ISSN 1906-2087 ปีท่ี 11 ฉบบั ท่ี 1 (มกรวาคารมส–ารมNวถิAิชนุ CาากCยานรJoป2u5.rปn6.1ชa)l. เจา้ ของ ทป่ี รึกษา สำ� นกั งานคณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ พลต�ำรวจเอก ดร.วัชรพล ประสารราชกิจ แหง่ ชาติ เลขท่ี 361 ถนนนนทบรุ ี ตำ� บลท่าทราย สำ� นกั งาน ป.ป.ช. อำ� เภอเมืองนนทบรุ ี จังหวัดนนทบุรี 11000 นางสุวณา สวุ รรณจฑู ะ โทรศัพท์ 0 2528 4800 ต่อ 5814 โทรสาร 0 2528 4703 ส�ำนักงาน ป.ป.ช. E-mail: [email protected] รองศาสตราจารย์ ดร.มาณี ไชยธรี านวุ ฒั ศริ ิ Website: http://www.nacc.go.th บรรณาธิการ สำ� นกั งาน ป.ป.ช. รองศาสตราจารย์ ดร.ประสิทธ์ิ ลีระพันธ์ วัตถปุ ระสงค์ นักวิชาการอิสระ เพอื่ เปน็ แหลง่ รวบรวมความรแู้ ละเผยแพรผ่ ลงาน กองบรรณาธกิ าร วจิ ยั และผลงานทางวชิ าการอนื่ ๆ ดา้ นการปอ้ งกนั และ ศาสตราจารย์ ดร.ศักดา ธนิตกุล ปราบปรามการทุจรติ จฬุ าลงกรณม์ หาวิทยาลยั เพื่อสนับสนุนการใช้ประโยชน์จากผลงานวิจัย ศาสตราจารย์ ดร.บุญเรยี ง ขจรศลิ ป์ ผลงานวิชาการ และการสร้างความตระหนักร่วมกัน ในการตอ่ ต้านการทุจริต มหาวิทยาลัยเซนต์จอห์น เพ่ือส่งเสริมเครือข่ายความร่วมมือและประสาน ศาสตราจารย์ ดร. ธวัชชัย สุวรรณพานชิ งานในการบรกิ ารจดั การขอ้ มลู งานวจิ ยั ดา้ นการปอ้ งกนั และปราบปรามการทุจริตระหว่างหน่วยงานและ มหาวทิ ยาลัยสุโขทยั ธรรมาธิราช สถาบนั วจิ ัยตา่ ง ๆ ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.อริศรา เลก็ สรรเสริญ เพอ่ื ใหม้ กี ารแลกเปลยี่ นขอ้ มลู ขา่ วสารและเอกสาร สงิ่ ตพี มิ พต์ า่ ง ๆ กบั หนว่ ยงานและเครอื ขา่ ยทเ่ี กยี่ วขอ้ ง มหาวิทยาลยั มหิดล ชอ่ งทางการเผยแพร่ ผชู้ ่วยศาสตราจารย์ ดร. ธนวรรธน์ พลวิชยั เล่มวารสาร มหาวิทยาลยั หอการคา้ ไทย ดาวน์โหลดได้ท่ี www.nacc.go.th นายอุทิศ บวั ศรี แผน่ ซดี ี ก�ำหนดพิมพ์เผยแพร่ ส�ำนกั งาน ป.ป.ช. ปลี ะ 2 ครัง้ ดงั นี้ กองการจดั การ ฉบับท่ี 1 มกราคม – มถิ นุ ายน นางสาวพัชรี มีนสขุ ฉบบั ท่ี 2 กรกฎาคม – ธันวาคม นางสาวอนญั ญา แม้นโชติ สถานทีจ่ ัดพิมพ์ นางสาวฉันทช์ นก เจนณรงค์ หา้ งห้นุ สว่ นจำ� กดั อรณุ การพิมพ์ นายศกั ดนิ ันท์ คณุ อเนก จ�ำนวนพมิ พ์ ผูข้ ัดเกลาภาษาองั กฤษ 700 เล่ม นางสาวพสั สา วโรตมะวิชญ นางสาวรตา รุทระวณิช นางสาวศภุ ัค ลิขิตวฒั นานุรักษ์ ส�ำนกั งาน ป.ป.ช. เน้ือหา/ข้อความในวารสารนีเ้ ปน็ ความคิดเห็นของผเู้ ขยี น มใิ ช่ของสำ� นกั งานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจรติ แห่งชาติ
NI(SJAaSnNCuC1a9Jroy0u6-r–nJua2nl0e8,72V0o1l8.)11 No. 1 3AWNTOEFPe-a6moufmefxl1nib:bp:c+atNse+hlh6iiilotu6s:a6oen6hrbrf:2etuMet2hh5shrr5eta2uiet2ab8aPpNr8nur:c4o/agrh4/[email protected],antA..1bTang50chuot80icar.-ti10.Cs,hg4aooTar.htriuhaDpilisattinoridnctCommission M AAP osdrsslo.v.GOOCCOCSciooouesfff.fffPonmmwmiiicccr.roaWeeemmmnf.aoooiiiaMssstfffssscSaiiittthooounhhhannnweeeereaaNNNpnCaaaojhutttliiiatoooainnnPteraaaaelllsrAAAaannnrnntttuiiir---waCCCjakoooitrrrtsrrr,iuuurPippp,htttP.iiiDoooh.nnn.D. AEsdsIiontcod.erPproefn.Pdreansitt SLceheorlaapr an, Ph.D. raacnpfdsOcaieu oocmnneiu sbsapurddtbesorwdpjniTTTTuealennderitooooopmrcgecegomcrtsrtkphpciiaeisoasaniisnucrrvninec.wnioaoogmndewacr.tmnmascvdioseont.oraeoeoiunertgcrkmtturrtnaeeusaastrdeigipseocoatnesethsnmnsmeiaaeoestctnoan.tiwhocedkornearconxgrwmhctruockeurhopooweicnsfartilnlkheinnlgalosgenegtdnaiodicteavcihnntfpngeaieodgevdrltefaseahacgvtigclenogeoaeyeeefonnnnonrnepcdctcericntiomeoieseeihereounssraaasatnttaaanhriiftnnnoooccoeedddnnnherrr AAMEPPPrrrssdroooss.OCCMSCTSiUttffft.....uthoohfSPPota.fTBkieummairrhtJrchohoolkoiiUBeammdaoaoffdh..lunowtlATnaooienhasilhrrnaBvfr’sasiecsaUstTeigrtoioaacenihkhrnUTnhrnasoaeaaihignavrwtrnayndeiNiLKviamtSreaeaotUcsuktjirmuftoPinsvsoyltaihrai,atnhvnnynotPeaeshsplhrilevnisTar.AiriDa,cnthnnythP.ia,cthaOiPih-i.C,ChpD, hP.oeP.Dahnrh.rm..uDDUpb..nteiivor enorfsity MMMMMssrsa....SCAPnaanhakcaadghnneianycrrahaeinaaeMnlKMaoBhnkeuoecenhanCaorshndtueeknknarong Distributions MMMEnsss...COgSPRlofifuaamsicstphasemaakRLoisWuafLsdiinatokhrrigantoewuvtaaNaanmtagaitjeaaniowaEnnitdaulirtAuoknrti-Corruption Journal Download from www.nacc.go.th Compact Disk (CD) P Biu-abnNNlnooicu..21aaltJJ:iuaonlynua–PryDeer–icoJeudmnbeer Published by Aroonkarnpim Ltd., Part Printing 700 copies Views expressed in the published articles in this Journal exclusively belong to the authors and do not necessarily reflect the official position of the NACC.
ผู้ทรงคุณวฒุ ปิ ระเมนิ บทความ 1. ศาสตราจารย์ ดร. ตรี ณ พงศม์ ฆพฒั น์ คณะเศรษฐศาสตร์ จฬุ าลงกรณม์ หาวิทยาลัย 2. ศาสตราจารย์ ดร. ธวัชชยั สวุ รรณพาณชิ สาขาวชิ านติ ศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลัยสุโขทยั ธรรมธริ าช 3. ศาสตราจารย์ ดร.ปรชั ญา เวสารชั ช์ มหาวิทยาลยั เกษมบณั ฑิต 4. ศาสตราจารย์ ดร.ศักดา ธนิตกลุ คณะนติ ศิ าสตร์ จฬุ าลงกรณ์มหาวทิ ยาลยั 5. ศาสตราจารย์ ดร.ศิริชยั กาญจนวาสี คณะครุศาสตร์ จฬุ าลงกรณม์ หาวิทยาลัย 6. รองศาสตราจารย์ ดร.โกวทิ ย์ กงั สนันท ์ คณะทรัพยากรมนษุ ย์ สถาบันบัณฑิตพฒั นบรหิ ารศาสตร์ 7. รองศาสตราจารย์ ดร.นวลน้อย ตรรี ัตน์ คณะเศรษฐศาสตร์ จฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลยั 8. รองศาสตราจารย์ ดร.ประสิทธิ์ ลีระพันธ ์ นกั วิชาการอิสระ 9. รองศาสตราจารย์ ดร. มนตรี โสคติยานุรกั ษ์ คณะรฐั ประศาสนศาสตร์ สถาบันบัณฑติ พฒั นบริหารศาสตร์ 10. รองศาสตราจารย์ ดร.มาณี ไชยธีรานุวัฒศริ ิ สำ� นกั งานคณะกรรมการป้องกนั และปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาติ 11. รองศาสตราจารย์ ดร.โยธิน แสวงด ี สถาบันวจิ ยั ประชากรและสังคม มหาวิทยาลยั มหดิ ล 12. รองศาสตราจารย์ ดร.ศริ ิวรรณ ไกรสรุ พงศ ์ นกั วชิ าการอสิ ระ 13. รองศาสตราจารย์ ดร. อทุ ัยทิพย์ เจี่ยวิวรรธนก์ ลุ คณะสงั คมศาสตร์และมนุษยศาสตร์ มหาวิทยาลัยมหิดล 14. ผูช้ ่วยศาสตราจารย์ ดร.ดารารัตน์ อานนั ทนะสวุ งศ ์ สถาบนั บณั ฑติ พัฒนบริหารศาสตร์ 15. ผ้ชู ว่ ยศาสตราจารย์ ดร.นพนันท์ วรรณเทพสกุล คณะเศรษฐศาสตร์ จฬุ าลงกรณม์ หาวิทยาลัย 16. ผ้ชู ่วยศาสตราจารย์ ดร.บัณฑติ จนั ทรโ์ รจนกิจ คณะรัฐศาสตร์ จฬุ าลงกรณม์ หาวิทยาลัย 17. ผชู้ ่วยศาสตราจารย์ ดร.พงษธ์ ร วราศัย คณะเศรษฐศาสตร์ จฬุ าลงกรณม์ หาวิทยาลยั 18. ผชู้ ่วยศาสตราจารย์ ดร.อริศรา เลก็ สรรเสริญ คณะสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์ มหาวทิ ยาลัยมหิดล
19. ผชู้ ว่ ยศาสตราจารย์ ดร.อคั รเดช ไชยเพ่มิ คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวทิ ยาลยั 20. ดร. เดือนเดน่ นคิ มบริรักษ์ สถาบนั วจิ ยั เพอื่ การพฒั นาแหง่ ประเทศไทย 21. ดร. พชั รวรรณ นุชประยรู คณะนิติศาสตร์ สถาบนั บัณฑติ พัฒนบรหิ ารศาสตร์ 22. นางสาวจนิ ตนา พลอยภัทรภญิ โญ สำ� นกั งานคณะกรรมการป้องกนั และ ปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาติ 23. นางฉวีวรรณ นิลวงศ ์ ส�ำนกั งานคณะกรรมการป้องกันและ ปราบปรามการทจุ ริตในภาครัฐ 24. นายธรรมนญู เรืองดิษฐ ์ ส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกันและ ปราบปรามการทจุ รติ แห่งชาติ 25. นางสาวพสั สา วโรตมะวิชญ ส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกันและ ปราบปรามการทุจริตแหง่ ชาติ 26. นายยทุ ธนา จาวรุง่ ฤทธ ิ์ สำ� นักงานคณะกรรมการป้องกันและ ปราบปรามการทจุ รติ แห่งชาติ 27. นายวรวิทย์ สขุ บญุ ส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกนั และ ปราบปรามการทจุ ริตแหง่ ชาติ 28. นายวนั ชัย รุจนวงศ์ สำ� นกั งานอัยการคดีศาลแขวงราชบุรี 29. นายศักด์ิชยั เมทนิ ีพศิ าลกลุ ส�ำนกั งานคณะกรรมการป้องกันและ ปราบปรามการทุจริตแหง่ ชาติ 30. นางสาวศภุ คั ลิขิตวัฒนานุรักษ์ ส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกนั และ ปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ 31. นายสุธนิ นั ท์ สารมิ าน สำ� นกั งานคณะกรรมการป้องกันและ ปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาติ 32. นายสรุ พงษ์ อนิ ทรถาวร สำ� นกั งานคณะกรรมการป้องกนั และ ปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ 33. นายอภสิ ิทธิ์ เวชชาชวี ะ นกั วิชาการอสิ ระ 34. นายอทุ ิศ บัวศรี ส�ำนกั งานคณะกรรมการป้องกนั และ ปราบปรามการทจุ ริตแห่งชาติ
สารบัญ บทบรรณาธิการ ตอนที่ 1: บทความทางวชิ าการ 1 หลักเกณฑ์เก่ียวกับการแจง้ เบาะแสในประเทศไทย: ศึกษาเปรียบเทียบกฎหมาย 2 ของสหราชอาณาจักร สหรัฐอเมริกา เครอื รัฐออสเตรเลยี และประเทศมาเลเซีย 31 ผูช้ ว่ ยศาสตราจารย์ ดร.ศุภศษิ ฏ์ ทวแี จ่มทรัพย์ และคณะ การใชส้ อ่ื สงั คมออนไลนใ์ นการตอ่ ตา้ นทจุ รติ : ประสบการณจ์ ากขบวนการเคลอ่ื นไหว 51 ตอ่ ตา้ นทจุ รติ ในภมู ภิ าคอาเซยี น 52 ดร.สทุ ธิ สนุ ทรานรุ กั ษ์ 73 90 ตอนที่ 2: บทความวิจัย แนวทางปอ้ งกนั และแกป้ ญั หาการทจุ รติ : ศึกษากรณรี ถบรรทุกน�ำ้ หนักเกนิ พิกัด 114 ทก่ี ฎหมายกำ� หนด รองศาสตราจารย์ ดร.ทศพล ปนิ่ แกว้ และคณะ นโยบายประชานยิ ม: ผลกระทบและแนวทางการรบั มือ ผู้ชว่ ยศาสตราจารย์ ดร.พสชนัน นิรมติ รไชยนนท์ และคณะ การน�ำระบบสารสนเทศเพอื่ รวบรวมและวิเคราะห์ทรัพย์สนิ มาใช้ ในการเพม่ิ ประสิทธิภาพและประสทิ ธิผลของระบบตรวจสอบ ทรัพย์สนิ และหนีส้ นิ ดร.พชั รวรรณ นุชประยรู และคณะ มาตรการปอ้ งกันการแสวงหาผลประโยชนจ์ ากการอนญุ าตโดยใช้ อำ� นาจรฐั ของตา่ งประเทศ ดร.คณพล จนั ทร์หอม และคณะ ตอนที่ 3: ป.ป.ช. ปกิณกะ 135 การยกระดบั คะแนนดชั นีการรบั ร้กู ารทจุ ริตของประเทศไทย 136 นางสาวฉันทช์ นก เจนณรงค์
Contents Part I: Anti-Corruption Articles 1 Guidelines on Criteria for Whistle-Blowing in Thailand: 2 Comparative Studies on Whistle-Blowing in the Legal Systems of the United Kingdom, the United States, Australia, and Malaysia Asst.Prof.Suphasit Taweejamsup, Ph.D. and others 31 The Use of Social Media to Fight Corruption: Experiences from Anti-Corruption Movements in ASEAN Dr. Sutthi Suntharanurak Part II: Research Articles 51 Prevention and Solution on Corruptions: A Study of Trucks 52 Exceeding the Legal Weight Limits Assoc.Prof.Tospol Pinkaew, Ph.D. and others Populist Policies: Implications and Preventive Guidelines 73 Asst.Prof. Dr. Poschanan Niramitchainont, Ph.D. and others Implementing Information Systems for Asset Collecting and 90 Analysis System to Enhance the Efficiency and Effectiveness of the Asset and Liabilities Declaration and Verification System Dr. Bajrawan Nuchprayool and others Legal Measures against Abuse of Licensing by Government Officials 114 in Foreign Countries Dr. Kanaphon Chanhom and others Part III: NACC Miscellaneous 135 Improving Thailand’s Score in the Corruption Perceptions Index 136 Ms. Chanchanoke Chennarong
บทบรรณาธิการ การทจุ รติ คอรร์ ปั ชนั เปน็ ขา่ วใหญใ่ นหนา้ หนงั สอื พมิ พ์ และสอื่ วทิ ยุ โทรทศั นม์ ายาวนานตง้ั แต่ ช่วงกลางปี พ.ศ. 2560 จนถึงปัจจบุ นั โดยเฉพาะขา่ วเร่ืองการทุจรติ เงินช่วยเหลือคนยากจนในหลาย จังหวัดครอบคลุมทุกภูมิภาค การทุจริตเงินอุดหนุนการศึกษาของผู้ยากไร้ และการทุจริตในวงการ พทุ ธศาสนาหรอื ที่สังคมรับรวู้ ่าเป็น “การทจุ รติ เงนิ ทอนวัด” ท่มี พี ระสงฆ์ชั้นผ้ใู หญ่และฆราวาสร่วมกัน ทำ� ทจุ รติ จำ� นวนมาก ทกุ ปญั หาดงั กลา่ วเปน็ เรอ่ื งทท่ี ำ� กนั มายาวนาน และทำ� เปน็ กระบวนการทคี่ อ่ นขา้ ง ซบั ซอ้ น ซงึ่ เปน็ การสะทอ้ นใหเ้ หน็ ถงึ ความออ่ นแอและดอ้ ยประสทิ ธภิ าพของระบบราชการในการปอ้ งกนั และแก้ไขปัญหาการทุจริตคอร์รัปชัน แต่อีกด้านหน่ึงข่าวดังกล่าวได้สร้างการรับรู้ของประชาชนและ สังคมว่า ปัญหาการทุจริตคอร์รัปชันมีความส�ำคัญมากและประชาชนต้องมีส่วนร่วมในการตรวจสอบ และควบคุมก�ำกับอย่างจริงจังและเป็นระบบจึงจะได้ผล ซ่ึงประเด็นดังกล่าวนี้ยุทธศาสตร์ชาติว่าด้วย การปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ ระยะที่ 3 (พ.ศ. 2560 - 2564) ทส่ี ำ� นกั งาน ป.ป.ช. ไดก้ ำ� หนดขนึ้ เปน็ กลยทุ ธ์ กลวิธสี ำ� คญั แลว้ และเพ่อื ให้เป็นไปตามยทุ ธศาสตรด์ ังกล่าว เม่อื เร็ว ๆ นสี้ ำ� นกั งาน ป.ป.ช. ไดจ้ ดั ทำ� หลกั สตู ร “ตา้ นทจุ รติ ศกึ ษา” และนำ� เสนอตอ่ สงั คมทไี่ ดร้ บั การตอบรบั มากมาย โดยเฉพาะจาก รัฐบาลที่ให้การสนับสนุนอย่างเต็มท่ีและมีหน่วยงานราชการจ�ำนวนมากได้ให้ค�ำมั่นว่าจะน�ำหลักสูตร ตา้ นการทจุ รติ ไปใชอ้ ยา่ งจรงิ จงั เชน่ กระทรวงศกึ ษาธกิ าร กระทรวงสาธารณสขุ และกระทรวงมหาดไทย จึงเป็นนิมิตรหมายที่ดีของความเป็นไปได้และการประสบความส�ำเร็จในการป้องกันและแก้ไขปัญหา การทุจรติ ของชาตอิ ย่างเปน็ ระบบ และมคี วามยงั่ ยนื วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ฉบบั น้ี (ปที ่ี 11 ฉบบั ท่ี 1) ประกอบด้วยบทความวิชาการ 2 เรอื่ ง ท่ีเก่ียวกับกฎหมายการแจ้งเบาะแสท่ีได้เปรียบเทียบกฎหมายของสหราชอณาจักร สหรัฐอเมริกา เครือรัฐออสเตรเลีย และมาเลเซียกับหลักเกณฑ์ของประเทศไทยท่ีมีแง่มุมของการพัฒนากฎหมาย การแจ้งเบาะแสใหไ้ ด้ผลมากยง่ิ ข้ึน ซ่งึ เขยี นโดย ผศ.ดร.ศุภดษิ ฐ์ ทวแี จ่มทรพั ย์ และคณะ จากคณะนิตศิ าสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และบทความการใช้ส่ือสังคมออนไลน์ในการต่อต้านทุจริต โดยได้ทบทวน จากประสบการณ์ของชาติในภูมิภาคอาเซียน ซ่ึงเป็นประเด็นทันสมัยและเมืองไทยก็มีประสบการณ์ ท่ดี ดี ้วย เขียนโดย ดร. สทุ ธิ สนุ ทรานรุ กั ษ์ จากสำ� นักงานการตรวจเงินแผ่นดนิ (สตง.) และบทความ วจิ ยั 4 เร่ือง ที่ทุกเรือ่ งเปน็ งานวจิ ยั ที่ได้ทุนสนบั สนุนจากส�ำนักงาน ป.ป.ช. คือ แนวทางปอ้ งกนั และ
แกไ้ ขปัญหาการทุจริตจากกรณรี ถบรรทกุ นำ้� หนกั เกนิ พกิ ัดของ รศ.ดร.ทศพล ป่ินแก้ว และคณะ จาก คณะวศิ วกรรมศาสตร์ จฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลยั นโยบายประชานยิ ม: ผลกระทบและแนวทางการรบั มอื ของ ผศ.ดร. พสชนนั นริ มติ รไชยนนท์ และคณะ จากคณะสงั คมศาสตรแ์ ละมนษุ ยศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั มหดิ ล การน�ำระบบสารสนเทศมาใชเ้ พอื่ พัฒนาระบบตรวจสอบทรัพยส์ นิ และหน้สี ิน ท่ีทมี นกั วิชาการ รว่ มกันท�ำ คือ อาจารย์พชั รวรรณ นชุ ประยรู และ ผศ.ดร. อมรรัตน์ กลุ สจุ ริต และเรือ่ งสดุ ทา้ ยคือ มาตรการป้องกันการแสวงหาผลประโยชน์จากการอนุญาตโดยใช้อ�ำนาจรัฐของต่างประเทศ ของ ผศ. ดร.คณพล จันทร์หอม จากคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย นอกจากน้ียังมีบทความ ปกิณกะเรื่อง การยกระดับคะแนนดัชนีการรับรู้การทุจริตของประเทศไทย ท่ีนางสาวฉันท์ชนก เจนณรงค์ นักวิจัยสังคมศาสตร์ปฏิบัติการ ของส�ำนักงานป.ป.ช. ได้เรียบเรียงขึ้นเพ่ือเสนอแนะ แนวทางการยกระดบั คะแนนดชั นกี ารรับร้กู ารทจุ ริต วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ฉบับน้ี อาจกล่าวได้ว่าเป็นฉบับการต้อนรับการได้รับการคัดเลือก เข้าสู่ฐานข้อมูลของศูนย์ดัชนีการอ้างอิงวารสารไทย (TCI) และได้ถูกจัดคุณภาพให้เป็นวารสาร กลุ่มที่ 2 (Tier 2) ทางทมี งานผู้จดั ทำ� หวังเปน็ อยา่ งยง่ิ วา่ วารสารวชิ าการนี้จะเป็นประโยชนต์ ่อบุคคล กลมุ่ บคุ คล และองคก์ รตา่ ง ๆ ทเี่ กยี่ วขอ้ งในการนำ� ไปใชท้ ง้ั ทางวชิ าการ (การอา้ งองิ ) และการปฏบิ ตั กิ าร (การพัฒนางาน) และการมสี ่วนร่วมในการยกระดบั คุณภาพของวารสาร ดว้ ยการใหข้ ้อเสนอแนะและ สง่ เอกสารวชิ าการเพอ่ื การตพี มิ พ์ และมผี ลทำ� ใหว้ ารสารวชิ าการ ป.ป.ช. เปน็ เครอ่ื งมอื ทางวชิ าการและ เป็นเจ้าของร่วมกันของบุคคล และขององค์กรท่ีเกี่ยวข้องกับการป้องกันและปราบปรามการทุจริต อย่างแท้จรงิ ในอนาคตอันใกลน้ ี้ รองศาสตราจารย์ ดร.ประสทิ ธิ์ ลีระพนั ธ์ บรรณาธิการ
ตอนท่ี 1 Anti-CorบruทpคtวioาnมวAิชrtาiกclาeรs
