วารสารวิชาการISSN1906-2087 ป.ป.ช. NACC Journal ปีท่ี 8 ฉบับที่ 1 (มกราคม 2558) บทความพิเศษ Special Articles บทความทางวิชาการ Anti-Corruption Articles บทความปริทัศน์ Book Review ป.ป.ช. ปกณิ กะ NACC Miscellaneous สำ� นักงานคณะกรรมการป้องกนั และปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ
วารสารวิชาการ ป.ป.ช. NACC Journal ISSN 1906-2087 ปที ่ี 8 ฉบบั ที่ 1 (มกราคม 2558) เจา้ ของ ทปี่ รกึ ษา ส�ำนกั งาน ป.ป.ช. วิชา มหาคุณ เลขท่ี 361 ถนนนนทบุรี ต�ำบลทา่ ทราย ภกั ดี โพธศิ ริ ิ อำ� เภอเมอื ง จังหวัดนนทบุรี 11000 เมธี ครองแกว้ โทรศพั ท์ 0 2528 4800 ตอ่ 5814 โทรสาร 0 2528 4800 ตอ่ 5814 วัตถปุ ระสงค์ E-mail: [email protected] n เพ่ือเป็นแหล่งรวบรวมความรู้และเผยแพร่ Website: http://www.nacc.go.th ผลงานวิจัยและผลงานทางวิชาการอื่น ๆ ด้าน บรรณาธกิ าร การป้องกันและปราบปรามการทจุ ริต ตรี ณ พงศ์มฆพฒั น์ n เพ่ือสนับสนุนการใช้ประโยชน์จากผลงานวิจัย ผลงานวิชาการ และการสร้างความตระหนัก กองบรรณาธกิ าร ร่วมกนั ในการต่อต้านการทุจรติ ดารารัตน์ อานนั ทนะสวุ งศ์ n เพื่อส่งเสริมเครือข่ายความร่วมมือและ นพนันท์ วรรณเทพสกุล ประสานงานในการบรกิ ารจดั การขอ้ มลู งานวจิ ยั พัชรวรรณ นชุ ประยรู ดา้ นการปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ ระหวา่ ง ศริ ริ ัตน์ วสวุ ตั หนว่ ยงานและสถาบันวิจัยตา่ ง ๆ สริ ลิ ักษณา คอมนั ตร์ n เพื่อให้มีการแลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสารและ อัจนา ไวความดี เอกสารสิ่งตีพิมพ์ต่าง ๆ กับหน่วยงานและ เครอื ข่ายที่เกี่ยวข้อง กองการจัดการ ฉนั ท์ชนก เจนณรงค์ กำ�หนดพิมพเ์ ผยแพร่ พชั รี มนี สุข ปลี ะ 2 คร้ัง ศกั ด์นิ ันท์ คณุ เอนก เสาวณีย์ ทพิ อตุ อนัญญา แม้นโชติ ผูข้ ดั เกลาภาษาอังกฤษ William Wyn Ellis เนือ้ หา/ขอ้ ความในวารสารนี้เป็นความคดิ เหน็ ของผเู้ ขียน มิใชข่ องสำ�นกั งานคณะกรรมการปอ้ งกันและปราบปรามการทุจรติ แห่งชาติ
NACC Journal ISSN 1906 – 2087 Vol 8 No. 1 (January, 2015) Publisher Advisory Board Office of the National Anti-Corruption Vicha Mahakun Commission Pakdee Pothisiri 361 Nonthaburi District Medhi Krongkaew Amphur Muangnonthaburi Nonthaburi Province 11000 Thailand Objectives Tel: 66 2528 4800 Ext. 5814 n To serve as a knowledge center for Fax: 66 2528 4800 Ext. 5814 E-mail: [email protected] disseminating research findings and other Website: http://www.nacc.go.th academic works on corruption prevention and suppression. Editor n To encourage the use of the research Teerana Bhongmakapat finding and academic works and to en- hance public awareness to collectively Editorial Board counter corruption. Atchana Waiquamdee n To promote networking and cooperation Bajrawan Nuchprayool among academic and technical agencies Dararatt Anantanasuwong on countering corruption among the Noppanun Wannathepsakul agencies and research institutions. Sirilaksana Khoman n To promote the exchange of information Sirirat Vasuvat and documents among relative agencies and networks. Managerial Board Publication Frequency Ananya Manchot Bi-annual Chanchanoke Chennarong Pacharee Meensuk Sakdinan Khunanek Saowanee Thip-ut English Language Editor William Wyn Ellis Views expressed in the published articles in this Journal exclusively belong to the authors and do not necessarily reflect the official position of the NACC
สารบญั บทบรรณาธิการ 2 ตอนท่ี 1: บทความพิเศษ 17 นติ เิ ศรษฐศาสตรว์ ่าดว้ ยการปอ้ งกนั การทจุ รติ 24 เมธี ครองแก้ว 29 มหาวทิ ยาลัยกบั ธรรมาภิบาล ก�ำจร ตตยิ กว ี 42 คณะกรรมการ ป.ป.ช. กับการตรวจสอบทรพั ย์สินแบบภาพน่ิง 71 และการใหป้ ระชาชนมีสว่ นร่วมในการตรวจสอบ วรวิทย์ สุขบุญ ภาระการพิสจู นใ์ นคดีทรพั ย์สนิ เพมิ่ ข้นึ ผิดปกติและคดรี ่ำ� รวยผดิ ปกต ิ ท่อี ย่ใู นอำ� นาจของคณะกรรมการ ป.ป.ช. จ�ำรสั คงเอ่ียม ตอนท่ี 2: บทความทางวิชาการ: การทุจรติ และการต่อต้านการทจุ รติ โกงได้ไมเ่ ป็นไรหากแบง่ หรอื ให้ประโยชน์ กับ ทฤษฏีการเลอื ก อยา่ งเป็นเหตุเปน็ ผลของจอน เอลสเตอร ์ ไชยนั ต์ ไชยพร นติ เิ ศรษฐศาสตรว์ ่าดว้ ยการเปลี่ยนแปลงกฎหมายต่อตา้ นการทุจริต ศริ ริ ัตน์ วสุวตั ตอนที่ 3: บทความปรทิ ศั น์ เสน้ ทางส่ปู ระชาธิปไตยทางการเมือง: จากเพลโตสู่กฎบตั รสิทธิข้นั พื้นฐานของสหภาพยโุ รป 120 อคั รเดช ไชยเพิม่ ตอนท่ี 4: ป.ป.ช. ปกิณกะ 124 การสงั เคราะหก์ ารทจุ รติ คอรร์ ปั ชันกบั สถาบนั ประชาธิปไตย ฉันท์ชนก เจนณรงค์
Contents Part I: Special Articles 2 17 Law and Economics on Corruption Prevention 24 Medhi Krongkaew 29 Universities and Good Governance Kamjorn Tatiyakavee NACC and End-of-Period Asset Investigation Worrawit Sukbun Burden of Proof under the NACC Authority Jamrut Khongiam Part II: Articles on Anti-Corruption Jon Elster’s Rational Choice Theory and the Problem of 42 “Steal as much as you want, as long as you let me have some.” in Thai Politics. Chaiyan Chaiyaporn Law and Economics Perspectives on Amendments to 71 Anti-Corruption Laws Sirirat Vasuvat Part III: Book Review 120 The Road to Political Democracy: From Plato to the Charter of Fundamental Rights of the European Union Ackadej Chaiperm Part IV: NACC Miscellaneous 124 Corruption and Democratic Institutions: A Review and Synthesis Chanchanoke Chennarong
บทบรรณาธิการ วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ฉบบั นค้ี รอบคลมุ แนวคดิ ทางวชิ าการและทฤษฎวี า่ ดว้ ยการปอ้ งกนั การทจุ รติ รวมท้ังประสบการณ์ภาคปฏิบัติที่เกี่ยวข้องกับกฎหมายและอ�ำนาจหน้าท่ีของคณะกรรมการป้องกัน และปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาติ บทความทงั้ หมดเปน็ บทความทก่ี องบรรณาธกิ ารเรยี นเชญิ เพอ่ื ใหผ้ รู้ แู้ ละ ผู้มีประสบการณ์สูงได้ใหเ้ กยี รติเผยแพรค่ วามรู้และทัศนะท่ีจะเปน็ ประโยชนท์ างวชิ าการสำ� หรบั การศกึ ษา ค้นคว้าเก่ยี วกบั การปอ้ งกันและปราบปรามการทจุ รติ ต่อไป บทความแรก เปน็ บทความเชงิ นติ เิ ศรษฐศาสตรท์ ใ่ี หค้ วามเขา้ ใจทล่ี กึ ซงึ้ ทางดา้ นทฤษฎเี ศรษฐศาสตร์ และแงม่ มุ ทางกฎหมายในการพฒั นาพน้ื ฐานทดี่ ใี นการแกไ้ ขปญั หาการทจุ รติ ทคี่ วรเนน้ การปอ้ งกนั มากกวา่ การตดิ ตามแกไ้ ขปัญหาท่ีเกดิ ขึ้นแลว้ เมธี ครองแกว้ ไดช้ ใ้ี หเ้ ห็นหลกั ทฤษฎเี ศรษฐศาสตรเ์ ก่ียวกบั การตดั สินใจ ทุจริตในระดับบุคคลและการป้องปรามท่ีมีประสิทธิภาพ ซึ่งจะช่วยให้การทุจริตลดลงได้ บทความนี้ได้ให้ ความสำ� คญั ตอ่ บทบาทของความโปรง่ ใสในการลดโอกาสของการทจุ รติ และการเพม่ิ ความเปน็ ธรรมาภบิ าล ท้งั ในภาครฐั และภาคสว่ นอ่นื ๆ รวมทง้ั ให้ตระหนกั ในความสำ� คญั ของคณุ ธรรมจริยธรรมของปจั เจกบุคคล ซ่งึ กเ็ ปน็ องคป์ ระกอบพน้ื ฐานของสงั คมดว้ ย มหาวิทยาลัยได้รับการคาดหวังว่าเป็นแหล่งบ่มเพาะคนดีและคนท่ีมีความรู้ความสามารถ แต่ก็มี ปัญหาธรรมาภิบาลอย่างมาก ก�ำจร ตติยกวี ได้ให้ทัศนะท่ีช่วยสร้างความเข้าใจเกี่ยวกับการก�ำกับดูแล มหาวทิ ยาลยั ของรฐั ทั้งทเี่ ปน็ ส่วนราชการและส่วนท่ีเป็นมหาวิทยาลัยในกำ� กับ ทา่ นไดช้ ใี้ หเ้ ห็นบทบาทท่ี เหมาะสมของสภามหาวทิ ยาลยั ซงึ่ เปน็ องคก์ รกำ� กบั ดแู ลใหม้ หาวทิ ยาลยั มกี ารบรหิ ารจดั การทดี่ แี ละเปน็ ไป ตามหลักธรรมาภิบาล ความขัดแย้งหรือการทับซ้อนทางผลประโยชน์เป็นปัญหาส�ำคัญที่ผู้ท่ีเก่ียวข้องจะ ต้องตระหนักถึงเพ่ือความซ่ือตรงในการบริหารจัดการและเพ่ือการสร้างธรรมาภิบาลให้เกิดขึ้นในสถาบัน การศกึ ษาข้นั สงู ผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางเมืองและเจ้าหน้าท่ีระดับสูงของรัฐมีหน้าที่ต้องแสดงทรัพย์สินตามระยะเวลา สน้ิ สดุ ทก่ี ฎหมายกำ� หนด การตรวจสอบความมอี ยจู่ รงิ ของทรพั ยส์ นิ จงึ ตอ้ งอาศยั ขอ้ มลู ทไ่ี ดแ้ สดงตอ่ ป.ป.ช. ตามระยะเวลาดังกล่าว ข้อมูลท่ีได้รับเป็นภาพน่ิงที่ไม่เห็นการเคลื่อนไหวในช่วงเวลาท่ีต้องการตรวจสอบ ทันที วรวิทย์ สขุ บญุ ไดช้ ้ีถงึ อุปสรรคในการตรวจสอบและการแก้ไขกฎหมาย ให้ตรวจสอบการเคลื่อนไหว ของทรพั ยส์ นิ ไดท้ นั ทแี ละใหม้ ปี ระสทิ ธภิ าพมากขนึ้ ตลอดจนการชใ้ี หเ้ หน็ ถงึ ความสำ� คญั ของการใหป้ ระชาชน มสี ว่ นรว่ มในการตรวจสอบข้อมูลทรพั ยส์ ินที่แสดงอยา่ งโปรง่ ใสและเปดิ เผยต่อสาธารณชน ในบทความพเิ ศษของจ�ำรสั คงเอ่ียม ได้ใหค้ วามร้เู กยี่ วกับภาระการพิสูจนใ์ นคดีทรัพยส์ นิ เพิม่ ขึ้น ผดิ ปกตแิ ละคดรี ำ่� รวยผดิ ปกตทิ อ่ี ยใู่ นอำ� นาจของ ป.ป.ช. ซงึ่ ผเู้ ขยี นไดก้ ลา่ วถงึ มาตรฐานการพสิ จู นท์ ใ่ี ชใ้ นคดี ต่าง ๆ และได้ยกกรณตี วั อย่างท่ผี ู้ถูกกลา่ วหาจะต้องช้ีให้ศาลเชื่อหรอื วินจิ ฉยั ไดว้ า่ ทรพั ยส์ นิ ที่เปล่ียนแปลง นั้นมไิ ด้มีความผดิ ปกติ
ไชยนั ต์ ไชยพร ไดว้ เิ คราะหถ์ งึ ปรากฏการณท์ สี่ งั คมมคี วามยอมรบั การทจุ รติ ถา้ หากไดร้ บั ประโยชน์ ตอบแทน โดยไดช้ ้ใี ห้เห็นว่า ประเดน็ ดังกล่าวนี้ เปน็ ปรากฏการณท์ ่เี กิดข้ึนในประเทศอนื่ ๆ ด้วย ผเู้ ขียนได้ กล่าวถึงปัญหาทางการเมืองที่มีการสนับสนุนรัฐบาลท่ีมีการทุจริตและอรรถาธิบายตามทฤษฎีการเลือก อย่างเป็นเหตุเป็นผลของจอน เอลสเตอร์ บทความวิชาการช้ินนี้ให้ความกระจ่างเกี่ยวกับความขัดแย้ง ระหว่างการมองเชิงจริยธรรมและการมองเชิงความเป็นเหตุเป็นผล ซ่ึงถ้าผู้เลือกตั้งมีเวลาขบคิดมากพอ ก็จะเห็นความเป็นเหตุเป็นผลได้อย่างชัดเจน และจะเห็นว่าผู้เลือกต้ังต้องการเห็นความคุ้มค่าโดยที่มิได้ สนับสนนุ การทจุ รติ อย่างทอ่ี าจเข้าใจกัน ศริ ิรตั น์ วสุวตั ได้ให้ความส�ำคญั ต่อวิธวี เิ คราะห์ทางเศรษฐศาสตร์ที่การตัดสินใจทุจริตของบุคคล มาจากผลประโยชน์และต้นทุนที่คาดว่าจะเกิดข้ึน ซึ่งการป้องกันการทุจริตจะต้องพยายามให้ต้นทุนการ ทุจริตสูงขึ้นจนกระทั่งผลประโยชน์สุทธิเป็นศูนย์ ผู้เขียนได้ให้ภาพและความรู้ความเข้าใจอย่างครอบคลุม เกี่ยวกบั ประเด็นต่าง ๆ ทีน่ �ำไปสู่การแกไ้ ขปรับปรุงกฎหมายการตอ่ ตา้ นการทุจริตที่ ป.ป.ช.ดูแลอยู่ รวมทั้ง ได้ใหข้ อ้ เสนอแนะทีเ่ ป็นประโยชน์มากมาย ในส่วนของบทความปรทิ ัศน์ อคั รเดช ไชยเพ่มิ ได้แนะนำ� และวิจารณ์หนงั สือเกี่ยวกับการพฒั นา ทางการเมืองแบบประชาธิปไตย ซึ่งมีประโยชน์ต่อสังคมไทยท่ีความสับสนและขัดแย้งกันเก่ียวกับวิธีการ ทางการเมืองแบบประชาธิปไตยและสถาบันทางการเมืองที่มีความหลากหลาย ผู้วิจารณ์ได้เตือนถึง ความพยายามทจี่ ะองิ มาตรฐานทางการเมอื งแบบใดแบบหนง่ึ ซง่ึ ผอู้ า่ นสามารถเรยี นรไู้ ดด้ จี ากหนงั สอื เลม่ นี้ อีกบทความ เป็นงานทางวิชาการที่เขียนโดยนักวิชาการทางกฎหมายชั้นน�ำและได้มีการน�ำเสนอที่ สำ� นกั งาน ป.ป.ช. เม่อื ไม่นานมาน้ี ฉันท์ชนก เจนณรงค์ ได้สรุปผลงานดงั กลา่ วใหเ้ หน็ ความสมั พันธท์ ่วั ไป ระหวา่ งการคอร์รัปชนั และกตกิ าการเลือกตงั้ รวมทัง้ สถาบันทางการเมืองในระบอบประชาธปิ ไตย ตรี ณ พงศ์มฆพฒั น์ บรรณาธิการวารสารวิชาการ ป.ป.ช. ปที ี่ 8 ฉบบั ที่ 1
1ตอนที่ บทความพิเศษ Special Articles
2 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. นิติเศรษฐศาสตร์ว่าดว้ ยการป้องกนั การทุจรติ Law and Economics on Corruption Prevention เมธี ครองแกว้ I 1. บทน�ำ ถงึ 20,000 บาท หรอื ทงั้ จำ� ทงั้ ปรบั แสดงวา่ ในบรบิ ท ของประเทศไทย การทุจริตต่อต�ำแหน่งหน้าที่ ในความหมายท่ีใช้หรือเป็นท่ีเข้าใจกันโดย เปน็ เรอื่ งทร่ี ฐั ใหน้ ำ�้ หนกั และความสำ� คญั มาโดยตลอด ท่ัวไป การทุจริตหรือคอร์รัปชันเป็นพฤติกรรมหรือ แตก่ ารทจุ รติ ตอ่ ตำ� แหนง่ หนา้ ทข่ี องเจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั ปรากฏการณอ์ ยา่ งหนงึ่ ทเี่ จา้ หนา้ ทขี่ องรฐั ใชอ้ ำ� นาจ ในประเทศไทยกม็ ไิ ดล้ ดนอ้ ยถอยลงมามากนกั ในหลาย ในต�ำแหน่งหน้าที่ของตนหาประโยชน์อันไม่ชอบ สิบปีท่ีผ่านมา คดีต่าง ๆ เก่ียวกับการทุจริตต่อ นอกเหนือจากค่าตอบแทนของตนให้ตัวเองหรือ ต�ำแหน่งหน้าที่ที่อยู่ในสารบบของส�ำนักงาน ผอู้ นื่ 1ดงั นน้ั เพอ่ื เปน็ การลงโทษการกระทำ� ความผดิ ป.ป.ช.และส�ำนักงาน ป.ป.ท. รวมกันในขณะน้ีมีสงู ตอ่ ต�ำแหนง่ หน้าท่ีดังกล่าว รฐั จงึ มกั จะมีกฎหมายที่ ถึงหนึ่งหม่ืนกว่าคดี2 ปัญหาเร่งด่วนที่หน่วยงานท่ี จะใช้ลงโทษการทุจริตของเจ้าหน้าท่ีของรัฐ มหี นา้ ทโ่ี ดยตรงในการรบั มอื กบั ปญั หาการทจุ รติ ของ โดยเฉพาะเจาะจง ยกตัวอย่างเช่น ในกรณีของ เจ้าหน้าที่ของรัฐอย่างเช่นส�ำนักงาน ป.ป.ช. ประเทศไทย การทจุ รติ ของเจา้ หนา้ ทขี่ องรฐั โดยการ มอี ย่างน้อย 2 ประการ คอื นอกจากจะต้องหาทางท่ีจะ รับสินบนจากใครก็แล้วแต่เพื่อกระท�ำ (หรือละเว้น เร่งไต่สวนคดีการทุจริตของเจ้าหน้าท่ีของรัฐที่มีอยู่ การกระท�ำ) เพื่อผลประโยชน์ให้ตนเองหรือผู้อ่ืน จ�ำนวนมากให้เสร็จโดยรวดเร็วแล้ว ผู้ท่ีเก่ียวข้อง จะมคี วามผดิ ตามมาตรา 149 แหง่ ประมวลกฎหมาย ในองค์กรดังกล่าวยังจะต้องหาทางท่ีเร่งรัดตั้งเร่ือง อาญา ซ่ึงมีบทก�ำหนดโทษไว้สูงสุดถึงประหารชีวิต ช้ีมูลหรือจับกุมผู้กระท�ำความผิดในปัจจุบันให้เข้าสู่ และนอกจากมาตรานี้แล้ว มาตราท่ีถูกใช้บ่อยท่ีสุด กระบวนการยตุ ธิ รรมใหเ้ รว็ ทสี่ ดุ เพราะความเสยี หาย ในการชี้มูลและลงโทษเจ้าหน้าท่ีของรัฐท่ีทุจริต ของประเทศจากการทุจริตของเจ้าหน้าท่ีของรัฐ ตอ่ หนา้ ที่ คอื มาตรา 157 แหง่ ประมวลกฎหมายอาญา เดินอยู่ตลอดเวลาตราบเท่าที่ผู้กระท�ำผิดยังไม่หยุด ซ่งึ ระบวุ ่าเจา้ หน้าที่ของรฐั ที่ทุจรติ (ดว้ ยการกระท�ำ หรือยังไม่ถูกจับกุม หรือละเว้นการกระท�ำ) หากถูกจับได้จะต้อง ถกู ลงโทษจำ� คกุ 1 ปี ถงึ 10 ปี ปรบั ตง้ั แต่ 2,000 บาท I ประธานคณะอนุกรรมการฝ่ายวิจยั สำ�นักงาน ป.ป.ช. และท่ปี รกึ ษาศูนย์ศกึ ษานิตเิ ศรษฐศาสตร์ บทความนำ�เสนอในการสัมมนาเพื่อพัฒนาและสร้างหลักสูตรนิติเศรษฐศาสตร์ จัดโดย ศูนย์ศึกษานิติเศรษฐศาสตร์ ซ่ึงเป็นหน่วยงานภายในศูนย์วิจัยเพื่อต่อต้านการทุจริต ป๋วย อึ๊งภากรณ์ สำ�นักงาน ป.ป.ช. ที่โรงแรม Riverview Place จังหวดั พระนครศรีอยุธยา วันที่ 17-18 กรกฎาคม 2558 1 ค�ำ นิยามของการทุจรติ ท่ธี นาคารโลกก�ำ หนดขึน้ การใชต้ �ำ แหน่งของเจ้าหนา้ ทข่ี องรฐั เพ่อื ประโยชนส์ ่วนตัว (Corruption is the abuse of public office for private gain) เขา้ ถงึ ไดจ้ าก: www/.worldbank.org/pub;sector/anticorruption corruption/ cor02htm#note1 2 ข้อมลู จากหลายช่วงเวลาจากสำ�นกั งาน ป.ป.ช.
