วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปีที่ 8 ฉบับที่ 2

วารสารวิชาการISSN1906-2087 ป.ป.ช. NACC Journal ปีท่ี 8 ฉบบั ท่ี 2 (กรกฎาคม - ธันวาคม 2558) บทความพิเศษ Special Articles บทความทางวิชาการ Anti-Corruption Articles บทความปริทศั นแ์ ละบนั ทกึ Book Review and Notes สา� นกั งานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจรติ แหง่ ชาติ

วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. NACC Journal ISSN 1906-2087 ปีท่ี 8 ฉบบั ท่ี 2 (กรกฎาคม – ธันวาคม 2558) เจา้ ของ ทปี่ รกึ ษา ส�ำนักงาน ป.ป.ช. ศาสตราจารย์พิเศษ วิชา มหาคณุ เลขที่ 361 ถนนนนทบรุ ี ต�ำบลท่าทราย สำ� นักงาน ป.ป.ช. อำ� เภอเมืองนนทบรุ ี จงั หวดั นนทบรุ ี 11000 ศาสตราจารย์ ดร.ภกั ดี โพธิศิร ิ โทรศัพท์ 0 2528 4800 ตอ่ 5814 สำ� นักงาน ป.ป.ช. โทรสาร 0 2528 4703 ศาสตราจารย์ ดร.เมธี ครองแกว้ E-mail: [email protected] สถาบันบณั ฑติ พฒั นบรหิ ารศาสตร์ Website: http://www.nacc.go.th ผขู้ ดั เกลาภาษาองั กฤษ บรรณาธิการ Dr.William Wyn Ellis ศาสตราจารย์ ดร.ตรี ณ พงศม์ ฆพัฒน์ ESCAP จฬุ าลงกรณม์ หาวิทยาลยั กองบรรณาธิการ วัตถุประสงค์ ผชู้ ว่ ยศาสตราจารย์ ดร.ดารารัตน์ อานันทนะสวุ งศ์ n เพื่อเป็นแหล่งรวบรวมความรู้และเผยแพร่ สถาบนั บัณฑติ พฒั นบรหิ ารศาสตร์ ผชู้ ่วยศาสตราจารย์ ดร.นพนันท์ วรรณเทพสกุล ผลงานวิจัยและผลงานทางวิชาการอื่น ๆ ด้าน จุฬาลงกรณม์ หาวิทยาลัย การป้องกันและปราบปรามการทจุ ริต ดร.พัชรวรรณ นุชประยรู n เพื่อสนับสนุนการใช้ประโยชน์จากผลงานวิจัย สถาบันบณั ฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ ผลงานวิชาการ และการสร้างความตระหนัก นางศริ ริ ัตน์ วสวุ ัต รว่ มกนั ในการต่อต้านการทุจรติ สำ� นกั งาน ป.ป.ช. n เพื่อส่งเสริมเครือข่ายความร่วมมือและ รองศาสตราจารย์ ดร.สริ ลิ ักษณา คอมันตร ์ ประสานงานในการบรกิ ารจดั การขอ้ มลู งานวจิ ยั สำ� นกั งาน ป.ป.ช. ดา้ นการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ ระหวา่ ง รองศาสตราจารย์ ดร.อัจนา ไวความด ี หน่วยงานและสถาบนั วจิ ัยตา่ ง ๆ นกั วิชาการอสิ ระ n เพื่อให้มีการแลกเปล่ียนข้อมูลข่าวสารและ กองการจดั การ เอกสารสิ่งตีพิมพ์ต่าง ๆ กับหน่วยงานและ ฉนั ท์ชนก เจนณรงค์ เครอื ข่ายที่เกย่ี วข้อง พชั รี มีนสขุ ก�ำ หนดพิมพเ์ ผยแพร่ ศักดินนั ท์ คณุ เอนก ปลี ะ 2 คร้ัง ดังน้ี เสาวณยี ์ ทิพอุต ฉบบั ที่ 1 มกราคม – มิถุนายน อนัญญา แมน้ โชติ ฉบับท่ี 2 กรกฎาคม – ธันวาคม เนอื้ หา/ข้อความในวารสารนเ้ี ปน็ ความคิดเหน็ ของผ้เู ขียน มิใชข่ องสำ�นักงานคณะกรรมการป้องกนั และปราบปรามการทุจรติ แห่งชาติ

NACC Journal ISSN 1906 – 2087 Vol 8 No. 2 (July – December, 2015) Publisher Advisory Board Office of the National Anti-Corruption Vicha Mahakun Commission Office of the National Anti-Corruption 361 Nonthaburi District Commission Amphur Muangnonthaburi Nonthaburi Pakdee Pothisiri Province 11000 Thailand Office of the National Anti-Corruption Tel: 66 2528 4800 Ext. 5814 Commission Fax: 66 2528 4800 Ext. 4703 Medhi Krongkaew E-mail: [email protected] National Institute of Development Website: http://www.nacc.go.th Administration Editor English Language Editor Teerana Bhongmakapat William Wyn Ellis Chulalongkorn University ESCAP Editorial Board Objectives Atchana Waiquamdee n To serve as a knowledge center for Independent Scholar Bajrawan Nuchprayool disseminating research findings and other National Institute of Development academic works on corruption prevention Administration and suppression. Dararatt Anantanasuwong n To encourage the use of the research National Institute of Development finding and academic works and to en- Administration hance public awareness to collectively Noppanun Wannathepsakul counter corruption. Chulalongkorn University n To promote networking and cooperation Sirilaksana Khoman among academic and technical agencies Office of the National Anti-Corruption on countering corruption among the Commission agencies and research institutions. Sirirat Vasuvat n To promote the exchange of information Office of the National Anti-Corruption and documents among relative agencies Commission and networks. Managerial Board Publication Frequency Ananya Manchot Bi-annual: Chanchanoke Chennarong No.1 January-June Pacharee Meensuk No.2 July-December Sakdinan Khunanek Saowanee Thip-ut Views expressed in the published articles in this Journal exclusively belong to the authors and do not necessarily reflect the official position of the NACC

สารบัญ บทบรรณาธกิ าร 2 ตอนท่ี 1: บทความพเิ ศษ ความเสี่ยงทางกฎหมายเก่ียวกับการกระท�ำความผดิ ตอ่ ตำ� แหน่งหน้าที่ 15 ของนกั วิจยั และนกั วชิ าการภาครฐั ของไทย 23 เมธี ครองแก้ว ถามหาสุจรติ ธรรมในระบบท่ีไร้ศีลธรรม: ค�ำถามท่ีแย้งตวั เอง ปรีชา ชา้ งขวญั ยืน มิติทางจริยธรรมและการเมืองของการคอรร์ ัปชัน โสรัจจ์ หงศล์ ดารมภ์ ตอนที่ 2: บทความทางวชิ าการ: การทจุ รติ และการต่อตา้ นการทุจรติ 30 มาตรการและกลไกในการบงั คับใชป้ ระมวลจรยิ ธรรม: ศกึ ษากรณีสำ� นักงาน ต�ำรวจแห่งชาติ 50 พัชรวรรณ นชุ ประยรู 76 การสังเคราะห์ข้อเสนอเพ่ือเสรมิ สรา้ งการอภิบาลระบบยา สกนธ์ วรัญญวู ัฒนา 101 คอร์รปั ชนั ในประเทศไทย: กรณีศกึ ษาการคอร์รปั ชันและสภาวการณ์ ทางสงั คม-การเมอื งในวงการกอ่ สร้างไทย ต่อภัสสร์ ยมนาค การประเมินองคก์ รคุณธรรมคสู่ ัญญารฐั เสรมิ พลังตอ่ ตา้ นทจุ ริตคอร์รัปชนั จดั ซื้อจัดจา้ ง ณฐั วัฒน์ อริยธ์ ชั โภคนิ ตอนที่ 3: บทความปริทศั น์และบนั ทึก การโตเ้ ถยี งและการปฏริ ูปคอรร์ ปั ชนั : พลงั ของกระบวนการประชาธปิ ไตยเชิงลึก 134 โดย ไมเคิล จอห์นสตนั โกวทิ ย์ กงั สนนั ท์ ทุจรติ ไซเบอร์: กลวิธีเทคนคิ และกระบวนการ โดย รกิ โฮเวริ ด์ 139 วสธุ าดล นาควโิ รจน์ ขอ้ สงั เกตต่อร่างพระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพสั ดภุ าครฐั พ.ศ. .... 143 ศริ ริ ัตน์ วสวุ ัต

Contents Part I: Special Articles 2 Legal Risks of Misconduct in Office of Public Researchers and 15 Academicians in Thailand 23 Medhi Krongkaew Searching for Integrity in an Immoral System: A Paradoxical Question Preecha Changkwanyuen Ethical and Political Dimensions of Corruption Soraj Hongladarom Part II: Articles on Anti-Corruption 30 50 Measures and Enforcement Mechanisms of the Code of Conduct: 76 A Case Study of the Royal Thai Police 101 Bajrawan Nuchprayool The Synthesis of Policy Recommendations for Promoting Good Pharmaceutical Governance Sakon Varunyuwatana Corruption in Thailand: A Study of Corruption and the Socio-Political Environment in Thailand’s Construction Sector Torplus Yomnak Organizational Integrity Assessment for Anti-Corruption Empowerment in Procurement Nattawat Aritatphokin Part III: Book Review and Notes 134 Corruption Contention and Reform: The Power of Deep 139 Democratization by Michael Johnston 143 Kowit Kangsanan Cyber Fraud: Tactics, Techniques, and Procedures by Rick Howard Wasutadon Nakawiroj Remarks on Draft of Government Procurement Act Sirirat Vasuvat

บทบรรณาธิการ วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ฉบับนี้ครอบคลุมความรู้ด้านต่าง ๆ ที่เก่ียวข้องกับการป้องกันและ การปราบปรามการทุจริต โดยรวมไปถึงปัญหาคุณธรรมจริยธรรมซึ่งก�ำลังเป็นปัญหาที่ส�ำคัญในแทบ ทกุ วงการ บทความทง้ั หมดเปน็ บทความทกี่ องบรรณาธกิ ารไดเ้ รยี นเชญิ ผรู้ แู้ ละผมู้ ปี ระสบการณส์ งู เผยแพร่ ความรู้ ทศั นะและผลการศึกษาวิจัยที่เปน็ ประโยชน์ บทความแรก เก่ียวข้องกับปัญหาการทุจริตในสถาบันการศึกษา ซ่ึงที่ผ่านมามีปัญหาอย่างมาก ทั้งทางด้านธรรมาภิบาลและการปฏิบัติระดับบุคคลที่ไม่ปฏิบัติโดยสุจริต ในบทความน้ี เมธี ครองแก้ว ไดช้ ถี้ งึ ความเสย่ี งทางกฏหมายตา่ ง ๆ ทนี่ กั วจิ ยั และนกั วชิ าการอาจกระทำ� ผดิ ตอ่ หนา้ ท่ี บทความนจี้ งึ สะทอ้ น ถึงปรากฏการณ์ท่ีมีอยู่แพร่หลายในมหาวิทยาลัยของรัฐและมหาวิทยาลัยที่อยู่ภายใต้การก�ำกับของรัฐ ผู้วิจัยท่ีก้าวข้ามเส้นจริยธรรมในมหาวิทยาลัยภายใต้การก�ำกับของรัฐมักเข้าใจว่าตนเองมีอิสระ ในการกระทำ� การตา่ ง ๆ ทเี่ ปน็ พน้ื ทสี่ เี ทาแตบ่ ทความนก้ี ใ็ หค้ ำ� เตอื นถงึ ความเสยี่ งทางกฎหมายทม่ี กี ารลงโทษ ท่หี นกั ไว้ดว้ ย บทความต่อมาสองช้ิน เป็นบทความทางด้านจริยธรรมที่กองบรรณาธิการได้เรียนเชิญผู้ท่ีมี ความรู้สูงในระดบั ประเทศ ปรีชา ช้างขวัญยนื ไดต้ ั้งค�ำถามถึงปญั หาจรยิ ธรรมภายใตร้ ะบบการศกึ ษาและ ระบบสงั คมทเ่ี ปน็ อปุ สรรคในระดบั รากฐาน สว่ นบทความหลงั โสรจั จ์ หงศล์ ดารมย์ ไดใ้ หข้ อ้ คดิ เกย่ี วกบั มติ ิ ด้านจริยธรรมและการเมอื งของการคอรร์ ัปชันซง่ึ เป็นทัง้ เร่อื งจิตสำ� นึกและกฎหมาย ในส่วนของบทความทางวิชาการ พัชรวรรณ นุชประยูร ได้วิเคราะห์และเสนอแนะเก่ียวกับ การปรับปรุงประมวลจริยธรรมรวมท้ังกลไกการบังคับใช้ในกรณีศึกษาส�ำนักงานต�ำรวจแห่งชาติ สกนธ์ วรญั ญูวฒั นา ได้สังเคราะหข์ อ้ เสนอแนะในการเสริมสร้างธรรมภบิ าลในกรณศี กึ ษาระบบอภบิ าลยา ต่อภัสสร์ ยมนาค ได้ศึกษาปัจจัยและกระบวนการคอร์รัปชันในกรณีศึกษาวงการก่อสร้าง และ ณัฐวัฒน์ อริย์ธชั โภคิน ไดว้ ิเคราะหด์ ัชนที ใ่ี ช้ในการประเมินองค์กรคุณธรรมในกรณีของคู่สัญญาหนว่ ยงานของรฐั ในบทความปรทิ ศั นแ์ ละบนั ทึก โกวทิ ย์ กังสนนั ท์ ไดป้ รทิ ัศนห์ นงั สือใหมเ่ อ่ียมของไมเคิล จอหน์ สตัน เกี่ยวกับการปฏริ ปู และการควบคมุ การคอรร์ ัปชันท่ตี อ้ งตระหนกั ถึงเงอ่ื นไขเฉพาะของสงั คมน้ัน ๆ รวมทงั้ การสรา้ งกระบวนการประชาธปิ ไตยระดบั ลกึ วสธุ าดล นาควโิ รจน์ ไดส้ รปุ งานศกึ ษาเกย่ี วกบั การทจุ รติ ทาง ดา้ นไซเบอรท์ เี่ คยใหค้ วามรเู้ กย่ี วกบั กระบวนการและเทคนคิ ทเ่ี กย่ี วขอ้ งซง่ึ จะเปน็ ประโยชนต์ อ่ ผสู้ นใจปญั หา ท่ีก�ำลังมีมากข้ึนในปัจจุบัน บทความชิ้นสุดท้าย เป็นบันทึกข้อสังเกตของ ศิริรัตน์ วสุวัต เก่ียวกับร่าง พระราชบัญญตั ิการจัดซอื้ จัดจ้างและการบรหิ ารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. .... ซ่ึงเปน็ กฎหมายทมี่ คี วามส�ำคญั ต่อ การแกไ้ ขปญั หาการทจุ รติ ในภาครฐั ซง่ึ อยภู่ ายใตร้ ะบบอปุ ถมั ภท์ ไี่ ดเ้ ปลย่ี นแปลงไปจากการอปุ ภมั ภเ์ ออื้ อาทร ในทางสังคมไปสู่ระบบท่ีเป็นไปเพ่ือผลประโยชนส์ ่วนตนและพวกพ้อง ตีรณ พงศม์ ฆพฒั น์ บรรณาธิการวารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปีที่ 8

1ตอนที่ บทความพิเศษ Special Articles

2 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ความเสี่ยงทางกฎหมายเกย่ี วกับการกระท�ำ ความผิดตอ่ ตำ�แหน่งหน้าที่ ของนกั วจิ ัยและนกั วชิ าการภาครัฐของไทย Legal Risks of Misconduct in Office of Public Researchers and Academicians in Thailand เมธี ครองแก้ว I 1. บทน�ำ มีไว้เพ่ือลงโทษหรือท�ำร้ายผู้คน หากแต่มีไว้เพื่อให้ ประชาชนรบั รวู้ า่ สง่ิ ใดทำ� ไดห้ รอื ทำ� ไมไ่ ด้ สงิ่ ใดตอ้ งทำ� โดยสภาพทั่วไป งานวิจัยเป็นงานท่ีสร้าง หากไม่ท�ำจะมีความผิด หรือส่ิงใดห้ามท�ำหากท�ำ องคค์ วามรทู้ างวชิ าการใหแ้ กส่ งั คมและประเทศชาติ จะมีความผิด เป็นต้น ดังนั้น เพื่อให้คนในสังคม และเป็นงานที่น่ายกย่องนับถือ แต่ใครจะคิดว่า อยู่รว่ มกนั อย่างสันตสิ ุข ทกุ คนจงึ ตอ้ งรับรู้ข้อบังคบั นกั วจิ ยั และนกั วชิ าการในภาครฐั ของไทยตอ้ งเผชญิ หรือข้อหา้ มเหลา่ นี้ ตามหลักสากลทัว่ ไป ประชาชน ความเส่ียงทางกฎหมายอันเนื่องมาจากการท�ำงาน จะอ้างว่าไม่รู้กฎหมายแล้วฝ่าฝืนข้อบังคับหรือ ด้านวิจัยถึงขนาดต้องโทษจ�ำคุก ในท่ีน้ีไม่ได้กล่าว ข้อห้ามโดยไม่มีความผิดไม่ได้1 (แต่ศาลหรือ ไปไกลถึงการท�ำวิจัยท่ีอาจก่อให้เกิดความเสียหาย ผูพ้ ิพากษาอาจลดหย่อนโทษให้ได)้ การเปน็ นกั วจิ ยั มหาศาลโดยนกั วทิ ยาศาสตรว์ ปิ รติ (mad scientists) ในภาครฐั ของประเทศไทยกเ็ ชน่ เดยี วกนั มกี ฎเกณฑ์ แต่อย่างไรก็ตาม ไม่อาจปฏิเสธได้ว่ามีลักษณะ ข้อบังคับหรือข้อห้ามเกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่ หรือวิธีการท�ำวิจัยบางอย่างท่ีอาจเข้าข่ายท�ำให้ ทนี่ กั วิจยั อาจไมท่ ราบ แต่จะใชข้ อ้ อา้ งดงั กลา่ วไม่ได้ เกิดความเสียหายแก่สังคมหรือบุคคลอื่น หรือ จึงจ�ำเป็นที่นักวิจัยไทยจะต้องรู้ถึงบทบาทหน้าที่ เป็นการละเมิด หรือเอาเปรียบสิทธิหรือผลงาน ของตนภายใต้บริบทของกฎหมายไทยในปัจจุบัน ของผู้อื่น ท�ำให้เกิดความเสียหายในระดับ เพื่อไม่ให้กลายเป็นผู้ถูกกล่าวหา หรือเป็นจ�ำเลย ปัจเจกบุคคลได้ ดังน้ัน สังคมจึงต้องมีกฎหมาย ในความผิดต่าง ๆ ท่ีอาจเกิดขึ้นจากการท�ำงาน หรือระเบียบปฏิบัติท่ีคอยควบคุมไม่ให้การวิจัย ตามปกตไิ ด้ กอ่ ใหเ้ กดิ ความเสยี หายตอ่ ผอู้ น่ื หรอื เปน็ การละเมดิ ในบทความน้ี ผู้เขียนซึ่งไม่ใช่นักกฎหมาย สิทธิหรอื ผลงานของผอู้ ืน่ โดยพ้ืนฐานการศึกษา แต่เป็นนักเศรษฐศาสตร์ จุดมุ่งหมายส�ำคัญของกฎหมายนั้น ไม่ได้ I ศาสตราจารย์ประจำ� คณะพฒั นาการเศรษฐกจิ สถาบันบณั ฑิตพัฒนบรหิ ารศาสตร์ และอดีตกรรมการ ป.ป.ช. ปรับปรุงจากบทความประกอบการบรรยายพิเศษในการประชุม “นักวิจัยรุ่นใหม่..พบ..เมธีวิจัยอาวุโส สกว.” คร้งั ที่ 15 จดั โดยสำ�นกั งานกองทุนสนับสนุนการวิจยั (สกว.) วนั ที่ 6-8 มกราคม 2559 และท่ีน�ำ เสนอต่อ ทป่ี ระชมุ เมธี วจิ ยั อาวโุ ส สกว. สาขาสังคมศาสตร์ มนษุ ยศาสตร์ และศลิ ปกรรม ทส่ี ำ�นักงาน สกว. วนั ท่ี 29 มกราคม 2559 1 สว่ นแรกของมาตรา 64 แหง่ ประมวลกฎหมายอาญา บญั ญตั วิ า่ “บคุ คลจะแกต้ วั วา่ ไมร่ กู้ ฎหมายเพอ่ื ใหพ้ น้ จากความรบั ผดิ ในทางอาญาไม่ได้”

ปีท่ี 8 ฉบบั ท่ี 2 (กรกฎาคม - ธนั วาคม 2558) 3 ทม่ี โี อกาสใชก้ ฎหมายหลายประเภทในการพจิ ารณา ในระบบดง้ั เดมิ พนกั งานมหาวทิ ยาลยั หรอื พนกั งาน ความผิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ในช่วงเกือบสิบปี ราชการ และลูกจ้างของรัฐทั้งลูกจ้างประจ�ำและ ที่ผ่านมา ท้ังในฐานะกรรมการในคณะกรรมการ ลูกจ้างชั่วคราว จากตารางท่ี 1 ซึ่งแสดงจ�ำนวน ปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาติ (ป.ป.ช.) บคุ ลากรทางดา้ นวชิ าการและวจิ ยั ของไทยในปจั จบุ นั ในอดตี และกรรมการผทู้ รงคณุ วฒุ ใิ นคณะกรรมการ พบวา่ มขี า้ ราชการระบบดง้ั เดมิ ประมาณรอ้ ยละ 20 ตุลาการศาลยุติธรรม (ก.ต.) ในปัจจุบัน จะได้ พนกั งานมหาวทิ ยาลยั และพนกั งานราชการ ซง่ึ ไมใ่ ช่ วิเคราะห์ถึงความเสี่ยงที่นักวิจัยในภาครัฐของไทย ขา้ ราชการ แตเ่ ปน็ การจา้ งตามสญั ญาจา้ งทม่ี กี ำ� หนด จะตกเป็นผู้ถูกกล่าวหาหรือจ�ำเลยจากการท�ำงาน ระยะเวลาแน่นอน ประมาณร้อยละ 40 ถอื วา่ เปน็ ตามหน้าท่ตี ามทก่ี ลา่ วถึงขา้ งตน้ ได้ บุคลากรส่วนใหญ่ของประเทศ และลูกจ้างประจ�ำ และลูกจ้างช่ัวคราว อีกประมาณร้อยละ 30 2. สถานภาพทางกฎหมายของนักวิจัยและ ซ่ึงก็เป็นการจ้างตามสัญญาจ้างเช่นเดียวกัน นกั วิชาการภาครัฐ แตเ่ งอ่ื นไขรวมทง้ั สวสั ดกิ ารในการทำ� งานจะดอ้ ยกวา่ ในปัจจุบัน นักวิจัยในภาครัฐของไทย พนกั งาน ประกอบดว้ ยบคุ คล 3 ประเภทใหญ่ ๆ คอื ขา้ ราชการ ตารางที่ 1: ข้อมูลบุคลากรในสถาบนั อดุ มศึกษาในปจั จบุ นั สถาบนั อดุ มศกึ ษา ขา้ ราชการ อ่นื ๆ รวม พลเรอื น พนักงาน พนักงาน ลกู จา้ ง ลูกจ้าง ในสถาบัน มหาวทิ ยาลยั ราชการ ประจำ� ชว่ั คราว อดุ มศกึ ษา 1. มหาวทิ ยาลัยของรัฐ 17,366 24,338 1,077 4,816 11,950 3,868 63,415 (16 แหง่ ) 2. มหาวทิ ยาลยั ในก�ำกับ 6,244 25,559 47 7,652 10,804 9,542 59,848 (14 แห่ง) 3. มหาวิทยาลยั ราชภัฏ 5,427 13,077 873 950 8,081 184 28,592 (40 แหง่ ) 4. มหาวิทยาลยั 4,612 3,018 407 822 4,560 67 13,486 เทคโนโลยีราชมงคล (9 แห่ง) รวม 33,649 65,992 2,404 14,240 35,395 13,661 165,341 จ�ำนวนรอ้ ยละ 20.35 39.91 1.45 8.16 21.41 8.26 100.00 ทมี่ า: “พนักงานมหาวิทยาลยั ” วิกพิ ีเดีย สารานกุ รมเสรี

4 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ไม่ว่าบุคลากรทางวิชาการและวิจัยเหล่าน้ี อาญาหรือไม่ หากไม่ใช่ก็ไม่อาจใช้กฎหมายอาญา จะอยใู่ นสถานภาพใดกต็ าม สถานภาพทางกฎหมาย บงั คบั ได้ หรอื แมจ้ ะแนใ่ จวา่ บคุ คลนนั้ เปน็ เจา้ พนกั งาน จะเป็นได้สองลักษณะ คือ เป็นเจ้าพนักงานตาม แตพ่ ฤตกิ รรมแหง่ การกระทำ� ความผดิ อาจไมเ่ กย่ี วขอ้ ง ประมวลกฎหมายอาญา และ/หรือเป็นเจ้าหน้าที่ กบั ตำ� แหนง่ หนา้ ทข่ี องผนู้ น้ั เชน่ นกั วจิ ยั ในมหาวทิ ยาลยั ของรัฐตามกฎหมายอ่ืนอีกจ�ำนวนมาก เช่น ตกลงกบั บคุ คลภายนอกวา่ จะหาตำ� แหนง่ ในองคก์ รให้ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการ และเรียกร้องค่าตอบแทนเพื่อต�ำแหน่งดังกล่าว ป้องกันและปราบปรามการทุจริต พระราชบัญญัติ แต่ในท่สี ดุ ไม่สามารถหาต�ำแหนง่ ได้ นกั วิจัยนนั้ ไมม่ ี จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง ความผดิ ในฐานะนกั วจิ ยั เพราะไมเ่ กยี่ วขอ้ งกบั การวจิ ยั เป็นต้น การท่ีนักวิจัยและนักวิชาการเหล่านี้ จึงไม่ใชค่ วามผิดต่อต�ำแหนง่ หนา้ ท่ีของเจ้าพนกั งาน มีสถานภาพทางกฎหมายชัดเจน เน่ืองจากมีหน้าท่ี แต่เป็นความผิดส่วนตัวโดยหลอกลวงผู้อ่ืนเพ่ือการ ตอ้ งปฏบิ ตั ติ ามตำ� แหนง่ ทางวจิ ยั หรอื วชิ าการของตน ฉอ้ โกง เปน็ ต้น ซง่ึ หากไมป่ ฏบิ ตั หิ นา้ ทดี่ งั กลา่ วหรอื ปฏบิ ตั โิ ดยมชิ อบ การตีความว่า ผู้ใดเป็นเจ้าพนักงานตาม ก่อให้เกิดความเสียหาย ก็ย่อมมีความผิดตาม ประมวลกฎหมายอาญา มีการวิเคราะห์ถกเถียง ประมวลกฎหมายอาญา เรียกว่าความผิดต่อ ในทางวชิ าการเปน็ อยา่ งมาก เชน่ วทิ ยานพิ นธร์ ะดบั ต�ำแหน่งหน้าที่หรือความผิดต่อต�ำแหน่งหน้าที่ ปริญญาโทของนางสาวธนอิสินันท์ มหาวัฒนางกูล ราชการ โดยหลกั ปฏบิ ตั ทิ ่วั ไป คอื หากเจ้าพนักงาน แห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ได้วิเคราะห์ หรือเจ้าหน้าท่ีของรัฐกระท�ำความผิดต่อต�ำแหน่ง ในประเด็นน้ีอย่างละเอียด และให้ความเห็นว่า หน้าที่ บทลงโทษจะสูงกว่าประชาชนทั่วไป เจ้าพนักงานควรจะหมายถึงบุคคลซ่ึงกฎหมาย เพราะรัฐถือว่าบุคคลเหล่านี้ใช้อ�ำนาจแทนรัฐ บัญญัติว่าเป็นเจ้าพนักงาน หรือได้รับการแต่งตั้ง หากใช้โดยไม่ระมัดระวังท�ำให้เกิดความเสียหาย ตามกฎหมายใหป้ ฏบิ ตั หิ นา้ ทร่ี าชการ ไมว่ า่ เปน็ ประจำ� ยอ่ มต้องได้รบั โทษสูงกว่าประชาชนทั่วไป หรอื ครงั้ คราว และไมว่ า่ จะไดร้ บั คา่ ตอบแทนหรอื ไม่ ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 1 (16) และให้หมายความรวมถึงผู้ปฏิบัติหน้าท่ีราชการ ใหน้ ยิ ามคำ� วา่ “เจา้ พนกั งาน” คอื บคุ คลซง่ึ กฎหมาย ซ่ึงใช้อ�ำนาจรัฐในการปฏิบัติหน้าท่ี หรือให้บริการ บัญญัติว่าเป็นเจ้าพนักงานหรือได้รับแต่งต้ังตาม สาธารณะโดยได้รับมอบหมายให้ใช้อ�ำนาจทาง กฎหมายให้ปฏิบัติหน้าท่ีราชการ ไม่ว่าเป็นประจ�ำ ปกครองหรือดำ� เนนิ กิจการทางปกครองดว้ ย หรอื ครง้ั คราว และไมว่ า่ จะไดร้ บั คา่ ตอบแทนหรอื ไม่ ในการท�ำงานของคณะกรรมการป้องกัน ดงั นน้ั ผใู้ ดกต็ ามทเ่ี ปน็ ขา้ ราชการทไ่ี ดร้ บั การแตง่ ตง้ั และปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) กรณี อยา่ งเปน็ ทางการ มตี ำ� แหนง่ หนา้ ทช่ี ดั เจน ยอ่ มเปน็ การชมี้ ลู ความผดิ ของผทู้ เ่ี ขา้ ขา่ ยวา่ เปน็ เจา้ พนกั งาน เจา้ พนกั งานแนน่ อน หรอื หากมตี ำ� แหนง่ ทก่ี ฎหมาย กม็ ปี ญั หาการตคี วามวา่ จะสามารถใชก้ ฎหมายอาญา เฉพาะเรยี กวา่ เปน็ เจา้ พนกั งานกย็ งิ่ ชดั เจน แตใ่ นทาง พิจารณาความผิดกับบุคคลเหล่านี้ได้หรือไม่ ปฏิบัติมักมีข้อถกเถียงว่า บุคลากรเหล่านั้นเป็น โดยการพิจารณาจะเน้นไปท่ีบุคคลที่เรียกว่าเป็น เจ้าพนักงานตามความหมายในประมวลกฎหมาย “เจ้าหน้าที่ของรัฐ” มากกว่า ซึ่งตามค�ำนิยาม