2 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. หลักเกณฑ์เกย่ี วกบั การแจ้งเบาะแสในประเทศไทย: ศึกษาเปรยี บเทยี บกฎหมายของ สหราชอาณาจักร สหรฐั อเมริกา เครือรฐั ออสเตรเลีย และประเทศมาเลเซีย* Guidelines on Criteria for Whistle-blowing in Thailand: Comparative Studies on Whistle-blowing in the Legal Systems of the United Kingdom, the United States, Australia, and Malaysia ผชู้ ่วยศาสตราจารย์ ดร. ศภุ ศษิ ฏ์ ทวแี จ่มทรัพย์ และคณะI บทคัดย่อ การแจ้งเบาะแส (Whistleblowing) เปรียบเสมือนเป็นการเป่านกหวีดโดยบุคลากรในองค์กร ท้ังภาครัฐและเอกชน เพื่อให้เห็นถึงพฤติกรรมท่ีมิชอบต่าง ๆ ซึ่งเกิดข้ึนภายในหรือเกี่ยวกับองค์กร เหล่าน้ัน ในทางสากลถือว่าการแจ้งเบาะแสน้ีเป็นแนวทางหน่ึงที่สามารถช่วยแก้ไขปัญหาการทุจริต คอรร์ ปั ชนั ได้ ในสว่ นของประเทศไทยเองกไ็ ดร้ บั อทิ ธพิ ลของแนวคดิ ดงั กลา่ ว จนทำ� ใหเ้ กดิ การศกึ ษาและ ก�ำหนดแนวปฏบิ ัติตลอดจนบทกฎหมายเก่ยี วกบั “การแจ้งเบาะแส” ทว่า แนวปฏิบัติและบทกฎหมาย ไทยในเรอื่ งนย้ี งั ปรากฏความแตกตา่ ง ความลกั ลนั่ และขาดเอกภาพอยมู่ าก ในทางตรงกนั ขา้ ม กฎหมาย และงานเขยี นทางวชิ าการของสหราชอาณาจกั ร สหรฐั อเมรกิ า เครอื รฐั ออสเตรเลยี และประเทศมาเลเซยี ได้แสดงให้เห็นถึงหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการแจ้งเบาะแสที่เป็นระบบและมีการน�ำมาใช้ปฏิบัติเพ่ือให้เกิด ผลส�ำเร็จได้อย่างแท้จริง ดังน้ีแล้ว บทความนี้จึงมุ่งน�ำเสนอหลักเกณฑ์ส�ำคัญร่วมกันของกฎหมาย ทง้ั 4 ประเทศเกย่ี วกบั การแจง้ เบาะแสอนั ประกอบดว้ ย (1) การทบ่ี คุ คลทจ่ี ะเปน็ ผแู้ จง้ เบาะแสไดจ้ ะต้อง มีความใกล้ชิดกับข้อมูลนั้นอย่างเพียงพอ (2) การที่เบาะแสท่ียอมให้มีการรับแจ้งกันน้ันควรเป็นเรื่อง ที่เก่ียวข้องหรืออาจส่งผลต่อสาธารณะมิใช่เกี่ยวด้วยประโยชน์ของปัจเจกบุคคล (3) การแจ้งเบาะแส ต้องประกอบด้วยข้ันตอนต่าง ๆ ที่มีล�ำดับข้ันชัดเจน และ (4) การมีกลไกเพ่ือให้สามารถน�ำเบาะแส ทีไ่ ด้รับไปใชป้ ระโยชนไ์ ด้อยา่ งแท้จรงิ นอกจากน้ีแล้ว กฎหมายบางประเทศยอมรับว่าการแจง้ เบาะแส จะเกิดข้ึนจริงและมีประสิทธิภาพน้ันจ�ำเป็นต้องมีมาตรการคุ้มครองและเยียวยาผู้แจ้งเบาะแส อยา่ งเพยี งพอดว้ ย ซง่ึ หลกั เกณฑด์ งั กลา่ วมาน้ี สามารถนำ� มาเปน็ ตวั อยา่ งกรณศี กึ ษาเพอื่ ใชเ้ ปน็ แนวทาง ในการพฒั นาหลกั เกณฑเ์ กย่ี วกับการแจ้งเบาะแสในกฎหมายไทย ค�ำส�ำคญั : การแจง้ เบาะแส กฎหมายเปรยี บเทยี บ หลกั เกณฑก์ ารแจง้ เบาะแส ปญั หาการแจง้ เบาะแส ในประเทศไทย * บทความน้เี ปน็ “บทความทางวิชาการ” ท่ีนำ� ข้อมูลมาจากสว่ นหนึ่งของโครงการวิจัยเรอื่ ง “การศกึ ษาวจิ ยั ประเมนิ ประสิทธิภาพของ ผแู้ จง้ เบาะแส” ซึง่ ผูเ้ ขียนและคณะได้รบั ทนุ สนับสนุนการวิจัยจากส�ำนักงาน ปปช. I คณะผู้เขียนเป็นอาจารย์ประจ�ำคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยซึ่งประกอบไปด้วยผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.ศุภศิษฏ์ ทวีแจ่ม ทรพั ย์ อาจารย์ ดร.ปิติ เอ่ยี มจำ� รญู ลาภ อาจารย์ ดร.ณชั พล จติ ตริ ัตน์ และอาจารยว์ มิ พัทธ์ ราชประดษิ ฐ์
หลักเกณฑเ์ ก่ียวกับการแจง้ เบาะแสในประเทศไทย: ศกึ ษาเปรยี บเทียบกฎหมายของ 3 สหราชอาณาจกั ร สหรัฐอเมริกา เครือรัฐออสเตรเลีย และประเทศมาเลเซยี Abstract Whistleblowing can be compared to an act of blowing a whistle by personnel in public and private organization, to expose corrupted behaviors in the organization. It is accepted internationally as one of the means to solve corruption problem. Thailand is also influenced by such notion; as a result, whistleblowing has been studied and enacted as acts and regulations. However, whistleblowing laws and regulations in Thailand are still dissimilar, overlapping, and lacking of unity. There is a study to compare laws and regulations among the United Kingdom, the United States of America, Commonwealth of Australia, and Malaysia; which are the countries that has developed such laws and regulations for an extensive period of time, while some just recently adopted the principle of whistleblowing completely by systematically enacted laws on whistleblowing. From the study, it can be found that there are four points that should be explicitly clear for the laws and regulations on whistleblowing in Thailand. Firstly, the whistleblower should have close relationship with the whistled information. Secondly, the whistled information should be related to or might affect public interests; otherwise it might violate the rights of individual. Thirdly, the procedure of whistleblowing should be clear and the mechanism should actually be practical. Lastly, the measures on whistleblower protection should consist of preventive, suppressive and remedial measures. Keywords: whistleblowing, comparative law, rules and conditions, problems on whistleblowing in Thailand ดว้ ยบรบิ ททางเศรษฐกจิ และสงั คมทแี่ ปรเปลย่ี นไป การทจุ รติ คอรร์ ปั ชนั จงึ เปน็ ปญั หาทส่ี ามารถ พบได้ในทุกประเทศและนับวันย่ิงมีความรุนแรงมากขึ้น โดยมีวิธีการและกระบวนการท่ีแยบยลและ สลบั ซบั ซอ้ นมากขน้ึ การตรวจสอบและการปอ้ งกนั การทจุ รติ คอรร์ ปั ชนั ยอ่ มเปน็ ไปไดย้ ากยง่ิ ขน้ึ ไปตามลำ� ดบั นอกจากน้ี การทจุ รติ ยงั ปรากฏใหเ้ หน็ ในทกุ ภาคสว่ นของสงั คมทง้ั ในภาครฐั และภาคเอกชน หากภาครฐั เพิกเฉยต่อปัญหาเกี่ยวกับการทุจริตคอร์รัปชัน ปัญหาดังกล่าวย่อมเปรียบเป็นมะเร็งร้ายท่ีค่อย ๆ บ่นั ทอนการพัฒนาของประเทศ ด้วยเหตนุ ท้ี ุกประเทศจงึ หนั มาใหค้ วามส�ำคัญกบั การแกไ้ ขปญั หาดังกล่าว การแจ้งเบาะแส (Whistleblowing) เป็นกลไกหนึ่งท่ีหลายประเทศให้ความสนใจและน�ำมาใช้ เพื่อชว่ ยแก้ไขปัญหาการทจุ รติ คอรร์ ปั ชัน ดว้ ยการแจ้งเบาะแสมีลกั ษณะเสมอื นการเป่านกหวดี ให้เห็นถึงพฤติกรรมการทุจริตคอร์รัปชันโดยให้บุคคลในองค์กรท้ังในภาครัฐและเอกชนที่พบเห็น การทจุ รติ ออกมาใหเ้ บาะแสแกร่ ฐั หรอื หนว่ ยงานทเ่ี กย่ี วขอ้ งเพอื่ จะไดน้ ำ� เบาะแสเหลา่ นน้ั ไปดำ� เนนิ การ
4 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ทางกฎหมายหรือทางจริยธรรม อันน�ำมาซึ่งความสุจริตโปร่งใสในการบริหารจัดการองค์กรและสังคม ต่อไป ส�ำหรับในส่วนของภาคเอกชนน้ัน การแจ้งเบาะแสถือเป็นมาตรการท่ีสะท้อนให้เห็นหลัก ความรบั ผดิ ชอบตอ่ สงั คม (Corporate Social Responsibility : CSR) ซง่ึ เปน็ หลกั การทผ่ี ปู้ ระกอบการ จำ� ตอ้ งคำ� นงึ ถงึ อยา่ งยง่ิ ยวด เนอื่ งจากการดำ� เนนิ ธรุ กจิ ในปจั จบุ นั จะตอ้ งมบี รรษทั ภบิ าลเพอื่ แสดงใหเ้ หน็ ถงึ ความโปรง่ ใสขององคก์ ร ประเทศไทยเป็นประเทศท่ีประสบปัญหาเก่ียวกับการทุจริตคอร์รัปชันเช่นเดียวกับประเทศอ่ืน และนับวันยิ่งจะทวีคูณความรุนแรงย่ิงข้ึนซ่ึงแสดงให้เห็นว่าระบบการป้องกันและตรวจสอบการทุจริต คอร์รัปชันของประเทศไทยยังไม่มีประสิทธิภาพเพียงพอ ส�ำหรับมาตรการการแจ้งเบาะแสเพื่อแก้ไข ปัญหาการทุจริตคอร์รัปชันในประเทศไทยยังไม่มีการบัญญัติเป็นพระราชบัญญัติเฉพาะ แต่ก็ปรากฏ บทบัญญัติเก่ียวกับการแจ้งเบาะแสสอดแทรกในกฎหมายต่าง ๆ อยู่เป็นจ�ำนวนไม่น้อย ดังน้ีแล้ว รายละเอียดเก่ียวกับหลักเกณฑ์การแจ้งเบาะแสในประเทศไทยจึงมีความแตกต่างและแปรผันไปตาม กฎหมายเฉพาะฉบับนั้น ๆ ท้ังในแง่ของเง่ือนไขของการแจ้งเบาะแส กระบวนการจัดการกับเบาะแส การคมุ้ ครองผแู้ จง้ เบาะแส มาตรการเยยี วยาผแู้ จง้ เบาะแส ตลอดจนมาตรการสง่ เสรมิ การแจง้ เบาะแส ทำ� ให้ คดิ ไดว้ า่ ความหลากหลายทขี่ าดเอกภาพดงั กลา่ วนเี้ ปน็ ปญั หาสำ� คญั เกยี่ วกบั หลกั เกณฑก์ ารแจง้ เบาะแส ของไทย ซงึ่ เมอ่ื เปรยี บเทยี บกบั หลกั เกณฑเ์ กย่ี วกบั การแจง้ เบาะแสในกฎหมายตา่ งประเทศ ไดแ้ ก่ สหราช อาณาจกั ร สหรฐั อเมรกิ า เครอื รฐั ออสเตรเลยี และประเทศมาเลเซยี ซงึ่ เปน็ กลมุ่ ประเทศตน้ กำ� เนดิ ของ หลกั การเกยี่ วกบั การแจง้ เบาะแสทม่ี พี ฒั นาการเรอ่ื ยมาและประเทศทเ่ี พงิ่ มกี ารตราบทกฎหมายเกยี่ วกบั การแจง้ เบาะแสออกใชอ้ ยา่ งเปน็ ระบบ แลว้ ยอ่ มเหน็ ซงึ่ ขอ้ แตกตา่ งและความไมส่ มบรู ณข์ องบทบญั ญตั ิ และแนวปฏิบตั ิของประเทศไทยในเร่อื งดงั กลา่ วอย่างชัดเจน อนั ท�ำใหก้ ารแจ้งเบาะแสไมไ่ ด้ถกู นำ� มาใช้ เปน็ เครอื่ งมอื เพอ่ื ใหเ้ กดิ ประโยชนใ์ นการลดการทจุ รติ คอรร์ ปั ชนั ในประเทศไทยไดอ้ ยา่ งแทจ้ รงิ ดงั นแี้ ลว้ การศกึ ษาถงึ หลกั เกณฑเ์ กยี่ วกบั การแจง้ เบาะแสในกฎหมายทงั้ 4 ประเทศดงั กลา่ ว ยอ่ มนำ� มาซง่ึ แนวทาง ทป่ี ระเทศไทยสามารถนำ� ไปใชพ้ ฒั นากฎหมายเกย่ี วกบั การแจง้ เบาะแสได้ กระนน้ั การอธบิ ายประเดน็ ขอ้ ถกเถยี งทง้ั หมดนอ้ี าจเปน็ การยากทจี่ ะทำ� ความเขา้ ใจ หากมไิ ดม้ กี ารบรรยายพน้ื ฐานความคดิ เกย่ี วกบั การแจ้งเบาะแสไว้เป็นปฐมกอ่ น อนึ่ง บทความนี้มุ่งที่จะน�ำเสนอสถานะของบทบัญญัติและแนวปฏิบัติเกี่ยวกับการแจ้งเบาะแส ในประเทศไทยทไี่ ดม้ กี ารวเิ คราะหแ์ ละสรปุ สาระสำ� คญั ในภาพรวมแลว้ โดยมไิ ดน้ ำ� เสนอลงในรายละเอยี ด ของแต่ละประเด็นหรือหัวข้อย่อยท่ีเป็นเงื่อนไขและหลักการการแจ้งเบาะแสแต่อย่างใดซึ่งองค์ความรู้ ในส่วนหลังนี้ผู้เขียนได้น�ำเสนอไว้อย่างรอบด้านแล้วในรายงานวิจัยเร่ือง “การศึกษาวิจัยประเมิน ประสิทธิภาพของผู้แจ้งเบาะแส” ที่ได้น�ำเสนอต่อส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปราม การทุจรติ แหง่ ชาติ1 1 ศภุ ศษิ ฏ์ ทวีแจ่มทรัพย,์ ปติ ิ เอย่ี มจำ� รญู ลาภ, ณชั พล จติ ติรตั น์ และวมิ พทั ธ์ ราชประดษิ ฐ,์ รายงานฉบับสมบรู ณ์ โครงการวจิ ัย เร่ือง “การศึกษาวิจัยประเมินประสิทธิภาพของผู้แจ้งเบาะแส”, ส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ, ธันวาคม 2560 หน้า 111 - 190
หลักเกณฑเ์ กีย่ วกบั การแจ้งเบาะแสในประเทศไทย: ศกึ ษาเปรียบเทียบกฎหมายของ 5 สหราชอาณาจกั ร สหรฐั อเมรกิ า เครือรัฐออสเตรเลีย และประเทศมาเลเซยี 1. แนวคิดเกย่ี วกับการแจ้งเบาะแส การเกิดพิบัติภัยใหญ่หลวงและวิกฤตทางเศรษฐกิจถือเป็นข้อเท็จจริงพื้นฐานท่ีท�ำให้การ แจ้งเบาะแสกลายเป็นเคร่ืองมือส�ำคัญที่สังคมหันมาให้ความสนใจ ด้วยคาดหมายว่าการแจ้งเบาะแส จะเปน็ การปอ้ งกนั ยบั ยงั้ มใิ หเ้ กดิ เหตุ หรอื สามารถบรรเทาเยยี วยาผลกระทบทอี่ าจเกดิ ขน้ึ จากเหตกุ ารณ์ ดังกล่าวให้ลดน้อยทุเลาลงได้ โดยต่างยอมรับว่าการแจ้งเบาะแสได้ถูกน�ำมาศึกษาอย่างจริงจังในช่วง ประมาณ ค.ศ. 1970 ทปี่ ระเทศสหรฐั อเมริกา2 โดยในระยะแรก ๆ พฤติกรรมการแจง้ เบาะแสถูกเรียก วา่ “การเปา่ นกหวดี (Whistleblower)” ดว้ ยพฤตกิ รรมการแจง้ เบาะแสเปน็ การไขขอ้ เท็จจรงิ ทอี่ าจ ก่อให้เกดิ ความเสียหายแกส่ ังคมและเศรษฐกิจออกไปยังบคุ คลหรือหนว่ ยงานที่เก่ยี วข้อง อันคลา้ ยกับ การเป่านกหวีดออกไปนั่นเอง จากนั้นประเทศต่าง ๆ ท่ีอยู่ในตระกูลของระบบกฎหมายจารีตประเพณี (Common Law) กไ็ ดน้ ำ� แนวคดิ เรอ่ื งการแจง้ เบาะแสไปปรบั ใชก้ นั อยา่ งแพรห่ ลาย ในทางตรงกนั ขา้ มสำ� หรบั กล่มุ ประเทศทีใ่ ช้ระบบกฎหมายประมวลกฎหมาย (Civil Law) นั้น สืบเนอื่ งจากพื้นฐานแนวคดิ ในการ จดั บริหารราชการแผน่ ดนิ เน้นให้ความส�ำคัญกบั ตวั โครงสร้างเปน็ หลัก ดงั นแ้ี ลว้ จึงมีการกำ� หนดกลไก ตรวจสอบและการมสี ว่ นรว่ มของบคุ ลากรในองคก์ รทเ่ี รยี กวา่ เปน็ การสง่ สญั ญาณเตอื น (Droit d’alerte) ตวั อยา่ งเช่น เมื่อกิจการมีความผดิ ปกติของกระแสเงินเขา้ ออก จนทำ� ให้ลกู จ้างซ่งึ มหี นา้ ทเ่ี กี่ยวข้องกับ งานสว่ นนนั้ ไดล้ ว่ งรหู้ รอื มเี หตอุ นั นา่ พงึ สงสยั ในพฤตกิ ารณด์ งั กลา่ ว ยอ่ มนำ� เรอ่ื งหารอื กบั คณะกรรมการ ลูกจ้างเพ่ือขอให้นายจ้างชี้แจงถึงพฤติการณ์ของปัญหาและแนวทางการแก้ไขปัญหาท่ีคาดว่าจะ น�ำมาปรับใช้ อันมีลักษณะคล้ายกับการแจ้งเบาะแสอยู่แล้ว ท�ำให้แนวคิดเก่ียวกับการแจ้งเบาะแส จงึ ไมถ่ กู กล่าวถึงเทา่ ใดนักในกลมุ่ ประเทศทีใ่ ช้ระบบประมวลกฎหมาย ค�ำถามท่ีนักนิติศาสตร์มักต้ังข้ึนเป็นล�ำดับแรกเก่ียวกับ “การแจ้งเบาะแส” ก็คือ ค�ำนิยาม ความหมาย กรอบแนวคิด และขอบเขตท่ีชดั เจนและยอมรบั ได้ว่ามมี ากน้อยเพียงใด 1.1 ความหมาย “การแจง้ เบาะแส” หากเปรียบเทียบกบั หลักทว่ั ไปแหง่ กฎหมายไม่วา่ จะเปน็ “หลักสุจริต” “การพน้ วิสัย” ฯลฯ ทม่ี ี การศึกษาอย่างเป็นระบบมาเป็นเวลาช้านานแล้ว อาจกล่าวได้ว่าในปัจจุบันยังไม่ปรากฏนิยามศัพท์ ทางนิติศาสตร์ของค�ำว่า “การแจ้งเบาะแส” อย่างชัดเจนเท่าใดนัก แต่เป็นท่ีทราบในทางปฏิบัติว่า “การแจ้งเบาะแสเป็นพฤติกรรมท่ีบุคลากรภายในองค์กรหรือหน่วยงานซึ่งใกล้ชิดกับพฤติการณ์หรือ ข้อมูลที่หากเกิดข้ึนเป็นจริงแล้วอาจน�ำมาซ่ึงความเสียหายแก่เศรษฐกิจและสังคมอย่างเป็นวงกว้าง ในอนาคต ได้น�ำความท่ีได้ทราบน้ันมาแจ้งแก่หน่วยงานที่เก่ียวข้องเพ่ือให้ด�ำเนินการยับยั้งพฤติการณ์ ดังกลา่ ว อันเป็นการป้องกัน บรรเทา เยียวยากอ่ นที่จะเกดิ ความเสยี หายนนั้ ขึ้น” อยา่ งไรกต็ าม อาจตงั้ ขอ้ สงั เกตไดว้ า่ การกำ� หนดนยิ ามศพั ทท์ ช่ี เ้ี ฉพาะและมคี วามชดั เจนเกยี่ วกบั การแจง้ เบาะแสนนั้ อาจเกดิ ขนึ้ ไดโ้ ดยไมง่ า่ ยนกั เพราะดว้ ยการแจง้ เบาะแสเองมคี วามเกย่ี วขอ้ งกบั บรบิ ท 2 Alain-Christian Monkam, Lanceurs d’alerte et Whistleblowing (fr) (uk), [en ligne]http://www.droit-du-travail- anglais.com/ [6 mars 2017].
6 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ตา่ ง ๆ ทงั้ ทางสังคมและเศรษฐกจิ ของประเทศอย่างหลากหลาย ดงั ปรากฏจากคำ� นิยามศพั ท์ที่องคก์ ร ระหวา่ งประเทศ 4 องคก์ ารไดใ้ ห้กรอบความหมายของการแจง้ เบาะแสไวโ้ ดยมรี ายละเอยี ดและสาระ ทั้งสว่ นท่ีเหมอื นและแตกต่างกนั ทงั้ นี้ ข้นึ อยู่กบั พนั ธกจิ ท่อี งคก์ รน้นั ๆ จะเน้นความสำ� คัญไปในเรือ่ งใด เชน่ เร่ืองการค้มุ ครองลูกจา้ ง เรือ่ งการพัฒนาเศรษฐกจิ เร่อื งการสรา้ งเสถียรภาพในกลุ่มภมู ภิ าค และ เรอ่ื งการตอ่ ต้านทจุ ริตคอรร์ ัปชัน ซง่ึ มีรายละเอียดดงั นี้ (1) องค์การแรงงานระหว่างประเทศ (International Labour Organization – ILO) ในฐานะ องค์การช�ำนัญพิเศษในด้านแรงงาน ได้วางกรอบค�ำนิยามของการแจ้งเบาะแสว่า “การท่ีลูกจ้างหรือ บุคคลซงึ่ เคยเป็นลูกจา้ งรายงานขอ้ มูลเกี่ยวกบั นายจา้ ง โดยขอ้ มลู ทร่ี ายงานนั้นเก่ียวกับการอนั ไมช่ อบ ดว้ ยกฎหมาย การอันผิดปกติ หรือมขี อ้ เท็จจริงอนั อาจท�ำให้เกิดอนั ตราย หรือผิดหลกั จริยธรรมที่ด3ี ” (2) องคก์ รเพอื่ ความรว่ มมอื ทางเศรษฐกจิ และการพฒั นา (Organisation for Economic Co-operation and Development: OECD) มไิ ดว้ างกรอบคำ� นยิ ามของการแจ้งเบาะแสไวอ้ ย่างชดั เจนตามตวั อักษร หาก OECD มองถงึ ความสำ� คัญของ “การแจ้งเบาะแส” ว่าเป็นกลไกที่ส�ำคัญและจำ� เป็นประการหน่ึง ในการที่จะช่วยให้เกิดการพัฒนาเศรษฐกิจอย่างยั่งยืน ทว่า หลักเกณฑ์เกี่ยวกับการแจ้งเบาะแสนั้น ต้องเป็นการก�ำหนดมาตรการที่เหมาะสมเพื่อไม่ให้เกิดการเลือกปฏิบัติหรือการลงโทษทางวินัยแก่ ลูกจ้างทั้งภาครัฐและภาคเอกชนท่ีได้ให้ข้อมูลใด ๆ อันเป็นประโยชน์กับหน่วยงานรัฐซึ่งเกี่ยวข้องกับ ข้อมูลนั้นโดยตรง หากการให้ข้อมูลนั้นเป็นไปด้วยสุจริตใจและสมเหตุผล ซึ่งรายละเอียดในมุมมองนี้ ได้สะท้อนให้เห็นถึงเง่ือนไขบางประการท่ี OECD เห็นวา่ เปน็ สาระสำ� คัญของการแจ้งเบาะแส กลา่ วคอื “การทล่ี กู จา้ งภาครฐั และภาคเอกชนไดใ้ หข้ อ้ มลู ใด ๆ อนั เปน็ ประโยชนก์ บั หนว่ ยงานของรฐั ซง่ึ เกย่ี วขอ้ ง กับข้อมูลน้ันโดยตรง” อันอาจประเมินได้ว่าถ้อยค�ำส่วนนี้เป็นกรอบนิยามการแจ้งเบาะแสเบ้ืองต้น ในมมุ ของ OECD น่ันเอง (3) อนสุ ญั ญาแหง่ สภากฎหมายพลเมอื งแหง่ ยโุ รปวา่ ดว้ ยการทจุ รติ คอรร์ ปั ชนั (The Council of Europe Civil Law Convention on Corruption) ไดก้ ล่าวถึงการแจง้ เบาะแสไว้ว่าเป็น “การกระท�ำ ของลกู จา้ งบนพน้ื ฐานของความมเี หตผุ ลและความสงสยั ในการทจุ รติ คอรร์ ปั ชนั จงึ ไดร้ ายงานขอ้ มลู หรอื ข้อเท็จจริงใดด้วยสจุ ริตใจในข้อสงสัยดงั กล่าวตอ่ ผู้ซึง่ มหี น้าท่ีรบั ผดิ ชอบหรอื หนว่ ยงานของรัฐ”4 (4) อนุสัญญาว่าด้วยการต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชันแห่งสหประชาชาติ (United Nations Convention Against Corruption: UNCA)5 ไดก้ ำ� หนดนยิ ามของการแจง้ เบาะแสไวใ้ นทำ� นองเดยี วกบั อนสุ ญั ญาแหง่ สภาพลเมอื งแหง่ ยโุ รปฯ ดงั กลา่ วมาแลว้ ในขอ้ 3 เพยี งแตใ่ นอนสุ ญั ญาของสหประชาชาตนิ ี้ จะก�ำหนดกรอบผู้แจ้งเบาะแสที่กว้างกว่าโดยให้หมายความรวมถึงทุกคนท่ีอาจเข้าถึงข้อมูลอันเป็น เบาะแสไดโ้ ดยไมจ่ �ำกัดแตเ่ ฉพาะผูท้ ่ีเป็นลกู จา้ งเทา่ นั้น 3 International Labour Organization Thesaurus, 2005. 4 Council of Europe Civil Law Convention on Corruption, 1999, Article 9. 5 United Nations Convention Against Corruption – UNCAC, 2004, Article 33.