ปที ี่ 8 ฉบบั ที่ 1 (มกราคม 2558) 3 อย่างไรก็ตาม ไม่มีทางท่ีหน่วยงานเหล่านี้ ผิดต่อต�ำแหน่งหน้าท่ีของเจ้าหน้าที่ของรัฐ จะประสบความส�ำเร็จในการปราบปรามการทุจริต จากผลงานของนักเศรษฐศาสตร์หลายท่านในช่วง ในประเทศ หากวธิ กี ารท�ำงานคือการวิ่งตามปัญหา 40 – 50 ปีทผ่ี า่ นมา ทำ� ให้เรามีความเขา้ ใจเกี่ยวกับ แนน่ อนวา่ ความสามารถในการจบั กมุ และดำ� เนนิ คดี พฤติกรรมกระท�ำความผิดดังกล่าวได้มากข้ึนและ ผู้ที่ทุจริตต่อต�ำแหน่งหน้าที่มีส่วนช่วยในการต่อสู้ ชัดเจนขึ้น จนเราสามารถเข้าใจถึงสาเหตุที่แท้จริง กับการทุจริต แต่วิธีที่เหมาะสมกว่า และ ของการกระท�ำความผิด และวางกรอบในเชิง มีประสิทธิภาพมากกว่าในการต่อสู้และต่อต้าน นโยบายที่จะป้องกันไม่ให้การกระท�ำความผิด การทจุ รติ คอื การคน้ หาสาเหตขุ องการทจุ รติ ในตำ� แหนง่ ดงั กล่าวเกิดขึ้นอีก หรอื หากปอ้ งกนั ไมไ่ ดอ้ ย่างนอ้ ยก็ หนา้ ทข่ี องเจา้ หนา้ ทขี่ องรฐั ไทย แลว้ หาทางทจี่ ะไมใ่ ห้ สามารถท�ำให้อุบัติการณ์ของการกระท�ำความผิด การทุจริตท่ีว่าน้ันเกิดข้ึน วิธีการเช่นน้ี เม่ือท�ำได้ นอ้ ยลง ส่วนบทที่ 3 เป็นการขยายผลจากขอ้ คน้ พบ สำ� เรจ็ คือ การปอ้ งกันไมใ่ หก้ ารทุจรติ เกิดข้ึนตั้งแต่ ในส่วนที่ 2 เพ่ือพัฒนาองค์ความรู้หรือทฤษฎี ตอนแรก และเมอ่ื การทจุ รติ ไมไ่ ดเ้ กดิ ขน้ึ ในตอนแรก การป้องกันกับการทุจริตเพ่ิมเติม โดยเน้นถึงความ การปราบปรามการทจุ รติ กไ็ มม่ ี เพราะไมม่ กี ารทจุ รติ สำ� คญั ของการปอ้ งปราม (deterrence) ต่อผทู้ ี่คิด ใหป้ ราบน่นั เอง จะทำ� ผดิ โดยเฉพาะอยา่ งผลแหง่ การปอ้ งปรามของ เพราะฉะน้ัน สิ่งส�ำคัญในการต่อสู้กับ กฎหมาย (deterrent effects of the law) การทจุ รติ ในภาคสาธารณะ คอื การปอ้ งกนั ไมใ่ หก้ าร สว่ นที่ 3 เป็นการวิเคราะห์ถงึ หลกั ของความโปรง่ ใส ทุจริตเกิดขึ้น ไม่ใช่ความสามารถในการจับกุมและ (principles of transparency) ซ่ึงถือว่าจะเป็น ลงโทษผู้กระท�ำความผิดได้อย่างท่ัวถึงและรวดเร็ว คำ� ตอบที่สำ� คญั ในการปอ้ งกนั มิใหก้ ารทุจริตเกิดขนึ้ กฎหมายและการใช้กฎหมายมีผลโดยตรงในส่วนนี้ และทา้ ยสุด ส่วนท่ี 5 เป็นการสรุปว่า ในท่สี ดุ แลว้ เพราะหากกฎหมายไม่ครอบคลุมลักษณะความผิด นิติเศรษฐศาสตร์แห่งการป้องกันกับการทุจริตได้ ทท่ี วั่ ถงึ และชดั เจน และ/หรอื มขี อบเขตและนำ�้ หนกั บอกอะไรเราเกี่ยวกับอนาคตของการต่อสู้กับ ของการลงโทษท่ีไม่เหมาะสม ย่อมท�ำให้ความ การทจุ รติ ในประเทศไทยดว้ ยการสรา้ งจติ สำ� นกึ แหง่ พยายามทจ่ี ะปอ้ งกนั การทจุ รติ ไมเ่ ปน็ ไปตามวถิ ที าง ความซอ่ื สตั ยส์ จุ รติ ตามทฤษฎแี หง่ ความรสู้ กึ ผดิ ชอบ ทคี่ วรจะเปน็ ทงั้ ความครอบคลมุ และขนาดของการ ช่ัวดี (theory of moral sentiments) ลงโทษที่เหมาะสมตามกฎหมายและประสิทธิภาพ ของการท�ำงานขององค์กรและบุคคลที่เก่ียวข้อง 2. ทฤษฎีเศรษฐศาสตร์ว่าด้วยการกระท�ำ ในการแก้ปัญหาทุจริตท่ีสาเหตุเป็นสิ่งที่ต้องท�ำ ความผิดอาญา และการถูกลงโทษ ควบคู่กันไป คือ นิติเศรษฐศาสตร์ของการป้องกัน (Economics of Crime and Punishment) การทจุ รติ ซึ่งเปน็ จดุ มงุ่ หมายของบทความน้ี ในทางเศรษฐศาสตร์นั้น เรามักจะยอมรับ ดังน้ัน ในส่วนท่ี 2 ของบทความนี้ จะ กันว่าบทความน้ีเป็นจุดเริ่มต้นของทฤษฎี เริ่มโดยการวิเคราะห์ถึงทฤษฎีทางเศรษฐศาสตร์ที่ เศรษฐศาสตร์ว่าด้วยการกระท�ำความผิดทางอาญา เก่ียวกับสาเหตุของการทุจริตหรือการกระท�ำความ และการถูกลงโทษ คือ บทความเรอื่ ง Crime and
4 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. Punishment: An Economic Approach ซง่ึ เขยี น มนุษย์ ซ่ึงมีผลงานในเรื่องน้ีมาต้ังแต่สมัยครั้ง โดย ศาสตราจารย์ Gary S. Becker และตีพิมพ์ใน ศตวรรษท่ี 18 คือ Cesare Beccaria และ Jeremy วารสาร The Journal of Political Economy, Bentham ซึ่งรวบรวมโดย Bellamy (1995) vol. 76, no.2 (March - April 1968), pp. และ Bowring (1962) (ดูรายละเอียดเพิ่มเติม 169-217. Becker เขียนบทความนเ้ี มื่อคร้ังยงั สอน ในภาคผนวก) อยทู่ ม่ี หาวทิ ยาลยั โคลมั เบยี ในนครนวิ ยอรก์ แตต่ อ่ มา ทัง้ Beccaria และ Bentham ซ่ึงนา่ จะจัด ได้ย้ายไปสอนท่ีมหาวิทยาลัยชิคาโกในนครชิคาโก ได้ว่าเป็นคนร่วมสมัย (Beccaria เกิดเมื่อปี ค.ศ. และได้อยู่ในแวดวงของนักวิชาการชั้นน�ำระดับ 1738 กอ่ น Bentham 10 ปี แต่เสียชวี ิตเมือ่ ปี ค.ศ. รางวัลโนเบลสาขาเศรษฐศาสตร์หลายคน เช่น 1794 เมื่อมีอายุเพียง 56 ปี ขณะที่ Bentham ศาสตราจารย์ Milton Friedman, George Stigler เสียชีวิตเม่ือปี ค.ศ. 1832 เม่ือมีอายุถึง 84 ปี) และ Ronald H. Coase จนในท่ีสดุ Becker เอง มีความคิดเห็นที่คล้ายคลึงกันในเร่ืองท่ีเกี่ยวข้องกับ ก็ ไ ด ้ รั บ ร า ง วั ล โ น เ บ ล ส า ข า เ ศ ร ษ ฐ ศ า ส ต ร ์ สาเหตุของการก่ออาชญากรรมและการสนองตอบ ในปี ค.ศ. 1992 ในฐานะผู้บุกเบิกแนวความคิด ต่อการลงโทษของรัฐ นับเป็นเร่ืองท่ีน่าท่ึงมาก ในการใช้ทฤษฎีเศรษฐศาสตร์มาอธิบายพฤติกรรม ทนี่ กั ปรชั ญาในยคุ ศตวรรษที่ 18 ทงั้ 2 คน จะเหน็ พอ้ ง ของมนุษย์ในการก่ออาชญากรรม และผลของการ ต ้ อ ง กั น ว ่ า ผู ้ ก ร ะ ท� ำ ค ว า ม ผิ ด ไ ด ้ ช่ั ง น้� ำ ห นั ก ถูกลงโทษทจี่ ะมีต่อพฤติกรรมดงั กล่าว ระหวา่ งผลประโยชนข์ องการกระทำ� ผดิ กบั โทษทต่ี น ในสว่ นนี้ เราจะไดพ้ ดู ถงึ แกน่ สารของทฤษฎี คาดว่าจะได้รับ และตราบใดที่ต้นทุนของ วา่ ดว้ ยการกอ่ อาชญากรรม หรอื การกระทำ� ความผดิ การกระท�ำความผิดมิได้สูงไปกว่าประโยชน์ ของบุคคลโดยทั่วไปตามแนวคิดและผลงานของ ของการกระท�ำผิด อาชญากรรมดังกล่าวก็เกิดข้ึน Gary S. Becker แต่ก่อนที่จะถึงตรงน้ัน ผู้เขียน เร่ือย ๆ แต่การปราบปรามการกระท�ำความผิด ต้องการช้ีให้เห็นว่าแท้ท่ีจริงแล้ว แนวความคิด ดังกล่าวก็ใช่ว่าจะปราศจากต้นทุนเสียเลยทีเดียว เกยี่ วกบั พฤตกิ รรม และเหตผุ ลการกอ่ อาชญากรรม การปราบปรามอาชญากรรมมีต้นทุนแน่นอน และ และการกระท�ำความผิดอาญาของผู้คนในสังคมท่ี หลักส�ำคัญ คือ ต้องไม่ให้ต้นทุนของการลงโทษ Becker น�ำมาวิเคราะห์ไม่ใช่เรื่องใหม่ เพียงแต่ สงู กวา่ ประโยชนท์ จี่ ะไดจ้ ากการลดลงหรอื การหมดไป Becker สามารถพัฒนาแนวคิดดังกล่าวในรูปแบบ ของการกระท�ำความผิดน้ัน ๆ ดังท่ีเราจะเห็นกัน และโครงสร้างของวิชาเศรษฐศาสตร์กระแสหลัก ในการวเิ คราะห์ของ Gary S. Becker แนวคดิ น้คี อื และใช้คณิตศาสตร์เป็นเครื่องมือช่วยอธิบาย ผลจากการวิเคราะห์ของ Becker โดยใช้วิธีทาง ความหมายและความสัมพันธ์ระหว่างตัวแปรหรือ เศรษฐศาสตรส์ มัยใหม่น่นั เอง ปจั จัยต่าง ๆ ท่มี ผี ลตอ่ การตดั สนิ ใจกระทำ� ความผดิ Becker เรมิ่ โดยสมมตวิ า่ คนทกุ คนมเี หตผุ ล และผลของการถกู ลงโทษทจี่ ะมตี อ่ พฤตกิ รรมดงั กลา่ ว ในการเลอื กทางเศรษฐศาสตรท์ เี่ ปน็ ไปตามกฎเกณฑ์ นักปรัชญาทางการเมืองและสังคม 2 ท่าน พ้ืนฐานของพฤติกรรมทางเศรษฐศาสตร์ของมนุษย์ ทนี่ า่ จะไดร้ บั การยกยอ่ งวา่ เปน็ ผบู้ กุ เบกิ แนวคดิ ของ กล่าวคือ เลือกให้ได้อรรถประโยชน์ส่วนตน สาเหตุหรือเหตุผลของการก่ออาชญากรรมของ (หรอื ของคนท่ตี นรัก หรือชอบพอ) (self-interest)
ปที ่ี 8 ฉบับท่ี 1 (มกราคม 2558) 5 มากทส่ี ดุ ภายใตค้ วามจ�ำกัดทางทรพั ยากรหรอื เวลา ระหว่างต้นทุนความเสียหายของสังคม และ วา่ การเลอื กอยา่ งหนง่ึ ทำ� ใหไ้ มส่ ามารถเลอื กอกี อยา่ ง ประโยชน์ที่เกิดข้ึนกับผู้กระท�ำผิดจะเป็นไปใน หน่ึงได้ ดังน้ัน การเลือกแต่ละครั้งจึงต้องมี ลักษณะว่าสังคมจะเสียหายสุทธิมากกว่าประโยชน์ การเปรียบเทียบต้นทุนแห่งโอกาส (opportunity ทจี่ ะไดก้ บั ผู้กระทำ� ผิด กล่าวคอื cost) ของการเลือกแต่ละอย่างอยู่ตลอดเวลา หาก D(O) = H(O) – G(O) แนวคิดน้ีเป็นแนวคิดที่นักเศรษฐศาสตร์เรียกว่า ผลท่ีเกิดขน้ึ สดุ ทา้ ยกค็ ือ D” = H” – G” > O เป็นการเลือกตามทฤษฎีความมีเหตุผล (Rational ประเด็นน้ีเป็นประเด็นส�ำคัญที่ท�ำให้ความ Choice Theory) พยายามทจี่ ะลงโทษผกู้ ระทำ� ผดิ มคี วามจำ� เปน็ และ ในทัศนะของ Becker นั้น การก่อ มนี ้�ำหนกั อาชญากรรม หรอื การกระทำ� ทผ่ี ดิ กฎหมายจะกอ่ ให้ ต่อมา Becker เสนอให้ว่าผลประโยชน์ที่ เกดิ ผลอยา่ งน้อย 2 ประการ คือ ประโยชนท์ จ่ี ะได้ ผู้กระท�ำผิดสามารถวัดได้ด้วยรายได้ Y (income) กบั ตวั ผทู้ ำ� ผดิ และโทษหรอื ตน้ ทนุ ทเี่ กดิ ขนึ้ กบั สงั คม และไดแ้ นะนำ� ปจั จยั หรอื ตวั แปรอกี 2 ตวั ทม่ี ผี ลตอ่ อย่างน้อยก็ดูได้จากทรัพยากรของสังคมก็ต้องใช้ไป การตัดสินใจท่ีจะกระท�ำผิดของผู้กระท�ำผิดคือ f ในการปราบปรามการกระท�ำผิดดังกล่าว Becker ไดแ้ ก่ ขนาดของโทษ หรือการลงโทษท่ีผู้กระท�ำผดิ สรปุ ว่า H คอื ความเสียหาย (harm) ทเ่ี กดิ ข้ึนจาก จะได้รับในการกระท�ำผิดแต่ละคร้ัง และ p ได้แก่ การกระทำ� ผดิ แตล่ ะครัง้ O (offence) และ G คือ โอกาส หรอื ความเปน็ ไปได้ (probability) ทผ่ี กู้ ระทำ� ผดิ ประโยชน์ (gain) ท่ีผู้กระท�ำผิดผิดได้รับจากการ จะถกู จบั ได้ และถกู ลงโทษในการกระทำ� ผดิ แตล่ ะครง้ั กระท�ำผิดแต่ละครั้ง ลักษณะหรือสัมพันธ์ระหว่าง ซึ่งมีคา่ ต้งั แต่ 0 ถึง 1 (หรอื 0% ถงึ 100%) ตัวแปรตา่ ง ๆ ขา้ งต้นจะเปน็ ดังน้ี คอื ความสมั พนั ธข์ องตวั แปรทง้ั 3 ตวั น้ี (คอื Y, H = H(O) แแลละะ ddddOOHG >O f และ p) จะสามารถแสดงออกในรูปของ G = G(O) >O อรรถประโยชน์ U หรือ utility ท่ีผกู้ ระทำ� ผดิ จะได้ รับในการกระท�ำผดิ แต่ละครัง้ ในรูปสมการ ดังนี้ หมายความว่า ความเสียหายท่ีเกิดขึ้นต่อสังคม EUj = pj Uj (Yj – fj) + ( 1 – pj) Uj (Yj) (1) เม่ือมีการกระท�ำผิดจะสูงข้ึนเร่ือย ๆ พร้อมกับการ หมายความว่า ความคาดหมายอรรถประโยชน์ กระทำ� เชน่ เดยี วกบั ประโยชนท์ เี่ กดิ ขน้ึ ตวั ผกู้ ระทำ� ผดิ (expected utility) ที่จะได้จากการกระท�ำผิด เหมอื นกัน ท่ตี า่ งกนั ในทัศนะของ Becker ก็คือวา่ ของผกู้ ระทำ� ผดิ (EUj) จะขนึ้ อยกู่ บั ผลบวกของมลู คา่ ใอใขจนนะอัตสอถงรว่ตัปงึาจนกรรดุาขะาทอรโอยมเิ่ี่เงรพชสต่งิ่มนงัวัขคข์ใึน้แนมอลสง(ะ(H่วคd dจน วOะ2 >าHข ล2 มอดหOเงลสรผ)งอืียูก้ เหใรมHนาะอ่ื)ขยทกณจข�ำาะอผะรยงกิดทงิ่กรอี่ ส(าะ ตัddงู รท ตรO2 กำ�G า่อ ร2ผก ไหะดิปาทรขรเอื�ำรเยพผอื่าGม่ิิดยย) รายได้หลังจากท่ีหักลบเอาต้นทุนท่ีเกิดข้ึนจาก ต่อไปเรื่อย ๆ (G < O) จนในที่สุดความแตกต่าง ทถี่ กู ลงโทษ (ในกรณที ถี่ กู จบั ได)้ ออกไปแลว้ แตถ่ ว่ ง ด้วยโอกาสของการที่จะถูกจับได้ดังกล่าว บวกกับ มลู คา่ ของรายไดจ้ ากการกระทำ� ผดิ ทไ่ี มไ่ ดเ้ อาตน้ ทนุ ของการถกู ลงโทษมาลบออก ถว่ งดว้ ยโอกาสที่ผูน้ น้ั รอดพ้นจากการถกู จับนั่นเอง
6 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ในทางคณิตศาสตร์ เราสามารถค�ำนวณ max Y(C) - [f(C) . p(C))] ไดว้ า่ ความเปลย่ี นแปลงแหง่ อรรถประโยชนท์ ค่ี าดหมาย หรือจุดสมดุลท่ีจะบอกเราว่าการทุจริตจะสิ้นสุด (EU) จะเปลี่ยนไปอย่างไร เม่ือตัวแปรทั้ง 2 ตัว คห่ารทอื ถ่ีอึงยจู่ดุด ้าอddน่มิCYซต้า=ัวยจ มddะือเCpกคดิ fือข+้นึ ผเpมล ปอื่ ddรCfะโ ย ช น ์ท ี่ไ ด ้จ า ก ก (า4ร) ถปท้าร่ีกะ ล โ่า∂ย ∂วEช pถUน jึง jทข คี่ ้า างคดตือห้นมอา2ยัตตรตอ่าัวกหาน(ครว่ เือยปสลpดุ ี่ยทนกา้ ยแับขปอfล)งงโขเอปอกลางี่ยสอนทรรจไี่ ปถะ ทุจรติ หน่วยสดุ ทา้ ย ซึง่ จะเรียกเสยี ใหมว่ ่า MB หรือ ถกู จบั ได้ หมายความวา่ ถา้ โอกาสการถกู จบั มากขนึ้ marginal benefit ส่วนค่าที่อยู่ทางขวามือ ณ หน่วยสุดท้ายของการกระท�ำผิดจะท�ำให้ คือ ต้นทุนที่เกิดขึ้นจากการทุจริตหน่วยสุดท้าย อรรถประโยชน์ที่คาดหมาย ณ หนว่ ยน้ันเปล่ยี นไป ซ่ึงจะเรียกเสียใหม่ว่า MC หรือ marginal cost อย่างไร ซ่ึงจากสมการ (1) เราจะหาความ เพราะฉะนั้นสมการ (4) กส็ ามารถเขยี นใหมเ่ ปน็ ห เปมลาีย่ ยนคแวปา∂ ∂มEลpUวงjด่าj งั =ปกลรUะ่าjโว(ยYนชjไ้ี –นดใ้ท์ fนj)่ไี รด-ูปจ้ Uขาjกอ(กYงjา)ร<กรOะ ท ำ� ผ ิด (จ2ะ) MB = MC (5) ลดนอ้ ยลงเมอื่ โอกาสการถกู จบั มากขน้ึ และในขณะ หรือจุดสมดุลของการทุจริตจะเกิดข้ึนได้เม่ือ เดยี วกัน หากเราเปล่ียนแปลงขนาดของโทษ f เราก็ ผลประโยชนจ์ ากหนว่ ยสดุ ทา้ ยของการทจุ รติ เทา่ กบั จะพบว่าผลท่ีเกิดขึ้นจากการเปล่ียนแปลงของโทษ ต้นทุนที่เกิดขึ้นจากการทุจริตหน่วยสุดท้ายน่ันเอง ทเี่ พม่ิ ขน้ึ ในหนว่ ยสดุ ทา้ ยของการกระทำ� ผดิ จะสง่ ผล และเมือ่ ใดกต็ าม MB > MC การทุจริตก็จะมีต่อไป ใ ห ้ อ ร ร ถ ป ร ะ โ ย ช น ์ ค า ด ห ม า ย มี ค ่ า น ้ อ ย ก ว ่ า เรอื่ ย ๆ จนกวา่ คา่ ของ MB และ MC จะเทา่ กนั และ เจชาน่ กเสดมยี วก∂ก า∂EนัรfUหj กjลลั=งา่ ขวpอคjงือUjB(eYcj k–efrj) ระดบั การทุจรติ กจ็ ะหยดุ ตรงทีค่ า่ ท้ัง 2 ค่าน้เี ท่ากนั < O (3) สมมตุ วิ า่ ระดบั การทจุ รติ มคี า่ 2 คา่ นเ้ี ทา่ กนั น้ี เราอาจจะปรับ อยู่ในระดับสูง และเป็นสาเหตุส�ำคัญที่ท�ำให้ เปลี่ยนให้ง่ายข้ึน โดยสมมุติว่าการกระท�ำผิดคือ ภาพลักษณ์ของประเทศเสียหายว่าเป็นประเทศที่มี การทจุ ริตหรอื คอร์รปั ชัน ประโยชนข์ องการกระทำ� การทุจริตมาก ผู้บริหารประเทศก็จะต้องพยายาม ผิด หรอื ทไ่ี ดจ้ ากการกระทำ� ผดิ น้นั (Y) เป็นสดั สว่ น ปรบั เปลยี่ น MB หรอื MC หรอื ทง้ั 2 คา่ เพอื่ ใหร้ ะดบั โดยตรงกันกับการกระท�ำผิดโดยไม่มีปัจจัย หรือ การทจุ รติ ลดลง ยกตวั อยา่ งเชน่ ถา้ MB มคี า่ สงู เกนิ ไป ตวั แปรอน่ื เขา้ มาเกยี่ วขอ้ ง แตต่ น้ ทนุ ของการกระทำ� ผดิ เป็นแรงกระตุ้นให้เจ้าหน้าที่ทุจริต ผู้บริหารก็จะ มีค่าเท่ากับขนาดของการถูกลงโทษ f (หรือความ พยายามกดใหก้ ารไดร้ บั ประโยชนจ์ ากการทจุ รติ ลดลง หนกั / เบาของโทษ) คณู ดว้ ยโอกาสของการลงโทษนนั้ โดยการลดอำ� นาจการใชด้ ลุ พนิ จิ ของเจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั p เราก็จะได้ความสัมพันธ์ใหม่ กล่าวคือ (discretionary power) ก็ดี หรือการลดโอกาส คนกระท�ำผิดจะมีพฤติกรรมท่ีจะท�ำให้ค่าความ ในการแสวงหา economic rent หรือ “เศรษฐผล” แตกตา่ งระหวา่ งผลประโยชนแ์ ละตน้ ทนุ ทก่ี ลา่ วถงึ นี้ หรอื กำ� ไรสว่ นเกนิ ทเ่ี กดิ ขน้ึ จากการสรา้ งสถานการณ์ มีคา่ สูงสุด กล่าวคือ จดุ มุ่งหมายสุดทา้ ยคอื ท่ีมีความจ�ำกัดในขนาดของอุปทาน (supply constraint) ก็ดี หรือการสร้างความเข็มแข็งของ สถาบันต่าง ๆ ในสังคม เช่น กฎหมายท่คี รอบคลุม
ปีท่ี 8 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม 2558) 7 และมีประสทิ ธภิ าพในการควบคุมทางสังคมที่ท�ำให้ ถงึ แมร้ ะดบั การทจุ รติ จะลดลง ทงั้ นี้ เปน็ เพราะความ เจ้าหน้าท่ีของรัฐไม่สามารถออกนอกลู่นอกทางได้ ยืดหยุ่นของเส้น MB และ MC จะมีผลต่อขนาด กด็ ี เปน็ ตน้ ของมูลค่าของการทุจริตท่ีเกิดข้ึนจากความ ส่วนค่าของ MC ทางด้านขวามือน้ัน เปล่ยี นแปลงในระดับ (และราคา) ของการทุจริตได้ จะแสดงความสัมพันธ์ในทางเสริมกัน หรือทาง โดยตรง เดียวกัน หากการทุจริตกับความรุนแรงของการ มีข้อน่าสังเกตประการหนึ่งเกี่ยวกับการ ลงโทษ และความเปน็ ไปไดข้ องการทผ่ี ทู้ จุ รติ จะถกู จบั ค�ำนวณต้นทุนของการทุจริต ซึ่งประกอบด้วย กล่าวคือ หากมีการทุจริตเพิ่มข้ึนมาก รัฐบาลหรือ ตวั แปร 2 ตวั คอื f และ p นกั วชิ าการหลายคนถกเถยี ง ผู้บริหารประเทศจะพยายามเพิ่มโทษผู้กระท�ำผิด กันว่า ความรุนแรงของโทษ (f) กับความแน่นอน และเพมิ่ ความเขม้ งวดกวดขนั ในการจบั กมุ เอาคนผดิ ของการถกู จบั ไดแ้ ละถกู ลงโทษ (p) สง่ิ ใดจะสำ� คญั มาลงโทษ เพราะฉะนั้น เมื่อต้นทุนของการทุจริต กว่ากัน ยกตัวอย่างเช่น Grogger (1991) หน่วยสุดท้ายสูงกว่าผลประโยชน์ ณ จุดเดียวกัน พยายามศึกษาโดยใช้ข้อมูลเชิงประจักษ์เพ่ือพิสูจน์ ก็ไม่มีประโยชน์ที่ผู้ทุจริตจะท�ำการทุจริต ณ จุดนี้ วา่ ความรนุ แรงของกฎหมายทใ่ี ชล้ งโทษผกู้ ระทำ� ผดิ แต่จะลดระดับการทุจริตลงจนถึงจุดสมดุลระหว่าง จะมีผลต่อพฤติกรรมการกระท�ำผิดของผู้นั้น MB กับ MC อกี คร้งั มากกว่าหรือน้อยกว่าความแน่นอนของการถูกจับ จะสงั เกตเหน็ วา่ การเปลย่ี นแปลงในคา่ ของ และถูกลงโทษ แต่ข้อสรุปท่ีได้ยังไม่ชัดเจน และไม่ ตวั แปรทงั้ 3 ตวั คอื รายได้ (Y) ความรนุ แรงของการ สามารถสรปุ เปน็ ผลโดยทว่ั ไป (generalization) ได้ ลงโทษ (f) และโอกาสของการถกู จบั เมอื่ ทำ� ผิด (p) แต่อย่างน้อยเราสามารถเปรียบเทียบผลของ ท่ีมีปฏิสัมพันธ์กับระดับของการทุจริต (C) จะมีผล 2 ตัวแปรนไี้ ดด้ ว้ ยตรรกะโดยท่ัวไป เชน่ ถา้ กฎหมายที่ ต่อมูลค่าของการทุจริต (ค�ำนวณจากระดับของ ใช้ลงโทษมีความรุนแรงมาก (เช่นประหารชีวิต) การทจุ รติ คณู กบั ราคาของการทจุ รติ นนั้ ๆ) ดว้ ย เชน่ แต่โอกาสการท่ีผู้กระท�ำผิดจะถูกจับได้และ ต้นทุนของการทุจริตจะบีบให้การทุจริตลดน้อยลง ถูกลงโทษมีความเป็นไปได้น้อยมากหรือเป็นไป ถ้าพฤติกรรมการหาประโยชน์จากการทุจริต ไม่ได้เลย ความรุนแรงที่ปรากฏอยู่ก็ไม่มีผลอะไร ไม่เปลี่ยนแปลง ราคาของการทจุ รติ ณ จดุ ทร่ี ะดบั ตอ่ พฤตกิ รรมการกระทำ� ผดิ แตห่ ากมองวา่ ความรนุ แรง การทจุ รติ ลดลงจะสงู ขน้ึ (เพราะเราสมมตุ วิ า่ การทจุ รติ ของการลงโทษถอื เปน็ ความเลวรา้ ย (evil) อยา่ งหนงึ่ มีมากขึ้นมีผลท�ำให้ราคาหรือผลประโยชน์จาก ของสังคม (ตามความเหน็ ของ Jeremy Bentham) การทจุ รติ ลดนอ้ ยลง) หรอื ถา้ อธบิ ายโดยการวาดรปู กจ็ ะ และเป็นต้นทุนของสังคมด้วยในการท่ีจะต้องใช้ เหน็ ไดว้ า่ เสน้ MB นนั้ เปน็ เสน้ ทล่ี าดลงระหวา่ งราคา ทรัพยากรของสังคม เพ่ือปราบปรามและลงโทษ ของการทจุ รติ กบั ระดบั ของการทจุ รติ (downward ผู้กระท�ำผิด วิธีที่เหมาะสมและสมดุลที่สุด sloping) แตเ่ สน้ MC นนั้ เปน็ เสน้ ทลี่ าดขน้ึ (upward คือ ความรุนแรงของการลงโทษไม่ต้องมากหรือสูง sloping) ดงั น้ัน การเปล่ยี นแปลงของมูลค่าท้งั หมด แตโ่ อกาสของการทรี่ ฐั จะจบั กมุ ผกู้ ระทำ� ผดิ มสี งู มาก (total value) ของการทุจริตอาจจะมากข้ึนก็ได้