ปที ่ี 8 ฉบบั ท่ี 2 (กรกฎาคม - ธนั วาคม 2558) 5 ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วย 3. ลักษณะการกระท�ำท่ีเป็นความผิดต่อ การป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 ตำ� แหนง่ หน้าที่ และทแ่ี ก้ไขเพ่ิมเติม ให้หมายความถงึ ผูด้ ำ� รงต�ำแหนง่ ก่อนที่จะกล่าวถึงว่ามีกฎหมายใดบ้าง ทางการเมือง ขา้ ราชการ หรอื พนักงานสว่ นท้องถ่ิน ท่ีอาจน�ำมาใช้ลงโทษนักวิจัยหรือเจ้าหน้าท่ีของรัฐ ซ่ึงมีต�ำแหน่งหรือเงินเดือนประจ�ำ พนักงาน หรือ ที่กระท�ำความผิดต่อต�ำแหน่งหน้าท่ี มีข้อเท็จจริง บุคคลผู้ปฏิบัติงานในรัฐวิสาหกิจหรือหน่วยงาน ประการหน่งึ ซง่ึ ไดก้ ล่าวถงึ บา้ งแล้วในส่วนที่ 2 คือ ของรัฐ ผู้บริหารท้องถ่ิน และสมาชิกสภาท้องถิ่น ความผิดของนักวิจัยหรือเจ้าหน้าท่ีของรัฐจะถูก ซึ่งมิใช่ผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมือง เจ้าพนักงาน ไต่สวนเพื่อชี้มูลความผิดทางอาญาและเสนอ ตามกฎหมายว่าด้วยลักษณะปกครองท้องถิ่น และ การลงโทษทางวินัยโดยองค์กร 2 องค์กร คือ ใหห้ มายความรวมถงึ กรรมการ อนกุ รรมการ ลกู จา้ ง คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ของสว่ นราชการ รฐั วสิ าหกิจ หรือหนว่ ยงานของรฐั แห่งชาติ (ป.ป.ช.) เป็นองค์กรอิสระท่ีมีอ�ำนาจ และบคุ คลหรอื คณะบคุ คลซง่ึ ใชอ้ ำ� นาจหรอื ไดร้ บั มอบ ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วย ใหใ้ ชอ้ ำ� นาจทางการปกครองของรฐั ในการดำ� เนนิ การ การป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 อย่างใดอย่างหน่ึงตามกฎหมายไม่ว่าจะเป็นการ มีอ�ำนาจไต่สวนเจ้าหน้าที่ของรัฐระดับสูงและ จดั ตงั้ ขน้ึ ในระบบราชการ รฐั วสิ าหกจิ หรอื กจิ การอนื่ ผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมือง และคณะกรรมการ ของรัฐ ซึ่งความหมายดังกล่าวจะรวมเจ้าพนักงาน ปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ ในภาครฐั (ป.ป.ท.) ตามประมวลกฎหมายอาญาด้วย ดังนั้น เพ่ือไม่ให้ เป็นองค์กรก่ึงอิสระภายใต้สังกัดกระทรวงยุติธรรม เกิดปัญหาการตีความได้มีการแก้กฎหมายโดยให้ ตามพระราชบัญญัติมาตรการของฝ่ายบริหาร เพิ่มมาตรา 123/1 ในพระราชบัญญัติประกอบ ในการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ พ.ศ. 2551 รัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปราม มีอ�ำนาจไต่สวนเจ้าหน้าท่ีของรัฐระดับล่างต�ำแหน่ง การทุจริต พ.ศ. 2542 แก้ไขเพ่ิมเติม (ฉบับท่ี 2) ต่�ำกว่าระดับผู้อ�ำนวยการกองลงมา (หรือตั้งแต่ พ.ศ. 2554 ซึง่ ประกาศใชเ้ ม่ือวนั ท่ี 18 เมษายน 2554 ระดบั ซี 7 ลงมาในระบบขา้ ราชการพลเรอื นระบบเกา่ ) โดยให้รวมฐานความผิดของเจ้าพนักงานและ แมว้ ธิ กี าร ไตส่ วนของทงั้ สององคก์ รจะคลา้ ยคลงึ กนั เจ้าหน้าท่ขี องรัฐไวด้ ้วยกัน แต่อ�ำนาจของ ป.ป.ช. มีมากกว่า ป.ป.ท. โดยมี กล่าวโดยสรุป เจ้าหน้าท่ีของรัฐไม่ว่าเป็น อำ� นาจในการสง่ั ฟอ้ งคดตี อ่ ศาลทม่ี เี ขตอำ� นาจไดเ้ อง ข้าราชการ พนักงาน หรือลูกจ้าง หากกระท�ำ เมื่ออยั การสูงสุดสง่ั ไม่ฟ้อง นอกจากนี้ หาก ป.ป.ช. ความผิดต่อต�ำแหน่งหน้าท่ีก็มีสิทธิท่ีจะถูกไต่สวน เห็นว่าคดีใดมีเจ้าหน้าที่ระดับล่างเช่ือมโยงกับ โดยคณะกรรมการ ป.ป.ช. หรือคณะกรรมการ เจา้ หนา้ ทรี่ ะดบั สงู จะนำ� คดขี องเจา้ หนา้ ทร่ี ะดบั ลา่ ง ป.ป.ท. ข้ึนอยู่กับว่าเจ้าหน้าท่ีของรัฐด�ำรงต�ำแหน่ง จาก ป.ป.ท. มาด�ำเนินการเองก็ได้ ดงั นั้น เพอ่ื ความ ระดับใด ดังน้ัน นักวิจัยในภาครัฐของไทยจะต้องรู้ สะดวกต่อการสร้างความเข้าใจและไม่ให้เกิด ว่าความเส่ียงต่อการกระท�ำความผิดต่อต�ำแหน่ง ความสับสน บทความนี้จะกล่าวถึงเฉพาะบทบาท หน้าท่ี และโทษท่ีจะได้รับคืออะไร รวมทั้งมีวิธี หนา้ ทข่ี องคณะกรรมการ ป.ป.ช. เท่านัน้ หลกี เลี่ยงอยา่ งไร

6 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. (1) ประมวลกฎหมายอาญา ความเสียหายแก่ผู้หน่ึงผู้ใด นักกฎหมายอาญา กฎหมายท่ีคณะกรรมการ ป.ป.ช. ของไทยมักอ้างเหตุแห่งความผิดว่าต้องเกิดจาก ใชเ้ ปน็ หลกั ในการชมี้ ลู ความผดิ เจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั คอื ผู้ถูกกล่าวหามี “เจตนาพิเศษ” เพ่ือให้เกิดความ ประมวลกฎหมายอาญา โดยเฉพาะภาคความผิด เสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใดจึงจะมีความผิด การตีความ (ภาค 2) ลกั ษณะ 2 ความผิดเก่ยี วกบั การปกครอง โดยอ้างว่าต้องมี “เจตนาพิเศษ” นัน้ ไมไ่ ดป้ รากฏ หมวด 2 ความผดิ ตอ่ ต�ำแหน่งหนา้ ทร่ี าชการ ตงั้ แต่ เป็นลายลักษณ์อักษรในกฎหมายใด แต่เป็นการ มาตรา 147 ถึงมาตรา 166 แตม่ าตราท่ใี ช้มากท่ีสดุ จดจ�ำต้ังแต่เรียนกฎหมายในสถาบันอุดมศึกษา ในการชมี้ ลู ความผดิ ตอ่ ตำ� แหนง่ หนา้ ทข่ี องเจา้ หนา้ ที่ ซึ่งโดยสามัญส�ำนึกของบุคคลท่ัวไปแล้ว ไม่น่า ของรฐั คอื มาตรา 157 ซง่ึ ใชก้ บั ความผดิ ตอ่ ตำ� แหนง่ จะยอมรบั ได้ เพราะการมเี จตนาพเิ ศษ อาจหมายถงึ หนา้ ท่ีโดยทัว่ ไป เจ้าหน้าท่ีของรัฐผู้ถูกกล่าวหา “จงใจ” สร้างความ ตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา 157 เสียหายใหแ้ กผ่ ู้อนื่ จริง ซ่งึ คงไมม่ ีผูถ้ กู กล่าวหารายใด บญั ญัติวา่ “ผ้ใู ดเปน็ เจ้าพนักงาน ปฏบิ ตั หิ รอื ละเว้น ยอมรับว่าจงใจท�ำให้ผู้อ่ืนเสียหายและยินดีรับโทษ การปฏบิ ตั หิ นา้ ทโ่ี ดยมชิ อบ เพอื่ ใหเ้ กดิ ความเสยี หาย ตามมาตราน้ี ในการชี้มูลความผิดเจ้าหน้าที่ของรัฐ แก่ผู้หนึ่งผู้ใด หรือปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติ คณะกรรมการ ป.ป.ช. ไม่ได้ยอมรบั เสมอไปว่าผถู้ กู หน้าท่ีโดยทุจริต ต้องระวางโทษจ�ำคุกต้ังแต่หน่ึงปี ช้ีมูลความผิดจะต้องจงใจสร้างความเสียหายให้แก่ ถงึ สบิ ปี หรอื ปรบั ตงั้ แตส่ องพนั บาทถงึ สองหมน่ื บาท ผู้อื่น โดยเม่ือเห็นว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐน้ันเข้าข่าย หรอื ทง้ั จำ� ทงั้ ปรบั ” โดยมาตรานรี้ ะบฐุ านความผดิ ไว้ มีเจตนาในการกระท�ำของตน ตามความหมาย สองฐาน ฐานแรก คือ การปฏิบัติหรือละเว้น ที่ก�ำหนดไว้ในมาตรา 59 วรรคสอง แห่งประมวล การปฏบิ ตั หิ นา้ ทโี่ ดยมชิ อบ เพอื่ ใหเ้ กดิ ความเสยี หาย กฎหมายอาญาว่า กระทำ� โดยเจตนา ได้แก่ กระทำ� แก่ผู้หน่ึงผู้ใด ส่วนฐานที่สอง คือ การปฏิบัติหรือ โดยรู้ส�ำนึกในการที่กระท�ำและในขณะเดียวกัน ละเว้นการปฏิบัตหิ นา้ ทีโ่ ดยทจุ รติ ซึง่ กำ� หนดนยิ าม ผู้กระท�ำประสงค์ต่อผล หรือย่อมเล็งเห็นผลของ ในมาตรา 1 (1) “โดยทุจริต” หมายความว่า การกระท�ำนั้น ก็เพียงพอแล้วที่จะชี้มูลความผิด เพอ่ื แสวงหาประโยชนท์ ม่ี คิ วรไดโ้ ดยชอบดว้ ยกฎหมาย ตามมาตรา 157 ได้2 สำ� หรับตนเองหรอื ผอู้ ่นื สว่ นฐานความผดิ ทส่ี อง คอื การปฏบิ ตั ิ สำ� หรบั ฐานความผดิ แรก คอื การปฏบิ ตั ิ หรอื ละเวน้ การปฏบิ ตั หิ นา้ ทโ่ี ดยทจุ รติ นนั้ หากนกั วจิ ยั หรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ เพ่ือให้เกิด รบั ทำ� วจิ ยั ทไี่ มถ่ กู ตอ้ ง ไมเ่ ปน็ ความจรงิ เพอ่ื แลกเปลย่ี น 2 ยกตวั อยา่ ง เชน่ การจะกลา่ วหาผนู้ �ำ รฐั บาลในรฐั บาลชดุ กอ่ นวา่ มเี จตนาพเิ ศษทจี่ ะท�ำ รา้ ยชาวนาโดยการด�ำ เนนิ นโยบาย รับจำ�นำ�ข้าว คงได้รับการปฏิเสธแน่นอน เพราะรัฐบาลชุดดังกล่าวจะต้องยืนยันว่าดำ�เนินนโยบายนี้เพ่ือช่วยให้ชาวนา มีรายไดแ้ ละสวัสดกิ ารสูงขน้ึ แตห่ าก ป.ป.ช. ชี้ให้เหน็ วา่ การด�ำ เนนิ นโยบายดงั กลา่ วเส่ียงต่อความหายนะของเศรษฐกจิ ของประเทศ เนื่องจากรัฐบาลรับซื้อข้าวแต่ขายออกไม่ได้เพราะต้ังราคาสูงเกินไป และเป็นความผิดพลาดท่ีต่อเนื่อง เป็นเวลาหลายปี โดยไม่ได้รับการแก้ไขจนความเสียหายปรากฏให้เห็นอย่างชัดเจน ซึ่งผู้นำ�รัฐบาลไม่อาจปฏิเสธการรับรู้ถึง ความเสียหายเชน่ นไ้ี ด้ เพราะได้รบั การแจ้งเตอื นมาโดยตลอด การรับรู้ปญั หาแลว้ ไม่เปล่ยี นแปลงแก้ไขจนเกิดความเสยี หาย แก่ประเทศอยา่ งมหาศาลนีเ้ อง ที่ ป.ป.ช. ถือเป็นสาเหตุแหง่ การชีม้ ูลความผิดตามมาตรา 157 แก่ผนู้ ำ�รัฐบาล

ปที ี่ 8 ฉบับที่ 2 (กรกฎาคม - ธนั วาคม 2558) 7 กับเงินสินบนหรือค่าจ้างโดยมิชอบ หรือน�ำผล รัฐบาลสมัยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ จึงได้ออก การวิจัยไปซ้ือขายเพื่อประโยชน์แก่ตนเองและ กฎหมายพเิ ศษฉบบั หนงึ่ เรยี กวา่ พระราชบญั ญตั วิ า่ พวกพอ้ งโดยมชิ อบ ยอ่ มเขา้ ขา่ ยการกระทำ� ความผดิ ดว้ ยความผดิ ของพนกั งานในองคก์ ารหรอื หนว่ ยงาน ตอ่ หนา้ ทขี่ องนกั วจิ ยั แตห่ ากเปน็ การทจุ รติ ประเภท ของรัฐ พ.ศ. 2502 เพ่ือให้ครอบคลุมเจ้าหน้าท่ี รับสินบนอย่างชัดเจน การชี้มูลความผิดจะใช้ ของรัฐท่ีอยู่นอกหน่วยงานของรัฐตามปกติ โดยน�ำ มาตรา 149 ซึ่งเป็นบทเฉพาะส�ำหรับความผิด มาตราในประมวลกฎหมายอาญามาบัญญัติใหม่ ท่ีเจ้าพนักงาน เรียกรับ หรือยอมจะรับทรัพย์สิน ในกฎหมายฉบับนี้ เช่น มาตรา 149 มาตรา 151 หรอื ประโยชนอ์ น่ื ใดสำ� หรบั ตนเองหรอื ผอู้ น่ื โดยมชิ อบ และมาตรา 157 ของประมวลกฎหมายอาญา เพอ่ื กระทำ� การหรอื ไมก่ ระทำ� การอยา่ งใดในตำ� แหนง่ มาบัญญัติเป็นมาตรา 6 มาตรา 8 และมาตรา 11 ไม่ว่าการน้ันจะชอบหรือมิชอบด้วยหน้าที่ โดย ของกฎหมายฉบบั นี้ มาตราดงั กล่าวมีก�ำหนดโทษสงู สุดถงึ ประหารชวี ติ (3) พระราชบัญญัติว่าด้วยความผิด นอกจากมาตรา 149 และมาตรา 157 เก่ียวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ ซ่ึงเป็นมาตราหลักที่ ป.ป.ช. ใช้บังคับกับเจ้าหน้าท่ี พ.ศ. 2542 ของรัฐที่กระท�ำความผิดต่อต�ำแหน่งหน้าท่ีแล้ว กฎหมายที่มีความส�ำคัญและเป็น ยงั มมี าตรา 151 ซงึ่ คณะกรรมการ ป.ป.ช. นำ� มาใชบ้ อ่ ย ประโยชน์ด้านการต่อต้านการทุจริตอย่างมาก เชน่ กนั เนอื่ งจากเปน็ มาตราทเี่ กย่ี วกบั ความเสยี หาย อีกฉบับหน่ึง คือ พระราชบัญญัติว่าด้วยความผิด ที่เกิดขึ้นจากการด�ำเนินนโยบายการจัดซื้อจัดจ้าง เกย่ี วกบั การเสนอราคาตอ่ หนว่ ยงานของรฐั พ.ศ. 2542 ของหน่วยงานหรอื องค์กร เชน่ ซ้ือราคาสูงเกินควร หรอื เรยี กกนั ทวั่ ไปวา่ “พระราชบญั ญตั ฮิ วั้ ” เนอื่ งจาก หรือเอื้อประโยชน์ให้แก่เอกชนโดยมิชอบ และ เปน็ กฎหมายทห่ี า้ มมใิ หม้ กี ารฮว้ั หรอื สมรรู้ ว่ มคดิ กนั เน่ืองจากมาตรา 151 มีโทษสูงกว่ามาตรา 157 เพื่อก�ำหนดราคาการประมูลและกีดกันมิให้มี ทำ� ใหอ้ ายคุ วามของคดยี าวกวา่ ดว้ ย โดยมาตรา 151 การแข่งขันอย่างเป็นธรรม น่าสังเกตว่ากฎหมายน้ี อายุความ 20 ปี แตม่ าตรา 157 อายคุ วาม 15 ป)ี ระบุผู้กระท�ำความผิดท้ังเจ้าหน้าที่ของรัฐ และ (2) พระราชบญั ญตั วิ า่ ดว้ ยความผดิ ของ เอกชนด้วยกันเอง ซ่ึงหาก ป.ป.ช. ไต่สวนแล้ว พนกั งานในองคก์ ารหรอื หนว่ ยงานของรฐั พ.ศ. 2502 พบวา่ เอกชนมคี วามผดิ แตไ่ มม่ เี จา้ หนา้ ทข่ี องรฐั รว่ ม การใช้ประมวลกฎหมายอาญาบังคับ กระทำ� ความผดิ ดว้ ย ป.ป.ช. ก็ไม่สามารถฟอ้ งเองได้ กับเจ้าพนักงานที่เป็นข้าราชการตามพระราชบัญญัติ ต้องส่งเร่ืองให้อัยการสูงสุดเป็นผู้ฟ้องคดี แต่หากมี ระเบียบข้าราชการพลเรือนน้ันไม่มีปัญหา แต่เม่ือ เจ้าหน้าที่ของรัฐกระท�ำความผิดร่วมกับเอกชน สถานภาพขององคก์ รหรอื หนว่ ยงานของรฐั เปลย่ี นไป เจ้าหน้าท่ีของรัฐก็จะมีความผิดในฐานะตัวการ โดยไมไ่ ดเ้ ปน็ กระทรวง ทบวง กรม ตามการบรหิ ารงาน ส่วนเอกชนก็จะมีความผิดร่วมด้วยในฐานะ ของรัฐตามปกติ หากแต่เปลี่ยนรูปแบบเป็น ผู้สนบั สนนุ รฐั วสิ าหกจิ องคก์ ร หรอื หนว่ ยงานของรฐั อน่ื ๆ ทำ� ให้ มาตราหลักที่จะบังคับลงโทษเอกชน การใช้ประมวลกฎหมายอาญาอาจถูกท้วงติงได้ ท่รี ว่ มกนั ฮ้วั ประมูล คอื มาตรา 4 บัญญตั วิ า่ “ผ้ใู ด

8 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ตกลงร่วมกันในการเสนอราคา เพื่อวัตถุประสงค์ พ.ศ. 2542 ทจี่ ะใหป้ ระโยชนแ์ กผ่ ใู้ ดผหู้ นง่ึ เปน็ ผมู้ สี ทิ ธทิ ำ� สญั ญา พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ กับหนว่ ยงานของรฐั โดยหลีกเลย่ี งการแขง่ ขนั ราคา ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต อย่างเป็นธรรม หรือโดยการกีดกันมิให้มีการเสนอ พ.ศ.2542 หรอื เรียกกนั ทว่ั ไปวา่ “พระราชบัญญตั ิ สินค้าหรือบริการอ่ืนต่อหน่วยงานของรัฐ หรือ ป.ป.ช.” เปน็ เหมอื นคมู่ อื ในการทำ� งานของ ป.ป.ช. โดยการเอาเปรียบแก่หน่วยงานของรัฐอันมิใช่เป็น เพราะมีการก�ำหนดอ�ำนาจหน้าท่ีทางกฎหมาย ไปในทางการประกอบธุรกิจปกติ ต้องระวางโทษ ในการด�ำเนินงานด้านป้องกันและปราบปราม จ�ำคุกตั้งแต่หนึ่งปีถึงสามปี และปรับร้อยละห้าสิบ การทุจริต ป.ป.ช. เป็นหน่วยงานหลักแห่งเดียว ของจ�ำนวนเงินที่มีการเสนอราคาสูงสุดในระหว่าง ทม่ี อี ำ� นาจในการไตส่ วนและชม้ี ลู ความผดิ เจา้ หนา้ ท่ี ผู้ร่วมกระท�ำความผิดนั้น หรือของจ�ำนวนเงินที่มี ของรฐั ระดบั สงู รวมทงั้ ผดู้ ำ� รงตำ� แหนง่ ทางการเมอื ง การทำ� สญั ญากบั หนว่ ยงานของรฐั แลว้ แตจ่ ำ� นวนใด ทุกระดับในความผิดตามกฎหมายอาญาและ จะสงู กวา่ ” และในวรรคสอง บญั ญตั วิ า่ “ผใู้ ดเปน็ ธรุ ะ กฎหมายอนื่ แตพ่ ระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู ในการชักชวนให้ผู้อ่ืนร่วมตกลงกันในการกระท�ำ ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ความผิดตามท่ีบัญญัติไว้ในวรรคหน่ึง ผู้น้ันต้อง พ.ศ. 2542 ก็ยังมีบทที่ว่าด้วยความผิดเฉพาะ ระวางโทษตามวรรคหน่ึง” ที่ไม่ปรากฏในกฎหมายฉบับอ่ืน เช่น หมวด 9 ส่วนเจ้าหน้าท่ีของรัฐ หากกระท�ำ การขดั กนั ระหวา่ งประโยชนส์ ว่ นบคุ คลและประโยชน์ ความผิดจะถูกลงโทษตามมาตรา 11 ซึ่งบัญญัติว่า ส่วนรวม โดยเฉพาะอย่างย่ิงมาตรา 100 และ “เจ้าหน้าท่ีในหน่วยงานของรัฐผู้ใด หรือผู้ได้รับ มาตรา 103 มอบหมายจากหน่วยงานของรัฐผู้ใด โดยทุจริต มาตรา 100 หา้ มมใิ หเ้ จา้ หนา้ ทข่ี องรฐั ทำ� การออกแบบ ก�ำหนดราคา กำ� หนดเงอื่ นไข หรือ ด�ำเนินกิจการที่ตนเองเป็นคู่สัญญากับหน่วยงาน ก�ำหนดผลประโยชน์ตอบแทน อันเป็นมาตรฐาน ของรฐั มีหุ้นสว่ นในบรษิ ทั ทมี่ สี ญั ญากับรัฐ เป็นผ้รู ับ ในการเสนอราคาโดยมุ่งหมายมิให้มีการแข่งขัน สัมปทานจากรัฐในกิจการท่ีเป็นการผูกขาดตัดตอน ในการเสนอราคาอยา่ งเปน็ ธรรม หรอื เพอื่ ชว่ ยเหลอื ไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อม หรือเข้าไปมีส่วน ให้ผู้เสนอราคารายใดได้มีสิทธิเข้าท�ำสัญญากับ ไดเ้ สยี ในฐานะกรรมการ ทป่ี รกึ ษา ตวั แทน พนกั งาน หน่วยงานของรัฐโดยไม่เป็นธรรม หรือเพื่อกีดกัน หรือลูกจ้างในธุรกิจของเอกชนซ่ึงอยู่ภายใต้ ผู้เสนอราคารายใดมิให้มีโอกาสเข้าแข่งขันในการ การก�ำกับดูแล ควบคุม หรือตรวจสอบของ เสนอราคาอย่างเป็นธรรม ต้องระวางโทษจ�ำคุก หน่วยงานของรัฐท่ีเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้นั้นสังกัดอยู่ ตั้งแต่ห้าปีถึงย่ีสิบปี หรือจ�ำคุกตลอดชีวิต และ ส่วนมาตรา 103 ห้ามมิให้เจ้าหน้าที่ของรัฐ ปรับต้ังแต่หนึ่งแสนบาทถึงสี่แสนบาท” หากเป็น รับทรัพย์สินหรือประโยชน์อ่ืนใดจากบุคคล นกั การเมืองจะบังคบั ใชต้ ามมาตรา 13 นอกเหนือจากทรัพย์สินหรือประโยชน์อันควรได้ (4) พระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู ตามกฎหมาย หรือกฎ ข้อบังคับท่ีออกโดยอาศัย ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต อ�ำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย เว้นแต่เป็น

ปที ี่ 8 ฉบบั ที่ 2 (กรกฎาคม - ธันวาคม 2558) 9 การรบั ทรพั ยส์ นิ หรอื ประโยชนอ์ น่ื ใดโดยธรรมจรรยา มาตรานี้ใกล้เคียงกับมาตรา 157 ของประมวล ซ่งึ จ�ำนวนทีค่ ณะกรรมการ ป.ป.ช. ก�ำหนดไว้ในขณะน้ี กฎหมายอาญา แต่หากนักวิจัยภาครัฐมีสถานภาพ คือ ไม่เกนิ 3,000 บาท3 เป็นพนักงานมหาวิทยาลัยก็จะอยู่ในบังคับของ ประเด็นส�ำคัญประการหน่ึงในการ พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการในสถาบัน บงั คบั ใชก้ ฎหมายฉบบั นข้ี อง ป.ป.ช. ทเี่ ปน็ ความเสย่ี ง อุดมศึกษา พ.ศ. 2547 และฉบับที่ 2 พ.ศ. 2551 ของเจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั ทกุ ระดบั แตไ่ มร่ วมถงึ นกั การเมอื ง ที่ก�ำหนดกฎเกณฑ์ว่าด้วยวินัยของข้าราชการและ หรือบุคคลตามมาตรา 66 คือ เมื่อคณะกรรมการ พนกั งานในสถาบันอดุ มศกึ ษาของรฐั ไวเ้ ชน่ เดยี วกนั ป.ป.ช. ชมี้ ลู ความผดิ ทางอาญาเจา้ หนา้ ทขี่ องรฐั ผใู้ ด เช่น มาตรา 39 วรรคแรกก�ำหนดว่า ข้าราชการ แลว้ การชีม้ ลู ความผิดดงั กล่าว จะมีผลในทางวินัย พลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา ต้องปฏิบัติหน้าท่ี ทันที โดยผู้บังคับบัญชาหรือหน่วยงานต้นสังกัด ราชการด้วยความซื่อสัตย์ สุจริต เที่ยงธรรม ขยัน ไมส่ ามารถปฏเิ สธหรอื หลกี เลย่ี งไมล่ งโทษเจา้ หนา้ ที่ หมน่ั เพียร และดูแลเอาใจใสร่ กั ษาผลประโยชน์ของ ของรัฐผู้น้ันได้ กล่าวคือจะต้องถูกไล่ออกหรือปลด ทางราชการ วรรคสอง ก�ำหนดว่า ห้ามมิให้อาศัย ออกจากต�ำแหนง่ ทันที ตามมาตรา 92 แต่หากศาล หรอื ยอมให้ผ้อู ืน่ อาศัยอำ� นาจหน้าที่ราชการของตน มีค�ำพิพากษาในคดีอาญาว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้นั้น ไมว่ า่ จะโดยทางตรงหรอื ทางออ้ มหาประโยชนใ์ หแ้ ก่ ไม่มีความผิดก็ย่อมจะได้ต�ำแหน่งคืนมา อย่างไร ตนเองหรอื ผูอ้ ื่น และวรรคสาม กำ� หนดวา่ การปฏิบตั ิ ก็ตามความเสียหายต่อชีวิตส่วนตัวของผู้น้ัน หรือการละเว้นการปฏิบัติหน้าท่ีราชการโดยมิชอบ ก็เกดิ ข้นึ แล้ว ดงั นัน้ ผลจากการ ใช้มาตรา 92 ท�ำให้ เพ่ือให้ตนเองหรือผู้อื่นได้รับประโยชน์ท่ีมิควรได้ การถกู ไตส่ วนในคดอี าญาจาก ป.ป.ช. เปน็ ความเสยี่ ง เป็นการทุจริตต่อหน้าท่ีราชการ และเป็นความผิด อย่างมากในการท�ำงานของเจ้าหน้าท่ีของรัฐท่ีอาจ วินัยอย่างร้ายแรง ซึ่งหากนักวิจัยหรือข้าราชการ ถกู ไล่ออกหรือปลดออกจากงานได้ ใ น ส ถ า บั น อุ ด ม ศึ ก ษ า ก ร ะ ท� ำ ผิ ด วิ นั ย ใ น ข ้ อ นี้ (5) กฎหมายอ่ืน นอกจากถูกตรวจสอบความผิดจากหน่วยงาน กรณีที่นักวิจัยภาครัฐของไทยเป็น ต้นสงั กัดแลว้ ยงั อาจถกู รอ้ งเรยี นตอ่ คณะกรรมการ ข้าราชการในระบบเดิม ย่อมอยู่ในบังคับของ ป.ป.ช. ให้ไตส่ วนความผิดทางอาญาไดด้ ้วย พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน ประเด็นทางกฎหมายที่น่าสนใจ คือ พ.ศ. 2551 โดยมาตรา 85 (1) ได้ระบคุ วามผดิ วนิ ัย นักวิจัยหรืออาจารย์ในสถาบันอุดมศึกษาเอกชน ร้ายแรง คือ การปฏบิ ตั ิหรือละเว้นการปฏบิ ัตหิ นา้ ท่ี จะมีสถานะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐเหมือนกับนักวิจัย ราชการโดยมิชอบเพื่อให้เกิดความเสียหายอย่าง หรอื อาจารยใ์ นมหาวทิ ยาลัยของรัฐหรือไม่ ประเดน็ น้ี ร้ายแรงแก่ผู้หนึ่งผู้ใด หรือปฏิบัติหรือละเว้น เคยได้รับการวิเคราะห์จากนายอนุชาติ คงมาลัย การปฏบิ ตั หิ นา้ ทร่ี าชการโดยทจุ รติ ซง่ึ ความผดิ ตาม อัยการอาวุโส ผู้มีประสบการณ์การท�ำงาน 3 ตลอดระยะเวลา 10 กวา่ ปี ทผ่ี า่ นมา คณะกรรมการ ป.ป.ช. ไม่เคยใช้มาตรานล้ี งโทษเจา้ หนา้ ท่ขี องรัฐผใู้ ดเลย แต่มาตราน้ี ก็สามารถใชก้ ับการรับทรพั ย์สิน หรอื ประโยชนอ์ ื่นใดทไ่ี มอ่ ย่ใู นขา่ ยเปน็ การให้ตามธรรมจรรยา เช่น ใหก้ นั ระหวา่ งญาติ หรอื เนื่องในโอกาสพิเศษตามประเพณี และมจี ำ�นวนเกิน 3,000 บาท