หลักเกณฑ์เกยี่ วกบั การแจ้งเบาะแสในประเทศไทย: ศึกษาเปรยี บเทยี บกฎหมายของ 7 สหราชอาณาจกั ร สหรฐั อเมริกา เครอื รฐั ออสเตรเลีย และประเทศมาเลเซีย นิยามท่ีได้กล่าวข้างต้นนี้ มีประเด็นอันเป็นจุดเกาะเก่ียวส�ำคัญและอาจถือเป็นองค์ประกอบ ท่ีจ�ำเป็นต้องศึกษาเป็นล�ำดับแรกเพ่ือให้เกิดความชัดเจนของกรอบแนวคิดเกี่ยวกับการแจ้งเบาะแส ซงึ่ กค็ อื ขอ้ มลู อนั เปน็ เบาะแสนนั้ จะตอ้ งเปน็ เรอื่ งทผี่ ดิ ปกตวิ สิ ยั โดยอาจไมช่ อบดว้ ยกฎหมาย แนวปฏบิ ตั ิ หรือจริยธรรมที่ดี และผู้ที่จะแจ้งซ่ึงเบาะแสน้ันจะต้องมีลักษณะใกล้ชิดกับข้อมูลเพียงพออันเป็นการ พสิ จู นใ์ หเ้ หน็ ถงึ การทไ่ี ดร้ บั ทราบเบาะแสมานน้ั ยอ่ มเชอ่ื ไดว้ า่ เปน็ เรอื่ งซง่ึ มมี ลู ความจรงิ โดยจุดเกาะเก่ียว ทั้งสองประการนี้น�ำไปซึ่งการก�ำหนดกรอบแนวคิดของการแจ้งเบาะแสภายใต้เงื่อนไขหลักเกณฑ์ ทย่ี อมรับได้ตามหลกั ความชอบด้วยกฎหมาย6 ดังจะกล่าวรายละเอยี ดในหัวขอ้ ต่อไป 1.2 กรอบแนวคดิ เกยี่ วกบั การแจง้ เบาะแส โดยสภาพนนั้ การแจง้ เบาะแสกค็ อื การทผ่ี ซู้ ง่ึ ไดล้ ว่ งรขู้ อ้ มลู ของผอู้ น่ื มาแลว้ นำ� ขอ้ มลู นน้ั ไปเปดิ เผย ซึ่งหากข้อมูลน้ันเป็นความลับที่เจ้าของ ผู้ครอบครอง หรือผู้เก็บรักษาข้อมูลไม่ประสงค์ให้ออกสู่ สาธารณะด้วยแล้วก็ย่อมท�ำให้การเปิดเผยน้ันเป็นการละเมิดสิทธิของบุคคลดังกล่าว ย่ิงไปกว่านั้น หากผู้เปิดเผยข้อมูลมีสถานะในทางสัญญาหรือตามกฎหมายเป็นลูกจ้างหรือผู้ท่ีอยู่ภายใต้อาณัติค�ำส่ัง ของผคู้ รอบครองดแู ลขอ้ มลู กจ็ ะทำ� ใหก้ ารเปดิ เผยนนั้ ถกู มองวา่ ผเู้ ปดิ เผยเปน็ บคุ คลทโ่ี ดยสถานะจำ� ตอ้ ง มคี วามซอื่ สตั ย์ จงรกั ภกั ดี ไมท่ ำ� การใหเ้ ปน็ ทเี่ สยี หายแกผ่ คู้ รอบครองขอ้ มลู แตก่ ลบั เปดิ เผยขอ้ มลู อนั อาจ นำ� มาซึ่งความเสียหายแกผ่ ้คู รอบครองข้อมูลได้อนั ถือเป็นความผดิ หน้าที่ตามสัญญา และนำ� มาซ่ึงสิทธิ ในการเรยี กรอ้ งคา่ เสยี หาย กระนนั้ แมห้ ลกั กฎหมายมหาชนจะใหค้ วามคมุ้ ครองในความเปน็ สว่ นตวั ซง่ึ แปลตลอดไดถ้ งึ ความลบั ของบุคคล ดังกล่าวมาข้างต้นนี้ แต่บุคคลทุกคนก็มีเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นท่ีไม่กระทบต่อ สทิ ธขิ องผอู้ นื่ อกี ทง้ั การคมุ้ ครองสทิ ธขิ องปจั เจกบคุ คลอยภู่ ายใตป้ ระโยชนส์ าธารณะ นนั่ หมายความวา่ หากปัจเจกบุคคลได้รับความคุ้มครองมากเกินไปแล้วย่อมอาจท�ำให้เกิดความเสียหายต่อสาธารณะ จึงจ�ำเป็นต้องลดความคุ้มครองของปัจเจกบุคคลนั่นลงเพ่ือรักษาไว้ซึ่งประโยชน์สาธารณะซ่ึงเป็นเร่ือง ที่ส�ำคัญกว่าไว้อย่างได้สัดส่วน อีกท้ังปัจเจกบุคคลต้องใช้สิทธิในทางที่สุจริตท�ำให้ “การแจ้งเบาะแส” กลายเป็นเร่ืองที่ยอมรับได้ในทางกฎหมาย หากแต่การยอมรับดังกล่าวจะต้องมีหลักการและเงื่อนไข ทเ่ี หมาะสมเพอ่ื ใหก้ ารแจง้ เบาะแสนนั้ ไมเ่ ปน็ การละเมดิ สทิ ธขิ องบคุ คล และเปน็ ไปเพอ่ื ประโยชนส์ าธารณะ อย่างแท้จริง ดังนี้แล้วจึงเกิดการต้ังค�ำถามว่า เงื่อนไขใดเป็นเรื่องท่ีส�ำคัญและจ�ำเป็นเพ่ือให้การ แจง้ เบาะแสเป็นไปดว้ ยความชอบด้วยหลกั แหง่ กฎหมาย 1.3 การกระทำ� อนื่ ท่คี ลา้ ยการแจง้ เบาะแส การท่ีผู้เปิดเผยข้อมูลได้เปิดเผยข้อมูลท่ีตนได้ล่วงรู้มาอันเน่ืองมาจากโอกาสโดยข้อสัญญาหรือ ขอ้ กฎหมายอาจไมม่ ลี กั ษณะของการแจง้ เบาะแสเสมอไป เพราะการแจง้ เบาะแสตอ้ งเกดิ ขนึ้ จากมลู ฐาน 6 ความหมายของการแจง้ เบาะแสนี้เป็นการวเิ คราะหจ์ ากการนิยามองคป์ ระกอบต่าง ๆ ของการแจง้ เบาะแสซ่งึ ปรากฏตามทอ่ี งค์กร ระหว่างประเทศได้ให้ค�ำนิยามไวแ้ ละตามที่อนุสัญญาระหวา่ งประเทศไดก้ �ำหนดไว้ (ผูเ้ ขยี น)
8 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ของเจตนาท่ีสุจรติ และกระทำ� ไปเพอ่ื ประโยชน์แกส่ าธารณะ อันทำ� ใหก้ ารเปน็ “สายลบั (Spy)” ของ องคก์ รอื่นที่แฝงตวั เขา้ มาเพอื่ ลว้ งความลับในองคก์ รใดองค์กรหน่งึ หรอื “ผู้ที่ทรยศ (Traitor)” องค์กร หรอื หนว่ ยงานดว้ ยเหตทุ ผี่ อู้ น่ื ใหป้ ระโยชนต์ อบแทนทด่ี กี วา่ หรอื การใหข้ อ้ มลู ทไี่ มเ่ ปน็ จรงิ หรอื เปน็ ขอ้ มลู ทแ่ี ตง่ เตมิ ในลกั ษณะกลน่ั แกลง้ อนั เปน็ การใหข้ อ้ มลู ของ “ผเู้ สแสรง้ (Snitch)” ทไี่ มไ่ ดม้ เี จตนาสจุ รติ แลว้ การใหข้ อ้ มลู ดว้ ยเหตทุ บี่ คุ คลนนั้ ตกอยใู่ นฐานะ “พยานบคุ คล (Informant or Witness)” ตามกระบวน ยุติธรรม รวมถึง “การร้องทุกข์” กรณีที่ตัวผู้ร้องทุกข์ได้รับการปฏิบัติอันไม่เป็นธรรม ถูกกล่ันแกล้ง ถูกกระท�ำการอ่ืนใดอันเป็นผลให้ตนอยู่ในสถานะที่ถูกดูหมิ่น เกลียดชัง ก็ล้วนแล้วแต่เป็นบุคคลผู้ให้ ข้อมูลทั้งสิ้นแต่อาจเห็นจุดแตกต่างว่าบุคคลที่กล่าวมาในส่วนนี้ได้ให้ข้อมูลท่ีอาจไม่เป็นประโยชน์ต่อ สาธารณะ หรือกระท�ำไปเพอ่ื ประโยชน์ส่วนตน หรือกระท�ำไปด้วยความไมส่ ุจรติ ใจ หรอื กระทำ� ไปด้วย หน้าท่ีอันมีกฎหมายมาบังคับ ซ่ึงข้อเท็จจริงเหล่านี้ล้วนแต่เป็นองค์ประกอบข้อเท็จจริงท่ีจะน�ำไปใช้ พิจารณาในการจ�ำแนกว่าการให้ข้อมูลอย่างใดเป็นลักษณะของการแจ้งเบาะแส และอย่างใดไม่ใช่ การแจง้ เบาะแสหากแตม่ คี วามคล้ายคลงึ กับการแจง้ เบาะแสนั่นเอง 2. สภาพและสถานการณ์การแจง้ เบาะแสตามกฎหมายไทย การแจ้งเบาะแสได้ปรากฏตัวอยู่ในระบบกฎหมายไทยมาได้ระยะเวลาหนึ่งแล้ว ซ่ึงในปัจจุบันมี บทบญั ญตั โิ ดยประมาณเปน็ จำ� นวน 25 ฉบบั ทม่ี เี นอื้ หาเกย่ี วกบั การแจง้ เบาะแส โดยแบง่ เปน็ กฎหมาย ลำ� ดบั ศกั ดพิ์ ระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู ประมวลกฎหมาย และพระราชบญั ญตั ิ จำ� นวน 15 ฉบบั และกฎหมายลำ� ดบั รองอีก 10 ฉบบั โดยมีรายละเอียดดงั น้ี 1. พระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู วา่ ดว้ ยการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ พ.ศ. 2542 2. ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ 3. ประมวลกฎหมายวธิ พี จิ ารณาความอาญา 4. ประมวลกฎหมายอาญา 5. พระราชบญั ญตั ิความปลอดภัย อาชวี อนามัย และสภาพแวดลอ้ มในการทำ� งาน พ.ศ. 2554 6. พระราชบญั ญตั ิคมุ้ ครองเด็ก พ.ศ. 2546 7. พระราชบญั ญัตคิ มุ้ ครองผู้ถูกกระทำ� ดว้ ยความรุนแรงในครอบครัว พ.ศ. 2550 8. พระราชบญั ญตั ิคมุ้ ครองแรงงาน พ.ศ. 2541 9. พระราชบญั ญตั ปิ อ้ งกันและปราบปรามการค้ามนุษย์ พ.ศ. 2551 10. พระราชบญั ญตั ิปอ้ งกันและปราบปรามการฟอกเงิน พ.ศ. 2542 11. พระราชบญั ญตั มิ าตรการของฝา่ ยบรหิ ารในการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ พ.ศ. 2551 12. พระราชบัญญัตแิ รงงานทางทะเล พ.ศ. 2558 13. พระราชบัญญัติแรงงานรัฐวิสาหกจิ สัมพันธ์ พ.ศ. 2543 14. พระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ์ พ.ศ. 2518
หลักเกณฑ์เกยี่ วกบั การแจง้ เบาะแสในประเทศไทย: ศกึ ษาเปรยี บเทียบกฎหมายของ 9 สหราชอาณาจักร สหรฐั อเมรกิ า เครือรฐั ออสเตรเลยี และประเทศมาเลเซีย 15. พระราชบัญญัติหลักทรัพยแ์ ละตลาดหลักทรัพย์ พ.ศ. 2535 16. ประกาศกรมศุลกากรที่ 47/2560 เร่ือง วิธีการรับค�ำร้องและการพิจารณาเรื่องร้องเรียน ของกรมศุลกากร 17. ระเบียบกระทรวงกลาโหมวา่ ดว้ ยการคมุ้ ครองพยานในคดอี าญา พ.ศ. 2548 18. ระเบียบกรมคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพว่าด้วยหลักเกณฑ์การแจ้ง วิธีการให้ความคุ้มครอง และการสิ้นสุด การค้มุ ครองตามมาตรการทวั่ ไปแกพ่ ยานในคดีอาญา พ.ศ. 2551 19. ระเบยี บกรมศลุ กากรวา่ ดว้ ยการจา่ ยเงินสนิ บนและรางวลั พ.ศ. 2517 20. ระเบียบกรมสอบสวนคดพี ิเศษวา่ ดว้ ยการคุ้มครองพยานในคดอี าญา พ.ศ. 2554 21. ระเบียบคณะกรรมการธุรกรรมว่าด้วยการรบั เรื่อง การตรวจสอบ การพจิ ารณาด�ำเนินการ และการควบคุม ตรวจสอบการปฏบิ ตั งิ านของพนกั งานเจา้ หนา้ ที่ ตามกฎหมายวา่ ด้วยการปอ้ งกนั และ ปราบปรามการฟอกเงิน พ.ศ. 2556 22. ระเบียบคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติว่าด้วยการคุ้มครอง ช่วยเหลอื พยาน พ.ศ. 2554 23. ระเบยี บคณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาตวิ า่ ดว้ ยการจา่ ยเงนิ สนิ บน พ.ศ. 2553 24. ระเบียบส�ำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามยาเสพติดว่าด้วยการให้ความ คมุ้ ครองแกพ่ ยานในคดียาเสพติด พ.ศ. 2547 25. ระเบยี บสำ� นกั งานตำ� รวจแหง่ ชาตวิ า่ ดว้ ยกำ� หนดแนวปฏบิ ตั กิ ารคมุ้ ครองพยานในคดอี าญา พ.ศ. 2548 บทบัญญัติแต่ละฉบับดังกล่าวข้างต้นได้บัญญัติหลักเกณฑ์ที่สะท้อนให้เห็นถึงแนวคิดในการ สง่ เสรมิ ใหเ้ กดิ การแจง้ เบาะแสเพอ่ื เปน็ เครอื่ งมอื ชว่ ยจรรโลงสงั คมและทำ� ใหเ้ กดิ ธรรมาภบิ าลทดี่ ใี นองคก์ ร หากแต่หลกั เกณฑ์ดงั กลา่ วนี้อาจปรากฏในกฎหมายแต่ละฉบบั มากน้อยแตกตา่ งกนั ออกไป เปน็ ผลให้ เกิดการต้ังค�ำถามถึงสถานะและเสถียรภาพของการแจ้งเบาะแสในประเทศไทย ซ่ึงสามารถจ�ำแนกได้ ออกเปน็ 2 มติ ิ ด้วยกนั คอื มิตดิ ้านเนอ้ื หา และมิติดา้ นรูปแบบ 2.1 มิติด้านเน้ือหา ใน “ดา้ นเนอื้ หา” นนั้ กฎหมายและแนวปฏบิ ตั ทิ เ่ี กยี่ วกบั การแจง้ เบาะแสของประเทศไทยมกี าร กลา่ วถงึ ทง้ั เงอ่ื นไขเกย่ี วกบั การแจง้ เบาะแส กระบวนการในการจดั การเบาะแส มาตรการในการคมุ้ ครอง ผ้แู จง้ เบาะแส และการใหเ้ งนิ รางวลั สินบนแก่ผแู้ จ้งเบาะแส ดงั มรี ายละเอยี ดดังนี้ 2.1.1 เง่ือนไขเกยี่ วกับการแจง้ เบาะแส กฎหมายทั้ง 25 ฉบับที่ได้กล่าวมาข้างต้นนี้ ได้กล่าวถึงเง่ือนไขเกี่ยวกับการแจ้งเบาะแส ท่ีแตกต่างกันออกไป แต่ความแตกต่างเช่นว่าน้ีสามารถสรุปยอดความคิดได้ว่า เงื่อนไขเกี่ยวกับการ แจง้ เบาะแส สามารถพิจารณาไดจ้ าก ตวั ผูแ้ จง้ เบาะแส ผูร้ บั แจ้งเบาะแส และคุณสมบัติของเบาะแส
10 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. (1) ตัวผ้รู บั แจ้งเบาะแส บทบัญญัติบางฉบับได้รับรู้ถึงสถานะของผู้แจ้งเบาะแสท่ีอาจมีได้ท้ังในส่วนของ ภาคเอกชนและภาครฐั โดยไดม้ กี ารกลา่ วถงึ หลกั เกณฑแ์ ละเงอ่ื นไขสำ� หรบั บคุ คลในภาครฐั และภาคเอกชน ไว้อย่างชัดเจนและแยกออกจากกันอย่างเห็นได้ชัด7 กระน้ัน กฎหมายบางฉบับกลับมีความเจาะจง ว่าผู้แจ้งเบาะแสอาจเกิดได้แต่เฉพาะบุคลากรภาครัฐ8 หรือภาคเอกชน9 เท่านั้น ท้ังนี้ อาจเป็น เพราะบทกฎหมายฉบบั นน้ั ๆ มวี ตั ถปุ ระสงคแ์ ตกตา่ งกนั กลา่ วคอื มวี ตั ถปุ ระสงคท์ ม่ี งุ่ คมุ้ ครองประโยชน์ สาธารณะก็จะกล่าวถึงแต่เฉพาะผู้แจ้งเบาะแสในภาครัฐ ส่วนกฎหมายท่ีมีวัตถุประสงค์เป็นการทั่วไป หรือมุ่งคุ้มครองประโยชน์ของเอกชนท่ีอาจกระทบต่อประโยชน์สาธารณะก็จะกล่าวถึงผู้แจ้งเบาะแส ในภาคเอกชน นอกจากน้ีแล้ว กฎหมายบางฉบับกลับไม่ได้กล่าวถึงหรือให้ความส�ำคัญกับสถานะ หรือความผูกพันในทางเอกชนหรือทางมหาชนของผู้แจ้งเบาะแสแต่ประการใดเลย เนื่องจาก กฎหมายฉบับนั้นมีวัตถุประสงค์เฉพาะในการบริหารจัดการสังคม เช่น คุ้มครองเด็ก10 คุ้มครอง ผู้ถูกกระท�ำความรุนแรงในครอบครัว11 ท�ำให้เข้าใจได้ว่าการแยกสถานะของผู้แจ้งเบาะแสด้วยความ สัมพันธ์ในทางเอกชนกับทางมหาชนจึงไม่ใช่เรื่องส�ำคัญ หากแต่บุคคลในทุกสถานะสามารถเป็น ผแู้ จง้ เบาะแสในประเดน็ ดงั กลา่ วไดท้ งั้ สนิ้ ดงั นแ้ี ลว้ สามารถสรปุ ไดว้ า่ “ผแู้ จง้ เบาะแส” ในบทกฎหมายไทย มีท้ังท่ีก�ำหนดไว้โดยนัยอย่างแคบก�ำหนดเจาะจงเฉพาะบุคคลบางกลุ่ม และก�ำหนดไว้โดยเป็น การทว่ั ไปอยา่ งกวา้ งขวางโดยไมไ่ ดใ้ หค้ วามสำ� คญั กบั สถานะและความสมั พนั ธห์ ากแตม่ งุ่ ประสงคจ์ ะให้ บคุ คลในทกุ สถานะสามารถมสี ว่ นรว่ มในการจดั การแกไ้ ขกบั ปญั หาในบางประเดน็ ทเี่ ปน็ วตั ถปุ ระสงคห์ ลกั ของกฎหมายฉบับนนั้ ๆ ได้ (2) ผู้รบั แจ้งเบาะแส จากบทกฎหมายทั้ง 25 ฉบับ ปรากฏว่ามีแต่เพียง “พระราชบัญญัติหลักทรัพย์ และตลาดหลักทรัพย์ พ.ศ. 2535” เท่าน้ัน ที่ก�ำหนดไว้ด้วยถ้อยค�ำที่ชัดเจนถึงผู้ซึ่งสามารถ รบั การแจง้ เบาะแสไดเ้ ปน็ การโดยเฉพาะ12 หากวา่ เบาะแสนนั้ เปน็ เรอ่ื งในกรอบอำ� นาจของพระราชบญั ญตั ิ หลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ฯ ในขณะท่ีกฎหมายอีก 24 ฉบับที่เหลือ อาจมีการเท้าความถึง หน่วยงาน องค์กร หรือบุคคลท่ีจะรับเบาะแสนั้นไปด�ำเนินการต่อ ซึ่งโดยนัยก็คือผู้ที่รับแจ้งเบาะแส นั่นเอง หากเป็นการกล่าวโดยใช้ถ้อยค�ำภาษาท่ีเป็นการทั่วไปไม่มีลักษณะของการเจาะจงเยี่ยง พระราชบญั ญตั หิ ลกั ทรพั ยแ์ ละตลาดหลกั ทรพั ยฯ์ หรอื กฎหมายบางฉบบั กม็ ไิ ดม้ กี ารกลา่ วถงึ วา่ ผใู้ ดเปน็ ผรู้ ับแจง้ เบาะแสเลย หากแตโ่ ดยเนื้อหาแห่งบทบัญญัติท่ีมีวัตถปุ ระสงคเ์ ป็นการเฉพาะเรอ่ื งใด ๆ แล้ว 7 พระราชบัญญัติประกอบรฐั ธรรมนญู ว่าด้วยการป้องกนั และปราบปรามการทจุ รติ พ.ศ. 2542 8 พระราชบัญญัตแิ รงงานรัฐวสิ าหกจิ สมั พนั ธ์ พ.ศ. 2543 9 พระราชบัญญตั หิ ลักทรพั ย์และตลาดหลกั ทรพั ย์ พ.ศ. 2535 10 พระราชบญั ญัติคุ้มครองเด็ก พ.ศ. 2546 11 พระราชบัญญัตคิ ้มุ ครองผู้ถูกกระท�ำดว้ ยความรนุ แรงในครอบครวั พ.ศ. 2550 12 พระราชบัญญัตหิ ลักทรพั ย์และตลาดหลกั ทรัพย์ พ.ศ. 2535 มาตรา 89/2
