผา่ นดัชนชี วี้ ัด ประสบการณ์ตรงของประชาชนในสังคมต่อปัญหา การทุจริตใน 11 ภาคสว่ นส�ำคัญ ไดแ้ ก่ พรรคการเมอื ง ในช่วงยุคก่อนปี 2533 น้ัน การทุจริต รัฐสภา ต�ำรวจ ภาคธุรกิจ สื่อมวลชน ข้าราชการ ยังไม่ถูกมองโดยท่ัวกันว่าเป็นปัญหาส�ำคัญ และเจ้าหน้าท่ีของรฐั สถาบันศาล หน่วยงานเอ็นจีโอ ในการพัฒนาประเทศ ดังจะเห็นไดจ้ ากงานวชิ าการ สถาบันศาสนา ทหาร และระบบการศึกษา และ หลายช้ินท่ีกล่าวไปในทางสนับสนุนว่า ในบางกรณี 1 ศาลยึดทรัพย์ครอบครัวจอมพลสฤษฏิ์ ธนะรัชต์ 604 ลา้ นบาทในทา้ ยทีส่ ดุ หลงั ตรวจสอบพบความผิดจริง

ปที ี่ 8 ฉบับท่ี 2 (กรกฎาคม - ธันวาคม 2558) 79 ดชั นี World Governance Index (WGI) ทพ่ี ฒั นา ดัชนีสถานการณ์ทุจริตไทย หรือ Corruption โดยธนาคารโลก (World Bank) ได้รายงานความ Situation Index (CSI)2 โดยศนู ย์พยากรณ์เศรษฐกจิ คิดเห็นและมุมมองของประชาชน นักธุรกิจ และ และธุรกิจ มหาวิทยาลัยหอการค้าไทย และดัชนี ผู้เช่ียวชาญ ท้ังจากภาครัฐ เอกชน และหน่วยงาน วัดความโปร่งใสของหน่วยงานภาครัฐ3 ที่พัฒนา เอน็ จีโอ ตอ่ คุณภาพของระบบอภิบาลของประเทศ โดยคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ส�ำหรับองค์กรของไทยมีการจัดท�ำดัชนี ได้แก่ แห่งชาติ (ป.ป.ช.) ซ่ึงดัชนีเหล่านี้ล้วนช้ีให้เห็นว่า ทจุ ริตเป็นปญั หาสำ� คัญของประเทศไทย ตารางที่ 1: แสดงผลของดัชนชี ้ีวัดระดบั การทุจริตต่าง ๆ ดชั นี ผลช้วี ัด วิเคราะห์ CPI ในปี 2548 ประเทศไทยได้ 2.79 จาก 10 ภาพรวมประเทศไทยได้คะแนนต่�ำกว่าคะแนน คะแนน เป็นล�ำดบั ที่ 34 จาก 41 ประเทศ เฉล่ยี ท่ัวโลกมาโดยตลอด และอยรู่ ะดบั กลาง ในปี 2557 ประเทศไทยได้ 38 จาก 100 ถึงต�่ำเมื่อเทียบกับประเทศในเอเชีย และ คะแนน เป็นล�ำดับท่ี 85 จาก 175 กลมุ่ ประเทศอาเซยี น (แผนภาพท่ี 1) พจิ ารณา ประเทศ ตามดัชนีย่อยในปี 2557 ประเทศไทยได้ คะแนนต่�ำสุดจากการส�ำรวจ ของ ICRG (Political Risk Services International Country Risk Guide) (31/100) ซ่งึ ม่งุ เนน้ ไปท่ีการทุจริตที่เกิดข้ึนในระบบการเมือง การเรียกหรือรับสินบน และการเล่นพรรค เล่นพวกทีเ่ กิดขึน้ ในระบบอุปถมั ภ์ 2 CSI เป็นดัชนีท่ีผสมผสานระหว่างการวัดผลจากความคิดเห็นหรือมุมมองของประชาชนและการวัดผลโดยอาศัย หลักฐานเชิงประจกั ษ์ โดยแยกประเดน็ ในการส�ำรวจออกเป็น 3 ประเดน็ ย่อย ไดแ้ ก่ ความรนุ แรงของปัญหาการทจุ รติ ทศั นคตแิ ละจิตส�ำนึกของคนในสงั คมตอ่ การทุจริต และประสทิ ธภิ าพการต่อตา้ นการทุจรติ ดัชนีสถานการณท์ ุจริตไทย จะรายงานผลการส�ำรวจเปน็ เกณฑค์ ะแนน 1 ถึง 10 คะแนนทสี่ งู หมายถงึ ปญั หาทุจริตมคี วามรนุ แรงน้อย 3 เพ่อื วดั ความโปร่งใสในการด�ำเนนิ งานของส่วนราชการต่าง ๆ ในระดับกรมหรือเทยี บเทา่ โดยน�ำหลักฐานเชิงประจกั ษ์ (Evidence Base) มาใช้ในการวัดผลแทนการวัดจากความคิดเห็นของผู้เช่ียวชาญ นักวิเคราะห์ นักลงทุน หรือ ประชาชนทั่วไป ดังที่องค์กรระหว่างประเทศนิยมใช้ในการจัดท�ำดัชนีที่เกี่ยวข้องทุจริตหรือธรรมาภิบาลหลายๆ ดัชนี ท้ังนี้ ป.ป.ช. มุ่งหวังว่าการวัดผลในลักษณะดังกล่าวจะมีความเป็นรูปธรรมและสะท้อนข้อเท็จจริงได้ดีย่ิงข้ึน ดัชนีวัดความโปร่งใสของหน่วยงานภาครัฐได้รับการเผยแพร่เป็นครั้งแรกในปี 2554 มีหน่วยงานราชการเข้ารับ การประเมนิ จ�ำนวน 45 หนว่ ยงาน

80 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ดัชนี ผลชว้ี ัด วเิ คราะห์ GCB ประชาชนไทยเห็นว่าประเทศไทยมีปัญหา ภาพรวมการทุจริตในประเทศไทยยังอยู่ใน ทุจริตรุนแรงที่สุดในภาคข้าราชการและ ระดับสงู เจ้าหนา้ ทขี่ องรัฐ (3.7 คะแนน) รองลงมา คอื ตำ� รวจ (3.6 คะแนน) พรรคการเมอื ง (3.6 คะแนน) และทหาร (3.5 คะแนน) WGI ผลการชี้วัดด้านการควบคุมการทุจริตแย่ลง ชี้ให้เห็นว่าการควบคุมการทุจริตของประเทศไทย เรอื่ ยมาตั้งแตป่ ี 2549 อ่อนแอ และมีปัญหามาก CSI ดั ช นี ส ถ า น ก า ร ณ ์ ก า ร ทุ จ ริ ต ไ ท ย แสดงว่าสถานการณ์ทุจริตในประเทศไทย เดือนมิถุนายน 2558 ได้ 55/100 มีความรุนแรงปานกลาง และแม้ตัวเลขดัชนี ดัชนีแนวโน้มสถานการณ์ทุจริตไทย จะมีการขยับตัวดีข้ึนจากหลาย ๆ ปที ผี่ ่านมา เดอื นมถิ ุนายน 2558 ได้ 58/100 แต่ดัชนียังชี้ว่าการทุจริตยังไม่มีแนวโน้ม เปลย่ี นแปลง ดัชนีวัดความ ในปี 2555 ผลการประเมินเฉลี่ยอยู่ท่ี มีหน่วยงานรัฐหลายหน่วยงานที่มีปัญหา โปร่งใสของ 6.6/10 คะแนน เร่ืองความโปรง่ ใส หน่วยงาน ภาครัฐ แผนภาพท่ี 1: คะแนน CPI ของประเทศไทยเทยี บกบั คา่ เฉลยี่ โลก ท่ีมา: Transparency International