10 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. เป็นกรรมการในมหาวิทยาลัยของรัฐหลายแห่งว่า ควบคุมดูแลของรัฐ และในวรรคห้า บัญญัติให้การ เมื่อมหาวิทยาลัยเอกชนหรือสถาบันอุดมศึกษา ศึกษาอบรมขั้นอุดมศึกษา รัฐพึงจัดให้สถานศึกษา เอกชนได้จัดการศึกษาอบรมแก่ประชาชนในระดับ ดำ� เนนิ กจิ การของตนเองไดโ้ ดยอสิ ระภายในขอบเขต อุดมศึกษาตามนโยบายพ้ืนฐานแห่งรัฐ ซึ่งได้รับ ที่กฎหมายบัญญัติ ประกอบกับรัฐธรรมนูญแห่ง การรับรองในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช 2540 ซง่ึ มผี ลบงั คบั พทุ ธศกั ราช 2540 และพทุ ธศกั ราช 2550 สถาบนั ใช้อยู่ในขณะท่ีมีเหตุแห่งการฟ้องคดี ก�ำหนดให้ อดุ มศกึ ษาเอกชนจงึ เปน็ หนว่ ยงานทางปกครองตาม การจัดการศึกษาอบรมและการสนับสนุนให้เอกชน มาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครอง จดั การศกึ ษาอบรมแกป่ ระชาชนเปน็ นโยบายพนื้ ฐาน และวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ซึ่งศาล แห่งรัฐ ด้วยเหตุน้ี การจัดการศึกษาไม่ว่าจะเป็น ปกครองสูงสุดได้มีค�ำวินิจฉัยยืนยันตามค�ำสั่งศาล โครงการศกึ ษา หลกั สตู รการเรยี นการสอน ตลอดจน ปกครองสูงสุด ที่ 880/2549 ว่ามหาวิทยาลัย การวัดผลการศึกษา จึงเป็นภารกิจที่รัฐมีหน้าท่ี ภาคตะวันออกเฉียงเหนือเป็นสถาบันอุดมศึกษา ในทางปกครองต้องควบคมุ ดูแล เพื่อใหก้ ารจดั การ เอกชน แมจ้ ะมใิ ชก่ ระทรวง ทบวง กรม สว่ นราชการ ศึกษาซ่ึงถือว่าเป็นบริหารสาธารณะประเภทหนึ่ง ท่ีเรียกชื่ออย่างอ่ืนและมีฐานะเป็นกรม ราชการ บรรลผุ ล โดยมหี นว่ ยงานของรฐั เปน็ ผดู้ ำ� เนนิ การเอง ส่วนภูมิภาค ราชการส่วนท้องถ่ิน รัฐวิสาหกิจ หรอื อาจมอบหมายใหอ้ งคก์ รเอกชนดำ� เนนิ การแทน ท่ีตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา ดังนั้น มหาวิทยาลัยคริสเตียน ในฐานะหน่วยงาน หรอื หนว่ ยงานอน่ื ของรฐั แตก่ เ็ ปน็ หนว่ ยงานทไี่ ดร้ บั ที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อ�ำนาจทางปกครองหรือ มอบหมายให้ด�ำเนินกิจการบริการสาธารณะ ด�ำเนินกิจการทางปกครองด้านการจัดการศึกษา ด้านการศึกษาอันเป็นกิจการทางปกครอง และ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา 3 แห่ง ใชอ้ ำ� นาจทางปกครองในการดำ� เนนิ กจิ การดงั กลา่ ว พระราชบญั ญตั จิ ดั ต้งั ศาลปกครองฯ ตามกฎหมาย มหาวทิ ยาลยั ภาคตะวนั ออกเฉยี งเหนอื ในเมอื่ สถาบนั อดุ มศกึ ษาเปน็ หนว่ ยงาน จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา 3 ทางปกครอง ผู้ที่ท�ำงานอยู่ในหน่วยงานเหล่านั้น แห่งพระราชบญั ญตั ิจดั ต้ังศาลปกครองฯ และคำ� สัง่ ก็จะเข้าข่ายเป็นเจ้าหน้าท่ีของรัฐ ตามค�ำนิยาม ศาลปกครองสูงสุด ที่ 102/2550 ว่ามหาวิทยาลัย ในมาตรา 3 ที่ระบุว่า (1) เจ้าหน้าท่ีของรัฐ คริสเตียน เป็นสถาบันอุดมศึกษาเอกชน จัดต้ังขึ้น หมายความว่า ข้าราชการ พนักงาน ลูกจ้าง ตามพระราชบัญญัติสถาบันอุดมศึกษาเอกชน คณะบุคคล หรือผู้ที่ปฏิบัติงานในหน่วยงานทาง พ.ศ. 2522 ซึ่งเปน็ พระราชบัญญตั ทิ ตี่ ราขน้ึ ภายใต้ ปกครอง ดังนั้น นักวิจัยหรืออาจารย์ในสถาบัน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช อุดมศึกษาเอกชน ย่อมมฐี านะเปน็ เจา้ หนา้ ทขี่ องรัฐ 2521 ซงึ่ มผี ลบังคบั ใช้อยใู่ นขณะน้นั โดยมาตรา 60 เหมอื นกบั นกั วจิ ยั หรอื อาจารยใ์ นสถาบนั อดุ มศกึ ษา วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว บัญญัติ ของรฐั หากมกี ารกระทำ� ความผดิ ตอ่ ตำ� แหนง่ หนา้ ท่ี ให้การจัดระบบการศึกษาอบรมเป็นหน้าที่ของรัฐ ก็จะถูกตรวจสอบช้ีมูลโดยคณะกรรมการ ป.ป.ช. โดยเฉพาะสถานศึกษาทั้งปวงย่อมอยู่ภายใต้การ เช่นเดยี วกนั

ปีที่ 8 ฉบับท่ี 2 (กรกฎาคม - ธันวาคม 2558) 11 นอกจากความผิดทางอาญาและ หรือเรียกคืนปริญญา ต่อมา มีผู้น�ำเรื่องนี้ร้องเรียน ทางวินัยแล้ว เจ้าหน้าที่ของรัฐผู้กระท�ำความผิด ตอ่ คณะกรรมการ ป.ป.ช. ใหไ้ ตส่ วนชม้ี ลู ความผดิ ตอ่ อาจต้องชดใช้ความเสียหายทางแพ่งให้แก่ทาง ต�ำแหน่งหน้าท่ีในทางอาญาด้วย ซ่ึงคณะกรรมการ ราชการด้วย แม้ว่าพระราชบัญญัติความรับผิด ป.ป.ช. ก็มีมติช้ีมูลความผิดของอดีตผู้บริหารแล้ว ทางละเมดิ ของเจา้ หนา้ ท่ี พ.ศ. 2539 จะกำ� หนดเพอื่ และจะส่งเร่ืองให้อัยการสูงสุดฟ้องคดีทางอาญา คมุ้ ครองเจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั ทป่ี ฏบิ ตั งิ านอยา่ งระมดั ระวงั ต่อไป มิให้ถูกฟ้องเรียกค่าเสียหายตามประมวลกฎหมาย (2) กรณีผู้อ�ำนวยการสถาบันวิจัย แพ่งและพาณิชย์ แต่หากเจ้าหน้าที่ผู้น้ันจงใจหรือ กลนั่ แกลง้ นักวิจยั ประมาทเลนิ เลอ่ อยา่ งรา้ ยแรงกอ่ ใหเ้ กดิ ความเสยี หาย ผอู้ ำ� นวยการสถาบนั วจิ ยั แหง่ หนง่ึ ของ ก็ย่อมต้องรับผิดทางละเมิดตามพระราชบัญญัติ มหาวทิ ยาลัยธรรมศาสตร์ ถกู นกั วิจัยในสถาบนั นนั้ ฉบับนี้ (ผู้ใต้บังคับบัญชา) ร้องเรียนต่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. ว่าถูกกล่ันแกล้งจากผู้อ�ำนวยการไม่ให้มี 4. กรณีตวั อย่าง โอกาสท�ำวิจัยและสร้างความก้าวหน้าทางวิชาการ ในระยะเวลาเกือบ 10 ปีที่ผ่านมา มีคดี ให้ตนเอง โดยความไม่ชอบของผู้อ�ำนวยการ ท่ีเก่ียวข้องกับการกระท�ำความผิดต่อต�ำแหน่ง เปน็ การสว่ นตวั คณะอนกุ รรมการไตส่ วนของ ป.ป.ช. หน้าท่ีของนักวิจัย นักวิชาการ ผู้บริหารระดับสูง เห็นว่าผู้อ�ำนวยการประพฤติมิชอบ แต่ไม่ถึงกับ ในมหาวิทยาลัยของรัฐ หรือองค์กรทางวิชาการอ่ืน เปน็ การกระทำ� ความผดิ ตอ่ ตำ� แหนง่ หนา้ ที่ หลงั จาก ของรัฐหลายคดีด้วยกัน ในส่วนนี้จะได้กล่าวถึง พจิ ารณาอำ� นาจในการบงั คบั บญั ชาและการดำ� เนนิ การ คดีต่าง ๆ ที่ผ่านการพิจารณาของคณะกรรมการ ตามนโยบายของสถาบนั ซงึ่ ผอู้ ำ� นวยการเปน็ ผมู้ อี ำ� นาจ ป.ป.ช. หรอื ผา่ นการวนิ จิ ฉยั ของศาลแลว้ หรอื อยใู่ น สูงสุดแล้ว คณะอนุกรรมการไต่สวนมีมติช้ีมูล ระหว่างการพิจารณาขององค์กรด้านการอ�ำนวย ความผิดวินัยไม่ร้ายแรง ซ่ึงคณะกรรมการ ป.ป.ช. ความยตุ ธิ รรม เพอื่ ใหน้ กั วจิ ยั และนกั วชิ าการไดเ้ หน็ กเ็ ห็นชอบด้วย ประเด็นว่าการทำ� งานในองค์กรต่าง ๆ มคี วามเส่ียง (3) กรณีอธิการบดีบริหารงบประมาณ ถูกด�ำเนินคดีในทางวินัย ทางอาญา และทางแพ่ง โครงการโดยไม่ชอบ อย่างไร อธกิ ารบดขี องมหาวทิ ยาลยั รฐั แหง่ หนงึ่ (1) กรณีลอกเลียนผลงานวทิ ยานพิ นธ์ ได้รับงบประมาณและให้เป็นผู้บริหารโครงการ ผู้บริหารระดับสูงขององค์กรทาง จดั นทิ รรศการและการแสดงทางการเกษตรทจ่ี งั หวดั วิชาการของรัฐแห่งหน่ึง ถูกกล่าวหาโดยผู้ร่วมงาน เชียงใหม่ แต่แทนท่ีอธิการบดีจะให้หน่วยงานของ ในองค์กรเดียวกันว่า ผู้บริหารลอกเลียนผลงาน มหาวิทยาลัยเป็นผู้ด�ำเนินการจัดท�ำโครงการเพียง การวิจัยของตนไปเป็นส่วนหน่ึงของวิทยานิพนธ์ ผเู้ ดยี ว กลบั นำ� งบประมาณสว่ นหนง่ึ ใหบ้ รษิ ทั เอกชน ปรญิ ญาเอกโดยไมช่ อบ จนกระทง่ั สภามหาวทิ ยาลยั ภายนอกเป็นผู้จัดท�ำ ซึ่งผลก็ส�ำเร็จด้วยดีรวมท้ัง ท่ีอนุมัติปริญญาให้แก่ผู้บริหารดังกล่าวมีมติถอน มีเงินสมนาคุณและเงินบริจาคคืนให้อธิการบดีและ

12 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. มหาวิทยาลัยด้วย กรณีน้ีอธิการบดีถูกกล่าวหาต่อ การใช้อ�ำนาจในทางไม่ชอบของอธิการบดีต่อ คณะกรรมการ ป.ป.ช ว่าทุจริตต่อต�ำแหน่งหน้าที่ คณะกรรมการ ป.ป.ช. ในหลายเรอ่ื ง เชน่ การแตง่ ตัง้ ในตอนแรก คณะกรรมการ ป.ป.ช. เห็นว่าเป็น บุคคลเข้าท�ำงานในมหาวิทยาลัย หรือการแก้ไข เช่นน้ันจริง แต่เม่ือได้รับการชี้แจงว่าการกระท�ำนี้ เปลี่ยนแปลงโครงการของมหาวิทยาลัยโดยพลการ อาจจะผิดระเบียบแต่ไม่เกิดผลเสียต่อภาพรวม เปน็ ตน้ ขอ้ กลา่ วหาหลายขอ้ คณะกรรมการ ป.ป.ช. ของงาน และประโยชน์ท่ีได้รับจากการบริจาค เห็นด้วยและมีมติชี้มูลความผิดท้ังทางอาญาและ ก็เข้าสู่ระบบของมหาวิทยาลัยอย่างครบถ้วน และ ทางวินัย เป็นเหตุให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. ส่วนแบ่งท่ีเป็นเงินสมนาคุณอธิการบดีก็เป็นเงิน ถูกอธิการบดีฟ้องกลับว่าปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ เพียงเล็กน้อย ใกล้เคียงกับเบ้ียประชุม ดังนั้น ตามมาตรา 157 ซึ่งข้อร้องเรียนอีกหลายข้อต่อ คณะกรรมการ ป.ป.ช. จึงมีมติไม่ช้ีมูลความผิด อธิการบดียังอยู่ระหว่างการพิจารณาของคณะ ทางทางอาญา แต่ชี้มูลความผิดวินัยไม่ร้ายแรง อนกุ รรมการไต่สวนของ ป.ป.ช. เนอื่ งจากอธกิ ารบดไี มป่ ฏิบตั ติ ามระเบยี บ (6) กรณอี าจารยม์ หาวทิ ยาลยั ถกู ไลอ่ อก (4) กรณีรัฐมนตรีว่าการกระทรวง เพราะกระท�ำผิดพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิด ศึกษาธิการมผี ลประโยชน์ทบั ซ้อน เก่ียวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ ในสมัยรัฐบาลของพลเอกสุรยุทธ พ.ศ. 2542 จุลานนท์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการ ในสมัย ดร.ทักษิณ ชินวัตร เป็น ถกู รอ้ งเรยี นตอ่ คณะกรรมการ ป.ป.ช. วา่ กระทำ� การ นายกรัฐมนตรี มีความพยายามที่จะบริหารกิจการ อันเป็นการหาประโยชน์ทับซ้อน ซ่ึงเป็นความผิด บ้านเมืองหรือประเทศเป็นแบบบริษัทเอกชน คือ ตามมาตรา 100 (4) โดยขณะท่เี ปน็ รฐั มนตรอี ยู่น้ัน ตัดสินใจรวดเร็ว และมุ่งผลประโยชน์ระยะส้ัน ยังได้เป็นนายกสภามหาวิทยาลัยของมหาวิทยาลัย เปน็ หลกั นโยบายหน่ึงของรฐั บาล ดร. ทักษิณ คือ เอกชนหลายแห่ง กรณีนี้ดูชัดเจนว่ามีผลประโยชน์ การสรา้ งหอ้ งปฏบิ ตั กิ ารเพอื่ ตรวจสอบสนิ คา้ สง่ ออก ทับซ้อนกันจริง แต่ในช่วงนั้น มีรัฐธรรมนูญแห่ง ทางการเกษตร ซึ่งเป็นการลงทุนโดยรัฐทั้งหมด ราชอาณาจกั รไทย ฉบบั ชว่ั คราว ทีม่ ีบทเฉพาะกาล แต่บริหารเหมอื นกับบริษทั เอกชน กรณนี ้ี อาจารย์ ให้รัฐมนตรีท�ำเช่นน้ันได้ ข้อกล่าวหาจึงตกไป และ มหาวิทยาลัยจ�ำนวนหน่ึงได้ถูกแต่งต้ังให้เป็น หากมีการยอมรับว่าการปฏิบัติงานในสถาบัน กรรมการรา่ งขอ้ กำ� หนดในการจดั ซอื้ จดั จา้ งอปุ กรณ์ อุดมศึกษาเอกชนก็เหมือนกับการปฏิบัติงาน ทางวิทยาศาสตร์เพ่ือห้องปฏิบัติการดังกล่าว ในมหาวทิ ยาลัยของรัฐ รัฐมนตรนี ก้ี ไ็ มม่ คี วามผิด โดยฝ่ายการเมืองให้ข้อมูลว่าเป็นโครงการเหมือน (5) กรณอี ธกิ ารบดใี ชอ้ ำ� นาจแตง่ ตง้ั บคุ คล เอกชน ขอให้ร่างข้อก�ำหนดได้ตามความคิดเห็น และใชง้ บประมาณโดยไม่ชอบ ปรากฏว่ามผี รู้ ้องเรยี นตอ่ คณะกรรมการ ป.ป.ช. ว่า อธกิ ารบดขี องมหาวทิ ยาลยั รฐั แหง่ หนง่ึ คณะกรรมการร่างข้อก�ำหนดจงใจท�ำข้อก�ำหนด อยู่ในต�ำแหน่งนานจนมีอิทธิพลในมหาวิทยาลัย ที่ผิดไปจากระเบียบ หรือเรียกว่า ล็อกสเปก อย่างกว้างขวาง โดยมีการร้องเรียนพฤติกรรม ซง่ึ เปน็ ความผดิ ตามพระราชบญั ญตั วิ า่ ดว้ ยความผดิ

ปีท่ี 8 ฉบับที่ 2 (กรกฎาคม - ธันวาคม 2558) 13 เกย่ี วกบั การเสนอราคาตอ่ หนว่ ยงานของรฐั พ.ศ. 2542 เอกสารอา้ งอิง เป็นเหตใุ หค้ ณะกรรมการ ป.ป.ช. ชีม้ ูลความผดิ ทาง “พระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายอาญา อาญาแกอ่ าจารยเ์ หลา่ น้ี โดยนอกจากถกู ไลอ่ อกหรอื พ.ศ. 2499,” ราชกิจจานุเบกษา 73 ให้ออกจากงานแล้ว ยังถกู ฟ้องในคดอี าญาดว้ ย (15 พฤศจิกายน 2499), หนา้ 1. 5. บทสรุป “พระราชบญั ญตั จิ ดั ตง้ั ศาลปกครองและวธิ พี จิ ารณา คดีปกครอง พ.ศ. 2542,” ราชกจิ จานุเบกษา ในบทความน้ี ผู้เขียนซ่ึงมีประสบการณ์ 116 (10 ตุลาคม 2542), หนา้ 1. โดยตรงในการพจิ ารณาไตส่ วนความผดิ ตอ่ ตำ� แหนง่ “พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วย หน้าท่ีของเจ้าหน้าท่ีของรัฐหลายระดับ ได้น�ำกรณี การป้องกันและปราบปรามการทุจริต ตัวอย่างที่เก่ียวข้องกับนักวิจัยหรือนักวิชาการและ พ.ศ. 2542,” ราชกิจจานุเบกษา 116 ผู้บริหารในมหาวิทยาลัยของรัฐ มาแสดงให้เห็น (15 พฤศจิกายน 2542), หนา้ 1. ว่าการท�ำงานในหน้าที่การวิจัยหรือบริการทาง “พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วย วิชาการ อาจจะเป็นการปฏิบัติงานที่ผิดกฎหมาย การป้องกันและปราบปรามการทุจริต หรอื ผดิ ระเบยี บได้ โดยอาจนำ� มาสกู่ ารถกู ดำ� เนนิ คดี พ.ศ. 2542 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับท่ี 2) ทางอาญาและถูกลงโทษทางวินัยอย่างร้ายแรง พ.ศ. 2554,” ราชกิจจานุเบกษา 128 จดุ ประสงคห์ ลกั ของผเู้ ขยี น คอื การเตอื นใหน้ กั วจิ ยั (18 เมษายน 2554), หน้า 1. และนักวิชาการในภาครัฐ คำ� นงึ ถงึ ความเส่ยี งทีอ่ าจ “พระราชบัญญัติมาตรการของฝ่ายบริหาร เกิดจากการกระท�ำความผิดต่อต�ำแหน่งหน้าที่ ในการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ตามกฎหมายตา่ ง ๆ ซึ่งหากนักวิจยั และนกั วชิ าการ พ.ศ. 2551,” ราชกิจจานุเบกษา 125 ปฏิบัติตามหน้าท่ีอย่างเคร่งครัด ไม่มีผลประโยชน์ (24 มกราคม 2551), หน้า 1. ทับซ้อน ไม่ใช้ต�ำแหน่งในการเอ้ือประโยชน์ให้แก่ “พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน ผใู้ ดโดยมชิ อบ ระมดั ระวงั การใชอ้ ำ� นาจไมใ่ หเ้ กนิ เลย พ.ศ. 2551,” ราชกิจจานุเบกษา 125 และคอยตรวจสอบความถูกต้องของการท�ำงาน (25 มกราคม 2551), หนา้ 1. ตามกฎหมาย กฎเกณฑ์ และระเบียบอยู่ตลอด “พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน ก็จะท�ำให้สามารถหลุดพ้นความเสี่ยงท่ีจะเป็น ในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ. 2547,” ผมู้ ีความผดิ จากการท�ำงานโดยไมไ่ ดต้ ง้ั ใจได้ ราชกิจจานุเบกษา 121 (12 พฤศจิกายน 2547), หนา้ 33. “พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนใน สถาบันอุดมศึกษา พ.ศ. 2551 (ฉบับท่ี 2),” ราชกิจจานเุ บกษา 125 (5 กุมภาพนั ธ์ 2551), หนา้ 36.

14 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. “พระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอ ราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. 2542,” ราชกิจจานุเบกษา 116 (29 พฤศจิกายน 2542), หนา้ 70. “พระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดของพนักงาน ในองคก์ ารหรอื หน่วยงานของรัฐ พ.ศ. 2502,” ราชกิจจานุเบกษา 76 (1 กันยายน 2502), หน้า 356. “พระราชบัญญตั วิ า่ ด้วยความรบั ผิดทางละเมดิ ของ เจ้าหน้าท่ี พ.ศ. 2539,” ราชกิจจานุเบกษา 113 (14 พฤศจิกายน 2539), หน้า 25. ธนอิสินันท์ มหาวัฒนางกูล. (2555). ความเป็น เจ้าพนักงานตามประมวลกฎหมายอาญา. วิ ท ย า นิ พ น ธ ์ นิ ติ ศ า ส ต ร ์ ม ห า บั ณ ฑิ ต มหาวทิ ยาลัยธรรมศาสตร์. อนุชาติ คงมาลัย. (2558). เอกสารองค์ความรู้ เร่ือง ม ห าวิทย าลัย : กฎหมาย และ คำ� วนิ จิ ฉัยของศาล. ส�ำนกั วชิ าการ สำ� นักงาน อัยการสงู สุด.

ปีท่ี 8 ฉบบั ท่ี 2 (กรกฎาคม - ธนั วาคม 2558) 15 ถามหาสจุ รติ ธรรมในระบบท่ี ไร้ศลี ธรรม: ค�ำ ถามทแ่ี ย้งตัวเอง Searching for Integrity in an Immoral System: A Paradoxical Question ปรีชา ช้างขวัญยืน I การเปลี่ยนแปลงวัฒนธรรมในเชิงระบบ ความส�ำนึกในวิถีชีวิตที่จะต้องเป็นคนมีศีลธรรม ท่ีเป็นรากฐานท่ีสุด คือ การเปลี่ยนแปลงเนื้อหา วิทยาศาสตร์น้ันสอนแต่เร่ือง “อะไรเป็นอะไร” ความรู้ทางการศึกษาจากเดิม ท่ีวัฒนธรรมทาง แต่มิได้สอนเร่ือง “อะไรควรอะไรไม่ควร” ซึ่งเป็น ศีลธรรมที่สร้างคนดีเปล่ียนมาเป็นวัฒนธรรม อีกมิติหนึ่งแห่งความเข้าใจของมนุษย์คือพฤติกรรม ทางวิทยาศาสตร์ที่สร้างคนมีประสิทธิภาพในการ ทางศีลธรรม ท�ำงานให้ส�ำเร็จ คือ สร้างความรู้แต่ไม่สร้างคนดี ระบบการศึกษาที่สร้างคนท�ำงานราชการ เพราะคิดว่าวิชาเกี่ยวกับการเป็นคนดีไม่ใช่วิชาหรือ ในสาขาตา่ ง ๆ อย่างตะวนั ตกของไทย ทเี่ รมิ่ ต้งั แต่ ไม่ใช่ศาสตร์ รับความเจริญอย่างตะวันตก จึงเป็นการท�ำลาย การเน้นค�ำว่า “ศาสตร์” ว่าหมายถึง การศึกษาด้านศีลธรรมลง แม้โรงเรียนมัธยมจะต้ัง วิทยาศาสตร์ซึ่งเปน็ เร่อื งวตั ถุ ท�ำให้การเนน้ ศลี ธรรม อยู่ในวัดแทบทั้งส้ินและเรียกกันว่า โรงเรียนวัด ซ่ึงเป็นการศึกษาเร่ืองจิตใจน้อยลง ดังน้ัน วิชา แต่วัดก็แทบไม่มีบทบาทอะไรในการจัดการศึกษา ในหลักสูตรจึงเน้นด้านวิทยาศาสตร์ คณิตศาสตร์ สมัยใหม่ ความรู้แบบวดั ๆ ทเ่ี คยเปน็ มาในสังคมไทย ภาษา ภูมิศาสตร์ ประวัติศาสตร์ ส่วนศีลธรรม แต่ก่อนก็ไม่ได้เป็นส่วนหนึ่งของการอบรมบ่มนิสัย เป็นเพียงวิชาหนึ่ง เมื่อเรียนวิชาเฉพาะต่อไปในชั้น อกี ตอ่ ไป เป็นแตเ่ พยี งการศกึ ษาที่อาศยั วดั เป็นทตี่ ั้ง อุดมศึกษา วิชาด้านวิทยาศาสตร์ก็มีการแยก โรงเรียน โดยวัดกับโรงเรียนไม่ได้ผูกพันกันในเชิง รายละเอียดเป็นวิชาย่อยมากข้ึนไปอีก แต่ศีลธรรม ระบบการศึกษา1 ศีลธรรมเป็นเพียงวิชาหนึ่งที่ ก็แทบไม่ปรากฏในหลักสูตรอีกเลย และความรู้ ระบบการศึกษาแบบนิยมวิทยาศาสตร์ไม่ได้ให้ ด้านวิทยาศาสตร์ก็กลายเป็นความรู้กระจ่าง ความส�ำคญั แม้ครูสอนศีลธรรมกถ็ อื เปน็ ครูชน้ั สอง แต่อย่างเดียวนี่คือเป็นความรู้เฉพาะที่ขาดมิติทางจิตใจ ท่ีถูกครูวิทยาศาสตร์ คณิตศาสตร์ และภาษา เม่ือไม่ได้เสริมความรู้ความเข้าใจและทางศีลธรรม องั กฤษดูหม่นิ และวชิ าศีลธรรมกถ็ ือเปน็ วชิ าทีส่ อน ดังกล่าวผู้เรียนก็ไม่ได้รับการกล่อมเกลาให้เป็น คนใหล้ ้าหลังไมท่ ำ� ให้เจริญทนั โลกเหมือนอีก 3 วชิ า I อาจารย์ประจ�ำ ภาควิชาปรชั ญา คณะอักษรศาสตร์ จฬุ าลงกรณ์มหาวทิ ยาลยั 1 ปัจจุบันแม้แต่ช่ือวัดก็ถูกกระทรวงศึกษาธิการปลดออก โดยไม่เห็นคุณของวัดที่อาศัยสอนนักเรียนจนมีความรู้มีอาชีพ กา้ วหนา้ ได้