หลักเกณฑเ์ กย่ี วกับการแจ้งเบาะแสในประเทศไทย: ศึกษาเปรียบเทยี บกฎหมายของ 11 สหราชอาณาจักร สหรฐั อเมรกิ า เครือรฐั ออสเตรเลีย และประเทศมาเลเซยี ก็อาจเข้าใจโดยปริยายได้ว่าบุคคลที่มีหน้าท่ีรับผิดชอบในการน้ัน ย่อมต้องถูกสันนิษฐานให้เป็น ผรู้ บั แจง้ เบาะแส อนั สะทอ้ นใหเ้ หน็ ความหลากหลายและความลกั ลนั่ ในเกณฑก์ ารแจง้ เบาะแสทป่ี รากฏ ในบทกฎหมายไทยไดอ้ ีกขอ้ หน่ึงด้วย (3) คุณสมบัตขิ องเบาะแส ในภาพรวมแนวทางของบทบญั ญตั ทิ ั้ง 25 ฉบับยอมรบั ว่า ขอ้ มูลอนั เป็นเบาะแส ต้องมีเค้าความจริง เป็นข้อมูลท่ีน่าเช่ือถือได้ เป็นประโยชน์ต่อการบริหารจัดการและด�ำเนินการ แก้ไขปัญหาในเร่ืองที่เป็นวัตถุประสงค์แห่งกฎหมายเรื่องนั้น ๆ เป็นส�ำคัญ ท้ังน้ี ในเบ้ืองต้นกฎหมาย หลายฉบบั 13 มกั จะพจิ ารณาจากความใกลช้ ิดระหวา่ งผแู้ จง้ เบาะแสกบั ตวั ข้อมลู เปน็ เงอ่ื นไขสำ� คญั เพอ่ื พิจารณาความนา่ เช่อื ถือของข้อมูลด้วย และหากปรากฏวา่ มกี ารใหข้ อ้ มูลอันเป็นเท็จโดยผแู้ จง้ เบาะแส แมจ้ ะไมป่ รากฏบทกฎหมายฉบบั ใดกำ� หนดเพอ่ื เจตนาทจุ รติ ของผแู้ จง้ เบาะแสไวก้ ต็ าม แตต่ ามหลกั ทวั่ ไป ของกฎหมายอาญาไทยกส็ ามารถเอาผดิ กบั บคุ คลดงั กลา่ วฐานการแจง้ ความเทจ็ การฟอ้ งเทจ็ การท�ำ พยานหลักฐานอันเปน็ เทจ็ และ/หรือหมิ่นประมาทไดอ้ ยแู่ ล้วโดยสภาพ 2.1.2 กระบวนการในการจัดการเบาะแส กฎหมายบางฉบับเท่าน้ัน14 ท่ีก�ำหนดกระบวนการท่ีจะต้องมีการด�ำเนินการสืบต่อเมื่อ มีการแจ้งเบาะแสให้แก่ผู้ซ่ึงโดยหน้าท่ีมีความเกี่ยวข้องสัมพันธ์กับเบาะแสนั้น ซึ่งกฎหมายแต่ละฉบับ ก็จะก�ำหนดกระบวนการขั้นตอนในการด�ำเนินการมากน้อยแตกต่างกันไป กล่าวคือ อาจมีการก�ำหนด เพียงให้มีการสอบสวนข้อเท็จจริงและต้องแจ้งผลลัพธ์ให้ผู้แจ้งเบาะแสได้ทราบ15 อาจก�ำหนดให้มีการ ตรวจสอบสถานทีอ่ นั เกดิ การกระทำ� ที่เป็นมูลเหตแุ หง่ การแจง้ เบาะแส16 หรืออาจกำ� หนดกระบวนการ ท่ีค่อนข้างมีรายละเอียดท้ังในประเด็นเก่ียวกับเรื่องที่ต้องด�ำเนินการ เช่น การหาหลักฐานเพิ่ม การสอบขอ้ เทจ็ จริง การตง้ั กรรมการ ฯลฯ การจ�ำแนกประเภทของเบาะแสทตี่ อ้ งรีบด�ำเนินการ หรือ สามารถด�ำเนินการในระดับปกติทั่วไปได้ การก�ำหนดจ�ำนวนวันในการด�ำเนินการในแต่ละขั้นตอน หรือกระบวนการ รวมถงึ การแจ้งกลบั ผลการดำ� เนินการทเี่ สร็จส้ินแลว้ ให้แกผ่ ู้แจ้งเบาะแสไดท้ ราบได้17 13 ตัวอย่างเชน่ พระราชบัญญตั หิ ลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ พ.ศ. 2535 พระราชบญั ญัติแรงงานสัมพันธ์ พ.ศ. 2518 ประกาศ กรมศลุ กากรท่ี 2560/47 เรอ่ื ง วธิ กี ารรบั ค�ำร้องและการพจิ ารณาเรอ่ื งร้องเรยี นของกรมศลุ กากร ฯลฯ 14 พระราชบญั ญัติแรงงานทางทะเล พ.ศ. 2558 พระราชบญั ญัตคิ ้มุ ครองผถู้ ูกกระท�ำดว้ ยความรุนแรงในครอบครัว พ.ศ. ๒๕๕๐ ประกาศ กรมศุลกากรท่ี 2560/47 เรื่อง วิธีการรบั คำ� รอ้ งและการพิจารณาเรื่องร้องเรียนของกรมศลุ กากรและระเบียบคณะกรรมการธุรกรรม ว่าด้วยการรบั เร่ือง การตรวจสอบ การพิจารณาดำ� เนินการ และการควบคุม ตรวจสอบการปฏบิ ตั ิงานของพนักงานเจ้าหน้าท่ี ตามกฎหมาย ว่าด้วยการป้องกนั และปราบปรามการฟอกเงิน พ.ศ. 2556 15 พระราชบัญญตั แิ รงงานทางทะเล พ.ศ. 2558 16 พระราชบัญญัตคิ ุ้มครองผู้ถูกกระทำ� ดว้ ยความรุนแรงในครอบครวั พ.ศ. 2550 17 ประกาศกรมศุลกากรที่ 2560/47 เรือ่ ง วธิ กี ารรับค�ำร้องและการพิจารณาเรื่องรอ้ งเรยี นของกรมศุลกากรและระเบยี บคณะ กรรมการธุรกรรมว่าดว้ ยการรับเรื่อง การตรวจสอบ การพิจารณาดำ� เนินการ และการควบคมุ ตรวจสอบการปฏิบตั ิงานของพนกั งาน เจา้ หน้าที่ ตามกฎหมายว่าด้วยการปอ้ งกนั และปราบปรามการฟอกเงนิ พ.ศ. 2556
12 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ประเด็นค�ำถามข้อน้ีอาจเข้าใจได้ว่า การก�ำหนดกระบวนการในการจัดการกับเบาะแสจะไม่ปรากฏ ในบทบญั ญัตริ ะดับพระราชบญั ญัติหรือเทียบเท่ามากนกั หากแต่จะมีการประกาศออกมาเปน็ ระเบยี บ หรือข้อบังคับของหน่วยงานท่ีรับแจ้งเบาะแส และมักจะเป็นหน่วยงานท่ีมีเรื่องร้องเรียนและการ แจ้งเบาะแสอยู่เป็นปกติ อันท�ำให้กลายเป็นความส�ำคัญและจ�ำเป็นในการก�ำหนดกระบวนการเพื่อ การดำ� เนนิ การและบรหิ ารจดั การกบั เบาะแสเพอ่ื ใหเ้ กดิ ความชดั เจนกบั ทง้ั ตวั ผแู้ จง้ เบาะแสวา่ ขอ้ มลู ทใ่ี หไ้ ป ได้ถูกน�ำไปใช้ประโยชน์จริง และกับตัวเจ้าหน้าท่ีท่ีเก่ียวข้องกับเบาะแสเช่นนั้นด้วยว่าได้ด�ำเนินการ กบั ข้อมูลอนั เปน็ เบาะแสทเ่ี กีย่ วข้องกับความถกู ตอ้ งในการปฏิบัตหิ นา้ ท่ขี องตนเปน็ การเรียบรอ้ ย 2.1.3 มาตรการในการคุ้มครองผูแ้ จง้ เบาะแส เม่ือผู้แจ้งเบาะแสเป็นผู้จ�ำต้องเสี่ยงต่อภัยต่าง ๆ อันสืบเน่ืองมาจากการที่ตนได้น�ำข้อมูล ซึ่งโดยสภาพผู้อื่นย่อมปิดบังไว้เป็นความลับอันเนื่องจากคุณภาพของข้อมูลอันเป็นเบาะแสน้ันมักจะ เกยี่ วขอ้ งกบั การทจุ รติ การประพฤตผิ ดิ หรอื ประพฤตมิ ชิ อบตามกฎหมาย ตามแนวทางปฏบิ ตั ทิ ด่ี ี หรอื ตาม หลักจรยิ ธรรม ดังนั้น ผแู้ จง้ เบาะแสซ่ึงถือได้ว่าเป็นผู้ยอมเสยี สละและจำ� ตอ้ งเขา้ เสยี่ งภัยเพื่อประโยชน์ ส่วนร่วม จึงสมควรได้รับความคุ้มครองและเยียวยาอย่างเหมาะสม เพราะหากหลักเกณฑ์การแจ้ง เบาะแสขาดซ่ึงเงื่อนไขข้อน้ีแล้ว ก็จะกลายเป็นว่ามีแต่ผู้ที่สามารถเผชิญภัยท่ีอาจเกิดขึ้นสืบเนื่องจาก การแจ้งเบาะแสเท่าน้ันที่จะให้ความร่วมมือในการแจ้งหรือไขข้อมูลท่ีถูกปกปิดหากแต่ข้อมูลนั้น เป็นประโยชน์ต่อสาธารณะ อันจะท�ำให้การกระท�ำความผิดและการทุจริตกรณีอ่ืนยังคงด�ำเนินต่อไป อยา่ งไม่หยดุ หยอ่ น สำ� หรบั วธิ กี ารใหค้ วามคมุ้ ครองนน้ั ยอ่ มมคี วามแตกตา่ งกนั ไปตามแตท่ ก่ี ฎหมายแตล่ ะฉบบั จะได้มีการก�ำหนดไว้ เช่น การถูกกันไว้เป็นพยานในคดี การห้ามถูกฟ้องเป็นคดีเม่ือได้กระท�ำการไป โดยสจุ รติ การหา้ มถกู เลกิ จา้ ง ปลดออกจากตำ� แหนง่ หรอื กระทำ� การใด ๆ ทำ� ใหไ้ มอ่ าจทนทำ� งานตอ่ ไปได้ การรอ้ งขอใหม้ คี วามคมุ้ ครองเพอ่ื ความปลอดภยั ในรปู แบบตา่ ง ๆ หรอื การกำ� หนดโทษใหแ้ กผ่ ทู้ ค่ี กุ คามหรอื ประทุษรา้ ยผู้แจง้ เบาะแสด้วยวิธีการตา่ ง ๆ ไม่ว่าจะเปน็ การฝา่ ฝืนมาตรการเพ่ือคมุ้ ครองผแู้ จง้ เบาะแส ดังกล่าวข้างต้นโดยทางตรงหรือทางอ้อมก็ตาม ฯลฯ ประเด็นพิจารณาท่ีน่าสนใจในส่วนนี้ คือ การที่ ผู้แจ้งเบาะแสได้รับความคุ้มครองท่ีไม่เหมือนกันข้ึนอยู่กับเรื่องท่ีตนได้แจ้งเบาะแสน้ันจะเก่ียวข้องกับ หน่วยงานใด กฎหมายฉบับใด เรื่องใด อันเป็นฐานแห่งสิทธิในความคุ้มครอง ก็ย่อมท�ำให้เกิด ความไม่แน่นอนในการคุ้มครองท้ังต่อตัวผู้แจ้งเบาะแสเองท่ีอาจคาดหมายได้ว่าตนได้รับความคุ้มครอง อยา่ งเตม็ ท่ี หากแตใ่ นทางความเปน็ จรงิ อาจไดร้ บั ความคมุ้ ครองแตเ่ พยี งสว่ นทางแพง่ เชน่ การไมถ่ กู เลกิ จา้ ง ซง่ึ ไมเ่ พยี งพอตอ่ ความเสยี หายสว่ นอนื่ ๆ ทอ่ี าจเกดิ ขน้ึ ตามมาในภายหลงั นอกจากน้ี กฎหมายบางฉบบั 18 ยงั ขยายกรอบความคมุ้ ครองใหร้ วมถงึ การเยยี วยาในกรณที กี่ ารคมุ้ ครองนน้ั ไมอ่ าจเกดิ ผลสมั ฤทธข์ิ นึ้ ได้ หรอื กล่าวอย่างง่าย คือ เปน็ การกำ� หนดปราการใหก้ บั ผ้แู จง้ เบาะแสไว้ 2 ช้นั โดยใหค้ วามคุ้มครองจาก 18 พระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู วา่ ดว้ ยการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ พ.ศ. 2542 พระราชบญั ญตั ปิ อ้ งกนั และปราบปราม การฟอกเงนิ พ.ศ. 2542 พระราชบญั ญตั มิ าตรการของฝา่ ยบรหิ ารในการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ พ.ศ. 2551 และระเบยี บคณะ กรรมการป้องกนั และปราบปรามการทุจรติ แห่งชาติว่าดว้ ยการคมุ้ ครองช่วยเหลือพยาน พ.ศ. 2554
หลกั เกณฑเ์ กยี่ วกับการแจง้ เบาะแสในประเทศไทย: ศกึ ษาเปรยี บเทียบกฎหมายของ 13 สหราชอาณาจักร สหรฐั อเมริกา เครือรัฐออสเตรเลีย และประเทศมาเลเซีย ความไม่ปลอดภัยมาเป็นล�ำดับแรก และหากเกิดข้อผิดพลาดข้ึนก็จะเป็นต้องมีปราการช้ันท่ี 2 น้ีไว้ เยยี วยาในความเสยี หายทไ่ี ดเ้ กดิ ขนึ้ ไปแลว้ อนั เนอื่ งมาจากความผดิ พลาดของการใหค้ วามคมุ้ ครองนน่ั เอง 2.1.4 การให้เงนิ รางวัลสนิ บนแกผ่ ู้แจง้ เบาะแส ความส�ำเร็จหรือประสิทธิภาพของการแจ้งเบาะแสย่อมวัดได้จากเกณฑ์ท่ีหลากหลาย19 ซ่ึงเกณฑ์ข้อหนึ่ง คือ การที่รัฐหรือองค์กรได้รับข้อมูลหรือเบาะแสอันเป็นประโยชน์ต่อสาธารณะหรือ การบริหารจัดการองค์กรท่ีดี ซ่ึงการกระตุ้นให้บุคคลในแต่ละภาคส่วนเห็นความส�ำคัญของการแจ้ง เบาะแสและรว่ มปฏบิ ตั ดิ ว้ ยใจสมคั รอาจเปน็ เรอื่ งคอ่ นขา้ งยาก แมว้ า่ บทกฎหมายจะไดก้ ำ� หนดมาตรการ ในการค้มุ ครองไม่ให้ได้รบั ภยนั ตรายด้วยประการตา่ ง ๆ ไว้กต็ าม แต่กย็ ังถอื วา่ ขาด “เครอื่ งจงู ใจ” หรือ กระต้นุ ใหม้ ีการแจง้ เบาะแส ซ่ึงวธิ ีการหน่ึงท่ีไดร้ บั การยอมรบั จากภาคสว่ นตา่ ง ๆ ท้ังของประเทศไทย และตา่ งประเทศวา่ เปน็ เครอื่ งผลกั ดนั ใหเ้ กดิ การแจง้ เบาะแสไดม้ ากกค็ อื “การใหเ้ งนิ สนิ บนรางวลั ” แก่ ผแู้ จง้ เบาะแส เพราะวธิ กี ารเชน่ นจี้ ะทำ� ใหผ้ แู้ จง้ เบาะแสเหน็ ถงึ ประโยชนท์ ต่ี นไดร้ บั อยา่ งเปน็ รปู ธรรมทนั ที มากไปกว่าความส�ำเร็จในการบริหารจัดการปัญหาการกระท�ำผิด การทุจริต ซึ่งอาจต้องใช้ระยะเวลา อีกทั้งเบาะแสท่ีตนได้แจ้งไว้อาจเป็นเพียงส่วนหน่ึงของการด�ำเนินการดังกล่าวเท่านั้น อย่างไรก็ตาม การให้เงินรางวัลสินบนน้ีอาจจ�ำเป็นต้องก�ำหนดเงื่อนไขไว้อย่างเคร่งครัดรัดกุม ตัวอยา่ งเช่น จะมีการ กำ� หนดจา่ ยกต็ อ่ เมอื่ เบาะแสนนั้ สามารถนำ� มาใชบ้ รหิ ารจดั การกบั ความผดิ หรอื การทจุ รติ ไดอ้ ยา่ งแทจ้ รงิ โดยทกี่ ระบวนการตา่ ง ๆ จะตอ้ งสำ� เรจ็ เสร็จส้นิ ลงเสียก่อนจงึ จะสามารถจา่ ยเงินรางวลั นีไ้ ด้ อีกทัง้ การ จ่ายรางวัลอาจเกิดได้กับการให้เบาะแสในบางกรณีอันท�ำให้รัฐมีโอกาสในการได้รับเงินหรือทรัพย์สิน จากเอกชนเพมิ่ เตมิ และเงนิ รางวลั กเ็ ปน็ การปนั เงนิ จากทรพั ยส์ นิ ทไ่ี ดย้ ดึ หรอื อายตั หรอื ไดร้ บั การจา่ ยมา อันท�ำให้รัฐไม่เกิดความเสียหายในการต้องเบิกจ่ายเงินงบประมาณไปเป็นเงินรางวัล20 ในส่วนของ ประเทศไทยก็ปรากฏว่ามีหลายหน่วยงานท่ีก�ำหนดเงินรางวัลกรณีการแจ้งเบาะแสน้ีไว้ และบางหน่วยงาน ก็เคยก�ำหนดไว้ในอดีตหากแต่ต่อมามีการยกเลิกการให้สินบนรางวัลนี้และพบว่าการยกเลิก ไม่ใชเ่ ป็นเรือ่ งท่ถี ูกตอ้ ง จงึ เกดิ แนวคิดทีจ่ ะเอาเรอื่ งการให้เงนิ สนิ บนรางวลั นมี้ าใช้อีกครัง้ 21 ดังน้ีแล้ว เห็นได้ว่าหลักเกณฑ์เก่ียวกับการแจ้งเบาะแสของไทยค่อนข้างมีรายละเอียดและ ความสลบั ซบั ซอ้ นทสี่ ะทอ้ นใหเ้ หน็ ถงึ ววิ ฒั นาการและพฒั นาการทไี่ ดเ้ รมิ่ ตน้ และดำ� เนนิ ตอ่ มาแลว้ ชว่ งเวลาหนง่ึ หากแต่ในทางข้อเท็จจริงน้ัน “การแจ้งเบาะแส” กลับถูกมองว่ายังไม่เป็นท่ีรู้จักและขาดประสิทธิภาพ ในการบงั คบั ใชเ้ ทา่ ทค่ี วร ทง้ั น้ี เปน็ ผลมาจากการขาดซงึ่ ความเปน็ เอกภาพของกฎหมายและแนวปฏบิ ตั ิ ตลอดจนความยากล�ำบากและการไม่อ�ำนวยความสะดวกให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมกับ การแจ้งเบาะแสอันเปน็ ประเด็นปัญหาในส่วนรปู แบบดงั จะกลา่ วในล�ำดับตอ่ ไป 19 ศุภศิษฏ์ ทวีแจ่มทรพั ย,์ ปติ ิ เอ่ยี มจำ� รูญลาภ, ณชั พล จิตตริ ตั น์ และวิมพัทธ์ ราชประดษิ ฐ์, อ้างแลว้ , หน้า 269 - 322. 20 พระราชบญั ญัติประกอบรัฐธรรมนญู ว่าด้วยการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ ริต พ.ศ. 2542 และระเบียบคณะกรรมการปอ้ งกันและ ปราบปรามการทุจรติ แห่งชาติวา่ ดว้ ยการจ่ายเงนิ สนิ บน พ.ศ.2553 21 พระราชบญั ญตั ปิ ้องกันและปราบปรามการฟอกเงนิ พ.ศ. 2542
14 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. 2.2 มติ ิในสว่ นของรูปแบบ ใน “ส่วนรูปแบบ” น้ัน การแจ้งเบาะแสตามระบบกฎหมายไทยยังขาดความเป็นเอกภาพและ ขาดการประสานกนั ของบทกฎหมาย แนวปฏบิ ัติ ตลอดจนกระบวนการในการบรหิ ารจัดการเบาะแส ท่ีได้รับแจ้งให้เกิดการน�ำไปใช้งานอย่างเป็นประโยชน์มากที่สุดต่อสังคม โดยประเด็นเรื่องรูปแบบของ หลกั เกณฑใ์ นการแจง้ เบาะแสไทยสามารถแยกพจิ ารณาได้ 3 ประเดน็ หลกั ไดแ้ ก่ (1) สถานะของเครอ่ื งมอื ที่ใช้รับรองเกณฑ์การแจ้งเบาะแส (2) ความกระจัดกระจายของกฎหมายและแนวปฏิบัติเก่ียวกับการ แจง้ เบาะแส และ (3) การประสานงานและการรว่ มมอื ขององคก์ รหรอื หนว่ ยงานทเ่ี กย่ี วขอ้ งกบั เบาะแส 2.2.1 สถานะของเครื่องมือท่ใี ชร้ ับรองเกณฑก์ ารแจง้ เบาะแส เม่ือประเทศไทยไม่มีกฎหมายกลางก�ำหนดเกณฑ์การแจ้งเบาะแสไว้เป็นการเฉพาะ การแจง้ เบาะแสในประเทศไทยจงึ ดำ� รงอยภู่ ายใตก้ ฎหมายตลอดจนแนวปฏบิ ตั ภิ ายในของหนว่ ยงานหรอื องค์กรที่มีหน้าท่ีเกี่ยวกับการแจ้งเบาะแสเป็นรายกรณี ท�ำให้หน่วยงานบางแห่งมีกฎหมายล�ำดับศักด์ิ พระราชบัญญัติก�ำหนดรองรับเกณฑ์และวิธีการการแจ้งเบาะแสไว้อย่างชัดเจน บางหน่วยงานไม่มี กฎหมายเฉพาะว่าด้วยการแจ้งเบาะแสแต่ก็พอจะค้นหาเกณฑ์บางข้อเก่ียวกับการแจ้งเบาะแส ไดจ้ ากพระราชบญั ญตั ทิ ม่ี เี นอ้ื หาเรอื่ งอนื่ แตเ่ ปน็ กฎหมายทเี่ กย่ี วกบั พนั ธกจิ หลกั ของหนว่ ยงานแหง่ นนั้ นอกจากน้ีแล้ว บางหน่วยงานไม่ปรากฏเกณฑ์การแจ้งเบาะแสที่อยู่ในรูปตัวบทกฎหมายท่ีชัดเจน หากแตห่ นว่ ยงานนนั้ ไดก้ ำ� หนดแนวปฏบิ ตั เิ กยี่ วกบั การแจง้ เบาะแส โดยอาศยั อำ� นาจตามพระราชบญั ญตั กิ ลาง ซ่ึงให้อ�ำนาจแก่หน่วยงานของรัฐในการก�ำหนดข้อปฏิบัติใด ๆ ที่จะท�ำให้การบริหารจัดการองค์กร เป็นไปตามหลักการบริหารจัดการท่ีดี และบางหน่วยงานได้ใช้บังคับเกณฑ์การแจ้งเบาะแสด้วยการ ออกขอ้ บงั คบั ภายในโดยไมม่ กี ารอา้ งถงึ บทกฎหมายในลำ� ดบั ศกั ดพ์ิ ระราชบญั ญตั เิ พอ่ื รองรบั แตอ่ ยา่ งใด ความหลากหลายของเครื่องมือที่รองรับเกณฑ์การแจ้งเบาะแสดังกล่าวข้างต้น ท�ำให้เกิดความลักลั่น ในคณุ ค่าการบงั คับใช้ 2.2.2 ความกระจดั กระจายของกฎหมายและแนวปฏบิ ตั ิเกีย่ วกบั การแจ้งเบาะแส ดังที่ได้น�ำเสนอมาแล้วข้างต้นว่ากฎหมายจ�ำนวน 25 ฉบับที่มีเนื้อหาเกี่ยวกับการ แจ้งเบาะแส ท�ำให้เห็นได้ว่ากฎหมายเก่ียวกับการแจ้งเบาะแสของประเทศไทยมีความกระจัดกระจาย ไม่เป็นหมวดหมู่ จึงท�ำให้ยากต่อการท�ำความเข้าใจและการเข้าถึงเกณฑ์ต่าง ๆ อีกท้ังหน่วยงานท่ีต้อง เขา้ มาเกยี่ วขอ้ งกบั กระบวนการแจง้ เบาะแสมกั จะมกี ฎหมายเฉพาะหรอื กฎหมายทว่ั ไปแตก่ ำ� หนดหนา้ ท่ี เกยี่ วกบั การแจง้ เบาะแสให้หน่วยงานน้นั ๆ รับผิดชอบ ทำ� ใหข้ อ้ มลู อนั เป็นเบาะแสท่ไี มม่ ีสว่ นเก่ยี วข้อง กับพันธกิจของหน่วยงานก็จะไม่ได้รับความสนใจในการน�ำไปใช้ประโยชน์ ซ่ึงหน่วยงานท่ีได้รับแจ้ง มักจะคดั กรองเอาแตเ่ ฉพาะขอ้ มลู ทเี่ กยี่ วกบั งานในหนา้ ทตี่ น และจำ� หนา่ ยขอ้ มลู สว่ นอน่ื ออกจากสารระบบ ซง่ึ ขอ้ มลู ทถี่ กู จำ� หนา่ ยนอ้ี าจเปน็ เบาะแสทเ่ี ปน็ ประโยชนก์ บั สาธารณะในเรอ่ื งอน่ื ๆ กไ็ ด้ ขอ้ เทจ็ จรงิ สว่ น น้ีถือได้ว่าเป็นปัจจัยหนึ่งท่ีท�ำให้ตัวผู้แจ้งเบาะแสเองรู้สึกถึงความยุ่งยากในการเข้าสู่กระบวนการแจ้ง