ปีท่ี 8 ฉบับท่ี 2 (กรกฎาคม - ธันวาคม 2558) 81 3. กรอบทฤษฎี (Theoretical Framework) การเมืองของสงั คมน้นั ๆ หรอื กระทงั่ ภายในวงการ บทความวิชาการนี้วิเคราะห์การทุจริต ภาคอตุ สาหกรรมหนง่ึ ๆ ซึง่ มีอิทธิพลต่อพฤติกรรม ผ่านกรอบทฤษฎี 2 กรอบทฤษฎี คือ Collective ของคนและลักษณะการทุจริต จึงมีความส�ำคัญต่อ Action และ State-in-Society โดยกรอบทฤษฎแี รก การวิเคราะห์การทุจริต เพ่ือออกแบบ มาตรการ เสนอว่าคนในสังคมแต่ละสังคมล้วนเป็นผู้แสวงหา และนโยบายการต่อต้านทุจริตให้มีประสิทธิผล ประโยชน์สูงสุดเพ่ือตัวเอง และเสนอว่าพฤติกรรม บทความวิชาการน้ีมุ่งวิเคราะห์และอธิบาย ของคนแต่ละคนในสังคมจะข้ึนอยู่กับพฤติกรรม สภาวะแวดล้อมทางสังคม-การเมืองของวงการ ของคนอน่ื ๆ ในสังคมเดียวกัน ดงั นั้นผลประโยชน์ การกอ่ สรา้ งไทยผ่านกรอบทฤษฎีท้งั สอง และต้นทุนของการทุจริตจึงข้ึนอยู่กับพฤติกรรม การทุจริตและการยอมรับการทุจริตของคนอ่ืน ๆ 4. เหตุใดจงึ ศึกษาวงการการก่อสร้าง ในสังคมน้ัน ๆ (Acemoglu, 1995; Aidt, 2003; งานศึกษาวิจัยเร่ืองทุจริตมักจะศึกษาการ Lui, 1986; Mishra, 2006; Mungiu, 2006; ทุจริตในภาพรวมของทั้งประเทศหรือเปรียบเทียบ Persson et al., 2010) กรอบทฤษฎีท่ีสอง คือ ระหว่างประเทศและภูมิภาค มีเพียงจ�ำนวนไม่มาก State-in-Society ซึ่งสามารถให้มุมมองเชิงพลวัต ที่จะศึกษาเชิงลึกในภาคส่วนหน่ึงใดโดยเฉพาะ (dynamic) ในความเข้าใจต่อการออกแบบและ ซ่ึงการศึกษาแยกภาคส่วน (sectoral research) ปฏิบัติใช้นโยบายของรัฐโดยสถาบันต่าง ๆ ของรัฐ มีความส�ำคัญต่อการออกแบบมาตรการและ และสงั คม โดยทฤษฎีน้มี ีมมุ มองต่อสังคมวา่ เปน็ ทีท่ ่ี นโยบายต่อต้านทุจริตมาก เนื่องจากลักษณะและ องค์กรและหน่วยตา่ ง ๆ มารวมอยูด่ ้วยกัน แตไ่ ม่ใช่ ระดับการทุจริตน้ันมีความแตกต่างกันออกไป เป็นองค์รวมหนึ่งเดียวกัน โดยหลักการแล้วทฤษฎี ในแต่ละภาคส่วน สาเหตุท่ีเลือกภาคอุตสาหกรรม นี้มีแนวคิดที่เป็นประโยชน์ต่อการวิเคราะห์ของ ก่อสร้างมาเปน็ กรณศี ึกษา เนอ่ื งจากลกั ษณะพเิ ศษ งานวจิ ยั น้ี 2 ขอ้ คือ การมองวา่ รฐั เปน็ ส่วนหนงึ่ ของ สามประการของอตุ สาหกรรมนี้ คอื หนึ่ง มีขนาดใหญ่ สังคม ดังน้ันการออกแบบกฎระเบียบใด ๆ ท่ีรัฐ และส�ำคัญต่อระบบเศรษฐกิจและสังคม สอง บังคับใช้ในสังคมจ�ำเป็นจะต้องพิจารณารวม มีความเกี่ยวข้องและสุ่มเส่ียงกับการทุจริตท่ีสูง สภาวะแวดล้อมทางสงั คม-การเมอื งของสงั คมนั้น ๆ และสาม การทุจรติ ในภาคส่วนนี้สง่ ผลกระทบเชงิ ลบ ไว้ด้วย และข้อสองคือ มุมมองว่ารัฐไม่ใช่องค์รวม ต่อเศรษฐกจิ และสงั คมอยา่ งรนุ แรง หน่ึงเดียว ดังน้ันความสัมพันธ์และปฏิสัมพันธ์ ส�ำหรับลักษณะประการแรก ภาค ระหว่างรฐั องคก์ รของรัฐ และหน่วยตา่ ง ๆ ในสังคม อุตสาหกรรมก่อสร้างเป็นภาคส่วนที่มีความส�ำคัญ จึงมีผลกระทบต่อประสิทธิผลของมาตรการและ ต่อเศรษฐกิจและสังคมของประเทศเป็นอย่างมาก นโยบายต่าง ๆ ของรัฐ รวมทั้งมาตรการต่อต้าน มีงานวิจัยหลายงานท่ีแสดงผลด้วยวิธีการค�ำนวณ ทจุ รติ ด้วย (Migdal, 1988; Migdal et al., 1994) ทางเศรษฐมิติว่าโครงการก่อสร้างสาธารณะ ด้วยมุมมองผ่านกรอบทฤษฎีท่ีอธิบายมาน้ี มีผลกระทบเชิงบวกต่อการพัฒนาเศรษฐกิจ สรุปได้ว่าความเข้าใจในสภาวะแวดล้อมทางสังคม- ส่งผลให้อัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจเพ่ิมขึ้น

82 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. อยา่ งมนี ัยยะสำ� คัญ เช่น กรณศี ึกษาในประเทศอิตาลี ของจังหวัดในเวลาตอ่ มา (Nishizaki, 2008) ข้อมูล และกลุ่มประเทศในทวีปแอฟริกา (Del Monte วิจัยเหล่านี้แสดงให้เห็นถึงความส�ำคัญอย่างมาก and Papagni, 2001; Henisz, 2002) นอกจากน้ี ของงานก่อสร้างต่อการพัฒนาทางเศรษฐกิจและ ยังมีการพิสูจน์ออกมาว่าส�ำหรับประเทศก�ำลังพัฒนา สังคมของประเทศ ด้านขนาดของอุตสาหกรรม การเกิดขึ้นของโครงสร้างพ้ืนฐานอย่างถนน แสดง ก่อสร้าง ขนาดท่ีใหญ่นั้นแสดงเห็นได้จากสัดส่วน ให้เห็นถึงความทันสมัย ท�ำลายภาพลักษณ์ความ รายจ่ายของรัฐในเร่ืองโครงการก่อสร้าง โดยใน ล้าหลงั ของประเทศหรือภมู ภิ าคน้นั ๆ ได้ (Roseman, แต่ละปี รัฐบาลไทยลงนามในสัญญาโครงการ 1996; Shao, 1997; Thomas, 2002) ถนนจงึ กอ่ ก่อสร้าง (เฉพาะในส่วนของมูลค่าสัญญาจ้าง ให้เกดิ ความภาคภูมใิ จสว่ นรวม (collective pride) ก่อสร้างที่เกิน 1 ล้านบาท) มูลค่าโดยรวมมากกว่า ในประเทศหรือภูมิภาคน้ัน ๆ การศึกษากรณศี ึกษา 100,000 ล้านบาท ซึ่งนับเป็นสัดส่วนถึงร้อยละ การกอ่ สรา้ งถนนในจังหวัดสุพรรณบรุ ี ประเทศไทย 10-30 ของงบประมาณรายจ่ายภาครัฐต้ังแต่ปี แสดงให้เห็นว่าการมีถนนท�ำให้ช่ือเสียงของจังหวัด 2544-2552 ดงั จะเหน็ ได้จากตารางท่ี 2 ดีข้ึน และส่งเสริมให้เกิดการพัฒนาทางด้านต่าง ๆ ตารางที่ 2: มูลค่าโดยรวมของโครงการก่อสร้างสาธารณะ ระหว่างปีงบประมาณ 2544-2553 (รวม รัฐวสิ าหกิจและองคก์ ารบรหิ ารสว่ นท้องถ่ิน) จำ� นวนโครงการ มูลคา่ โดยรวมของ งบประมาณราย สัดส่วนต่องบ ปีงบประมาณ ก่อสรา้ ง โครงการกอ่ สร้าง จา่ ย (ลา้ นบาท) ประมาณรายจา่ ย (สญั ญา) (ลา้ นบาท) 910,000 (รอ้ ยละ) 2544 17,726 98,055.97 1,023,000 10.78 999,900 15.72 2545 20,201 160,779.47 1,163,500 11.50 1,250,000 19.80 2546 16,959 115,028.55 1,360,000 16.05 1,566,200 28.25 2547 16,853 230,412.72 1,660,000 12.57 1,835,000 10.28 2548 25,165 200,599.59 10.94 2549 30,350 381,468.87 2550 24,547 196,863.12 2551 24,294 170,653 2552 30,779 200,665.61 ที่มา: Suntharanurak, (2012)

ปีที่ 8 ฉบบั ที่ 2 (กรกฎาคม - ธันวาคม 2558) 83 ประการที่สองคือความเกี่ยวข้องและ ประเทศไทย และสมาคมอตุ สาหกรรมก่อสรา้ งไทย ความสุ่มเสี่ยงกับการทุจริต ประเด็นน้ี Global ได้จัดการสัมมนาเรื่อง “การแก้ไขปัญหาการทุจริต Corruption Report 2005 โดย Transparency ในวงการก่อสร้างไทย” แถลงกระบวนการทุจริต International มรี ะบไุ วอ้ ย่างชัดเจนว่า งานก่อสรา้ ง และอัตราการจ่ายสินบนที่รุนแรงและกว้างขวาง สาธารณะได้รับการช้ีชัดจากการส�ำรวจต่าง ๆ (CEAT, 2000) ผ่านมาแล้วถึง 13 ปี ปัญหานก้ี ไ็ ม่ได้ มากมายว่าเป็นภาคส่วนที่มีความสุ่มเสี่ยงและมี ลดลงแต่อย่างใด กลับทวีความรุนแรงเพ่ิมมากข้ึน ความเกี่ยวข้องกับการทุจริตมากท่ีสุดทั้งในประเทศ (Tortrakul Yomnak, personal communication, ก�ำลังพัฒนาและประเทศที่พัฒนาแล้ว (Eigen, 1 Feb 2013) ทั้งนี้ การสัมมนาในคร้ังน้ันได้มี 2005) สำ� หรับประเทศไทยเช่นเดียวกัน ในปี 2000 การรวบรวมพฤติกรรมการทุจริตท่ีเกิดข้ึนจริง องค์กรวิชาชพี ทเี่ กย่ี วข้องกบั การกอ่ สร้าง 4 องค์กร และอัตราท่ีต้องจ่ายให้แก่ผู้ที่เกี่ยวข้อง ดังแสดง ได้แก่ วิศวกรรมสถานแห่งประเทศไทย สมาคม ในตารางที่ 3 สถาปนิกสยาม สมาคมวิศวกรท่ีปรึกษาแห่ง ตารางท่ี 3: พฤติกรรมการทจุ รติ ผทู้ ีเ่ กยี่ วข้อง และอตั ราทตี่ อ้ งจ่าย เมอ่ื ปี 2543 พฤติกรรมการทจุ รติ ผ้ทู ่ีเกยี่ วข้อง อตั ราท่ีตอ้ งจ่าย ตั้งงบประมาณให้สูงเกินราคาจริง หัวหนา้ หนว่ ยงาน 15% 30-50% เหมารวมใหผ้ ู้มอี ำ� นาจเพ่อื ให้ไดง้ าน ผู้มีอ�ำนาจ/หัวหน้าหน่วยงาน/ 7%-30% รฐั มนตรี รบั เช็คเบกิ เงนิ งวด เจ้าหน้าท่ีการเงนิ 20,000 บาท ถึง 15% ของราคางาน ใหร้ าคากลาง และรายละเอยี ด BOQ ฝ่ายคิดราคา 40,000 บาท ถงึ 0.1% กอ่ นประกาศ ของราคางาน ส่งขา่ วสาร รูปแบบ และรายการ ผู้เขียนแบบ 40,000 บาท/เดอื น รายได้พิเศษใหแ้ กผ่ ู้ควบคมุ งาน ผูค้ วบคมุ งาน 5,000 – 40,000 บาท/เดือน บังคบั ให้ผู้รบั เหมาทำ� งาน OT ผ้คู วบคมุ งาน 5,000 – 20,000 บาท/เดอื น วาง Spec วัสดกุ ่อสร้างให้ต้องซอื้ ผู้ออกแบบ 3% - 5% รายที่กำ� หนด เก็บซ่อน ประกาศประมลู ให้ร้แู ต่ เจ้าหน้าทพ่ี สั ดุ 5% พวกพ้อง