16 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ดังกล่าว แม้วิชาด้านศิลปะซ่ึงไม่ใช่วิทยาศาสตร์ ครูวิทยาศาสตร์ คณิตศาสตร์ และภาษาอังกฤษ ก็ยังได้รับความยกย่องมากกว่าศาสนาและศีลธรรม แม้แต่ครูภาษาไทยล้วนเป็นครูที่มีคุณวุฒิชัดเจน เราได้เร่ิมต้นพัฒนาวิทยาศาสตร์ของประเทศด้วย แต่ครูสอนศีลธรรมซึ่งควรมีความรู้ศีลธรรมอย่างดี ระบบการศึกษาที่ทอดทิ้งและดูหม่ินศีลธรรม ได้รับการอบรมความรู้และประพฤติปฏิบัติตน ความเช่ือถือยกย่องศีลธรรมและพุทธศาสนาจึง อย่างมีศีลธรรมดียิ่งกว่าครูด้านอื่น ๆ กลับขาด ค่อย ๆ เสื่อมไปจากใจคนไทย โดยเฉพาะผู้ท่ีอยู่ใน ความรศู้ ีลธรรมเป็นส่วนใหญ่ บางคนความประพฤติ ระบบการศึกษาตามแบบที่รัฐจัด ซึ่งเป็นการศึกษา ยังไม่ดีอีกด้วย ครูสอนศีลธรรมซ่ึงควรมีฐานะ เพื่อมวลชน การศึกษาดังกล่าวมีประสิทธิภาพ ในสังคมเป็นท่ีนับถือเท่าเทียมกับพระสงฆ์ คือเป็น ในการท�ำลายศีลธรรมของมวลชนลงอย่างเป็นระบบ ผทู้ ีป่ ฏิบัติดี และได้รบั ความยกยอ่ งกวา่ ฆราวาสอืน่ ๆ แ ล ะ ด ้ ว ย น โ ย บ า ย แ ล ะ ก า ร ส นั บ ส นุ น ข อ ง รั ฐ กลับเป็นตรงข้ามคือทั้งไม่รู้และไม่ดี และไม่เป็นที่ เราจึงได้คนท่ีนิยมวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีแต่ นบั ถอื หาความภูมใิ จในความรแู้ ละฐานะของตนไม่ได้ ไรศ้ ีลธรรมมากขนึ้ ตาม ไมม่ ีความกลวั บาป และไมม่ ี เน่ืองจากไม่มีคุณวุฒิเฉพาะ ครูอื่น ๆ มีท้ังฐานะ ความละอายต่อการท�ำบาปในจิตใจคนไทยสมัยใหม่ สังคมและวิทยฐานะ แต่ครูสอนศีลธรรมปราศจาก เพ่ิมขึน้ เรื่อย ๆ วัดไดจ้ ากคนทเ่ี รยี นตามระบบสมยั ใหม่ ท้ังสองฐานะ นี่คือเคร่ืองแสดงให้เห็นว่าระบบการ รู้ศีลธรรมน้อยลงแม้ค�ำเกี่ยวกับศีลธรรมคนไทย ศึกษาสมัยใหม่จัดการศึกษาศีลธรรมอย่างเสียไม่ได้ ก็รู้น้อยลง ค�ำว่าจริยศึกษาท่ีนักการศึกษาพูดถึง คอื สอนคนใหเ้ ปน็ คนรแู้ ละคนเกง่ ได้ แต่ไม่ไดส้ อน เปน็ คำ� พูดไร้สาระทไ่ี ม่ไดส้ นใจใช้อย่างจรงิ จงั ให้คนเปน็ คนดีในฐานะเปน็ คน อยา่ งมากก็เปน็ คนดี การท�ำลายศีลธรรมด้วยการจัดหลักสูตร ทางสังคม เชน่ คนที่รจู้ ักสทิ ธิ คนท่ีท�ำตามกฎหมาย ในระบบการศึกษาสมัยใหม่ที่เน้นการรู้ธรรมชาติ แต่ไม่ใช่คนที่จิตใจดีงาม เมตตา ช่วยเหลือเพื่อน ของส่งิ ต่าง ๆ ทั้งที่เป็นกายภาพ ชวี ภาพ และส่ิงท่ี ม นุ ษ ย ์ อ ย ่ า ง ค น ท่ี มี ก า ร ศึ ก ษ า อ บ ร ม ศี ล ธ ร ร ม เป็นไปในสังคม อันเป็นการศึกษาท่ีสอนแต่ส่ิงท่ี มาอย่างดเี หมือนคนไทยในสังคมสุโขทัยหรืออยธุ ยา “เป็น” และไม่สอนสิ่งท่ี “ควร” เน่ืองจากความ ในปจั จุบนั นักศกึ ษาศาสตรใ์ ห้ความส�ำคญั เข้าใจว่าความรู้แบบวิทยาศาสตร์ดังกล่าวเป็น แก่การศึกษา เพราะให้โอกาสทางอาชีพและทาง ความรู้ทั้งหมดท่ีมนุษย์พิสูจน์ได้และพึงมี ซึ่งเป็น สังคม โอกาสทางอาชีพและทางสังคมน้ีหมายถึง ความเข้าใจสับสนว่าส่ิงที่เป็นคือส่ิงท่ีควร หากเรา อาชีพและสังคมทางโลก เช่น คนท่ีศึกษาวิชา ถือหลกั คิดดังกลา่ ว ถา้ การคดโกงเปน็ สิ่งทีท่ �ำกันอยู่ ทางโลกซ่ึงเก่ียวข้องกับวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี การคดโกงก็เป็นสิ่งท่ีควรท�ำ เหมือนท่ีนักจิตวิทยา ท่ีน�ำมาใช้ส�ำหรับการงานอาชีพสมัยใหม่ ก็เพราะ สนใจหาสาเหตุของการคดโกง แต่พยายามเล่ียง ต้องการประกอบอาชีพตามความรู้นั้น เช่น เป็น ท่ีจะสอนว่าการคดโกงเป็นความชั่ว เพราะกลัวว่า แพทย์ วิศวกร นักวิทยาศาสตร์ เป็นนักบัญชี หากสอนเชน่ น้นั จะไมเ่ ป็นวทิ ยาศาสตร์ ทนายความ พ่อค้า ซ่งึ จะเลอื่ นชั้นทางสงั คมไดต้ าม ปัญหาเชิงระบบของการจัดการศึกษา ระดับความรู้ และความก้าวหน้าตามความรู้ความ สมัยใหม่ดังกล่าวอีกประการหนึ่งก็คือคุณวุฒิของครู สามารถที่สังคมก�ำหนด การเล่ือนช้ันทางสังคม

ปที ่ี 8 ฉบบั ที่ 2 (กรกฎาคม - ธันวาคม 2558) 17 มาจากความก้าวหน้าในการศึกษาวิชาทางโลก และควบคุมสัญชาตญาณ รวมท้ังการสามารถรู้ วิชาทางธรรมซ่ึงไม่มีความก้าวหน้าทางโลก ไม่อาจ และเข้าใจชีวิตในอีกมิติหนึ่งที่ไม่ใช่สัญชาตญาณ ท�ำให้คนท่ีเรียนเจริญก้าวหน้าในอาชีพและฐานะ ไดแ้ ก่ ศลี ธรรมหรอื ธรรมะ สตั ว์หิวกไ็ ลล่ า่ โกรธกท็ �ำร้าย ทางสังคมท่ีต้องการความรู้สมัยใหม่ได้ คนจึง สัตว์ท่ีมีปัญญาอยู่บ้างอาจอาฆาตและรู้จักวางแผน ไม่นิยมเรียน ความรู้ทางธรรมจึงไม่เป็นที่นิยมท�ำให้ เอาชนะหรือแก้แค้นศัตรู แต่ก็ไม่ล้�ำลึกเท่าคน ท้ังผู้เรียนและผู้สอนศีลธรรมมีน้อยลงนักศึกษา ส่ิงท่ีสัตว์ไม่มีแต่คนมีคือความโลภและความต้องการ ศาสตร์กล็ ะเลยหน้าทส่ี ร้างคนดี อ�ำนาจสัตว์ไม่สะสมอาหารเกินจ�ำเป็น แต่คนกินเกิน การจัดการศึกษาที่ท�ำให้คนไม่รู้จักศีลธรรม สะสมเกิน ทั้งนี้มิใช่สัตว์รู้จักพอ แต่มันไม่รู้จัก ท�ำให้คนไม่มีความรู้เก่ียวกับศีลธรรม การให้การ ความไมร่ จู้ ักพออย่างคน ซ่งึ กค็ อื ความโลภ สัตวล์ า่ สัตว์ ศึกษาทางวิทยาศาสตร์ท�ำให้คนรู้จักวิทยาศาสตร์ หรือคนเพราะหวิ หรอื โกรธ แต่คนลา่ สัตวแ์ ละล่าคน และเห็นประโยชน์ การท่ีศีลธรรมไม่เชื่อมโยงกับ ด้วยกันไม่เพียงเพราะหิวหรือโกรธ แต่เพราะ อาชีพและความก้าวหน้าทางฐานะสังคม ท�ำให้ ความโลภเป็นใหญ่ สัตว์เป็นสัตว์เพราะไม่มีศีล ศีลธรรมไม่สัมพันธ์กับความก้าวหน้าในชีวิต และ มีสัตย์ แต่คนเลวได้มากกว่าสัตว์เม่ือไม่มีศีลมีสัตย์ การท่ีวิชาทางโลกสัมพันธ์กับอาชีพก็ท�ำให้เห็นว่า สัตว์ไม่ล่าสัตว์ชนิดเดียวกัน แต่คนล่าคนด้วยกัน สัมพนั ธ์กับชีวิตทงั้ นี้เปน็ เหตใุ ห้เห็นวา่ วิทยาศาสตร์ คนประเทศเดียวกันล่ากัน คนต่างประเทศกันก็ล่ากัน สัมพันธ์กับสังคมและชีวิต แต่ศีลธรรมไม่สัมพันธ์ รวบรวมข้ึนเป็นเมือง เป็นประเทศได้ก็ด้วยการล่ากัน และศีลธรรมใช้ประกอบอาชีพในสังคมปัจจุบันไม่ได้ มาก่อน คือล่าทางการรบ ล่าเอาสมบัติ เอาเชลย จึงท�ำให้ถูกตัดออกจากหลักสูตรและท�ำให้คน เอาบ้านเมืองที่แนบเนียนกว่าคือล่าทางเศรษฐกิจ ไม่เห็นความส�ำคัญของศีลธรรมในฐานะส่งเสริม ท่ีสูบเลือดเนื้อและปอกลอกเอาด้วยวิธีการและ ความเจริญในอนาคตของตน ศีลธรรมจึงไม่ส�ำคัญ หลักคิดทางเศรษฐศาสตร์ผสมกับรัฐศาสตร์ดังท่ี ส�ำหรับสังคมใหม่ที่เป็นวิทยาศาสตร์และ เป็นอยู่ทุกวันนี้ ในด้านเศรษฐกิจโลกก�ำลังเป็น เทคโนโลยีเพราะในสังคมเช่นน้ี “ความเป็นคนดี ทุนนิยม คิดและท�ำอย่างทุนนิยมกันไปทั้งโลก ไม่มีเงินเดือน” ในท่ีสุดก็ไม่มีอะไรที่เป็นความรู้ แม้พวกที่เคยต่อต้านทุนนิยม บัดนี้จิตใจก็ก�ำลัง ในการควบคุมความช่ัวและการคดโกงของคน กลายเป็นทุนนิยม ไม่ว่าจะเป็นสังคมนิยม ในสังคม คอมมิวนิสต์ หรือแม้แต่วงการศาสนาที่เคยต่อต้าน ล้วนก�ำลังพ่ายแพ้หลักของทุนนิยมคือผลิตเกิน ระบบเศรษฐกิจทขี่ าดศลี ธรรม สอนให้บริโภคเกิน เพื่อก�ำไรหรือผลประโยชน์ คนเป็นสัตว์ชนิดหน่ึงซ่ึงท�ำตามสัญชาตญาณ ท่เี พม่ิ ข้ึน ทนุ ใหญข่ น้ึ แลว้ ย้อนกลับไปสู่การผลติ เกนิ เหมอื นสัตว์ท้งั หลาย กิน นอน ถ่าย สืบพนั ธ์ุ รักชีวิต เป็นเกลียวท่ีใหญ่ข้ึน มีพลังมากขึ้น และครอบง�ำ ป้องกันตัว ไล่ล่า เล้ียงลูก โกรธ และหาความสุข คน สังคม การเมือง และความคิดมนุษย์มากขึ้น ทางกายหรือประสาทสัมผัส แต่คนมีปัญญาซ่ึงสัตว์ ทั้งนี้ด้วยความฉลาดหรือปัญญากับความโลภที่มี มีน้อยมาก และปัญญานี้มีทั้งที่สนองสัญชาตญาณ ปัญญาสนองนิสัยเห็นแก่ตัวและเอาเปรียบเป็น

18 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ลักษณะของสัตว์โลก คนก็ไม่เป็นข้อยกเว้นคนจึง เป็นคน แต่ใหเ้ ห็นความสมั พันธ์ระหวา่ งคนทุกระดบั กดขีแ่ ละเอาเปรยี บกัน คนจนดว้ ยกนั กเ็ อาเปรยี บกัน เป็นความสัมพันธ์ระหว่างอ�ำนาจเท่านั้น โดยเฉพาะ คนรวยกวา่ เอาเปรยี บคนจนกวา่ นายจา้ งเอาเปรยี บ ในระดับความคิดทางการเมืองเขาเสนอความคิด ลูกจา้ ง นายเงนิ เอาเปรียบผ้ผู ลิตทก่ี ูเ้ งิน คนมอี ำ� นาจ ทางการเมืองที่ว่างเปล่า ท่ีจริงแล้วการเมือง เอาเปรียบคนด้อยอ�ำนาจ และประเทศท่ีเหนือกว่า ทุกทฤษฎี ทุกลัทธิไม่มีอะไรมากไปกว่าการชักเย่อ เอาเปรยี บประเทศท่ีด้อยกว่าทีส่ �ำคัญคนเอาเปรียบ ระหว่างอ�ำนาจกับเสรีภาพ อ�ำนาจหมายถึงฝ่ายรัฐ สาธารณะและเอาเปรียบแม้แต่ประเทศของตน เสรีภาพหมายถึงฝ่ายพลเมือง พลเมืองนี้เป็น เอาเปรียบทางกายและทางวัตถุเพ่ือผลประโยชน์ ค�ำเรียกฝ่ายมิได้หมายถึงคนแต่ละคน หากฝ่ายรัฐ คือ กินหยาดเหงือ่ แรงงาน กนิ สินบน กินทรพั ยากร มอี �ำนาจมาก ฝา่ ยพลเมอื งกม็ ีเสรภี าพน้อย หากฝ่ายรฐั กินตามน�้ำเมื่อมีโอกาส กินงบประมาณ กินอนาคต มีอ�ำนาจน้อย ฝ่ายพลเมืองก็มีเสรีภาพมาก นี่คือ ลูกหลาน กินสติปัญญา ที่ส�ำคัญที่สุดคือกิน ลทั ธิหรอื ทฤษฎีการเมืองท้งั หลาย ซ่งึ ตา่ งกนั ก็เพยี ง ความเปน็ คน ทีท่ ำ� ให้เห็นคนไมเ่ ป็นคน เห็นคนเปน็ ความคิดและวิธีจัดสรรอ�ำนาจท่ีต่างกัน ท่ีจริงแล้ว แรงงาน เห็นคนเป็นสินค้า เห็นคนเป็นเครื่องมือ ในการเมอื งไมม่ ีเสรภี าพ มแี ต่อำ� นาจเพราะเสรภี าพ และเห็นชีวิตคนเป็นผักเปน็ ปลา ท�ำร้ายกนั ไดง้ า่ ย ๆ ของพลเมืองก็คืออ�ำนาจของพลเมืองท่ีเป็นเช่นนั้น ฆ่ากันได้ง่าย ๆ ซ้ือขายกันได้ง่าย ๆ ยุคทาสยังมี ก็ เ พ ร า ะ ทั้ ง อ� ำ น า จ แ ล ะ เ ส รี ภ า พ ล ้ ว น ม า จ า ก ความเมตตาทาสอยู่ แต่ยุค ทุนนิยมนี้แม้ความ อ�ำนาจรวม คืออ�ำนาจอธิปไตยอธิบายอย่างไร เมตตาก็ไม่เหลือ เพราะมืดมัวด้วยผลประโยชน์ ก็ไม่พ้นเรื่องอ�ำนาจ เหมือนทุนนิยมท่ีอธิบาย และความเห็นแก่ตัว จนเห็นแก่ตัวก็ไม่เห็นแก่ใคร อย่างไรก็ไม่พ้นผลประโยชน์การขูดรีดและยึดครอง ผลประโยชน์กลายเป็นอ�ำนาจจากผลประโยชน์ ทรัพยากร อ�ำนาจนั้นจะรักษาไว้ได้ก็ด้วยอ�ำนาจ ผลประโยชน์ที่เป็นระบบกลายเป็นอ�ำนาจทาง ย่ิงเพิ่มอ�ำนาจได้เพียงไรก็ม่ันใจว่าจะรักษาอ�ำนาจ เศรษฐกิจ อ�ำนาจเศรษฐกิจรักษาและเพิ่มได้ด้วย ได้เพียงน้ัน ฝ่ายปกครองก็พยายามเพิ่มอ�ำนาจ อำ� นาจทางก�ำลงั ทงั้ ก�ำลงั คน กำ� ลังกองทัพ ท่ีสดุ คอื ฝ่ายพลเมืองก็พยายามเพ่ิมเสรีภาพ การเมือง ก�ำลังหรืออ�ำนาจทางการเมือง ลัทธิเศรษฐกิจ จึงไม่พูดถึงสุขทุกข์ของผู้คน ไม่บ�ำบัดทุกข์บ�ำรุงสุข การเมืองทุนนิยมประชาธิปไตยจึงเกิดข้ึน ดุจการ พูดกันแต่เรื่องอ�ำนาจ การรักษาอ�ำนาจ การเพ่ิม แต่งงานของซาตานหรือผีร้ายสองตน ตนหน่ึงมี อ�ำนาจ การข้ึนสู่อ�ำนาจ การช่วงชิงอ�ำนาจ แม้จะ ความโลภและตะกละ อีกตนหน่ึงมีฤทธิ์เดชอ�ำนาจ พูดถึงประชาชนก็เป็นเพียงเพ่ือการที่นักการเมือง ผีตนแรกกินไม่รู้จักพอ พร้อมจะกินโลกท้ังโลก จะได้อ�ำนาจ ไม่มีการลงมือท�ำอะไรเพื่อประชาชน กินไปทีละประเทศ แม้ที่สุดต้องกินตัวเองก็ยินดี พลเมืองอย่างแท้จริง ล้วนท�ำเพ่ืออ�ำนาจและ โลกก�ำลังถูกกินทุกระดับ ต้ังแต่ส่ิงท่ีผลิตไปจน ผลประโยชน์ ไม่เคยคิดและท�ำเพ่ือประโยชน์สุข ธรรมชาติที่แวดล้อมมนุษย์ ตั้งแต่คนไปจนประเทศ แห่งมหาชนชาวสยาม มีแต่ท�ำด้วยค�ำพูด หากมี ผีตนท่ีสองคือผีทางรัฐศาสตร์ตะวันตก เป็นผีที่ ผลประโยชน์ของประชาชนก็เป็นเพียงผลพลอยได้ หลอกคนไม่ให้เห็นความสัมพันธ์ของคนในฐานะ หลังจากนักการเมืองตกลงแบ่งผลประโยชน์ก้อนโต

ปที ี่ 8 ฉบับท่ี 2 (กรกฎาคม - ธนั วาคม 2558) 19 ลว่ งหน้ากันไปเรยี บร้อยแลว้ อุทิศตนย่ิงขึ้นไปอีก มิใช่ท�ำเพ่ือให้ได้อ�ำนาจแก่ตน ลัทธิการเมืองท้ังหลายเป็นเพียงรูปแบบ แก่พรรค แก่พวกลงไปโดยล�ำดับ เพ่ือสร้างฐาน เช่นเดียวกับฟังก์ชั่นหรือสมการทางคณิตศาสตร์ อ�ำนาจแล้วเอาประโยชน์จากประเทศแทนที่จะ ตัวเลขที่แทนค่าอาจจริงหรือเท็จก็ได้ อ�ำนาจไม่มี อุทิศตนเพ่ือประโยชน์ประเทศ ในทุกระดับธรรม เน้ือหาแต่เป็นรูปแบบ อ�ำนาจเบ็ดเสร็จอาจดีท่ีสุด เป็นหลักอ�ำนาจมีไว้เพ่ือให้ธรรมส�ำเร็จ น่ีคือ ถ้าเนื้อหาคือประโยชน์และความดีงามแก่ประชาชน หลักการ “ธรรมคืออ�ำนาจ” เป็นปรัชญาท่ีมอง และอาจเลวที่สุดถ้าเนื้อหาคืออ�ำนาจและ ออกนอกตวั เพ่ือจะทง้ิ ตวั ตนของตน เป็นปรชั ญาที่จะ การขูดรีดประชาชน เสรีภาพมากที่สุดก็อาจดีที่สุด ดูแลผู้อ่ืนและส่วนรวม เป็นปรัชญาแห่งการให้ ถ้าใช้อย่างเป็นธรรมและอาจเลวท่ีสุดถ้าใช้ตาม ปรัชญาของรัฐศาสตร์เชิงอ�ำนาจและเศรษฐศาสตร์ อ�ำเภอใจ เราใช้รัฐศาสตร์สมัยใหม่มานับร้อยปีแล้ว ทุนนิยมเป็นปรัชญาแห่งการเอา ซึ่งจะต้องแข่งขัน แต่ประชาชนก็ไม่เคยมีความสุข บ้านเมืองก็เลวลง แก่งแย่ง และท�ำสงครามในทกุ ระดบั ปรชั ญาเชน่ นี้ ท้ังทรัพยากร สภาพแวดล้อม สังคม ที่ส�ำคัญท่ีสุด จะท�ำให้ประเทศม่ันคงไม่ได้เลย ในระดับประเทศ คือนิสัยคนท่ีเห็นแก่ตัวและคดโกง ท้ังน้ีเพราะ คนก็ทะเลาะกัน ในระหว่างประเทศก็หวาดระแวง ประชาธิปไตยทุนนิยมเอาผลประโยชน์หรือก�ำไร และพยายามเอาเปรียบ แม้ไม่รบกันแต่ก็มีสงคราม เป็นเน้ือหาหรือไส้ในของอ�ำนาจ ลัทธิเศรษฐกิจ แฝงในความสัมพันธ์ต่อกันเสถียรภาพหรือ การเมืองนั้นไม่ว่าจะเป็นฝ่ายปกครองหรือใต้ปกครอง ความม่ันคงจึงเป็นเพียงภาพลวงตา ความสุขก็เป็น ล้วนมุ่งเรียกร้องเอา เพราะจุดหมายอยู่ที่ตัวคือ ความสุขใต้ความกดข่ีเอารัดเอาเปรียบ สุขของ อ�ำนาจตัวและผลประโยชน์ตัว จนทุกคนเห็นว่า ทุนนิยมเป็นสุขท่ีได้มาจากการขูดรีดและเอาเปรียบ “อ�ำนาจคือธรรม” เป็นปรัชญาสนองความโลภ เป็นสุขบนทุกข์ของผู้ถูกขูดรีด ปรัชญาแห่งการให้ หรือปรัชญาแห่งการเอา ซ่ึงปรากฏเป็นพฤติกรรม ของพระพทุ ธศาสนาน้ัน ใหโ้ ดยไมต่ อ้ งเรียกรอ้ งกอ่ น การเรียกร้องอยู่ตลอดเวลา เน่ืองจากไม่เรียกร้อง เดือดร้อนก็พร้อมจะให้ ให้กันในทุกระดับตั้งแต่ ก็ไมเ่ คยได้สง่ิ ทีต่ ้องการ ประเทศลงไปถึงระหวา่ งคน ไม่ตอ้ งกลัวอด ไมต่ อ้ ง การเมืองแบบพระพุทธศาสนาน้ันเน้นท่ี กลัวจน ไม่ต้องกลัวโดดเด่ียว ไม่ต้องกลัวไร้ที่พึ่ง การให้ในทุกระดับและเป็นธรรมในทุกฝ่าย ไม่ต้องกลัวความกลัวทั้งหลาย เพราะเมตตากรุณา ทุกความสัมพันธ์ ในครอบครัวพ่อแม่ให้ลูกตัวเอง แผ่ไปท้ังแผ่นดิน เป็นสุขที่มาจากการให้โดยเต็มใจ ต้องอดออม ใช้น้อย ไม่เป็นหน้ีให้เป็นภาระแก่ลูก และสมควร การได้รับโดยไมต่ อ้ งเรยี กร้อง สขุ ทไี่ ม่มี ในอนาคต ในหมู่บ้านหัวหน้าต้องเสียสละเพื่อคน ใครต้องทนทุกข์ เอาธรรมเป็นตัวต้ังแทนอ�ำนาจ ในหมู่บ้านและความเจริญของหมู่บ้าน ในระดับ และผลประโยชน์ดังนี้แล้วความไม่มั่นคงจะมีมา จงั หวัดก็ต้องดูแลอำ� เภอ ตำ� บล หมูบ่ า้ น ความเจรญิ แต่ไหน ของจังหวัดก็คือความเจริญของส่วนย่อย ๆ ลงไป เรื่องท่ีน่าสังเวชก็คือเราปกครองด้วยระบบ เป็นล�ำดับอย่างทั่วถึง ไม่ใช่ความเจริญของ การเมืองตะวันตกมาเกือบร้อยปีแล้ว ประเทศก็ยัง ผู้ว่าราชการจังหวัด ในประเทศผู้น�ำก็ต้องเสียสละ วนเวียนอยู่กับเรื่องการแย่งชิงอ�ำนาจกันของ

20 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. นักการเมือง มีอะไรบ้างท่ีได้ให้แก่ประชาชนมี จนจะส้ินชาติเขาก็ยังตาบอดสรรเสริญโดยไม่เห็น ใครบ้างท่ีเคยเหลียวแลประชาชน เว้นแต่ให้สัญญา ข้อบกพร่อง อ�ำนาจปกครองก็เหมือนมีดจะใช้ไป ว่าจะท�ำอย่างนั้นอย่างนี้เฉพาะช่วงท่ีหาเสียง ในทางท่ีเป็นคุณหรือโทษก็ได้ ผู้เผด็จการท่ีเลวร้าย แก่นแท้ของการปกครองแบบน้ีคืออ�ำนาจของ กม็ ี ผู้เผดจ็ การที่ทำ� ใหป้ ระเทศเจริญและประชาชน นักการเมือง มิใช่ความสุขของประชาชน และ มคี วามสุขก็มี คนเวยี ดนามรกั โฮจมิ ินห์กันทง้ั ประเทศ ธรรมก็ไม่จ�ำเป็นในการมีอ�ำนาจ เว้นแต่หลอกให้ ก็ไม่ใช่เพราะโฮจิมินห์เป็นนักประชาธิปไตย ประชาชนและสังคมเห็นว่าตนมีธรรมเพื่อจะได้ ประชาธิปไตยที่ดีก็มี แต่ก็มีรัฐบาลประชาธิปไตย อำ� นาจที่ตอ้ งการ ทุนนยิ มนัน้ เลา่ ยิ่งไม่สร้างความสุข ที่คดโกงและท�ำให้ประเทศเต็มไปด้วยคอร์รัปชัน ให้ประชาชน เพราะมุ่งเอาจากประชาชนและ นักรัฐศาสตร์พากันเพ้อเจ้อในเร่ืองเกี่ยวกับอ�ำนาจ ประเทศ ยิ่งเวลาผ่านไปช่องว่างทางรายได้ระหว่าง แบบประชาธิปไตยมากกว่าจะดูว่าต้องใช้อ�ำนาจ ค น ร ว ย กั บ ค น จ น ก็ ยิ่ ง ม า ก ขึ้ น ค น ร ว ย มี เ พี ย ง อย่างไรและมีอะไรควบคุมอ�ำนาจให้เป็นไป สิบเปอร์เซ็นต์ของประเทศ ชนชั้นกลางประมาณ เพื่อประโยชน์ของประชาชน พระเจ้าแผ่นดินไทย ยี่สิบถึงสามสิบเปอร์เซ็นต์ แต่คนจนมีถึงหกสิบ สมัยโบราณก็มีพระราชอ�ำนาจเด็ดขาด แต่ก็มิได้ เปอร์เซ็นต์คนรวยรวยจนล้น คนจนจนจนกรอบ ทรงใช้พระราชอ�ำนาจเด็ดขาด ดังท่นี ักประชาธิปไตย เหตนุ น้ั ทนุ นิยมจงึ ทำ� ให้คนสมัยใหม่เป็นคนบชู าเงนิ วิจารณ์ว่าลัทธิอ�ำนาจเด็ดขาดจะเป็นเช่นน้ัน ๆ มากกว่าบูชาความดี เห็นแก่ประโยชน์ตนนอกจาก ทศพิธราชธรรม จักกวัตติวัตรราชสังคหวัตถุ และ เงินทองยิ่งกว่าส่วนรวม เห็นแก่มูลค่าย่ิงกว่าคุณค่า ธรรมทั้งปวงอันอยู่ในราชศาสตร์ นิติศาสตร์ และให้คิดว่าไม่มีหนทางใดจะท�ำให้คนมีความสุข เป็นส่ิงท่ีพระองค์ถือเป็นหลักเป็นส�ำนึกในการใช้ นอกจากเงินทอง แม้ให้พ่อแม่ยกสมบัติให้แล้ว อ�ำนาจ ลัทธิประชาธิปไตยแม้ลดอ�ำนาจ แต่ไม่มี ยังน�ำพ่อแม่ไปท้ิงไว้ข้างถนนก็ท�ำได้เพราะบุญคุณ ธรรมก็พยายามหาทางสร้างและใช้อ�ำนาจได้ ของพ่อแม่ไม่ส�ำคัญเท่าเงิน คนมีอ�ำนาจนอกจาก เพราะในท่ีสุดก็ไม่มีอะไรในลัทธินี้ที่ห้ามอ�ำนาจ หาเงินด้วยการผูกขาดทางธุรกิจ ท�ำธุรกิจ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวก็ทรงมี ผิดกฎหมาย ยังหากินกับงบประมาณแผ่นดิน พระราชอ�ำนาจเด็ดขาดแต่ก็ทรงเป็นท่ีรักของ เขาแปรรัฐวิสาหกิจและกิจการของรัฐไปเป็น ประชาชน ด้วยมิได้ทรงใช้พระราชอ�ำนาจตามท่ีมี ผลประโยชน์ตนและพวกพ้อง เอาทรัพยากรและ แต่ทรงใช้ตามท่ีควรคือมีธรรมก�ำกับ มีนักการเมือง ท่ีดินของประเทศไปเป็นของส่วนตน ฉ้อฉลในทุก ไทยยุคประชาธิปไตยคนใดบ้างที่เมื่อสิ้นชีวิต ระดับ แทบทุกโต๊ะท�ำงานพากันทุจริตและบริการ มีคนร้องไห้อาลยั ท้ังแผ่นดนิ ทฤษฎกี ารเมอื งสมัยใหม่ อย่างดีแก่การทุจริต เม่ือนักประชาธิปไตยพูดถึง ไม่เคยพูดถึงคุณธรรมของผู้ปกครอง จึงเต็มไปด้วย การปกครองแบบทผ่ี ูป้ กครองมอี ำ� นาจเด็ดขาดพวก ผู้ปกครองท่ีไม่มีคุณธรรมและไม่สนใจคุณธรรมแต่ เขาจะพูดราวกับว่าเป็นการปกครองของปีศาจท่ีจะ ถ้าผู้ปกครองไม่มีคุณธรรมกว่าเรา เราจะให้เขา กดข่ีข่มเหงประชาชนด้วยอ�ำนาจและไม่มีอะไรดี ปกครองเราเพือ่ อะไร สทิ ธิทีไ่ มม่ ีอะไรกันผู้ปกครอง ส่วนประชาธิปไตยเองแม้นักการเมืองโกงกินกัน ที่ไม่มีคุณธรรม จะมีคุณค่าอะไรก็เหมือนเอาโจร