8 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. โดยสรุป ถ้าเราเห็นด้วยกับผลการศึกษา ทางการจงึ จะสามารถ “ปอ้ งปราม” (deter) ไมใ่ ห้ ทางเศรษฐศาสตร์ส่วนใหญ่ว่า “การกระท�ำผิดทาง ผทู้ คี่ ดิ จะทำ� ผดิ หรอื ทจุ รติ ทำ� เชน่ นน้ั ได้ การปอ้ งปราม อาญาจะลดลง เมอ่ื ผลประโยชนท์ น่ี บั เปน็ ตวั เงนิ ลดลง (deterrence) น้ีถือว่าเป็นบันไดข้ันที่สองท่ี หรือเมื่อเพิ่มโอกาส หรือความเป็นไปได้ของการ จะขึ้นไปสู่ความส�ำเร็จในการป้องกันการทุจริต ถกู จับ และเพมิ่ ความรนุ แรงของการลงโทษ”3 (corruption prevention) เมื่อพูดถึงทฤษฎีการป้องปราม (Deter- 3. ทฤษฎวี า่ ดว้ ยการปอ้ งปราม (Theory of rence Theory) โดยท่ัวไป เรามักจะนึกถึงการ Deterrence) วิเคราะห์สถานการณ์ทางการเมือง หรือความ สัมพันธ์ระหว่างประเทศในยุคสงครามเย็นในช่วง ในส่วนที่ 2 ได้ชี้ให้เห็นถึงพฤติกรรม ตอนปลายของทศวรรษที่ 1950 และตลอดทศวรรษ ก า ร ก ร ะ ท� ำ ผิ ด ข อ ง บุ ค ค ล ท่ี ต้ั ง อ ยู ่ บ น พ้ื น ฐ า น ท่ี 1960 ซ่ึงเป็นช่วงท่ีสหรัฐอเมริกา และโซเวียต ของการเลือกท่ีสมเหตุสมผลในทางเศรษฐศาสตร์ (ในขณะน้ัน) ด�ำเนินการทางการเมืองระหว่าง (rational choice) ว่าผลประโยชน์และต้นทุนที่ ประเทศ เพอื่ ชว่ งชงิ การเปน็ ผนู้ ำ� ของประเทศทก่ี ำ� ลงั ไดจ้ ากการกระทำ� ผดิ จะเปน็ ตวั กำ� หนดวา่ การกระทำ� ผดิ พฒั นาในโลกในขณะนนั้ ในชว่ งนนั้ เปน็ ชว่ งเดยี วกนั จะเกดิ ขึ้นหรอื ไม่ ณ จุดใด วิธีแก้ คอื พยายามกด ทโ่ี ซเวยี ตสามารถสรา้ งระเบดิ นวิ เคลยี รข์ องตนเองได้ ใหป้ ระโยชนจ์ ากการกระทำ� ใหล้ ดนอ้ ยทส่ี ดุ พรอ้ ม ๆ และมเี หตกุ ารณท์ ท่ี งั้ 2 ประเทศ มกี ารทา้ ทายตอบโต้ กับเพ่ิมต้นทุนของการกระท�ำผิดให้สูงขึ้นหรือท�ำได้ กันไปมาในการใช้ก�ำลังท�ำลายล้างซึ่งกันและกัน ยากขึ้น จากแนวคิดการกระท�ำผิดหรือการ ในชว่ งนเ้ี องทนี่ กั วชิ าการอยา่ งเชน่ Thomas Schelling กอ่ อาชญากรรม เราอาจปรบั เปล่ยี นพฤตกิ รรมจาก (1960, 1966a และ 1966b) ได้พัฒนาทฤษฎี การกระทำ� ความผดิ มาเปน็ การทจุ รติ คอรร์ ปั ชนั ของ การปอ้ งปรามไมใ่ หค้ ตู่ อ่ สดู้ ำ� เนนิ นโยบายอาวธุ นวิ เคลยี ร์ เจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั เรากจ็ ะไดห้ ลกั การของการตอ่ สกู้ บั ทจ่ี ะทำ� ลายลา้ งอกี ฝา่ ยหนง่ึ แนวคดิ ทว่ี า่ นี้ คอื แนวคดิ การทุจริตว่า คือการให้ผลประโยชน์จากการทุจริต ท่ีท้ังสองฝ่ายจะป้องปราม (deter) ซึ่งกันและกัน ลดต่�ำลง และเพ่ิมต้นทุนของการทุจริตให้สูงขึ้น และไมใ่ ห้อกี ฝ่ายหนึง่ เปดิ ฉากการโจมตกี ่อน ซึ่งในประเด็นหลังนี้ให้รวมถึงการเพิ่มความรุนแรง เราสามารถเรยี นรจู้ ากการใชท้ ฤษฎปี อ้ งปราม การลงโทษ พร้อมกับการเพ่ิมความเป็นไปได้ที่ แล้วน�ำมาประยุกต์ใช้กับการป้องปรามการทุจริต ทางการจะจบั กมุ เจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั ทที่ จุ รติ มาลงโทษ ของเจ้าหน้าที่ของรัฐได้แน่นอน แต่ก่อนที่จะ ให้ได้ ถึงจุดนั้น เราควรจะรู้ว่าหลักการหรือแก่นสารของ แต่หลังจากท่ีเรารู้หรือสามารถอธิบายถึง ทฤษฎีการป้องปรามในความสัมพันธ์ระหว่าง สาเหตุหรือตัวก�ำหนดการทุจริตของเจ้าหน้าท่ีของ ประเทศในภาวะสงครามและการเผชญิ หนา้ กนั เปน็ รัฐได้แล้ว การพัฒนาแนวทางการต่อสู้หรือแก้ไข เชน่ ใด ปญั หาการทุจริตในข้ันต่อไป คอื ทำ� อยา่ งไรรฐั หรอื 3 ดู McCarthy (2002, P. 423)
ปที ่ี 8 ฉบบั ที่ 1 (มกราคม 2558) 9 ในสว่ นนเี้ ราสามารถเรยี นรจู้ าก Schelling ความสามารถทางการทหาร มีการส่งสัญญาณ ไดว้ า่ ในความสมั พนั ธร์ ะหวา่ ง 2 ประเทศทเี่ ผชญิ หนา้ กนั ของการที่จะใช้วิธีต่อรองที่ชัดเจน มีประวัติ ความสามารถของประเทศหนึ่งในการท�ำร้ายหรือ การเอาจริงเอาจังกับการรักษาค�ำพูดหรือนโยบาย ทำ� อนั ตรายตอ่ อกี ประเทศหนงึ่ ถอื วา่ เปน็ ปจั จยั ทมี่ คี วาม ในการป้องกันตนเอง และการหาประโยชน์ร่วมกัน ส�ำคัญอย่างยิ่งท่ีจะท�ำให้ประเทศคู่ต่อสู้ไม่กล้าที่จะ เปน็ ตน้ ตอ่ กรหรอื ทำ� ความเสยี หายให้ และไมแ่ ตเ่ พยี งเทา่ นน้ั แนวทฤษฎีการป้องปรามเช่นว่านี้ดูแล้ว ความสามารถที่จะท�ำอันตรายให้ผู้อ่ืนนี้ ยังจะมีผล คลา้ ยกบั วา่ จะขดั กันเอง กล่าวคือ ประเทศจะปราม ท�ำให้รัฐอ่ืน ๆ มีพฤติกรรมตอบสนองในท�ำนอง คตู่ อ่ สดู้ ว้ ยการแสดงพลงั แตแ่ ลว้ จะเปดิ ทางใหม้ กี าร เดียวกนั ดว้ ย ในการที่จะบังคบั หรอื ป้องปรามไมใ่ ห้ เจรจากันได้แทนที่จะแข็งกร้าวจนคู่ต่อสู้ไม่มีช่อง ประเทศอื่นลุกข้ึนมาท้าทาย ประเทศน้ันจะต้อง ที่จะเจรจาด้วยได้ จุดนี้น่าจะเป็นจุดท่ีเราสามารถ ทำ� ใหเ้ หน็ วา่ ใครกต็ ามทจี่ ะลองดจี ะตอ้ งพบกบั ความ นำ� ไปใชใ้ นการตอ่ ตา้ นการทจุ รติ ได้ กลา่ วคอื ถา้ รฐั หรอื รุนแรงและความหายนะแน่นอน แต่ Schelling ทางการเป็นผู้ท่ีจะใช้พลังความแข็งแกร่งป้องปราม ก็ระวังที่จะบอกว่าความรุนแรงและความหายนะนี้ เจ้าหน้าที่ท่ีจะท�ำผิดว่าถ้าท�ำเช่นน้ันต้องเจอกับ จะหลกี เลยี่ งได้ หากประเทศคตู่ อ่ สพู้ รอ้ มทจี่ ะเจรจา การตอบโตอ้ ยา่ งมหาศาล ไมม่ ปี ระโยชนอ์ นั ใดเลยท่ี ตกลงกัน เพราะฉะนั้น ความสามารถท่ีจะท�ำ จะท�ำเช่นน้ัน แต่ทางการหรือรัฐอาจจะเปิดช่องให้ อันตรายนี้จะถูกใช้เป็นเครื่องมือหรืออ�ำนาจในการ ผทู้ อี่ าจทำ� ผดิ หรอื ทจุ รติ ไดร้ บั รวู้ า่ ถา้ ยนิ ดจี ะกลบั เนอื้ เจรจาตอ่ รอง (bargaining power) และจะมพี ลงั กลับตัว ทางการยินดีท่ีจะเจรจาต่อรองด้วยได้ มากเมอ่ื ใช้เปน็ พลังที่สนบั สนุนอยู่ขา้ งหลัง เพอื่ รกั ษาสถานะเดมิ (status quo) คอื การไมท่ จุ รติ ในมุมมองท�ำนองเดียวกัน Huth (1999) เอาไว้ โดยทางการหรอื รฐั จะตอ้ งสรา้ งความนา่ เชอ่ื ถอื มีความเห็นว่า ประโยชน์การป้องปรามที่มี (credibility) ของนโยบายหรือค�ำสัญญาของตน ประสิทธิภาพมากท่ีสุด คือ นโยบายท่ีท�ำให้การ อยา่ งเครง่ ครดั จึงจะทำ� ใหผ้ ูท้ ี่จะกระทำ� ผิด (ทจุ ริต) คาดการณผ์ ลประโยชน์ หรอื ผลลพั ธข์ องการใชก้ ำ� ลงั ไมย่ อมท�ำผดิ ได้ เขา้ โจมตลี ดนอ้ ยถอยลงในขณะทไี่ มท่ ำ� ใหก้ ารคาดการณ์ การอ้างกฎหมายท่ีรุนแรงและครอบคลุม ผลประโยชน์ของการรักษาสันติภาพลดลงไปด้วย เป็นวิธีการหน่ึงที่จะป้องปรามการท�ำทุจริตของ กล่าวอีกนัยหน่ึงคือ ประเทศท่ีประสงค์จะปกป้อง เจ้าหน้าท่ีของรัฐได้ เหมือนกับการแสดงพลัง ตนเองจากการถูกรุกรานจากประเทศอ่ืนจะต้อง แสนยานุภาพทางการทหารหรือการท�ำลายล้าง ทำ� ใหป้ ระเทศคตู่ อ่ สปู้ ระจกั ษว์ า่ ไมม่ ปี ระโยชนอ์ นั ใด แต่การขู่ที่จะใช้ก�ำลังหรือการใช้กฎหมายในความ ที่ประเทศคู่ต่อสู้จะใช้ก�ำลังเข้าท�ำร้ายหรือโจมตี หมายของเราในขณะนี้ จะต้องสร้างความเช่ือถือ แต่ในขณะเดียวกันก็ไม่ท�ำให้ความน่าเชื่อถือ ใหเ้ กดิ ในตวั ผเู้ กยี่ วขอ้ ง และความนา่ เชอื่ ถอื นจ้ี ะเกดิ ขน้ึ ได้ (credibility) ของการใช้ก�ำลังของประเทศแรก หากรัฐหรือทางการสามารถประสบความส�ำเร็จ ลดน้อยลงไปดว้ ย Huth เสนอวา่ วธิ ที ี่จะทำ� ใหค้ วาม ในการปราบปราม ผู้ท่ีกระท�ำผิดได้โดยการจับกุม นา่ เชอ่ื ถอื ทวี่ า่ เปน็ จรงิ หรอื มนี ำ้� หนกั จะประกอบดว้ ย ลงโทษได้ทุกครง้ั ทีม่ ีการกระท�ำผดิ เกดิ ขนึ้
10 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ยังมีการถกเถียงในทางวิชาการว่าการใช้ หรือปัจจัยที่มีความเก่ียวข้องเช่ือมโยงกับการทุจริต ก�ำลังหรือการมีโทษที่รุนแรงประกอบกับความ ประพฤติมิชอบของเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือภาครัฐ แน่นอนในจับกุมคนท�ำผิดมาลงโทษ จะท�ำให้ ในแวดวงการต่อต้านการทุจริตระดับนานาชาติ พฤติกรรมการกระท�ำผิดของคนลดลงไปหรือไม่ เร่ืองความโปรง่ ใสเปน็ เรื่องท่ีได้มีการ หยิบยกขึน้ มา ในทฤษฎีทางเศรษฐศาสตร์นน้ั กจิ กรรมใดกแ็ ล้วแต่ พจิ ารณากนั วา่ เปน็ ปจั จยั หนงึ่ ทจ่ี ะชว่ ยลดการทจุ รติ เมื่อท�ำแล้วเกิดความเสียหาย หรือการไร้ ซึ่งเป็นส่วนส�ำคัญส่วนหน่ึงของ การพัฒนาใน อรรถประโยชน์ (disutility) ก็ไมม่ ีเหตุผลใดทีผ่ ้นู ้นั ประเทศท่ีก�ำลังพัฒนาในองค์กรพัฒนาระหว่าง อยากจะทำ� เพราะฉะนน้ั หากโทษของการกระทำ� ผดิ ประเทศ เช่น ธนาคารโลก มาต้งั แตป่ ลายทศวรรษท่ี มีความชัดเจน และบังคับใช้อย่างมีประสิทธิภาพ 1980 ในตอนต้นของทศวรรษท่ี 1990 ได้มีความ อตั ราการกระทำ� ผดิ กน็ า่ จะลดลง นกั วชิ าการหลายคน พยายามของบคุ คลหลายคนทจี่ ะสง่ เสรมิ การยดึ หลกั อาทิ Erhlich (1973, 1975, 1977), Grogger ความโปร่งใสในการท�ำงานของภาครฐั (และเอกชน (1990), Dezhbarksh et al. (2003), Dezhbaksh ทที่ ำ� งานกบั รฐั ) และสามารถรวมตวั กนั กอ่ ตง้ั องคก์ ร and Shepherd (2006) ได้ศึกษาเชิงประจักษ์ว่า เอกชนเพอื่ การน้ีทมี่ ีชือ่ วา่ องค์กรเพื่อความโปร่งใส โทษประหารชีวิตในสหรัฐอมริกาจะมีผลต่อการ นานาชาติ หรอื Transparency International (TI) ลดลงของอาชญากรรมหรอื ไม่ ซง่ึ ผลการศกึ ษาสว่ นใหญ่ ขน้ึ ทปี่ ระเทศเยอรมนี และไดร้ บั ความชว่ ยเหลอื จาก ยืนยันว่าผลแห่งการป้องปรามอาชญากรรม รัฐบาลเยอรมนีหาสถานที่ต้ังส�ำนักงานใหญ่ให้ที่ (deterrent effects) ของโทษประหารชีวิตมีผลตอ่ กรงุ เบอรล์ นิ เมอื่ ปี ค.ศ. 1995 จากนน้ั ผลงานขององคก์ ร การก่ออาชญากรรมตามทที่ ฤษฎี ได้กลา่ วไว้ นี้ด้านการสนับสนุนและส่งเสริมความโปร่งใส เพอื่ ตอ่ ตา้ นการทจุ รติ กเ็ พม่ิ มากขน้ึ และเปน็ ทรี่ จู้ กั กนั 4. หลักความโปร่งใสเพื่อการป้องกันการ โดยทว่ั ไป4 ทุจรติ (Transparency Principles for ในเวลาตอ่ มา หนว่ ยงานทสี่ ำ� คญั หนว่ ยงานหนง่ึ Corruption Prevention) ท่ีองค์การสหประชาชาติได้บรรจุเอาความโปร่งใส เป็นปัจจัยหน่ึงที่จะอยู่ในหลักการพัฒนาประเทศ บันไดขั้นที่สามท่ีจะน�ำไปสู่กระบวนการ เพอื่ ใหป้ ระเทศนนั้ บรรลถุ งึ การพฒั นาทมี่ กี ารพฒั นา การปอ้ งกนั การทจุ รติ ทไ่ี ดผ้ ลเปน็ รปู ธรรมชดั เจน คอื คนในประเทศอย่างยั่งยืน (sustainable การสร้างความโปร่งใสระบบการท�ำงานของภาครัฐ human development) หน่วยงานท่ีว่านี้คือ และระบบการตรวจสอบการท�ำงานของภาครัฐโดย United Nations Development Programme ภาคเอกชน หรอื UNDP ซงึ่ ไดพ้ มิ พเ์ ผยแพรเ่ อกสารสำ� คญั ทม่ี ชี อ่ื วา่ เรือ่ งความโปร่งใส (transparency) นเี้ ปน็ “Governance and Sustainable Human เร่ืองทีค่ ่อนขา้ งใหม่ หากจะเปรยี บเทียบกับแนวคิด 4 บุคคลท่ีได้ชื่อว่ามีส่วนสำ�คัญที่เป็นผู้ริเร่ิมตั้ง TI คือ นาย Peter Eigen ซึ่งขณะน้ันเป็นนักกฎหมายทำ�งานอยู่กับ ธนาคารโลกทก่ี รงุ Washington DC ในประเทศสหรฐั อเมรกิ า
ปีท่ี 8 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม 2558) 11 Development” เมอ่ื ปี ค.ศ. 1997 โดยได้ระบุถึง หมายถงึ การใชท้ รพั ยากรทมี่ อี ยอู่ ยา่ งจำ� กดั ปจั จยั สำ� คญั 9 ปจั จยั ทจี่ ะมผี ลทำ� ใหเ้ กดิ ธรรมาภบิ าล ให้ไดผ้ ลดีทีส่ ุด ในการบริหารประเทศได้ กลา่ วคอื 8. มีความรับผิดชอบ (accountability) 1. การมสี ่วนรว่ ม (participation) หมายถงึ ผทู้ เี่ กยี่ วขอ้ งจะตอ้ งมคี วามรบั ผดิ ชอบ หมายถึง การท่ที งั้ หญงิ และชาย จะมสี ิทธิ ตอ่ ผลงานของตน มเี สยี งในการตดั สนิ ใจขององคก์ ร หรอื สถาบนั ทตี่ วั เอง 9. มวี สิ ยั ทศั นก์ า้ วไกล (long – term vision) เป็นสมาชิกอยู่ หมายถึง การมองไปในอนาคตด้วย 2. หลักแหง่ กฎหมาย (rule of law) โดยค�ำนึงถึงประเด็นทางประวัติศาสตร์ วัฒนธรรม หมายถึง การบังคับใช้กฎหมายกับบุคคล และความสลับซับซอ้ นของสภาพสังคมในปัจจุบัน ทุกคนเท่าเทียมกัน และทุกคนในสังคมได้รับ สำ� หรบั ความโปรง่ ใสซงึ่ เปน็ ปจั จยั หนงึ่ ของ การคมุ้ ครองตามสทิ ธพิ นื้ ฐานของมนุษยชน ธรรมาภิบาลในภาครัฐนั้น เราอาจแบ่งออกได้เป็น 3. ความโปรง่ ใส (transparency) 3 ประเภท คือ ความโปร่งใสที่เราพูดถึงข้างต้นได้รับ (1) ความโปรง่ ใสระดบั โครงสรา้ งหรอื สถาบนั การบรรจอุ ยู่ ณ จดุ นขี้ องหลกั ธรรมาภบิ าล ในทศั นะ (structural or institutional transparency) ของ UNDP ความโปรง่ ใสในท่นี ี้ คือ สิทธทิ จี่ ะได้รบั (2) ความโปรง่ ใสระดบั องคก์ ร หรอื หนว่ ยงาน ทราบหรือเข้าถึงข้อมูลข่าวสารท่ีเกี่ยวข้องกับชีวิต ( o r g a n i z a t i o n a l o r a g e n c y – l e v e l ของคนในสังคม transparency) 4. การสนองตอบต่อความต้องการของ (3) ความโปร่งใสระดับบุคคล (personal ประชาชน (responsiveness) or individual transparency) หมายถงึ การทีภ่ าครฐั ฟงั เสียงสะทอ้ นจาก หมายความว่า ในทุกระดับของการ ประชาชน และพยายามสนองตอบตอ่ ความตอ้ งการ ปกครอง ต้ังแต่ระดับบนสุด หรือระดับกว้างสุด ของประชาชนดังกล่าว (อำ� นาจนิติบญั ญัติ บรหิ าร และตุลาการ) ผ่านลงมา 5. มุ่งหาความเปน็ เอกฉันท์ (consensus ในระดับองค์กรหรือหน่วยงาน จนถึงระดับล่างสุด orientation) คอื เจา้ หนา้ ทขี่ องรฐั ในระดบั บคุ คล จะตอ้ งถงึ พรอ้ ม หมายถงึ ความพยายามทจ่ี ะใหก้ ารตดั สนิ ใจ ดว้ ยความโปรง่ ใสในการทำ� งานโดยครบถว้ นสมบรู ณ์ ของสงั คมเกดิ ขนึ้ จากเหน็ ดว้ ยของทกุ คน ถา้ เปน็ ไปได้ โดยประเภทของความโปร่งใสท่ีกล่าวถึงข้างต้นน้ี 6. มีความเท่าเทียมกัน (equity) เป็นความโปร่งใสด้านอุปทาน (supply–side หมายถึง โอกาสท่ีท้ังหญิงและชาย จะได้ transparency) หมายถึง รัฐและองค์กร หรือ บรรลถุ งึ สวสั ดกิ ารความเปน็ อยทู่ ด่ี โี ดยเสมอภาคกนั ตวั แทนเปน็ ผสู้ รา้ งความโปรง่ ใสในฐานะทเี่ ปน็ หนว่ ยงาน 7. มี สั ม ฤ ท ธิ์ ผ ล แ ล ะ ป ร ะ สิ ท ธิ ภ า พ หรือผู้รับใช้ (agents) ให้แก่ประชาชน ซึ่งจะเป็น (effectiveness and efficiency) ผตู้ อ้ งมีความโปรง่ ใสอีกแบบหนึง่ เป็นความโปรง่ ใส
12 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ดา้ นอปุ สงค์ (demand–side transparency) จาก และระมดั ระวงั ทจี่ ะไมล่ ะเมดิ กฎหมายหรอื ระเบยี บ มมุ มองของผ้เู ปน็ เจา้ ของประเทศ (principals) ดงั กลา่ ว ปัจจัยหรืออุปกรณ์ท่ีจะสร้างความโปร่งใส (2) ผู้ปฏิบัติทุกระดับจะต้องปฏิบัติงาน ใหเ้ กดิ ขน้ึ ทง้ั ในดา้ นอปุ สงคแ์ ละอปุ ทาน คอื ขา่ วสาร อย่างเปิดเผยตรงไปตรงมา จงใจท่ีจะให้ผู้อื่น ขอ้ มลู การเปดิ เผย และการเขา้ ถงึ ขอ้ มลู ของตวั ละคร (โดยเฉพาะอยา่ งยง่ิ ประชาชนผเู้ ปน็ เจา้ ของประเทศ) ทุกตัวที่เกี่ยวข้องในการบริหารจัดการบ้านเมือง ไดร้ ับร้โู ดยไมป่ ิดบัง ในทุกระดับท่ีกล่าวถึงข้างต้น ส�ำหรับเรื่องข่าวสาร (3) การปฏบิ ัตงิ านดังกล่าว จะต้องกระท�ำ ขอ้ มลู นน้ั ทง้ั ในอดตี และปจั จบุ นั มกี ฎหมายทบ่ี งั คบั ไปโดยปราศจากการขดั กนั ของผลประโยชนส์ ว่ นตน ใหม้ กี ารเปดิ เผย และเขา้ ถงึ ขอ้ มลู ขา่ วสารจำ� นวนมาก ของผปู้ ฏบิ ตั งิ าน และผลประโยชน์ของส่วนรวม เชน่ ในมาตรา 56 แหง่ รฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย เงื่อนไขข้อ (3) น่าจะเป็นเงื่อนไขที่ส�ำคัญ พุทธศักราช 2550 ระบุว่า “บุคคลย่อมมีสิทธิได้ ท่ีสุด นอกเหนือจากความจ�ำเป็นข้ันต่�ำท่ีเจ้าหน้าท่ี รับทราบและเข้าถึงข้อมูลหรือข่าวสารสาธารณะ ของแต่ละระดับจะต้องปฏิบัติตามกฎหมายและ ในครอบครองของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ การไมป่ ดิ บงั ซอ่ นเรน้ การกระทำ� ของตนเอง ในอดตี มี รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น เว้นแต่การ ความพยายามของบางภาคส่วนของสังคมไทยที่จะ เปดิ เผยขอ้ มลู หรอื ขา่ วสารนน้ั จะกระทบตอ่ ความมน่ั คง ผลักดันให้มีกฎหมายเป็นการเฉพาะว่า การกระท�ำ ของรฐั ความปลอดภยั ของประชาชน หรอื สว่ นไดเ้ สยี เชน่ ใดเปน็ การขดั กันของผลประโยชน์ส่วนตน และ อันพึงได้รับการคุ้มครองของบุคคลอื่น หรือเป็น ผลประโยชน์ส่วนรวม เช่น ร่างพระราชบัญญัติ ข้อมูลส่วนบุคคล ทั้งนี้ ตามท่ีกฎหมายบัญญัติ” วา่ ดว้ ยความผดิ เกยี่ วกบั การขดั กนั ระหวา่ งประโยชน์ นอกจากนี้ก็ยังมีพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของ ส่วนบุคคลและประโยชน์ส่วนรวม พ.ศ. .... หรือท่ี ทางราชการ พ.ศ. 2540 ซ่ึงเปิดช่องให้ประชาชน รจู้ กั กนั โดยทวั่ ไปในขณะนน้ั วา่ กฎหมายเจด็ ชวั่ โคตร เจา้ ของประเทศสามารถเขา้ ถงึ และรบั รขู้ อ้ มลู เกย่ี วกบั ซงึ่ ถกู รา่ งขนึ้ ในสมยั รฐั บาลพลเอก สรุ ยทุ ธ จลุ านนท์ การทำ� งานของภาครัฐไดต้ ลอดเวลา รา่ งกฎหมายฉบบั นมี้ ปี ญั หาไมส่ ามารถประกาศใชไ้ ด้ นอกจากเรื่องข้อมูลข่าวสารแล้ว ความ แต่ถึงแม้จะประสบความส�ำเร็จประกาศใช้เป็น โปรง่ ใสขา้ งตน้ ยงั ตอ้ งการแนวทางปฏบิ ตั ขิ องสถาบนั กฎหมายได้ ก็มิได้หมายความว่า ข้อห้ามต่าง ๆ องคก์ ร และบุคคลหรอื เจ้าหน้าทีข่ องรัฐท่ีเกี่ยวขอ้ ง เกย่ี วกบั ประโยชนท์ บั ซอ้ นจะครบถว้ น ครอบคลมุ ไป ทมี่ คี วามถกู ตอ้ งครบถว้ นสมบรู ณอ์ กี ดว้ ย ในทกุ ระดบั ท้ังหมด เพราะไม่มีทางท่ีใครจะคาดคะเนหนทางที่ ของผปู้ ฏบิ ตั ใิ นภาครฐั (สถาบนั / หนว่ ยงาน / บคุ คล) ผปู้ ระสงคจ์ ะทำ� ผดิ จะหาทางเลยี่ งกฎหมายได้ ดงั นนั้ ความโปรง่ ใสในการทำ� งานดา้ นอปุ ทานเชน่ น้ี จะตอ้ ง การปอ้ งกนั การขดั กนั ของผลประโยชนต์ อ้ งเกดิ จาก เป็นไปตามเง่ือนไขการปฏิบัติหน้าท่ีอย่างน้อย จิตส�ำนึกของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้องเท่านั้น 3 ประการ ดงั นี้ จึงจะครบถ้วนสมบรู ณ์ (1) ทุกระดับของผู้ปฏิบัติจะต้องเริ่มโดย สว่ นบทบาทของประชาชนในระดบั อปุ สงค์ การปฏบิ ตั ติ ามกฎหมาย หรอื ระเบยี บตา่ ง ๆ ทม่ี อี ยแู่ ลว้ ของความโปรง่ ใสนนั้ ถา้ ประชาชนมคี วามตนื่ ตวั และ
ปีท่ี 8 ฉบับที่ 1 (มกราคม 2558) 13 ตรวจสอบการทำ� งานของเจา้ หนา้ ทขี่ องรฐั อยตู่ ลอด ในทุกภาคส่วน จะเป็นการป้องกันการทุจริตที่แท้ เวลา ภายใตค้ วามสะดวกในการเขา้ ถงึ ขอ้ มลู ขา่ วสาร จริง หรอื กลา่ วอีกฝ่ายหน่ึง เมือ่ ทงั้ ฝ่ายอปุ ทานและ กจ็ ะสามารถควบคมุ การทำ� งานของเจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั อุปสงค์มีความโปร่งใสในการท�ำงาน การทุจริตต่อ ทุกระดับให้อยู่ในกรอบของความถูกต้องเหมาะสม หน้าท่ีก็เกิดขึ้นไม่ได้ เพราะการทุจริตดังกล่าว ปราศจากการทจุ รติ และประพฤตมิ ิชอบได้ แตท่ ัง้ น้ี จะถูกเปิดขึ้นมาก่อนโดยฝ่ายอุปทานเอง หรือ จะมีระบบที่เม่ือพบว่าเจ้าหน้าท่ีของรัฐประพฤติ ฝา่ ยอปุ สงค์ หรือท้งั 2 ฝ่าย ปฏิบัติงานไม่ถูกต้องเหมาะสม แสดงถึงการทุจริต อย่างไรก็ตาม การป้องกันการทุจริตที่ ประพฤติมิชอบ กลไกต่าง ๆ ก็จะถูกกระตุ้นให้ เหมาะสมคอื อย่างไร หรือต้องท�ำอย่างไร ก็ยังไมใ่ ช่ ทำ� งานทนั ทเี พอื่ รบั มอื หรอื แกไ้ ขการทจุ รติ ประพฤติ ค�ำตอบสุดท้ายของการต่อต้านการทุจริต ค�ำตอบ มชิ อบดงั กลา่ ว หากความโปรง่ ใสทง้ั ในระดบั อปุ สงค์ สดุ ท้ายจรงิ ๆ ของการตอ่ ตา้ นการทุจริตน่าจะอยทู่ ่ี และอุปทานเกิดข้ึนได้ตามนี้แล้ว โอกาสการทุจริต ทุกคนในสังคมเป็น “คนดี” (moral men and ในภาครัฐโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐก็เป็นไปได้ยากเช่นนี้ women) ที่มีความรู้สึกผิดชอบชั่วดี รู้ว่าอะไรถูก คอื หลกั การปอ้ งกันการทจุ ริตที่แท้จริง อะไรผิด อะไรท�ำได้อะไรท�ำไม่ได้หรือไม่ควรท�ำ สังคมท่ีว่าน้ีคือ สังคมท่ีอยู่ในอุดมคติของ Adam 5. บทสรุป: นิติเศรษฐศาสตร์ของการ Smith บิดาแห่งวิชาเศรษฐศาสตร์ท่ีเช่ือว่าเม่ือ ป้องกนั การทุจรติ คอื อย่างไร? ทกุ คนในสงั คมมคี วามรสู้ กึ ผดิ ชอบชว่ั ดี หรอื ท่ี Adam Smith เรยี กวา่ moral sentiments ระบบเศรษฐกจิ บทความนไ้ี ดช้ ใี้ หเ้ หน็ ถงึ กจิ กรรม 3 ขนั้ ตอน เสรีนิยมท่ีทุกคนท�ำเพื่อประโยชน์ของตนเอง หรอื บนั ได 3 ขน้ั ที่จะน�ำไปสู่การป้องกนั การทจุ รติ (ในฐานะคนด)ี ยอ่ มเปน็ ระบบทดี่ แี ละมปี ระสทิ ธภิ าพ ทีส่ ามารถเกิดขึน้ ได้จรงิ คือ การหาสาเหตขุ องการ ทสี่ ุด โดยไมต่ ้องกังวลกบั ปญั หาการทจุ ริตประพฤติ ทุจริต หรือการกระท�ำผิดทางอาญา ท่ีมาจากการ มิชอบ ซ่ึงเป็นปัญหาอยา่ งยงิ่ ในปจั จบุ ัน ใชอ้ �ำนาจหนา้ ทขี่ องเจา้ หน้าทข่ี องรฐั เพือ่ ประโยชน์ ของตนเองหรือพวกพ้อง โดยอาศัยแนวคิดทาง เอกสารอ้างอิง เศรษฐศาสตร์ ซึ่งสมมุติว่าคนทุกคนตัดสินใจท่ีจะ เลือกท�ำอะไร หรอื ไมท่ �ำอะไร โดยตัง้ อยบู่ นฐานของ ภาษาอังกฤษ ความพงึ พอใจหรอื อรรถประโยชนส์ ว่ นตวั (rational choice) การสรา้ งกฎเกณฑข์ องการปอ้ งปรามความ Becker, G. S. (1968). Crime and punishment: ประสงค์หรือความต้องการที่สังคมจะท�ำผิด หรือ An economic approach, Journal of ทุจริต และการสร้างระบบที่ผู้ที่เกี่ยวข้องกับการ Political Economy, Vol. 76, 169–217. บรหิ ารจดั การบา้ นเมอื ง ทงั้ ผใู้ ห้ และผรู้ บั (เจา้ หนา้ ที่ และประชาชน) มีความโปร่งใสในการท�ำงาน Bellamy, R. (ed.) (1995). Beccaria: ‘On ทกุ ระดบั กจิ กรรม 3 ข้ันตอนน้ี โดยเฉพาะอย่างย่ิง Crimes and Punishments’ and กิจกรรมขั้นสุดท้ายว่าด้วยการสร้างความโปร่งใส Other Writings, Cambridge: Uni- versity Press. Bentham, J. (1843). Principles of Penal Law, Cited in J. Bowring (ed.), The Works of Jeremy Bentham, Vol. 1. Kent: Russell & Russell. 1962.