หลักเกณฑเ์ กยี่ วกับการแจ้งเบาะแสในประเทศไทย: ศกึ ษาเปรยี บเทยี บกฎหมายของ 15 สหราชอาณาจกั ร สหรัฐอเมริกา เครือรฐั ออสเตรเลยี และประเทศมาเลเซีย เบาะแส และตัดสินใจไม่ให้ข้อมูลอันเป็นเบาะแส ท�ำให้ประสิทธิภาพของผู้แจ้งเบาะแสน้ันไม่เกิดข้ึน ตวั อยา่ งเชน่ พระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู วา่ ดว้ ยการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาติ พ.ศ. 2542 กล่าวถึงเร่ืองการให้สินบนที่เป็นการจูงใจให้ผู้แจ้งเบาะแสประสงค์จะให้ข้อมูล แต่พระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน พ.ศ. 2542 กลับไม่ได้มีการกล่าวถึงเนื้อหา ในสว่ นนี้ ทงั้ ทอ่ี งคก์ รทงั้ สองมสี ถานะในทางกฎหมายเทา่ เทยี มกนั เพยี งแตพ่ นั ธกจิ หลกั ทมี่ คี วามพเิ ศษเฉพาะ มีความแตกต่างกันตามท่ีกฎหมายจัดต้ังองค์กรได้ก�ำหนดไว้ ซึ่งข้อเท็จจริงดังกล่าวนี้อาจเป็นตัวแปรท่ี ประชาชนใชต้ ดั สนิ ใจทจ่ี ะใหข้ อ้ มลู อนั เปน็ เบาะแสหรอื ไม่ แมว้ า่ การใหส้ นิ บนจะกลายเปน็ ขอ้ ตงิ ถงึ ความ เหมาะสมของกระบวนการแจง้ เบาะแส แต่การแจ้งเบาะแสทผี่ ู้แจง้ เบาะแสไดก้ ระทำ� ไปดว้ ยหวังในเงนิ สนิ บนกเ็ ปน็ ทางหนง่ึ ทท่ี ำ� ใหร้ ฐั ไดม้ าซงึ่ ขอ้ มลู อนั เปน็ ประโยชนส์ าธารณะ จงึ ถอื ไดว้ า่ การกำ� หนดจา่ ยเงนิ สินบนเปน็ การสง่ เสริมใหเ้ กดิ ประสิทธิภาพของผ้แู จง้ เบาะแสวธิ หี นง่ึ น่นั เอง 2.2.3 การประสานงานและการร่วมมือขององค์กรหรือหน่วยงานที่เก่ียวข้องกับ เบาะแส การท่ีหน่วยงานแต่ละแห่งยึดถือกฎหมายของหน่วยงานตนหรือกฎหมายท่ีก�ำหนดหน้าที่ อันเป็นพันธกิจของหน่วยงานเป็นหลักในการด�ำเนินการต่าง ๆ เกี่ยวกับการแจ้งเบาะแสนั้น ท�ำให้ หนว่ ยงานเหลา่ นนั้ เลอื กทจี่ ะใชเ้ บาะแสแตส่ ว่ นทเ่ี กยี่ วกบั หนา้ ทขี่ องตน ซงึ่ ในความเปน็ จรงิ เบาะแสหนง่ึ อาจมีความเก่ยี วขอ้ งสัมพนั ธ์กับหลายองค์ประกอบ ดงั น้แี ลว้ ประสิทธภิ าพของผ้แู จง้ เบาะแสอาจต้อง พจิ ารณาบรบิ ทในสว่ นของผรู้ บั แจง้ และผทู้ น่ี ำ� ขอ้ มลู อนั เปน็ เบาะแสไปใชป้ ระโยชนป์ ระกอบดว้ ย เพราะ หากหน่วยงานที่เป็นผู้รับแจ้งเบาะแสได้มีการประสานความร่วมมือกัน ก็จะเป็นการง่ายและสะดวก ส�ำหรับผู้แจ้งเบาะแสในการด�ำเนินการให้ข้อมูลอันเป็นเบาะแส และเบาะแสที่ได้ไปก็จะเกิดการน�ำไป ใช้ประโยชน์ได้มากที่สุดน่ันเอง การประสานความร่วมมือระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้องนี้อาจเกิดข้ึน ไดจ้ ากการท�ำขอ้ ตกลงร่วมกนั ระหวา่ งหน่วยงาน หรอื อาจใหม้ ีการจัดตงั้ หนว่ ยงานเฉพาะเพื่อให้ขอ้ มลู ช่วยประสาน และด�ำเนินการเก่ียวกับเบาะแสท่ีได้ ให้มีการน�ำไปใช้งานได้มากท่ีสุดเท่าที่จะมากได้ กระน้ัน หากเกิดข้อพิจารณาในประเด็นค่าใช้จ่ายท่ีเกิดขึ้นส�ำหรับการต้ังหน่วยงานพิเศษน้ีก็อาจให้ หนว่ ยงานทม่ี กี ารจดั ตงั้ อยแู่ ลว้ ผนั หรอื เพมิ่ เตมิ หนา้ ทใ่ี นการเปน็ ศนู ยก์ ลางของการแจง้ เบาะแส ซง่ึ วธิ กี าร ดังกล่าวน้ีนอกจากจะท�ำให้ข้อมูลอันเป็นเบาะแสได้ถูกน�ำไปใช้ประโยชน์อย่างเต็มท่ีและคุ้มค่าแล้ว หนว่ ยงานกลางกย็ งั สามารถเกบ็ รวบรวมขอ้ มลู ตา่ ง ๆ เกย่ี วกบั ปญั หาและอปุ สรรคของการแจง้ เบาะแส ในภาพรวมเพื่อน�ำไปใช้ในการก�ำหนดแนวทางการพัฒนาให้การแจ้งเบาะแสเกิดผลสัมฤทธ์ิสูงสุด ในอนาคตไดน้ นั่ เอง
16 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. 3. หลักเกณฑ์เก่ียวกบั การแจง้ เบาะแสในกฎหมายตา่ งประเทศ กฎหมายเกยี่ วกบั การแจง้ เบาะแสในตา่ งประเทศทจ่ี ะกลา่ วถงึ ในบทความนี้ มดี ว้ ยกนั 4 ประเทศ คอื สหราชอาณาจกั ร สหรฐั อเมรกิ า เครอื รฐั ออสเตรเลยี และมาเลเซยี ซง่ึ ประเทศเหลา่ นต้ี า่ งมกี ฎหมาย เก่ียวกับการแจ้งเบาะแสมาใช้บังคับเพ่ือลดการทุจริตคอร์รัปชัน แต่รูปแบบและเน้ือหาของกฎหมาย เก่ียวกับการแจ้งเบาะแสดังกล่าวก็มีความแตกต่างกันในรายละเอียดอยู่หลายประการ จึงมีความ จ�ำเปน็ ต้องแยกการเปรยี บเทยี บการแจ้งเบาะแสตามกฎหมายตา่ งประเทศออกเป็น 2 ประการ ได้แก่ (1) ขอ้ เหมอื นของการแจง้ เบาะแสตามกฎหมายตา่ งประเทศ และ (2) ข้อต่างของการแจ้งเบาะแสตาม กฎหมายตา่ งประเทศอันอาจถือเป็นเอกลักษณ์ของกฎหมายเกยี่ วกับการแจ้งเบาะแสในแต่ละประเทศ 3.1 ขอ้ เหมือนของหลักการในการแจ้งเบาะแสในกฎหมายต่างประเทศ สำ� หรับ “ข้อเหมอื น” ของการแจง้ เบาะแสตามกฎหมายตา่ งประเทศน้นั มอี ยู่ 4 ประเด็นหลัก ไดแ้ ก่ ประเดน็ เรอ่ื งบคุ คลทเ่ี ปน็ ผแู้ จง้ เบาะแสซงึ่ ไดร้ บั ความคมุ้ ครองตามกฎหมาย ประเดน็ เรอ่ื งเบาะแส ที่ได้รับความคมุ้ ครองตามกฎหมาย ประเด็นเรื่องข้ันตอนการแจ้งเบาะแส และประเด็นเรอ่ื งมาตรการ และกลไกในการให้ความคุ้มครองผู้แจง้ เบาะแส 3.1.1 ผู้แจง้ เบาะแสท่ไี ดร้ ับความคุ้มครองตามกฎหมาย กฎหมายของสหราชอาณาจักร สหรัฐอเมรกิ า เครอื รฐั ออสเตรเลีย และมาเลเซยี ใหค้ วาม คมุ้ ครองผแู้ จง้ เบาะแสทงั้ ในภาครฐั และภาคเอกชน โดยอาศยั บทบญั ญตั ทิ คี่ อ่ นขา้ งหลากหลาย กลา่ วคอื ไม่เพียงแต่เฉพาะกฎหมายวา่ ดว้ ยการค้มุ ครองการแจง้ เบาะแสโดยตรง (Whistleblower Protection Law) หรอื กฎหมายคมุ้ ครองการเปดิ เผยขอ้ มลู อนั เปน็ ประโยชนส์ าธารณะ (Public Interest Disclosure Law) เพอ่ื คมุ้ ครองผแู้ จง้ เบาะแสเทา่ นนั้ หากแตย่ งั ไดอ้ าศยั กฎหมายเกย่ี วกบั องคก์ รธรุ กจิ (Corporate Law) กฎหมายเกยี่ วกบั การคมุ้ ครองแรงงาน ตลอดจนกฎหมายเกย่ี วกบั หลกั ทรพั ยแ์ ละตลาดหลกั ทรพั ย์ ในการเพ่ิมประสทิ ธิภาพการแจง้ เบาะแสอีกด้วย โดยสามารถสรปุ สาระส�ำคัญได้ดังแผนภาพดังตอ่ ไปนี้ แผนภาพท่ี 1 แนวทางการค้มุ ครองผูแ้ จง้ เบาะแส
หลักเกณฑ์เกย่ี วกับการแจง้ เบาะแสในประเทศไทย: ศกึ ษาเปรียบเทยี บกฎหมายของ 17 สหราชอาณาจักร สหรัฐอเมรกิ า เครอื รฐั ออสเตรเลยี และประเทศมาเลเซยี ในสว่ นของผู้แจ้งเบาะแสภาครฐั น้นั การศกึ ษาเชงิ ประวตั ศิ าสตร์ (Historical Methodology) แสดงใหเ้ หน็ วา่ ระบบกฎหมายของสหรฐั อเมรกิ าใหค้ วามสำ� คญั กบั การแจง้ เบาะโดยเจา้ หนา้ ทหี่ รอื ลกู จา้ ง ในภาครัฐโดยได้ก�ำหนดให้เจ้าหน้าท่ีของรัฐมีสิทธิแจ้งเบาะแสได้ในบริบทต่าง ๆ ที่แตกต่างกัน เช่น Llyod-La Follete (1912) ใหก้ ารคมุ้ ครองลกู จา้ งของรฐั บาลกลางทไ่ี ดแ้ จง้ เบาะแสการกระทำ� ความผดิ หรอื Civil Service Reform Act (1978) กำ� หนดใหเ้ จา้ หนา้ ทขี่ องรฐั บาลกลางไดร้ บั ความคมุ้ ครองจาก การแกแ้ คน้ ของผกู้ ระทำ� ความผดิ ตอ่ มาใน ค.ศ. 1989 กไ็ ดม้ กี ารตรา Whistleblower Protection Act (WPA) ซง่ึ คุ้มครอง “ลูกจา้ ง” หรอื “เจา้ หน้าท”่ี ของรัฐท่ไี ด้แจ้งเบาะแสการกระทำ� ความผดิ นอกจาก สหรฐั อเมรกิ าแลว้ มาเลเซยี เองกไ็ ดอ้ าศยั แนวทางทคี่ ลา้ ยคลงึ กนั ในการคมุ้ ครองผแู้ จง้ เบาะแส กลา่ วคอื ได้มีการตรา Whistle Blower Protection Act (WPA)22 เพื่อคุ้มครองการแจ้งเบาะแสในภาครัฐ ในขณะทรี่ ะบบกฎหมายของสหราชอาณาจกั รกไ็ ดอ้ าศยั การแกไ้ ขกฎหมายวา่ ดว้ ยการคมุ้ ครองแรงงาน ประกอบกบั กฎหมายวา่ ดว้ ยการเปดิ เผยขอ้ มลู ทเ่ี ปน็ ประโยชนส์ าธารณะ (Public Interest Disclosure Act– PIDA) เพอื่ ใหค้ วามคมุ้ ครองการแจ้งเบาะแส โดยได้ให้นิยามของผูแ้ จ้งเบาะแสผา่ นทาง “คนงาน (Worker)” และ “ลกู จา้ งทไี่ ดค้ รบั คมุ้ ครอง” คำ� นยิ ามดงั กลา่ วถกู บญั ญตั อิ ยใู่ นกฎหมายวา่ ดว้ ยสทิ ธขิ อง ลูกจ้าง (Employee Rights Act 1996) ส่วนบุคคลที่ไม่ได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายดังกล่าว ยังอาจได้รบั ความค้มุ ครองตาม PIDA ซ่ึงในกรณีหลังนีผ้ ูแ้ จ้งเบาะแสไดห้ มายความรวมไปถึงเจา้ หนา้ ที่ ของรัฐหรือหน่วยงานที่ได้การแต่งต้ังโดยรัฐ ตลอดจนเจ้าหน้าท่ีทางการทหารอีกด้วย ในส่วนของ เครอื รฐั ออสเตรเลยี นนั้ มแี นวทางในการคมุ้ ครองการแจง้ เบาะแสในภาครฐั ทคี่ ลา้ ยคลงึ กบั แนวทางของ สหราชอาณาจกั ร (ซงึ่ แตกตา่ งจากแนวทางสหรฐั อเมรกิ าและมาเลเซยี ) กลา่ วคอื อาศยั กฎหมายคมุ้ ครอง การเปดิ เผยขอ้ มลู ทเี่ ป็นประโยชน์สาธารณะ (Public Interest Disclosure Act 2013 – PIDA 2013) โดยกฎหมายฉบับดังกล่าวไม่ได้ให้ความคุ้มครองแต่เฉพาะผู้ท่ีเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐเท่าน้ัน แต่ยังให้ ความค้มุ ครองครอบคลมุ ถึงผูท้ ่ี “เคยเป็น” เจ้าหน้าที่ของรฐั อกี ดว้ ย ในสว่ นของภาคเอกชน ระบบกฎหมายของสหราชอาณาจกั รไดบ้ ญั ญตั เิ นอื้ หาขอ้ นไี้ วใ้ นกฎหมาย คุ้มครองสิทธิของลูกจ้าง (Employee Rights Act 1996) และกฎหมายคุ้มครองการเปิดเผยข้อมูล ที่เป็นประโยชน์สาธารณะ (Public Interest Disclosure Act 1998 – PIDA 1998) ซึ่งกฎหมาย ฉบับหลังน้ีไม่เพียงแต่ให้การคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสที่เป็นเจ้าหน้าท่ีหรือลูกจ้างในรัฐดังกล่าวมาก่อนนี้ แลว้ เทา่ นน้ั หากแตค่ รอบคลมุ ไปถงึ คนงานหรอื ลกู จา้ งขององคก์ รเอกชนอกี ดว้ ย ซง่ึ ตา่ งจาก PIDA 2013 ของเครอื รัฐออสเตรเลยี ซึง่ ใหค้ วามคุ้มครองเฉพาะผแู้ จ้งเบาะแสภาครัฐเทา่ นน้ั โดยท่กี ารแจง้ เบาะแส ในภาคเอกชนของระบบกฎหมายของเครือรัฐออสเตรเลียนั้นได้อาศัยกฎหมายว่าด้วยองค์กรธุรกิจ (Corporations Act 2001 – CA 2001) ซง่ึ ให้ความคุ้มครองบคุ คลดังต่อไปนี้ 22 เนือ่ งจากรฐั บัญญัตวิ ่าดว้ ยการคมุ้ ครองผูแ้ จ้งเบาะแส (Whistleblower Protection Act หรือ Whistle Blower Protection Act) ของทั้งสหรัฐอเมริกาและประเทศมาเลเซียได้ใช้ช่ือภาษาอังกฤษเหมือนกัน แม้จะเขียนด้วยตัวพิมพ์ใหญ่พิมพ์เล็กแตกต่างกันก็ตาม หากแตต่ ัวยอ่ คงใช้เหมอื นกนั คอื “WPA” ดังนแี้ ลว้ เพื่อไมใ่ หเ้ กดิ ความสับสนกบั ผอู้ ่าน ผูเ้ ขยี นจงึ ได้ใช้ชอื่ ประเทศกำ� กับไวห้ ลงั ตัวยอ่ WPA เสมอ อันไดแก่ WPA ของสหรฐั อเมริกา และ WPA ของมาเลเซีย (ผู้เขยี น)
18 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. (1) ลกู จ้างของบริษทั (2) คู่สญั ญาของบริษทั ซึ่งเกี่ยวกบั สนิ ค้าและบริการ (3) ลกู จ้างของค่สู ัญญาของบริษทั ซง่ึ เก่ียวกบั สินค้าและบริการ ในทำ� นองเดยี วกนั กฎหมายวา่ ดว้ ยองคก์ รธรุ กจิ ของมาเลเซยี (CompaniesAct1965)กม็ บี ทบญั ญตั ิ ทใ่ี หค้ วามคุม้ ครองผ้แู จง้ เบาะแสในองคก์ รธุรกิจ เชน่ ผ้อู �ำนวยการ เลขานุการ ลูกจา้ ง และบุคคลท่ไี ด้ รับมอบหมายให้ท�ำงานในบริษัท ส่วนสหรัฐอเมริกาน้ันไม่ได้อาศัยกฎหมายเกี่ยวกับองค์กรธุรกิจเป็นฐาน ในการคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสในภาคเอกชนเช่นเดียวกันกับเครือรัฐออสเตรเลียและมาเลเซีย หากแต่ อาศัยบทบัญญัติเฉพาะเร่ือง เช่น กฎหมายเก่ียวกับหลักทรัพย์ ค.ศ.1934 (Securities Exchange Act 1934) และ กฎหมายวา่ ด้วยการปฏริ ปู การบัญชีบริษทั มหาชนและค้มุ ครองนักลงทุน ค.ศ. 2002 (Sarbanes-Oxley Act 2002) โดยเน้นให้ความคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสในส่วนท่ีเกี่ยวข้องกับการ แจ้งเบาะแสเกี่ยวกับการท�ำความผิดในบริษัทจดทะเบียนโดยเฉพาะ นอกจากน้ีก็ยังมีตัวอย่าง ของกฎหมายเกี่ยวกับตลาดหลักทรัพย์ ค.ศ. 2007 (Capital Markets and Services Act 2007) ของมาเลเซียซึ่งให้ความคุ้มครองผู้บริหารระดับสูง หรือผู้ด�ำรงต�ำแหน่งในองค์กรท่ีได้รับมอบหมาย ให้จัดเตรียมหรือมีหน้าที่อนุมัติงานด้านสถานะการเงินหรือข้อมูลทางการเงินขององค์กรในกรณีการ แจง้ เบาะเกย่ี วกบั การฝา่ ฝนื กฎหมายหลกั ทรพั ยแ์ ละตลาดหลกั ทรัพย์23 เปน็ ตน้ 3.1.2 เบาะแสท่ีไดร้ บั ความคมุ้ ครองตามกฎหมาย กฎหมายคุ้มครองการแจ้งเบาะแสของของสหราชอาณาจักร สหรัฐอเมริกา เครือรัฐ ออสเตรเลีย และมาเลเซียต่างก็มีบทบัญญัติเก่ียวกับ “เน้ือหา” หรือ “คุณสมบัติ” ของเบาะแสที่ ผแู้ จง้ เบาะแสประสงคจ์ ะแจง้ นอกจากนี้ กฎหมายดงั กลา่ วยงั คำ� นงึ ถงึ ความถกู ตอ้ ง ความนา่ เชอื่ ถอื และ ความสจุ ริตของผ้แู จง้ เบาะแสอีกดว้ ย โดยสามารถสรปุ ดงั แผนภาพตอ่ ไปน้ี แผนภาพที่ 2 เบาะแสที่ได้รับความคุม้ ครองตามกฎหมาย 23 CMSA, Section Section 321.
หลกั เกณฑ์เก่ียวกับการแจ้งเบาะแสในประเทศไทย: ศกึ ษาเปรยี บเทยี บกฎหมายของ 19 สหราชอาณาจักร สหรัฐอเมรกิ า เครอื รฐั ออสเตรเลยี และประเทศมาเลเซยี ในด้าน “เน้ือหา” และ “คุณสมบัติ” ของเบาะแสน้ัน กฎหมายเก่ียวกับการคุ้มครองการแจ้งเบาะแส ของสหราชอาณาจักร สหรัฐอเมริกา เครือรัฐออสเตรเลีย และมาเลเซียล้วนให้ความคุ้มครอง การแจ้งเบาะแสเกี่ยวกับ “การกระท�ำความผิดอาญา” ทั้งสิ้น โดยกฎหมายอาจก�ำหนดรายละเอียด เพิ่มเติมว่าอาจเป็นความผิดอาญาท่ีได้กระท�ำลงส�ำเร็จแล้ว ก�ำลังถูกกระท�ำลง หรือก�ำลังจะเกิดข้ึน ในอนาคตก็ได้ ดงั เช่นกฎหมายของสหราชอาณาจักรและมาเลเซีย เปน็ ต้น นอกจากนี้ เบาะแสท่ไี ด้รับ การคุ้มครองตามกฎหมายยังรวมไปถึงการฝ่าฝืนหรืองดเว้นการ “ปฏิบัติหน้าท่ี” ตามที่กฎหมาย กำ� หนดใหบ้ คุ คลน้ันต้องปฏิบตั ิอีกดด้วย ในประเดน็ นี้ PIDA ของสหราชอาณาจักรได้บัญญตั คิ ุณสมบัติ ของเบาะแสไวก้ วา้ ง ๆ วา่ เปน็ เรอ่ื งของ “หนา้ ทท่ี ก่ี ฎหมายกำ� หนดใหบ้ คุ คลนน้ั ตอ้ งปฏบิ ตั ”ิ 24อยา่ งไรกต็ าม WPA ของสหรัฐอเมริกา (ซ่ึงใช้กับการแจง้ เบาะแสในภาครฐั เทา่ น้ัน) บญั ญตั ิรายละเอยี ดเพิ่มเติมไปถึง เบาะแสเกย่ี วกบั การใชเ้ งนิ งบประมาณไมถ่ กู ตอ้ ง การปฏบิ ตั งิ านไมถ่ กู ตอ้ ง และการใชอ้ ำ� นาจโดยไมช่ อบ อีกด้วย25 นอกเหนือจากเบาะแสเกี่ยวกับการไม่ปฏิบัติกฎหมาย หน้าท่ีตามที่กฎหมายบัญญัติให้ต้องปฏิบัติ และหนา้ ที่ตามระเบยี บหรือกฎเกณฑ์ต่าง ๆ แลว้ กฎหมายเกีย่ วกบั การคุ้มครองการแจ้งเบาะแสของ สหราชอาณาจักร สหรัฐอเมริกา และเครือรัฐออสเตรเลียยังให้ความคุ้มครองการแจ้งเบาะแสในกรณี ผลกระทบต่อส่ิงแวดล้อมและสุขภาพของประชาชนอีกด้วย PIDA 1998 ของสหราชอาณาจักรและ เครือรัฐออสเตรเลียบัญญัติถึงเบาะแสในกรณีที่ส่ิงแวดล้อมได้ถูกท�ำลาย ก�ำลังถูกท�ำลาย หรืออาจจะ ถูกท�ำลายเอาไว้26 อย่างไรก็ตาม กรณีมีข้อสังเกตวา่ เบาะแสกฎหมายอาจบัญญัติเน้ือหาของเบาะแส ให้กว้างเช่นกรณีของ WPA ของสหรัฐอเมริกาซึ่งบัญญัติคุ้มครองเบาะแสกรณีที่เจ้าหน้าที่ของรัฐ มีกระทำ� ซึ่งอาจเปน็ อนั ตรายตอ่ สขุ ภาพและความปลอดภัยของประชาชน27 อยา่ งไรกต็ าม อาจมองใน มมุ กลบั กนั ไดว้ า่ เบาะแสเกยี่ วกบั ผลกระทบตอ่ สขุ ภาพนน้ั ยงั อาจเปน็ กรณกี ารแจง้ เบาะแสในภาคเอกชนไดด้ ว้ ย เช่น กรณีกฎหมายเกี่ยวกับความปลอดภัยของสถานที่ท�ำงานภายในองค์กรเอกชน (Occupational Health and Safety Acts) ของมาเลเซยี 28 กระนน้ั เนอื้ หาของเบาะแสทไ่ี ดก้ ลา่ วขา้ งตน้ เปน็ การคมุ้ ครอง ตามกฎหมายเกยี่ วกบั การคมุ้ ครองการแจง้ เบาะแสไมว่ า่ ตามแนวทางของกฎหมายเกยี่ วกบั การคมุ้ ครอง ผู้แจง้ เบาะแส (Whistleblower Protection Law) หรือ กฎหมายเกีย่ วกับการคุ้มครองการเปดิ เผย ข้อมลู ในภาครฐั (Public Interest Disclosure Law) นอกจากน้แี ล้ว เน้ือหาของเบาะแสท่ีไดร้ บั การ คมุ้ ครองยงั อาจปรากฏตามกฎหมายเฉพาะเรอ่ื งทคี่ มุ้ ครองการแจง้ เบาะแสอกี ดว้ ย เชน่ กฎหมายเกย่ี วกบั องค์กรธุรกิจ และกฎหมายเก่ียวกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ ในส่วนที่เป็นเร่ืองของการ แจง้ เบาะแสเกย่ี วกบั การกระทำ� ความผดิ ในบรษิ ทั จดทะเบยี นของสหรฐั อเมรกิ า29 หรอื เบาะแสเกย่ี วกบั การฝ่าฝืนกฎหมายเกยี่ วกับองคก์ รธรุ กิจตาม CA 2001 ของเครอื รฐั ออสเตรเลีย30 24 UK PIDA 1998, Section 43B WPA 2010, Section 6(2)(b) 25 5 U.S.C. § 2302(b)(8)(A) 26 UK PIDA 1998 Section 43B และ AUS PIDA 2013, Section 29(1). 27 5 U.S.C. § 2302(b)(8) 28 15 U.S.C. §780(d), 18 U.S.C.§ 1513 (e) 29 S.Rept. 100-413 (1988) at 12. 30 AUS CA 2001, Section 2001.