84 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. พฤติกรรมการทจุ รติ ผู้ที่เกี่ยวข้อง อัตราที่ต้องจ่าย สรุปเปรียบเทียบคุณสมบัตใิ ห้ไดท้ ่ี 1 เลขานุการคณะกรรมการจัด 2% ซ้ือจดั จา้ ง ลงคะแนนสนบั สนนุ ให้ได้ท่ี 1 กรรมการคัดเลือก/จัดซ้ือจัด 5% - 10% จ้าง ตรวจรับงานทุกงวด - กรรมการ - ค่าที่พกั ค่าเดนิ ทาง - ผู้ควบคมุ งาน ค่าเล้ียงรบั รอง - คา่ เล้ียงรบั รอง 1 คนื (5,000 - 10,000 บาท/คน) อนุมัติเทียบเท่าวัสดุ อนุมัติงานท่ี ผู้ควบคุมงาน กรรมการ 20,000–40,000 บาท/เดือน ท�ำผิดแบบ (เลก็ น้อย) ละเลยไมเ่ ข้มงวด ชว่ ยอำ� นวยความ - ผคู้ วบคมุ งาน - จ้างงานพเิ ศษนอกเวลา สะดวกในการท�ำงานตามสัญญา - กรรมการตรวจรบั งาน - จา้ งสามีหรือภรรยาของ กรรมการใหท้ ำ� งานพเิ ศษของ ผ้รู บั เหมา - ใหส้ ัญญางานอื่น ๆ ท�ำ - สญั ญาว่าจา้ งใหท้ ำ� งาน ในตำ� แหนง่ ใหญข่ องบรษิ ทั หลังลาออกจากราชการ เสนอต่อเวลาสัญญาก่อสร้าง เพ่ือ ผู้ควบคุมงาน/กรรมการตรวจ 10% ของค่าปรบั ไมต่ ้องเสยี ค่าปรับ รับงาน ขอใบอนุญาตก่อสร้างให้ได้เร็ว เจา้ หนา้ ที่ กทม. 1-2 ล้านบาท (ส�ำหรับอาคาร ภายใน 60 วัน 1,000 ล้านบาท) ที่มา: CEAT, (2000)

ปีท่ี 8 ฉบับท่ี 2 (กรกฎาคม - ธนั วาคม 2558) 85 จะเหน็ ได้ว่ากว่า 13 ปีทีผ่ า่ นมา การทุจรติ และ/หรือ มีผลกระทบทางลบต่อสังคมและ มีความรนุ แรงมาก สอดแทรกอยูใ่ นทุกข้ันตอนของ ส่ิงแวดลอ้ ม น้อยกวา่ (Bosshard, 2005) งานกอ่ สร้าง จนถึงปัจจบุ ันยงั มีความรนุ แรงมากขึน้ ผลกระทบทางอ้อมที่ส�ำคัญอีกอย่างหน่ึง และไม่มีแนวโน้มว่าจะลดลง หากน�ำตัวเลข คือผลการทดแทน (substitution effect) นั่นคือ งบประมาณรายจ่ายส�ำหรบั งานก่อสรา้ งในตารางท่ี 1 เม่ืองบประมาณไม่มีการเปลี่ยนแปลง เมื่อเกิด มาค�ำนวณกับอัตราทุจริตที่ต้องจ่ายเพื่อให้ได้งาน การทุจริตข้ึนจะท�ำให้สินค้าและบริการถูกซื้อใน เพียงพฤติกรรมเดียว ในอัตราต่�ำสุดคือ 7% แล้ว ปรมิ าณที่นอ้ ยลงกว่าเดิม หรอื คณุ ภาพด้อยกว่าเดมิ ในปี พ.ศ. 2552 อาจมีงบประมาณถึง 14,000 เพื่อเก็บผลประโยชน์จากส่วนต่างที่เกิดขึ้น ล้านบาทท่ีรั่วไหลออกไปจากระบบทเี ดียว ซ่ึงผู้ออกแบบ คุมงาน รับเหมาก่อสร้าง ประการท่ีสาม สบื เน่อื งจากเหตผุ ลข้อท่ีสอง กล้าท่ีจะกระท�ำเช่นน้ีเพราะการทุจริตได้สร้างอ�ำนาจ ผลกระทบจากการทุจริตท่ีกล่าวมาข้างต้นเป็น ผูกขาดให้แก่ตนเอง (monopoly) ท�ำให้การ ผลกระทบทางตรง อันสามารถน�ำมาซ่ึงผลกระทบ ตรวจสอบเป็นไปได้ยาก ผลกระทบท้ังหลาย ทางออ้ มทส่ี �ำคญั คือ ทำ� ใหเ้ กดิ การบิดเบอื นการใช้ ก็ตกอยู่กับผู้รับบริการนั่นเอง ตัวอย่างที่เห็นได้ชัด งบประมาณไปท้งั สองทาง คือดงึ งบประมาณออกไป ของผลกระทบนี้เกิดขึ้นในหลายประเทศใน จากงานก่อสร้างเพ่ือลดความสูญเสียจากการทุจริต ทวีปแอฟริกาท่ีมีการทุจริตในการผลิตไฟฟ้า และที่น่ากลัวไปกว่าน้ัน หากผู้ก�ำหนดนโยบาย ในระดับท่ีสูงมาก จนกระท่ังบริษัทผู้ผลิตเอกชน มีเจตนาท่ีเป็นทุจริต คือการเพิ่มงบประมาณ ขนาดเล็กต่าง ๆ ต้องใช้เงินทุนถึงสามในสี่ของ เพื่องานก่อสร้างเข้าไปเกินความจ�ำเป็นเพ่ือหา เงนิ ลงทุนทัง้ หมดในการผลิตไฟฟา้ ใช้เอง สง่ ผลกระทบ ผลประโยชน์จากงบประมาณที่เพิ่มเข้าไปน้ี ต่อเน่ืองต่อต้นทุนการผลิตและการแข่งขันในตลาดโลก โดยเฉพาะงานก่อสร้างที่มีขนาดใหญ่ อ�ำนาจ เพ่ือที่จะแสดงผลกระทบให้เห็นเป็นตัวเลขท่ีชัดเจน การตัดสินใจต่าง ๆ ถูกควบรวมไว้ท่ีศูนย์กลาง หลายงานวิจัยใช้วิธีการทางเศรษฐมิติค�ำนวณ เน้นการใช้ทุนมาก (capital intensive) และ ต้นทุนของการทุจริตในงานก่อสร้างแล้วพบว่า เป็นโครงการการลงทุนแบบสร้างใหม่ (greenfield การทุจริตในอุตสาหกรรมก่อสร้างมีผลกระทบเชิงลบ project) เพิม่ โอกาสให้ผทู้ มี่ ีอ�ำนาจในการตัดสินใจ อย่างมีนัยยะส�ำคัญต่อระบบเศรษฐกิจโดยรวม ซึ่งอาจเป็นนักการเมือง หรือข้าราชการระดับสูง Del Monte and Papagni (2001) พบว่า ขณะท่ี ในการหารายได้จากการเรยี กรบั สนิ บน และแสวงหา การลงทุนก่อสร้างในสาธารณูปโภคเพ่ิมอัตรา ผลประโยชน์ส่วนตนจากขั้นตอนต่าง ๆ ใน การพัฒนาตัวของประเทศทางเศรษฐกิจ แต่ทุจริต การด�ำเนินโครงการมากกว่าโครงการขนาดเล็ก ลดอัตราการพัฒนาลง โดยในประเทศอิตาลี หรือโครงการขยายต่อเติมงานก่อสร้างเดิม ดังน้ัน การเพิ่มข้นึ ของการทจุ รติ 1 สว่ นเบ่ยี งเบนมาตรฐาน จึงจะเห็นได้ว่า ผู้ก�ำหนดนโยบายมักจะผลักดัน (standard deviation) น�ำไปสู่การลดผลกระทบ โครงการขนาดใหญ่เช่นน้ีมากกว่าโครงการลักษณะ เชิงบวกของงานก่อสร้างสาธารณูปโภคต่อการเติบโต อ่นื ๆ ทอี่ าจมีความเหมาะสมทางเศรษฐกิจมากกวา่ ทางเศรษฐกิจถึงร้อยละ 0.29 (Del Monte and