14 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. Brown, W. W. and M. O. Reynolds (1973). www.law.columbia.edu/law_ Crime and Punishment: Risk school/communications/reports/ implications, Journal of Economic summer 06/capitalpunish. Theory, Vol. 6, 508–514. Grogger, Jeffrey (1990). The Deterrent Effects of Capital Punishment: An Dezhbakhsh, H. and J. M. Shepherd (2006), Analysis of Daily Homicide Counts, The deterrent effect of capital Journal of the American Statistical punishment: Evidence from a Association, Vol. 85, No. 410, June Judicial Experiment, Economic 1990, pp. 295-303. Inquiry, Vol. 44, 2006, available Grogger, Jeffrey (1991). Certainty versus at http://ei.oxfordjournals.org/cgi/ Severity of Punishment, Economic reprint/ cbj032v1. Enquiry, April 1991, pp. 297-309. Huth, Paul K. (1999). Deterrence and Dezhbakhsh, H., P. Rubin, and J. M. Shepherd International Conflict: Empirical (2003). Does capital punishment Findings and Theoretical Debates, have a deterrent effect? New evidence Annual Review of Political from post-moratorium panel data, Science, Vol. 2, 1999, pp. 25-48. American Law and Economics Landes, W. M. (1971). An economic analysis Review, Vol. 5, 344–376. of the courts. Journal of Law and Economics, Vol. 4, 61–107. Ehrlich, I. (1972). The deterrent effect of McCarthy, Bill (2002). New Economics of criminal law enforcement, Journal Sociological Criminology, Annual of Legal Studies, Vol. 1, 259–276. Review of Sociology, Vol. 28, 2002, pp. 417-442. Ehrlich, I. (1973). Participation in illegitimate Schelling, Thomas (1960). Strategy of activities: A theoretical and empirical Conflict, Cambridge: Harvard investigation, Journal of Political University Press, 1960. Economy, Vol. 81, 521–565. Schelling, Thomas (1966a). Arms and Influence, New Haven: Yale Ehrlich, I. (1975). The deterrent effect of University Press, 1966. capital punishment: A question of Schelling, Thomas (1966b). The Diplomacy of life and death, American Economic Violence, New Haven: Yale University, Review, Vol. 65, 397–417. 1966. Stigler, G. J. (1970). The optimum enforcement Ehrlich, I. (1977). Capital punishment and of laws. Journal of Political Economy, deterrence: Some further thoughts Vol. 78, 526–536. and additional evidence, Journal of UNDP (1997). Governance and Sustainable Political Economy, Vol. 85, 741– Human Development, UNDP Policy 788. Document. Eide, Erling, Paul H. Rubin, and Joanna M. Shepherd (2006). Economics of Crime Foundation and Trends in Microeconomics, Vol. 2, No. 3, 2006, pp. 205-279. Fagan, Jeffrey A. (2012). Capital Punishment: Deterrence Effects and Capital Costs, Columbia Law School https://
ปีท่ี 8 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม 2558) 15 ภาคผนวก: ปรัชญาการลงโทษผู้กระท�ำ Beccaria เกยี่ วกบั การปกครองในยโุ รปไดร้ บั อทิ ธพิ ล ความผดิ ตามแนวคดิ ของ Cesare Beccaria จากทฤษฎีสัญญาประชาคม (Social Contract และ Jeremy Bentham Theory) ของ John Locke และ J.J. Rousseau ตลอดระยะเวลา 8-9 ปี ทผี่ เู้ ขยี นไดม้ โี อกาส เป็นอย่างมาก ดังจะเห็นได้จากบทเริ่มต้นของ ท�ำงานด้านการป้องกันและปราบปรามการทุจริต หนงั สือ Beccaria ที่ว่า “กฎหมายคือสถานการณ์ ทส่ี ำ� นกั งาน ป.ป.ช. ไดค้ ดิ อยเู่ สมอวา่ อะไรคอื สาเหตุ หรือเง่ือนไขที่มนุษย์ ซึ่งโดยปกติเป็นผู้ท่ีนิยมความ ของการทจุ รติ คอรร์ ปั ชนั และจะหาทางปอ้ งกนั และ มีอิสระอยู่แล้ว ยินดีท่ีจะรวมตัวกันเพื่ออยู่ร่วมกัน ปราบปรามการทุจริตอย่างไร จึงจะได้ผลดีที่สุด ภายในสถานภาพหรือเงื่อนไขดังกล่าว มนุษย์รู้ดี ในชว่ งเวลาทศี่ กึ ษาคน้ ควา้ เพอ่ื หาคำ� ตอบตอ่ คำ� ถาม ว่าการอยู่ภายใต้ภาวะสงครามอยู่ตลอดเวลา ดังกล่าว ได้มีโอกาสค้นพบและอ่านงานของนักคิด จะท�ำให้เสรีภาพของบุคคล ไร้ความหมาย และ นักปรัชญาด้านสังคมและกฎหมายชาวอิตาเลียน ชีวิตความเป็นอยู่มีความไม่แน่นอน มนุษย์จึงยอม ท่านหนึ่ง ช่ือว่า Cesare Beccaria ซ่ึงได้เขียน เสียสละเสรีภาพของตนเพ่ือแลกเปล่ียนกับความ หนังสือท่ีมีช่ือเสียงมากที่สุดกลุ่มหนึ่งในช่วงตอน สงบสุขและความมั่นคงแห่งชวี ติ ” ปลายศตวรรษท่ี 18 มีชื่อเป็นภาษาอิตาเลียนว่า ดว้ ยเหตทุ ี่ Beccaria ยกสทิ ธติ ามธรรมชาติ Dei Diletti e delle Pene หรือแปลเป็นภาษา ของมนษุ ยไ์ วส้ งู สดุ ทา่ นจงึ ไมเ่ หน็ ดว้ ยกบั การละเมดิ องั กฤษวา่ On Crime and Punishments หรอื วา่ สิทธิดังกล่าวของมนุษย์โดยรัฐ ดังจะเห็นได้ว่า ด้วยอาชญากรรมและถูกลงโทษ หนังสือเล่มนี้ Beccaria ไม่เห็นด้วยกับโทษประหารชีวิต ใหข้ อ้ คดิ เกยี่ วกบั การทำ� ความผดิ ของคน และการตอ้ ง ด้วยเหตุผลว่า (1) รัฐไม่มีสิทธิที่จะเอาชีวิต หรือ ถกู ลงโทษโดยรฐั ไว้หลายประการ ซึง่ สามารถนำ� มา ท�ำลายชีวติ ของพลเมอื ง และ (2) การประหารชวี ิต ประยุกต์ใช้กับการป้องกัน และปราบปรามการ ไม่ใช่วธิ ีท่เี ป็นประโยชน์ หรือจ�ำเป็น ในรปู แบบของ ทุจริตได้ ผู้เขียนจึงขอน�ำเรื่องราวของ Beccaria การลงโทษ แต่ในฐานะท่ีรัฐเป็นผู้บริหารจัดการ มาเล่าสู่กนั ฟัง ดงั นี้ ก�ำกับดูแลการประพฤติปฏิบัติของประชาชน Cesare Beccaria (1738 -1792) พลเมืองในการอยู่ร่วมกัน เมื่อประชาชนพลเมือง เป็นนักคิด นักกฎหมาย และนักปรัชญา กระทำ� การผดิ กฎหมายทถี่ อื วา่ เปน็ อาชญากรรมตอ่ ชาวอิตาเลยี น ท่ีเกดิ ในตระกูลขุนนาง และมีชีวิตอยู่ สงั คม รัฐก็จะต้องจบั กุมผ้นู น้ั มาลงโทษ แตโ่ ทษหรือ ในเมืองมิลาน ประเทศอิตาลี สมัยตอนกลางของ การลงโทษที่รัฐพึงใช้กับผู้กระท�ำผิดในทัศนะของ คริสตศ์ ตวรรษท่ี 18 Beccaria ศกึ ษากฎหมาย โดย Beccaria จะต้องเป็นไปตามหลกั เกณฑ์ ดังนี้ จบจากมหาวิทยาลยั Pavia เมือ่ มอี ายุเพียง 20 ปี (1) การลงโทษ หรือการท่ีผู้กระท�ำผิด และในปี ค.ศ. 1764 ขณะมีอายุได้เพียง 26 ปี จะตอ้ งไดร้ บั โทษ จะตอ้ งมคี วามผดิ แนน่ อน (certainty ไดเ้ ขยี นหนงั สอื เกย่ี วกบั อาชญากรรมตามทกี่ ลา่ วถงึ หรือ probability of punishment) วา่ จะเกดิ ข้ึน ข้างต้น ซึ่งสร้างชื่อเสียงให้แก่ Beccaria หรืออีกนัยหน่ึง คือ ใครก็ตามที่ท�ำผิดจะต้องถูก เป็นอย่างมาก ประเด็นท่ีน่าสนใจประการแรกก็คือ ลงโทษแนน่ อน ในตอนนั้น แนวคิดหรือปรัชญาทางการเมืองของ
16 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. (2) การลงโทษมใิ ชเ่ พอื่ เปน็ การแกแ้ คน้ ของ ผกู้ ระทำ� ผดิ การลงโทษผนู้ นั้ กเ็ ปลา่ ประโยชน์ ไมเ่ กดิ รฐั หรือสังคม แต่เป็นการป้องปรามไม่ใหค้ นอื่นท่ยี งั ผลอะไร” ไม่ได้ท�ำความผิดท�ำเช่นนั้นอีก กล่าวอีกนัยหนึ่งคือ Bentham ได้วางหลักของการลงโทษไว้ การลงโทษต้องการให้มีผลในทางป้องปราม อยา่ งกวา้ ง ๆ 4 ประการว่า การลงโทษจะไมเ่ ป็นผล (determent effect) หรอื ไมค่ วรทำ� หาก (1) การลงโทษนนั้ ปราศจากฐาน (3) ขนาดหรอื ระดบั ของการลงโทษ จะตอ้ ง ความผดิ (groundless) (2) การลงโทษนน้ั ไมเ่ ปน็ ไป เปน็ สดั สว่ นทเ่ี หมาะสมตามความรา้ ยแรง หรอื ความ ตามผลทต่ี อ้ งการ (inefficacious) (3) การลงโทษ รุนแรงของการท�ำผิด นั้นไมก่ อ่ ใหเ้ กิดประโยชนแ์ ก่สงั คม (unprofitable) (4) การลงโทษจะต้องรวดเร็ว (prompt) และ (4) การลงโทษน้ันไมจ่ ำ� เป็น (needless) และ เพ่ือให้เกิดผลในการป้องปรามอย่างเต็มท่ี และมี จากหลกั กวา้ ง ๆ 4 ขอ้ นี้ Bentham ไดว้ างกฎเกณฑ์ ประสทิ ธิภาพ แห่งการลงโทษไวถ้ ึง 17 กฎเกณฑว์ ่า การลงโทษที่ (5) การลงโทษผู้ท�ำผิดก็เพ่ือให้สังคมดีข้ึน เหมาะสมจะต้องเป็นเช่นใด ในที่น้ีจะน�ำเสนอ ไม่ใช่เพื่อเป็นการล้างแค้น หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งคือ กฎเกณฑก์ ารลงโทษของ Bentham 3 - 4 กฎเกณฑ์ การลงโทษก็เพ่ือป้องปรามไม่ให้คนอื่นท�ำผิด และ เพื่อให้มองเห็นภาพว่า Bentham มีแนวความคิด ปอ้ งกนั ไมใ่ ห้คนทเ่ี คยทำ� ผดิ แล้วท�ำผิดซ�้ำอกี ในเรือ่ งนอ้ี ย่างไร สว่ น Jeremy Bentham (1748 – 1832) - กฎเกณฑ์ข้อท่ี 1 (Rule I) มูลค่าของ นนั้ เขา้ ใจวา่ ไดอ้ ทิ ธพิ ลทางความคดิ เกย่ี วกบั แรงจงู ใจ การลงโทษจะตอ้ งไมน่ อ้ ยไปกวา่ มลู คา่ ของประโยชน์ ในการกอ่ อาชญากรรม หรอื การกระทำ� ความผดิ จาก ของการทำ� ผิด Beccaria แน่นอน ในบทท่ี 6 ของหนังสือชื่อ - กฎเกณฑข์ ้อที่ 2 (Rule II) การกระทำ� Principles of Penal Law ซึ่งเข้าใจว่าเขียนขึ้น ความผิดท่ีก่อให้เกิดความเสียหายมากเพียงใด ในตอนปลายศตวรรษ 1790 ไดก้ ลา่ ววา่ “ผลกำ� ไรของ ย่อมมีความเหมาะสมท่ีจะลงโทษผู้กระท�ำผิด การกอ่ อาชญากรรม คือพลังที่ผลกั ดันให้คน ๆ น้ัน ในขนาดเดยี วกนั กระทำ� ผดิ ในขณะทค่ี วามเจบ็ ปวดจากการถกู ลงโทษ - กฎเกณฑข์ อ้ ที่ 3 (Rule III) เมอื่ การกระทำ� จะช่วยเหน่ียวรั้งไม่ให้เขาท�ำผิด ถ้าหากขนาดของ ความผิด 2 ชนิดเปรียบเทียบกัน การลงโทษการ พลงั ในกลมุ่ แรกใหญก่ วา่ อาชญากรรมกจ็ ะถกู กอ่ ขนึ้ กระทำ� ความผดิ ทเี่ สยี หายมากกวา่ จะตอ้ งมากพอที่ แต่ถ้าพลังกลุ่มหลังใหญ่กว่า อาชญากรรมก็จะไม่ จะท�ำให้ผู้กระท�ำความผิดน้ัน จะเลือกเอาการ ถกู กอ่ ขน้ึ ดังน้นั ถา้ คน ๆ นน้ั ได้ประโยชนจ์ ากการ ลงโทษที่น้อยกว่า ก่ออาชญากรรม และได้รับการลงโทษแล้ว พบว่า - กฎเกณฑ์ขอ้ ที่ 4 (Rule IV) การลงโทษ ส่วนของประโยชน์มีขนาดใหญ่กว่าส่วนของผลของ จะต้องไม่รุนแรงเกินกว่าความจ�ำเป็นท่ีจะท�ำให้ การถกู ลงโทษ เขาผนู้ นั้ กจ็ ะกระทำ� ผดิ ไปเรอื่ ย ๆ ไมม่ ี ผู้กระท�ำความผิดนั้นหันมาปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ท่ี อะไรจะหยุดเขาได้ และหากเจ้าหน้าท่ีบ้านเมือง กำ� หนดข้ึน ผลู้ งโทษผกู้ ระทำ� ผดิ พบวา่ ดลุ แหง่ ประโยชนต์ กอยกู่ บั
ปที ่ี 8 ฉบบั ที่ 1 (มกราคม 2558) 17 มหาวทิ ยาลัยกบั ธรรมาภิบาล Universities and Good Governance ก�ำ จร ตติยกวี I มหาวิทยาลัย คือ สถานศึกษาระดับสูงท่ี คณะกรรมการสภามหาวทิ ยาลยั และมภี าระรบั ผดิ ชอบ นิสิตนักศึกษาเข้ามาเพื่อขวนขวายเรียนรู้ สูงสุด สภามหาวิทยาลัยเป็นองค์กรสูงสุดของ หาประสบการณ์ โดยมงุ่ หวงั จะไดค้ วามรไู้ ปเลย้ี งชพี มหาวิทยาลัย ท�ำหน้าท่ีในการวางนโยบายการ เมื่อจบการศึกษา นิสิตนักศึกษามิเพียงต้องทุ่มเท ด�ำเนินการท้ังหลายท้ังปวงในมหาวิทยาลัย เพยี รพยายามเรยี นรู้ ดว้ ยความวริ ยิ ะ อตุ สาหะ ตง้ั แต่ ทงั้ นโยบายการจดั การศกึ ษา นโยบายการเงนิ การคลงั กอ่ นเขา้ สรู่ ว้ั มหาวทิ ยาลยั เทา่ นนั้ แตย่ งั ตอ้ งลงทนุ ทง้ั นโยบายการบริหารบุคคล เป็นตน้ ในขณะเดียวกนั เวลาและเงินทองเพ่ือเป็นค่าใช้จ่ายต่าง ๆ อีกด้วย สภามหาวิทยาลัยต้องท�ำหน้าที่ก�ำกับติดตามการ มหาวิทยาลัยจึงเป็นองค์กรที่เป็นที่คาดหวังของ ด�ำเนินการของฝ่ายบริหารเพ่ือให้เป็นไปตาม สงั คมอยา่ งยงิ่ วา่ จะเปน็ องคก์ รทม่ี กี ารบรหิ ารจดั การ นโยบายที่สภามหาวิทยาลัยก�ำหนด ซึ่งในการ ท่ีดี ที่นิสิตนักศึกษาจะเข้าไปศึกษาเพื่อจบไปเป็น บริหารจัดการจะมีอธิการบดีเป็นผู้บริหารสูงสุด บั ณ ฑิ ต ที่ มี คุ ณ ภ า พ ส า ม า ร ถ ส ร ้ า ง ต น เ อ ง นอกจากนี้ สภามหาวิทยาลัยยังมีบทบาทส�ำคัญ สรา้ งครอบครวั และสร้างประเทศชาติตอ่ ไป ในการไดม้ าซงึ่ อธกิ ารบดดี ว้ ย กระบวนการในการไดม้ า ในปัจจุบัน มหาวิทยาลัยที่จัดว่าเป็น ซง่ึ อธกิ ารบดขี องมหาวทิ ยาลยั ทง้ั หลายสว่ นใหญเ่ ปน็ มหาวิทยาลัยของรัฐในประเทศไทยต่างอยู่ภายใต้ ระบบการสรรหาที่คล้ายคลึงกัน ทั้งนี้ เพื่อให้ได้ พระราชบัญญัติที่เป็นเอกเทศ ซึ่งเป็นการกระจาย คนดที เี่ หมาะสมมาทำ� หนา้ ทเี่ ปน็ ผบู้ รหิ ารสงู สดุ ทจ่ี ะ อ�ำนาจจากส่วนกลางให้มหาวิทยาลัยสามารถ น�ำพาความเจริญก้าวหน้ามาสู่มหาวิทยาลัยตามที่ บริหารจดั การได้อยา่ งมอี ิสระ ทุกมหาวิทยาลัยจะมี มงุ่ หวงั ในทกุ ๆ ดา้ น ทง้ั กรรมการของสภามหาวทิ ยาลยั สภามหาวิทยาลัยซึ่งประกอบด้วยคณะบุคคลผู้ทรง และอธิการบดีจึงเป็นบุคคลท่ีมีความส�ำคัญอย่างย่ิง คุณวุฒิจากภายนอกจ�ำนวนหน่ึงและกลุ่มบุคคลที่ ต่อความเปน็ ไปของมหาวทิ ยาลยั เป็นตัวแทนในภาคส่วนต่าง ๆ ของมหาวิทยาลัย ความแตกต่างของมหาวิทยาลัยท่ีเป็น อีกจ�ำนวนหนึ่งรวมกันเป็นคณะกรรมการสภา สว่ นราชการกบั มหาวทิ ยาลยั ในกำ� กบั ของรฐั จะอยทู่ ่ี มหาวทิ ยาลยั โดยทว่ั ไปจะมกี ารสรรหาหรอื คดั เลอื ก ความเป็นอิสระในการบริหารจัดการ ในด้านการ ผู้ทรงคุณวุฒิภายนอกท่านหน่ึงด�ำรงต�ำแหน่งนายก บริหารการเงินการคลัง มหาวิทยาลัยจะได้รับเงิน ส ภ า ม ห า วิ ท ย า ลั ย ท� ำ ห น ้ า ท่ี เ ป ็ น ป ร ะ ธ า น จากงบประมาณแผ่นดินเป็นรายปี ไม่ว่าจะเป็น I ปลัดกระทรวงศึกษาธกิ าร
18 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. มหาวิทยาลัยที่เป็นส่วนราชการหรือมหาวิทยาลัย เป็นผู้ก�ำกับดูแลในภาพรวม มหาวิทยาลัยเป็น ในกำ� กบั ของรฐั และยงั สามารถหารายไดเ้ พอ่ื สนบั สนนุ องค์กรช้ันสูงที่สังคมยอมรับในการเป็นผู้ชี้น�ำทาง เพม่ิ เตมิ ในการจดั การศกึ ษาไดอ้ กี ดว้ ย การหารายได้ วชิ าการและใหค้ วามเชอ่ื ถอื อยา่ งยง่ิ ดงั นน้ั การดแู ล สว่ นใหญไ่ ดจ้ ากการเกบ็ คา่ ธรรมเนยี มการศกึ ษาและ การบริหารจัดการในมหาวิทยาลัยจึงจ�ำเป็นต้องมี ค่าหน่วยกิตจากนิสิตนักศึกษา นอกจากน้ี ธรรมาภบิ าล มหาวิทยาลัยทุกแห่งยังมีความเป็นอิสระในการ ค�ำว่า \"ธรรมาภบิ าล\" ตรงกับค�ำวา่ \"good จดั หารายไดเ้ พมิ่ เตมิ ไดพ้ อสมควร มหาวทิ ยาลยั ของ governance\" ในภาษาอังกฤษ ความหมายกวา้ ง ๆ รัฐจะถูกก�ำหนดให้สามารถด�ำเนินการได้ตาม หมายถงึ การดูแลจัดการท่ดี นี ั่นเอง การดแู ลจดั การ ระเบียบของกระทรวงการคลัง ส่วนการหารายได้ ท่ีดีเป็นสิ่งจ�ำเป็นส�ำหรับทุกองค์กรไม่ว่าจะเป็น ของมหาวิทยาลัยในก�ำกับของรัฐจะกระท�ำได้ ภาครฐั หรอื เอกชน เพอ่ื ใหอ้ งคก์ รสามารถดำ� เนนิ การ กว้างขวางกว่า โดยระบุไว้ในพระราชบัญญัติของ ไปไดด้ ว้ ยดปี ราศจากปญั หา ตงั้ แตป่ ญั หาตอ่ บคุ ลากร มหาวทิ ยาลยั นน้ั ๆ ท้งั น้กี ารดำ� เนนิ การใด ๆ ตอ้ งได้ ปญั หาการบรหิ ารทรพั ยากร ปญั หาของผลติ ภณั ฑท์ ี่ รบั ความเหน็ ชอบจากสภามหาวทิ ยาลยั ดว้ ย สว่ นดา้ น จะส่งมอบให้ลูกค้า ปัญหาการบริการ ตลอดจน การบริหารงานบุคคล บุคลากรของมหาวิทยาลัย ปัญหาที่จะกระทบกับส่ิงแวดล้อมภายนอก เมื่อปี ในปัจจบุ ันส่วนใหญม่ ี 2 ประเภท ได้แก่ ข้าราชการ พ.ศ. 2542 รัฐไดอ้ อกระเบยี บส�ำนกั นายกรัฐมนตรี พ ล เ รื อ น ใ น ส ถ า บั น อุ ด ม ศึ ก ษ า แ ล ะ พ นั ก ง า น ว่าด้วยการบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมท่ีดี มหาวทิ ยาลยั โดยมหาวทิ ยาลยั จะมขี อ้ บงั คบั ในการ โดยกำ� หนดหลกั การทพี่ งึ ประสงคไ์ ว้ 6 ประการ คือ บรหิ ารงานบคุ คลของตนเอง การบรหิ ารงานบคุ คล (1) หลักนติ ิธรรม ได้แก่ การตรากฎหมาย ของมหาวทิ ยาลยั ในกำ� กบั ของรฐั จะมี ความคลอ่ งตวั กฎขอ้ บงั คับต่าง ๆ ใหท้ ันสมัยและเปน็ ธรรม เป็นท่ี สูงกว่า สามารถจัดการให้เกิดประสิทธิภาพและ ยอมรับของสังคมและสังคมยินยอมพร้อมใจปฏิบัติ ประสทิ ธผิ ลไดด้ กี วา่ พนกั งานมหาวทิ ยาลยั จะไดร้ บั ตามกฎหมาย กฎ ข้อบังคับเหล่านี้ โดยถือว่าเป็น การก�ำหนดเงินเดือนสูงกว่าข้าราชการในระดับ การปกครองภายใต้กฎหมายมิใช่ตามอ�ำเภอใจหรือ เดียวกันแต่จะได้รับสวัสดิการบางอย่างน้อยกว่า อ�ำนาจของตวั บุคคล พนักงานมหาวิทยาลัยท่ีมีผลงานสูงมหาวิทยาลัย (2) หลกั คณุ ธรรม ไดแ้ ก่ การยดึ มน่ั ในความ สามารถกำ� หนดใหไ้ ดร้ บั ผลประโยชนต์ อบแทนมากขน้ึ ถกู ตอ้ งดงี าม โดยรณรงคใ์ หเ้ จา้ หนา้ ทขี่ องรฐั ยดึ หลกั นี้ ได้อย่างอิสระ พนักงานมหาวิทยาลัยที่มีผลงาน ในการปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นตัวอย่างแก่สังคม และ คุณภาพต่�ำก็จะถูกก�ำกับให้ปฏิบัติงานเพื่อเพิ่ม ส่งเสริมสนับสนุนให้ประชาชนพัฒนาตนเองไป ประสทิ ธผิ ลมากขนึ้ หรอื อาจเลกิ จา้ งได้ สว่ นขา้ ราชการ พร้อมกัน เพ่ือให้คนไทยมีความซ่ือสัตย์ จริงใจ พลเรือนในสถาบันอุดมศึกษาจะมีการบริหารงาน ขยนั อดทน มรี ะเบยี บวนิ ยั ประกอบอาชพี สจุ รติ เปน็ บุคคลเช่นเดียวกับข้าราชการทั่วไปโดยอยู่ภายใต้ นสิ ยั ประจ�ำชาติ ระเบยี บของขา้ ราชการพลเรอื นในสถาบนั อดุ มศกึ ษา (3) หลกั ความโปรง่ ใส ไดแ้ ก่ การสรา้ งความ มคี ณะกรรมการขา้ ราชการพลเรอื นในสถาบนั อดุ มศกึ ษา ไว้วางใจซ่ึงกันและกันของคนในชาติ โดยปรับปรุง