20 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ส่วน “ความถูกต้องของข้อมูลอันเป็นเบาะแส” ถือเป็นสาระที่กฎหมายทั้ง 4 ประเทศถือเป็น เรอ่ื งสำ� คญั กลา่ วคอื ในกรณที ม่ี กี ารแจง้ เบาะแสเกยี่ วกบั การกระทำ� ความผดิ นนั้ อาจมคี วามเปน็ ไปไดว้ า่ ผู้ถูกกลา่ วหาจะตอ้ งกระทำ� ความผิดจรงิ ตามท่ีมกี ารแจง้ เบาะแสเสมอไป บางกรณอี าจไมม่ ีการกระท�ำ ความผิดตามที่มีการแจ้ง หรืออาจเป็นกรณีท่ีมีการกลั่นแกล้งกันก็เป็นได้ ด้วยเหตุนี้ กฎหมายของ สหราชอาณาจกั รและสหรฐั อเมรกิ าจงึ ไดบ้ ญั ญตั เิ งอื่ นไขของการแจง้ เบาะแสเอาไวว้ า่ จะตอ้ งเปน็ กรณที ี่ “มีเหตผุ ลอันสมควรเช่อื (Reasonable Belief)” ว่าเปน็ กรณีทสี่ ามารถแจง้ เบาะแสได้ โดยจะต้องมใิ ช่ เพยี งขา่ วลอื หรอื ความเหน็ สว่ นตวั ของผแู้ จง้ เบาะแสเทา่ นนั้ 31 อยา่ งไรกต็ าม ในทางปฏบิ ตั กิ ารแจง้ เบาะแส สามารถกอ่ ให้เกดิ ความเสยี หายกบั ผ้ถู ูกกล่าวหาว่าได้กระทำ� ความผิดได้ ด้วยเหตนุ ี้ กฎหมายเก่ียวกบั การคมุ้ ครองการแจง้ เบาะแสจงึ ไดบ้ ญั ญตั คิ วามรบั ผดิ และโทษของการแจง้ เบาะแสทเ่ี ปน็ เทจ็ เอาไวด้ ว้ ย ดงั เหน็ ไดจ้ ากการทรี่ ะบบกฎหมายของสหรฐั อเมรกิ าทน่ี บั ไดว้ า่ มปี ระวตั ศิ าสตรเ์ กย่ี วกบั การแจง้ เบาะแส มายาวนานกวา่ ของประเทศอื่น ๆ ไดต้ รากฎหมายชอื่ วา่ กฎหมายวา่ ดว้ ยการแจง้ ความเทจ็ ค.ศ.1863 (False Claim Act 1863) ในปี ค.ศ. 1863 โดยสภาครองเกรส เพือ่ ก�ำหนดความรบั ผดิ ใหก้ ับบคุ คล ผแู้ จง้ เบาะแสทงั้ ทไี่ ดร้ วู้ า่ เบาะแสนน้ั เปน็ ความเทจ็ โดยตอ้ งรบั ผดิ ไมน่ อ้ ยกวา่ สองเทา่ ของความเสยี หาย ทเี่ กดิ ขน้ึ จรงิ หรอื อาจตอ้ งรบั โทษปรบั เปน็ เงนิ 5,000 ถงึ 10,000 ดอลลา่ รส์ หรฐั ตอ่ การแจง้ เบาะแสเทจ็ ในแต่ละคร้ัง32 ส่วน WPA ของมาเลเซยี ก�ำหนดให้ผทู้ ่ีจงใจแจง้ เบาะแสอนั เป็นเทจ็ ต้องระวางโทษจำ� คุก ไม่เกิน 5 ปี หรือปรับไม่เกิน 20,000 ริงกิต หรือทั้งจ�ำทั้งปรับ33 ประเด็นที่ควรพิจารณา นอกจาก บทบญั ญัติกำ� หนดความรับผิดหรือโทษของการแจง้ เบาะแสเท็จแลว้ คอื กรณที ี่เบาะแสน้นั มปี ระโยชน์ และน�ำไปสกู่ ารด�ำเนินการตามกฎหมาย ผู้แจง้ เบาะแสนอกจากจะไม่ต้องรับผิดใด ๆ แลว้ ยังจะมีสทิ ธิ ไดร้ บั รางวลั หรอื ไม่ สำ� หรบั ประเดน็ นี้ WPA ของมาเลเซยี ไดบ้ ญั ญตั ใิ หห้ นว่ ยงานผรู้ บั แจง้ เบาะแสกำ� หนด เงนิ รางวลั ทเ่ี หมาะสมในกรณเี บาะแสทแ่ี จง้ นำ� ไปสกู่ ารดำ� เนนิ คดกี บั ผกู้ ระทำ� ความผดิ และกรณที ม่ี กี าร แจง้ ถงึ การกระทำ� อนั ตรายซงึ่ ไดม้ ีการด�ำเนนิ คดกี ับผูก้ ระท�ำอันตรายแล้ว34 3.1.3 ขนั้ ตอนการแจง้ เบาะแส หลังจากท่ีมีการแจ้งเบาะแสแล้ว ประเด็นถัดมาก็คือการรับและการน�ำเบาะแสไปใช้ ประโยชน์ โดยกฎหมายคุ้มครองการแจ้งเบาะแสของสหราชอาณาจักรและสหรัฐอเมริกา เครือรัฐ ออสเตรเลยี และมาเลเซยี ตา่ งกก็ ำ� หนดตวั ผรู้ บั แจง้ เบาะแสเอาไวท้ งั้ ทเี่ ปน็ ตวั บคุ คลหรอื หนว่ ยงานภายใน และภายนอก ดงั สามารถสรุปสาระส�ำคัญไดต้ ามแผนภาพต่อไปนี้ 31 UK PIDA 1998, Section 43(B) และ 5 U.S. Code § 2302 32 31 U.S.C. § 3729 (a)(1)(G) 33 Malaysia WPA 2010, Section 21. 34 MS WPA 2010, Section 26.
หลักเกณฑเ์ ก่ยี วกับการแจ้งเบาะแสในประเทศไทย: ศึกษาเปรียบเทียบกฎหมายของ 21 สหราชอาณาจกั ร สหรัฐอเมริกา เครอื รฐั ออสเตรเลยี และประเทศมาเลเซยี แผนภาพที่ 3 ขน้ั ตอนการแจง้ เบาะแส โดยหลักการแล้ว “ผรู้ ับแจ้งเบาะแส” ของกฎหมายทั้ง 4 ประเทศ คือ บคุ คลทีก่ ฎหมายระบุไว้ อย่างชัดแจ้ง หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือผู้แจ้งเบาะแสน้ันไม่อาจแจ้งเบาะแส (ที่แม้เป็นเบาะแสท่ีได้รับ ความคุ้มครองตามกฎหมาย) กับบคุ คลหรือหน่วยงานใด ๆ ก็ไดต้ ามอ�ำเภอใจ โดยกฎหมายของสหราช อาณาจกั รไดก้ ำ� หนดใหต้ วั บคุ คลผมู้ สี ทิ ธริ บั แจง้ เบาะแสเอาไวโ้ ดยเฉพาะ35 ลกู คา้ หรอื คคู่ า้ ของนายจา้ ง36 หรอื บคุ คลอน่ื เชน่ หนงั สอื พมิ พ์ (เฉพาะกรณที ผ่ี แู้ จง้ เบาะแสเชอื่ วา่ ขอ้ มลู ทจี่ ะเปดิ เผยนนั้ เปน็ ความจรงิ 35 โปรดศึกษา The Public Interest Disclosure (Prescribed Persons) Order 1999, 5 U.S. Code § 2302 36 UK PIDA 1998, Section 43(C)(i) and (ii).
22 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. อย่างยง่ิ (Substantially True)37 ซ่งึ กำ� หนดตัวผู้รับแจ้งเบาะแสโดยเฉพาะเจาะจงในลกั ษณะน้ีมีความ สอดคล้องกับแนวทางการบัญญัติกฎหมายของสหรัฐอเมริกาซึ่งได้บัญญัติให้ผู้แจ้งเบาะแสสามารถ กระท�ำตอ่ ผ้บู งั คับบญั ชา หน่วยงานภายนอก ตลอดจนสอื่ มวลชนอกี ด้วย38 โดยในกฎหมาย PIDA ของ เครือรัฐออสเตรเลียได้ก�ำหนดให้การแจ้งเบาะแสน้ันสามารถกระท�ำได้ต่อองค์กรท่ีผู้แจ้งเบาะแสสังกัด ตลอดจนองคภ์ ายนอก (โดยในกรณเี รง่ ด่วนเชน่ ความผดิ เกย่ี วกบั ความปลอดภยั การสาธารณสขุ หรอื สง่ิ แวดลอ้ ม ซง่ึ กลา่ วไดว้ า่ ผรู้ บั แจง้ เบาะแสนน้ั อาจเปน็ บคุ คลภายในหรอื ภายนอกองคก์ รกไ็ ด)้ 39 ในสว่ น กฎหมายเกย่ี วกับการคมุ้ ครองผู้แจ้งเบาะแส ค.ศ.2010 (Whistle Blower Protection Act 2010 – WPA 2010) ของมาเลเซียไดก้ �ำหนดหน่วยงานรฐั ท่ีท�ำหน้าท่ีเป็นผรู้ บั แจ้งเบาะแสการกระท�ำความผดิ เอาไว้ เชน่ สำ� นกั งานตำ� รวจแหง่ ชาติ กรมศลุ กากร กรมการขนสง่ ทางบก คณะกรรมการตอ่ ตา้ นคอรร์ ปั ชนั กรมตรวจคนเขา้ เมอื ง และคณะกรรมการกำ� กบั หลกั ทรพั ยแ์ ละตลาดหลกั ทรพั ย์ การกำ� หนดตวั ผรู้ บั แจง้ เบาะแสตามท่ีกล่าวมาข้างต้นนี้ เป็นข้อก�ำหนดตามกฎหมายเกี่ยวกับการคุ้มครองการเปิดเผยข้อมูล ในภาครัฐ (Public Interest Disclosure Law) และกฎหมายเกี่ยวกับการคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแส (Whistleblower Protection Law) อยา่ งไรกต็ าม ดงั ทไี่ ดก้ ลา่ วมาแลว้ วา่ การคมุ้ ครองการแจง้ เบาะแส ยังปรากฏอยู่ในกฎหมายอื่น เช่น กฎหมายเกี่ยวกับองค์กรธุรกิจและกฎหมายเกี่ยวกับหลักทรัพย์ และตลาดหลักทรัพย์อีกด้วย ดงั เชน่ การแจ้งเบาะแสในกรณีของการทำ� ความผดิ ในบรษิ ทั จดทะเบียน ต่อคณะกรรมการตลาดหลักทรัพย์ด้านการแจ้งเบาะแสการกระท�ำความผิด (U.S. Securities and Exchange Commission: Office of the Whistleblower) สว่ นกฎหมาย CA 2001 ของเครอื รฐั ออสเตรเลยี กำ� หนดบคุ คลและหนว่ ยงานซงึ่ มสี ทิ ธริ บั แจง้ เบาะแสเอาไวโ้ ดยรวมถงึ หนว่ ยงานและบคุ คลทง้ั ภายในและ ภายนอกบรษิ ทั ซงึ่ รวมถงึ คณะกรรมการตลาดหลักทรัพยแ์ ละการลงทนุ (Australian Securities and Investment Commission หรือ ASIC) อกี ด้วย เม่ือผู้รับแจ้งเบาะแสได้รับเบาะแสมาแล้วประเด็นที่ต้องพิจารณาก็คือจะ “ด�ำเนินการหรือใช้ ประโยชน์อย่างไรกับเบาะแสที่ได้รับมา” กฎหมายคุ้มครองการแจ้งเบาะแสการกระท�ำความผิดของ สหราชอาณาจักร สหรัฐอเมริกา เครือรัฐออสเตรเลีย และมาเลเซียต่างให้ความส�ำคัญกับ “ความน่าเชื่อถือ” ของเบาะแสท่ีได้รับ หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือผู้รับแจ้งเบาะแสจะต้องพิจารณาความน่าเช่ือถือ ของเบาะแสได้ และสามารถจ�ำหน่ายเบาะแสที่ขาดความน่าเชื่อถือ หรือเป็นการกล่ันแกล้งกัน 37 UK PIDA 1998, Section 43G. 38 L. Paige Whitaker, The Whistleblower Protection Act: An Overview, CRS Report to Congress March 12 2007 avail- able at https://fas.org/sgp/crs/natsec/RL33918.pdf (last accessed August 6, 2017) 39 Jamalul Hisham, Whistleblower Protection in Malaysia - A Brief Analysis [Online], Available from https://www. linkedin.com/pulse/whistleblower-protection-malaysia-brief-analysis-jamalul-hisham [22 Sep 2016].
หลักเกณฑเ์ ก่ยี วกบั การแจ้งเบาะแสในประเทศไทย: ศึกษาเปรียบเทยี บกฎหมายของ 23 สหราชอาณาจกั ร สหรฐั อเมรกิ า เครอื รฐั ออสเตรเลยี และประเทศมาเลเซยี ออกจากระบบการพิจารณาได้ ส�ำหรบั ประเดน็ นี้ กฎหมายของสหราชอาณาจักรและสหรัฐได้กำ� หนด เง่ือนไขว่าเบาะแสที่จะถูกน�ำมาใช้นั้นจะต้องเป็นเบาะแสท่ีมีความน่าเชื่อถือโดยมีเหตุผลอันสมควร (โดยใช้คำ� เหมอื นกันคือ Reasonable Belief)40 ในสว่ นกฎหมายของเครือรัฐออสเตรเลียนน้ั ให้ความ ส�ำคัญกับลักษณะของเบาะแสที่ผู้รับแจ้งเบาะแสน้ันไม่อาจจะใช้ประโยชน์ได้ (หรือกล่าวอีกนัยหน่ึง คือเง่ือนไขในเชิงข้อจ�ำกัด) PIDA 2013 ของเครือรัฐออสเตรเลียก�ำหนดกระบวนการจัดการเบาะแส ซ่ึงประกอบด้วยการตรวจสอบเบาะแสและการตรวจสอบข้อมูลของเบาะแสเบ้ืองต้น หากปรากฏว่า เบาะแสทไ่ี ดม้ านนั้ ไมช่ อบดว้ ยกฎหมายหรอื ไมเ่ กย่ี วขอ้ งกบั การกระทำ� ความผดิ ผรู้ บั แจง้ เบาะแสสามารถ ปฏิเสธที่จะด�ำเนนิ การต่อได้ 41 ในขณะที่ WPA 2010 ของมาเลเซียกำ� หนดให้ผูร้ บั แจ้งเบาะถอนความ คุ้มครองการแจ้งเบาะแสในกรณีที่ปรากฏว่า ผู้แจ้งเบาะแสมีส่วนในการกระท�ำความผิดตามเบาะแส หรอื จงใจแจง้ เบาะแสทเี่ ปน็ ความเทจ็ เบาะแสไมม่ สี าระสำ� คญั เพยี งพอ เบาะแสเกยี่ วกบั ความเหมาะสม และนโยบายพื้นฐานของรัฐ การแจ้งเบาะแสเป็นไปเพ่ือปกปิดความผิดอื่น ๆ หรือการแจ้งเบาะแสที่ ฝ่าฝืน WPA 2010 เป็นต้น42 หลังจากทไ่ี ดต้ รวจสอบวา่ เบาะแสทไี่ ดร้ ับมาน้ันมีความน่าเชอ่ื ถอื และไม่มี เหตุอันจะถูกจ�ำหน่ายของจากระบบการพิจารณาตามกฎหมายแล้ว ผู้รับแจ้งเบาะแสตามกฎหมาย คุ้มครองการแจ้งเบาะแสของสหราชอาณาจักรและสหรัฐอเมริกา เครือรัฐออสเตรเลีย และมาเลเซีย ต่างมหี นา้ ทด่ี �ำเนินการกับเบาะแสดงั กลา่ วได้ เชน่ ผรู้ บั แจง้ เบาะแสของสหราชอาณาจักรนั้นมีดลุ พินจิ ทจี่ ะเรยี กขอ้ มลู เพมิ่ เตมิ จากผแู้ จง้ เบาะแสหรอื กำ� หนดมาตรการเชน่ ออกจดหมายเตอื น เพกิ ถอนใบอนญุ าต หรือแจ้งให้ผถู้ ูกกล่าวหาวา่ กระท�ำความผดิ ปรับเปลี่ยนพฤตกิ รรม สว่ นกรณี WPA 2010 ของมาเลเซีย กำ� หนดว่าในกรณีท่ีผรู้ ับแจ้งเบาะแสเห็นวา่ เบาะแสมคี วามเกี่ยวขอ้ งกับความผิดวนิ ยั ผู้รบั แจง้ เบาะแส จะตอ้ งสง่ ความเหน็ ดังกล่าวไปยังหนว่ ยงานทีเ่ กย่ี วข้องกบั ความผดิ ซ่งึ อาจเป็นหนว่ ยงานรฐั หรือเอกชน แล้วแต่กรณี เพอ่ื ใหห้ นว่ ยงานดงั กลา่ วท�ำการสบื สวนและสอบสวนการกระท�ำความผดิ ต่อไป43 3.1.4 การให้ความคมุ้ ครองผู้แจง้ เบาะแส ในส่วนของกฎหมายคุ้มครองการแจ้งเบาะแสของสหราชอาณาจักร สหรัฐอเมริกา เครือรัฐออสเตรเลีย และมาเลเซีย ได้ก�ำหนดให้ความส�ำคัญกับประเด็นใหญ่ ๆ สองประเด็น ได้แก่ (1) การคมุ้ ครองผแู้ จง้ เบาะแสจากการกระทำ� อนั ตราย เชน่ การเลกิ จา้ ง หรอื การกระทำ� การอนั ไมเ่ ปน็ ธรรม โดยผู้ถูกแจ้งเบาะแส ฯลฯ และ (2) การก�ำหนดมาตรการเยียวยาความเสียหายโดยองค์กรตุลาการ ซึ่งมีประเด็นส�ำคัญ คือ การพิจารณาและก�ำหนดค่าเสียหายตลอดจนการออกค�ำสั่งอื่นเพื่อคุ้มครอง ประโยชนข์ องผ้แู จง้ เบาะแส ซงึ่ สามารถสรุปได้ตามแผนภาพดงั น้ี 40 UK PIDA 1998 (as amended by the ERRA 2013), Section 43 B. 5 U.S. Code § 2302 41 AUS PIDA 2013, Section 284. 42 Malaysia WPA 2010, Section 11(1)(a)-(f). 43 Malaysia WPA 2010, Section 13(1)(b).
24 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. แผนภาพที่ 4 ผู้แจ้งเบาะแสทจ่ี ะได้รบั ความคมุ้ ครองตามกฎหมาย การคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสจากการกระท�ำอันตรายน้ัน กฎหมายคุ้มครองการแจ้งเบาะแสของ สหราชอาณาจักร สหรัฐอเมริกา เครือรัฐออสเตรเลีย และมาเลเซียต่างบัญญัติความคุ้มครองผู้แจ้ง เบาะแสจากการกระทำ� อนั ตรายโดยผถู้ กู แจง้ เบาะแสหรอื ผทู้ เ่ี กย่ี วขอ้ งไวโ้ ดยอาศยั คำ� กวา้ ง ๆ PIDA 1998 ของสหราชอาณาจักรซ่ึงอ้างอิงอยู่กับกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงานนั้นคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแส จากการกระทำ� อนั ไมเ่ ปน็ ธรรม เชน่ การเลกิ จา้ งโดยไมเ่ ปน็ ธรรม (Unfair Dismissal) ตลอดจนการกระทำ� ใด ๆ ท่กี ระทบหรือลดิ รอนสทิ ธขิ องผแู้ จง้ เบาะแส44 สว่ น WPA ของสหรฐั อเมรกิ าซึง่ เป็นกฎหมายที่ใชบ้ ังคับ กบั เจา้ หนา้ ทขี่ องรฐั นั้นได้ก�ำหนด “ขอ้ ห้ามการกระทำ� ” (Prohibited Personnel Practices) ซึ่งห้าม การคกุ คามขม่ ขผู่ แู้ จง้ เบาะแสทไ่ี ดร้ บั ความคมุ้ ครองตามกฎหมาย45 PIDA 2013 ของเครอื รฐั ออสเตรเลยี ก�ำหนดห้าม “การกระท�ำอันตราย” ซึ่งมีความคล้ายคลึงกับแนวทางการบัญญัติกฎหมายของสหราช อาณาจักร คือ การเลิกจ้าง ท�ำร้ายร่างกาย การลดต�ำแหน่งหรือขั้นเงินเดือน และการเลือกปฏิบัต4ิ 6 ในขณะเดียวกัน CA 2001 ของเครือรัฐออสเตรเลียซ่ึงเป็นกฎหมายที่ใช้บังคับกับการแจ้งเบาะแส ในภาคเอกชนกบ็ ญั ญตั ขิ อ้ หา้ มการกระทำ� ทม่ี ลี กั ษณะคลา้ ยกนั เชน่ การคมุ้ ครองผแู้ จง้ เบาะแสจากการ 44 UK PIDA 1998, Section 43(K) paragraph 6. 45 US WPA 1989, Section 2302(b)(8). 46 AUS PIDA 2013, Section 13(1)(a).