86 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. Papagni, 2001) สอดคล้องไปในทางเดียวกัน เองก็มีเขื่อนบางประกงท่ีปัจจุบันเปิดประตูน้�ำให้ Henisz (2002) พบวา่ การทุจรติ ในระดบั ทสี่ งู ท�ำให้ น้�ำผ่านตลอดเวลา โดยไม่สามารถใช้ประโยชน์ได้ เกิดความล่าช้าในการเร่ิมต้นลงทุนสาธารณูปโภค คุ้มคา่ อยา่ งทค่ี าดการณไ์ ว้ ใหม่ ๆ และลดปริมาณการลงทุนเพื่อพัฒนา โดยสรุปแล้วผลกระทบของการทุจริต สาธารณูปโภคนั้น ๆ หลังจากการเริ่มก่อต้ังแล้ว ในภาคอุตสาหกรรมก่อสร้างท้ังทางตรงและ ด้วย ส่งผลกระทบอย่างรุนแรงต่อการพัฒนา ทางอ้อมน้ัน มีความรุนแรง และกว้างขวาง ประเทศในระยะยาว โดยพบว่าในทวีปแอฟริกา ส่งผลเสียต่อทั้งสังคมและเศรษฐกิจของประเทศ หากการทุจริตลดลงมากกว่าที่เคยเป็นเพียง เป็นวงกว้าง และท่ีส�ำคัญคือเป็นผลกระทบท่ี 1 ส่วนเบ่ยี งเบนมาตรฐานจะเพ่ิมโอกาสท่ีจะมีระบบ ทุกคนในชาติต่าง ๆ ได้รับผลกระทบไม่มากก็น้อย เครอื ข่ายโทรศพั ทต์ ิดตัง้ ในภมู ภิ าคภายใน 50 ปแี รก จึงควรแก่การศึกษาในเชิงลึกถึงกระบวนการทุจริต ของการริเร่ิมการติดตั้งในโลกถึงร้อยละ 15-38 ทเี่ กดิ ขนึ้ เพ่อื ออกแบบมาตรการและนโยบายแก้ไข เพิ่มการลงทุนระบบเครือข่ายโทรศัพท์หลังจากน้ัน ปัญหาใหถ้ ูกจุดอยา่ งเปน็ ระบบตอ่ ไป ร้อยละ 0.8 ต่อปี และการผลิตกระแสไฟฟ้าอีก ร้อยละ 0.5 ต่อปี (Henisz, 2002) 5. ก ร ะ บ ว น ก า ร ก า ร ทุ จ ริ ต ใ น ข้ั น ต อ น นอกเหนือจากผลกระทบทางเศรษฐกิจ การด�ำเนินโครงการก่อสรา้ งในประเทศไทย ซึ่งสามารถคิดค�ำนวณเป็นตัวเลขได้แล้ว การทุจริต ในการก่อสร้างยังมีผลกระทบอีกมากมาย เช่น ตามกรอบทฤษฎีของบทความวิชาการนี้ ผลกระทบทางสิ่งแวดล้อม ซึ่งสุดท้ายแล้วก็ตกอยู่ ท่ไี ดอ้ ธบิ ายในขา้ งต้น เมื่อได้ศึกษาลกั ษณะงานกอ่ สรา้ ง กับประชาชนที่ได้รับผลกระทบจากโครงการก่อสร้าง ความเกี่ยวพันระหว่างงานก่อสร้างกับการทุจริต ท่ีไม่มีความจ�ำเป็นแต่ได้รับอนุมัติงบประมาณ และผลกระทบท่ีรุนแรงของความเก่ียวพันน้ีแล้ว ท้งั ๆ ท่ีไมไ่ ด้ตอบโจทย์ปญั หาทแ่ี ท้จรงิ ของปญั หาน้นั ๆ จึงควรศึกษาลักษณะการทุจริตในแต่ละข้ันตอน ซึ่งผลกระทบเช่นนี้มีให้เห็นได้ท่ัวโลก (Bosshard, การด�ำเนินโครงการก่อสร้างในประเทศไทย เพื่อ 2005) เช่น โรงงานนิวเคลียร์บาทานในประเทศ วิเคราะห์สภาพแวดล้อมและปัจจัยอื่น ๆ ที่ส่งผล ฟิลิปปินส์ที่สร้างเสร็จในช่วงทศวรรษ 1980 ใหก้ ารทุจรติ เกดิ ขึ้นได้ โดยทว่ั ไปขน้ั ตอนการด�ำเนนิ งาน ในสมัยประธานาธิบดเี ฟอรด์ นิ าน มารค์ อส ทา่ มกลาง ของโครงการก่อสร้างมีระบบระเบียบท่ีชัดเจน กระแสวิพากษ์วิจารณ์ของสังคมต่อการรับสินบน เพื่อให้โครงการก่อสร้างน้ัน ๆ เสร็จสมบูรณ์ได้ จากบรษิ ทั ก่อสร้าง ในที่สดุ จนปจั จบุ นั กไ็ มเ่ คยไดใ้ ช้ ตามความต้องการของเจ้าของโครงการ และ ผลิตกระแสไฟฟ้าแม้แต่ยูนิตเดียว โครงการสร้าง มคี วามคุ้มค่าทางเศรษฐกิจและสังคม โดยหลักการ เข่ือนผลิตกระแสไฟฟ้าที่ใหญ่ท่ีสุดในทวีปลาตินอ ของการบริหารจัดการโครงการก่อสร้างโครงการ เมริกาบริเวณเส้นแดนประเทศอาร์เจนตินาและ แต่ละโครงการต้องได้รับการศึกษาในเบื้องต้นอย่าง ปารากวัย ต้องท�ำให้น้�ำท่วมพื้นที่รอบข้าง ท�ำลาย ครอบคลุมและรอบคอบเพ่ือให้เกิดความแน่ชัดว่า ระบบนิเวศน์ขนาดใหญ่ แต่สุดท้ายเมื่อสร้างเสร็จ จะตอบสนองความต้องการของเจ้าของโครงการ กพ็ บวา่ ค่าการผลติ ไมค่ ุม้ ต้นทุนหรอื ในประเทศไทย ได้จริงในช่วงเวลาท่ีก�ำหนดหรือไม่ ความเป็นไปได้ อ่ืน ๆ ต้องได้รับการพิจารณาด้วยในข้ันตอน

ปีที่ 8 ฉบบั ที่ 2 (กรกฎาคม - ธนั วาคม 2558) 87 การวางแผนหลกั (master plan) หรือแผนแนวทาง มาจัดการดูแลให้ ตามแต่ความเหมาะสมและ โครงการ (conceptual plan) หลังจากขอบเขต ความพรอ้ มของเจา้ ของโครงการ เพ่อื ให้เป็นประโยชน์ ของโครงการ (scope) มคี วามชดั เจนแล้ว ก็จะเขา้ แก่เจ้าของโครงการมากท่ีสุด เช่น กรมทางหลวง สูก่ ระบวนการออกแบบทาง สถาปัตย์และวิศวกรรม กรมทางหลวงชนบท ซ่ึงมีภารกิจหลักทางด้าน เพ่ือหาราคากลางในการจัดประกวดราคาและ วศิ วกรรมสาธารณปู โภค มีส่วนทดี่ ูแลระบบวิศวกรรม สรรหาผู้รับเหมาก่อสร้าง ในช่วงการก่อสร้างต้องมี และการจัดซื้อจัดจ้างภายในหน่วยงานซ่ึงมีความ การควบคุมดูแลการด�ำเนินการอย่างใกล้ชิด จนถึง เช่ียวชาญในเรื่องการก่อสร้างระบบสาธารณูปโภค การส่งมอบงานแก่เจ้าของโครงการ และการดูแล ท�ำให้ไม่ต้องจ้างเอกชนเข้ามาควบคุมการด�ำเนินงาน รักษาหลงั จากส่งมอบ การทุจริตนั้นพบได้ในทุก ๆ ขั้นตอนของงาน อย่างไรก็ตาม ข้ันตอนต่าง ๆ เหล่านี้เป็น ก่อสร้าง ซง่ึ สามารถแบ่งออกเป็น 4 ขัน้ ตอนหลัก ๆ เพียงตามหลักการทั่วไป ไม่ใช่ระเบียบตายตัว เพ่ือศึกษาเจาะลึก ได้แก่ ขั้นตอนการวางแผนและ ข้ึนอยู่กับลักษณะท่ีแตกต่างกันไปของแต่ละโครงการ ออกแบบโครงการ ข้ันตอนการจัดซื้อจัดจ้าง บางข้ันตอนอาจดำ� เนนิ การควบคูก่ ันไปพรอ้ ม ๆ กันได้ ข้ันตอนการก่อสร้าง และขั้นตอนการส่งมอบงาน นอกจากนี้ สำ� หรบั งานในบางข้นั ตอนเจา้ ของโครงการ และซ่อมบ�ำรุง ตามที่แสดงในแผนภาพท่ี 2 อาจเลือกที่จะใช้หน่วยงานภายในองค์กรเป็น (Stansbury, 2005) ผู้รับผิดชอบ หรืออาจจ้างหน่วยงานวิชาชีพ แผนภาพท่ี 2: ข้ันตอนการด�ำเนนิ งานอย่างท่ัวไปในโครงการกอ่ สร้าง ทีม่ า: ปรับมาจาก (EIT, 2010; Hendrickson and Au, 1989)