ปที ่ี 8 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม 2558) 19 กลไกการท�ำงานขององค์กรทุกวงการให้มีความ 100 ปแี ลว้ ในขณะทม่ี มี หาวทิ ยาลยั ใหม่ ๆ สว่ นใหญ่ โปรง่ ใส มกี ารเปดิ เผยขอ้ มลู ขา่ วสารทเี่ ปน็ ประโยชน์ มอี ายุ ไมถ่ งึ 20 ปี แมว้ า่ มหาวทิ ยาลยั กลุม่ ใหม่เหล่าน้ี อยา่ งตรงไปตรงมาดว้ ยภาษาทเี่ ขา้ ใจงา่ ย ประชาชน จะมีสถานะเป็นสถาบันการศึกษาระดับต่�ำกว่า เข้าถึงข้อมูลข่าวสารได้สะดวกและมีกระบวนการ อุดมศึกษามาก่อน แต่บริบทของการเป็น ใหป้ ระชาชนตรวจสอบความถกู ต้องชัดเจนได้ มหาวิทยาลัยท่ีมีสภามหาวิทยาลัยเป็นกลไกท่ีดูแล (4) หลักความมีส่วนร่วม ได้แก่ การเปิด มหาวิทยาลัยน้ันมีความแตกต่างจากสถาบันการ โอกาสใหป้ ระชาชนมสี ว่ นรว่ มรบั รแู้ ละเสนอความเหน็ ศึกษาท่ีต่�ำกว่ามหาวิทยาลัยอย่างชัดเจน ในการตัดสินใจปัญหาส�ำคัญของประเทศ ในมหาวิทยาลัย จะมีสภามหาวิทยาลัยซึ่งมีอ�ำนาจ ไม่ว่าด้วยการแจ้งความเห็น การไต่สวนสาธารณะ และหน้าท่ีสูงสุดในการดูแลจัดการมหาวิทยาลัย การแสดงประชามติ หรืออ่นื ๆ โครงสร้างของสภามหาวิทยาลัยที่ก�ำหนดไว้ใน (5) หลกั ความรบั ผดิ ชอบ ไดแ้ ก่ การตระหนกั กฎหมาย อยู่บนพ้ืนฐานของการสร้างธรรมาภิบาล ในสิทธิหน้าที่ ความส�ำนึกในความรับผิดชอบต่อ ในมหาวิทยาลัย องค์ประกอบของคณะกรรมการ สังคม การใส่ใจปัญหาสาธารณะของบ้านเมืองและ สภามหาวทิ ยาลยั ยดึ หลกั การมสี ว่ นรว่ มของทกุ ภาคสว่ น กระตือรือร้นในการแก้ปัญหา ตลอดจนการเคารพ มีนายกสภามหาวิทยาลัยซ่ึงเป็นผู้ที่ได้รับการ ในความเห็นที่แตกต่าง และความกล้าที่จะยอมรับ ส ร ร ห า ม า จ า ก ผู ้ ท ร ง คุ ณ วุ ฒิ จ า ก ภ า ย น อ ก ผลจากการกระทำ� ของตน คณะกรรมการสภามหาวิทยาลัยจ�ำนวนหน่ึงจะมา (6) หลักความคุ้มค่า ได้แก่ การบริหาร จากการสรรหาผู้ทรงคุณวุฒิจากภายนอกเช่นกัน จัดการและใช้ทรัพยากรที่มีจ�ำกัดเพ่ือให้เป็น ซง่ึ ตอ้ งเปน็ ผมู้ คี วามรแู้ ละประสบการณใ์ นดา้ นวชิ าการ ประโยชน์สูงสุดแก่ส่วนรวม โดยรณรงค์ให้คนไทย หรือด้านการบริหารจัดการต่าง ๆ ท่ีจะก่อให้เกิด มคี วามประหยดั ใชข้ องอยา่ งคมุ้ คา่ สรา้ งสรรคส์ นิ คา้ ประโยชน์กับมหาวิทยาลัย มีกรรมการท่ีมาจาก และบรกิ ารทมี่ คี ณุ ภาพสามารถแขง่ ขนั ไดใ้ นเวทโี ลก ผแู้ ทนภาคสว่ นตา่ ง ๆ ภายในมหาวทิ ยาลยั จำ� นวนหนง่ึ และรกั ษาทรพั ยากรธรรมชาติใหส้ มบูรณ์ย่งั ยืน และมีกรรมการที่เป็นโดยต�ำแหน่งจากฝ่ายบริหาร หลกั ทง้ั 6 ประการนี้ จดั ไดว้ า่ เปน็ หลกั เบอ้ื งตน้ อกี จำ� นวนหนงึ่ สำ� หรบั มหาวทิ ยาลยั ในกำ� กบั ของรฐั ของการดูแลการจัดการที่ดี ปัจจุบันมีการขยาย จะมีกรรมการท่ีได้มาจากค�ำแนะน�ำของส�ำนักงาน ความเพม่ิ ขนึ้ ซงึ่ ลว้ นแลว้ แตเ่ พมิ่ ความเขม้ ขน้ ในการ คณะกรรมการการอดุ มศกึ ษาอกี ด้วย กระบวนการ ดแู ลจดั การทด่ี นี ั่นเอง ได้มาซึ่งคณะกรรมการเหล่านี้ถูกก�ำหนดข้ึนโดย กฎหมายและโดยขอ้ บงั คบั ทมี่ หาวทิ ยาลยั กำ� หนดขน้ึ สภามหาวิทยาลัย: อ�ำนาจสูงสุดและการ การสรรหากรรมการสภาผู้ทรงคุณวุฒิและ ก�ำกับดูแลการจัดการของมหาวทิ ยาลัย การสรรหานายกสภามหาวิทยาลัยยึดหลักการ วิ วั ฒ น า ก า ร ข อ ง ม ห า วิ ท ย า ลั ย ใ น มีส่วนร่วมของทุกภาคส่วน การได้มาซึ่งผู้แทนของ ประเทศไทยด�ำเนินมาอย่างต่อเนื่องต้ังแต่อดีตถึง หน่วยงานภายในส่วนใหญ่เป็นการได้มาจาก ปัจจุบัน มหาวิทยาลัยท่ีเก่าแก่ที่สุดมีอายุเกือบ การเลือกตัง้ ภายใน สภามหาวทิ ยาลัยจะกำ� หนดให้
20 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. มีการประชุมคณะกรรมการสภามหาวิทยาลัยเป็น บริหารดว้ ย เช่น รบั เปน็ อนกุ รรมการในชุดตา่ ง ๆ ที่ ประจำ� เพอื่ กำ� หนดนโยบายการบรหิ ารมหาวทิ ยาลยั สภามหาวทิ ยาลยั กำ� หนดขน้ึ เปน็ ตน้ คณะกรรมการ อนุมัติการด�ำเนินการของฝ่ายบริหาร รวมท้ังการ สภามหาวิทยาลัยนอกจากมีหน้าที่ดังกล่าวแล้ว ตดิ ตาม กำ� กบั การบรหิ ารจดั การทงั้ การบรหิ ารทว่ั ไป ยังต้องมีความรับผิดชอบร่วมกันในมติต่าง ๆ ท่ีได้ และการจัดการศึกษาของหลักสูตรต่าง ๆ ให้มี เห็นชอบไปด้วย คุณภาพ มีอ�ำนาจอนุมัติหลักสูตร อนุมัติปริญญา ในการประชมุ สภามหาวทิ ยาลยั กรรมการ อนุมัติผู้ส�ำเร็จการศึกษา นอกจากนี้ ยังมีหน้าท่ี จะต้องมีจริยธรรมยึดหลักธรรมาภิบาล เม่ือตนเอง ส�ำคัญในการสรรหาอธิการบดีเพ่ือมาเป็นผู้บริหาร มสี ว่ นไดส้ ว่ นเสยี ไมว่ า่ ทางตรงหรอื ทางออ้ มกบั วาระ สงู สุดของมหาวิทยาลัยดว้ ย การประชมุ จะต้องเป็น การประชุมใดกต็ อ้ งแจ้งให้ท่ปี ระชุมทราบ และหาก ไปตามที่กฎหมายก�ำหนด การลงมติท่ีส�ำคัญ เม่ือการประชุมถึงวาระการประชุมนั้น ก็ต้อง ต้องมีองค์ประชุมครบถ้วน มีการบันทึกรายงาน พิจารณาตนเองว่าสมควรอยู่ร่วมประชุมหรือไม่ การประชุม ที่ชัดเจนและมีการรับรองรายงาน หากเหน็ วา่ การอยรู่ ว่ มพจิ ารณาจะกอ่ ใหเ้ กดิ อคตใิ น การประชุม หน้าท่ีที่ส�ำคัญอีกประการหนึ่งของ ดุลยพินิจของท่ีประชุม ก็สมควรออกจากท่ีประชุม สภามหาวทิ ยาลยั คอื การออกระเบยี บและขอ้ บงั คบั เปน็ การชว่ั คราว ในทางกลบั กนั ในวาระการประชมุ ในการดำ� เนนิ งานตา่ ง ๆ ทั้งสำ� หรับฝ่ายบรหิ ารและ ทร่ี บั ทราบมาก่อนแล้ววา่ มกี รรมการบางทา่ นมสี ว่ น สำ� หรบั สภามหาวทิ ยาลยั เอง และโดยหลกั ธรรมาภบิ าล ไดส้ ว่ นเสยี ในวาระการประชมุ นน้ั กส็ มควรแจง้ ใหท้ ่ี แล้วทุกฝ่ายต้องด�ำเนินการตามระเบียบและ ประชมุ ทราบและเสนอใหก้ รรมการทา่ นนนั้ ออกจาก ข้อบงั คับท่กี �ำหนดไว้อยา่ งเคร่งครัด ที่ประชุมเป็นการชั่วคราวเพ่ือไม่ให้เกิดอคติในการ การด�ำเนินงานของสภามหาวิทยาลัย พจิ ารณาเชน่ กนั การลงมตใิ นทป่ี ระชมุ ทงั้ ๆ ทที่ ราบ จะอาศัยจากการประชุมสภามหาวิทยาลัยเป็นหลัก ดวี า่ มผี มู้ สี ว่ นไดส้ ว่ นเสยี รว่ มลงมตดิ ว้ ยอาจทำ� ใหม้ ติ สภามหาวทิ ยาลยั ทด่ี มี ธี รรมาภบิ าลจำ� เปน็ ตอ้ งมกี าร น้ันเสียไปในภายหลังได้ โดยทั่วไป มหาวิทยาลัย ก�ำหนดการประชุมสภามหาวิทยาลัยเป็นการ มกั มกี ลไกการดำ� เนนิ งานของสภามหาวทิ ยาลยั กำ� หนด ลว่ งหนา้ อยา่ งสมำ่� เสมอ กรรมการสภามหาวทิ ยาลยั ไม่ให้ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียมีโอกาสเก่ียวข้องกับการ จะต้องเข้าใจบทบาทหน้าที่ของตนเองเป็นอย่างดี ด�ำเนินงานบางเร่ืองอยู่แล้ว เช่น การสรรหาผู้ทรง กรรมการทกุ ทา่ นมาเขา้ รว่ มประชมุ โดยพรอ้ มเพรยี ง คุณวุฒิเพ่ือเป็นกรรมการสภามหาวิทยาลัยจะถูก ไม่ขาดประชุมโดยไม่จ�ำเป็น อุทิศเวลาให้กับ กำ� หนดใหเ้ ปน็ หนา้ ทขี่ องกรรมการสภามหาวทิ ยาลยั การประชมุ อยา่ งเตม็ ท่ี กรรมการควรศกึ ษาวาระการ ทเ่ี ปน็ ฝา่ ยบรหิ ารเปน็ หลกั โดยไมเ่ กยี่ วกบั กรรมการ ประชมุ ลว่ งหนา้ และในการประชมุ กรรมการมหี นา้ ที่ ที่เป็นผู้ทรงคุณวุฒิเลย และการสรรหาอธิการบดีก็ เสนอแนะ ให้ข้อคิดเห็นที่เป็นประโยชน์ต่อ จะเป็นหน้าท่ีของกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิเป็นหลัก การดำ� เนนิ งานของมหาวทิ ยาลยั และตอ้ งรว่ มตดั สนิ ใจ ไมเ่ กยี่ วกบั กรรมการโดยตำ� แหนง่ บรหิ ารเชน่ กนั โดยทว่ั ไป ในมตติ า่ ง ๆ ของสภาฯ นอกจากนี้ กรรมการควรมี ในข้อกำ� หนดของมหาวิทยาลัย คณะกรรมการสภา ส่วนร่วมในการก�ำกับดูแลการบริหารงานของฝ่าย มหาวิทยาลัยและอธิการบดีจะสามารถด�ำรง
ปที ี่ 8 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม 2558) 21 ต�ำแหน่งได้มากกว่าหน่ึงวาระ หากกรรมการสภา ระเบียบ ข้อบงั คับ และกฎหมายมากมาย ในกรณที ี่ ท่านใดปฏิบัติหน้าที่อย่างดี ช่วยให้มหาวิทยาลัย กรรมการแต่ละคนไม่มีความรู้หรือต้องการความรู้ ด�ำเนินงานได้อย่างมีประสิทธิภาพประสิทธิผล เพมิ่ เตมิ กต็ อ้ งคน้ ควา้ หาความรหู้ รอื เขา้ รบั การอบรม กม็ กั ไดร้ บั การสรรหากลบั เขา้ มาอกี และในการสรรหา ในหลักสูตรท่ีเก่ียวข้อง ส่ิงท่ีกรรมการทุกคนพึง อธกิ ารบดกี เ็ ชน่ เดยี วกนั หากอธกิ ารบดมี ผี ลงานดเี ดน่ ตระหนักอีกประการหนึ่งคือการมีส่วนร่วมในความ นำ� พามหาวทิ ยาลยั ทำ� ใหเ้ กดิ ความกา้ วหนา้ มชี อ่ื เสยี ง รับผิดรับชอบของสภามหาวิทยาลัย ซ่ึงในภาษา และยังมีคุณสมบัติครบถ้วน มีความประพฤติท่ีดี องั กฤษเรยี กวา่ accountability ในการประชมุ ของ ก็มักได้รับการสรรหากลับเข้ามาเป็นอธิการบดีอีก สภามหาวทิ ยาลยั เรอ่ื งทเี่ กยี่ วขอ้ งกบั การบรหิ ารงาน วาระหนึ่งเช่นกัน อย่างไรก็ตาม ในบางคร้ังผลการ ของมหาวิทยาลัยโดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อมี สรรหาที่ได้อธิการบดีคนเดิมเข้ามาบริหารก็เกิด ระเบียบวาระการประชุมที่ตอ้ งพจิ ารณา ทกุ ครงั้ จะ ข้อสงสัยในสังคมข้ึน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีที่ มีการเสนอให้ลงมติของที่ประชุม ซึ่งอาจเป็นมติที่ ผลประกอบการของมหาวทิ ยาลยั ไมไ่ ดโ้ ดดเดน่ แตอ่ ยา่ งใด เห็นพ้องต้องกันโดยไม่จ�ำเป็นต้องมีการลงคะแนน หรือบางกรณีอธิการบดีอาจมีข้อด่างพร้อย เช่น ก็ได้ การลงมติน้ันจะผูกพันกรรมการที่เข้าร่วม เป็นผู้ถูกด�ำเนินการทางวินัยร้ายแรง และในขณะ ประชุมทุกคน กรรมการมีส่วนร่วมรับผิดรับชอบ เดยี วกัน การสรรหาผูท้ รงคุณวฒุ ทิ ดแทนกรรมการ ซ่ึงในบางกรณีเมื่อการลงมติดังกล่าวก่อให้เกิด สภามหาวิทยาลัยผู้ท่ีครบวาระในขณะนั้นก็ได้ ข้อโต้แย้งแล้วน�ำไปสู่การเกิดคดีความในภายหลัง กรรมการสภาท่ีเป็นผู้ทรงคุณวุฒิท่านเดิม ๆ ด้วย กรรมการทกุ คนกจ็ ะตอ้ งรว่ มเปน็ คกู่ รณอี ยา่ งหลกี เลยี่ ง ทำ� ใหเ้ กดิ ขอ้ สงสยั วา่ เปน็ การสรรหาทเี่ ออ้ื ประโยชน์ ไม่ได้ ดังน้ัน กรรมการจึงต้องเข้าใจอย่างถ่องแท้ ซ่ึงกันและกันระหว่างกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิท่ี กอ่ นการลงมตใิ ด ๆ และหากมคี วามเห็นตา่ งกต็ อ้ ง ทำ� หนา้ ทสี่ รรหาอธกิ ารบดี กบั อธกิ ารบดที ดี่ ำ� เนนิ การ ยืนยันให้ที่ประชุมบันทึกไว้ในการรายงานการ การสรรหากรรมการผทู้ รงคณุ วฒุ ิ หรอื ทภ่ี าษาชาวบา้ น ประชุมเพื่อเป็นหลักฐานด้วย ท้ังน้ี ส�ำนักงาน เรียกว่า \"ผลัดกันเกาหลัง\" นั่นเอง และแน่นอนว่า คณะกรรมการการอุดมศึกษาได้จัดให้มีการด�ำเนิน การด�ำเนินการเช่นน้ีขัดกับหลักธรรมาภิบาล การฝึกอบรมกรรมการสภามหาวิทยาลัยต่าง ๆ อย่างชัดเจน มาอยา่ งต่อเน่อื ง เพอื่ เป็นการเตรียมความพรอ้ มให้ การที่กรรมการสภามหาวิทยาลัยมีความ กับกรรมการสภามหาวิทยาลัยที่เพ่ิงเข้าสู่การเป็น ส�ำคัญอย่างยิ่งต่อการดูแลจัดการมหาวิทยาลัย กรรมการในวาระแรก ทั้งยังช่วยเสริมความรู้ให้กับ กรรมการสภามหาวทิ ยาลยั ทกุ คนจงึ ตอ้ งตระหนกั ถงึ ผทู้ ดี่ ำ� รงตำ� แหนง่ กรรมการสภามหาวทิ ยาลยั มาแลว้ ความรับผิดชอบท่ีมีต่อมหาวิทยาลัย กรรมการ ระยะหนึ่ง ข้อส�ำคัญในการจัดการฝึกอบรม คือ แตล่ ะคนตอ้ งมคี วามรอู้ ยา่ งแทจ้ รงิ ในสว่ นทตี่ นรบั ผดิ ชอบ กรรมการสภามหาวิทยาลัยท่ีมาจากหลากหลาย และในการใช้วิจารณญาณในการตัดสินใจใด ๆ สถาบันจะได้มีโอกาสแลกเปลี่ยนประสบการณ์ ตอ้ งตระหนกั ถงึ ธรรมาภบิ าลตลอดเวลา ปจั จบุ นั การ การเรยี นรซู้ งึ่ กนั และกนั ซงึ่ เชอื่ วา่ กระบวนการดงั กลา่ ว พจิ ารณาตดั สนิ ใจตา่ ง ๆ มกี ารใชอ้ ำ� นาจทางปกครอง จะช่วยให้กรรมการสภามหาวิทยาลัยท้ังหลาย
22 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. สามารถปฏบิ ตั หิ นา้ ทใ่ี นการดำ� รงตำ� แหนง่ กรรมการ การสรรหาต้องไม่อยู่ระหว่างการสอบวินัยร้ายแรง สภามหาวิทยาลัยได้อย่างสงา่ งาม ลดความเสีย่ งตอ่ สภามหาวิทยาลัยขณะนั้นจึงมีการพิจารณาแก้ไข ความผิดพลาดตา่ ง ๆ ได้ ขอ้ บงั คบั ดงั กลา่ ว โดยลงมตใิ หต้ ดั คณุ สมบตั กิ ารไมเ่ ปน็ ผู้ถูกกล่าวหาต้องด�ำเนินการทางวินัยร้ายแรงออก เหตเุ กิดในมหาวิทยาลัยของรัฐแห่งหนง่ึ อธิการบดีผู้ถูกกล่าวหาว่ามีความผิดวินัยร้ายแรงก็ เข้าร่วมประชุมลงมติด้วย การสรรหาอธิการบดีได้ มกี รณหี นง่ึ สำ� นกั งานการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ดำ� เนนิ การในเวลาตอ่ มาและอธกิ ารบดที า่ นเดมิ เปน็ มหี นงั สอื ถงึ สำ� นกั งานคณะกรรมการการอดุ มศกึ ษา ผูไ้ ดร้ บั การสรรหาอกี วาระหน่ึง ชม้ี ลู ความผดิ อธกิ ารบดมี หาวทิ ยาลยั ของรฐั แหง่ หนง่ึ กรณีศึกษาข้างต้น ไม่ได้น�ำเสนอเพื่อให้ เก่ียวกับการจัดซื้อจัดจ้างท่ีไม่เป็นไปตามระเบียบ ตัดสินว่าการด�ำเนินการวินัยร้ายแรงอธิการบดีเป็น ราชการ ทำ� ใหเ้ กดิ ความเสยี หายแกร่ าชการ และแจง้ อ�ำนาจของใคร แต่ประสงค์ท่ีจะให้พิจารณา ให้ส�ำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษาด�ำเนิน กระบวนการดูแลจัดการของสภามหาวิทยาลัย การสอบวินัยร้ายแรงเพ่ือเอาผิดอธิการบดีด้วย ในการสรรหาอธกิ ารบดี หากจะมองจากมมุ มองหนงึ่ ทางส�ำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษาจึง คณะกรรมการสภามหาวิทยาลัย คงพิจารณากัน แต่งตั้งคณะกรรมการสอบวินัยร้ายแรงเพื่อด�ำเนิน อย่างดีแล้ว เห็นว่าอธิการบดีท่านเดิมเป็นคนที่มี การตามการชม้ี ลู ของสำ� นกั งานการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ประโยชนอ์ ยา่ งยง่ิ ตอ่ มหาวทิ ยาลยั กรณที เี่ คยกระทำ� อย่างไรก็ตาม เม่ือส�ำนักงานคณะกรรมการการ ผดิ เปน็ เรอื่ งเลก็ ทนี่ า่ จะมองขา้ มไปได้ ในเมอ่ื อำ� นาจ อดุ มศกึ ษาแจง้ เรอ่ื งดงั กลา่ วไปยงั มหาวทิ ยาลยั กเ็ กดิ สูงสุดของมหาวิทยาลัยอยู่ท่ีสภามหาวิทยาลัยแล้ว ข้อโต้แย้งขึ้น สภามหาวิทยาลัยในขณะน้ันแย้งว่า สภามหาวิทยาลัยจึงได้ด�ำเนินการสรรหาอธิการ เป็นอ�ำนาจของสภามหาวิทยาลัยในการด�ำเนินการ โดยชอบแล้ว การแก้ไขข้อบังคับก่อนก็เพ่ือให้การ ดังกล่าวจึงด�ำเนินการแต่งตั้งกรรมการสอบวินัย สรรหาอธิการบดีได้ผลท่ีเป็นไปตามข้อบังคับ อธิการบดีเองและช้ีว่าอธิการบดีไม่มีความผิด แตห่ ากจะมองกรณนี อ้ี กี มมุ มองหนง่ึ สภามหาวทิ ยาลยั แตอ่ ยา่ งใด สำ� นกั งานคณะกรรมการการอดุ มศกึ ษาจงึ เป็นกลไกในการดูแลมหาวิทยาลัยต้องค�ำนึงถึง หารอื ไปยงั คณะกรรมการกฤษฎกี าเพอ่ื ใหก้ ารปฏบิ ตั ิ ประโยชน์สงู สุดของมหาวิทยาลัยเป็นท่ตี ัง้ โดยตอ้ ง ตามทส่ี ำ� นกั งานการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ชมี้ ลู มาเปน็ ไป ไมด่ ำ� เนนิ การใด ๆ ทขี่ ดั ตอ่ ระเบยี บแบบแผนราชการ โดยชอบดว้ ยกฎหมาย จากนนั้ สำ� นกั งานคณะกรรมการ เพราะเป็นมหาวิทยาลัยของรัฐ (รัฐเป็นเจ้าของ กฤษฎีกาได้แจ้งให้ส�ำนักงานคณะกรรมการ มหาวิทยาลัย) การสรรหาอธิการบดีเป็นการดำ� เนนิ การอดุ มศกึ ษาทราบวา่ คณะกรรมการกฤษฎกี าเหน็ การให้ได้บุคคลที่มีคุณสมบัติเหมาะสมมาด�ำรง ตามท่ีส�ำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษา ต�ำแหน่งอธิการบดี ซึ่งหมายถึงใครก็ได้ ไม่จ�ำเป็น ด�ำเนินการ ในระหว่างน้ัน อธิการบดีผู้ถูกกล่าวหา ตอ้ งเคยเปน็ อธกิ ารบดมี ากอ่ น การกำ� หนดคณุ สมบตั ิ ใกล้ครบวาระการด�ำรงต�ำแหน่งอธิการบดี และ ให้เป็นผู้ที่ไม่มีข้อด่างพร้อยเป็นการด�ำเนินการท่ีมี ข้อบังคับในการสรรหาอธิการบดีของมหาวิทยาลัย พื้นฐานของธรรมาภิบาลท่ีดีอยู่แล้ว เมื่อสภา แ ห ่ ง นี้ ไ ด ้ ร ะ บุ คุ ณ ส ม บั ติ ข อ ง ผู ้ ที่ มี สิ ท ธิ ไ ด ้ รั บ
ปที ่ี 8 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม 2558) 23 มหาวิทยาลัยเสนอระเบียบวาระการประชุมเพ่ือ แกข้ อ้ บงั คบั ดงั กลา่ วเสมอื นการเออ้ื ประโยชนใ์ หก้ บั บุคคลท่ีมีข้อด่างพร้อยจึงไม่ได้อยู่บนพ้ืนฐานของ ธรรมาภิบาล นอกจากน้ี การท่ีอธิการบดีท่านเดิม เขา้ รว่ มประชมุ สภามหาวทิ ยาลยั ในวาระทมี่ กี ารแกไ้ ข ข้อบังคับดงั กลา่ วดว้ ย ท้ัง ๆ ทีเ่ ป็นผ้ถู ูกกล่าวหาว่า ผิดวินัยร้ายแรงซึ่งจัดเป็นผู้มีส่วนได้ส่วนเสียต่อการ พิจารณาลงมติในวาระการประชุมนั้น ถือเป็นการ ด�ำเนนิ การทีข่ ดั ตอ่ ธรรมาภิบาลอย่างชัดเจน มหาวิทยาลัยเป็นสถาบันที่เป็นที่คาดหวัง ของสังคมทั้งด้านวิชาการ ด้านการสร้างปัญญาชน สังคมคาดหวังให้การด�ำเนินการต่าง ๆ ของ มหาวิทยาลัยเป็นแบบอย่างที่ควรด�ำเนินการตาม การด�ำเนินการด้วยธรรมาภิบาลจึงจ�ำเป็นอย่างยิ่ง ที่จะธ�ำรงศรัทธาท่ีสังคมมีต่อมหาวิทยาลัย ไว้อย่าง ย่ังยืน บุคคลท่ีด�ำรงต�ำแหน่งต่าง ๆ ทั้งส่วนที่เป็น กรรมการสภามหาวทิ ยาลยั และผบู้ รหิ ารมหาวทิ ยาลยั จึงต้องเป็นบุคคลที่มีจิตส�ำนึกในการดูแลจัดการ มหาวิทยาลัยด้วยธรรมาภิบาล อยู่ตลอดเวลา ห า ก ทุ ก ฝ่ายใ น ม ห า วิ ท ย า ลั ย ส า ม า ร ถ ด� ำ ร ง \"ธรรมาภิบาล\" ในมหาวิทยาลัยได้เป็นอย่างดีดังที่ กล่าวมาแล้ว มหาวิทยาลัยของไทยคงจะสามารถ ท�ำหน้าที่สร้างปัญญาชนให้แก่สังคม สร้างบัณฑิต ท่ีมีคุณภาพได้อยา่ งแท้จรงิ
24 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. คณะกรรมการ ป.ป.ช. กับการตรวจสอบทรพั ยส์ นิ แบบภาพนิ่ง NACC and End-of-Period Asset Investigation วรวทิ ย์ สุขบญุ I วัตถุประสงค์หรือเป้าหมายของการที่ ผู้ใดจงใจไม่ยื่นบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและ กฎหมายก�ำหนดให้ผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมือง หนสี้ นิ พรอ้ มเอกสารหลกั ฐานตามทก่ี ฎหมายกำ� หนด และเจ้าหน้าท่ีของรัฐต้องย่ืนบัญชีแสดงรายการ หรอื จงใจยนื่ บญั ชแี สดงรายการทรพั ยส์ นิ และหนสี้ นิ ทรพั ยส์ นิ และหนสี้ นิ เมอื่ เขา้ รบั ตำ� แหนง่ และพน้ จาก และเอกสารประกอบด้วยข้อความอันเปน็ เท็จ หรือ ต�ำแหน่งและก�ำหนดให้คณะกรรมการป้องกันและ ปกปดิ ข้อเทจ็ จริงทีค่ วรแจง้ ให้ทราบ คณะกรรมการ ปราบปราบการทุจริตแห่งชาติ หรือเรียกโดยย่อว่า ป.ป.ช. จะส่งเร่ืองให้ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของ “คณะกรรมการ ป.ป.ช.” ด�ำเนินการตรวจสอบถึง ผดู้ ำ� รงตำ� แหนง่ ทางการเมอื งวนิ จิ ฉยั ใหผ้ นู้ น้ั พน้ จาก ความถูกต้องและความมีอยู่จริง รวมท้ังความ ต�ำแหน่ง และห้ามดำ� รงตำ� แหน่ง ทางการเมอื งหรอื เ ป ลี่ ย น แ ป ล ง ข อ ง ท รั พ ย ์ สิ น แ ล ะ ห นี้ สิ น น้ั น ตำ� แหนง่ ใดในพรรคการเมอื งเปน็ เวลาหา้ ปี นอกจากนนั้ มเี ป้าหมายหลักดงั นี้ ยังมีโทษจ�ำคุกไม่เกิน หกเดือนและปรับไม่เกิน (1) เพ่ือสร้างความโปร่งใสให้ระบบ หนงึ่ หมนื่ บาท หรอื ทง้ั จำ� ทงั้ ปรบั และหากผลการตรวจสอบ การเมืองและราชการ ท้ังเป็นการส่งเสริมการมี ปรากฏว่าผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองมีทรัพย์สิน คุณธรรมของผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองและ เพ่ิมข้นึ ผดิ ปกติ หรือเจ้าหน้าท่ขี องรัฐรำ่� รวยผิดปกติ เจ้าหน้าทขี่ องรฐั ใหเ้ กิดขึน้ จะส่งเรื่องให้อัยการสูงสุดย่ืนค�ำร้องต่อศาลฎีกา (2) เพื่อป้องกันการทุจริตและคัดกรอง แผนกคดีอาญาของผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมือง บุคคลเมื่อเข้าสู่ต�ำแหน่ง ไม่ให้ผู้ไม่สุจริตมีโอกาส หรือศาลที่มีเขตอ�ำนาจแล้วแต่กรณี มีค�ำส่ังให้ ใชอ้ ำ� นาจในต�ำแหน่งหนา้ ที่กระท�ำการทุจรติ ทรพั ยส์ นิ ทเี่ พมิ่ ขนึ้ ผดิ ปกตหิ รอื ไดม้ าโดยรำ�่ รวยผดิ ปกติ (3) เป็นมาตรการเสริมการปราบปราม ตกเปน็ ของแผน่ ดินตอ่ ไป การทุจริต เพราะวัตถุประสงค์หลักของการทุจริต วิธีการตรวจสอบความถูกต้องและความมี คือ ต้องการทรพั ยส์ นิ อยู่จริงรวมทั้งความเปลี่ยนแปลงของทรัพย์สินและ ดังน้ัน หากผลการตรวจสอบปรากฏว่า หนสี้ นิ นนั้ เปน็ ไปตามระเบยี บคณะกรรมการปอ้ งกนั ผู้ดำ� รงต�ำแหนง่ ทางการเมอื ง หรอื เจา้ หนา้ ที่ของรัฐ และปราบปรามการทจุ รติ แหง่ ชาติ วา่ ดว้ ยหลกั เกณฑ์ I รองเลขาธิการคณะกรรมการ ป.ป.ช. สำ�นักงาน ป.ป.ช.