หลักเกณฑ์เก่ยี วกบั การแจ้งเบาะแสในประเทศไทย: ศึกษาเปรียบเทยี บกฎหมายของ 25 สหราชอาณาจกั ร สหรฐั อเมรกิ า เครอื รฐั ออสเตรเลีย และประเทศมาเลเซยี ถูกฟอ้ งคดี ถูกเลกิ จ้าง การถกู กระทำ� อันตราย และการถูกเปิดเผยขอ้ มลู ส่วนตัว47 ในส่วน WPA 2010 ของมาเลเซียน้ันบัญญัติความคุ้มครองไว้คล้ายคลึงกับกฎหมายของท้ังสามประเทศที่ได้กล่าวข้างต้น กลา่ วคอื คมุ้ ครองผแู้ จง้ เบาะแสจากการกระทำ� อนั ตราย ไดแ้ ก่ การกระทำ� ทก่ี อ่ ใหเ้ กดิ ความเสยี หาย การ ข่มขหู่ รือการล่วงละเมดิ และการกลั่นแกลง้ โดยอาศยั การจ้างงาน เช่น การเลอื กปฏบิ ตั ิ การลดข้นั เงิน เดอื นหรอื ลดเงนิ เดอื น อยา่ งไรกต็ าม กฎหมายของมาเลเซยี นนั้ ไดบ้ ญั ญตั คิ วามคมุ้ ครองใหค้ รอบคลมุ ไป ถงึ “การพยายาม” กระทำ� การขา้ งตน้ 48 และไดข้ ยายขอบเขตของความคมุ้ ครองไปถงึ บคุ คลทเ่ี กย่ี วขอ้ ง กับผู้แจ้งเบาะแสท่ีอาจได้รับผลกระทบจากการแจ้งเบาะแสอีกด้วย49 นอกจากน้ี กรณียังมีขอ้ สงั เกต ตอ่ ไปวา่ กฎหมายคมุ้ ครองการแจง้ เบาะแสของเครอื รฐั ออสเตรเลยี และมาเลเซยี ยงั ไดก้ ำ� หนดโทษสำ� หรบั บคุ คล ทไ่ี ดก้ ระทำ� อนั ตรายตอ่ ผแู้ จง้ เบาะแสไวอ้ กี ดว้ ย โดย PIDA 2013 ของออสเตรเลยี กำ� หนดใหผ้ กู้ ระทำ� อนั ตราย ตอ้ งระวางโทษจำ� คุก 2 ปี หรือปรับ 120 PU หรือทั้งจ�ำท้งั ปรับ50 นอกจากน้ี ยังก�ำหนดโทษสำ� หรับผ้ทู ่ี ขม่ ขูว่ า่ จะกระท�ำอนั ตรายโดยกำ� หนดระวางโทษไว้เทา่ กบั ผู้ทก่ี ระทำ� อนั ตรายกลา่ วคอื จ�ำคกุ 2 ปี หรือ ปรับ 120 PU หรือท้ังจ�ำทั้งปรับ ในส่วน WPA 2010 ของมาเลเซียนั้นได้ก�ำหนดระวางโทษส�ำหรับ ผูก้ ระท�ำและผ้สู นบั สนุนการกระทำ� อนั ตรายอันเปน็ การฝ่าฝนื กฎหมายไวอ้ กี ดว้ ย นอกจากการคมุ้ ครองแลว้ กฎหมายของทง้ั 4 ประเทศยงั ไดก้ ำ� หนดมาตรการในการ “เยยี วยา” ไว้ โดยผทู้ ไ่ี ดร้ บั ความเสยี หายจากการแจง้ เบาะแสอาจถกู เยยี วยาได้ 2 ทางดว้ ยกนั ประการแรก การกำ� หนด ค่าเสียหายโดยองค์กรตุลาการ ศาลแรงงานของสหราชอาณาจักรก�ำหนดค่าสินไหมทดแทนในกรณี การเลิกจ้างที่ไม่เป็นธรรมโดยค�ำนึงถึงปัจจัยต่าง ๆ อย่างรอบด้าน เช่น ความเสียหายต่อความรู้สึก คา่ ขาดรายไดใ้ นอนาคต คา่ ขาดรายไดจ้ นถงึ เวลาเกษยี ณ ตลอดจนคา่ เสยี หายจากการไมไ่ ดเ้ งนิ บำ� นาญ51 สว่ นศาลของเครือรัฐออสเตรเลยี จะพิจารณาความเสยี หายท่เี กิดจากการกระทำ� อันตราย52 นอกจากนี้ ยงั สามารถกำ� หนดคา่ เสยี หายจากการขวู่ า่ จะกระทำ� อนั ตรายไดอ้ กี ดว้ ย53 สว่ นศาลของมาเลเซยี จะกำ� หนด ค่าเสียหายซ่ึงมีลักษณะคล้ายคลึงกับการพิจารณาค่าสินไหมทดแทนในกรณีละเมิดโดยอาจก�ำหนด คา่ เสยี หายพรอ้ มดอกเบยี้ ใหแ้ กผ่ แู้ จง้ เบาะแสหรอื บคุ คลทเ่ี กย่ี วขอ้ งกบั การแจง้ เบาะแสได5้ 4 นอกเหนอื จาก การก�ำหนดค่าเสียหายแล้ว มาตรการเยียวยาประการท่ีสองของกฎหมายคุ้มครองการแจ้งเบาะแส 47 AUS CA 2001, Section 1317AB-1317AD 48 Malaysia WPA 2010, Section 2. 49 Malaysia WPA 2010, Section 7(1). 50 AUS PIDA 2013, Section 19(1)-(2). 51 โปรดศึกษา Lingard v HM Prison Service (2005) และ Watkinson v Royal Cornwall NHS Trust (2011). 52 AUS PIDA 2013, Section 14(1). 53 AUS CA 2001, Section 1317A. 54 Malaysia WPA 2010, Section 15(1) (A)-(B).
26 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ได้แก่ การก�ำหนดให้มีการกระท�ำการอันเป็นประโยชน์ต่อตัวผู้แจ้งเบาะแส โดย PIDA 1998 ของ สหราชอาณาจักรได้ก�ำหนดให้ศาลแรงงานสามารถก�ำหนดมาตรการคุ้มครองชั่วคราวโดยส่ังให้นายจ้าง ยังคงจ้างลูกจ้างที่ได้แจ้งเบาะแสในระหว่างการพิจารณาว่านายจ้างได้เลิกจ้างลูกจ้างโดยไม่เป็นธรรม หรอื ไม่ PIDA 2013 ของเครอื รฐั ออสเตรเลยี กำ� หนดใหศ้ าลสามารถสง่ั ใหม้ กี ารคนื ตำ� แหนง่ ใหก้ บั ลกู จา้ ง ทถี่ กู กระทำ� อนั ตราย55 นอกจากน้ี ศาลยงั อาจกำ� หนดใหม้ กี ารกระทำ� การ งดเวน้ กระทำ� การ หรอื ขอขมา ไดอ้ กี ดว้ ยในทำ� นองเดยี วกนั กบั กฎหมายของเครอื รฐั ออสเตรเลยี WPA 2010 ของมาเลเซยี กม็ บี ทบญั ญตั ิ ท่ีศาลมีอ�ำนาจออกค�ำส่ังห้ามการกระท�ำท่ีเป็นอันตรายต่อผู้แจ้งเบาะแสและบุคคลท่ีเก่ียวข้องกับ การแจง้ เบาะแสนน้ั ด้วย56 3.2 ข้อตา่ งของการแจง้ เบาะแสตามกฎหมายต่างประเทศ “ข้อต่าง” ของการแจ้งเบาะแสตามกฎหมายต่างประเทศน้ันอาจแยกพิจารณาออกเป็นจุดเด่น ของกฎหมายเกยี่ วกับการแจง้ เบาะแสของแตล่ ะประเทศซึ่งมีรายละเอยี ดดังต่อไปนี้ 3.2.1 กฎหมายสหราชอาณาจกั ร กฎหมายสหราชอาณาจกั รถอื ประโยชนข์ องรฐั เปน็ สำ� คญั มากกวา่ ความสจุ รติ ของผแู้ จง้ เบาะแส กล่าวคือ การแจ้งเบาะแสน้ันยังอาจมีประเด็นเร่ือง “ความสุจริต” ของผู้แจ้งเบาะแส ดังปรากฏใน PIDA ของสหราชอาณาจักร (ก่อนการแก้ไขใน ค.ศ. 2013) ถือเป็นเง่ือนไขส�ำคัญที่การแจ้งเบาะแส ตอ้ งเปน็ การกระทำ� ดว้ ยความสจุ รติ การแจง้ เบาะแสโดยไมส่ จุ รติ เชน่ การแจง้ เบาะแสดว้ ยความเปน็ ปรปกั ษ์ ในตวั บุคคล (Personal Antagonism)57 ยอ่ มไมอ่ าจถือเป็นการแจ้งเบาะแสโดยชอบได้ อย่างไรก็ตาม ใน ค.ศ. 2013 ไดม้ กี ารแกไ้ ข PIDA โดยกฎหมายเพอ่ื ปฏริ ปู การควบคมุ กำ� กบั อตุ สาหกรรม (Enterprise Regulatory Reform Act 2013 – ERRA 2013) ซงึ่ ไดม้ กี ารตดั เงอ่ื นไขเรอ่ื งความสจุ รติ ของผแู้ จง้ เบาะแส ทงิ้ ไป58 โดยไดเ้ พมิ่ เตมิ เงอ่ื นไขเรอ่ื งการเปดิ เผยทเี่ ปน็ ประโยชนต์ อ่ สาธารณะเขา้ ไปแทน59 อนั กอ่ ใหเ้ กดิ ผล ในทางกฎหมาย กล่าวคือ แม้การแจ้งเบาะแสจะเกิดจากเหตุที่ผู้แจ้งและผู้ถูกแจ้งมีความเป็นปรปักษ์ ต่อกันท�ำให้ผู้แจ้งเบาะแสอาจได้รับประโยชน์ส่วนตัวไปในขณะเดียวกันเม่ือมีการแจ้งเบาะแสเช่นนั้น (กฎหมายเดมิ ถือได้วา่ เป็นการแจ้งเบาะแสโดยไมส่ ุจริต) กย็ งั ไดร้ ับความคมุ้ ครองตามกฎหมาย 3.2.2 กฎหมายสหรฐั อเมรกิ า กฎหมายสหรัฐอเมริกา มที งั้ กฎหมายกลางทเ่ี ก่ยี วกบั การแจง้ เบาะแสในภาครัฐ กฎหมาย เก่ียวกับการแจ้งเบาะแสเฉพาะเรื่องในส่วนของเอกชนซึ่งท�ำให้การแจ้งเบาะแสในสหรัฐมีความ ครอบคลุมและสามารถตอบโจทย์ความมีลักษณะพิเศษเฉพาะส�ำหรับบางประเด็นที่เป็นข้อเท็จจริง ซ่ึงมคี วามเปน็ เอกลกั ษณ์ดว้ ยกจิ กรรมที่แตกต่างของเอกชนได้ 55 AUS PIDA 2013, Section 16. 56 Malaysia WPA 2010, Section 15(1)(A)-(B). 57 คำ�พิพากษาของศาลสหราชอาณาจักรในคดี Street v Derbyshire Unemployment Workers Centre [2004] 4 All ER 839 (CA). 58 UK ERRA 2013, Section 18. 59 UK ERRA 2013, Section 17.
หลักเกณฑเ์ ก่ียวกับการแจง้ เบาะแสในประเทศไทย: ศกึ ษาเปรียบเทยี บกฎหมายของ 27 สหราชอาณาจักร สหรัฐอเมริกา เครอื รัฐออสเตรเลีย และประเทศมาเลเซีย 3.2.3 กฎหมายเครอื รฐั ออสเตรเลยี กฎหมายเครือรัฐออสเตรเลีย มีบทบัญญัติท่ีแยกกันอย่างชัดเจนส�ำหรับการแจ้งเบาะแส ในภาครัฐและการแจง้ เบาะแสในภาคเอกชน ด้วยเหตุท่พี ื้นฐานความคดิ ทางนติ ศิ าสตร์ในการใหค้ วาม คุ้มครอง การเยยี วยา และการให้รางวลั ของบคุ คลใน 2 ส่วนน้ยี อ่ มมคี วามแตกต่างกัน 3.2.4 กฎหมายมาเลเซีย กฎหมายมาเลเซีย ความโดดเด่นอยู่ที่การมีกฎหมายกลางท่ีรวมทั้งการแจ้งเบาะแส ในภาครฐั และภาคเอกชนเขา้ ไวด้ ว้ ยกันในฉบับเดียว 4. สรปุ : บทเรยี นกฎหมายตา่ งประเทศกบั แนวทางในการพฒั นาหลกั เกณฑเ์ กย่ี วกบั การแจง้ เบาะแส ของประเทศไทย บทเรียนกฎหมายต่างประเทศได้แสดงให้เห็นความส�ำคัญของหลักเกณฑ์ในการแจ้งเบาะแสว่า จำ� ตอ้ งตระหนกั ถงึ “เนอื้ หา” ของหลกั การมากกวา่ เรอ่ื งรปู แบบ ดงั ปรากฏวา่ บทกฎหมายของทง้ั 4 ประเทศ ทใี่ ชเ้ ปน็ กรณศี กึ ษาลว้ นแลว้ แตม่ คี วามหลากหลายในเรอ่ื งรปู แบบของบทบญั ญตั ิ กลา่ วคอื บางประเทศ มีการตรากฎหมายเฉพาะเรื่องการแจ้งเบาะแสออกมาใช้บังคับ บางประเทศมีการแยกกฎหมาย การแจง้ เบาะแสภาครัฐออกจากการแจง้ เบาะแสของภาคเอกชน บางประเทศกใ็ ชก้ ฎหมายเฉพาะเร่ือง เช่น กฎหมายแรงงาน กฎหมายเก่ียวกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ ดังนี้ การพัฒนาบทบัญญัติ กฎหมายไทยเก่ียวกับการแจ้งเบาะแส โดยพิจารณาว่าควรจะตราออกมาเป็นกฎหมายใหม่ท่ีมีความ เฉพาะเรื่องหรือจะพัฒนาปรับปรุงแก้ไขบทบัญญัติกฎหมายท่ีมีอยู่แล้วให้มีเนื้อหาที่เก่ียวกับการแจ้ง เบาะแสจงึ ถอื เปน็ ประเดน็ รอง หากแตก่ ารพฒั นาบทบญั ญตั ใิ นเรอื่ งการแจง้ เบาะแสทแี่ ทจ้ รงิ นนั้ จำ� ตอ้ ง ปรับปรุงเนื้อหา 4 ดา้ นให้มคี วามสมบรู ณก์ อ่ น กระน้นั บทเรียนของกลุ่มประเทศทเ่ี พิง่ บัญญัตกิ ฎหมาย การแจ้งเบาะแสและบังคับใชอ้ ย่างจริงจัง ได้แก่ เครอื รฐั ออสเตรเลีย และมาเลเซยี ไดแ้ สดงใหเ้ ห็นถึง ความจ�ำเป็นของในการประมวลรวมบทบัญญัติกฎหมายเก่ียวกับการแจ้งเบาะแสให้เป็นหมวดหมู่ สามารถชว่ ยใหบ้ ทกฎหมายน�ำมาใช้บงั คบั ไดจ้ ริง ไมจ่ ำ� เปน็ ต้องรอววิ ฒั นาการและการพฒั นาไปพรอ้ มกบั สังคม เฉกเชน่ กรณขี องสหรฐั อเมรกิ าและสหราชอาณาจกั รทเ่ี ปน็ ตน้ แบบของกฎหมายเรอื่ งนี้ โดยจะขอกลา่ วสรปุ ดังน้ี (1) ประเด็นเร่ือง “ผู้แจ้งเบาะแสที่ไดร้ ับการคมุ้ ครอง” น้ัน โดยพ้นื ฐานกฎหมายไทยก็ไดม้ กี าร กำ� หนดความคมุ้ ครองใหก้ บั ลกู จา้ งภาคเอกชน ดงั ปรากฏความในพระราชบญั ญตั แิ รงงานสมั พนั ธ์ พ.ศ. 2518 ส่วนบุคลากรภาครัฐน้ันก็ปรากฏบทคุ้มครองในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วย การป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 นอกจากนี้แล้ว บุคคลท่ัวไปท่ีได้รับทราบข้อมูล อนั เปน็ ประโยชนต์ อ่ สาธารณะและไดร้ ายงานขอ้ มลู นน้ั ในฐานะเบาะแสแกเ่ จา้ หนา้ ทที่ เ่ี กย่ี วขอ้ งกส็ ามารถ ไดร้ บั ความคมุ้ ครองในฐานะผแู้ จง้ เบาะแสไดอ้ กี สว่ นหนง่ึ ดว้ ย ตวั อยา่ งเชน่ กรณผี ทู้ แี่ จง้ เบาะแสพบเหน็ เดก็ ตกอยู่ในสภาพจ�ำต้องได้รับการสงเคราะห์หรือคุ้มครองสวัสดิภาพและได้แจ้งการน้ันไปยังเจ้าหน้าท่ี
28 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ที่เกี่ยวข้อง ย่อมได้รับความคุ้มครองตามนัยของพระราชบัญญัติคุ้มครองเด็ก พ.ศ. 2546 ดังน้ีแล้ว จงึ เขา้ ใจไดว้ ่ากฎหมายไทยเองก็มีเน้ือหาให้ความคุม้ ครองแกบ่ คุ คลในทุกภาคส่วนทงั้ เอกชนและภาครฐั หากแต่ปัญหาในข้อนี้ที่เกิดขึ้นกับบทกฎหมายไทย คือ ความกระจัดกระจายของบทบัญญัติท่ีไม่ได้มี การรวบรวมไวเ้ ป็นหมวดหมู่ หากแตถ่ กู จัดเรียงตามเรอ่ื งของกฎหมาย เชน่ กฎหมายแรงงาน กฎหมาย คุม้ ครองเด็ก อันทำ� ให้เกิดความยากล�ำบากในการนำ� มาใชป้ ฏบิ ตั งิ าน ซง่ึ ขอ้ เทจ็ จรงิ ทำ� นองนก้ี ป็ รากฏ ในบทบัญญัติของสหราชอาณาจักรและสหรัฐอเมริกาเช่นกัน ดังนี้แล้ว ท�ำให้เข้าใจได้ว่าการประมวล บทบญั ญตั ทิ มี่ เี นอื้ หาเกย่ี วกบั การแจง้ เบาะแสไวเ้ ปน็ หมวดหมใู่ นเอกสารฉบบั เดยี วดจุ วธิ ที างของมาเลเซยี หรือการจ�ำแนกการแจ้งเบาะแสภาครัฐและภาคเอกชนให้มีความชัดเจนตามแนวทางของเครือรัฐ ออสเตรเลยี อาจเปน็ แนวทางที่ทำ� ให้ประเด็น “ผแู้ จ้งเบาะแส” ในกฎหมายไทยมีความชัดเจนมากข้ึน (2) ประเดน็ เรื่อง “เบาะแสท่ีไดร้ ับความคมุ้ ครองตามกฎหมาย” เหน็ ได้วา่ บทบญั ญตั ทิ ี่มเี นือ้ หา เกี่ยวด้วยการแจ้งเบาะแสของไทยเองก็ได้มีการก�ำหนดให้ประเภทของของข้อมูลอันเป็นเบาะแสและ ความนา่ เชอ่ื ถอื ของเบาะแสเปน็ หลกั พจิ ารณาสำ� คญั ในเรอ่ื งนเ้ี ชน่ เดยี วกบั ทก่ี ฎหมายของทง้ั 4 ประเภท ไดว้ างแนวทางรว่ มกนั ไวว้ า่ ขอ้ มลู อนั เปน็ เบาะแสนน้ั ควรเปน็ เรอ่ื งทเี่ กยี่ วกบั ประโยชนส์ าธารณะทไ่ี มใ่ ช่ ธรุ ะสว่ นตวั ของปจั เจกบคุ คล อกี ทง้ั ขอ้ มลู อนั เปน็ เบาะแสควรมเี กณฑใ์ นการประเมนิ ความนา่ เชอื่ ถอื เชน่ ผู้แจ้งเบาะแสได้รับข้อมูลมาทางตรงมิได้มีการบอกต่อเรื่องราว อีกทั้งควรเป็นผู้ท่ีใกล้ชิดกับข้อมูล และหากเกิดการให้เบาะแสอันเป็นเท็จข้ึนโดยเจตนาทุจริตแล้ว ก็จ�ำเป็นต้องมีการก�ำหนดโทษให้กับ ผู้แจ้งเบาะแสในกรณีเช่นนี้ด้วย อย่างไรก็ตาม ปัญหาที่เกิดขึ้นกับบทบัญญัติและแนวปฏิบัติของไทย ในประเดน็ นนี้ า่ จะเกดิ จากความลกั ลนั่ ของบทบญั ญตั แิ ละแนวปฏบิ ตั ทิ แี่ ตกตา่ งกนั ในกฎหมายแตล่ ะฉบบั ไมม่ คี วามเปน็ เอกภาพ ตวั อยา่ งเชน่ กฎหมายบางฉบบั กำ� หนดโทษในกรณที ม่ี กี ารใหเ้ บาะแสอนั เปน็ เทจ็ ไวอ้ ยา่ งชัดเจน ในขณะที่กฎหมายอกี หลายฉบับมไิ ด้มกี ารกล่าวถงึ เงอื่ นไขข้อนไ้ี ว้ (3) ประเดน็ เรอ่ื ง “ขนั้ ตอนการใหเ้ บาะแส” เหน็ ไดถ้ งึ จดุ ดอ้ ยของทางปฏบิ ตั ทิ เ่ี กดิ ขนึ้ ในประเทศไทย ได้อย่างชัดเจนเมื่อเปรียบเทียบกับกลไกที่ประเทศทั้ง 4 ได้ใช้เพ่ือให้กระบวนการในการแจ้งเบาะแส เกดิ ผลสมั ฤทธสิ์ งู สดุ คอื ความชดั เจนของตวั บคุ คลหรอื องคก์ รทเ่ี ปน็ ผรู้ บั แจง้ เบาะแส ซง่ึ ในบทกฎหมาย ไทยค่อนข้างมีความเฉพาะในกฎหมายแต่ละฉบับท�ำให้ผู้ที่ประสงค์จะแจ้งเบาะแสไม่ทราบถึงข้ันตอน การแจ้งเบาะแสที่ถูกต้องได้ อันท�ำให้เปล่ียนการตัดสินใจในการแจ้งเบาะแสด้วยความระแวงว่า การดำ� เนินการผดิ ข้นั ตอน อาจนำ� มาซ่งึ ผลร้ายตอ่ ตนและคนรอบขา้ งไดม้ ากกวา่ ผลดนี ั่นเอง (4) ประเดน็ เรื่อง “การคมุ้ ครองผ้แู จ้งเบาะแส” ถูกก�ำหนดใหเ้ ปน็ สาระส�ำคญั ในบทบัญญตั ิทมี่ ี เนอ้ื หาเกย่ี วกบั การแจง้ เบาะแสของไทยเชน่ เดยี วกบั กฎหมายของทง้ั 4 ประเทศ หากแตบ่ ทกฎหมายไทย ยงั มไิ ดม้ กี ารกลา่ วถงึ กระบวนการเยยี วยาผแู้ จง้ เบาะแสทไี่ ดร้ บั ผลรา้ ยจากการแจง้ ขอ้ มลู อนั เปน็ เบาะแส ไว้อย่างกว้างขวางหากแต่มีการจ�ำกัดเฉพาะในกฎหมายเพียงบางฉบับเท่าน้ัน อันท�ำให้ผู้แจ้งเบาะแส อาจเข้าถึงความคุ้มครองจากกระบวนการในการแจ้งเบาะแสไม่ได้อย่างเต็มส่วน นอกจากนี้แล้ว บทบัญญัติกฎหมายไทยเองก็มีความลักลั่นในการก�ำหนดให้มีการให้รางวัลสินบนแก่ผู้แจ้งเบาะแส
หลักเกณฑ์เกี่ยวกบั การแจ้งเบาะแสในประเทศไทย: ศึกษาเปรียบเทยี บกฎหมายของ 29 สหราชอาณาจกั ร สหรฐั อเมรกิ า เครอื รฐั ออสเตรเลยี และประเทศมาเลเซีย ท่ีกฎหมายต่างประเทศพิสูจน์ให้เห็นว่ากลไกข้อน้ีย่อมน�ำมาซ่ึงสัมฤทธ์ิผลที่รัฐจะได้ข้อมูลเบาะแส อันเป็นประโยชน์แก่สาธารณะมากทส่ี ุด เมื่อประมวลภาพรวมแล้วอาจกลา่ วได้วา่ “ความไมเ่ ป็นเอกภาพ” ของเนอื้ หากฎหมายเกี่ยวกับ การแจ้งเบาะแสของไทย เป็นสาเหตุส�ำคัญที่ท�ำให้บทบัญญัติเกี่ยวกับการแจ้งเบาะแสซ่ึงมีปรากฏชัด ทุกประเด็นแลว้ ยังไม่สามารถน�ำมาใช้ปฏบิ ตั ิใหเ้ กิดประสทิ ธภิ าพได้แท้จรงิ อนั ทำ� ให้เกิดการตงั้ ค�ำถาม ถงึ เรอื่ งรปู แบบของกฎหมายเกยี่ วกบั การแจง้ เบาะแสทค่ี วรไดร้ บั การเรยี บเรยี งใหเ้ ปน็ หมวดหมู่ มคี วาม สอดคลอ้ งไปในทศิ ทางเดยี วกนั ซง่ึ จะทำ� ใหง้ า่ ยตอ่ ทำ� ความเขา้ ใจและนำ� ไปใชป้ ฏบิ ตั ใิ หเ้ กดิ ผลสมั ฤทธไ์ิ ด้ ภายในระยะเวลาทไ่ี มย่ าวเกนิ ไปนกั ดงั เชน่ กรณศี กึ ษาประเทศมาเลเซยี หรอื เครอื รฐั ออสเตรเลยี นน่ั เอง เอกสารอ้างอิง ศุภศิษฏ์ ทวีแจม่ ทรพั ย,์ ปติ ิ เอ่ยี มจ�ำรญู ลาภ, ณชั พล จติ ตริ ัตน์ และวมิ พัทธ์ ราชประดษิ ฐ.์ (2016). รายงานฉบับสมบูรณ์ โครงการวิจัยเร่ือง “การศึกษาวิจัยประเมินประสิทธิภาพของผู้แจ้ง เบาะแส”, สำ� นกั งานคณะกรรมการป้องกนั และปราบปรามการทจุ ริตแห่งชาต.ิ Brown, A. J., Lewis, D., Moberly, R. and Vandekerckhove, W. (2014). The International Handbook on Whistleblowing Research. Cheltenham: Edward Elgar. ส่ืออิเลก็ ทรอนิกส์ Armad, R. (2014). The Malaysian Whistleblower Protection Act 2010: A Glance at the Aspects of Legal Implications and Islamic Values. Retrieved September 21, 2016, from http://syariah.uin-malang.ac.id/data/2014/Oktober2014/Nara_Sumber_ Seminar/PROFESSOR_DR_RUSNIAH_AHMAD_UUM_Malaysia_di_UIN_Malang.pdf Brown, A. J. (2006). Whistleblowing in the Australian Public Sector. Retrieved September 21, 2016, from http://www.apsac.com.au/previous/2013conference /pdf/ papers07/day1_24oct07 /StreamD2/WhistleblowingInAustPublicSector_AJBrown.pdf Hisham, J. (2016). Whistleblower Protection in Malaysia - A Brief Analysis. Retrieved September 21, 2016, from https://www.linkedin.com/pulse/whistleblow er-protection-malaysia-brief-analysis-jamalul-hisham Monkam, A. C. (2015). Lanceurs d’alerte et Whistleblowing (fr) (uk), Retrieved March 6, 2017, from http://www.droit-du-travail-anglais.com/ Whitaker, L. P. The Whistleblower Protection Act: An Overview, Retrieved August 6, 2017, from https://fas.org/sgp/crs/natsec/RL33918.pdf
30 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. กฎหมายระหวา่ งประเทศ International Labour Organization Thesaurus, 2005. OECD Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions OECD Recommendation for Further Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions, Recommendation IX(iii) OECD Recommendation of the Council on Improving Ethical Conduct in the Public Ser- vice Including Principles for Managing Ethics in the Public Service and OECD Guidelines for Multinational Enterprises 1999 ,Council of Europe Civil Law Convention on Corruption United Nations Convention Against Corruption – UNCAC, 2004 กฎหมายของสหรัฐอเมรกิ า Civil Service Reform Act 1978 False Claim Act 1863 Sarbanes-Oxley Act 2002 Securities Exchange Act 1934 Whistleblower Protection Act 1989 กฎหมายและคำ� พพิ ากษาของสหราชอาณาจักร Employment Rights Act 1996 Enterprise Regulatory Reform Act 2013 Public Disclosure Interest Act 1998 The Public Interest Disclosure (Prescribed Persons) Order 1999 Lingard v HM Prison Service (2005) และ Watkinson v Royal Cornwall NHS Trust (2011). Street v Derbyshire Unemployment Workers Centre [2004] 4 All ER 839 (CA). กฎหมายของเครอื รฐั ออสเตรเลีย Corporation Act 2001 Public Interest Disclosure Act 2013, Commonwealth กฎหมายของประเทศมาเลเซยี Capital Markets and Services Act 2007 Whistleblower Protection Act 2010
31 การใชส้ ือ่ สังคมออนไลนใ์ นการต่อตา้ นทุจริต: ประสบการณจ์ ากขบวนการเคลอื่ นไหว ตอ่ ต้านทุจรติ ในภูมภิ าคอาเซียน The Use of Social Media to Fight Corruption: Experiences from Anti-Corruption Movements in ASEAN* บทคัดยอ่ ดร.สุทธิ สนุ ทรานรุ กั ษI์ ปัจจุบันสื่อสังคมออนไลน์เป็นเคร่ืองมือส�ำคัญในการต่อต้านทุจริตท้ังในแง่การเข้าถึงข้อมูล การสร้างความเข้าใจเกี่ยวกับปัญหาทุจริตคอร์รัปชัน การใช้สื่อสังคมออนไลน์มีความเช่ือมโยงกับ ขบวนการเคลอื่ นไหวตอ่ ตา้ นทจุ รติ และการมสี ว่ นรว่ มของภาคประชาชน บทความนพ้ี ยายามวเิ คราะหว์ า่ เราจะใชป้ ระโยชนจ์ ากสอื่ สงั คมออนไลนใ์ นการตอ่ ตา้ นทจุ รติ ไดอ้ ยา่ งไรเพอ่ื ใหเ้ กดิ ประสทิ ธภิ าพมากทส่ี ดุ ผเู้ ขยี นเปรยี บเทยี บการใชส้ อ่ื สงั คมออนไลนใ์ นการตอ่ ตา้ นทจุ รติ ของ 4 ประเทศในภมู ภิ าคอาเซยี น ไดแ้ ก่ มาเลเซีย อินโดนีเซีย ฟิลปิ ปนิ ส์ และไทย โดยการใช้ส่อื สงั คมออนไลนต์ ่อต้านทจุ รติ กลายเปน็ การสร้าง วฒั นธรรมใหมใ่ นการตอ่ ตา้ นทจุ รติ ภายใตแ้ นวคดิ เรอ่ื ง Collective action และ Resource Mobilization การใช้สื่อสังคมออนไลน์ให้เกิดศักยภาพในการต่อต้านทุจริตนั้น ท�ำให้เกิดการเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร ได้ทันทีทันใดซ่ึงจะลดต้นทุนในการรวมกลุ่มลงได้ ขณะเดียวกันแนวทางการมีส่วนร่วมของภาค ประชาชนในการต่อต้านทุจริตโดยใช้สื่อสังคมออนไลน์ สามารถด�ำเนินการได้ 3 ช่องทาง กล่าวคือ แบ่งปันข้อมูลผา่ นสอื่ สงั คมออนไลน์ สนบั สนนุ ใหภ้ าครฐั สรา้ งความโปรง่ ใสโดยใชส้ อ่ื สงั คมออนไลน์ และ การระดมปญั ญาจากฝูงชนในการตอ่ ตา้ นทุจรติ (Crowdsourcing) คำ� สำ� คัญ: สอ่ื สงั คมออนไลน์ ขบวนการเคลอ่ื นไหวต่อต้านทุจริต การมีส่วนร่วมของประชาชน Abstract Presently, social media is a tool that has been developed to combat corruption. We could access, create, and distribute information about corruption by social network. The use of social media is related to anti-corruption movements and citizen engagement. This paper attempts to analyze how the social media can be used as a tool to fight *This paper was selected to present in the 11st Asian Political International Studies Congress (APISA 11) at Naresuan University, College of ASEAN Community Studies (CACS) 20-21 October 2017. ISenior professional level of Research and Auditing Development Office, Office of the Auditor General of Thailand.