ปที ี่ 8 ฉบับที่ 2 (กรกฎาคม - ธนั วาคม 2558) 21 หรือคนตลบตะแลง ปล้ินปล้อนและใจคดมา ปัจเจกชน ของสังคม และของประเทศ ปราศจาก ปกครองเราสู้ไม่มีเสียจะดีกว่า ผู้ปกครองไม่ใช่ว่าดี สิ่งน้ีคนก็เลว สังคมก็เลว ประเทศก็เลว เส่ียงต่อ เพียงเพราะรักษากฎหมายหรือไม่เคยท�ำผิดกฎหมาย ความหายนะต้ังแตค่ นไปจนถึงประเทศและโลก หากเช่นนั้นคนท่ีไม่เคยท�ำอะไรเลยก็กลายเป็น คนมีอ�ำนาจไม่ใช่ผู้ปกครองที่ดี คนรวย ผ้ปู กครองทด่ี ีได้ ผู้ปกครองไมใ่ ชว่ ่าดเี พราะมีอิทธพิ ล ก็ไม่ใช่ผู้ปกครองท่ีดี มีอ�ำนาจหรือไม่มีอ�ำนาจ อ�ำนาจเถื่อน หรือร�่ำรวยพอท่ีจะปิดบังและปิดปาก รวยหรือไม่รวยไม่เก่ียวกับการเป็นผู้ปกครองที่ดี ไม่ให้ความชั่วของตนปรากฏ คนเช่นน้ันตีสองหน้า มีอ�ำนาจหรือไม่มีอ�ำนาจ รวยหรือไม่รวยก็เป็น หน้าเนื้อใจเสือให้เขาปกครองก็เท่ากับให้โจรปกครอง ผู้ปกครองที่ดีมีธรรมได้ แม้ไม่ใช่คนฉลาดมากนัก แต่นักประชาธิปไตยก็ถือว่าคุณสมบัติเช่นน้ัน ถ้ามีธรรมอย่างน้อยก็ไม่ใช้อ�ำนาจในทางมิชอบ พอแล้วในทางปฏิบัติ ทฤษฎีการเมืองตะวันออก ไม่หาความร�่ำรวยในทางมิชอบ คนไม่มีธรรมคือ ผู้ปกครองต้องท�ำความดีมาก่อน แล้วยังต้องมี คนจิตใจไม่มีความดีอยู่ภายในย่อมตกเป็นทาส คุณธรรมท่ีเป็นกรอบบังคับพิเศษสำ� หรับผู้ปกครอง สัญชาตญาณอย่างสัตวไ์ ด้ ไม่มธี รรมในใจไม่อาจคดิ จึงจะเป็นผู้ปกครองได้ ส่ิงท่ีควรเพ่ิมเข้าในทฤษฎี และท�ำในส่ิงท่ีเป็นธรรมได้ แม้ใช้ธรรมาภิบาลก็ใช้ การเมืองปัจจุบันเกี่ยวกับคุณสมบัติผู้ปกครองท่ีดี เป็นเคร่ืองมือท�ำชั่วได้หมดทุกข้อ คนช่ัวใช้เป็น นอกจากธรรมดงั กล่าว เช่น ต้องมกี ารปฏิบตั ิให้เหน็ เครื่องมือท�ำชั่วได้ท้ังสิ้นไม่ว่าธรรมาภิบาลหรือ เป็นท่ีประจักษ์ว่าเสียสละเพ่ือส่วนรวม ท�ำงาน กฎหมาย เพราะสองส่งิ นน้ั ไมม่ ีอำ� นาจเหนือปัญญา ท่ีเป็นการช่วยประชาชนมาอย่างต่อเน่ืองจนเป็นท่ี คนชัว่ ในการทำ� ชัว่ คนไม่มีธรรมจะให้ความเปน็ ธรรม รับรู้ในสังคม คุณสมบัติเช่นน้ีแม้อาจท�ำเพียงเพื่อ แก่ใครได้อย่างไร การให้สิ่งที่ไม่มีย่อมเป็นไปไม่ได้ ต้องการเป็นผู้ปกครองบางทีก็ไม่เป็นไร เพราะเป็น ไม่มีธรรมจะท�ำให้คนมีธรรมได้อย่างไร ไม่รู้จักธรรม ผู้ปกครองแล้วก็ย่ิงต้องท�ำมากยิ่งขึ้น มิฉะน้ัน จะใช้อ�ำนาจเพือ่ ธรรมได้อยา่ งไร อย่างมากกใ็ ชต้ าม จะเสียอ�ำนาจได้ยิ่งแข่งขันกันเป็นผู้ปกครอง ก็ย่ิง กิเลสท่ีควบคุมตน ความส�ำนึกในธรรมไม่มีจะมี แขง่ กันทำ� ประโยชน์ ดงั น้ัน ประเทศโดยรวมก็ยังได้ ส�ำนึกที่จะบ�ำบัดทุกข์บ�ำรุงสุขประชาชนได้อย่างไร ประโยชน์คุณธรรมเช่นความเสียสละดังกล่าว ความเห็นแก่ตัวย่อมครอบง�ำ เอาอ�ำนาจเป็นธรรม นอกจากเป็นตัวช้ีวัดคุณสมบัติผู้ควรเป็นผู้ปกครอง เอาผลประโยชน์เป็นธรรม เอาความโลภและ แลว้ ยงั เปน็ เครอ่ื งควบคมุ ผปู้ กครองให้มีโอกาสทำ� ชั่ว ความเห็นแก่ตัวเป็นที่ตั้งก็ไม่อาจเป็นคนดี จะเป็น น้อยลง ไม่ท�ำดีประชาชนจะมองเห็น นักการเมือง คนหรอื ไมย่ งั นา่ สงสัย มีธรรมในตนกเ็ ปน็ คนมธี รรม ด้วยกันก็ยิ่งมองเห็น เพราะเขาอยากได้อ�ำนาจ เป็นผู้ปกครองก็ปกครองโดยธรรม เพราะธรรมข่ม เช่นกัน ธรรมหรือคุณธรรมเป็นสิ่งท่ีเว้นไม่ได้ กิเลสและความช่ัว เป็นผู้ใต้ปกครองก็รักษาธรรม ในการปกครองท้ังปวงเราสามารถสกัดคุณธรรม ใช้ธรรมเพ่ือเพ่ือนมนุษย์และเพ่ือประเทศ จากพุทธธรรม และดูการปฏิบัติจริงของบุคคล เป็นเผด็จการก็ตาม เป็นประชาธิปไตยก็ตาม ที่จะมาเป็นผู้ปกครองได้ท้ังท่ีเป็นคุณธรรมของ หากประกอบด้วยธรรมก็เป็นการปกครองท่ีเป็นธรรม ผปู้ กครอง การปกครอง และผู้ใตป้ กครอง ท้งั ของ ไม่ประกอบด้วยธรรมก็เป็นการปกครองท่ีเป็นอธรรม

22 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. แม้การปกครองสมัยใหม่จะเป็นเพียงรูปแบบ แต่ที่ ไม่ท�ำให้ใคร คนโลภไม่คิดใหใ้ คร คนมธี รรมประจ�ำใจ จะไม่ใส่อะไรเป็นเนื้อเลยในน้ันเป็นไปไม่ได้ จงึ คิดถึงใจของทกุ คน จึงอทุ ศิ ตนเพ่ือประชาชน หากเป็นเช่นน้ันก็ยังไม่ดีไม่เลว และยังไม่เป็นการ สุจรติ ธรรมมีในคน คนจงึ สุจริต สุจริตธรรม ปกครองอะไรเลย เมื่อคนใช้อ�ำนาจกับคนอื่นเห็น มใี นระบบไม่วา่ การศึกษา วัฒนธรรม การปกครอง ว่าเป็นธรรม คนได้ผลประโยชน์จากคนอ่ืนก็เห็นว่า เศรษฐกิจ จงึ เปน็ ระบบสุจริตทสี่ รา้ งพฤติกรรมและ เป็นธรรม เม่ือคนอยู่ใต้อ�ำนาจคนอ่ืนเห็นว่า คนท่ีสุจริต สุจริตธรรมใครว่ามาจากศาสนาที่มีอยู่ ไม่เป็นธรรม คนเสียผลประโยชน์ก็เห็นว่าไม่เป็น หรอื ในความคดิ ยคุ สมัยใด หากไม่เปน็ เชน่ นี้กว็ า่ งเปล่า ธรรม เพราะทั้งอ�ำนาจและผลประโยชน์หากใช้ และเปล่าประโยชน์ การหาสุจริตธรรมในระบบ เพ่ือตัวเองก็ไม่ใช่ส่ิงที่ดี แม้ผู้ที่เคยใช้อ�ำนาจและ ท่ีไร้เรอื่ งศลี ธรรมคือค�ำถามทแี่ ย้งตัวเอง ได้ผลประโยชน์ หากมาเป็นฝ่ายตรงข้ามก็ไม่เห็น ว่าการใช้อ�ำนาจเช่นนั้นดี แต่นักปกครองสมัยนี้ ใส่ไส้ในที่เลวร้าย คืออ�ำนาจกับผลประโยชน์ตน และพวกพ้อง ซ่ึงเป็นผลจากรัฐศาสตร์ร่วมกับ ทุนนิยม คนถูกใช้อ�ำนาจ คนเสียผลประโยชน์ ย่อมไม่ม่ันคง แม้ตัวผู้ใช้อ�ำนาจเองและพวกพ้อง กไ็ มม่ ั่นคง ประเทศทถ่ี ูกกดั กรอ่ นด้วยการใชอ้ ำ� นาจ เพื่อประโยชน์ตน ราชการและเอกชนแทะกนิ ประเทศ อย่างไม่รู้จักพอด้วยความโลภ ด้วยกิเลสตัณหา กดขี่ขูดรีด กลั่นแกล้งและท�ำร้ายจะอยู่ร่วมหรือ แข่งขันกับประเทศอ่ืนได้อย่างไร คนไทยก็เป็นที่ นา่ รงั เกยี จของคนต่างชาติ เขาเปน็ มิตรเป็นมิตรด้วย ก็ในฐานะเหยื่อของเขา แม้ค�ำว่าประเทศไทยเขา กพ็ ูดถงึ แบบเยาะเยย้ ประเทศเช่นนใ้ี คร ๆ ก็เหน็ ว่า ไม่ม่ันคง ไมม่ เี กียรติ และศกั ดิศ์ รี ไม่ว่าเราจะเถียง อย่างไรก็ตาม ไม่กลับไปน�ำธรรมมาเป็นไส้ในของ การปกครอง คนก็ไม่มั่นคง ประเทศก็คลอนแคลน การเมืองที่ประกอบดว้ ยธรรม เศรษฐกิจท่ีประกอบ ดว้ ยธรรม คนท่ีประกอบด้วยธรรม จึงจะท�ำให้เกดิ การอบรมด้วยธรรม พัฒนาประเทศด้วยธรรมและ คนได้รบั ความเปน็ ธรรมและเปน็ สขุ ทวั่ หนา้ อำ� นาจ คือธรรม จะระย�ำฉิบหายท้ังชาติ ธรรมคืออ�ำนาจ ประเทศชาติจะรุ่งเรืองและนา่ นบั ถอื คนชอบอ�ำนาจ

ปที ่ี 8 ฉบับที่ 2 (กรกฎาคม - ธนั วาคม 2558) 23 มติ ิทางจรยิ ธรรมและการเมอื งของการคอร์รปั ชัน Ethical and Political Dimensions of Corruption โสรัจจ์ หงศล์ ดารมภ์ I ในหลายปีที่ผ่านมาสังคมรู้จักค�ำภาษาอังกฤษ ของค�ำภาษาอังกฤษคือ “morality” ซึ่งหมายถึง ว่า “คอรร์ ปั ชัน” (corruption) เป็นอย่างดี จนกลา่ ว ระบบคุณค่าหรือระบบศีลธรรมของสังคมใดสังคมหน่ึง ได้ว่าค�ำนี้ได้กลายมาเป็นค�ำหน่ึงในภาษาไทยไปแล้ว เช่น ระบบศีลธรรมของสังคมไทยจะมีท่ีมาจาก ค�ำน้ีมีผู้พยายามแปลเป็นไทยอยู่หลายค�ำ เช่น ค�ำสอนของพุทธศาสนาเป็นหลัก ดังน้ัน ระบบ “ทจุ ริตประพฤตมิ ิชอบ” หรอื “ฉ้อราษฎร์บังหลวง” ศีลธรรมของพุทธศาสนาก็รับมาเป็นระบบศีลธรรม แต่ไม่ถึงกับเป็นท่ีนิยมมากนัก เน่ืองจากค�ำว่า ของสงั คมไทยด้วย ค�ำ ๆ นีต้ ่างจากคำ� ว่า “ethics” “คอร์รปั ชัน” มีการใช้กันมาก จนแทบจะไมม่ ผี ูพ้ ูด ซึ่งแปลว่า “จริยศาสตร์” และหมายถึงวิชาท่ีเป็น ภาษาไทยคนใดไม่รู้จักค�ำน้ี ผู้เขียนจึงจะใช้ค�ำนี้ สาขาหน่ึงของปรัชญาที่มุ่งศึกษาปัญหาเกี่ยวกับ ในบทความน้ี ซึ่งเป็นการอภิปรายเกี่ยวกับมิติ ความดีความถูกต้องของการกระท�ำ เม่ือเป็นเช่นนี้ ทางจริยธรรมกับการเมืองของการคอร์รัปชัน มิติทางจริยธรรมของคอร์รัปชันจึงหมายถึงว่า ซึง่ เป็นสว่ นหน่ึงของโครงการวิจัยทผี่ ู้เขียนกำ� ลังทำ� อยู่ การคอร์รัปชันมีความสัมพันธ์อย่างไรกับระบบ อันมีวัตถุประสงค์ในการสืบสาวไปถึงต้นตอ ศีลธรรมหรือระบบคุณค่าที่สังคมยึดถืออยู่ หากมี และค�ำอธิบายในระดับรากฐานของการคอร์รัปชัน การกระท�ำแบบหน่ึงท่ีสังคมโลกโดยท่ัวไปถือว่า โดยเฉพาะในสังคมไทย โดยมองไปท่ีสองมิติ เป็นการคอร์รัปชัน แต่ระบบศีลธรรมหรือคุณค่า ดังกล่าวนี้เป็นหลัก บทความน้ีเป็นการอภิปราย ในสังคมท้องถ่ินยังถือว่าเป็นการกระท�ำท่ีถูกต้อง ในระดับเบ้ืองต้นเก่ียวกับมิติท้ังสองน้ีรวมไปถึง ปัญหาคือว่าเราจะแก้ปัญหาความขัดแย้งตรงน้ี ความส�ำคัญของการเน้นหนักท่ีมิติเหล่าน้ี เพ่ือน�ำ ได้อย่างไร สมมติฐานหนึ่งของโครงการวิจัยที่ ไปสู่การเข้าใจปรากฏการณ์คอร์รัปชันท่ีลุ่มลึก ก�ำลังท�ำอยู่นี้ก็คือว่า การแก้ปัญหาตรงน้ีเป็น อนั จะเปน็ แนวทางสกู่ ารแก้ไขปัญหาไดอ้ ย่างย่ังยนื สิ่งส�ำคัญอย่างยิ่งที่จะท�ำให้การแก้ปัญหาคอร์รัปชัน ก่อนอื่นก็ต้องอธิบายความหมายของ เป็นไปได้จริง ตัวอย่างของความขัดแย้งดังกล่าวนี้ “มิตทิ างจรยิ ธรรม” กับ “มติ ทิ างปรชั ญาการเมอื ง” ก็มีเช่น ข้าราชการผู้หนึ่งใช้อ�ำนาจที่ตนมีอยู่ เสยี กอ่ น โดยทั่วไป “จรยิ ธรรม” มกั ใชเ้ ปน็ คำ� แปล แสวงหาผลประโยชน์ให้แก่พวกพ้องของตนเอง I อาจารยป์ ระจำ�ภาควชิ าปรชั ญา คณะอกั ษรศาสตร์ จุฬาลงกรณม์ หาวทิ ยาลยั บทความนเ้ี ป็นส่วนหนงึ่ ของโครงการ“รากฐานทางจริยธรรมและปรัชญาการเมอื งของการคอรร์ ปั ชัน: แนวทาง ในการเสรมิ สรา้ งจิตสำ�นกึ ค่านยิ มและการมีสว่ นรว่ ม” รับทนุ สนบั สนุนจากส�ำ นกั งานคณะกรรมการวจิ ยั แห่งชาติ

24 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. โดยท�ำใหร้ ฐั เสยี ประโยชน์ เราจะเห็นวา่ เรอ่ื งแบบน้ี ความดีคือการท�ำประโยชน์ให้แก่พวกพ้องของตนเอง มีมาตลอดในสังคมไทย แล้วก็ดูเหมือนว่าจะเกิด ท่ีตนเองรู้จักท้ังหมด หรือว่าท�ำประโยชน์ให้แก่ ในทกุ ระดบั ตั้งแต่ระดับหมูบ่ า้ นไปจนถงึ ระดบั ชาติ “รัฐ” ท่ีประกอบด้วยใครก็ไม่รู้ ไม่รู้จักกันมาก่อน สมมติฐานประการหนงึ่ คือว่า สาเหตทุ ่ีการคอรร์ ัปชัน มิติทางจริยธรรมของการคอร์รัปชันจะวนเวียนอยู่ แบบนี้เกิดขึ้นแพร่หลายในทุกระดับของสังคมไทย กับปัญหาน้ีเป็นส่วนใหญ่ เน่ืองจากเป็นปัญหา ก็เป็นเพราะว่าสังคมไทยเป็นสังคมของพวกพ้อง ส�ำคัญของสังคมไทย อาจกล่าวอีกนัยหนึ่งได้ว่า เป็นส�ำคัญ หมายความว่า เครือข่ายความสัมพันธ์ มิติทางจริยธรรมของคอร์รัปชันประกอบด้วย ของคนไทยคนหน่ึงนั้น ขึ้นกับว่าเขาเป็นเพ่ือน ความเข้าใจที่แตกต่างกันเก่ียวกับ “ความดี” หรือ ของใคร เขาอยู่ในฐานะใดในชุมชนเล็ก ๆ ซึ่งเป็น การเปน็ “คนด”ี เครือข่าย พวกพ้อง และ “การท�ำดี” ก็เข้าใจกัน สาเหตุท่ีเรื่องนี้เป็นเรื่องส�ำคัญที่ขาดไม่ได้ มายาวนานว่าเป็นการกระท�ำที่ให้ประโยชน์แก่ ในการแก้ปัญหาคอร์รัปชันในสังคมไทยก็คือว่า พวกพ้อง เพ่ือนฝูงวงศาคณาญาติของตนเอง คนที่ท�ำคอร์รัปชันอาจจะไม่ได้คิดว่าตนเองก�ำลัง มากกว่าท่ีจะเป็นการกระท�ำท่ียังประโยชน์ให้แก่ ท�ำความผิดอยู่ก็ได้ หรืออย่างน้อยเขาก็อาจคิดว่า “รฐั ” ซง่ึ ในสายตาของคนไทยแตด่ ้งั เดิม กค็ อื อะไร สิ่งท่ีเขาท�ำนั้น คนอ่ืนที่ไม่รู้จัก ท่ีเป็นส่วนหน่ึง ก็ไม่รู้ เป็นนามธรรม ห่างไกลจากตนเองและ ของรัฐ หรือคนห่างไกล อาจมองว่าเป็นความผิด กลุ่มพรรคพวกของตัวเองมาก ย่ิงเม่ือรัฐไทย แต่ในความเป็นจริงแล้วเขาเช่ือว่าสิ่งที่เขาท�ำเป็นส่ิง มีความซับซ้อนมากข้ึนกลายเป็นรัฐสมัยใหม่ท่ีมี ทถ่ี ูกตอ้ ง เพราะเขาทำ� ส่งิ ดี ๆ ให้แก่คนใกล้ชิดและ ระบบบริหารจัดการที่ไม่เป็นเร่ืองของบุคคล พวกพ้องของเขาเอง ซ่ึงพวกพ้องก็จะตอบแทน (impersonal) ก็ยิ่งห่างเหินจากความเข้าใจพ้ืนฐาน การช่วยเหลือของเขาในภายหลัง และทสี่ �ำคัญก็คอื ของผทู้ ่มี าท�ำงานเปน็ ข้าราชการออกไปมาก เราจะ จะยกย่องการกระทำ� ของเขาเนื่องจากการกระท�ำนี้ เห็นรูปแบบการท�ำคอร์รัปชันแบบนี้ในหลากหลาย ยังประโยชน์ให้แก่พรรคพวก หากเป็นเช่นน้ี วงการ เชน่ การฝากลกู เข้าเรียนในโรงเรียน ก็อาศยั การแก้ปัญหาคอร์รัปชันก็จะไม่สามารถแก้ไขได้ด้วย ความสัมพันธ์ส่วนตัวกับผู้อ�ำนวยการซึ่งมีอ�ำนาจ การเพียงแค่ไปบอกผู้ใช้อ�ำนาจคนนี้ว่า การกระท�ำ สั่งการ โดยมีการตอบแทนแลกเปลี่ยนกับการ ของเขาไม่ถูกต้อง เขาอาจจะรู้อยู่แล้วว่าตัวแทน ที่ผู้อ�ำนวยการใช้อ�ำนาจฝากนักเรียนคนนี้เข้าเรียน ของ “รัฐ” ทีห่ ่างไกลต้องมาบอกเขาวา่ การกระทำ� ในรูปแบบต่าง ๆ ตามหลักการของการบริหาร นี้ไม่ถูกต้อง แล้วเขาก็อาจจะมีวิธีการหลบเล่ียง จดั การรฐั แบบสมัยใหม่ การท�ำเชน่ น้ขี องผู้อ�ำนวยการ มาตรการลงโทษท่ีอาจจะตามมาด้วยวิธีการต่าง ๆ เป็นการคอร์รัปชันอย่างชัดเจน แต่ในสายตาของ แต่การท่ีเขาท�ำเช่นนี้ก็ต้องมาจากฐานคิดว่า คนไทยท่ัวไปผู้อ�ำนวยการก�ำลังท�ำความดีให้แก่ เขาเชื่อว่าการกระท�ำของเขาในการช่วยเหลือ พวกพ้องของตนเองท่ีน�ำลูกมาฝาก และตัวอย่าง พวกพ้องมาก่อน “รัฐ” นั้น ต้องเป็นการกระท�ำ อื่น ๆ ก็เปน็ แบบเดยี วกนั จะเหน็ ไดว้ ่ารากเหง้าของ ท่ีถูกต้อง เพียงแต่ฝ่าย “รัฐ” บอกว่าไม่ถูก ปัญหานี้อยู่ที่ทรรศนะที่ต่างกันเก่ียวกับ “ความดี” ซ่ึงก็หมายความว่าในสายตาของเขานั้น ความถูก

ปีที่ 8 ฉบับที่ 2 (กรกฎาคม - ธนั วาคม 2558) 25 ความผิดเป็นเพียงเร่ืองของการต่อสู้กันเชิงอ�ำนาจ ประสิทธิภาพท่ีสุดในการป้องกันการคอร์รัปชัน เท่าน้นั เอง ไม่มอี ะไรทถี่ ูกจรงิ ๆ หรือผิดจริง ๆ ซึ่งก็ ในมิติของการเมอื ง อย่างไรก็ตาม การตั้งสมมติฐาน เป็นค่านิยมหรือความคิดของคนไทยจ�ำนวนมาก เช่นน้ีก็เป็นเพียงอุดมคติเท่าน้ัน และจะไม่มีทาง เช่นเดียวกันการคิดว่าในโลกนี้ไม่มีอะไรที่ถูกจริง ๆ ท�ำให้เกิดผลได้จริงในทางปฏิบัติหากไม่มีมาตรการ หรือผิดจริง ๆ น้ีก็เป็นสาเหตุอีกประการหน่ึงของ ท่เี ปน็ เรือ่ งเฉพาะ และทเ่ี ป็นรูปธรรมท่ีจะทำ� ให้เกดิ การท่ีคอร์รัปชันยังไม่หมดส้ินไปจากสังคมไทยอีกด้วย ผลได้จริง ดังนัน้ โจทย์อกี ข้อหนงึ่ ของโครงการวจิ ัยนี้ ตัวอย่างที่เห็นกันมากคือการท�ำผิดกฎจราจร จึงได้แก่การออกแบบมาตรการที่จะสร้างการปกครอง ซึ่งโครงการวิจัยน้ีก็จะบอกว่าเป็นการคอร์รัปชัน ตามกฎหมายให้เกิดขึ้นได้จริงในสังคมไทย และ อยา่ งหนึง่ หลายคนคิดว่าเวลาทำ� ผดิ กฎจราจร เช่น การหาวิธีการท่ีกฎหมายจะปกครองผู้คนได้อย่าง ไม่หยุดให้คนข้ามถนนตรงทางม้าลาย จะเป็น มีประสิทธิภาพเพ่ือป้องกันมิให้การประพฤติมิชอบ ความผิดกต็ ่อเมอื่ มีต�ำรวจมาจับเท่านัน้ แตห่ ากไมม่ ี เกดิ ขึ้นได้ในระดับตา่ ง ๆ ต�ำรวจก็จะไม่ผิด หรือในการท�ำผิดกรณีอื่น ๆ การท�ำเช่นน้ีได้นั้น จ�ำเป็นต้องศึกษา หากถูกจับได้ก็ถือว่าผิดแต่หากจับไม่ได้ก็ไม่ผิด เพ่ือให้เข้าใจถึงที่มาและหลักการเหตุผลของสังคม ความคิดแบบนีฝ้ ังรากลึกอยู่ในสังคมไทย และตอ้ งใช้ ท่ีปกครองตามหลักของกฎหมาย หรือสังคม เวลานานในการแก้ไข สง่ิ ทโ่ี ครงการวจิ ัยนี้ตั้งใจจะท�ำ ที่กฎหมายเป็นใหญ่ (นิติรัฐ) และศึกษาถึงระบบ คือ วเิ คราะห์หาสาเหตขุ องความคิดแบบนี้ ซึง่ กม็ า และกลไกที่ท�ำให้สังคมแบบนี้น่าจะเป็นสังคม จากการไม่ลงรอยกันระหว่างระบบความคิดทาง ท่ีปลอดจากคอร์รัปชันมากกว่าสังคมแบบอ่ืน ๆ ศลี ธรรมสองแบบดังทีไ่ ดก้ ล่าวมาขา้ งตน้ ลักษณะส�ำคัญของสังคมท่ีปกครองแบบนิติรัฐ มิติอีกประการหนึ่งได้แก่มิติทางด้าน คือ หลักการท่ีใช้ในการปกครองเป็นท่ีรับรู้ของ การเมือง การเมืองคือเรื่องของอ�ำนาจ ดังน้ัน ประชาชนทั่วไป ท้ังผู้ใช้อ�ำนาจและผู้ที่ปฏิบัติตาม จึงเกี่ยวกับคอร์รัปชันโดยตรง เนื่องจากคอร์รัปชัน ต่างก็ต้องเดินตามหลักการหรือหลักกฎหมาย จะเกิดข้ึนได้ต้องมีการใช้อ�ำนาจ วาระส�ำคัญ ทมี่ ีการประกาศใหร้ บั ร้กู ันทว่ั ไปนท้ี ้งั หมด เม่ือเปน็ เชน่ น้ี ประการหน่ึงของสังคมไทยในระยะหลายปีท่ีผ่านมา การใช้อ�ำนาจของผู้ถืออ�ำนาจจึงต้องเป็นไปตาม คือท�ำอย่างไรท่ีจะหากลไกที่จะป้องกันการทุจริต หลักการ ซึ่งประชาชนท่ัวไปก็จะคาดการณ์ล่วงหน้า คอร์รัปชันในการใช้อ�ำนาจทางการเมือง ซึ่งเป็น ได้ว่าในสถานการณ์เช่นน้ี ผู้ใช้อ�ำนาจจะใช้อย่างไร สาเหตุหน่ึงของความวุ่นวายที่ประเทศไทยประสบ สถานการณ์เช่นน้ีเท่ากับว่าผู้ใช้อ�ำนาจเองนั้น มาเป็นเวลาเกอื บสบิ ปีแล้ว สมมตฐิ านประการหน่งึ ก็ไม่สามารถใช้อ�ำนาจของตนเองไปตามอ�ำเภอใจได้ อยู่ท่ีว่า การปกครองตามหลักของกฎหมาย แต่ต้องใช้อ�ำนาจไปตามที่กฎหมายบัญญัติให้ ท่ีถูกต้องชอบธรรม หรือท่ีเรียกในภาษาอังกฤษว่า อ�ำนาจไว้เท่านั้น เม่ือเป็นเช่นนี้ เน่ืองจากการ “rule of law” เป็นคู่ตรงข้ามกับการคอร์รัปชัน บัญญัติกฎหมายที่ใช้เป็นหลักในการปกครอง หมายความว่า หากมีการปกครองตามกฎหมาย บา้ นเมือง เป็นการยงั ประโยชนเ์ พ่ือสว่ นรวมท้ังหมด หรือท่ีเรียกกันว่า “นิติธรรม” ก็จะเป็นกลไกที่มี หรือของรัฐ การใช้อ�ำนาจไปเพื่อหาผลประโยชน์