88 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. 5.1 ขั้นตอนการวางแผนและออกแบบ ที่ต้องพิจารณาคือความจ�ำเป็นของโครงการ (Planning and Design Phase) ต้องมีการแยกแยะให้ถูกต้องระหว่างความต้องการ ในขั้นตอนการวางแผนและออกแบบโครงการ และความจ�ำเป็น (Krisda Chanjamrassang, ผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องอย่างมากคือท่ีปรึกษาบริหาร personal communication, 19 Jan 2013) จดั การโครงการ (Project Management Consultant: ดังน้ันการริเร่ิมโครงการจะต้องมีการด�ำเนินการ PMC) ซึ่งอาจเป็นได้ทั้งวิศวกร สถาปนิก หรือ ท่ีเป็นขั้นตอน โดยเร่ิมจากการวางแผนหลัก ท้ังสองวิชาชีพ ท้ังน้ี ข้นึ อยกู่ ับลกั ษณะของโครงการ (master plan) ด้วยการศึกษาปัญหาและ เชน่ หากเป็นงานก่อสร้างสะพาน PMC ก็ควรจะมี ความต้องการท่ีแท้จริง และศึกษาความเหมาะสม วิศวกรท่ีปรึกษาหลัก เน่ืองจากเนื้องานเป็นงาน ของโครงการ (CEAT, 2000) โครงสรา้ งเปน็ หลัก แตห่ ากเปน็ งานก่อสรา้ งอาคาร ข้ันตอนการวางแผนหลักนับเป็นข้ันตอน ก็จ�ำเป็นจะต้องมีสถาปนิกด้วยเพื่อท�ำรายการ ท่ีส�ำคัญท่ีสุดข้ันตอนหน่ึงที่อยู่ในความรับผิดชอบ ประกอบแบบ ท่ีปรึกษาบริหารจัดการโครงการ ของเจ้าของโครงการด้วยตนเอง หรือภายใต้ (PMC) ในท่ีน้ีหมายความครอบคลุมไปถึงวิศวกร ค�ำปรึกษาของ PMC (Knutson and Schexnayder, ที่ปรกึ ษาและสถาปนิก ซ่ึงอาจเปน็ ได้ทงั้ หน่วยงานยอ่ ย 2009) เนื่องจากความต้องการเพียงอย่างเดียว ภายในองค์กร หรือหน่วยงานภายนอกท่ีจัดจ้างมา อาจน�ำมาซ่ึงการเอื้อประโยชน์ต่อผู้มีอ�ำนาจตัดสินใจ มบี ทบาทตั้งแตใ่ นขนั้ รเิ รม่ิ โครงการ คือ งานสำ� รวจ ไม่ว่าจะเป็นนักการเมืองหรือข้าราชการได้ ศึกษา วางแผนหลัก (master plan) การศึกษา การวางแผนหลักคือการตอบค�ำถามส�ำคัญหลัก ๆ ความเหมาะสม (feasibility study) ออกแบบเพ่ือ ว่าสิ่งท่ีต้องการจะสร้างนั้นมีขอบเขตอย่างไร การก่อสร้าง (design) ครอบคลุมไปถึงการดูแล หากเป็นโครงการขนาดใหญ่ มีการวางแผนใน กระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง และบริหารควบคุมงาน ภาพรวมเพ่ือประสานการทำ� งานระหวา่ งโครงการอนื่ ๆ ก่อสร้าง (construction management and ท่ีเก่ียวข้องหรือไม่ โครงการน้ันเหมาะสมหรือไม่ supervision) (CEAT, 2000) ครอบคลมุ มากน้อย อย่างไร เม่ือสร้างเสร็จแล้วจะคุ้มค่าทางเศรษฐกิจ ขึ้นอยู่กับลักษณะการด�ำเนินการก่อสร้างโครงการ หรือสังคมหรือไม่ ตัวอย่างหน่ึงท่ีแสดงการไม่มี จะเห็นได้ว่า PMC มีหน้าท่ีเกี่ยวข้องและส�ำคัญ การวางแผนหลักท่ีดีอย่างชัดเจน คือ โครงการ กับโครงการก่อสร้างตั้งแต่ต้นจนจบ ดังน้ัน โรงบ�ำบัดน้�ำเสียคลองด่าน ที่ ป.ป.ช. ได้มีมติช้ีมูล การคัดเลือก PMC ที่มีความเหมาะสม อย่าง ความผิดข้าราชการระดับอธิบดี และนักการเมือง ตรงไปตรงมาจึงมคี วามสำ� คัญเปน็ อยา่ งยงิ่ ระดับรัฐมนตรีหลายคน เนื่องจากความผิดทุจริต ข้ันตอนการวางแผนและออกแบบเป็นข้ันตอน ในหลาย ๆ ข้นั ตอนของโครงการ โครงการบอ่ บำ� บัด ท่ีมคี วามส�ำคญั มากในการก�ำหนดวา่ โครงการหนง่ึ ๆ น้�ำเสียคลองด่านไม่มีการศึกษาประโยชน์ ต้นทุน จะมีการทุจริตมากหรือน้อย เน่ืองจากหากเริ่มต้น ผลกระทบที่ครอบคลุมเมื่อแรกเริ่ม แม้จะได้รับเงิน ด้วยจุดประสงค์ที่ไม่ดีแล้ว หรือโครงการไม่ได้มี สนับสนุนจากธนาคารพัฒนาแห่งเอเชีย (Asian ความจ�ำเปน็ ก็จะนำ� ไปสูก่ ารทจุ ริตได้ง่าย ประเดน็ แรก Development Bank) ให้ด�ำเนินการดังกล่าว

ปที ี่ 8 ฉบับที่ 2 (กรกฎาคม - ธนั วาคม 2558) 89 กต็ าม และสามารถผา่ นการอนุมตั ิของคณะกรรมการ คดิ หลักมาจากเจา้ ของโครงการ หรือหนว่ ยงานรฐั ท่ี สิ่งแวดล้อมแหง่ ชาตมิ าได้ทัง้ ๆ ท่ไี ม่ได้มกี ารประเมิน เป็นผู้รับผิดชอบโครงการแล้ว เจ้าของโครงการ ผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมอย่างละเอียด และ หรือ PMC จะต้องน�ำแผนหลักนั้นมาศึกษา ประเมินการใชง้ านไว้สูงเกนิ ความจริง โดยตัง้ เปา้ ไว้ และวางแผนโดยละเอียดและครอบคลุมมากขึ้น ว่าในปี พ.ศ. 2563 จะสามารถบ�ำบัดน้�ำเสียได้ถึง เพ่อื น�ำมาคัดเลอื กผู้ออกแบบ วางขอบเขตเป้าหมาย วันละกวา่ 50,000 ลบ.ม. ท้ังที่ในความเป็นจริงจาก โครงการ วางแผนทางการเงิน และเลือกวิธีการ การประเมิน เมื่อรวมปริมาณน้�ำเสียท้ังสองฝั่งแม่น้�ำ ด�ำเนินการโครงการ ซ่ึงจะเป็นการก�ำหนด แล้วมีเพียงประมาณ 20,000 ลบ.ม. เท่านั้น กระบวนการการจัดซ้ือจัดจา้ งในข้นั ตอนตอ่ ไป (Torplus Yomnak, 2015) ในทา้ ยทีส่ ดุ โรงบ�ำบดั จดุ หน่ึงท่ีเอ้อื ใหเ้ กิดชอ่ งโหว่ส�ำหรับการทุจรติ น้�ำเสียคลองด่านก็กลายเป็นซากส่ิงก่อสร้างมูลค่า ในขน้ั ตอนการออกแบบ คอื การกำ� หนดเป้าหมาย กวา่ 20,000 ลา้ นบาท ที่ไม่เสร็จสมบรู ณ์ และสรา้ ง ของโครงการ เนื่องจากโดยท่ัวไปเป้าหมายของ ผลกระทบทัง้ ทางดา้ นสังคม และเศรษฐกิจมากมาย ทุกโครงการก่อสร้างคล้ายกันโดยต้องการสร้างงาน นอกจากตวั อย่างนี้ พฤตกิ รรมการทจุ ริตอื่น ๆ ท่พี บ ท่ีมีคุณภาพที่ดีท่ีสุดภายใต้งบประมาณท่ีมีอยู่และ ได้ท่ัวไปได้แก่ (CEAT, 2000) ระยะเวลาที่ก�ำหนดไว้ ซ่ึงค�ำว่าคุณภาพท่ีดีที่สุดนี้ 1) การหยิบยกหรือสร้างโครงสร้างข้ึนมา ไม่มีมาตรฐานท่แี นน่ อน ส�ำหรับบางคนคุณภาพท่ีดี เพอื่ เป็นประโยชน์แก่ตนเอง ท้งั ในทางตรงและทางออ้ ม หมายถึงการปูพ้ืนห้องด้วยหินอ่อนอย่างสวยงาม เช่น เพื่อสร้างงานให้บริษัทรับเหมาก่อสร้างของ แต่ส�ำหรับอีกคนหน่ึงอาจหมายถึงการวางผังห้องท่ี ตนเอง หรือพรรคพวก โดยโครงการนั้น ๆ ไม่มี เหมาะสมส�ำหรับการใช้งาน (Knutson and ความคุ้มค่า แต่มีความพยายามสร้างหลักฐาน Schexnayder, 2009) คุณภาพท่ีดีจึงข้ึนอยู่กับ สนับสนนุ ทีไ่ ม่เปน็ ไปตามความเป็นจรงิ ความพึงพอใจของเจ้าของงานเอง อันเป็นการเปิด 2) การลัดคิวน�ำโครงการขึ้นก่อนโครงการ โอกาสให้ผู้ท่ีมีอ�ำนาจการตัดสินใจในหน่วยงาน ท่ีมีความต้องการและความจ�ำเป็นมากกว่า มักพบ หาประโยชน์เพ่ือตนเองหรือพวกพ้องได้ด้วยการก�ำหนด กบั โครงการที่เช่อื มโยงกบั ผลประโยชน์ทางการเมือง รายการประกอบแบบ (specification) หรอื ทีเ่ รียก 3) การขยายขนาดโครงการให้ใหญ่โต กนั อยา่ งกวา้ งขวางว่าการ “ล็อกสเปก” ซึง่ สามารถ เกนิ ความจ�ำเปน็ เพ่อื ให้ได้งบก่อสรา้ งมาก แบ่งออกได้เป็น 5 รปู แบบ (CEAT, 2000) ได้แก่ 4) การด�ำเนินงานไม่เป็นไปตามขั้นตอน 1) การออกแบบที่เกินขนาดเกินความ เชน่ ไมม่ กี ารศึกษาความเหมาะสม หรอื จัดวางแผน จ�ำเป็น โก่งราคาให้สูง เพื่อให้ผู้รับเหมาได้งบค่า โครงการก่อนเพื่อพิสูจน์ความต้องการ ความจ�ำเป็น ก่อสร้างที่สูงเกินความจ�ำเป็นหรือความต้องการ และความคุม้ ค่า ทแ่ี ท้จรงิ หลังจากโครงการผ่านการศึกษาความ 2) การออกแบบท่ีมีรายละเอียดไม่เพียงพอ เหมาะสมและความจ�ำเป็นแล้ว เมื่อได้รับความ น�ำไปสู่การแก้ไขในรายละเอียด ท�ำให้ต้องเสีย เห็นชอบให้เร่ิมด�ำเนินการได้โดยได้รับแนวความ งบประมาณเพิ่มเติมหรือได้ของคุณภาพด้อยลง