ปที ี่ 8 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม 2558) 25 และวิธีการตรวจสอบความถูกต้องและความ ประกอบดว้ ยขอ้ ความอนั เปน็ เทจ็ หรอื ปกปดิ ขอ้ เทจ็ มีอยู่จริง รวมท้ังความเปล่ียนแปลงของทรัพย์สิน จรงิ ทค่ี วรแจง้ ใหท้ ราบ หรอื มพี ฤตกิ ารณป์ รากฏหรอื และหนี้สินของผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองและ มีเหตุอันควรสงสัยเกี่ยวกับการได้มาซึ่งทรัพย์สิน เจ้าหน้าที่ของรัฐท่ีมีหน้าท่ีย่ืนบัญชีแสดงรายการ และหนส้ี ินรายการใดโดยไม่ชอบ หรือมีพฤติการณ์ ทรพั ยส์ ินและหนส้ี นิ พ.ศ. 2555 ซงึ่ มีสามวิธี ได้แก่ อันควรเชื่อได้ว่าจะมีการโอน ยักย้าย แปรสภาพ (1) การตรวจสอบปกติ หรือซุกซ่อนทรัพย์สิน หรือปรากฏพฤติการณ์ว่ามี (2) การตรวจสอบเพ่อื ยืนยนั ข้อมลู และ การถือครองทรัพย์สินแทน อันมีลักษณะเป็นการมี (3) การตรวจสอบเชิงลึก ทรัพย์สินเพ่ิมขึ้นผิดปกติ หรือร่�ำรวยผิดปกติ การตรวจสอบปกติ คือ การตรวจสอบ การตรวจสอบเชิงลึกน้ี คณะกรรมการ ป.ป.ช. รายการทรัพย์สินและหน้ีสินตามเอกสารประกอบ จะดำ� เนนิ การเมอ่ื มกี รณจี ำ� เปน็ เมอื่ มเี งอื่ นไขดงั กลา่ ว บัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหน้ีสินท่ีผู้มีหน้าที่ ข้างตน้ เกิดขนึ้ ยนื่ บญั ชแี สดงรายการทรพั ยส์ นิ และหนสี้ นิ ไดแ้ สดงไว้ ความส�ำเร็จในการด�ำเนินการตรวจสอบ โดยการตรวจสอบปกตินี้ ถือเป็นข้ันตอนเบื้องต้น บัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหน้ีสินของผู้ด�ำรง ของการตรวจสอบ และด�ำเนินการตรวจสอบกับ ตำ� แหนง่ ทางการเมอื งและเจา้ หนา้ ทขี่ องรฐั ทผี่ า่ นมา ทกุ บญั ชี (พ.ศ. 2542 – 2557) คณะกรรมการ ป.ป.ช. สามารถ การตรวจสอบเพื่อยืนยันข้อมูล คือ สง่ เรอื่ งใหศ้ าลวนิ จิ ฉยั วา่ ผดู้ ำ� รงตำ� แหนง่ ทางการเมอื ง การตรวจสอบโดยขอทราบข้อเท็จจริง หรือขอ และเจ้าหน้าท่ีของรัฐจงใจไม่ยื่นบัญชีแสดง เอกสารหลักฐานไปยังหน่วยราชการ หน่วยงาน รายการทรัพย์และหน้ีสิน หรือจงใจย่ืนบัญชีแสดง ของรัฐ รัฐวิสาหกิจ ราชการส่วนท้องถิ่น หรือ รายการทรัพย์สินและหน้ีสิน และเอกสารประกอบ หน่วยงานเอกชน หรือเรียกเอกสารหรือหลักฐาน ดว้ ยขอ้ ความอนั เปน็ เทจ็ หรอื ปกปดิ ขอ้ เทจ็ จรงิ ทคี่ วร ที่เกี่ยวข้องจากบุคคลใด หรือเรียกบุคคลใดมา แจ้งให้ทราบจ�ำนวน 126 ราย ส่วนการตรวจสอบ ให้ถ้อยค�ำ การตรวจสอบเพ่ือยืนยันข้อมูลน้ี บัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหนี้สินแล้วน�ำไปสู่ คณะกรรมการ ป.ป.ช. จะด�ำเนินการเม่ือมีเหตุ การด�ำเนินการส่งเรื่องให้อัยการสูงสุดย่ืนค�ำร้องให้ อนั สมควร เชน่ พบความผดิ ปกตจิ ากบญั ชแี สดงรายการ ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ด�ำรงต�ำแหน่ง ทรพั ยส์ นิ และหนสี้ นิ หรอื มผี แู้ จง้ เบาะแสหรอื ขอ้ มลู ทางการเมอื ง หรอื ศาลทมี่ เี ขตอำ� นาจสง่ั ใหท้ รพั ยส์ นิ แกค่ ณะกรรมการ ป.ป.ช. เปน็ ต้น ตกเปน็ ของแผน่ ดนิ มีจ�ำนวนเพยี ง 6 ราย ซง่ึ นับวา่ การตรวจสอบเชิงลึก คือ การตรวจสอบ ยังมีจ�ำนวนน้อย เม่ือเปรียบเทียบกับสถานการณ์ ในกรณที ม่ี ผี แู้ จง้ เบาะแสหรอื ขอ้ มลู เกยี่ วกบั ทรพั ยส์ นิ การทุจริตคอร์รัปชันในช่วงเวลา 15 ปี ท่ีผ่านมา และหนี้สินของผู้มีหน้าที่ย่ืนบัญชีแสดงรายการ ซึ่งการทุจริต คอร์รัปชันยังคงมีอยู่และนับวัน ทรัพย์สินและหนี้สิน หรือปรากฏพฤติการณ์ของ จะทวคี วามรุนแรงมากย่ิงขนึ้ ผมู้ หี นา้ ทย่ี นื่ บญั ชแี สดงรายการทรพั ยส์ นิ และหนสี้ นิ ปัญหาการตรวจสอบบัญชีแสดงรายการ วา่ จงใจยน่ื บญั ชแี สดงรายการทรพั ยส์ นิ และเอกสาร ทรัพย์สินและหน้ีสินของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ท่ี
26 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ไม่บรรลุวัตถุประสงค์เท่าท่ีควรมีเหตุจากหลาย พน้ จากตำ� แหนง่ มาแลว้ เปน็ เวลาหนง่ึ ปี แลว้ แตก่ รณี ปัจจัย ส่วนหนึ่งเกิดจากจ�ำนวนบัญชีแสดงรายการ หากในระหวา่ งทดี่ ำ� รงตำ� แหนง่ ไมม่ ผี ใู้ ดใหข้ อ้ มลู หรอื ทรัพย์สินและหน้ีสินท่ีคณะกรรมการ ป.ป.ช. เบาะแสเก่ียวกับความเคล่ือนไหวท่ีผิดปกติของ ตอ้ งด�ำเนนิ การตรวจสอบมจี �ำนวนมาก การบริหาร รายการทรัพย์สินและหนี้สินของผู้ด�ำรงต�ำแหน่ง จัดการตรวจสอบให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุดยัง ทางการเมืองดังกล่าว ก็ไม่มีการตรวจสอบความ ไม่สามารถด�ำเนินการได้ อันมาจากหลายสาเหตุ เคล่ือนไหวเกิดข้ึน ขณะเดียวกันผู้ด�ำรงต�ำแหน่ง อาทิ การขาดอัตราก�ำลังเจ้าหน้าที่ผู้ตรวจสอบ ทางการเมืองย่อมทราบดีว่าเม่ือใดจะต้องแสดง ขาดประสบการณ์ตรวจสอบทรัพย์สินบางประเภท รายการทรัพย์สินและหน้ีสินอีกครั้ง จึงอาจมีการ การใช้ระบบเทคโนโลยีช่วยในการตรวจสอบ ตกแตง่ บญั ชโี ดยโอน ยกั ยา้ ย แปรสภาพ หรอื ซกุ ซอ่ น ยงั ดำ� เนนิ การลา่ ช้า การแจง้ ข้อมูลเบาะแสเพื่อช่วย ทรัพย์สินท่ีได้มาโดยไม่ชอบไปก่อน แล้วจึงแสดง ในการตรวจสอบจากภาคประชาชนยังมีน้อย และ รายการทรพั ย์สนิ และหนสี้ ิน ณ เวลาท่มี หี น้าที่ต้อง ทสี่ ำ� คญั อยา่ งยง่ิ คอื การตรวจสอบบญั ชที รพั ยส์ นิ และ ย่ืนแสดง ซ่ึงการตรวจสอบคณะกรรมการ ป.ป.ช. หนี้สินเป็นการตรวจสอบแบบภาพน่ิงและเป็น จะน�ำบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหนี้สินที่ การตรวจสอบย้อนหลัง ผดู้ ำ� รงต�ำแหน่งทางการเมืองยนื่ ในคร้งั หลงั เมื่อพ้น การตรวจสอบบญั ชแี สดงรายการทรพั ยส์ นิ จากตำ� แหนง่ เปรยี บเทยี บกบั รายการทรพั ยส์ นิ และ และหน้ีสนิ ทเ่ี รียกว่าเปน็ ภาพนิ่ง คือ การตรวจสอบ หนี้สินท่ีย่ืนไว้เมื่อเข้ารับต�ำแหน่งและพิจารณาว่า ทรพั ยส์ นิ และหนสี้ นิ ทมี่ อี ยู่ ณ เวลาหนง่ึ (เวลาเขา้ รบั มคี วามแตกตา่ งกนั หรอื ไมอ่ ยา่ งไร เปน็ กรณที รพั ยส์ นิ ต�ำแหน่ง) เปรียบเทียบกับจ�ำนวนทรัพย์สินและ เพมิ่ ขนึ้ ผดิ ปกตหิ รอื ไม่ ถา้ ผลการเปรยี บเทยี บปรากฏวา่ หนส้ี นิ ทม่ี อี ยอู่ กี ณ เวลาหนงึ่ (เวลาพน้ จากตำ� แหนง่ ) เป็นกรณีทรัพย์สินเพิ่มขึ้นเกินกว่ารายได้ที่แจ้งไว้ โดยไม่ตรวจสอบเคล่ือนไหว ของรายการทรัพย์สิน คณะกรรมการ ป.ป.ช. จะให้ผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทาง และหน้ีสินในระหว่างช่วงเวลาดังกล่าว แต่หากจะ การเมอื งผนู้ นั้ ชแี้ จงทม่ี าของรายการทรพั ยส์ นิ ดงั กลา่ ว ตรวจสอบความเคลื่อนไหวของรายการทรัพย์สิน รวมทง้ั ตรวจสอบพยานหลกั ฐานทเี่ กยี่ วขอ้ งยอ้ นหลงั ในช่วงเวลาดังกล่าว ต้องตรวจสอบย้อนหลังเวลา ลงไป ซึ่งการด�ำเนินการในกรณีน้ีย่อมเป็นภาระ ไปในอดตี ซึ่งกรณดี ังกล่าว เกดิ จากบทบัญญตั ขิ อง แกส่ ว่ นราชการ สถาบนั การเงนิ หนว่ ยงานทเ่ี กย่ี วขอ้ ง กฎหมายและระเบยี บวา่ ดว้ ยการตรวจสอบทรพั ยส์ นิ กับพยานหลักฐานดังกล่าว รวมทั้งพยานบุคคลท่ี และหนส้ี นิ กลา่ วคอื เมอ่ื มกี ารยน่ื บญั ชแี สดงรายการ อาจจดจ�ำข้อเท็จจริงได้ไม่ครบถ้วน การรวบรวม ทรัพย์สินและหน้ีสินกรณีเข้ารับต�ำแหน่งแล้ว พยานหลักฐานเพ่ือด�ำเนินคดีจึงเป็นเรื่องยาก และ คณะกรรมการ ป.ป.ช. จะดำ� เนนิ การตรวจสอบความ หากสามารถรวบรวมพยานหลกั ฐานเพอื่ ดำ� เนนิ คดไี ด้ ถกู ตอ้ งและความมอี ยจู่ รงิ ของรายการทรพั ยส์ นิ และ บางคร้ังก็ไม่สามารถบังคับเอากับรายการทรัพย์สิน หนี้สินท่ีผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองได้ย่ืนแสดงไว้ ทเี่ พม่ิ ขน้ึ ผดิ ปกตไิ ด้ เพราะทรพั ยส์ นิ ดงั กลา่ วมกั ถกู โอน เพ่ือเป็นฐานข้อมูลส�ำหรับรอเปรียบเทียบกับบัญชี ยักย้าย แปรสภาพ หรือถูกซุกซ่อน จนยากแก่ แสดงรายการทรพั ยส์ นิ และหนส้ี นิ ทผี่ ดู้ ำ� รงตำ� แหนง่ การตดิ ตามแล้ว ทางการเมอื งจะยน่ื อกี ครง้ั เมอื่ พน้ จากตำ� แหนง่ หรอื
ปีที่ 8 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม 2558) 27 จากเหตผุ ลดังกล่าวในปี พ.ศ. 2554 จึงได้ คณะกรรมการ ป.ป.ช. อยู่ระหว่างการพิจารณา มีการแก้ไขเพ่ิมเติมพระราชบัญญัติประกอบ ออกประกาศเพอื่ ใหส้ ถาบนั การเงนิ สำ� นกั งานทดี่ นิ และ รัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการ ผู้ประกอบอาชีพ รายงานการท�ำธุรกรรมท่ีมีมูลค่า ทจุ รติ พ.ศ. 2542 ใหค้ ณะกรรมการ ป.ป.ช. สามารถ เกินกว่าที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ก�ำหนดต่อ ตรวจสอบความเคลื่อนไหวของรายการทรัพย์สิน คณะกรรมการ ป.ป.ช. ทำ� นองเดยี วกบั ทตี่ อ้ งรายงาน และหนี้สินของผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมือง ตอ่ คณะกรรมการปอ้ งกนั และปราบปราม การฟอกเงนิ ในระหวา่ งดำ� รงตำ� แหนง่ ได้ เปน็ การตรวจสอบในเวลา โดยมลู ค่าธุรกรรมที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. กำ� หนด ปัจจุบัน (real time) หากพบความผิดปกติ จะแตกต่างจากที่คณะกรรมการป้องกันและ คณะกรรมการ ป.ป.ช. สามารถดำ� เนนิ การตรวจสอบ ปราบปรามการฟอกเงินก�ำหนด เน่ืองจากผู้ถูก ไดท้ นั ทโี ดยไมต่ อ้ งรอใหม้ กี ารยนื่ บญั ชแี สดงรายการ ตรวจสอบมเี ฉพาะผดู้ ำ� รงตำ� แหนง่ ทางการเมอื งและ ทรัพย์สินและหน้ีสินเม่ือพ้นจากต�ำแหน่ง และหาก เจ้าหน้าท่ีของรัฐที่มีหน้าที่ย่ืนบัญชีแสดงรายการ ปรากฏว่าผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองหรือ ทรัพย์สินและหน้ีสิน และผู้เก่ียวข้องกับบุคคล เจา้ หนา้ ทขี่ องรฐั มพี ฤตกิ ารณโ์ อน ยกั ยา้ ย แปรสภาพ ดังกลา่ วเท่าน้นั หรือซุกซ่อนทรัพย์สิน คณะกรรมการ ป.ป.ช. ประกาศฉบับน้ีจะสามารถใช้เพ่ือเพ่ิม กส็ ามารถดำ� เนนิ การยดึ หรอื อายดั ทรพั ยส์ นิ ดงั กลา่ ว ประสทิ ธภิ าพการทำ� งานของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ไว้เป็นการชั่วคราวระหว่างการตรวจสอบได้ ท้ังนี้ ตามที่สภาผู้แทนราษฎรได้แก้ไขเพ่ิมเติมให้อ�ำนาจ เพ่ือให้การตรวจสอบทรัพย์สินและหน้ีสินมี แก่คณะกรรมการ ป.ป.ช. หรือไม่ต้องรออีกระยะ ประสิทธิภาพและประสิทธิผลในทางปฏิบัติ เวลาหนงึ่ เพราะขณะนอี้ ยรู่ ะหวา่ งการพจิ ารณาของ โดยแกไ้ ขเพมิ่ เตมิ เพม่ิ มาตรา 37/2 ใหค้ ณะกรรมการ คณะอนกุ รรมการกฎหมายและระเบยี บ ป.ป.ช. สามารถใชอ้ ำ� นาจของคณะกรรมการปอ้ งกนั มาตรการสำ� คญั อกี ประการหนง่ึ ทท่ี ำ� ใหก้ าร และปราบปรามการฟอกเงิน และคณะกรรมการ ตรวจสอบทรัพย์สินและหน้ีสินประสบความส�ำเร็จ ธรุ กรรมตามกฎหมายวา่ ดว้ ยการปอ้ งกนั และปราบปราม ยง่ิ ขน้ึ คอื การใหป้ ระชาชนมสี ว่ นรว่ มในการตรวจสอบ การฟอกเงินได้ด้วย รวมท้ังหากคณะกรรมการ ทรัพย์สินและหน้ีสินด้วย โดยพระราชบัญญัติ ป.ป.ช. ตรวจสอบพบว่าทรัพย์สินรายใดของผู้มี ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบ หน้าท่ีย่ืนบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหนี้สิน ปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 แกไ้ ขเพ่ิมเติม (ฉบบั ท่ี 2) เก่ียวข้องกับการร่�ำรวยผิดปกติและมีพฤติการณ์ พ.ศ. 2554 มาตรา 35 บญั ญตั ใิ หค้ ณะกรรมการ ป.ป.ช. นา่ เชอื่ วา่ จะมกี ารโอน ยกั ยา้ ย แปรสภาพ หรอื ซกุ ซอ่ น เปดิ เผยบญั ชแี สดงรายการทรพั ยส์ นิ และหนส้ี นิ และ ทรพั ยส์ นิ ดงั กลา่ ว ใหค้ ณะกรรมการ ป.ป.ช. มอี ำ� นาจ เอกสารประกอบของนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี ออกค�ำส่ังยึดหรืออายัดทรัพย์สินน้ันไว้ช่ัวคราว สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และสมาชิกวุฒิสภา ระหว่างการตรวจสอบได้ ตอ่ สาธารณชนทราบโดยเรว็ แตต่ อ้ งไมเ่ กนิ สามสบิ วนั ส�ำหรับการใช้อ�ำนาจของคณะกรรมการ นับแต่วันครบก�ำหนดต้องยื่นบัญชีดังกล่าว ป ้ อ ง กั น แ ล ะ ป ร า บ ป ร า ม ก า ร ฟ อ ก เ งิ น น้ั น การเปิดเผยบญั ชีแสดงรายการทรพั ยส์ นิ และหนสี้ ิน
28 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ของบุคคลดังกล่าวต่อสาธารณชนท�ำให้ประชาชน ทราบและมสี ว่ นรว่ มในการตรวจสอบทรพั ยส์ นิ และ หนี้สิน โดยมีผู้แจ้งข้อมูลเบาะแสเกี่ยวกับรายการ ทรัพย์สินของผู้ด�ำรงต�ำแหน่งดังกล่าว และ คณะกรรมการ ป.ป.ช. สามารถด�ำเนินการได้เป็น ผลส�ำเรจ็ ในหลายคดี ส�ำหรบั ผ้ดู ำ� รงตำ� แหน่งอนื่ ๆ กฎหมายบัญญัติหา้ มมิให้เปิดเผยแก่ผใู้ ด ถึงเวลาแล้วหรือยังท่ีจะได้มีการแก้ไข กฎหมายในสว่ นน้ี โดยใหเ้ ปดิ เผยบญั ชแี สดงรายการ ทรัพย์สินและหนี้สินของผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทาง การเมอื งและเจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั ทกุ ระดบั ตอ่ สาธารณชน เพื่อให้เกิดความโปร่งใส เสมอภาค เท่าเทียมกัน ในทกุ ตำ� แหนง่ ทงั้ เปน็ การสรา้ งวฒั นธรรมความโปรง่ ใส ความมีคุณธรรมใหเ้ กดิ ขึ้นในระบบการเมือง ระบบ ราชการ และสง่ เสรมิ ความเชอ่ื มน่ั ของประชาชนทม่ี ี ตอ่ ความมคี ณุ ธรรมของผดู้ ำ� รงตำ� แหนง่ ทางการเมอื ง และเจ้าหน้าท่ีของรัฐ รวมทั้งให้ประชาชนสามารถ มีส่วนร่วมในการตรวจสอบทรัพย์สินของบุคคล ดังกลา่ วรว่ มกับคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในท้ายสุดนี้ ผู้เขียนหวังว่าการปฏิรูป การเมืองการปกครองของไทยซึ่งรวมถึงการปฏิรูป การตรวจสอบการทุจริตในคร้ังนี้ จะปรากฏการ เปลี่ยนแปลงดังกล่าวเพื่อให้การป้องกันและ ปราบปรามการทจุ รติ โดยเฉพาะดา้ นการตรวจสอบ ทรพั ย์สนิ บรรลุวตั ถุประสงคต์ ามทก่ี ฎหมายกำ� หนด
ปที ี่ 8 ฉบับที่ 1 (มกราคม 2558) 29 ภาระการพิสูจน์ในคดที รัพยส์ ินเพิ่มขนึ้ ผดิ ปกตแิ ละคดีรำ่�รวยผิดปกติ ทอี่ ยู่ในอ�ำ นาจของคณะกรรมการ ป.ป.ช. Burden of Proof under the NACC Authority จำ�รสั คงเอ่ียม I พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ เจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั รำ่� รวยผดิ ปกติ กระทำ� ความผดิ ฐาน ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. ทุจริตต่อหน้าท่ี หรือกระท�ำความผิดต่อต�ำแหน่ง 2542 และแก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับท่ี 2) พ.ศ. 2554 หน้าที่ราชการ หรือกระท�ำความผิดต่อต�ำแหน่ง บัญญัติให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. มีอ�ำนาจหน้าท่ี หน้าทีใ่ นการยตุ ธิ รรม รวมทง้ั มอี ำ� นาจหน้าทใ่ี นการ ในการไตส่ วนขอ้ เทจ็ จรงิ เกยี่ วกบั การถอดถอนบคุ คล ตรวจสอบความถูกต้องและความมีอยู่จริง รวมทั้ง ออกจากต�ำแหน่งเพื่อเสนอต่อวุฒิสภา การไต่สวน ความเปล่ียนแปลง ของทรัพย์สินและหน้ีสินของ ข้อเท็จจริงเก่ียวกับการด�ำเนินคดีอาญากับผู้ด�ำรง ผ้ดู ำ� รงต�ำแหนง่ ทางการเมืองและเจา้ หน้าท่ขี องรฐั 1 ต�ำแหน่งทางการเมือง การไต่สวนและการวินิจฉัย I ผู้เชีย่ วชาญดา้ นการตรวจสอบทรพั ย์สนิ ส�ำนกั งาน ป.ป.ช. 1 มาตรา 19 คณะกรรมการ ป.ป.ช. มีอ�ำนาจหน้าทด่ี งั ต่อไปนี้ (1) ไต่สวนขอ้ เท็จจรงิ และสรปุ ส�ำนวนพรอ้ มทั้งท�ำความเหน็ เสนอต่อวุฒสิ ภาตามหมวด 5 การถอดถอนจากต�ำแหนง่ (2) ไต่สวนข้อเท็จจริงและสรุปส�ำนวนพร้อมทั้งท�ำความเห็นเพ่ือส่งไปยังอัยการสูงสุดเพื่อฟ้องคดีต่อศาลฎีกาแผนกคดี อาญาของผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองตามหมวด 6 การด�ำเนินคดีอาญาผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองตามมาตรา 275 ของรฐั ธรรมนญู (3) ไตส่ วนและวนิ จิ ฉยั วา่ ผดู้ �ำรงต�ำแหนง่ ทางการเมอื งอน่ื ซงึ่ มใิ ชบ่ คุ คลตาม (2) และเจา้ หนา้ ทขี่ องรฐั รำ่� รวยผดิ ปกตเิ พอ่ื ร้องขอใหท้ รัพยส์ ินตกเป็นของแผ่นดนิ ตามหลักเกณฑ์และวธิ ีการทบี่ ญั ญตั ไิ ว้ในพระราชบญั ญัติประกอบรฐั ธรรมนญู นี้ (4) ไตส่ วนและวนิ จิ ฉยั วา่ ผดู้ �ำรงต�ำแหนง่ ทางการเมอื งอนื่ ซง่ึ มใิ ชบ่ คุ คลตาม (2) หรอื เจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั ตง้ั แตผ่ บู้ รหิ ารระดบั สงู หรอื ขา้ ราชการซง่ึ ด�ำรงต�ำแหนง่ ตงั้ แตผ่ อู้ �ำนวยการกองรำ่� รวยผดิ ปกติ กระท�ำความผดิ ฐานทจุ รติ ตอ่ หนา้ ทห่ี รอื กระท�ำ ความผิดต่อต�ำแหน่งหน้าที่ราชการหรือความผิดต่อต�ำแหน่งหน้าท่ีในการยุติธรรมหรือความผิดท่ีเก่ียวข้องกัน รวมทั้งด�ำเนินการกับเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือข้าราชการในระดับต่�ำกว่าท่ีร่วมกระท�ำความผิดกับผู้ด�ำรงต�ำแหน่งดังกล่าว หรอื กบั ผดู้ �ำรงต�ำแหนง่ ทางการเมอื ง หรอื ทกี่ ระท�ำความผดิ ในลกั ษณะทค่ี ณะกรรมการ ป.ป.ช. เหน็ สมควรด�ำเนนิ การดว้ ย ตามท่ีคณะกรรมการ ป.ป.ช. ก�ำหนด โดยประกาศในราชกิจจานเุ บกษา... (6) ตรวจสอบความถูกต้องและความมีอยู่จริง รวมท้ังความเปลี่ยนแปลงของทรัพย์สินและหน้ีสินของผู้ด�ำรงต�ำแหน่ง ทางการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีหน้าที่ยื่นบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหน้ีสินตามหมวด 3 การตรวจสอบ ทรพั ย์สนิ และหนี้สิน ท้ังนี้ ตามหลักเกณฑแ์ ละวธิ กี ารที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ก�ำหนด
30 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. ในกรณีคณะกรรมการ ป.ป.ช. ไต่สวน ห นี้ สิ น ข อ ง ผู ้ ด� ำ ร ง ต� ำ แ ห น ่ ง ท า ง ก า ร เ มื อ ง ผู้ดำ� รงต�ำแหนง่ ทางการเมอื ง หรือเจา้ หน้าทขี่ องรัฐ พระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู วา่ ดว้ ยการปอ้ งกนั ปรากฏว่าร�่ำรวยผิดปกติ หรือกรณีคณะกรรมการ และปราบปรามการทจุ รติ พ.ศ. 2542 และแกไ้ ขเพม่ิ เตมิ ป.ป.ช. ตรวจสอบความถูกต้องและความมีอยู่จริง (ฉบับท่ี 2) พ.ศ. 2554 ให้ผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทาง รวมท้ังความเปลี่ยนแปลงของทรัพย์สินและหนี้สิน การเมอื งมหี นา้ ทยี่ นื่ บญั ชแี สดงรายการทรพั ยส์ นิ และ ของผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมือง ปรากฏว่า หนสี้ นิ ของตน คสู่ มรส และบตุ รทย่ี งั ไมบ่ รรลนุ ติ ภิ าวะ ทรพั ย์สินเพิ่มข้ึนผดิ ปกติ ให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. ตามที่มีอยู่จริงในวันท่ีเข้ารับต�ำแหน่ง หรือวันท่ีพ้น ส่งเร่ืองให้อัยการสูงสุดด�ำเนินการยื่นค�ำร้องต่อ จากตำ� แหนง่ ตอ่ คณะกรรมการ ป.ป.ช. ตามมาตรา 322 ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทาง ให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. ตรวจสอบความถูกต้อง การเมอื งหรอื ศาลทม่ี เี ขตอำ� นาจ เพอ่ื ขอใหศ้ าลสงั่ ให้ และความมีอยู่จริงของทรัพย์สินและหนี้สิน ตาม ทรัพย์สินตกเป็นของแผ่นดิน ผู้ถูกกล่าวหามีภาระ มาตรา 353 ในกรณีที่ผลการตรวจสอบปรากฏว่า การพิสูจน์ที่ต้องแสดงให้ศาลเห็นว่าทรัพย์สิน ทรัพย์สินมีความเปล่ียนแปลงเพิ่มข้ึนผิดปกติ4 ดังกล่าวมิได้เกิดจากการร่�ำรวยผิดปกติ หรือเป็น ให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. แจ้งให้ผู้ด�ำรงต�ำแหน่ง ทรพั ย์สินท่ีเพม่ิ ขึน้ ผิดปกติ ทางการเมืองชีแ้ จง การได้มาของทรัพยส์ นิ ดงั กล่าว ในการตรวจสอบความถูกต้องและความมี ตามมาตรา 385 อยจู่ รงิ รวมทงั้ ความเปลย่ี นแปลงของทรพั ยส์ นิ และ 2 มาตรา 32 ใหผ้ ดู้ �ำรงต�ำแหนง่ ทางการเมอื งมหี น้าที่ยน่ื บญั ชีแสดงรายการทรพั ย์สนิ และหนีส้ ินของตน คสู่ มรส และบตุ ร ท่ียังไม่บรรลนุ ิตภิ าวะตามท่ีมอี ยู่จริงในวันทเ่ี ข้ารบั ต�ำแหนง่ หรือวันทพ่ี ้นจากต�ำแหน่งตอ่ คณะกรรมการ ป.ป.ช. ทุกครั้ง ท่เี ขา้ รับต�ำแหน่งและพ้นจากต�ำแหนง่ แล้วแต่กรณี ตามแบบทีค่ ณะกรรมการ ป.ป.ช. ประกาศก�ำหนด ทรัพย์สินและหน้ีสินท่ีต้องแสดงรายการให้รวมท้ังทรัพย์สินและหนี้สินในต่างประเทศและให้รวมถึงทรัพย์สินของ ผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองท่ีมอบหมายให้อยู่ในความครอบครองหรือดูแลของบุคคลอื่นไม่ว่าโดยทางตรงหรือ ทางอ้อมด้วย ในกรณีทีผ่ ู้ด�ำรงต�ำแหนง่ ทางการเมอื งตามวรรคหนง่ึ ผูใ้ ดด�ำรงต�ำแหนง่ ทางการเมอื งมากกว่าหนงึ่ ต�ำแหนง่ ใหผ้ ้นู นั้ แยกการยนื่ บัญชีแสดงรายการทรัพย์สนิ และหนส้ี ินทุกต�ำแหน่ง ตามระยะเวลาการยืน่ บัญชที ี่ก�ำหนดไว้ส�ำหรับต�ำแหน่งนัน้ ๆ 3 มาตรา 35 วรรคท้าย ใหป้ ระธานกรรมการจัดให้มกี ารประชุมคณะกรรมการ ป.ป.ช. เพ่ือตรวจสอบความถูกตอ้ งและ ความมีอยู่จริงของทรัพย์สินและหน้ีสินดังกล่าวโดยเร็ว ในการนี้คณะกรรมการ ป.ป.ช. จะมอบหมายให้พนักงานเจ้า หน้าท่ีตรวจสอบและรายงานคณะกรรมการ ป.ป.ช. เพ่ือพิจารณาก็ได้ ทั้งนี้ตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่ คณะกรรมการ ป.ป.ช. ก�ำหนด 4 มาตรา 4 ในพระราชบญั ญัตปิ ระกอบรฐั ธรรมนูญ “ทรัพยส์ นิ เพ่ิมขนึ้ ผิดปกติ” หมายความวา่ การทีท่ รัพยส์ นิ หรอื หนี้สนิ ในบญั ชแี สดงรายการทรพั ย์สินและหนี้สนิ ท่ี ผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองได้ย่ืนเมื่อพ้นจากต�ำแหน่งมีการเปล่ียนแปลงไปจากบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและ หนสี้ นิ ท่ไี ด้ยื่นเม่อื เข้ารับต�ำแหน่งในลักษณะที่ทรพั ย์สนิ เพมิ่ ขน้ึ ผิดปกติหรอื หนส้ี นิ ลดลงผดิ ปกติ 5 มาตรา 38 ในกรณีทีผ่ ลการตรวจสอบปรากฏวา่ ทรัพย์สนิ มคี วามเปลยี่ นแปลงเพม่ิ ข้นึ ผิดปกติให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. แจ้งให้ผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองช้ีแจงการได้มาของทรัพย์สินดังกล่าวก่อนที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. จะมีมติว่า มีทรัพยส์ นิ เพิม่ ขน้ึ ผิดปกติ