26 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. เข้าหาตนเองหรือพวกพ้อง จึงไม่สามารถท�ำได้ ดุลพินิจของผู้อ�ำนวยการ หรือคณะกรรมการ เพราะจะขดั กับหลกั การดังกล่าว ท่ีเห็นไปในทางเดียวกันกับผู้อ�ำนวยการท้ังหมด อย่างไรก็ตาม เราเห็นกันอยู่ว่าแม้หลักการ เราจะเห็นว่ากรณีเช่นน้ีเป็นเร่ืองของการคอร์รัปชัน ของการปกครองแบบนิติรัฐจะเป็นเช่นน้ี แต่ก็ อย่างชัดเจน เนื่องจากเป็นการบิดเบือนหรือ ยังมีช่องว่างระหว่างอุดมคติกับความเป็นจริง เปล่ียนแปลงเจตนารมณ์ของหลักปฏิบัติทั่วไป อยู่อยา่ งชัดเจน ซ่งึ ประเด็นนี้ไดก้ ลายเป็นเรอื่ งสำ� คญั เพื่อเอ้ือประโยชน์แก่ตนเองและพวกพ้องโดยท�ำให้ ที่เป็นปัญหาในสังคมไทยมาเป็นเวลายาวนาน รัฐเสียหาย เหตทุ ี่รฐั เสยี หายคือ การทรี่ ัฐต้ังโรงเรียน ถึงแม้ว่าประเทศไทยจะมีระบบกฎหมายท่ีดูเหมือนว่า น้ีขึ้นมาก็เพ่ือคัดเลือกนักเรียนท่ีมีความสามารถ จะเป็นไปตามหลักการของการปกครองตามแบบ ทางวิชาการเป็นพิเศษ (เพราะหากเป็นโรงเรียน นิติรัฐ แต่ก็มีปัญหาเกี่ยวกับการบังคับใช้และ ธรรมดาที่รองรับนโยบายการศึกษาภาคบังคับ การหาวิธีการต่าง ๆ นานาท่ีจะหลบเลี่ยงหรือหา ก็จะต้องไม่มีการสอบคัดเลือกเพราะรัฐมีหน้าท่ี ช่องว่างของกฎหมายเพ่ือเอื้อประโยชน์แก่ตนเอง ให้การศึกษาแก่นักเรียนทุกคนโดยไม่มีการแบ่งแยก และพวกพ้องใกล้ชิด สาเหตุของเรื่องน้ีมีความซับซ้อน อยู่แล้ว) เพ่ือประโยชน์ในด้านต่าง ๆ ของรัฐเอง อย่างยิ่ง อย่างไรก็ตามโครงการวิจัยนี้ก็จะเร่ิมสืบหา เช่นผลิตนักวิทยาศาสตร์ นักวิชาชีพในสาขาวิชา สาเหตุดังกล่าว เพื่อให้มาตรการแก้ไขปัญหา ช้ันสูงต่าง ๆ แต่หากมีการรับนักเรียนที่ความรู้ สามารถท�ำได้อย่างได้ผลจริง ๆ ตัวอย่างเกี่ยวกับ ความสามารถไม่เข้าขั้น ก็จะท�ำให้วัตถุประสงค์ ผู้อ�ำนวยการโรงเรียนที่ใช้อ�ำนาจมิชอบฝากเด็ก ดังกล่าวต้องเสียไป มิติทางการเมืองของการ เข้าเรียนก็อาจจะท�ำให้เรื่องนี้เข้าใจได้ชัดเจนขึ้น คอร์รัปชันในกรณีน้ีก็คือ การใช้อ�ำนาจที่มิชอบ โดยทั่วไปโรงเรียนของรัฐจะมีหลักปฏิบัติท่ีประกาศ ท้ังในระดับของผู้อ�ำนวยการโรงเรียน (เช่น บอก ให้รับทราบกันท่ัวไปเกี่ยวกับการรับนักเรียนเข้าเรียน ข้อสอบล่วงหน้า) หรอื ในระดับของผู้ออกกฎเกณฑเ์ อง วิธีการที่เป็นธรรมส�ำหรับทุกฝ่าย คือ การสอบ (เช่น เปล่ียนแปลงกฎเกณฑ์ท่ีท�ำให้โรงเรียน แข่งขัน อย่างไรก็ตาม หากผู้อ�ำนวยการต้องการ รบั บุตรหลานของ “ผ้มู อี ปุ การคุณ” ได้ โดยขัดกบั จะใช้อ�ำนาจของตนเพื่อเอ้ือประโยชน์ส่วนตนหรือ วัตถุประสงค์ของรัฐในการจัดต้ังโรงเรียนเช่นน้ีมา พวกพ้อง ก็อาจจะใช้วิธีการต่าง ๆ เพื่อหลบเลี่ยง ต้ังแตต่ ้น) จะเหน็ ไดว้ า่ มติ ทิ างการเมืองจะไมเ่ หมอื น หรือตีความหลักปฏิบัติดังกล่าวเพ่ือให้สามารถ กับมิติทางจริยธรรมตรงที่ว่า มิติทางการเมืองเป็น ฝากเด็กที่คะแนนไม่ถึงให้เข้าไปเรียนได้ เช่น เรื่องของกฎหมายและการใช้อ�ำนาจ ส่วนมิติทาง ผู้อ�ำนวยการอาจบอกให้เพิ่มคะแนนของเด็กคนนี้ จริยธรรมเป็นเร่ืองของจิตส�ำนึกและการคิดว่าการ เป็นพิเศษ หรือมีการบอกข้อสอบล่วงหน้า หรือไม่ กระท�ำใดการกระท�ำหน่ึงเป็นเรื่องถูกหรือผิดตาม เช่นนั้นกอ็ าจจะมีการแก้ไขกฎเกณฑ์เพ่ือให้ลูกหลาน มโนส�ำนึกของตนเองมากกว่า แต่ไม่ว่าจะอย่างไร ของ “ผู้มีอปุ การคุณ” แกโ่ รงเรียนสามารถเข้าเรยี นได้ มติ ทิ ั้งสองนกี้ ็เก่ียวพันกันอย่างแยกไม่ออก เป็นกรณีพเิ ศษ โดยทก่ี ารพจิ ารณาวา่ “อปุ การคณุ ” จะเห็นได้ว่าท่ีผู้เขียนได้กล่าวถึงมิติทั้งสอง ดังกล่าวจะต้องมีปริมาณมากน้อยเพียงใด ก็อยู่ใน ของการคอร์รัปชันจะพูดถึงรัฐมากเป็นพิเศษ

ปที ี่ 8 ฉบับท่ี 2 (กรกฎาคม - ธนั วาคม 2558) 27 ในโครงการวิจัยก็จะต้องมีการให้ค�ำจ�ำกัดความ รัฐคือตัวเอง ผลประโยชน์ของรัฐก็คือผลประโยชน์ หรือทฤษฎีมารองรับว่า “รัฐ” ในความหมาย ของเราเองเรากลับคดิ ว่าเปน็ อย่างอื่น ที่พูดถึงในงานวิจัยน้ีเป็นอย่างไร การอภิปราย เมื่อเราเห็นภาพรวมกว้าง ๆ ของมิติทาง ในบทความนี้มีนัยยะอยู่ที่ว่า พฤติกรรมท่ีเข้าข่าย จริยธรรมและทางการเมืองของคอร์รัปชันแล้ว คอร์รัปชันได้แก่พฤติกรรมท่ีท�ำให้รัฐเสียประโยชน์ ต่อไปก็คือเสนอแนะแนวทางในการแก้ไข เรื่องน้ี แตร่ ฐั คือใครหรอื คอื อะไรกันแน่ ค�ำตอบงา่ ย ๆ คอื เป็นเร่ืองซับซ้อนมาก อย่างไรก็ตาม ต้องเริ่มจาก รัฐได้แก่หน่วยการปกครองในระดับสูงสุดท่ีใช้ การเปลี่ยนทัศนคติ ค่านิยม ความคิดความเช่ือ อ�ำนาจอธิปไตย มีเขตแดนที่เป็นที่ยอมรับรับรอง ตามมาด้วยมาตรการทางกฎหมาย หากแต่มาตรการ ของรฐั อ่นื ๆ แตน่ ่ันก็เป็นเพียงรปู แบบของรฐั ตามท่ี ทางกฎหมายอย่างเดียวไม่สามารถแก้ไขปัญหาน้ีได้ ปรากฏเท่านั้น คนไทยหลายคนยังมีความคิด เพราะผู้คนจะหาทางหลบเลี่ยงอยู่เสมอและอาจ ในท�ำนองว่า รัฐคือกลุ่มคนที่ห่างไกลจากตนเอง เกิดความขัดแย้งกลายเป็นความรุนแรงขึ้นได้หาก ท่ีเข้ามามีอ�ำนาจเหนือกลุ่มของตนเองและท่ีตนเอง มาตรการนั้นเข้มงวดมากเกินไป ดังน้ันการเปลี่ยน ต้องปฏิบัติตามค�ำสั่ง ตัวอย่างหนึ่ง คือ คนขับรถ ความคิดความเชื่อเป็นกระบวนการที่ต้องใช้เวลา จักรยานยนต์หลายคนจะเล้ียวรถกลับหลังหัน ต้องอาศัยความอดทน ต้งั ใจรอกว่าจะเหน็ ผล และ หากเห็นว่าข้างหน้ามีต�ำรวจมาต้ังด่านอยู่ ในสายตา หากไม่เริ่มท่ีจุดน้ี การเห็นสังคมไทยเป็นสังคม ของเขาต�ำรวจเป็นตัวแทนของ “รัฐ” ท่ีเป็นกลุ่ม ท่ีปลอดจากคอรร์ ปั ชนั กย็ ากท่ีจะเกิดข้ึนได้จรงิ อ�ำนาจท่ีหา่ งไกลจากตวั ของเขาเอง ทค่ี อยมาบังคบั ขู่เขญ็ เขาในทางต่าง ๆ โดยใช้กฎหมายเป็นเครือ่ งมอื (อย่าลมื ว่าในสายตาของคนไทยหลายคน ไม่มีอะไร ที่ถูกจริง ๆ หรือผิดจริง ๆ ดังที่ได้กล่าวไปแล้ว ทุกอย่างเป็นเร่ืองของอ�ำนาจดิบ ๆ ท้ังสิ้น) ดังนั้น เวลาเขาเห็นต�ำรวจตง้ั ดา่ น เขาจึงกลับรถไปทางอื่น เป็นธรรมชาติไม่ว่าในขณะนั้นเขาจะก�ำลังท�ำถูก หรือผิดกฎหมายอยู่ก็ตาม ส่ิงท่ีคนไทยเหล่านี้ ไม่ค่อยได้คิดก็คือว่า รัฐนั้นเองก็คือตัวของเขาเอง รวมไปถงึ กลุ่มพวกพอ้ งของเขาเอง พร้อม ๆ กบั ตวั ตน ของคนอื่น ๆ การที่ต�ำรวจมาตั้งด่านก็เพ่ืออ�ำนวย ความสะดวกและรักษาความปลอดภัยในชีวิตและ ทรัพย์สินให้แก่ประชาชนทุกคน ไม่ใช่ว่ามาต้ังด่าน เพื่อมาหาผลประโยชน์ส่วนตัวของต�ำรวจเอง ความเข้าใจว่ารัฐคืออะไรน้ีเป็นรากฐานประการหน่ึง ของการทุจริตคอร์รัปชัน เพราะแทนท่ีเราจะคิดว่า



ปีที่ 8 ฉบบั ท่ี 2 (กรกฎาคม - ธันวาคม 2558) 29 2ตอนที่ บทความทางวิชาการ: การทจุ รติ และการตอ่ ต้านการทจุ รติ Articles on Anti-Corruption

30 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. มาตรการและกลไกในการบังคับใชป้ ระมวลจริยธรรม: ศึกษากรณสี �ำ นักงานตำ�รวจแหง่ ชาติ Measures and Enforcement mechanisms of the Code of Conduct: A Case Study of the Royal Thai Police พัชรวรรณ นชุ ประยรู I บทคดั ย่อ ประมวลจริยธรรม (code of conduct) เป็นรากฐานในการก�ำหนดความประพฤติของ ข้าราชการที่พึงประสงค์ และเป็นเคร่ืองมือท่ีมีความส�ำคัญย่ิงในการเป็นแนวทางให้ผู้ปฏิบัติงานใช้ในการ ก�ำกับพฤติกรรมของตนเองในการปฏิบัติหน้าท่ีด้วยความซ่ือสัตย์สุจริต จากความส�ำคัญของประมวล จริยธรรมนีท้ ำ� ใหอ้ งคก์ รและหน่วยงานท่ัวโลกต่างให้ความสำ� คัญในการก�ำหนด และนำ� ประมวลจริยธรรม ไปบังคับใช้เพ่ือการป้องกันการทุจริต โดยเฉพาะอย่างยิ่งอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการ ทุจริตได้ก�ำหนดบทบัญญัติแห่งอนุสัญญาว่าด้วยประมวลจริยธรรมของเจ้าหน้าท่ีของรัฐภาคี และ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พุทธศักราช 2550) มาตรา 279 ได้ก�ำหนดมาตรฐานทางจริยธรรม ของผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมือง ข้าราชการหรือเจ้าหน้าท่ีของรัฐ โดยให้ก�ำหนดมาตรฐานทางจริยธรรม ขึ้นเป็นประมวลจริยธรรมเพอ่ื บังคบั ใช้ในหนว่ ยงานตา่ ง ๆ ของรัฐ สำ� นกั งานต�ำรวจแหง่ ชาติจงึ ไดก้ �ำหนด กลไกในการควบคมุ มาตรฐานจริยธรรมต�ำรวจขน้ึ ครัง้ แรกในปี พ.ศ. 2551 แตอ่ ยา่ งไรกด็ ี ภายหลังการใช้ บังคับประมวลจริยธรรมและจรรยาบรรณของข้าราชการต�ำรวจ ยังปรากฏปัญหาในการกระท�ำความผิด ทางวินัยและจริยธรรมหลายประการอันเกิดจากข้อบัญญัติในประมวลจริยธรรม กลไกในการบังคับใช้ ประมวลจริยธรรม รวมถึงมาตรการในการส่งเสริมจริยธรรมจรรยาบรรณของข้าราชการต�ำรวจท่ียังขาด ความชัดเจนเป็นระบบ และในบางมาตรการยังขาดสภาพบังคับ ผู้วิจัยจึงเสนอให้มีการปรับปรุงรายละเอียด ในประมวลจริยธรรมข้าราชการต�ำรวจทั้งระบบเพื่อพัฒนามาตรการและกลไกในการบังคับใช้ประมวล จริยธรรมใหม้ ปี ระสทิ ธิภาพและประสิทธิผลตอ่ ไป คำ� สำ� คญั : ประมวลจริยธรรม จรรยาบรรณ ส�ำนกั งานต�ำรวจแห่งชาติ I อาจารย์ประจำ�คณะนติ ิศาสตร์ สถาบันบณั ฑิตพฒั นบรหิ ารศาสตร์ บทความนี้คัดมาจากส่วนหน่ึงของรายงานการวิจัยเร่ือง “โครงการส่งเสริมการปฏิบัติและบังคับใช้ประมวล จรยิ ธรรม (code of conduct)” เฉพาะในสว่ นกรณศี กึ ษาส�ำ นกั งานต�ำ รวจแหง่ ชาติ (รว่ มกบั TDRI) ไดร้ บั ทนุ สนบั สนนุ การวจิ ยั จากส�ำ นกั งานคณะกรรมการป้องกนั และปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ

ปีท่ี 8 ฉบับท่ี 2 (กรกฎาคม - ธันวาคม 2558) 31 Abstract The Code of Conduct, the foundation for determining the conduct of government officials, is a desirable and important guide, directing practitioners in their own behaviors with regard to duty and honesty. The Code also aspires to prevent corruption among organizations and agencies around the world. In particular, the United Nations Convention against Corruption (2003) has established provisions of the Convention on the Code of Conduct of State Parties. Similar provisions appear in section 279 of the Constitution of the Kingdom of Thailand, 2007, which establish ethical standards for persons holding political positions, such as government officials and State officials of all categories, in conformity with the established Code. Therefore, in 2008, the Royal Thai Police imposed measures and mechanisms to define ethical standards for police officers. Following enforcement of this code, several ethical and disciplinary offenses were found arising from its provisions, including insufficient enforcement mechanisms. Despite this progress, the measures needed to promote ethical conduct among police officers remain unclear. From this study, the researchers propose detailed improvements of the Police Code of Conduct and new measures and mechanisms to enforce such a Code of Conduct to ensure further efficiency and effectiveness. Keywords: code of conduct, ethics, Royal Thai Police บทนำ� พ.ศ. 2546 (United Nations Convention against Corruption: UNCAC, 2003) ข้ึน และ ประมวลจริยธรรม (code of conduct) มีการก�ำหนดเกี่ยวกับบทบัญญัติแห่งอนุสัญญา เป็นเครื่องมือในการก�ำหนดพฤติกรรมบุคคล ว่าด้วยประมวลจริยธรรมของเจ้าหน้าที่ของรัฐภาคี ให้มีลักษณะท่ีพึงประสงค์ ถูกต้อง และเหมาะสม ให้น�ำประมวลจริยธรรมไปบังคับใช้เพ่ือการป้องกัน ในการปฏิบัติหน้าที่ขององค์กรต่าง ๆ เพื่อให้ การทุจรติ ปรากฏอย่ใู นหมวดท่ี 2 วา่ ดว้ ยมาตรการ เจ้าหน้าที่ของรัฐใช้ในการก�ำกับพฤติกรรมของตนเอง ป้องกันการทุจริต ข้อ 8: จรรยาบรรณส�ำหรับ และการปฏบิ ัตหิ นา้ ที่ สง่ เสรมิ คา่ นยิ มการมคี ณุ ธรรม เจ้าหน้าท่ีของรัฐ1 ซ่ึงมีสาระส�ำคัญ 6 ประการ ความซ่ือสตั ย์สจุ ริต และความรบั ผิดชอบต่อองค์กร กล่าวคือ 1) รัฐภาคีต้องส่งเสริมความมีคุณธรรม จากลักษณะของประมวลจริยธรรมดังกล่าว ความซื่อสัตย์สุจริตและความรับผิดชอบในหมู่ องค์การสหประชาชาติจึงได้จัดท�ำอนุสัญญา เจ้าหน้าที่ของรัฐให้สอดคล้องกับหลักการพ้ืนฐาน สหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต 1 อนุสญั ญาสหประชาชาตวิ า่ ด้วยการต่อต้านการทุจริตแบ่งออกเป็น 8 หมวดดังนี้ ; หมวด 1 บทบญั ญัติท่วั ไป หมวด 2 มาตรการป้องกัน หมวด 3 การก�ำ หนดให้เปน็ ความผดิ ทางอาญาและการบังคับใช้ทางกฎหมาย หมวด 4 ความร่วมมือ ระหวา่ งประเทศ หมวด 5 การตดิ ตามสนิ ทรพั ยค์ นื หมวด 6 ความชว่ ยเหลอื ทางวชิ าการในการแลกเปลย่ี นขอ้ มลู ขา่ วสาร หมวด 7 กลไกในการปฏิบัตติ ามอนสุ ญั ญา และหมวด 8 บทบญั ญตั สิ ุดท้าย

32 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ของระบบกฎหมายของตนเพ่ือต่อต้านการทุจริต การก�ำหนดจริยธรรมสากลข้าราชการ 2) รัฐภาคีตอ้ งพยายามใหม้ ีการบงั คบั ใชจ้ รรยาบรรณ พลเรือนและเจ้าหน้าท่ีรฐั ดังกลา่ ว พบวา่ ขอ้ บญั ญตั ิ ห รื อ ม า ต ร ฐ า น ท า ง คุ ณ ธ ร ร ม แ ล ะ จ ริ ย ธ ร ร ม ในประมวลจริยธรรมมักครอบคลุมประเด็นหรือ การปฏิบัติหน้าที่ราชการอย่างถูกต้อง น่าเคารพ หลักการในประมวลจริยธรรมสากลข้าราชการ และเหมาะสม ทั้งน้ี ภายในระบบกฎหมายและ พลเรือนและเจ้าหน้าท่ีรัฐ โดยได้แบ่งจริยธรรม สถาบันของตน 3) เพื่อความมุ่งประสงค์ในการ ข้าราชการพลเรือนหรือเจ้าหน้าท่ีรัฐออกเป็น ปฏิบัตติ ามบทบญั ญัตขิ องข้อนี้ รัฐภาคตี อ้ งพิเคราะห์ 5 หมวด ไดแ้ ก่ 1) การขัดแยง้ ระหว่างผลประโยชน์ ถึงแนวคิดริเร่ิมท่ีเก่ียวข้องขององค์การระดับ ส่วนตัวและส่วนรวม (conflict of interest) ภูมิภาค องค์การระหว่างภูมิภาคและองค์การ 2) การเปิดเผยทรัพย์สิน (disclosure of พหภุ าคี เชน่ จรรยาบรรณระหว่างประเทศส�ำหรบั assets) 3) การรับของขวัญหรือของก�ำนัลอื่นๆ เจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งระบุในภาคผนวกของข้อมติ (acceptance of gifts and other favors) สมัชชาสหประชาชาติท่ี 51/59 เมื่อวันที่ 12 4) การรักษาข้อมูลข่าวสารลับของทางราชการ ธนั วาคม ค.ศ. 1996 ท้ังนี้ ในกรณีท่ีเหมาะสมและ (confidential information) และ 5) การมีส่วนร่วม โดยเป็นไปตามหลักการพ้ืนฐานของระบบกฎหมาย ในกจิ กรรมทางการเมือง (political activity) ของตน 4) รัฐภาคีต้องพิจารณาจัดท�ำมาตรการ ประเทศไทยได้ให้ความส�ำคัญในการน�ำ และระบบที่อ�ำนวยความสะดวกในการรายงาน แนวคิดเรื่องประมวลจริยธรรมในการปฏิบัติหน้าท่ี โดยเจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งการกระท�ำการทุจริต ของเจ้าหน้าท่ีของรัฐโดยบัญญัติเป็นครั้งแรกใน ต่อหน้าท่ี หากในการปฏิบัติหน้าท่ีของตน มาตรา 77 ของรัฐธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจักรไทย ได้รับทราบว่ามีการกระท�ำเช่นว่า ทั้งนี้ เป็นไป (พุทธศักราช 2540) ซ่ึงก�ำหนดกรอบอย่างกว้าง ตามหลักการพ้ืนฐานของกฎหมายภายในของตน ให้รัฐมีการจัดท�ำมาตรฐานทางคุณธรรมและ 5) รัฐภาคีต้องพยายามจัดท�ำมาตรการและระบบ จริยธรรมของผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมือง ที่ก�ำหนดให้เจ้าหน้าที่ของรัฐปฏิบัติในเรื่องต่าง ๆ ข้าราชการ และพนักงาน หรือลูกจ้างอ่ืนของรัฐ และแจ้งให้ทราบถึงหลักเกณฑ์ที่ก�ำหนดไว้ โดยให้ เพ่ือป้องกันการทุจริตและประพฤติมิชอบ และ เป็นไปตามหลักการพ้ืนฐานของกฎหมายภายใน เสริมสร้างประสิทธิภาพในการปฏิบัติหน้าที่ เช่น ข้อกำ� หนดเกย่ี วกับการดำ� รงตนนอกเหนอื จาก เช่นเดียวกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย การท�ำงาน การลงทุน สินทรัพย์ ของขวัญหรือ (พุทธศักราช 2550) ได้บัญญัติรับรองความส�ำคัญ ผลประโยชน์ ซ่ึงอาจท�ำให้เกิดการขัดกันซ่ึง ของจริยธรรมในการด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมือง ผลประโยชน์ต่อการปฏิบัติหน้าท่ีในฐานะเจ้าหน้าท่ี และเจา้ หน้าทขี่ องรัฐไว้ในหมวดที่ 13 มาตรา 279 ของรัฐ 6) รัฐภาคีต้องพิจารณาน�ำมาตรการทาง และมาตรา 280 โดยก�ำหนดให้มีการวางกลไก วินัยหรือมาตรการอ่ืนใดมาใช้กับเจ้าหน้าท่ีของรัฐ และระบบในการด�ำเนินงานเพ่ือควบคุมมาตรฐาน ที่ฝ่าฝืนจรรยาบรรณหรือมาตรฐานทางคุณธรรม ทางจริยธรรมของผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมือง และจรยิ ธรรม ข้าราชการ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐแต่ละประเภท

ปที ี่ 8 ฉบับท่ี 2 (กรกฎาคม - ธนั วาคม 2558) 33 ตามประมวลจริยธรรมที่ก�ำหนดข้ึน และให้ผู้ตรวจ ขององค์กร อย่างไรก็ดี แม้หน่วยงานภาครัฐได้มี การแผ่นดินมีอ�ำนาจหน้าที่เสนอแนะหรือให้ การน�ำค่านิยมหลักทั้ง 10 ประการเป็นแนวทาง ค�ำแนะน�ำในการจัดท�ำหรือปรับปรุงประมวล ในการก�ำหนดมาตรฐานทางจริยธรรมในหน่วยงาน จริยธรรม รวมถึงการส่งเสริมให้ผู้ด�ำรงต�ำแหน่ง ก็ยังพบปัญหาและอุปสรรคในการน�ำประมวล ทางการเมือง ข้าราชการและเจ้าหน้าที่ของรัฐ จริยธรรมไปใช้ในการปฏิบัติ ประกอบกับความผิด มีจติ ส�ำนึกในด้านจริยธรรมด้วย ด้านจริยธรรมเป็นเร่ืองพฤติกรรมด้านจิตส�ำนึก อนึ่ง เพ่ือให้การด�ำเนินการเกี่ยวกับ ท่ีอยู่นอกเหนือความผิดทางกฎหมาย จึงต้องมี จริยธรรมและการจัดท�ำประมวลจริยธรรมของ กลไกการน�ำไปปฏิบัติและการบังคับใช้ประมวล ผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ จริยธรรมที่เหมาะสม สอดคล้องกับลักษณะ เป็นไปตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ ส�ำนักงาน การปฏิบตั ิหน้าท่ีของข้าราชการในหนว่ ยงานตา่ ง ๆ ผู้ตรวจการแผ่นดินจึงร่วมกับหน่วยงานหลัก ด้วย ท่ีเกี่ยวข้องได้ก�ำหนดค่านิยมหลัก (core value) ดังน้ัน บทความน้ีได้น�ำส่วนหน่ึงของ ส�ำหรับประมวลจริยธรรมของผู้ด�ำรงต�ำแหน่ง รายงานวจิ ยั เรื่อง “โครงการส่งเสรมิ การปฏบิ ัติและ ทางการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐไว้เป็นมาตรฐาน บังคับใช้ประมวลจรยิ ธรรม (code of conduct)” ในการบัญญัติประมวลจริยธรรม 10 ประการ ในส่วนตัวอย่างกรณีศึกษาส�ำนักงานต�ำรวจแห่งชาติ ประกอบดว้ ย 1) การยึดมัน่ ในระบอบประชาธปิ ไตย มาจัดท�ำเป็นบทความวิจัย โดยมุ่งหมายให้ผู้อ่าน อันมีพระมหากษตั ริยท์ รงเป็นประมขุ 2) การยดึ ถอื ได้ทราบถึงการก�ำหนดมาตรฐานทางคุณธรรม ประโยชน์ของชาติเหนือกว่าประโยชน์ส่วนตน จริยธรรมขององคก์ รรวมถงึ กฎ ระเบียบท่เี กีย่ วข้อง 3) การเป็นแบบอย่างท่ีดีในการปฏิบัติตามกฎหมาย อีกทั้งยังศึกษาประมวลจริยธรรมเจ้าหน้าท่ีต�ำรวจ 4) การให้บริการแก่ประชาชนด้วยความเป็นธรรม ในสหราชอาณาจักร สหพันธรัฐออสเตรเลีย และ และไม่เลือกปฏิบัติ 5) การให้ข้อมูลข่าวสารแก่ เขตบริหารพิเศษฮ่องกงแห่งสาธารณรัฐประชาชนจีน ประชาชนอย่างครบถ้วนถูกต้องและไม่บิดเบือน เพื่อให้ทราบถึงมุมมองในการบัญญัติประมวล ข้อเท็จจริง 6) การยึดมั่นคุณธรรมจริยธรรมและ จริยธรรมของต่างประเทศ และในส่วนท้ายของ ยืนหยัดท�ำในสิ่งที่ถูกต้องและเป็นธรรม 7) การมี บทความวิจัยน้ี ผู้วิจัยได้วิเคราะห์สภาพปัญหา จติ ส�ำนึกทด่ี ี ซ่อื สัตยส์ จุ รติ เสยี สละ เพื่อประโยชน์ การบังคับใช้ประมวลจริยธรรมของส�ำนักงาน ของส่วนรวมและประเทศชาติ 8) การละเว้นจาก ต�ำรวจแห่งชาติในปัจจุบันอันน�ำไปสู่ข้อเสนอ การแสวงหาผลประโยชน์โดยอาศัยต�ำแหน่งหน้าที่ แนะแนวทางในการแก้ไขปัญหาการบังคับใช้ และไม่กระท�ำการที่เป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์ ประมวลจรยิ ธรรมในประเด็นต่าง ๆ เพอื่ ใหเ้ ป็นไป หรือมีผลประโยชน์ทับซ้อน 9) การมุ่งผลสัมฤทธ์ิ ตามวัตถุประสงค์ในการส่งเสริมและก�ำกับดูแล ของงาน รักษามาตรฐาน และมีคุณภาพ โปร่งใส จริยธรรมและจรรยาบรรณขอเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตรวจสอบได้ 10) การรกั ษาช่ือเสยี งและภาพลักษณ์ อยา่ งแท้จริง