32 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. corruption effectively. The author compared the use of social media as a new culture for anti-corruption movements in four ASEAN countries, namely Malaysia, Indonesia, Philippines, and Thailand. Based on collective action and resource mobilization theories, social media could potentially help combat corruption by providing instantly accessible information and lessening the costs for collective action. Under citizen engagement approach, the author found that fighting corruption by using social media could be conducted through three channels as follows; (a) sharing information, (b) supporting government transparency, and (c) using crowdsourcing. Keywords: social media, anti-corruption, citizen engagement 1. Introduction Since social media has developed, it reflects the spread of globalization and modernizes the channels of communication; Facebook, Twitter, and other social media platforms. Certainly, social media is a tool for citizen, to prevent as well as to combat corruption. For example, a successful case in Brazil shows that using data from social media along with other forms of data could help identify corruption and organized crimes like drug trafficking and money laundering. Social media could assist Brazil’s Ministry of Justice to rapidly uncover hidden connections, networks and create substantial insights, which can increase the efficiency of investigation and reduce the investigative timeframe (Bondolfi et al., 2015) However, the use of social media to fight corruption must be considered carefully. Particularly, the data must come from a reliable source of social media. Moreover, an effective use of social media to fight corruption will need to balance between emotional reporters and realistic narrators (Bekri et al., 2011). In this paper, the author studied the importance of social media as a tool to combat corruption in four Southeast Asian countries or ASEAN, namely, Malaysia, Indonesia, Philippines, and Thailand. Then, the author analyzed how social media can be used to combat corruption effectively. The author compared the use of social media as a modern culture for anti-corruption movements of four countries. Apart from Singapore, the average scores of Corruption Perception Index (CPI) in ASEAN countries were still low which reflects the lack of transparency and accountability
การใช้ส่ือสังคมออนไลน์ในการตอ่ ต้านทจุ ริต: ประสบการณ์จากขบวนการเคล่อื นไหวต่อต้านทจุ ริตในภมู ภิ าคอาเซียน 33 of public institutions in many ASEAN countries. Likewise, key anti-corruption laws are absent and civil society engagement is limited (Transparency International, 2015). For the next part, the author reviewed studies which explored the role of citizen participation in fighting corruption by using social media. The author explained the use of social media among people, citizen society organization (CSO), and government to prevent the act of corruption. In addition, part 2 discussed about collective action and resource mobilization theories which based on anti-corruption. In fact, social media could potentially help combat corruption by providing instantly accessible information and lessening costs for collective action. In part 3, it explained the CSOs’ roles in four countries of ASEAN which analyzed how they played their roles in fighting corruption. These CSOs have employed social media as a tool for communicating their missions and works. In the last part, the author compared the use of social media of four countries in ASEAN. Also the author recommended how social media can be used to help fighting corruption effectively. 2. Literature Review and Conceptual Framework Presently, social media is a powerful tool for fighting corruption, which CSOs employed this channel to connect with citizens. Bekri et al.(2011:6-7) pointed out that the internet could provide an open meeting space for the eventual mobilization of individuals, while simultaneously offering civil society the opportunity to leverage collective sentiment. Additionally, the spreading of internet access has become an effective tool for citizen engagement as it can address resource constraints and greatly reduce the physical and logistical costs of social organisation. Meanwhile, social media could add value in fighting corruption. The strong point of social media is that it can empower and mobilize people. Likewise, it could connect and decentralize citizen when combatting corruption. Moreover, social media supports victims and witnesses to act as whistleblowers when reporting corruption (Fucili, 2011). However, Fucili concerned that, by using the information from social media to combat corruption, the information might lack of quality. It still needs adequate institutional and legal framework to support anti-corruption activities such as freedom of information and protection of whistleblower acts.
34 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. The paper of Sulistyo and Azmawati (2016) found that Facebook has a significant role in assisting the establishment of anti-corruption social movement in Indonesia. They used qualitative methods by conducting semi-structured in depth interview data collection techniques and documentary research. Based on these data, they concluded that the factor of convenience, freedom and openness of social media like Facebook, have helped the realization of the anti-corruption movement through online community in Indonesia. Likewise, the study of Jha and Sarangi (2017) used Facebook as a proxy of social media to study the relationship between social media and corruption by using data from over 150 countries. Under econometric approach, they found that there was a strong, negative correlation between Facebook penetration and corruption. Interestingly, the relationship between Facebook penetration and corruption is strongest for the set of countries with low press freedom. Typically, their results indicated that social media could play a complementary role to press freedom in regards to their association with corruption. For this study, the author explained the relationship between social media for anti-corruption under the framework of Fucili (2011) as can be seen from the following figure 1. Figure 1 Social media for anti-corruption under Marco Fucili conceptual framework Source: Marco Fucili (2011)
การใช้สือ่ สังคมออนไลน์ในการตอ่ ตา้ นทุจริต: ประสบการณจ์ ากขบวนการเคลือ่ นไหวต่อตา้ นทุจรติ ในภมู ิภาคอาเซยี น 35 From the figure 1, Marco Fucili explained his conceptual framework about the social media as a tool for citizens to fight corruption. Individually, everybody could participate in anti-corruption activities as a whistleblower by using social media to report corruption or misconduct behavior. Similarly, people could engage Civil Society Organization (CSO) in order to demand transparency, accountability, and integrity of public administration. Certainly, the collective group has more potential than individual movement. The collective group could conduct social monitoring on transparency, accountability, and integrity. However, both movements have only one objective that is to increase effectiveness of policy making and service delivery as well as reducing chance of corruption. Additionally, social media relates to the anti-corruption movements through CSOs, which we could explain these movements under the collective action theory. The collective action is another anti-corruption solution which involved several stakeholders, including citizen, CSO, press, private sector, and public sector. These stakeholders are gathered in order to fight corruption under their roles. For example, in Brazil, Instituto Ethos is the project which focused on bringing together committed stakeholders to promote transparency and clean business practices when hosting and convening international sporting events. The goal of this project is to establish the collective action project aiming to foster debate and develop public policies and tools to ensure proper public expenditures. This project was promoted to increase transparency and accountability in public infrastructure investments and procurement benefit from the 2014 FIFA World Cup and 2016 Olympic Games. Presently, this project continues to work on influencing policy through advocacy and to improve business practices (UN Global Compact Office 2013). Even though the collective action could explain the gathering of stakeholders for fighting corruption, it might not be sufficient to clarify how to achieve their goals under their roles. Hence, the concept of resource mobilization might fill this gap. Generally, resource mobilization includes all the actions taken by an organization to ensure that it has the resource it needs to properly implement its strategy. In fact, resource covers not only financial resources, but also human resources as well as goods and services made available to the organization. Therefore, a resource mobilization strategy requires broad stakeholders in order to diversify the sources of support and financing. The resources for fighting corruption involve laws, regulations and budgets (Khan, n.d.).
36 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. However, this paper focuses on the resource mobilization which involved the use of ICT and social media as tools for fighting corruption. For example, the government might develop transparency portals in order to offer timely publication of key government documents online. Moreover, supporting open data portals provide free access to datasets in machine readable format. Also, increasing numbers of online services’ channels allows citizen to self-serve for public access (Serrat, 2014). 3. The role of CSOs in four countries for fighting corruption Presently, CSO is another key player in the implementation of anti-corruption strategy. Traditionally, CSO has performed its main role as corruption watchdog. It could expose corruption cases and could criticize corrupt officials and institutions, including judicial officials (Kim, 2009). Meanwhile, it attempts to raise public awareness regarding corruption, for example, publishing corruption indicators and promoting anti-corruption studies. Additionally, Kim (2009) pointed out that CSO can accelerate the preparation, participation, and implementation of international and local anti-corruption initiatives. The role of CSO reflects the civil participation in decision making process which citizen pay to enhance transparency and accountability. Nowadays, several CSOs establish networks for preparing a sufficient resource for citizen participation through education, training and creating networks. Likewise, CSO might protect whistleblowers as well as anti-corruption activists through its advocacy or joint action with other local and international communities. Under monitoring and evaluation roles, CSO could perform an independent outsider which cooperates with Anti-Corruption Agencies (ACAs). Lastly, CSO might be a central point to build coalition for better governance and corruption control. It can initiate a strong coalition among different sectors of the society for fighting corruption and safeguarding integrity. However, Tyshchuk (2016) identified three types of anti-corruption CSOs, namely, media-activist, civil associations, and business associations (see Table 1). Meanwhile, CSOs could fight corruption in several approaches, for example, raising awareness by educating and training related to anti-corruption. However, Tyshchuk (2016) explained that CSOs activities for fighting corruption are as follows; (a) monitoring and analysis of public spending, tender, and budget; (b) participation with official organs; (c) investigation; (d) education and training; (e) providing legal consultation; and (f) advocacy.
การใช้ส่อื สงั คมออนไลนใ์ นการตอ่ ตา้ นทุจริต: ประสบการณจ์ ากขบวนการเคลื่อนไหวตอ่ ต้านทุจริตในภูมภิ าคอาเซยี น 37 Table 1 Types of CSO for fighting corruption Types of CSOs Roles for fighting corruption Media-activists To conduct anti-corruption investigations and make them available to civil society through local and Civil associations national media To involve in advocacy, monitor, information Business associations campaigns and consultations on various anti- corruption issues To specialize in business-related anti-corruption issues Source: Summarize from “The Power of People: What helps and What prevents CSOs from combatting corruption in Ukraine” by Tetyana Tyschhuk (2016) Table 2 CSOs and main activities in fighting corruption CSOs Main Activities Transparency • To conduct various research on numbers of corruption across different International Malaysia companies globally. (TI-M) • To propose the Forest Governance and Integrity Programme (FGI), which aims to reduce corruption and enhance integrity and accountability in the Forestry Sector. • To improve the Business Integrity Programme (BIP) unit to help businesses, governments and civil society achieve the goals of anti- corruption. • To launch the Election Integrity Pledge, which is a voluntary, non-binding social contract for candidates standing for the next General Election to promote integrity, good governance, transparency and accountability, and to uphold the rule of law. • To reform political financing, which mainly focuses on the financing of political activities, political parties, candidates and elections in Malaysia, both in the past and present political landscapes. It aims to provide insights into the strengths and weaknesses of the electoral system in parliamentary and state elections as well as electoral campaigns within parties. • To create transparency in defence programme, which aims to reduce corruption risks in the defence and security sectors through the introduction of effective anti-corruption measures such as transparency in defence budgets, increase of open bidding in defence procurement and greater accountability and transparency to the public and media’s perspective in the defence and security sectors.
38 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. CSOs Main Activities Malaysiakini • The Malaysiakini website is updated daily, except for certain public Indonesia Corruption Watch holidays. The news concentrate mainly on local events, with a strong (ICW) emphasis on items related to Malaysian politics. It also publishes Transparency columns, blogs and features that offer diverse viewpoints, both on local International and international issues. It consistently supports the issues of justice, Indonesia human rights, democracy, freedom of speech and good governance and anti-corruption. • ICW focused on bringing cases of corruption to the public and law enforcement agencies, monitoring campaign and political finance spent in national and local elections and pushing for anti-corruption laws such as Freedom of Information Act, Whistleblower Protection Act, Anti-corruption Act and Election Act. ICW has 8 divisions, namely, (1) law and judicial monitoring, (2) budget monitoring and analysis, (3) political corruption, (4) research, (5) investigation, (6) networking, (7) public campaign, and (8) public fundraising. • As a think-tank, TI-I conducts policy reviews and policy or legal drafting, promote policy reforms within government and law enforcement agencies. • To create the Indonesia CPI, it has now become one of the most important governance indicators used by policymakers and private sector in Indonesia to inform their policies. The Index is also useful for citizen- action groups and media to measure the progress of anti-corruption efforts in Indonesia. To further extend the anti-corruption movement to sub-national levels, TI-I has also conducted and published the Provincial Anti- Corruption Barometer, which was first conducted and published in the Province of Aceh. • To conduct Youth Integrity Survey (YIS), which measures the status of youth integrity and their perception toward corruption based on similar survey in South Korea. • As a social movement organization, TI-I is active in public campaigns to increase public awareness about the importance of combatting corruption in Indonesia. • To develop a number of tools to promote citizens’ monitoring of public policies such as the social audit framework and creation of citizens’ forums in cities around Indonesia. The initiatives combined with the Integrity Pact as a corruption-prevention tool through an agreement between government and private sector not to engage in corrupt practices in public procurement and other public-private transactions. The implementation of this agreement is monitored by civil society organizations. • To promote integrity to youth. In 2010 a group of senior high school and university students established “Club SPEAK” as a medium to organize campaign and provide capacity building on anti-corruption issues.
การใช้สอ่ื สงั คมออนไลน์ในการตอ่ ตา้ นทจุ รติ : ประสบการณ์จากขบวนการเคลื่อนไหวตอ่ ต้านทุจริตในภูมภิ าคอาเซียน 39 CSOs Main Activities Indonesian • JARING (Indonesia Network for Investigative Journalism) is an Indonesian Network for Investigative non-profit organization that aims to develop media professionalism and Journalism to extend access to information in Indonesia and other countries in Asia. (JARING) It does so through capacity building programs, establishing new media Transparency in isolated locations, emergency assistance for media in disaster areas, International and media content production. Philippines • The mission is to prevent and counter corruption at all levels by The Philippines promoting transparency, accountability and integrity across all sectors Center for of society. The core values are: transparency, accountability, integrity, Investigative solidarity, courage, justice and democracy. Journalism (PCIJ) • An independent, nonprofit media agency that specializes in Anti-Corruption investigative reporting. Organization of Thailand • Anti-Corruption Organization of Thailand is committed to mobilizing (ACT) every mission under the 3-pronged strategy, namely, cultivation, prevention, and disclosure. Isaranews Agency • For cultivation strategy, it launched raising awareness projects in anti- corruption, for example, Youth 2020: A corruption-free camp for Thai youth, the New Gen New Media Project, and a short documentary series titled “Cultivate Anti-corruption Conscience” • For prevention strategy, it created Mah Fao Baan (Watchdog Operation) which has been developed in cooperation with the Office of the National Anti-Corruption Commission (NACC) and the Office of Public Sector Anti-Corruption Commission (PACC). This ACT program aims to create civil surveillance networks by providing workshops on investigating and monitoring state procurements. It also gives advice on the analysis of federal prices and scrutinizes private organizations that enter into state bidding. Likewise, it attempts to mobilize measures to create transparency in the process of state projects, for instance, the Integrity Pact (IP), the Extractive Industries Transparency Initiative (EITI), and the Construction Sector Transparency Initiative (CoST) Program. • ACT co-mobilized the reforms of laws through a number of anti- corruption related bills such as the Licensing Facilitation ACT, B.E. 2558 (2015), the Conflict of Interest Act, and the State Advertisement and Public Relations Act. • For disclosure strategy, ACT provided support to the Isra Institute on the capacity development of investigative journalists through training, news contests, etc., aiming for better quality and greater popularity of investigative journalism so it acquires a greater reputation within society. • An independent, nonprofit media agency that specializes in investigative reporting. Source: Collected data by the author
40 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. From table 2, the author selected famous CSOs which focus on fighting corruption of four countries in ASEAN. Roughly categorized, these CSOs could be classified by their background. The first background derived from Transparency International or TI, namely, TI-M (Malaysia), TI-Indonesia, and TI-Philippines. The second one is the independent media which specialized in investigative journalism, namely, Malyasiakini, JARING (Indonesia), PCIJ (Philippines), and Isaranews (Thailand). Meanwhile, the last form is derived from both civil and business associations, that is, ICW (Indonesia) and ACT (Thailand). For the next part, the author discussed the use of social media for fighting corruption of four countries in ASEAN. 4. Discussion For this part, the author started to analyze selected CSOs, which can be classified into three types, according to the classification of Tyshchuk (2016). Initially, the author gave the overview picture of the use of social media in ASEAN. After that, the author discussed about how CSOs used social media to fight corruption as all selected CSOs have their own social media as tools to communicate their missions and works. Finally, the author recommended how social media can fight corruption effectively. 4.1 Types of CSOs fighting corruption in four countries All selected CSOs have played important role in combatting corruption in their countries. For example, in Malaysia, TI-M is a center of CSOs, which emphasized on fighting corruption and promoting transparency. It was established in 1998 during the Asian financial crisis, in which the trend of citizen participation in good governance had begun. TI Indonesia was commenced in 2000, meanwhile, TI Philippines was started in 1995 along with TI headquarter in Berlin, Germany. These local Transparency Organizations are the accredited National Chapter of the Berlin-based Transparency International. Interestingly, these CSOs have been performing anti-corruption movement in the 21st century. They reflect the power of collective action, in which citizens have louder voice through TI.
การใช้สอ่ื สงั คมออนไลน์ในการตอ่ ตา้ นทุจริต: ประสบการณจ์ ากขบวนการเคลอ่ื นไหวต่อต้านทจุ ริตในภมู ิภาคอาเซยี น 41 Media activists could also show the influence of media in fighting corruption. Typically, PCIJ has become a famous investigative journalist since 1990. PCIJ declared that it is an independent, nonprofit media agency that specializes in investigative reporting1. Likewise, Isaranews Agency became the alternative online press, which has been producing several impact investigative report about corruption scandal in Thailand. However, another type of CSOs has a background from business associations which intended to fight corruption. For example, Anti-Corruption Organization of Thailand (ACT) had a starting point from the Thai Chamber of Commerce in 2011. It attempts to create the anti-corruption networks for brainstorming “cooperation measures for anti-corruption from every sector”. That action was the first effort from the private sector, expressing their need to solve the malignant corruption issue that has long been hindered the progress of the country2. Table 3 Types of CSOs fighting corruption in four countries CSOs Media Activist Types of CSOs AsBsuosciniaetsiosn ✓ AssoCciviailtion ✓ MTraalnasypsaiare(nTcI-yMI)nternational ✓ Malaysiakini ✓ ✓ Indonesia Corruption Watch (ICW) ✓ TInrdanosnpeasriaency International ✓ IInnvdeosnteigsaiatinveNJeotwuronraklifsomr (JARING) ✓ TPrhainlipsppainreenscy International ITnhveesPthigialitpivpeinJeosuCrneanltiesmr fo(PrCIJ) ✓ TAhnatii-lCaondrru(ApCtioT)n Organization of ✓ Isaranews Agency 1 http://pcij.org/about/ 2 http://www.anticorruption.in.th/2016/en/about1.php#about1_section
Search
Read the Text Version
- 1
- 2
- 3
- 4
- 5
- 6
- 7
- 8
- 9
- 10
- 11
- 12
- 13
- 14
- 15
- 16
- 17
- 18
- 19
- 20
- 21
- 22
- 23
- 24
- 25
- 26
- 27
- 28
- 29
- 30
- 31
- 32
- 33
- 34
- 35
- 36
- 37
- 38
- 39
- 40
- 41
- 42
- 43
- 44
- 45
- 46
- 47
- 48
- 49
- 50
- 51
- 52
- 53
- 54
- 55
- 56
- 57
- 58
- 59
- 60
- 61
- 62
- 63
- 64
- 65
- 66
- 67
- 68
- 69
- 70
- 71
- 72
- 73
- 74
- 75
- 76
- 77
- 78
- 79
- 80
- 81
- 82
- 83
- 84
- 85
- 86
- 87
- 88
- 89
- 90
- 91
- 92
- 93
- 94
- 95
- 96
- 97
- 98
- 99
- 100
- 101
- 102
- 103
- 104
- 105
- 106
- 107
- 108
- 109
- 110
- 111
- 112
- 113
- 114
- 115
- 116
- 117
- 118
- 119
- 120
- 121
- 122
- 123
- 124
- 125
- 126
- 127
- 128
- 129
- 130
- 131
- 132
- 133
- 134
- 135
- 136
- 137
- 138
- 139
- 140
- 141
- 142
- 143
- 144
- 145
- 146
- 147
- 148
- 149
- 150
- 151
- 152
- 153
- 154
- 155
- 156
- 157
- 158
- 159
- 160