90 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. โครงการไมเ่ กิดประโยชนเ์ ท่าที่คาดการณ์ไว้ในแผน ไว้เรียกว่า “Business Integrity Management 3) การก�ำหนดคุณสมบัติ (specification) System (BIMS)” เพ่ือเป็นกระบวนการในการ ท่ีระบุเจาะจงผลิตภัณฑ์หรือวัสดุก่อสร้างที่ขจัด ป้องปรามการทุจริตในการจัดจ้างและด�ำเนินงาน คู่แข่งขัน เพิ่มโอกาสในการฮั้วประมูลในข้ันตอน ของท่ปี รกึ ษาโครงการ ภายใต้แนวทางการด�ำเนินงาน การจัดซื้อจดั จ้าง ของ BIMS น้ี FIDIC เชื่อมั่นว่าจะท�ำให้เจ้าของ 4) การก�ำหนดคุณสมบัติ (specification) โครงการและท่ีปรึกษาโครงการสามารถท�ำงาน ทห่ี ลวมเกินไป ทำ� ให้มีการใช้ของราคาถูกทคี่ ณุ ภาพ ร่วมกันได้ในสภาพแวดล้อมท่ีปราศจากการทุจริต ด้อยกวา่ มาแทน เพ่ือประโยชน์สงู สุดของเจ้าของโครงการ 5) การวางขอ้ กำ� หนดสำ� หรบั งาน Turnkey ส�ำหรบั ในประเทศไทย การจัดจ้างทป่ี รึกษา หรือ Design-Built อย่างหยาบเพ่ือเอ้ือประโยชน์ มีก�ำหนดอยู่ในระเบียบส�ำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วย ใหแ้ กผ่ ู้ประกอบการรายใดรายหนึง่ การพัสดุ พ.ศ.2535 ซึ่งมีข้อสังเกตว่า ปัญหา 5.2 ขั้นตอนการจดั ซือ้ จดั จา้ ง การเลือกที่ปรึกษาโครงการอยู่ที่คณะกรรมการ การจัดซ้ือจัดจ้างจะคาบเกี่ยวไปท่ีข้ันตอน คัดเลือกที่ไม่มีความรู้ความช�ำนาญในงานโครงการ การวางแผนและออกแบบด้วยในข้ันการจัดจ้างที่ กับผู้ช�ำนาญการในการว่าจ้างที่ปรึกษา ท�ำให้ ปรึกษาบริหารโครงการ (PMC) ท่ีได้กล่าวถึงแล้ว ไม่สามารถคัดเลือกบริษัทท่ีปรึกษาที่เหมาะสม ในข้างต้นว่าเป็นผู้เล่นหนึ่งในโครงการก่อสร้างที่มี ท่ีสุดได้ และในหลายกรณีกรรมการคัดเลือกมี ความส�ำคัญมาก เน่ืองจากที่ปรึกษามีบทบาท ผลประโยชน์ทับซ้อนกับท่ีปรึกษาเอง ท�ำให้จัดจ้าง ในการก�ำหนดความเหมาะสม ออกแบบ เกณฑ์ ที่ปรึกษาที่อาจเอ้ือประโยชน์ต่อตนเองหรือพวกพ้อง การประมูล จัดซื้อจัดจ้าง การด�ำเนินการก่อสร้าง โดยไม่มีความรู้ความเช่ียวชาญจริง แม้ปัจจุบันได้มี และการตรวจรับงานในโครงการก่อสร้างต่าง ๆ การจดทะเบียนบริษัทวิศวกรท่ีปรึกษาที่กระทรวง ดงั น้ัน หากได้ที่ปรึกษาโครงการที่ดี มจี รรยาบรรณ การคลังแลว้ โดยแยกคุณสมบตั ิของแต่ละบริษัทไว้ ก็จะทำ� ให้ความไมโ่ ปรง่ ใสในการกอ่ สร้างลดน้อยลง อย่างละเอียดตามมาตรฐานสากล เพื่อจัดส่งให้ (CEAT, 2000) ในปี พ.ศ.2548 International หน่วยงานรัฐที่ต้องการว่าจ้างท่ีปรึกษาไปพิจารณา Federation of Consulting Engineers (FIDIC) จัดจ้าง แต่ก็พบว่ามีการผลักดันท่ีจะให้บริษัทที่ตน ประเมินว่าในแต่ละปีมีการจัดจ้างวิศวกรท่ีปรึกษา ต้องการเข้าไปอยู่ในบัญชีรายชื่อดังกล่าว แม้จะ ซ่ึงเป็นส่วนหน่ึงของท่ีปรึกษาบริหารโครงการถึง ไมม่ คี ณุ สมบตั ิเพยี งพอ กวา่ 500 ลา้ นดอลลา่ หส์ หรฐั (Padilla, 2005) ด้วย อีกส่วนหน่ึงที่มีการคาบเก่ียวกับการจัดซ้ือ ปริมาณเงินที่มาก จึงมีความจ�ำเปน็ ที่ทีป่ รกึ ษาเหลา่ นี้ จัดจ้างคือการจัดจ้างผู้ออกแบบ จากท่ีได้อธิบาย ได้รับการจัดจ้างบนพื้นฐานของความโปร่งใส ไปโดยสังเขปว่าเมื่อเจ้าของโครงการ โดยความ เพื่อให้มั่นใจว่าการท�ำงานของท่ีปรึกษาเหล่าน้ี ช่วยเหลือจากท่ีปรึกษาโครงการ ได้แบบแนวทาง จะปราศจากการทุจริต ด้วยเหตุน้ี FIDIC จึงวาง โครงการ (conceptual design) แล้ว จ�ำเปน็ ตอ้ ง พ้ืนฐานความซื่อสัตย์ส�ำหรับที่ปรึกษาโครงการก่อสร้าง จัดจ้างผู้ออกแบบ เพื่อท�ำแบบโดยละเอียดพร้อม

ปที ี่ 8 ฉบับท่ี 2 (กรกฎาคม - ธนั วาคม 2558) 91 กับรายการประกอบแบบ (specification) จึงต้อง เพ่ือปิดบังการจ่ายสินบน โดยปกติจะมีตัวกลาง อาศัยการจัดจ้างที่รอบคอบและเหมาะสมเพ่ือ เป็นผู้จัดการน�ำส่งสินบนให้ ซ่ึงตัวกลางนี้เองเป็น ป้องกันผู้ออกแบบท่ีมีผลประโยชน์ซ้อนทับกับผู้รับ จุดส�ำคัญจุดหน่ึงท่ีกระตุ้นให้เกิดการจ่ายสินบน เหมา หรือผู้จ�ำหน่ายวัสดุก่อสร้างรายใดรายหน่ึง เพราะท�ำหน้าท่ีสร้างอุปทานและอุปสงค์ให้กับตลาด เนื่องจาก specification ท่ีผู้ออกแบบจะเป็น การทุจริต ทั้งที่ในบางกรณีไม่ได้มีความต้องการ ผกู้ �ำหนดน้นั สามารถก�ำหนดเจาะจงผูท้ ีจ่ ะมารบั งาน รบั /จา่ ยสินบนแตอ่ ย่างใด หรอื จำ� หนา่ ยวสั ดกุ ่อสรา้ งในข้นั ตอนต่อไปได้ เมื่อได้ การฮวั้ เกดิ ขึน้ หลายรูปแบบ โดยหลกั ๆ แลว้ แผนการด�ำเนินงาน และรายการประกอบแบบ จะมี 3 ลักษณะ คือ ลักษณะแรก กลุ่มผู้รับเหมา ทช่ี ัดเจนแล้ว กระบวนการต่อไปคือการจัดซื้อจดั จา้ ง ทเ่ี สนองานมกี ารตกลงราคากันอย่างลบั ๆ ให้รายใด ท่ีเป็นส่วนใหญ่ที่สุด เก่ียวพันกับงบประมาณ รายหนึง่ ไดร้ ับสัญญาน้นั ๆ ไป โดยรายอน่ื ที่รว่ มตกลง มากท่ีสุด คอื การจัดจา้ งผู้รับเหมาก่อสร้างโครงการ ด้วยจะได้รับผลประโยชน์ในรูปแบบต่าง ๆ เช่น ในกระบวนการนี้มีรูปแบบ พฤติกรรมการทุจริต เงนิ ตอบแทน หรอื งานชน้ิ ตอ่ ไป การฮั้วเชน่ น้ีท�ำให้ มากมาย ทง้ั ท่ีซบั ซอ้ นและตรงไปตรงมา โดยหลักแล้ว ผทู้ ่ีไดร้ บั สัญญาไปสามารถเสนอราคาท่สี ูงได้ เนือ่ งจาก พฤติกรรมการทุจรติ จะมีอยู่ 2 ประเภท คอื การให้ ไมม่ คี ู่แข่งมาตดั ราคา ลักษณะทส่ี อง กลุ่มผู้รบั เหมา สนิ บน และการฮว้ั (Stansbury, 2005) มีการตกลงเพ่ิมต้นทุนจ�ำนวนหน่ึงในปริมาณที่ตกลง การให้สินบนเพ่ือให้ได้งานนั้นเป็นพฤติกรรม กันไวเ้ ข้าไปในราคาท่เี สนอ แล้วแขง่ ขนั ราคากันจริง การทุจริตท่ีชัดเจนที่สุดในพฤติกรรมการทุจริต สุดท้ายเมื่อได้ผู้ชนะ ก็จะน�ำต้นทุนท่ีเพิ่มเข้าไปน้ัน ทั้งหลายในงานก่อสร้าง การให้สินบนโดยทั่วไปจะ มาหารเฉลี่ยแจกจ่ายให้กับผู้แพ้เป็นค่าปลอบใจ เป็นไปในลักษณะท่ีผู้รับเหมาก่อสร้างจ่ายสินบนให้ ลักษณะที่สาม กลุ่มผู้รับเหมาตกลงร่วมกันท่ีจะคง แก่ตัวแทนเจ้าของโครงการเพื่อให้ได้งานน้ัน ๆ อัตราวัสดุก่อสร้างให้ตายตัวในราคาที่สูง เพื่อไม่ว่า ส�ำหรับงานก่อสร้างสาธารณะ ตัวแทนเจ้าของ ใครท่ีชนะ ก็จะได้รับประโยชน์สูงกว่าการแข่งขัน โครงการก็คือเจ้าหน้าท่ีในหน่วยงานราชการท่ีรับ ตดั ราคากัน (Stansbury, 2005) ในวงการกอ่ สรา้ ง ผิดชอบโครงการที่มีอ�ำนาจในการตัดสินใจหรือมี ของไทยถึงแม้จะมีพฤติกรรมการฮ้ัวท่ีซับซ้อนมากขึ้น อิทธิพลต่อการตัดสินใจคัดเลือก ในกรณีท่ีเจ้าของ มหี ลากหลายวิธี แต่โดยหลกั แล้วกจ็ ะอยใู่ นลกั ษณะ โครงการจัดจา้ งทีป่ รึกษาโครงการ ผูร้ บั เหมากอ่ สรา้ ง ท่ีกลา่ วมา ก็อาจจ่ายสินบนแก่ที่ปรึกษาโครงการเพ่ือให้แนะน�ำ สาเหตุของการทุจริตในข้ันตอนการจัดซื้อ เจ้าของโครงการในทางท่ีเป็นประโยชน์แก่ตน จัดจา้ งน้ันมอี ยู่ 4 ประการ (Sirilaksana Khoman, ซึ่งพฤติกรรมเช่นน้ีเป็นอันตรายต่อความส�ำเร็จ 2012) ประการแรก ไมม่ ีระเบียบท่ีเป็นหลกั อนั เดยี ว ของโครงการมาก เนื่องจากหากผู้รับเหมารู้ว่า ประเทศไทยไม่เคยมีหน่วยงานกลางท่ีดูแลรับผิดชอบ สามารถจ่ายสินบนเพื่อบิดเบือนความเห็นของตัวแทน การจัดซอื้ จัดจา้ ง ทกุ หน่วยงานท�ำการจัดซือ้ จัดจา้ ง เจ้าของโครงการหรือท่ีปรึกษาโครงการได้แล้ว แยกกัน ในดา้ นระเบยี บ หน่วยงานส่วนกลางของรัฐ กย็ ่อมท�ำเชน่ นี้ในข้ันตอนต่อ ๆ ไปดว้ ย อย่างไรก็ตาม จะถูกควบคุมโดยระเบียบส�ำนักนายกรัฐมนตรี