34 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. 1. มาตรฐานคุณธรรมและจริยธรรมของ ของต�ำรวจยังปรากฏปัญหาในการกระท�ำความผิด ข้าราชการตำ� รวจ ทางวินัยและจริยธรรมอันเกิดจากการฝ่าฝืน กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ รวมท้ังประมวลจริยธรรม ส�ำนักงานต�ำรวจแห่งชาติเป็นส่วนราชการ ท่ีปรากฏต่อสาธารณะส่งผลต่อความเช่ือมั่น มีฐานะเป็นนิติบุคคลอยู่ภายใต้บังคับบัญชาของ ในกระบวนการยุติธรรมและการปฏิบัติหน้าที่ของ นายกรฐั มนตรี มีอ�ำนาจหน้าท่ีสำ� คัญหลายประการ ข้าราชการต�ำรวจในองค์รวม และการด�ำเนินการ ได้แก่ การรักษาความปลอดภัยส�ำหรับ ในลักษณะป้องกันการกระท�ำความผิดทางวินัย องค์พระมหากษัตริย์ พระราชินี พระรัชทายาท และจริยธรรมท่ยี งั ไมบ่ รรลุวตั ถปุ ระสงค์ ซึง่ สะทอ้ น ผู้ส�ำเร็จราชการแทนพระองค์ พระบรมวงศานุวงศ์ ถึงปัญหาการใชบ้ ังคับประมวลจริยธรรม จงึ มีความ ผู้แทนพระองค์และพระราชอาคันตุกะ การรักษา จ�ำเป็นในการศึกษาการใช้บังคับตามประมวล กฎหมาย การคุ้มครองชีวิตและทรัพย์สินของ จริยธรรมข้าราชการต�ำรวจท้ังระบบเพ่ือพัฒนา ประชาชน รักษาความสงบเรียบร้อยของสังคม ปรับปรุงประมวลจริยธรรมให้มีประสิทธิภาพและ บริการชุมชนให้เกิดความร่มเย็น ป้องกันและ ประสิทธิผลต่อไป ซึ่งในส่วนน้ีจะกล่าวถึงกรอบ ปราบปรามผู้กระท�ำผิดกฎหมายและด�ำเนินการ มาตรฐานคณุ ธรรม จริยธรรมและจรรยาบรรณของ เพ่ือน�ำผู้กระท�ำผิดกฎหมายเข้าสู่กระบวนการ ขา้ ราชการตำ� รวจท่ีใชบ้ ังคบั อยใู่ นปจั จุบนั ยตุ ธิ รรม2 ดงั นนั้ เพื่อให้การปฏิบัตติ ามอำ� นาจหน้าท่ี 1.1 มาตรฐานคุณธรรมของข้าราชการ ของส�ำนักงานต�ำรวจแห่งชาติมีประสิทธิภาพและ ตำ� รวจ ประสิทธิผลรวมทั้งประชาชนมีความศรัทธาเช่ือม่ัน ส�ำนักงานต�ำรวจแห่งชาติได้น้อมน�ำ จึงจ�ำเป็นต้องก�ำหนดประมวลจริยธรรมและ หลักคุณธรรม 4 ประการ ของพระบาทสมเด็จ จรรยาบรรณของต�ำรวจเป็นกรอบในการประพฤติ พระเจ้าอย่หู ัวทที่ รงพระราชทานคุณธรรม 4 ประการ ปฏิบัตขิ องขา้ ราชการต�ำรวจให้มีคุณธรรม จริยธรรม แก่ข้าราชการและประชาชนในคราวสมโภช และจรรยาบรรณท่ีดีและเป็นมาตรฐาน3 และ กรุงรัตนโกสินทร์ 200 ปี เมื่อวันที่ 6 เมษายน เพ่ือให้เกิดผลในการด�ำเนินการตามประมวลจริยธรรม พ.ศ. 2525 ได้อัญเชิญพระบรมราโชวาทมาเป็น อย่างมีประสิทธิภาพ จึงได้ก�ำหนดกลไกในการ มาตรฐานคุณธรรมของข้าราชการต�ำรวจในการ ควบคุมมาตรฐานจริยธรรมวิชาชีพต�ำรวจขึ้น ปฏิบัติงาน โดยได้มีการบัญญัติไว้ในประมวล ครง้ั แรกในปี พ.ศ. 25514 แตอ่ ยา่ งไรกด็ ี ภายหลัง จรยิ ธรรมและจรรยาบรรณของตำ� รวจ พ.ศ. 2553 การใช้บังคับประมวลจริยธรรมและจรรยาบรรณ 2 มาตรา 6 พระราชบญั ญัติต�ำ รวจแหง่ ชาติ พ.ศ. 2547 3 อารมั ภบทในประมวลจรยิ ธรรมและจรรยาบรรณของต�ำ รวจ พ.ศ. 2551 (แนบท้ายกฎ ก.ตร.ว่าดว้ ยประมวลจริยธรรม และจรรยาบรรณของต�ำ รวจ พ.ศ. 2551) 4 กฎ ก.ตร. วา่ ดว้ ยประมวลจรยิ ธรรมและจรรยาบรรณของต�ำ รวจ พ.ศ. 2551 มีผลบงั คับใชต้ ัง้ แตว่ นั ที่ 18 พฤศจิกายน พ.ศ. 2551

ปีท่ี 8 ฉบบั ที่ 2 (กรกฎาคม - ธันวาคม 2558) 35 ท้าย กฎ ก.ตร. ว่าด้วยประมวลจริยธรรมและ จริยธรรมในวิชาชีพแล้วโอกาสท่ีจะตกไปอยู่ภายใต้ จรรยาบรรณของต�ำรวจ (ฉบับท่ี 2) พ.ศ. 2553 อิทธิพลหรือภาวะต่อการตัดสินใจให้ความเป็น เพ่ือเป็นเครื่องเหนี่ยวรั้งให้ข้าราชการต�ำรวจอยู่ใน ธรรมกับคนในสังคมย่อมมีมาก องค์กรต�ำรวจใน กรอบของศีลธรรมและคุณธรรม ในขณะเดียวกัน ทุกระดับจึงต้องเน้นถึงความส�ำคัญของจริยธรรม ก็เป็นแนวทางชี้น�ำให้ข้าราชการต�ำรวจบรรลุถึง ในอาชีพ เพื่อเป็นกลไกส่งเสริมจิตใจให้เจ้าหน้าท่ี ปณธิ านของการเปน็ ผู้พทิ กั ษ์สนั ติราษฎร์ 4 ประการ ตำ� รวจ ปฏบิ ตั ดิ ี ปฏบิ ัตชิ อบ สอดคล้องกับค่านิยม ดังน้ี และวัฒนธรรมและศีลธรรมอันดีงามต่อสังคม5 “... ขา้ ราชการต�ำรวจพึงยดึ ถอื คุณธรรม โดยได้ก�ำหนดกรอบมาตรฐานทางจริยธรรมของ สี่ประการตามพระบรมราโชวาทเป็นเคร่ืองเหนี่ยวร้ัง ต�ำรวจได้บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติ อนุบัญญัติ ในการประพฤตติ นและปฏบิ ตั ิหน้าท่ี ดงั น้ี และระเบยี บหลายฉบบั อันมสี าระสำ� คัญดังนี้ (1) การรกั ษาความสัจ ความจริงใจต่อ 1.2.1 พระราชบัญญัติต�ำรวจแห่งชาติ ตัวเองที่จะประพฤติปฏิบัติแต่สิ่งท่ีเป็นประโยชน์ พ.ศ. 2547 และเป็นธรรม พระราชบัญญัติต�ำรวจแห่งชาติ (2) การรู้จักข่มใจตนเอง ฝึกตนเอง พ.ศ. 2547 ได้บัญญัติกรอบด้านวินัยและจรรยาบรรณ ให้ประพฤตปิ ฏิบตั ิอยใู่ นความสัจ ความดีเท่านน้ั ไวใ้ นหมวด 5 วินัยและการรักษาวนิ ัย ในมาตรา 77 (3) การอดทน อดกลั้น และอดออม บัญญัติให้ข้าราชการต�ำรวจต้องถือและปฏิบัติ ท่ีจะไม่ประพฤติล่วงความสัจสุจริต ไม่ว่าด้วยเหตุ ต า ม ก ฎ ห ม า ย ร ะ เ บี ย บ ข อ ง ท า ง ร า ช ก า ร ประการใด มติคณะรฐั มนตรี และจรรยาบรรณของต�ำรวจตาม (4) การรจู้ ักละวางความช่ัว ความทจุ รติ ท่ีก�ำหนดในกฎ ก.ตร. และต้องรักษาวินัยตาม และรจู้ กั สละประโยชนส์ ่วนนอ้ ยของตน เพือ่ ประโยชน์ ท่ีบัญญัติไว้โดยเคร่งครัด โดยอาศัยอ�ำนาจตาม สว่ นใหญ่ของบ้านเมือง...” ความในมาตรา 77 ประกอบกับมาตรา 31 1.2 มาตรฐานจริยธรรมและจรรยาบรรณ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวบัญญัติให้อ�ำนาจ ของข้าราชการตำ� รวจ คณะกรรมการข้าราชการต�ำรวจ (ก.ตร.) มีอ�ำนาจ “จริยธรรมข้าราชการต�ำรวจ” เป็น ในการออกกฎ ก.ตร. ระเบียบ ข้อบงั คบั ขอ้ ก�ำหนด หลักคุณธรรมในการปฏิบัติหน้าท่ีรักษาความสงบ ประกาศ หรือมีมติเก่ียวกับการบริหารงานบุคคล เรียบร้อยและการบังคับใช้กฎหมาย ซึ่งจะต้องมี เพื่อปฏิบัติการตามพระราชบัญญัติ จึงได้ตรากฎ หลักเกณฑ์และมีความหมายสูงกว่าจริยธรรมทั่วไป ก.ตร. ซึ่งมีสถานะเปน็ อนุบัญญตั ริ ะดบั กฎกระทรวง ประกอบกับการปฏิบัติหน้าท่ีของต�ำรวจในฐานะ ในการก�ำหนดหลักเกณฑ์ต่าง ๆ อันเก่ียวกับการ เจ้าหน้าท่ีบังคับใช้กฎหมายนั้นมีความหมายกว้าง ก�ำหนดมาตรฐานทางจริยธรรมของข้าราชการ ขวางและมีความใกล้ชิดกับประชาชน ถ้าไม่มีหลัก ต�ำรวจต่อไป 5 ลำ�ดวน ศรีมณี, จริยธรรมต�ำ รวจ, กองบงั คบั การวชิ าการ โรงเรียนนายร้อยตำ�รวจ, 2538, หน้า 29.

36 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. 1.2.2 ระเบียบส�ำนักงานต�ำรวจ ของพนักงานสอบสวนไว้โดยเฉพาะเป็นคร้ังแรก แห่งชาติวา่ ดว้ ยจรรยาบรรณของพนกั งานสอบสวน โดยก�ำหนดสาระส�ำคัญไว้ 9 ประการดังน้ี9 พ.ศ. 2544 1) เคารพในสิทธิและเสรีภาพของประชาชนตาม การด�ำเนินกระบวนการสอบสวน บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย คดีอาญาเป็นภารกิจหลักในการอ�ำนวยความ ในการสอบสวน 2) ซ่ือสัตย์ สุจริต และยึดมั่นใน ยุติธรรมให้แก่ประชาชนโดยมีพนักงานสอบสวน ศลี ธรรม 3) อำ� นวยความยตุ ธิ รรมด้วยความโปรง่ ใส เป็นผู้ปฏิบัติหน้าที่น้ี ซึ่งการด�ำเนินการจะต้องมี เป็นกลาง เสมอภาคและเปน็ ธรรม 4) ปฏบิ ตั ิหนา้ ท่ี ความโปร่งใส สุจริต รวดเร็ว เสมอภาคและเที่ยง โดยยึดม่ันในความถูกต้องตามหลักวิชาและ ธรรมอย่างแท้จริง โดยยึดหลักการคุ้มครอง จรรยาวิชาชีพ 5) ปฏิบัติหน้าที่ด้วยความวิริยะ สิทธิเสรีภาพของประชาชนตามบทบัญญัติของ อุตสาหะ เสียสละและอดทน 6) มีมนุษยสัมพันธ์ รัฐธรรมนูญควบคู่ไปกับการรักษาความสงบสุขของ ท่ีดี 7) หม่ันศึกษาหาความรู้ และพัฒนาตนเอง สังคมและพัฒนาพนักงานสอบสวนให้มีคุณธรรม ตลอดเวลา 8) มีส�ำนึกและยึดม่ันในวิชาชีพการ จริยธรรม จรรยาบรรณที่เหมาะสมต่อการด�ำรงไว้ สอบสวน และ 9) ผูบ้ ังคับบัญชาเอาใจใสก่ ารปฏบิ ัติ ซึ่งบทบาทหน้าท่ีความรับผิดชอบขององค์กร ตามประมวลจริยธรรม ต้นธารของกระบวนการยุติธรรมทางอาญา จงึ จำ� เป็น 1.2.3 กฎ ก.ตร. ว่าด้วยประมวล ต ้ อ ง ก� ำ ห น ด ใ ห ้ มี จ ร ร ย า บ ร ร ณ ข อ ง พ นั ก ง า น จริยธรรมและจรรยาบรรณของตำ� รวจ (ฉบับท่ี 2) สอบสวนเป็นกรอบและแนวทางในการประพฤติ พ.ศ. 2553 ปฏบิ ัตคิ วบคูไ่ ปกับ \"อุดมคตขิ องต�ำรวจ\" เพ่อื ให้เกดิ ม า ต ร ฐ า น จ ริ ย ธ ร ร ม ข อ ง ประโยชนส์ ุขแกป่ ระชาชนและสังคมส่วนรวม6 จงึ มี ข้าราชการต�ำรวจมีสาระส�ำคัญตามท่ีบัญญัติไว้ การแก้ไขประมวลระเบียบการต�ำรวจเก่ียวกับคดี7 ใ น ป ร ะ ม ว ล จ ริ ย ธ ร ร ม แ ล ะ จ ร ร ย า บ ร ร ณ ข อ ง ในลักษณะ 8 การสอบสวน บทที่ 17 จรรยาบรรณ ข้าราชการตำ� รวจ พ.ศ. 2553 แนบท้าย กฎ ก.ตร. ของพนักงานสอบสวน8 และประกาศให้มีผลใช้ ว่าด้วยประมวลจริยธรรมและจรรยาบรรณของ บังคับวันท่ี 31 พฤษภาคม พ.ศ. 2544 นับเป็น ตำ� รวจ (ฉบบั ที่ 2) พ.ศ. 2553 สรปุ สาระส�ำคญั ได้ การบัญญัติกรอบจริยธรรมในการปฏิบัติงาน 6 ประการดังต่อไปน้ี 1) เคารพ ศรัทธาและ 6 อารมั ภบทของระเบยี บสำ�นักงานตำ�รวจแหง่ ชาตวิ ่าด้วยจรรยาบรรณของพนักงานสอบสวน พ.ศ. 2544 7 ตามขอ้ บังคับกระทรวงมหาดไทย ท่ี 4/2499 ลงวันที่ 13 ตุลาคม 2499 เรือ่ ง วางระเบียบการต�ำ รวจเกย่ี วกบั คดี 8 ผนวกแนบท้ายระเบียบสำ�นักงานตำ�รวจแห่งชาติว่าด้วยจรรยาบรรณของพนักงานสอบสวน พ.ศ. 2544 ลงวันท่ี 31 พฤษภาคม พ.ศ. 2544 9 สรปุ แนวทางในการปฏิบัติงานของพนักงานสอบสวน ตามจรรยาบรรณของพนกั งานสอบสวน ลกั ษณะ 8 การสอบสวน (บทท่ี 17 จรรยาบรรณของพนักงานสอบสวน) แห่งระเบยี บสำ�นักงานตำ�รวจแห่งชาติวา่ ดว้ ยจรรยาบรรณของพนกั งาน สอบสวน พ.ศ. 2544

ปีท่ี 8 ฉบับที่ 2 (กรกฎาคม - ธันวาคม 2558) 37 ยึดม่ันการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมี 2. กลไกและระบบการใช้บังคับประมวล พระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข 2) เคารพสิทธิ จริยธรรม และเสรีภาพของประชาชนตามบทบัญญัติแห่ง รัฐธรรมนูญและตามกฎหมายอ่ืนโดยเคร่งครัด ประมวลจริยธรรมก�ำหนดให้ข้าราชการ โดยไมเลือกปฏบิ ตั ิ3)ปฏบิ ตั ิหนา้ ท่ีอยา่ งมีประสทิ ธภิ าพ ต�ำรวจในสังกัดส�ำนักงานต�ำรวจแห่งชาติทุกนาย และประสิทธิผล 4) มีจิตส�ำนึกของความเป็น ทุกระดับชั้นต้องปฏิบัติตามประมวลจริยธรรมและ ผู้พิทักษ์สันติราษฎร์เพื่อให้ประชาชนศรัทธาและ จรรยาบรรณของต�ำรวจและรายงานการละเมิดต่อ เชื่อมั่น 5) ซ่ือสัตย์สุจริตและยึดม่ันในศีลธรรม ผู้บังคับบัญชาเหนือหน่วยงานที่ตนสังกัดได้อย่าง 6) มีความภาคภูมิใจในวิชาชีพและกล้ายืนหยัด น้อย 3 ล�ำดับช้ัน หากผู้บังคับบัญชาท่ีตนรายงาน กระท�ำในส่ิงที่ถูกต้องดีงามเพื่อเกียรติศักด์ิและ ไม่ด�ำเนินการให้รายงานถึงจเรต�ำรวจแห่งชาติหรือ ศกั ด์ศิ รีของความเป็นต�ำรวจ ผู้บัญชาการต�ำรวจแห่งชาติ รวมทั้งเสนอปัญหา นอกจากนี้ กฎ ก.ตร. ดงั กลา่ ว อุปสรรคในการปฏิบัติและเสนอความเห็นในการ ได้ก�ำหนดให้ข้าราชการต�ำรวจท่ีมีสถานภาพเป็น แก้ไขปรับปรุงประมวลจริยธรรมและจรรยาบรรณ ผู้บังคับบัญชามีข้อบัญญัติเรื่องจรรยาบรรณและ ของต�ำรวจด้วย นอกจากนี้ผู้บังคับบัญชาในทุก จริยธรรมท่ีพึงปฏิบัติ10 ได้แก่การประพฤติปฏิบัติ ระดับต้องมีการบริหารงานบุคคลท่ียึดหลักการ ตนเป็นผู้น�ำและเป็นแบบอย่างที่ดี การอบรมให้ ปฏิบัติตามประมวลจริยธรรมและจรรยาบรรณ ผูใ้ ตบ้ งั คับบญั ชามจี ริยธรรมจรรยาบรรณท่ดี ี รวมทงั้ ของต�ำรวจ สอดส่อง ดูแล ไม่ให้มีการผ่าฝืน การปกครองผู้ใต้บังคับบัญชาด้วยหลักการและ ประมวลจริยธรรมและหากมีการฝ่าฝืนต้อง เหตุผลท่ีถูกต้องตามท�ำนองคลองธรรม ยอมรับฟัง พิจารณาด�ำเนินการลงโทษตามหลักการและ ความคิดเห็น ไม่ผลักความรับผิดชอบให้ผู้ใต้บังคับ เหตุผลทถี่ ูกตอ้ งตามทำ� นองคลองธรรม บัญชาและใช้หลักคุณธรรมในการบริหารงาน ในการบังคับใช้ประมวลจริยธรรมน้ี บุคคล และส�ำหรับจริยธรรมของผู้ใต้บังคับบัญชา กฎ ก.ตร. ไดก้ ำ� หนดให้จเรตำ� รวจแหง่ ชาติมีอ�ำนาจ และเพ่ือนร่วมงานน้ัน กฎ ก.ตร. ก�ำหนดกรอบใน หน้าท่ีเกี่ยวข้องกับประมวลจริยธรรม มีหน้าที่ การประพฤติปฏิบัติให้เคารพเช่ือฟังผู้บังคับบัญชา ในการให้ค�ำปรึกษาแนะน�ำเก่ียวกับการปฏิบัติตาม รักษาวินัย มีความสามัคคี รับฟังความคิดเห็นของ ประมวลจริยธรรมและจรรยาบรรณของต�ำรวจ เพื่อนร่วมงานและปฏิบัติหน้าท่ีโดยยึดความส�ำเร็จ จัดท�ำคู่มอื และค�ำอธิบายแนวทางการปฏบิ ัติ จัดตั้ง ของงานและช่อื เสียงของหน่วยเป็นทตี่ ั้ง11 ศูนย์ให้ค�ำปรึกษาแนะน�ำเก่ียวกับการปฏิบัติตาม ประมวลจริยธรรมและจรรยาบรรณของต�ำรวจ และสอดส่องดูแลการรักษาประมวลจริยธรรมและ 10 ข้อ 21 แห่งกฎ ก.ตร. ว่าดว้ ยประมวลจริยธรรมและจรรยาบรรณของตำ�รวจ พ.ศ. 2551 11 ขอ 14 แหง่ กฎ ก.ตร. วา่ ดว้ ยประมวลจริยธรรมและจรรยาบรรณของต�ำ รวจ พ.ศ. 2551

38 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. จรรยาบรรณของตำ� รวจในภาพรวม โดยก�ำหนดให้ ก�ำหนดมาตรการ แนวทางปฏิบัติราชการและการ ส�ำนักงานจเรต�ำรวจเป็นหน่วยงานที่รับผิดชอบ พัฒนาข้าราชการต�ำรวจ และได้จัดกิจกรรมเสริม ด้านจริยธรรม ท�ำหน้าท่ีเป็นฝ่ายอ�ำนวยการ สร้างคุณธรรมจริยธรรมและยกย่องข้าราชการ ด้านยุทธศาสตร์เกี่ยวกับการปฏิบัติตามประมวล ต�ำรวจท่ีมีจริยธรรม เช่น โครงการ “คนดีมีท่ียืน” จริยธรรมและจรรยาบรรณ สอดสอ่ งดูแลการรกั ษา เป็นโครงการส่งเสริมจริยธรรมและคุณธรรมและ การปฏิบัติตามประมวลจริยธรรมและจรรยาบรรณ เชิดชูเกียรติข้าราชการต�ำรวจเพ่ือสังคมและส่วนรวม ในส�ำนักงานต�ำรวจแห่งชาติ ทั้งน้ีเพื่อให้การ โดยให้ประชาชนส่งภาพถ่ายในการท�ำความดี ด�ำเนินการส่งเสริมการใช้บังคับประมวลจริยธรรม ของข้าราชการตำ� รวจเข้าร่วมประกวดอกี ดว้ ย และสอดคล้องกับอ�ำนาจหน้าท่ีของส�ำนักงาน อย่างไรก็ดี การส่งเสริมจริยธรรม จเรต�ำรวจตามท่ีได้มีการปรับปรุงโครงสร้าง จรรยาบรรณของข้าราชการต�ำรวจนี้เป็นหน้าที่ของ อ�ำนาจหน้าท่ี จึงก�ำหนดให้มี “ศูนย์จริยธรรม หนว่ ยงานตำ� รวจในทกุ ระดบั รวมทัง้ กองบัญชาการ และจรรยาบรรณ” ข้ึนเป็นส่วนงานหนึ่งใน ศึกษาในฐานะศูนย์ส่งเสริมจริยธรรมและพัฒนา กองบังคับการอ�ำนวยการ สงั กดั สำ� นักงานจเรตำ� รวจ คุณธรรมของข้าราชการตำ� รวจ ตาม กฎ ก.ตร. และ มีหน้าที่และความรับผิดชอบในการให้ค�ำปรึกษา สถาบันการฝึกอบรมต่าง ๆ ของส�ำนักงานต�ำรวจ แนะน�ำหน่วยต่าง ๆ สงั กดั ส�ำนักงานตำ� รวจแห่งชาติ แห่งชาติ มีหน้าที่ในการจัดการเรียนการสอนและ เก่ียวกับการปฏิบัติตามประมวลจริยธรรมและ การฝึกอบรมข้าราชการต�ำรวจ โดยก�ำหนดให้มี จรรยาบรรณตามกฎ ก.ตร. ว่าด้วยประมวลจริยธรรม ประมวลจริยธรรมและจรรยาบรรณของต�ำรวจอยู่ และจรรยาบรรณของตำ� รวจ ในหลักสูตร และส่งข้อเสนอหรือส่งความเห็น อนึ่งเพ่ือให้การบังคับการตามประมวล เก่ียวกับประมวลจริยธรรมโดยเสนอไปยังจเรต�ำรวจ จริยธรรมและจรรยาบรรณของข้าราชการต�ำรวจ แห่งชาติ ได้ด�ำเนินการอย่างเป็นรูปธรรมในการเสริมสร้าง ในระดับนโยบายของส�ำนักงานต�ำรวจ การพัฒนาคุณธรรมและจริยธรรมของข้าราชการ แห่งชาตินั้น พระราชบัญญัติต�ำรวจแห่งชาติ ต�ำรวจเกี่ยวกบั การบริการประชาชน การมีส่วนร่วม พ.ศ. 2547 ได้บัญญัติให้คณะกรรมการข้าราชการ ของประชาชนในการรักษาความปลอดภัยในชีวิต ตำ� รวจ มอี ำ� นาจหนา้ ท่ที ีเ่ กย่ี วกับประมวลจริยธรรม และทรัพย์สิน ส�ำนักงานต�ำรวจแห่งชาติจึงได้แต่งตั้ง ของข้าราชการต�ำรวจในการก�ำหนดนโยบายและ “คณะอนุกรรมการ ก.ตร. เก่ียวกับการส่งเสริม มาตรฐานการบริหารงานบุคคลรวมท้ังก�ำกับดูแล จริยธรรมและการพัฒนาคุณธรรมของต�ำรวจ” ตรวจสอบและแนะน�ำให้การบริหารงานบุคคล ประกอบด้วยผู้แทนจากส�ำนักงานต�ำรวจแห่งชาติ เป็นไปตามระเบียบ ข้อบังคับ และมีอ�ำนาจ ที่มีหน้าท่ีรับผิดชอบในการบังคับใช้ประมวล ในการก�ำหนดประมวลจริยธรรมและจรรยาบรรณ จริยธรรม ผู้แทนจากส�ำนักงาน กพ. และ ของข้าราชการต�ำรวจท่ีปฏิบัติหน้าท่ีในสายงานได้ ผู้ทรงคุณวุฒิภายนอกจ�ำนวน 21 คน ท�ำหน้าที่ ตามทเ่ี ห็นสมควรด้วย พิจารณาและเสนอความเห็นไปยัง ก.ตร. ในการ

ปีท่ี 8 ฉบับท่ี 2 (กรกฎาคม - ธนั วาคม 2558) 39 3. ประมวลจริยธรรมและจรรยาบรรณของ (lawful orders) 7) รักษาความลบั (confidentiality) ตำ� รวจในตา่ งประเทศ ของข้อมูลทั้งหมดซึ่งอยู่ในความครอบครองของ เจ้าหน้าท่ีต�ำรวจ ไม่ใช้และเปิดเผยข้อมูลที่อยู่ใน องค์กรต�ำรวจในต่างประเทศมีการวางกรอบ ความครอบครองเพอ่ื ประโยชน์สว่ นตน 8) ความผิด การปฏิบัติหน้าท่ีและกรอบทางจริยธรรมและ ทางอาญา (criminal offences) ใช้ความระมดั ระวงั จรรยาบรรณไว้โดยมีเนื้อหาในประมวลจริยธรรม ตามหลักวิชาชีพ ต่อพยานหลักฐาน และกระบวน ท่ีใกล้เคียงกัน ท้ังเร่ืองการปฏิบัติหน้าท่ีในฐานะ วิธีพิจารณาที่ต้องเป็นไปตามกฎหมาย 9) รักษา ที่เป็นองค์กรที่ท�ำหน้าที่บังคับการให้เป็นไปตาม ทรพั ยส์ นิ ของทางราชการ (property) 10) มีความ กฎหมาย อ�ำนวยความยุติธรรมในกระบวนการ สุขุมและมีสติในการปฏิบัติหน้าที่ (sobriety) ยุติธรรมทางอาญา ซ่ึงในการศึกษาวิจัยน้ีได้ท�ำการ 11) มีคุณลักษณะ ที่เหมาะสมในการเป็นต�ำรวจ ศึกษาประมวลจริยธรรมของเจ้าหน้าที่ต�ำรวจใน (appearance) 12) การปฏบิ ัตติ นท่ัวไป (general สหราชอาณาจักร สหพันธรัฐออสเตรเลีย และเขต conduct) ไม่ว่าอยู่ในระหว่างการปฏิบัติหน้าที่ บริหารพิเศษฮ่องกงแห่งสาธารณรัฐประชาชนจีน หรือนอกจากการปฏิบัติหน้าที่ เจ้าหน้าที่ต�ำรวจ มีรายละเอียดประมวลจรยิ ธรรมดงั ตอ่ ไปน้ี จะต้องปฏิบัติตนให้เหมาะสม ไม่น�ำความเส่ือมเสีย 3.1 สหราชอาณาจักร มาแก่องค์กรตำ� รวจ สหราชอาณาจักรได้บัญญัติข้อบังคับ 3.2 สหพนั ธรฐั ออสเตรเลีย ของต�ำรวจในปี ค.ศ. 2004 (The Police สหพันธรัฐออสเตรเลียมีบทบัญญัติ (Conduct) Regulations 2004)12 โดยมีบทบญั ญัติ เกี่ยวกับการควบคุมมาตรฐานทางจริยธรรมและ เก่ียวกับมาตรฐานจริยธรรมและจรรยาบรรณ จรรยาบรรณ ปรากฏในกฎหมายหลัก 2 ฉบับ 12 ประการ ดงั นี้ 1) ความซ่ือสัตยส์ ุจริต (honesty รัฐบัญญัติเกี่ยวกับมาตรฐานของเจ้าหน้าท่ีต�ำรวจ and integrity) เป็นท่ีปรากฏต่อสาธารณะ และความประพฤติ ค.ศ. 1990 (Police Force 2) ความเป็นธรรมและความยุติธรรมในการปฏิบัติ Officers and their standards of behavior are หนา้ ที่ (fairness and impartiality) 3) ความสุภาพ the Police Force Act, 1990) และรัฐบัญญัติ และความอดทน (politeness and tolerance) เกี่ยวกับระเบียบของเจ้าหน้าที่ต�ำรวจและบริหาร ปราศจากความล�ำเอียงแก่บุคคลหรือกลุ่มบุคคล จัดการภาครัฐ ค.ศ. 1988 (Police Force Regulation ทุกรูปแบบ 4) การใช้อ�ำนาจและการบิดเบือนการ and the Public Sector Management Act, ใชอ้ �ำนาจ (use of force and abuse of authority) 1988) ซ่ึงได้ก�ำหนดมาตรฐานทางจริยธรรมและ ไม่ใช้ดุลยพินิจที่ไม่เหมาะสมหรือไม่เป็นธรรม จรรยาบรรณให้ต�ำรวจในแต่ละมลรัฐไปก�ำหนด 5) ปฏิบัติหน้าที่ด้วยความต้ังใจและมีศักยภาพ กรอบในการปฏิบตั ิตอ่ ไป ในการปฏิบัติงาน (performance of duties) 6) ใช้อ�ำนาจและออกค�ำส่ังที่ชอบด้วยกฎหมาย 12 สรปุ จาก http://www.legislation.gov.uk/uksi/2004/645/pdfs/uksi_20040645_en.pdf