ปีท่ี 8 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม 2558) 31 ในการไต่สวนและวินิจฉัยผู้ด�ำรงต�ำแหน่ง ขอให้ถอดถอนผู้ใดมีพฤติการณ์ร�่ำรวยผิดปกติ ทางการเมืองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐร่�ำรวยผิดปกติ ตามมาตรา 586 ในกรณีที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการ มีเหตุอันควรสงสัยหรือมีผู้กล่าวหาผู้ด�ำรงต�ำแหน่ง ปอ้ งกันและปราบปรามการทจุ ริต พ.ศ. 2542 และ นายกรัฐมนตรี รฐั มนตรี สมาชกิ สภาผู้แทนราษฎร แกไ้ ขเพมิ่ เตมิ (ฉบบั ที่ 2) พ.ศ. 2554 ใหค้ ณะกรรมการ สมาชิกวุฒิสภา หรือข้าราชการการเมืองอื่นร�่ำรวย ป.ป.ช. ไต่สวนกรณีที่ประธานวุฒิสภาส่งเร่ือง ผิดปกติ ตามมาตรา 667 การกล่าวหาผู้ด�ำรง 6 มาตรา 58 เมือ่ ปรากฏว่าผู้ด�ำรงต�ำแหน่งดงั ต่อไปนี้ผูใ้ ดมพี ฤติการณ์ร�่ำรวยผดิ ปกติ ส่อไปในทางทุจรติ ต่อหนา้ ท่ี สอ่ ว่า กระท�ำผดิ ตอ่ ต�ำแหนง่ หนา้ ทร่ี าชการ สอ่ วา่ กระท�ำผดิ ตอ่ ต�ำแหนง่ หนา้ ทใ่ี นการยตุ ธิ รรม สอ่ วา่ จงใจใชอ้ �ำนาจหนา้ ทข่ี ดั ตอ่ บทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายหรือฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมอย่างร้ายแรง วุฒิสภามี อ�ำนาจด�ำเนินการถอดถอนผู้นน้ั ออกจากต�ำแหนง่ ได้ตามบทบัญญตั ใิ นหมวดน้ี (1) นายกรฐั มนตรี (2) รัฐมนตรี (3) สมาชกิ สภาผูแ้ ทนราษฎร (4) สมาชิกวุฒิสภา (5) ประธานศาลฎีกา (6) ประธานศาลรฐั ธรรมนูญ (7) ประธานศาลปกครองสงู สดุ (8) อยั การสงู สุด (9) ตุลาการศาลรฐั ธรรมนญู (10) กรรมการการเลอื กต้ัง (11) ผู้ตรวจการแผ่นดิน (12) กรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (13) ผู้วา่ การตรวจเงนิ แผ่นดนิ (14) รองประธานศาลฎีกา (15) รองประธานศาลปกครองสงู สุด (16) หัวหน้าส�ำนกั ตลุ าการทหาร (17) รองอยั การสงู สุด (18) ผู้พพิ ากษาหรอื ตลุ าการ พนกั งานอัยการตามที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ประกาศก�ำหนด (19) ผดู้ �ำรงต�ำแหนง่ ระดบั สูงหรือผู้ด�ำรงต�ำแหนง่ ระดบั อื่นทีเ่ ทยี บเท่า 7 มาตรา 66 ในกรณที คี่ ณะกรรมการ ป.ป.ช. มเี หตอุ นั ควรสงสยั หรอื มผี กู้ ลา่ วหาวา่ ผดู้ �ำรงต�ำแหนง่ นายกรฐั มนตรี รฐั มนตรี สมาชกิ สภาผแู้ ทนราษฎร สมาชกิ วฒุ สิ ภา หรอื ขา้ ราชการการเมอื งอนื่ รำ่� รวยผดิ ปกติ กระท�ำความผดิ ตอ่ ต�ำแหนง่ หนา้ ที่ ราชการตามประมวลกฎหมายอาญาหรอื กระท�ำความผดิ ตอ่ ต�ำแหนง่ หนา้ ทห่ี รอื ทจุ รติ ตอ่ หนา้ ทตี่ ามกฎหมายอน่ื ใหค้ ณะ กรรมการ ป.ป.ช.ด�ำเนินการไต่สวนข้อเท็จจริงโดยเร็ว เวน้ แต่ในกรณีท่ีผกู้ ลา่ วหามิใชผ่ ้เู สียหาย และค�ำกล่าวหาไม่ระบุ พยานหลกั ฐานเพยี งพอทจี่ ะด�ำเนนิ การไตส่ วนขอ้ เทจ็ จรงิ ตอ่ ไปได้ คณะกรรมการ ป.ป.ช. จะไมด่ �ำเนนิ การไตส่ วนขอ้ เทจ็ จรงิ กไ็ ด้
32 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ต�ำแหน่งทางการเมืองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้ใด ผู้ใดกล่าวอ้างโต้แย้งว่าทรัพย์สินที่ร้องขอให้ตกเป็น ร�่ำรวยผิดปกติตามมาตรา 758 ในกรณีท่ีมีเหตุอัน ของแผ่นดินมิได้เกิดจากการร่�ำรวยผิดปกติ ผู้น้ันมี ควรสงสัยว่าผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองหรือ ภาระการพิสูจนต์ ่อศาล ตามมาตรา 3512 เจา้ หน้าท่ีของรฐั ร่�ำรวยผิดปกติตามมาตรา 779 ดงั นั้น เมื่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. ท�ำการ ในการพสิ จู นว์ า่ ทรพั ยส์ นิ ดงั กลา่ วมไิ ดเ้ กดิ จาก ไต่สวนผดู้ ำ� รงต�ำแหน่งทางการเมอื ง หรือเจา้ หนา้ ท่ี การร�่ำรวยผิดปกติ10 หรือเป็นทรัพย์สินที่เพ่ิมข้ึน ของรัฐปรากฏว่าร�่ำรวยผิดปกติ หรือกรณี ผดิ ปกติ พระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู วา่ ดว้ ย คณะกรรมการ ป.ป.ช. ตรวจสอบความเปลย่ี นแปลง การป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 ของทรัพย์สินและหน้ีสินของผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทาง และแก้ไขเพ่ิมเตมิ (ฉบบั ที่ 2) พ.ศ. 2554 ผู้ถกู กล่าวหา การเมือง ปรากฏว่าทรัพย์สินเพิ่มข้ึนผิดปกติ มีภาระการพิสูจน์ว่าทรัพย์สินดังกล่าวมิได้เกิดจาก คณะกรรมการ ป.ป.ช. แจ้งให้ผ้นู ั้นชีแ้ จงการพสิ ูจน์ การร�่ำรวยผิดปกติตามมาตรา 8111 และพระราช ได้มาของทรัพย์สินว่าได้มาอย่างไร พร้อมท้ังแสดง บัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาคดี เอกสารหลักฐานประกอบ โดยผู้น้ันมีภาระ อาญาของผดู้ �ำรงต�ำแหน่งทางการเมอื ง พ.ศ. 2542 การพิสูจน์ให้ได้ว่าทรัพย์สินมิได้เกิดจากการรำ่� รวย 8 มาตรา 75 การกลา่ วหาวา่ ผดู้ �ำรงต�ำแหนง่ ทางการเมอื งหรอื เจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั ผใู้ ดรำ�่ รวยผดิ ปกติ ใหผ้ กู้ ลา่ วหาด�ำเนนิ การ กล่าวหาต่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในขณะที่ผู้ถูกกล่าวหายังด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองหรือเป็นเจ้าหน้าท่ีของรัฐหรือ พ้นจากต�ำแหน่งทางการเมืองหรือเจ้าหนา้ ท่ีของรัฐไม่เกินห้าปี โดยให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. พิจารณาวนิ ิจฉยั เบื้องต้นกอ่ นว่า พฤตกิ ารณห์ รอื เรอ่ื งทกี่ ลา่ วหานนั้ เขา้ หลกั เกณฑท์ จ่ี ะรบั ไวพ้ จิ ารณาไดห้ รอื ไม่ ถา้ ผถู้ กู กลา่ วหาเปน็ ผซู้ งึ่ ไดย้ นื่ บญั ชแี สดง รายการทรัพยส์ ินและหนส้ี ินไวแ้ ล้ว ใหค้ ณะกรรมการ ป.ป.ช. น�ำบัญชแี สดงรายการทรพั ย์สนิ และหนีส้ ินนัน้ มาประกอบ การพจิ ารณาด้วย (ตอ่ เชิงอรรถท่ี 8) ในกรณที ผี่ ดู้ �ำรงต�ำแหนง่ ทางการเมอื งหรอื เจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั พน้ จากการด�ำรงต�ำแหนง่ ทางการเมอื ง หรอื พน้ จากการ เปน็ เจา้ หนา้ ทขี่ องรฐั เกนิ หา้ ปแี ลว้ หา้ มมใิ หม้ กี ารกลา่ วหาผดู้ �ำรงต�ำแหนง่ ทางการเมอื งหรอื เจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั นน้ั ตามวรรค หนึ่งอีก แต่ไม่เป็นการตัดอ�ำนาจของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ท่ีจะยกค�ำกล่าวหาที่ได้มีการกล่าวหาไว้แล้วหรือกรณีที่มี เหตอุ ันควรสงสยั ว่า ผดู้ �ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองหรือเจ้าหน้าทข่ี องรัฐน้นั ร�ำ่ รวยผิดปกตขิ นึ้ ไต่สวนได้ ทง้ั นี้ ตอ้ งไมเ่ กนิ สิบปนี บั แตว่ ันทผ่ี ู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมอื ง หรือเจา้ หนา้ ทข่ี องรัฐนนั้ พน้ จากการด�ำรงต�ำแหนง่ ทางการเมือง หรือพ้น จากการเปน็ เจ้าหนา้ ทขี่ องรัฐ แลว้ แตก่ รณี 9 มาตรา 77 ในกรณีที่เร่ืองที่กล่าวหาเข้าหลักเกณฑ์ตามมาตรา 75 หรือในกรณีท่ีมีเหตุอันควรสงสัยว่าผู้ด�ำรงต�ำแหน่ง ทางการเมอื งหรือเจ้าหน้าทีข่ องรฐั ร�่ำรวยผิดปกติ ให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. ด�ำเนนิ การตามหมวด 4 การไตส่ วนขอ้ เทจ็ จรงิ ต่อไป 10 มาตรา 4 ในพระราชบัญญัติประกอบรฐั ธรรมนูญนี้ “ร่�ำรวยผดิ ปกต”ิ หมายความว่า การมีทรพั ยส์ นิ มากผดิ ปกติหรอื มีทรพั ย์สินเพม่ิ ขึ้นมากผิดปกตหิ รือการมีหน้สี นิ ลด ลงมากผดิ ปกติ หรือได้ทรพั ยส์ ินมาโดยไม่สมควร สืบเนอ่ื งมาจากการปฏิบตั ติ ามหนา้ ทหี่ รือใช้อ�ำนาจในต�ำแหนง่ หนา้ ที่ 11 มาตรา 81 วรรคสอง ใหผ้ ถู้ ูกกลา่ วหามีภาระพิสจู น์ท่ีต้องแสดงให้ศาลเห็นวา่ ทรัพย์สินดงั กล่าวมไิ ด้เกดิ จากการรำ�่ รวย ผดิ ปกติ 12 มาตรา 35 ผู้ใดกล่าวอ้างโต้แย้งว่าทรัพย์สินท่ีร้องขอให้ตกเป็นของแผ่นดิน มิได้เกิดจากการร�่ำรวยผิดปกติ มิได้เป็น ทรัพยส์ ินทเี่ พม่ิ ข้ึนผิดปกติก็ดี ผูน้ นั้ มีภาระพิสูจน์ตอ่ ศาล
ปีท่ี 8 ฉบบั ที่ 1 (มกราคม 2558) 33 ผดิ ปกติ หรอื เปน็ ทรพั ยส์ นิ ทเ่ี พมิ่ ขน้ึ ผดิ ปกติ ซงึ่ หลกั มาตรฐานการพิสูจน์ในคดีอาญา (proof กฎหมายท่ัวไปท่ีถือปฏิบัติกันเป็นสากลว่า คู่ความ beyond reasonable doubt) ประมวลกฎหมาย ฝ่ายใดมีภาระการพิสูจน์ประเด็นข้อใดแล้วไม่น�ำ วิธีพิจารณาความอาญา มาตรา 227 บัญญัติ พยานหลักฐานมาพสิ จู นต์ ามหน้าทข่ี องตนก็ดี หรอื มาตรฐานการพสิ จู นใ์ นคดีอาญาไวค้ ่อนข้างสูง เปน็ น�ำพยานหลักฐานมาสืบไม่ได้ตามมาตรฐานการ มาตรฐานที่สูงที่สุดในระบบกฎหมายปัจจุบันไม่ว่า พิสูจน์ท่ีกฎหมายก�ำหนดไว้ในประเด็นน้ันก็ดี จะของประเทศใด คอื ใชม้ าตรฐานทวี่ า่ โจทกจ์ ะตอ้ ง ถือว่าเป็น ผู้แพ้ในประเด็นนั้น หลักกฎหมายทั่วไป พิสูจน์ให้ศาลเห็นได้โดยปราศจากเหตุอันควรสงสัย ข้อนี้ท�ำให้กฎเกณฑ์ในเรื่องภาระการพิสูจน์หรือใน วา่ จำ� เลยเปน็ ผกู้ ระทำ� ความผดิ ถา้ มเี หตอุ นั ควรสงสยั เรอ่ื งหนา้ ทน่ี ำ� สบื สำ� คญั มากทสี่ ดุ เพราะทำ� ใหเ้ กดิ ผล อยา่ งใดอยา่ งหนงึ่ วา่ จำ� เลยอาจไมใ่ ชค่ นรา้ ยทก่ี ระทำ� แพช้ นะคดีกนั โดยตรง13 ความผิด ให้ยกประโยชน์แห่งความสงสัยน้ันให้แก่ การพิสูจน์จะต้องน�ำพยานหลักฐานมา จำ� เลย คอื พิพากษายกฟอ้ งไป ซึง่ เทา่ กบั ฟังขอ้ เทจ็ แสดงประกอบการช้ีแจงให้มีน�้ำหนักได้มาตรฐาน จรงิ วา่ จำ� เลยไม่ได้ กระทำ� ความผิด การพิสูจน์ ซ่งึ มาตรฐานการพิสูจนม์ คี วามส�ำคญั ทงั้ มาตรฐานตามมาตรา 227 เปน็ มาตรฐาน ในดา้ นของเรอ่ื งหนา้ ทน่ี ำ� สบื และในดา้ นของ การชง่ั สากลทใ่ี ชก้ นั เกอื บทกุ ประเทศ โดยถอื เปน็ มาตรฐาน น�้ำหนักพยานหลักฐาน (weight of evidence) ข้ันต่�ำในทางระบบกฎหมายสากล เรียกว่า proof ความส�ำคัญท่ีน�ำไปใช้ในทางปฏิบัติ จะหนักไปใน beyond reasonable doubt คือ โจทก์ต้องสืบให้ ทางวเิ คราะหน์ ำ�้ หนกั พยานหลกั ฐานวา่ พยานหลกั ฐาน เห็นโดยปราศจากเหตุอันควรสงสัย ในกฎหมาย จะมีน�้ำหนักให้เช่ือข้อเท็จจริงไปทางไหนจะต้อง ตา่ งประเทศวา่ เขาวางบรรทดั ฐานชดั เจนวา่ มาตรฐานนี้ น�ำมาเปรียบเทียบกับมาตรฐานการพิสูจน์ท่ี ไม่ใช่ proof beyond any doubt เพราะท�ำไมไ่ ด้ กฎหมายกำ� หนดไวใ้ นคดปี ระเภทนน้ั แลว้ จงึ สามารถ ในความเป็นจริง ใช้เพียงแค่ proof beyond วเิ คราะหใ์ ชด้ ลุ ยพนิ จิ ในการวนิ จิ ฉยั ปญั หาขอ้ เทจ็ จรงิ reasonable doubt กเ็ พยี งพอ ซง่ึ ถา้ แปลเปน็ ภาษา โดยให้น้�ำหนักพยานหลักฐานในแต่ละคดีได้อย่างมี ไทยจะต้องเน้นท่ีค�ำว่า เหตุอันควรสงสัย ฉะนั้น หลักมีเกณฑ์ ถ้าไม่มีมาตรฐานการพิสูจน์ การใช้ ตำ� ราหรอื ขอ้ เขยี นในภาษาไทยบางครง้ั กลา่ วเกนิ เลย ดลุ ยพนิ จิ วเิ คราะหช์ งั่ นำ้� หนกั พยานหลกั ฐานของเรา ไปจากหลักวิชาการ เพราะใช้ค�ำพูดมากกว่าที่จะ กจ็ ะกลายเปน็ เรอื่ งของความรสู้ กึ โดยไมม่ หี ลกั เกณฑ1์ 4 วิเคราะห์เน้ือหาว่ามาตรฐานดังกล่าวคืออะไร โดย ซึ่งมาตรฐานการพิสูจน์ในคดีอาญาและคดีแพ่ง จะพบบทความทางวิชาการ หรือต�ำราบางเล่มของ มีความแตกต่างกัน ไทยวา่ โจทกใ์ นคดอี าญาตอ้ งพสิ จู นห์ รอื นำ� สบื ใหเ้ หน็ 13 จรญั ภักดธี นากลุ . (2555). คำ�อธบิ ายกฎหมายลกั ษณะพยานหลักฐาน (พิมพค์ รงั้ ที่ 7). กรุงเทพมหานคร: ส�ำ นักอบรม ศกึ ษากฎหมายแหง่ เนตบิ ณั ฑติ ยสภา. 14 จรัญ ภักดีธนากลุ , อา้ งแลว้ เชิงอรรถที่ 13, หน้า 252
34 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. วา่ จำ� เลยกระทำ� ความผดิ ใหส้ น้ิ ขอ้ สงสยั ดว้ ยประการ แตกต่างจากคดีอาญาที่โจทก์จะต้องน�ำพยานหลัก ทั้งปวง ซงึ่ ไม่ถูกต้องเพราะท�ำไมไ่ ด้ เปน็ ไปไม่ได้ ถา้ ฐานเขา้ สบื แสดงตอ่ ศาลจนปราศจากขอ้ สงสยั ตาม จ�ำเลยปฏิเสธแล้วโจทก์จะน�ำพยานหลักฐานมาสืบ สมควรว่าจ�ำเลยได้กระท�ำความผิดตามฟ้องจริง ให้เป็น 100 เปอร์เซ็นต์ โดยปราศจากเหตุอันควร ดังน้ัน เมื่อศาลช้ันต้นพิจารณาช่ังน�้ำหนักพยาน สงสัย ซ่ึงมาตรฐานต�่ำกว่า proof beyond any หลักฐานแล้ว จึงพิพากษาให้โจทก์เป็นฝ่ายชนะคดี doubt แต่สูงกว่าการพิสูจน์ให้เห็นว่าน่าเชื่อว่า คำ� พพิ ากษาดงั กล่าวจึงชอบด้วยกฎหมายแลว้ จำ� เลยเปน็ คนกระทำ� ผดิ ในของไทยกเ็ ชน่ กนั ถา้ ศาล ในทางปฏิบัติของนักกฎหมายไทยยังไม่ได้ ใช้เหตุผลว่าพยานหลักฐานโจทก์สอดคล้องต้องกัน มีการตั้งชื่อเรียกมาตรฐานการพิสูจน์ระดับที่สองนี้ มีน�้ำหนักน่าเชื่อว่าจ�ำเลยเป็นคนร้ายที่กระท�ำความ เอาไวโ้ ดยเนอ้ื ความ แตม่ กั จะเรยี กชอ่ื ในทางสอ่ื ความ ผิดจริง จึงพิพากษาลงโทษจ�ำเลย ค�ำพิพากษานี้ หมายไวอ้ ยา่ งชดั เจนเปน็ มาตรฐานการพสิ จู น์ ในคดี ไม่ถูกต้อง เพราะวางมาตรฐานการพิสูจน์ผิดไปใช้ แพง่ คอื ผทู้ ีม่ หี นา้ ท่ีนำ� สบื จะตอ้ งนำ� พยานหลกั ฐาน มาตรฐานนา่ เชอ่ื วา่ ซงึ่ เทา่ กบั มแี นวโนม้ หรอื มคี วาม มาสืบให้ความเห็นความโน้มเอียงของข้อเท็จจริงว่า โน้มเอียงให้เช่ือว่าเป็นเช่นน้ันเท่านั้น ยังไม่ถึง นา่ จะเปน็ ไปในทศิ ทางใด ถา้ จะกลา่ วอกี นยั หนงึ่ คอื การสบื พสิ จู นใ์ หเ้ หน็ โดยปราศจากเหตอุ นั ควรสงสยั ผมู้ หี นา้ ทน่ี ำ� สบื ในคดแี พง่ ทวั่ ไปจะตอ้ งนำ� สบื ใหเ้ หน็ ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ความน่าจะเป็นดังท่ีกล่าวอ้างมากกว่าเป็นอย่างอื่น มาตรา 22715 ก็คือสืบให้เห็นถึงความ โน้มเอียงของข้อเท็จจริงว่า มาตรฐานการพิสูจน์ในคดีแพง่ (proof on ควรจะไปในทิศทางใดเท่านั้นพอแล้ว เพราะฉะน้ัน the balance of probability) เป็นมาตรฐาน ในทางภาษาพดู เพอ่ื สอื่ ความหมายใหช้ ดั เจนจงึ มกั จะ ท่ีต่�ำกว่า proof beyond reasonable doubt พูดกันว่ามาตรฐานการพิสูจน์ในคดีแพ่งเพียงแค่ ระดับหน่ึงเรียกว่า proof on the balance of ใหเ้ กนิ 50 เปอร์เซ็นต์ กไ็ ดม้ าตรฐานแล้วเหมือนกับ probability หรอื on the balance of preponderance ฝา่ ยทม่ี หี นา้ ทนี่ ำ� สบื ไดเ้ สริ ฟ์ ลกู เทนนสิ ขา้ มตาขา่ ยไป มาตรฐานการพิสูจน์ระดับที่สองนี้ยังไม่มีการน�ำมา ตกยังคอรท์ ของฝา่ ยตรงขา้ มแลว้ หลงั จากน้นั ท�ำให้ บัญญัติไว้ให้ชัดเจนในกฎหมายไทย แต่ปรากฏใน เกดิ tactical burden of proof คอื หนา้ ท่นี ำ� สืบ ตำ� ราและบรรทดั ฐานท่ีศาลฎีกาไดม้ ี ค�ำพพิ ากษาไว้ ในเชิงคดีของฝ่ายตรงข้ามท่ีต้องน�ำพยานหลักฐาน ตามค�ำพิพากษาฎีกาท่ี 3353/2552 คดี มาสืบหักล้างท�ำลายน�้ำหนักความน่าเชื่อถือของ แพง่ คคู่ วามทงั้ สองจะตอ้ งนำ� พยานมาสบื ตอ่ ศาลเพอ่ื พยานหลักฐานของฝ่ายที่มีหน้าที่น�ำสืบตาม ใหศ้ าลใชด้ ลุ พนิ จิ ชงั่ นำ้� หนกั วา่ พยานหลกั ฐานฝา่ ยใด กฎหมายน้ัน ถ้าหักล้างท�ำลายน�้ำหนักพยาน มนี ำ้� หนกั นา่ เชอ่ื ถอื กวา่ กนั หากพยานหลกั ฐานฝา่ ยใด หลักฐานให้ตำ่� ลงไปกว่า 50 เปอร์เซน็ ได้ ขอ้ เท็จจรงิ มีน�้ำหนักน่าเชื่อถือกว่า ศาลก็จะใช้ดุลพินิจวินิจฉัย กลับโน้มเอียงไปในทางตรงขา้ ม กล่าวคือ โน้มเอยี ง ขอ้ เท็จจรงิ ไปในทางที่ ฝา่ ยน้นั กล่าวอ้างหรอื โต้แย้ง ไปในทางที่เป็นโทษแก่ฝ่ายท่ีมีภาระการพิสูจน์ใน 15 จรญั ภักดธี นากุล, อา้ งแลว้ เชิงอรรถท่ี 13, หน้า 252 - 253
ปีที่ 8 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม 2558) 35 ตอนต้น แต่ถ้าฝ่ายตรงข้ามน�ำสืบหักล้างไม่ได้ แลว้ คณะกรรมการ ป.ป.ช. กจ็ ะรวบรวมพยานหลกั ฐาน ก็ต้องถือว่าข้อเท็จจริงน่าจะเป็นตามที่ฝ่ายมีภาระ ตามท่ีผู้ถูกกล่าวหากล่าวอ้างจนเพียงพอต่อการ การพิสูจน์ไดน้ �ำสบื พิสูจนไ์ ด้ วินิจฉัย และจะช่ังน�ำ้ หนักพยานหลักฐานท้ังปวง ว่า มาตรฐานการพสิ จู นใ์ นระดบั ทส่ี องไมไ่ ดใ้ ช้ ผู้ถูกกล่าวหาน�ำพยานหลักฐานมาพิสูจน์ให้ได้ตาม จ�ำกดั เฉพาะในคดีแพง่ เท่านั้น ในคดีประเภทอืน่ ๆ มาตรฐานการพสิ จู นห์ รอื ไม่ เชน่ เดยี วกบั การชงั่ นำ�้ หนกั รวมท้ังในคดีอาญา ก็มีโอกาสที่จะต้องใช้มาตรฐาน พยานหลักฐานของศาล ถ้าคณะกรรมการ ป.ป.ช. การพิสูจน์ระดับนี้ด้วยเช่นกัน ในบางต�ำราจึงเรียก ช่ั ง น�้ ำ ห นั ก พ ย า น ห ลั ก ฐ า น แ ล ้ ว เ ห็ น ว ่ า ผู ้ ถู ก มาตรฐานการพิสูจน์ในระดับท่ีสองนี้ว่า มาตรฐาน กล่าวหามิได้พิสูจน์ให้เห็นว่าทรัพย์สินดังกล่าวมิได้ การพิสูจน์ทั่วไป หรือมาตรฐานการพิสูจน์โดยหลัก เกิดจากการร่�ำรวยผิดปกติ หรือเป็นทรัพย์สินท่ี ทว่ั ไป ซง่ึ โดยหลกั ทว่ั ไปแลว้ ผทู้ มี่ ภี าระการพสิ จู นจ์ ะ เพมิ่ ขน้ึ ผดิ ปกติ กจ็ ะสง่ รายงาน เอกสารและความเหน็ ตอ้ งนำ� พยานหลกั ฐานมาพสิ จู นใ์ หเ้ หน็ ความโนม้ เอยี ง ดังกล่าวไปยังอัยการสูงสุด เพ่ือขอให้ศาลที่มีเขต ของข้อเท็จจริงว่าข้อเท็จจริงน่าจะเป็นอย่างที่ อำ� นาจพพิ ากษาใหท้ รพั ยส์ นิ ตกเปน็ ของแผน่ ดนิ ตอ่ ไป ตนกลา่ วอา้ งมากกวา่ ทจี่ ะเปน็ อยา่ งอนื่ คำ� สำ� คญั อยู่ ซึ่งในรายงานผลการไต่สวนขอให้ทรัพย์สินตกเป็น ทค่ี ำ� ว่า probability คอื ความโน้มเอยี งทจ่ี ะเปน็ ไป ของแผ่นดินต้องประกอบไปด้วยความเป็นมาของ ทางใดทางหน่ึง probable มีระดับท่ีสูงกว่า เรอ่ื งรายละเอยี ดเกยี่ วกบั การกระทำ� และพฤตกิ ารณ์ possible หรอื possibility ภาษาไทยใช้สับสนกนั ท่ีแสดงให้เห็นว่าผู้ถูกกล่าวหาร�่ำรวยผิดปกติ หรือ บ้างในหลายคร้ังท�ำให้สื่อความหมายไม่ชัดเจน มีทรัพย์สินเพ่ิมขึ้นผิดปกติ รวมถึงการด�ำเนินการ เหตุผลที่กฎหมายก�ำหนดมาตรฐานเอาไว้ต่�ำเช่นน้ี และมตขิ องคณะกรรมการ ป.ป.ช. และจะต้องระบุ โอกาสท่ีจะผิดไปจากความจริงมีได้สูงมาก เพราะ รายละเอียดเกี่ยวกับทรัพย์สินที่ขอให้ตกเป็นของ ปัจจุบันยังไม่มีเทคโนโลยีความรู้หรือวิทยาศาสตร์ แผ่นดนิ สถานท่ตี ้ัง ชื่อ และทอ่ี ยผู่ ้คู รอบครองหรือ ในดา้ นการพสิ จู นค์ วามจรงิ ใหถ้ อ่ งแทไ้ ด้ ทำ� ไดเ้ พยี งแค่ มีชื่อเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ วา่ โดยทว่ั ไปแลว้ ถา้ สภาพการณ์ หรอื พยานหลกั ฐานช้ี เมื่ออัยการสูงสดุ ยื่นค�ำร้องตอ่ ศาล ศาลจะ หรือแสดงให้เห็นความโน้มเอียงไปในทางใดก็ให้ ให้ผู้ถูกกล่าวหาย่ืนค�ำคัดค้าน ในการด�ำเนิน วนิ จิ ฉยั หรอื ใหเ้ ชอื่ วา่ ขอ้ เทจ็ จรงิ เปน็ อยา่ งนน้ั ได้ เวน้ กระบวนการพิจารณา ผู้ถูกกล่าวหามีภาระในการ แต่จะมีเหตุผลรายละเอียดอะไรมาหักล้างให้เห็น พสิ จู นเ์ พอ่ื แสดงใหศ้ าลเหน็ วา่ ทรพั ยส์ นิ ทก่ี ลา่ วหานนั้ เป็นอย่างอ่นื 16 มไิ ดเ้ กดิ จากการรำ�่ รวยผดิ ปกติ หรอื มไิ ดเ้ ปน็ ทรพั ยส์ นิ ในคดรี ำ่� รวยผดิ ปกติ หรอื คดที ที่ รพั ยส์ นิ เพม่ิ เพมิ่ ขนึ้ ผดิ ปกติ โดยศาลจะใหผ้ รู้ อ้ งนำ� พยานหลกั ฐาน ขึ้นผดิ ปกติ เม่ือคณะกรรมการ ป.ป.ช. ให้ผู้ถูกกลา่ ว เข้าสืบประกอบตามค�ำร้อง เสร็จส้ินแล้วศาล หาได้พิสูจน์ว่าทรัพย์สินดังกล่าวไม่ได้เกิดจากการ ก็จะช่ังน�้ำหนักพยานหลักฐานตามท่ีประมวล ร�่ำรวยผิดปกติ หรือเป็นทรัพย์สินท่ีเพ่ิมข้ึนผิดปกติ กฎหมายวธิ พี จิ ารณาความแพง่ มาตรา 104 วรรคหนง่ึ 16 เพิง่ อ้าง, หนา้ 253 - 254