92 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 ในขณะที่องค์กร วิธีประกวดราคา และวิธีประมูลด้วยระบบ บริหารส่วนท้องถิ่นมีระเบียบจัดซื้อจัดจ้างของ อเิ ลก็ ทรอนิกส์ โดยมีเกณฑ์ที่แตกตา่ งกันไป แตก่ ม็ ี กระทรวงมหาดไทยควบคุม รัฐวิสาหกิจขนาดใหญ่ ข้อยกเว้นเพ่ือประโยชน์แก่ทางราชการด้วยเช่นกัน สามารถก�ำหนดระเบียบจัดซ้ือจัดจ้างของตนเองได้ ข้อสังเกตคือสัดส่วนการจัดซื้อจัดจ้างด้วยวิธีที่ไม่มี กฎหมายเดียวที่ป้องกันการทุจริตในการจัดซื้อจัดจ้าง การแข่งขนั คอ่ นข้างสงู และมแี นวโน้มทเี่ พิ่มข้ึนเร่อื ย ๆ คือ พระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเก่ียวกับ และประการท่สี ่ี ระเบยี บมีชอ่ งวา่ งส�ำหรับพฤตกิ รรม การเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ.2542 ที่ไม่โปร่งใสและสุ่มเสี่ยงต่อการทุจริต ในการวัด ซงึ่ ในช่วงเวลา 12 ปี ภายหลงั มผี ลบงั คับใช้ มเี พยี ง ความโปร่งใสของการจัดซื้อจัดจ้างแต่ละโครงการ 15 คดที ผี่ ู้กระทำ� ผดิ ถกู ลงโทษตามพระราชบญั ญัตนิ ี้ Somkiat Tangkitvanich (2009) ได้พัฒนาดัชนี ส่วนหน่วยงานท่ีรับผิดชอบดูแลการจัดซ้ือจัดจ้าง ช้ีวัดความโปร่งใสขึ้น โดยค�ำนวณจากหลาย คือ กรมบัญชีกลาง โดยมีคณะกรรมการว่าด้วย องค์ประกอบของการจัดซื้อจัดจ้าง โดยพบว่า การพัสดุ มีหนา้ ทต่ี ีความและวินิจฉัยปัญหาท่ีเกี่ยวกบั มากกว่าร้อยละ 54 ของโครงการจัดซื้อจัดจ้าง การปฏิบัติตามระเบียบ นอกจากนั้นทุกการจัดซื้อ โดย e-Auction ท้ังหมดได้คะแนน 0 คะแนน จัดจ้างภาครัฐต้องถูกตรวจสอบโดยส�ำนักงาน ซ่งึ หมายความวา่ ไมม่ กี ารประกาศผลการจดั ซ้อื จดั จา้ ง การตรวจเงินแผน่ ดิน จะเหน็ ได้ว่าไมม่ ีกฎระเบยี บใด และมโี ครงการเพยี งรอ้ ยละ 3 ทไ่ี ดค้ ะแนนสูงสดุ 1 ที่เป็นหนึ่งเดียวในการควบคุมดูแลการจัดซ้ือจัดจ้าง คะแนน นอกจากน้ใี นระเบยี บสำ� นกั นายกรัฐมนตรี โดยรวม ประการที่สอง ระเบียบท่ีมีอยู่ไม่ส่งเสริม ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ.2535 ยังให้อ�ำนาจคณะ ใหเ้ กิดประสทิ ธภิ าพ เนือ่ งจากระเบยี บมีความยงุ่ ยาก รัฐมนตรีในการพิจารณางดเว้นการใช้ระเบียบพัสดุ การใช้ฐานราคาท่ีต่�ำที่สุดในการตัดสินใจเลือกสินค้า ได้เป็นกรณีไป ซึ่งงบประมาณที่ได้รับการอนุมัติ หรือบริการอาจท�ำให้ไม่ได้รับสินค้าและบริการ จากคณะรัฐมนตรีโดยไม่ต้องผ่านการพิจารณาของ ที่มีคุณภาพที่ดี หากต้องการเลือกคุณภาพ รัฐสภามีแนวโนม้ ที่เพม่ิ ขน้ึ อยา่ งต่อเน่อื ง (Sirilaksana ก็ต้องมีการก�ำหนดคุณสมบัติเฉพาะเจาะจง ซ่ึงมี Khoman, 2012) ความสุ่มเสย่ี งต่อการทจุ รติ และด้วยระยะเวลาท่ีช้า แนวทางหนึ่งของรัฐเพ่ือป้องกันการทุจริต ในการอนุมัติและจัดซ้ือจัดจ้างท�ำให้ราชการไม่ได้รับ โดยเฉพาะการฮั้วประมูล คือการน�ำวิธีจัดซ้ือ สินค้าและบริการท่ีมีประสิทธิภาพหรือทันสมัยท่ีสุด จัดจ้างแบบ e-Auction มาใช้คร้ังแรกในปี 2548 ประการที่สาม กระบวนการจัดซื้อจัดจ้างเปิดทางสู่ ส�ำหรับโครงการจัดซ้ือจัดจ้างท่ีมีงบประมาณเกิน ความสมุ่ เส่ยี ง ต่อการทุจริต โดยตามระเบยี บสำ� นกั กวา่ 2 ล้านบาท ซึง่ รอ้ ยละ 84.1 ของโครงการทใ่ี ช้ นายกรัฐมนตรวี ่าด้วยการพสั ดุ พ.ศ. 2535 ก�ำหนด วิธีนี้เป็นโครงการก่อสร้าง นับเป็นมูลค่าสูงถึงกว่า ใหม้ ีวธิ ซี ้อื และวธิ จี ้าง 6 วิธี ซ่งึ สามารถแบง่ ออกเป็น 53,400,000,000 บาท หรือร้อยละ 85.95 ของ 2 กลุ่ม คือกลุ่มวิธีที่ไม่ต้องมีการแข่งขัน ได้แก่ งบประมาณที่ใช้ในการจัดซ้ือจัดจ้างด้วยวิธีการ วิธีพิเศษ วิธีกรณีพิเศษ และการตกลงราคา และ e-Auction ในปนี น้ั จาก 161 หน่วยงานทีเ่ ข้าร่วม กลุ่มวิธีที่ต้องมีการแข่งขัน ได้แก่ วิธีสอบราคา ใช้ e-Auction มี 5 หน่วยงานจัดซ้ือจัดจ้างไปถึง