40 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ส�ำนักงานต�ำรวจแห่งสหพันธรัฐ ในกฎหมายอาญา (criminal law) ให้เจ้าหน้าท่ี ออสเตรเลีย (The Australian Federal Police ต�ำรวจมีอ�ำนาจตามกฎหมายอาญาในการบังคับการ (AFP)) ได้ก�ำหนดกรอบมาตรฐานวิชาชีพต�ำรวจ ให้เป็นไปตามกฎหมายอาญาและใช้ดุลยพินิจ (Professional Standards) โดยบัญญัติหลักการ ซึ่งอาจมีผลกระทบโดยตรงต่อประชาชน ดังน้ัน ค่านิยมหลกั และประมวลจรยิ ธรรม (Core Values การใช้อ�ำนาจของเจ้าหน้าที่จะต้องเป็นไปตามท่ี and the AFP Code of Conduct) มรี ายละเอยี ด บัญญตั ิไวใ้ นกฎหมายเท่าน้นั ซึง่ บทที่ 232 กฎหมาย ดังน1ี้ 3 1) ซอ่ื สตั ย์สุจรติ (integrity) ทงั้ ในการปฏิบตั ิ อาญาฮ่องกงวางหลักการในการใช้อ�ำนาจและ หน้าท่ีและในเรื่องส่วนตนและแสดงออกถึงความ การใช้ดุลยพินิจของเจ้าหน้าท่ีต�ำรวจตามกฎหมาย น่าเชื่อถือ 2) มีความมงุ่ มน่ั ในการปฏิบตั ิหนา้ ที่ที่ไดร้ บั ซ่ึงจะต้องเป็นไปโดยความซื่อสัตย์สุจริต กระท�ำ มอบหมาย (commitment) 3) มุง่ สู่ความเป็นเลิศ โดยเจ้าหนา้ ทีผ่ ูม้ อี ำ� นาจตามกฎหมาย และไดม้ ีการ (excellence) ในการปฏิบตั ิงาน 4) มคี วามรบั ผดิ ชอบ ก�ำหนดกรอบเป้าหมายในการสร้างมาตรฐานทาง (accountability) ต่องานท่ีได้รับมอบหมายและ จริยธรรม จรรยาบรรณไว้ดังนี้ 1) มีความซื่อสัตย์ รับผดิ ชอบตอ่ ผลของการปฏบิ ัตงิ านนัน้ 5) มีความ สุจริต 2) เคารพสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ยุติธรรม (fairness) 6) ความไว้วางใจ (trust) 3) มีความเป็นธรรม ยุติธรรมและมีมนุษยสัมพันธ์ สร้างความศรัทธาและความเช่ือมั่นในการเป็นที่พ่ึงพา กับผู้มาติดต่อราชการ 4) มีความรับผิดชอบ ของประชาชน นอกจากนี้ส�ำนักงานต�ำรวจ และพร้อมตรวจสอบ 5) มีความเป็นมืออาชีพ แห่งสหพันธรัฐออสเตรเลียได้บัญญัติประมวล 6) อุทิศตนเพ่ือการบรกิ ารท่ีมีคณุ ภาพ ต่อเนอื่ ง และ จริยธรรม (AFP Code of Conduct)14 โดยน�ำ ปรับปรุงให้ดีข้ึนอย่างสม่�ำเสมอ 7) เตรียมพร้อม หลักการในค่านิยมหลักมาก�ำหนดรายละเอียด และตอบสนองตอ่ การเปลี่ยนแปลง และ 8) ติดตอ่ แนวทางปฏิบัติในทางวิชาชีพให้เป็นพื้นฐาน สอื่ สารอยา่ งมีประสทิ ธภิ าพ ในการปฏิบัติตามมาตรฐานวิชาชีพและมาตรฐาน ของตำ� รวจแห่งสหพนั ธรัฐออสเตรเลียด้วย 4. วิเคราะห์สภาพปัญหาการใช้บังคับ 3.3 เขตบริหารพิเศษฮ่องกงแห่ง ประมวลจรยิ ธรรมของขา้ ราชการตำ� รวจ สาธารณรัฐประชาชนจีน ข้อบัญญัติเกี่ยวกับประมวลจริยธรรม ภายหลังการใช้บังคับประมวลจริยธรรม และจรรยาบรรณของเจ้าหน้าท่ีต�ำรวจฮ่องกง ยังคงปรากฏปัญหาในการกระท�ำความผิดทางวินัย อยู่ภายใต้กฎหมายและระเบียบโดยบัญญัติไว้ ของข้าราชการต�ำรวจอันมีพื้นฐานจากการขาด จรยิ ธรรมในการปฏิบัตหิ น้าที่ โดยสาเหตุประการหนึ่ง 13 สรปุ จากคา่ นยิ มหลกั (AFP Core Values) ของส�ำ นกั งานต�ำ รวจแหง่ สหพนั ธรฐั ออสเตรเลยี สบื คน้ จากเวบ็ ไซต์ ส�ำ นกั งาน ตำ�รวจแห่งสหพันธรฐั ออสเตรเลีย http://www.afp.gov.au/about-the-afp/our-organisation/values.aspx 14 สรุปจากประมวลจริยธรรม (AFP Code of Conduct) ของสำ�นักงานตำ�รวจแห่งสหพันธรัฐออสเตรเลีย สืบค้น จากเว็บไซต์ของสำ�นักงานตำ�รวจแห่งสหพันธรัฐออสเตรเลีย http://www.afp.gov.au/~/media/afp/pdf/a/ afp-code-of-conduct-2011-11.ashx

ปีท่ี 8 ฉบบั ท่ี 2 (กรกฎาคม - ธันวาคม 2558) 41 เกิดจากการท่ีหน่วยงานไม่ได้ให้ความส�ำคัญ จรรยาบรรณของต�ำรวจ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2553 ในการควบคุมไม่ให้ข้าราชการกระท�ำความผิด พบวา่ ขา้ ราชการต�ำรวจทรี่ บั ราชการมาเป็นเวลานาน ทางจริยธรรมเท่าที่ควร ประกอบกับการบัญญัติ โดยเฉพาะอย่างย่ิงบรรจุเข้ารับราชการก่อนท่ี ความผิดทางประมวลจริยธรรมที่มีลักษณะ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ. 2550) เป็นนามธรรมทำ� ให้เกดิ ช่องว่างในการตคี วาม และ ใช้บังคับและไม่ได้ผ่านการอบรมในหลักสูตร การควบคุมตรวจสอบการกระท�ำความผิดทาง เพื่อเล่ือนไปสู่ต�ำแหน่งที่สูงขึ้นก็จะไม่ทราบถึงเน้ือหา จรยิ ธรรม ไมว่ า่ จะเปน็ การกำ� หนดนโยบายทางการ ในประมวลจริยธรรม นอกจากน้ี ยังพบว่า บริหารที่มีผลในการเอ้ือประโยชน์ต่อตนเองและ แม้ข้าราชการต�ำรวจส่วนใหญ่จะทราบถึงการใช้ พวกพ้อง การเล่ือนข้ันต�ำแหน่งในระบบราชการ บังคับประมวลจริยธรรมแต่บางส่วนไม่ทราบถึง และกระบวนการจัดซ้ือจัดจ้างในหน่วยงานราชการ รายละเอียดท่ีได้บัญญัติไว้ แต่จะทราบเม่ือมี ท่ีปรากฏการกระท�ำท่ีมีลักษณะเป็นการกระท�ำ การร้องเรียนหรือประสบปัญหาโดยได้มีการสอบถาม ความผิดทางจริยธรรม จากการศึกษาสภาพปัญหา ไปยังส่วนงานวินัยและกฎหมาย จึงอาจกล่าวได้ว่า ในการใช้บังคับประมวลจริยธรรมของข้าราชการ ปัญหาในการทราบถึงการบังคับใช้ประมวลจริยธรรม ตำ� รวจน้ี ผวู้ ิจัยไดส้ รปุ วเิ คราะหผ์ ลการศึกษาสภาพ ส่วนหน่ึงเกิดจากการประชาสัมพันธ์ไปยัง ปัญหาทง้ั จากการศกึ ษากฎ ระเบยี บ ข้อบงั คับตา่ ง ๆ ขา้ ราชการตำ� รวจไมท่ วั่ ถงึ การสัมภาษณ์ข้าราชการตำ� รวจในส�ำนักงานตำ� รวจ จากปัญหาการเผยแพร่เน้ือหาใน แหง่ ชาตแิ ละการสัมมนากล่มุ ย่อย และได้วเิ คราะห์ ประมวลจริยธรรมดังกล่าวข้างต้น ศูนย์จริยธรรม ผลการศึกษาสภาพปัญหาการใช้บังคับประมวล และจรรยาบรรณ ส�ำนักงานจเรต�ำรวจในฐานะ จริยธรรมในปัจจุบัน โดยมรี ายละเอยี ดดังน้ี หน่วยงานที่มีหน้าที่รับผิดชอบด้านจริยธรรม 4.1 การทราบถึงการใช้บังคับประมวล และจรรยาบรรณได้จัดพิมพ์ประมวลจริยธรรมฯ จริยธรรมและการเผยแพร่ความรู้เกี่ยวกับ ซ่ึงเป็นคู่มือเล่มเล็กฉบับพกพาข้ึนในปี พ.ศ. 2555 ประมวลจรยิ ธรรม แจกจ่ายไปยังหน่วยต่าง ๆ ของส�ำนักงานต�ำรวจ ข้าราชการต�ำรวจโดยส่วนใหญ่ได้รับ แห่งชาติ และจัดท�ำการทดสอบความรู้เกี่ยวกับ เอกสารประชาสัมพันธป์ ระมวลจริยธรรม กฎ ก.ตร. ประมวลจรยิ ธรรมของตำ� รวจเม่อื มกี ารตรวจราชการ และหนังสือเวียนภายในส่วนราชการและจาก ในหน่วยต่าง ๆ ของจเรต�ำรวจ แต่เนื่องจากอัตรา ผู้บังคับบัญชาต้นสังกัด และได้บรรจุเนื้อหา ก�ำลังข้าราชการต�ำรวจสังกัดศูนย์จริยธรรมและ ครอบคลุมเร่ืองประมวลจริยธรรมไว้ในการสอบ จรรยาบรรณมีเพยี ง 6-7 อตั ราจงึ ไมส่ ามารถด�ำเนนิ บรรจุเข้ารับราชการต�ำรวจ การอบรมในหลักสูตร การได้อย่างท่ัวถึง ซึ่งส�ำนักงานจเรต�ำรวจ เพื่อเล่ือนต�ำแหน่งให้สูงขึ้นได้ แต่อย่างไรก็ดี ได้จัดท�ำหนังสือแจ้งเวียนไปยังส่วนราชการต่าง ๆ สภาพปัญหาเร่ืองการทราบถึงกรอบจริยธรรม ในส�ำนักงานต�ำรวจแห่งชาติ และได้ก�ำหนดให้ และจรรยาบรรณของข้าราชการต�ำรวจ โดยเฉพาะ การปฏิบัติตามประมวลจริยธรรมเป็นหน่ึงในตัวช้ีวัด อย่างยิ่ง กฎ ก.ตร. ว่าด้วยประมวลจริยธรรมและ ของส่วนราชการของส�ำนักงานต�ำรวจแห่งชาติ

42 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. อีกทางด้วย โดยพิจารณาจากแนวทางข้างต้นเป็นราย ๆ ไป” ในการแก้ปัญหาดังกล่าวส�ำนักงานจเร นั่นคือ แม้ทางวินัยจะมีการระบุว่าการกระท�ำผิด ต�ำรวจแห่งชาติควรประชาสัมพันธ์ในเนื้อหาของ จรรยาบรรณถือเปน็ การกระทำ� ผิดวินยั ประมวลจริยธรรมรวมทั้งตัวอย่างในแต่ละข้อ ในประเด็นนี้ผู้วิจัยเห็นว่า เพ่ือให้เกิดความชัดเจน แก้ไขปัญหาการตีความ เพื่อให้เกิดความชัดเจนในการบัญญัติประมวล ประมวลจริยธรรมท่ีแตกต่างกันไปในแต่ละหน่วยงาน จ ริ ย ธ ร ร ม ค ว ร แ ย ก ก า ร ก ร ะ ท� ำ บ า ง ลั ก ษ ณ ะ นอกจากนี้ส�ำนักงานต�ำรวจแห่งชาติควรจัดสรร ท่ีเป็นการกระท�ำผิดจริยธรรมแต่ไม่รุนแรงถึง อัตราก�ำลังและงบประมาณให้มากกว่าที่เป็นอยู่ใน การกระท�ำผิดวินัย โดยก�ำหนดให้การด�ำเนินการ ปัจจุบัน เพ่ือการปฏิบัติหน้าที่ท่ีท่ัวถึง และก�ำหนด ตามประมวลจริยธรรมเป็นมาตรการที่ยังไม่ถึง สายงานในด้านจริยธรรมเป็นสายงานเฉพาะเพื่อให้ กระบวนการทางวินัย และเป็นอ�ำนาจหน้าท่ีของ มผี ู้เชีย่ วชาญในด้านจรยิ ธรรมอย่างตอ่ เนอื่ ง ผู้บังคับบัญชาเป็นผู้ว่ากล่าวตักเตือนหรือยับยั้ง 4.2 ปัญหาเกี่ยวกับเนื้อหาในประมวล เพื่อมิให้เกิดการกระท�ำผิดวินัยข้ึนซ่ึงอาจจ�ำแนก จรยิ ธรรม โดยใชก้ ระบวนการเม่อื เกิดการกระทำ� ผิด (จริยธรรม 4.2.1 ปัญหาความซ้�ำซ้อนระหว่าง วินัย และอาญา) ให้มีความชัดเจน และหาก ประมวลจริยธรรมกบั ข้อบงั คับเกีย่ วกับวนิ ัย ไม่ปรากฏชัดว่าเป็นการกระท�ำผิดทางวินัยหรืออาญา จากการศึกษาพบว่า เนื้อหา ให้ใชก้ ระบวนการทางจรยิ ธรรมและจรรยาบรรณ ในประมวลจริยธรรมมีความซ�้ำซ้อนกับข้อบังคับว่า 4.2.2 ปัญหาเก่ียวกับบทบัญญัติ ด้วยวินัยของข้าราชการต�ำรวจ ก่อให้เกิดความ ในประมวลจรยิ ธรรมที่มลี กั ษณะเป็นนามธรรม สับสนในการปฏิบัติตามประมวลจริยธรรมว่ามี จากการศึกษาพบว่า เน้ือหา สภาพการใช้บังคับต่างกับข้อบังคับเก่ียวกับวินัย ของประมวลจริยธรรมบางประการบัญญัติไว้เป็น หรือไม่อย่างไร เช่น กฎ ก.ตร. พ.ศ. 2553 ข้อ 4 นามธรรม ก่อใหเ้ กิดปัญหาในการตีความ ซึง่ ในบาง วรรค 4 บัญญัติว่า “การละเมิด ฝ่าฝืน หรือไม่ คร้ังอาจถกู ใช้เป็นเครื่องมือกลน่ั แกลง้ ในการแต่งตง้ั ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมและจรรยาบรรณ โยกย้ายหรือการให้ความดีความชอบ เช่น ของต�ำรวจ ในข้อประพฤติปฏิบัติท่ีเป็นข้อห้าม บทบัญญัติเรื่องการมีส่วนเกี่ยวข้องทางการเมือง ในการรักษาวนิ ยั ใหผ้ ูบ้ ังคับบัญชาพจิ ารณาด�ำเนินการ ที่บัญญัติให้ข้าราชการต�ำรวจจะต้องไม่มีส่วน ทางวินัยภายในอ�ำนาจหน้าท่ี ในการพิจารณา เก่ียวขอ้ งทางการเมอื งนน้ั มีการตคี วามในหลายนยั ว่าการละเมิด ฝ่าฝืน หรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐาน อาทิ การห้ามเข้าร่วมการแสดงความคิดเห็น ทางจริยธรรมตามประมวลจริยธรรม เป็นการ ท า ง ก า ร เ มื อ ง ห รื อ ก า ร เข ้ า เ ป ็ น ส ม า ชิ ก ฝ่าฝืนจริยธรรมร้ายแรงหรือไม่ ให้พิจารณาจาก พรรคการเมือง ในประเด็นดังกล่าวการบัญญัติ พฤติกรรมของการฝ่าฝืน อายุประวัติประพฤติ รายละเอียดทั้งหมดในประมวลจริยธรรมเป็นเร่ือง ในอดตี สภาพแวดล้อม ผลร้ายอันเกดิ จากการฝา่ ฝนื ที่อาจท�ำได้ยาก แต่อย่างไรก็ดี ประมวลจริยธรรม และเหตุอันสมควรน�ำมาประกอบการพิจารณา ควรมีการวางกรอบในการพิจารณาไว้อย่างชัดเจน

ปีที่ 8 ฉบับที่ 2 (กรกฎาคม - ธันวาคม 2558) 43 โดยอาจท�ำคู่มือแนวทางในการปฏิบัติและแนวทาง ต้องน�ำเรื่องร้องเรียนดังกล่าวเข้าสู่การพิจารณา ในการพิจารณาเพื่อให้ผู้บังคับบัญชาและผู้ท่ีมี และด้วยกระบวนการพิจารณาอาจใช้ระยะเวลานาน หน้าที่ได้พิจารณาไปในกรอบพิจารณาเดียวกัน ส่งผลกระทบต่อข้าราชการในการพิจารณาแต่งตั้ง เป็นการป้องกันการใช้ดุลยพินิจในการวินิจฉัย โยกย้าย และเลื่อนข้ันเงินเดือน ในประเด็นน้ี ข้อร้องเรยี นทม่ี ีอคติ ควรก�ำหนดให้กระบวนพิจารณาเรื่องร้องเรียน 4.2.3 ปัญหาเก่ียวกับบทบัญญัติ มีข้อก�ำหนดท่ีชัดเจนและพิจารณาโดยรวดเร็ว ไม่สอดคล้องกบั ลักษณะของการปฏิบัตหิ นา้ ท่ี โดยเฉพาะอย่างยิ่งในการพิจารณาแต่งต้ัง โยกย้าย ด้วยลักษณะงานของต�ำรวจ และการเล่ือนข้ันเงินเดือนประจ�ำปีของข้าราชการ มีรายละเอียดของงานที่มีลักษณะเฉพาะแตกต่าง ต�ำรวจ นอกจากนี้ หากการร้องเรียนนั้นไม่มี กันไป เช่น งานป้องกันและปราบปราม งานสาย มูลความจริงควรมีวิธีการในการลงโทษผู้ที่ย่ืนเร่ือง สอบสวนสบื สวน งานจราจร งานธรุ การ ซง่ึ ลกั ษณะ รอ้ งเรยี นในกรณที ่ีมีเจตนาทจุ ริตและดำ� เนินการลบ การปฏิบัติหน้าท่ีในแต่ละสายงานมีลักษณะเฉพาะ มลทินที่เกิดข้ึนจากการตั้งคณะกรรมการสอบสวน แยกต่างหากจากกัน จากการศึกษาพบวา่ บทบัญญตั ิ ให้แกข่ ้าราชการตำ� รวจทีถ่ ูกรอ้ งเรียนดว้ ย ในประมวลจริยธรรมบางเรื่องไม่อาจน�ำไปใช้บังคับ 4.3 ปัญหาเกี่ยวกับองค์กรที่มีอ�ำนาจ ในทางปฏิบัติกับบางลักษณะงาน เช่น การปฏิบัติ ใชบ้ งั คับประมวลจริยธรรม หน้าท่ีในสายงานป้องกันและปราบปรามซึ่งต้อง 4.3.1 ปัญหาเชิงโครงสร้างของ เข้าจับกุมผู้กระท�ำความผิดอาจมีโอกาสท่ีจะต้องใช้ องค์กรของงานด้านจรยิ ธรรม ก�ำลังเข้าบังคับกับผู้ต้องหาและอาจใช้ค�ำพูดท่ีมี จากการศกึ ษา พบวา่ แม้ปจั จบุ นั ลักษณะรุนแรง ซึ่งหากจะบังคับตามบทบัญญัติว่า ส�ำนักงานต�ำรวจแห่งชาติได้แบ่งส่วนงานเฉพาะ ด้วยการใช้กริยาวาจาสุภาพต่อผู้มีติดต่อราชการ เพื่อเป็นผู้ดูแลการใช้บังคับประมวลจริยธรรม ก็อาจละเมิดบทบัญญัติน้ีได้โดยง่าย ดังนั้นจึงควร แต่ภารกิจโดยส่วนใหญ่น้ันได้น�ำงานด้านจริยธรรม พิจารณาบัญญัติข้อก�ำหนดด้านจริยธรรมและ จรรยาบรรณผนวกไว้กับภารกิจของส่วนงานอ่ืน ๆ จรรยาบรรณในบางประการไว้เป็นการเฉพาะใน ของส�ำนักงานจเรต�ำรวจ ซ่ึงมีหน้าที่หลักในการ แต่ละสายงานให้สอดคล้องกับลักษณะเฉพาะที่มี ก�ำกับความประพฤติทางจริยธรรมของข้าราชการ ความแตกตา่ งกนั ด้วย ต�ำรวจท้ังประเทศซึ่งรวมไปถึงงานด้านวินัยและ 4.2.4 ปัญหาเก่ียวกับกลไกการ การบริหารงานบุคคล จงึ ทำ� ให้งานด้านการส่งเสริม ตรวจสอบจรยิ ธรรมและการพจิ ารณาเรอ่ื งรอ้ งเรยี น และควบคุมการใช้บังคับประมวลจริยธรรมเป็น จากการศึกษาสภาพปัญหา ภารกิจล�ำดับรองในทางปฏิบัติ ดังนั้น จึงควร ในปจั จุบันพบว่ามกี ารใชช้ ่องทางในประมวลจรยิ ธรรม ก�ำหนดส่วนงานที่มีหน้าที่ในการใช้บังคับประมวล เพื่อร้องเรียนที่มีลักษณะเป็นการกลั่นแกล้งหรือ จริยธรรมแยกออกจากส่วนงานท่ีมีหน้าท่ีในการใช้ เพ่ือให้เกิดผลในช่วงการแต่งต้ังโยกย้ายข้าราชการ บังคับเก่ียวกับวินัย แต่อย่างไรก็ดีการปฏิบัติหน้าท่ี ต�ำรวจ ซ่ึงเม่ือผู้บังคับบัญชาได้รับเรื่องร้องเรียน ของส่วนงานท้ังสองนี้มีความส�ำคัญอย่างย่ิงท่ีจะ

44 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ตอ้ งมกี ารประสานความรว่ มมือกนั ท้ังในเรื่องข้อมลู 5. บทสรุปและขอ้ เสนอแนะ สถิติการฝ่าฝืน รวมทั้งแนวทางในการส่งเสริม สนับสนุนให้ข้าราชการปฏิบัติตนตามกรอบจริยธรรม จากการศึกษาสถานการณ์ในการใช้บังคับ และจรรยาบรรณด้วย เพื่อให้กระบวนการในการ ประมวลจริยธรรมและจรรยาบรรณของต�ำรวจ บังคับใช้ประมวลจริยธรรมและวินัยข้าราชการเป็น พ.ศ. 2551 รวมท้ังกฎและระเบียบท่ีเกี่ยวข้อง ไปในแนวทางทีส่ ่งเสรมิ ซึง่ กันและกนั กับการใช้บังคับประมวลจริยธรรมประกอบกับ 4.3.2 ปัญหาการขาดแคลนผู้มีหน้าท่ี ข้อเสนอแนะท่ีได้จากการสัมภาษณ์และการจัด รับผดิ ชอบประมวลจริยธรรมโดยตรง สัมมนาเชิงปฏิบัติการและการประชุมกลุ่มย่อย จ า ก ก า ร ศึ ก ษ า พ บ ว ่ า ผู้วิจัยจึงได้จัดท�ำบทสรุปและข้อเสนอแนะใน การปฏิบัติงานของหน่วยงานด้านจริยธรรมของ 2 ประเด็น กล่าวคือ 1) ประเด็นเก่ียวกับ ส�ำนักงานต�ำรวจแห่งชาติ ไม่มีการจัดอัตรา การปรับปรุงประมวลจริยธรรมและจรรยาบรรณ ข้าราชการหรือเจ้าหน้าท่ีของรัฐเพ่ิมเติมท่ีท�ำหน้าที่ ของต�ำรวจ และ 2) ประเด็นเกี่ยวกับมาตรการ รับผิดชอบด้านประมวลจริยธรรมโดยตรงและไม่ได้ ในการส่งเสริมการปฏิบัติและการใช้บังคับประมวล ให้ความส�ำคัญกับงานจริยธรรมจรรยาบรรณ จรยิ ธรรม เป็นงานที่มีความส�ำคัญล�ำดับต้น รวมท้ัง 5.1 การปรับปรุงประมวลจริยธรรมและ การจัดสรรงบประมาณในการส่งเสริมการปฏิบัติงาน จรรยาบรรณของต�ำรวจ ตามประมวลจริยธรรมก็ได้รับการจัดสรรงบประมาณ การปรับปรุงประมวลจริยธรรม ที่ไม่เพียงพอต่อการปฏิบัติภารกิจท�ำให้เกิด และจรรยาบรรณของต�ำรวจนี้ มีข้อเสนอแนะรวม ข้อขัดข้องในการปฏิบัติงาน ซึ่งในประเด็นนี้ผู้วิจัย 2 ประการ โดยมรี ายละเอยี ดดงั น้ี เห็นว่างานด้านจริยธรรมเป็นงานหลักด้านหนึ่ง 5.1.1 ก� ำ ห น ด ก า ร ด� ำ เ นิ น ง า น ในการพัฒนาองค์กรต�ำรวจและกระบวนการยุติธรรม ข้ันพื้นฐานในการส่งเสริมจริยธรรมข้าราชการ ผู้บังคับบัญชาควรให้ความส�ำคัญกับงานด้าน ตำ� รวจใหม้ คี วามชดั เจน จริยธรรมและจัดสรรงบประมาณท่ีเพียงพอต่อ ด้วยประมวลจริยธรรมและ ภารกิจในการส่งเสริมสนับสนุนและควบคุมการใช้ จรรยาบรรณข้าราชการต�ำรวจมีวัตถุประสงค์หลัก บงั คบั ประมวลจริยธรรม โดยอาจมีการกำ� หนดสาย ในการส่งเสริมให้ข้าราชการในเร่ืองของการส่งเสริม งานความเชี่ยวชาญด้านงานจริยธรรมจรรยาบรรณ จริยธรรมข้าราชการต�ำรวจ ในกฎ ก.ตร. โดยเฉพาะ เพื่อสร้างบุคลากรท่ีความเช่ียวชาญใน ว่าด้วยประมวลจริยธรรมและจรรยาบรรณของ เร่ืองจรรยาบรรณและควรก�ำหนดให้มีความส�ำคัญ ต�ำรวจนั้น ไม่ได้มีการก�ำหนดไว้เป็นพ้ืนฐานว่า เทียบเท่ากับส่วนงานอื่น ๆ และควรให้ข้าราชการ หน่วยงานต่าง ๆ จะต้องท�ำอย่างไรเพื่อเป็นการ ต�ำรวจท่ีอยู่ในสายงานด้านจริยธรรมมีเส้นทางใน ส่งเสริมจริยธรรมให้กับข้าราชการต�ำรวจในสังกัด ความกา้ วหนา้ ทางอาชพี (career path) เช่นเดยี ว มีแต่เพียงท่ีก�ำหนดให้กองบัญชาการศึกษาเป็น กบั สายงานอน่ื ๆ ดว้ ย ศูนย์ส่งเสริมจริยธรรมและให้ผู้บังคับบัญชา หน่วยงานทุกระดับมีอ�ำนาจหน้าท่ีในการสนับสนุน