ปที ี่ 8 ฉบับท่ี 2 (กรกฎาคม - ธนั วาคม 2558) 93 ร้อยละ 50.98 ของจำ� นวนโครงการทใี่ ช้ e-Auction การด�ำเนินงานของขั้นตอนการก่อสร้างอย่างชัดเจน ทง้ั หมด ไดแ้ ก่ กรมทางหลวง กรมทางหลวงชนบท หากเร่ิมต้นโครงการด้วยจุดประสงค์ท่ีไม่เหมาะสม เทศบาล องค์การบริหารส่วนจังหวัด และองค์การ แล้ว มีการคัดเลือกผู้ควบคุมงาน ผู้ออกแบบ และ บริหารสว่ นต�ำบล หน่วยงานเหลา่ นนี้ ับเปน็ หน่วยงาน ผู้รับเหมาท่ีไม่มีความสามารถจริง มุ่งหาประโยชน์ ท่ีมหี นา้ ทห่ี ลกั ในการจดั ซือ้ จดั จ้างโครงการก่อสรา้ ง จากงานน้ัน ๆ การทุจริตในขั้นตอนการก่อสร้าง เน่อื งจากในปีเดียวกนั น้ี โครงการถึงรอ้ ยละ 94.67 ก็จะรุนแรงมาก และเกดิ ขึน้ ได้ในหลากหลายรูปแบบ ของโครงการจากทงั้ 5 หนว่ ยงานเป็นโครงการกอ่ สรา้ ง โดยต้นทางการทุจริตในขั้นตอนนี้สามารถมาจาก ท้ังนี้เมื่อศึกษาผลการจัดซ้ือจัดจ้างโดยวิธี e-Auction 4 ฝ่าย (CEAT, 2000) ดงั น้ี ของทั้ง 5 หน่วยงานแล้ว พบว่าในระยะ 6 ปีต้ังแต่ 1) ผรู้ ับเหมา โดยพฤตกิ รรมหน่งึ ทพ่ี บเหน็ เร่ิมใช้ e-Auction มีผลการประมูลถึงร้อยละ 70 ได้บ่อยคร้ัง และถือเป็นการปฏิบัติกันอย่างปกติ ของการประมูลด้วยวิธีน้ีที่ประหยัดเงินให้รัฐได้ ในข้ันตอนการก่อสร้าง คือการขอปรับเปล่ียนแบบ ไม่ถึงร้อยละ 1 และในหน่วยงานหลักดังกล่าว เนื่องจากการก่อสร้างคือการเปล่ียนแปลงแบบจาก มีจ�ำนวนโครงการที่มีผู้เข้าแข่งขันแต่ละคร้ังไม่เกิน ในกระดาษออกมาเป็นโครงสร้างจริงท่ีจับต้องได้ 3 รายถึงร้อยละ 46.39 ของโครงการทง้ั หมด อีกทง้ั ระหว่างการกอ่ สรา้ งโดยทั่วไปจงึ ตอ้ งมกี ารปรับเปลีย่ น พบวา่ มีแนวโนม้ ท่ีผลการประมูลจะเปน็ ไปในลักษณะ แบบบ้าง เพื่อให้เหมาะสมกับความเป็นจริง น่ีเป็น ทมี่ กี ารแข่งขันน้อยราย และประหยดั งบใหแ้ กร่ ัฐได้ การเปิดโอกาสส�ำหรับการทุจริตโดยผู้รับเหมาด้วย น้อยมากน้ีจะย่ิงเพิ่มมากขึ้นเรื่อย ๆ ลักษณะเช่นนี้ การปรับเปลี่ยนแบบหรือรายการประกอบแบบ บ่งบอกถึงความเป็นไปได้สูงที่จะมีความเกี่ยวข้อง เพ่ือลดต้นทุนให้กับตนเอง (Stansbury, 2005) กบั การทุจริต เนื่องจากการจดั ซือ้ จดั จ้างดว้ ยวธิ ีการ กรณีหนึ่งที่เกิดข้ึนจริงในประเทศไทยคือการที่เจ้าของ ทางอิเล็กทรอนิกส์ (e-Auction) นั้นถูกออกแบบ โครงการเสนอราคากลางต�่ำมาก จนผู้รับเหมาทั่วไป มาเพ่ือเน้นการแข่งขันราคา จึงมีความเป็นไปได้ ไม่สามารถรับงานได้ แตจ่ ะมีผรู้ บั เหมาท่มี ีผลประโยชน์ น้อยที่ผู้เสนอราคาประกวดแตกต่างกับราคากลาง ร่วมกันเข้าประมูลและรับงานไปในราคาท่ีต�่ำมาก เพยี งร้อยละ 1 หรอื ต�ำ่ กว่าจะชนะการประกวดราคา เมื่อเริ่มก่อสร้างก็มีการขออนุมัติเปลี่ยนแปลงแบบ และการจัดซื้อจัดจ้างที่มีผู้เข้าร่วมประกวดราคาเพียง ลดคุณสมบัติวัสดุก่อสร้าง ลดเน้ืองานลง ท�ำให้ 3 รายหรอื นอ้ ยกวา่ น้ันเปดิ โอกาสให้เกดิ การฮว้ั ประมูล สามารถก่อสร้างโครงการได้ส�ำเร็จและมีก�ำไรด้วย ไดส้ ะดวก เนอ่ื งจากผเู้ ข้ารว่ มประมูลสามารถเจรจา เช่นนี้เป็นการกีดกันการแข่งขันอย่างชัดเจนวิธีหน่ึง ฮั้วกันได้ง่ายกว่ากรณีท่ีมีผู้เข้าร่วมหลายราย (Krisda Chanjamrassang, personal (Wanchai Suppasupanya, 2011) communication, 29 January 2013) 5.3 ขน้ั ตอนการก่อสรา้ ง 2) ผู้มีอ�ำนาจ โดยทั่วไปคือนักการเมือง การทุจริตไม่ได้จบเพียงแค่ขั้นตอน หรือข้าราชการระดับสูงในหน่วยงานรัฐนั้น ๆ การจัดซ้อื จัดจ้างเพอ่ื ให้ไดง้ านเท่าน้ัน แต่การทจุ รติ สามารถส่ังเจ้าของโครงการให้เพิ่ม/ลดงาน ในสองข้ันตอนแรกท่ีกล่าวมาจะส่งผลกระทบต่อ โดยไม่จ�ำเป็น เพ่ือช่วยเหลือให้ผู้รับเหมา โดยมี

94 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ผลประโยชนร์ ่วมกนั กบั ผูร้ ับเหมา ท้งั น้ีหากเจ้าของ พิจารณางดหรือลดค่าปรับให้แก่คู่สัญญาได้หาก โครงการไม่ปฏิบัติตามก็จะใช้อ�ำนาจในการกล่ันแกล้ง ความล่าช้าเกิดข้ึนเพราะ หนึ่ง ความผิดหรือความ ผทู้ ีร่ บั ผิดชอบได้ บกพร่องของส่วนราชการ สอง เหตุสุดวิสัย และ 3) เจ้าของโครงการ หรือข้าราชการ สาม พฤติการณ์อันหนึ่งอันใดที่คู่สัญญาไม่ต้อง ในหน่วยงานน้ันสามารถเรียกรับเงินจากผู้รับเหมา รับผิดตามกฎหมาย เมื่ออ�ำนาจการพิจารณาอยู่ที่ เพ่ืออ�ำนวยความสะดวกในเร่ืองต่าง ๆ ตามท่ีได้ หัวหน้าส่วนราชการ จึงเกิดการจ่ายสินบนเพ่ือลด กล่าวมาข้างต้น นี่แสดงให้เห็นว่าความต้องการ หรอื งดคา่ ปรับเป็นปกติ อาจไมไ่ ด้มาจากผรู้ ับเหมาเสนอจ่าย แต่เปน็ เจ้าของ 2) การตรวจสอบคุณภาพงาน จากท่ีได้ โครงการท่เี รียกรบั กล่าวไปแล้วว่าคุณภาพงานนั้นหลายส่วนยากท่ีจะ 4) ท่ีปรึกษาบริหารโครงการ/ผู้ควบคุมงาน ระบุให้ชัดเจนได้ในสัญญา จึงขึ้นอยู่กับความพอใจ เป็นตัวกลางระหว่างผู้รับเหมาและเจ้าของโครงการ ของเจ้าของโครงการหรือผู้แทนเป็นหลัก ถึงแม้มีที่ สมควรเป็นผู้ที่มีความรู้และข้อมูลในการก่อสร้าง ปรึกษาช่วยตรวจสอบคุณภาพแต่บางช้ินงานก็ไม่ โครงการน้ัน ๆ และดูแลผลประโยชน์แทนเจ้าของ สามารถตรวจสอบได้โดยง่าย เช่น เมื่อเทปูน โครงการ หากตอ้ งการหาประโยชน์แลว้ จะสามารถ เสาคานไปแล้วก็จะไม่เห็นลักษณะของเหล็กเส้น เรยี กรับประโยชน์ได้จากทง้ั สองฝา่ ย หากต้องการตรวจสอบก็ต้องกะเทาะปูนออกมา 5.4 ข้ันตอนการส่งมอบงานและบ�ำรุง ท�ำใหง้ านลา่ ชา้ รักษาหลงั สน้ิ สุดการก่อสร้างโครงการ 3) การตรวจรับงานแบบผิดขั้นตอน หรือ หลังจากที่การก่อสร้างโครงการเสร็จสิ้น สร้างความล่าช้าให้แก่การตรวจรับงาน ท�ำให้เป็น แล้วก็เข้าสู่การส่งมอบงานให้แก่เจ้าของโครงการ ภาระแก่ผู้รับเหมา เอื้อประโยชน์ให้แก่เจ้าของ พฤติกรรมการทุจริตในข้ันตอนน้ีจึงใช้ประโยชน์ โครงการในการเรียกเกบ็ คา่ ปรับ หรือสินบนเพ่ือลด จากอำ� นาจวนิ ิจฉัยของผตู้ รวจรบั งาน และลกั ษณะ หรอื งดคา่ ปรับ ของงานก่อสร้างที่มีความซับซ้อนและปกปิดได้ง่าย 4) ท�ำเอกสารเบิกเงินเท็จ ปริมาณงาน โ ด ย พ ฤ ติ ก ร ร ม ท่ี พ บ เ ห็ น ไ ด ้ ท่ั ว ไ ป ใ น ข้ั น ต อ น มากหรือน้อยกว่าที่ท�ำจริง ด้วยความร่วมมือจาก ส่งมอบงานนไี้ ดแ้ ก่ (CEAT, 2000) ผู้ควบคุมงาน เอาเปรียบเจ้าของโครงการ ทั้งน้ี 1) ผู้รับเหมาขอส่งงานล่าช้าโดยไม่มี ผู้ควบคุมงานอาจเรียกเก็บสินบนจากผู้รับเหมา โทษปรับ เป็นปกติอยู่แล้วท่ีงานก่อสร้างจะมี เพอ่ื ลดความเขม้ ขน้ ในการตรวจรับงานลงได้ เน่ืองจาก ผลกระทบจากภายนอกตา่ ง ๆ ที่สง่ ผลให้ไม่สามารถ ในความเป็นจริงที่เกิดขึ้นในประเทศไทย แบบโครงการ ท�ำงานได้เสร็จภายในเวลาที่ก�ำหนด โดยทั่วไป ก่อสร้างสาธารณะจ�ำนวนมากไม่มีมาตรฐาน หากเป็นความผิดของผู้รับเหมา ผู้รับเหมาจะต้อง เป็นไปไม่ได้ท่ีผู้รับเหมาจะท�ำให้ออกมาได้ตรง จ่ายค่าปรับให้แก่เจ้าของโครงการ อย่างไรก็ตาม ตามแบบทุกประการ พฤติกรรมเช่นนี้จึงเกิดข้ึน ตามระเบียบพัสดุน้ัน หัวหน้าส่วนราชการสามารถ เปน็ ปกติ