36 วารสารวิชาการ ป.ป.ช. วางหลกั กฎหมายในการชงั่ นำ้� หนกั พยานหลกั ฐานไว้ หลักปฏิบัติน้ีมิได้มีสภาพบังคับ (binding วา่ “ใหศ้ าลมอี ำ� นาจเตม็ ทใี่ นอนั ทจ่ี ะวนิ จิ ฉยั วา่ พยาน force) เหมอื นหลักกฎหมาย คงเปน็ เพยี งแนวทาง หลักฐานที่คู่ความน�ำมาสืบน้ันจะเก่ียวกับประเด็น ปฏบิ ตั ใิ นเบอื้ งตน้ ในกรณที ไ่ี มม่ เี หตผุ ลใหป้ ฏบิ ตั เิ ปน็ และเป็นอันเพียงพอ ให้เช่ือฟังเป็นที่ยุติได้หรือไม่ อย่างอื่นเท่านั้น ดังน้ัน ถ้าคดีใดมีเหตุผล หรือ แลว้ พิพากษาคดไี ปตามน้ัน” พฤติการณ์แห่งคดีเป็นพิเศษไม่ควรถือตามหลัก ในคดีอาญา ศาลก็มีอ�ำนาจเต็มท่ีในการ ปฏบิ ตั ทิ ศี่ าลฎกี าเคยวางบรรทดั ฐานไว้ ศาลในคดนี นั้ ช่ังน�้ำหนักพยานหลักฐานเช่นเดียวกับในคดีแพ่ง ก็อาจใช้ดุลยพินิจเป็นอย่างอื่นได้ แต่ควรจะต้อง เพราะประมวลกฎหมายวธิ พี จิ ารณาความอาญามไิ ด้ แสดงเหตุผล หรือพฤติการณ์พิเศษนั้นให้ปรากฏไว้ มบี ทบญั ญตั ใิ นเรอ่ื งนไี้ วโ้ ดยเฉพาะจงึ ตอ้ งนำ� ประมวล ในค�ำพิพากษาด้วย กฎหมายวธิ พี จิ ารณาความแพง่ มาตรา 104 วรรคหนงึ่ หลักกฎหมายในเรื่องหน้าท่ีน�ำสืบ (legal ไปใช้โดยอนุโลมตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณา burden of proof) ที่ว่า “คู่ความฝ่ายใดมีหน้าท่ี ความอาญา มาตรา 15 น�ำสืบข้อเท็จจริงได้ แต่ไม่น�ำพยานหลักฐานมาสืบ อยา่ งไรก็ตาม หลักกฎหมายดังกล่าวนี้มไิ ด้ หรือน�ำมาสืบไม่ได้สมตามมาตรฐานการพิสูจน์ใน หมายความว่าศาลจะใช้อ�ำนาจในการช่ังน�้ำหนัก กรณีน้ัน ย่อมต้องเป็นฝ่ายแพ้ในประเด็นนั้น” พยานหลักฐานตามอ�ำเภอใจอย่างไรก็ได้ กฎหมาย สามารถนำ� มาใชป้ ระกอบการชง่ั นำ้� หนกั พยานหลกั ฐาน เพียงแต่ไม่ต้องการวางหลักเกณฑ์ตายตัวในเรื่องนี้ ได้ด้วย โดยเฉพาะในคดีแพ่งท่ีพยานหลักฐานของ เทา่ นนั้ จึงไดม้ อบหมายให้ศาลเปน็ ผูใ้ ช้ดุลยพินจิ ได้ ทงั้ สองฝา่ ยมนี ำ้� หนกั ใกลเ้ คยี งกนั จนไมส่ ามารถบอกไดว้ า่ อย่างกว้างขวางยืดหยุ่น เพ่ือจะได้สามารถวินิจฉัย พยานหลกั ฐานของฝา่ ยใดมนี ำ้� หนกั นา่ เชอื่ ถอื มากกวา่ กนั ข้อเท็จจริงในคดีได้อย่างถูกต้องตรงกับความเป็น หรือกล่าวอีกนัยหน่ึงได้ว่า หากความโน้มเอียง จริงมากท่สี ดุ ดังน้นั ในการใช้อำ� นาจหรือดลุ ยพนิ ิจ (probability) หรอื ความนา่ เชอ่ื ถอื ไปทางใดทางหนง่ึ ช่ังน้�ำหนักพยานหลักฐาน ศาลจึงต้องใช้โดยสุจริต มิได้ ในสถานการณ์เช่นน้ี ศาลอาจใช้หลักกฎหมาย ไม่ลกั ลั่น ไม่เลือกปฏบิ ัติ ชอบดว้ ยเหตผุ ล และมุง่ ท่ี ในเรื่องหน้าที่น�ำสืบมาตัดสินปัญหาน้ันแทนการ จะให้ไดข้ ้อเท็จจรงิ ถกู ต้องเป็นส�ำคัญ17 ใช้ดุลยพินิจช่ังน้�ำหนักพยานหลักฐานไปทางใด นอกเหนือจากหลักกฎหมายดังกล่าว ทางหนง่ึ กไ็ ด้ กลา่ วคอื วนิ จิ ฉยั ใหฝ้ า่ ยทม่ี หี นา้ ทน่ี ำ� สบื ขา้ งตน้ แลว้ ศาลฎกี าไดพ้ ฒั นาแนวทางหรอื หลกั ปฏบิ ตั ิ ในประเดน็ นน้ั เปน็ ฝา่ ยแพ้ และฟงั ขอ้ เทจ็ จรงิ ใหเ้ ปน็ ในการใช้ดุลยพินิจชั่งน�้ำหนักพยานหลักฐานขึ้นมา คณุ แก่ฝา่ ยตรงขา้ มไป อีกหลายประการ เพ่ือให้การใช้ดุลยพินิจของศาล หลักกฎหมายในเร่ืองมาตรฐานการพิสูจน์ ไทยในเร่ืองน้ีเป็นไปอย่างมีหลักเกณฑ์ ไม่ลักล่ัน (standard of proof) โดยการเปรยี บเทยี บน�ำ้ หนกั ปราศจากทิศทางจนกลายเปน็ อำ� เภอใจไป พยานหลกั ฐานของฝา่ ยทมี่ หี นา้ ทนี่ ำ� สบื กบั มาตรฐาน 17 จรัญ ภกั ดธี นากุล, อ้างแล้ว เชงิ อรรถท่ี 13, หน้า 212
ปที ่ี 8 ฉบับท่ี 1 (มกราคม 2558) 37 การพิสูจน์ในประเด็นที่เป็นปัญหา กล่าวคือ สุทธิ 57,027,812.19 บาท และกรณีพ้นจาก แสดงมาตรฐานการพิสูจน์ในประเด็นนั้นให้ชัดก่อน ต�ำแหน่งมาแล้วเป็นเวลาหนึ่งปี มีทรัพย์สินเพิ่มขึ้น วา่ สงู หรอื ตำ่� ในระดบั ใดแลว้ จงึ วเิ คราะหพ์ ยานหลกั ฐาน สุทธิ 13,519,448.63 บาท รวมมูลค่าทรัพย์สินท่ี ของฝ่ายท่ีมีหน้าท่ีน�ำสืบในประเด็นนั้นว่ามีน้�ำหนัก เพิ่มขึ้นกรณีพ้นจากต�ำแหน่งและกรณีพ้นจาก ได้ระดับเดียวกันหรือสูงกว่ามาตรฐานการพิสูจน์ ต�ำแหน่งมาแล้วเป็นเวลาหนึ่งปี เป็นเงิน หรือไม่ หากไม่ได้ระดับมาตรฐานการพิสูจน์น้ัน 68,547,260.82 บาท ศาลกว็ นิ จิ ฉยั ใหเ้ ปน็ โทษแกฝ่ า่ ยทมี่ หี นา้ ทน่ี ำ� สบื ไดเ้ ลย ผู้ถูกกล่าวหาได้ชี้แจงทรัพย์สินที่เพิ่มขึ้น โดยไมจ่ ำ� เปน็ ตอ้ งวนิ จิ ฉยั นำ�้ หนกั พยานหลกั ฐานของ กรณีพ้นจากต�ำแหน่งว่ามาจากการรับให้จาก ฝา่ ยตรงขา้ มอีกตอ่ ไป18 พลเอก ส ซ่ึงเป็นเงินที่ พลเอก ช มอบให้กับ คดที รพั ยส์ นิ เพม่ิ ขนึ้ ผดิ ปกตทิ คี่ ณะกรรมการ พลเอก ส ไว้ใช้จ่ายตามโครงการต่าง ๆ จ�ำนวน ป.ป.ช. มมี ตใิ หส้ ง่ รายงานการตรวจสอบและเอกสาร 40 ล้านบาท จากการขายบ้านชุด 3 หลัง หลักฐานไปยังอัยการสูงสุด เพ่ือให้อัยการสูงสุดยื่น เลขท่ี 35/150-151 พร้อมที่ดินโฉนดเลขท่ี ค�ำร้องต่อศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของ ผู้ด�ำรง 20470-20471ต�ำบลบางตลาด อ�ำเภอปากเกร็ด ตำ� แหนง่ ทางการเมอื ง เพอื่ ขอใหศ้ าลสงั่ ใหท้ รพั ยส์ นิ จังหวดั นนทบรุ ี จำ� นวน 16 ล้านบาท ท่ีเพ่ิมข้ึนผิดปกติน้ันตกเป็นของแผ่นดิน ศาลได้ชั่ง กรณีพ้นจากต�ำแหน่งมาแล้วเป็นเวลา น�้ำหนักพยานหลักฐานของผู้ถูกกล่าวหาในการน�ำ หน่ึงปี มาจากการรับให้จาก พลเอก ช จ�ำนวน พยานหลกั ฐานเขา้ นำ� สบื ในฐานะทก่ี ฎหมายบญั ญตั ิ 12,104,000 บาท แต่ผู้ถูกกล่าวหาได้น�ำไปใช้ตาม ให้มีภาระการพิสูจน์ท่ีต้องแสดงให้ศาลเห็นว่า วตั ถปุ ระสงค์คงเหลือ 9 ลา้ นบาทเศษ และมีรายได้ ทรพั ยส์ นิ ดงั กลา่ วมไิ ดเ้ ปน็ ทรพั ยส์ นิ ทเี่ พมิ่ ขนึ้ ผดิ ปกติ จากการดำ� เนนิ กจิ การสว่ นตวั เลก็ นอ้ ยอกี จำ� นวนหนงึ่ ว่าได้น�ำพยานหลักฐานมาสืบได้ตามมาตรฐานการ คณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้ช่ังน้�ำหนักพยาน พิสูจน์ที่กฎหมายก�ำหนดไว้ในประเด็นน้ันหรือไม่ หลักฐานท้ังปวงแล้วเห็นว่าผู้ถูกกล่าวหาไม่อาจ ซ่ึงเป็นคดีแรกและมีเพียงคดีเดียวที่ศาลฎีกาแผนก พิสูจน์การได้มาของทรัพย์สินดังกล่าว ทรัพย์สินที่ คดีอาญาของผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมือง ได้มี เพม่ิ ขนึ้ เปน็ ทรพั ยส์ นิ ทเี่ พม่ิ ขน้ึ ผดิ ปกติ คณะกรรมการ ค�ำพิพากษาไว้เมื่อวันท่ี 4 ธันวาคม 2557 ในคดี ป.ป.ช. ส่งรายงาน เอกสาร และความเห็นไปยัง หมายเลขด�ำท่ี อม. 6/2557 คดีหมายเลขแดงที่ อัยการสงู สุด และอยั การสงู สุดได้ยืน่ ค�ำร้องต่อศาล อม. 30/2557 ดังน้ี ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ด�ำรง คณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้ตรวจสอบความ ตำ� แหนง่ ทางการเมือง ได้วินิจฉยั ไว้แต่ละกรณี ดังน้ี เปลี่ยนแปลงของทรัพย์สินและหนี้สิน ปรากฏว่า กรณเี งนิ ทเี่ พม่ิ ขน้ึ จำ� นวน 40,000,000 บาท กรณพี น้ จากตำ� แหนง่ ผถู้ กู กลา่ วหา มที รพั ยส์ นิ เพม่ิ ขน้ึ ผู้ถูกกล่าวหาโต้แย้งว่าเป็นเงินของ พลเอก ช 18 เพง่ิ อา้ ง, หน้า 513 - 514
38 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ซง่ึ พลเอก ส น�ำมาใหผ้ ู้ถกู กล่าวหาดูแลรกั ษาไว้เพอื่ ผถู้ กู กลา่ วหากลา่ วอา้ งโตแ้ ยง้ วา่ เปน็ เงนิ ที่ ผถู้ กู กลา่ ว ท่จี ะใชใ้ นการด�ำเนนิ งานตามโครงการตา่ ง ๆ ตอ่ มา หาได้มาจากการขายทาวน์เฮาส์ 2 หลัง เลขที่ ได้ทยอยถอนเงินไปคืนให้กับ พลเอก ช จนครบ 35/150 - 151 พร้อมท่ีดิน โฉนดเลขที่ 20470- จ�ำนวนแล้ว โดยมี พลเอก ส และพลเอก ช เป็น 20471 ต�ำบลบางตลาด อ�ำเภอปากเกร็ด จังหวัด พยานชแ้ี จงข้อเท็จจริงในช้นั คณะกรรมการ ป.ป.ช. นนทบรุ ีใหแ้ ก่ พนั ตำ� รวจหญงิ ศในราคา 16,000,000 และเบกิ ความตอ่ ศาลในทำ� นองเดยี วกัน บาท โดยมี พันต�ำรวจหญิง ศ เป็นพยานชี้แจง เห็นว่าผู้ถูกกล่าวหาเป็นผู้ด�ำรงต�ำแหน่ง ข้อเทจ็ จรงิ ในช้นั คณะกรรมการ ป.ป.ช. และมาเป็น ทางการเมอื งมหี นา้ ทย่ี น่ื บญั ชแี สดงรายการทรพั ยส์ นิ พยานเบกิ ความตอ่ ศาลยนื ยนั ทำ� นองเดยี วกนั โดยยงั และหนส้ี นิ ในการยนื่ บญั ชผี ถู้ กู กลา่ วหามกี ารรบั รอง ไมม่ กี ารจดทะเบยี นโอน แตผ่ ถู้ กู กลา่ วหาไดโ้ อนลอย ว่ารายการทรัพย์สินและหน้ีสินที่แสดงไว้ถูกต้อง ไว้โดยท�ำหนังสือมอบอ�ำนาจ ส�ำหรับเงินจากการ พร้อมกบั ลงลายมือชอ่ื ไว้ รวมถงึ ทรพั ยส์ นิ ที่เพมิ่ ขน้ึ ขายบ้านได้ทยอยน�ำเงินเข้าฝาก เป็นบัญชีเดียวกับ อย่างมีนัยส�ำคัญ ผู้ถูกกล่าวหาได้มีหนังสือชี้แจง ทีอ่ ้างว่าน�ำเงนิ 40,000,000 บาท เข้าฝาก โดยนำ� ยนื ยันวา่ เงินจำ� นวน 40,000,000 บาท เปน็ เงินของ ฝากคร้งั ละ 1,000,000 บาทเศษ ตนที่ได้รับให้จากครอบครัว ทั้งยังแนบหนังสือของ เหน็ วา่ บา้ นดงั กลา่ วเดมิ พนั ตำ� รวจตรหี ญงิ ศ พลเอก ส บดิ า ของผถู้ กู กลา่ วหา ยืนยนั วา่ ได้มอบ ซื้อมาจากบริษัทยิ่งรวย เรียลเอสเตท จ�ำกัด เงิน 40,000,000 บาท ให้แกผ่ ถู้ ูกกลา่ วหา จดทะเบียนซ้ือขายในราคา 4,000,000 บาท ตอ่ มา ต่อมาผู้ถูกกล่าวหาได้มาให้ถ้อยค�ำต่อ โอนขายให้ผู้ถูกกล่าวหาในราคา 4,000,000 บาท คณะอนุกรรมการตรวจสอบ ช้ีแจงว่าเงินจ�ำนวน ห ลั ง จ า ก น้ั น ผู ้ ถู ก ก ล ่ า ว ห า โ อ น ข า ย คื น ใ ห ้ แ ก ่ 40,000,000 บาท เป็นเงินของ พลเอก ช ทีไ่ ดฝ้ าก พันต�ำรวจตรีหญิง ศ และพันต�ำรวจตรีหญิง ศ ให้ พลเอก ส เป็นผู้ดแู ลรกั ษาไว้ ผู้ถกู กลา่ วหามไิ ด้ โอนขายต่อให้แก่บริษัทคอสโม ดีเวลลอปเม้นท์ อธิบายว่าสาเหตใุ ดการย่นื บัญชี ตลอดจนการชแี้ จง (ไทยแลนด์) จ�ำกัด การขายคืนมีเพียงหนังสือ ในครงั้ แรกวา่ เปน็ เงนิ ของตน การนำ� เงนิ เขา้ ฝากไดม้ ี มอบอำ� นาจเทา่ นนั้ ทงั้ ทก่ี ารซอื้ ขายตามกลา่ วอา้ งมรี าคา การทยอยนำ� ฝาก ไมส่ ามารถอธบิ ายไดว้ า่ เงนิ สว่ นใด ซ้อื ขายสูงถงึ 16,000,000 บาท แตก่ ลับช�ำระราคา เป็นเงินของ พลเอก ช ทั้งมีการน�ำไปใช้ส่วนตัว กนั ดว้ ยเงนิ สดและไมม่ กี ารทำ� หนงั สอื สญั ญาใด ๆ อนั ยอ่ มเปน็ การผดิ วสิ ยั สำ� หรบั ดา้ นทมี่ าของเงนิ แมจ้ ะมี เปน็ การผดิ ปกตวิ สิ ยั ของการซอ้ื ขายอสงั หารมิ ทรพั ย์ พลเอก ส มาเบิกความยนื ยนั วา่ ได้เงนิ มาจากพลเอก ช มีพิรุธไม่น่าเช่ือถือ เม่ือได้รับเงินจากการซ้ือขายก็ และพลเอก ช มาเบิกความยืนยัน ก็เป็นเพียงการ ทยอยน�ำเงินเข้าฝากครั้งละ 1,000,000 บาทเศษ กลา่ วอา้ งทปี่ ราศจากพยานหลกั ฐานใด ๆ มาสนบั สนนุ แตก่ ไ็ มส่ ามารถระบไุ ดช้ ดั เจนวา่ เงนิ จำ� นวนใดในบญั ชี เป็นเพียงข้อกล่าวอ้างท่ีเล่ือนลอย ทั้งมีข้อพิรุธ เงินฝากเป็นเงินจากการขายทาวน์เฮาส์ 2 หลัง ขดั แยง้ หลายประการ พยานหลกั ฐานของผถู้ กู กลา่ วหา ซึ่งสามารถแสดงที่มาของเงินได้โดยไม่ยุ่งยากเรื่อง ยังไม่มนี ำ�้ หนักใหร้ ับฟังได้ตามท่ีกลา่ วอา้ ง เอกสาร แตก่ ลบั ใชว้ ธิ ที ยอยนำ� เงนิ เขา้ ฝากเพอื่ หลกี เลยี่ ง กรณเี งนิ ทเี่ พมิ่ ขน้ึ จำ� นวน 16,000,000 บาท การอธิบายที่มาของเงินโดยไม่ปรากฏว่าเหตุใด
ปีที่ 8 ฉบบั ท่ี 1 (มกราคม 2558) 39 จึงกระท�ำเช่นนั้น ประกอบกับในการยื่นบัญชีผู้ถูก จากบัญชีไปใช้จ่ายส่วนตัว นอกจากน้ี ในการ กล่าวหากแ็ สดงว่า ทาวนเ์ ฮาส์ 2 หลัง เป็นของผถู้ ูก ยน่ื บญั ชผี ถู้ กู กลา่ วหากไ็ ดน้ ำ� เงนิ จำ� นวนนไี้ ปแสดงไว้ กลา่ วหามาโดยตลอดทง้ั ทขี่ ายไปแลว้ พยานหลกั ฐาน ในบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหนี้สินในส่วน ของผู้ถูกกล่าวหาจึงไม่มีน้�ำหนักให้น่าเช่ือถือ เงนิ ฝากวา่ เปน็ ของตน โดยไมไ่ ดม้ หี มายเหตไุ วใ้ นบญั ชี องค์คณะผู้พิพากษาจึงมีมติด้วยคะแนนเสียงเป็น ว่ามีเงินของกลุ่มต้นกล้ารวมอยู่ด้วย อันเป็นการ เอกฉันท์วา่ ผูถ้ ูกกล่าวหาไมม่ ีพยานหลักฐานทเ่ี พยี ง ผดิ ปกตวิ สิ ยั ทว่ั ไปของการเกบ็ รกั ษาเงนิ และไดน้ ำ� เงนิ พอท่ีจะพสิ ูจนไ์ ดว้ ่าเงนิ 16,000,000 บาท ท่เี พ่มิ ขน้ึ ส่วนทีเ่ หลือ 9,000,000 บาทเศษ ทยอยคืน พลเอก ช ได้มาจากการขายทาวน์เฮาส์ 2 หลัง ต้งั แต่ปี 2552 ถึงปี 2555 เป็นชว่ งเวลาเดียวกันกับ กรณเี งนิ ทเ่ี พมิ่ ขน้ึ จำ� นวน 12,104,000 บาท ทม่ี กี ารตงั้ คณะอนกุ รรมการตรวจสอบทรพั ยส์ นิ และ ผู้ถูกกล่าวหากล่าวอ้างโต้แย้งว่าเป็นเงินซึ่ง ผู้ถูก หนสี้ นิ ไมป่ รากฏเหตผุ ลวา่ เหตใุ ดจงึ มกี ารยกเลกิ การ กลา่ วหาไดร้ บั จาก พลเอก ช ในฐานะทผี่ ถู้ กู กลา่ วหา ด�ำเนินการของกลุ่มต้นกล้าและต้องคืนเงินในช่วง เคยเป็นสมาชิกพรรคความหวังใหม่ก่อนท่ีจะ เวลาดังกล่าว ข้ออ้างของผู้ถูกกล่าวหาล้วนเป็น ยุบพรรค และได้รับเลือกเป็นหัวหน้ากลุ่มต้นกล้า ข้อกล่าวอ้างที่เล่ือนลอยปราศจากหลักฐานใด ๆ ซงึ่ เปน็ กลมุ่ คนรนุ่ ใหม่ มหี นา้ ทชี่ ว่ ยเหลอื พฒั นาสงั คม สนับสนุน ซ่ึงท�ำให้ยากต่อการตรวจสอบและ และชนบท หลังจากที่ยุบพรรคกลุ่มต้นกล้ายังคง ไมน่ า่ เชอื่ ถอื องคค์ ณะผพู้ พิ ากษาจงึ มมี ตดิ ว้ ยคะแนน ดำ� เนินกิจกรรมอยู่ พลเอก ช เรียกให้ ผู้ถกู กล่าวหา เสียงเป็นเอกฉันท์ว่าพยานหลักฐานของ ไปท่ีบ้านและมอบเงินให้แก่ผู้ถูกกล่าวหา โดยผู้ถูก ผู้ถูกกล่าวหาไม่มีน้�ำหนักให้รับฟังได้ว่าเงินจ�ำนวน กล่าวหาได้น�ำเงินไปฝากธนาคาร ต่าง ๆ ท่ีมีการ 12,104,000 บาท ที่เพิ่มขึ้นเป็นเงินที่ได้มาจาก นำ� เงิน 40,000,000 บาท เงิน 16,000,000 บาท พลเอก ช ตามทีก่ ล่าวอ้าง และเงนิ สว่ นตวั ของผถู้ กู กลา่ วหาเขา้ ฝาก โดยจำ� ไมไ่ ด้ เมื่อผู้ถูกกล่าวหาไม่อาจพิสูจน์ได้ว่า ว่าเงินฝากในบัญชีใดเป็นเงินที่มาจากส่วนใด ทรัพย์สินจ�ำนวน 68,104,000 บาท ได้มาอย่างไร พลเอก ช เป็นพยานเบิกความสนับสนุนในท�ำนอง ในวถิ ที างตามปกติ ทรพั ยส์ นิ ทเ่ี พมิ่ ขนึ้ ดงั กลา่ วพรอ้ ม เดียวกนั กบั ที่ให้การไว้ในช้นั คณะกรรมการ ป.ป.ช. ดอกผลที่เกิดขึ้นจึงเป็นทรัพย์สินท่ีเพ่ิมข้ึนผิดปกติ เหน็ วา่ จากการนำ� สบื ของผถู้ กู กลา่ วหาถงึ ที่ ซ่ึงต้องตกเปน็ ของแผ่นดนิ มาของเงนิ หากเปน็ จรงิ กไ็ มใ่ ชเ่ รอ่ื งทเี่ ปน็ ความลบั ที่ พิพากษาให้ทรัพย์สินของผู้ถูกกล่าวหา จะตอ้ งปกปดิ แหลง่ ทมี่ าของเงนิ แตก่ ลบั มี พลเอก ช จ�ำนวน 68,104,000 บาท ซึ่งรวมถึงทรัพย์สินที่ และผู้ถูกกล่าวหาเท่านั้นที่ทราบ เรื่องน้ี เมื่อได้รับ คณะกรรมการ ป.ป.ช. มีค�ำสั่งยึดหรืออายัดไว้ เงินก็ได้มีการทยอยน�ำเข้าฝากธนาคารคร้ังละ ชวั่ คราว พรอ้ มดอกผลตกเปน็ ของแผน่ ดนิ ใหผ้ ถู้ กู กลา่ วหา 1,000,000 บาทเศษ เป็นการปกปิดท่ีมาของเงิน ส่งมอบทรัพย์สินหรือช�ำระเงินจ�ำนวนดังกล่าว นอกจากนนั้ กไ็ มส่ ามารถชแี้ จงตอ่ คณะอนกุ รรมการ แก่กระทรวงการคลัง หากไม่ส่งมอบทรัพย์สิน ตรวจสอบทรัพย์สินได้ว่าเงินยอดใดในแต่ละบัญชี หรือไม่ช�ำระ ให้บังคับคดีเอาจากทรัพย์สินอ่ืนของ เปน็ เงนิ สว่ นน้ี ทง้ั ในระหวา่ งเวลานน้ั กม็ กี ารถอนเงนิ ผู้ถูกกล่าวหา แต่ต้องไม่เกินมูลค่าของทรัพย์สินที่
40 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. ศาลสงั่ ใหต้ กเปน็ ของแผน่ ดนิ ใหผ้ ถู้ กู กลา่ วหาสง่ มอบ เพมิ่ ขนึ้ ผดิ ปกติ คณะกรรรมการ ป.ป.ช. กจ็ ะสง่ รายงาน เอกสารสิทธิและเอกสารตา่ ง ๆ ที่เกยี่ วกบั ทรัพย์สิน เ อ ก ส า ร แ ล ะ ค ว า ม เ ห็ น ไ ป ยั ง อั ย ก า ร สู ง สุ ด หรือเงิน 68,104,000 บาท แกก่ ระทรวงการคลงั เพ่ือให้อัยการสูงสุดยื่นค�ำร้องต่อศาลท่ีมีเขตอ�ำนาจ จากค�ำพิพากษาของศาลฎีกาแผนกคดี เพื่อขอให้ศาลสั่งให้ทรัพย์สินที่ร่�ำรวยผิดปกติหรือ อาญาของผู้ด�ำรงต�ำแหน่งทางการเมืองดังกล่าว ทรพั ย์สินเพ่ิมข้ึนผิดปกตติ กเปน็ ของแผน่ ดินต่อไป จะเหน็ ไดว้ า่ ผถู้ กู กลา่ วหามไิ ดน้ ำ� พยานหลกั ฐานมาสบื ใหไ้ ดม้ าตรฐานการพสิ จู นท์ ก่ี ฎหมายกำ� หนด เพอ่ื ให้ เอกสารอา้ งองิ มนี ำ้� หนกั นา่ เชอ่ื ถอื วา่ ทรพั ยส์ นิ ทเ่ี พมิ่ ขนึ้ นนั้ มใิ ชเ่ ปน็ ทรพั ยส์ ินทเ่ี พ่มิ ขน้ึ ผดิ ปกตติ ามท่ีมภี าระการพิสจู น์ จรัญ ภักดีธนากุล. (2555). ค�ำอธิบายกฎหมาย กล่าวโดยสรุป มาตรฐานการพิสูจน์ในคดี ลักษณะพยานหลักฐาน (พิมพ์ครั้งที่ 7). อาญาและมาตรฐานการพิสูจน์ในคดีแพ่งมีความ กรุงเทพฯ: ส�ำนกั อบรมศึกษากฎหมายแหง่ แตกต่างกัน มาตรฐานการพิสจู น์ในคดีอาญา โจทก์ เนติบัณฑติ ยสภา. จะต้องน�ำพยานหลักฐานเข้าสืบแสดงต่อศาลจน ปราศจากข้อสงสัยตามสมควร ว่าจ�ำเลยได้กระท�ำ ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง ความผิดตามฟ้องจริง มาตรฐานการพิสูจน์ใน ประมวลกฎหมายวธิ ีพิจารณาความอาญา คดแี พง่ คคู่ วามทงั้ สองจะตอ้ งนำ� พยานมาสบื ตอ่ ศาล พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธี เพ่ือให้ศาลใช้ดุลยพินิจชั่งน้�ำหนักพยานหลักฐาน ฝา่ ยใดมนี ำ้� หนกั นา่ เชอ่ื ถอื กวา่ กนั หากพยานหลกั ฐาน พิจารณาคดีอาญาของผู้ด�ำรงต�ำแหน่ง ฝ่ายใดมีน�้ำหนักนา่ เชื่อถอื กวา่ ศาลกจ็ ะใช้ ดลุ ยพินิจ ทางการเมอื ง พ.ศ. 2542 วินิจฉัยข้อเท็จจริงไปในทางที่ฝ่ายนั้นกล่าวอ้างหรือ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการ โต้แย้ง ดังน้ัน การรวบรวมพยานหลักฐานในคดี ปอ้ งกนั และปราบปรามการทจุ รติ พ.ศ. 2542 ทรพั ยส์ นิ เพมิ่ ขนึ้ ผดิ ปกติ และคดรี ำ�่ รวยผดิ ปกตทิ อ่ี ยู่ และแกไ้ ขเพ่มิ เตมิ (ฉบบั ที่ 2) พ.ศ. 2554 ในอ�ำนาจของคณะกรรมการ ป.ป.ช. หลังจากท่ี คณะกรรมการ ป.ป.ช. รวบรวมพยานหลกั ฐานนา่ เชอื่ วา่ ผู้ถูกกล่าวหากล่าวอ้างจนเพียงพอต่อการวินิจฉัย แล้วจึงชั่งน้�ำหนักพยานหลักฐานทั้งปวง จากข้อ กล่าวหา ค�ำแกข้ ้อกล่าวหา ข้อเท็จจรงิ และพยาน หลกั ฐานทเ่ี กย่ี วขอ้ งซงึ่ ไดจ้ ากการไตส่ วนขอ้ เทจ็ จรงิ ท่ี ถกู กลา่ วหาวา่ รำ่� รวยผดิ ปกตหิ รอื มที รพั ยส์ นิ เพมิ่ ขนึ้ ผิดปกติหรือไม่ ถ้าค�ำชี้แจงและพยานหลักฐานของ ผู้กล่าวหาไม่อาจพิสูจน์ได้ว่าทรัพย์สินดังกล่าวมิได้ เกิดจากการร่�ำรวยผิดปกติ หรือเป็นทรัพย์สินที่
ปที ี่ 8 ฉบับท่ี 1 (มกราคม 2558) 41 2ตอนที่ บทความทางวิชาการ: การทุจริตและการต่อตา้ นการทจุ ริต Articles on Anti-Corruption
42 วารสารวชิ าการ ป.ป.ช. โกงได้ไมเ่ ป็นไรหากแบง่ หรอื ให้ประโยชน์ กับ ทฤษฏกี ารเลือกอยา่ งเป็นเหตเุ ป็นผลของจอน เอลสเตอร์ Jon Elster’s Rational Choice Theory and the problem of “Steal as much as you want, as long as you let me have some” in Thai Politics ไชยันต์ ไชยพร I บทคดั ยอ่ ปัญหาการทุจริตทางการเมืองในรูปแบบต่าง ๆ ตลอดจนการใช้นโยบายประชานิยมในลักษณะ ท่ีหวังผลเฉพาะหน้าทางการเมืองได้น�ำไปสู่การยอมรับสภาพดังกล่าวของประชาชนจ�ำนวนมาก ท่มี ีความเห็นวา่ ตนสามารถยอมรับการทุจริตในการเมืองได้ หากจะได้รับประโยชนเ์ ฉพาะหน้าจากสภาพ ดงั กลา่ ว ปญั หาในลกั ษณะดงั กลา่ วนม้ี ไิ ดเ้ กดิ ขนึ้ เฉพาะในการเมอื งไทยเทา่ นน้ั แตเ่ กดิ ขนึ้ ในประเทศอนื่ ๆ ดว้ ย ดังปรากฏในงานวิจัยของนักวิชาการทางรัฐศาสตร์ต่างประเทศสองชิ้นเป็นอย่างน้อย อันได้แก่ (1) Luigi Manzetti and Carlole J. Wilson, (2007), “Why Do Corrupt Governments Maintain Public Support?” (เพราะเหตุใดรัฐบาลที่ทุจริตจึงรักษาการสนับสนุนจากสาธารณะไว้ได้) และ (2) Jordi Munoz, Eva Anduiza and Aina Gallego, (2012), “Why do voters forgive corrupt politicians ?” (เพราะเหตใุ ดผูล้ งคะแนนเสียงจึงให้อภยั นักการเมอื งทท่ี ุจรติ )* จากเงือ่ นไขทีก่ ล่าวไปขา้ งต้นท่ไี ดจ้ าก “Why Do Corrupt Governments Maintain Public Support?” (2007) และ “Who do voters forgive corrupt politicians? Cynicism, noise and implicit exchange” (2012) ผเู้ ขยี นเหน็ วา่ ได้น�ำไปสสู่ ิ่งท่ใี นแง่หนึ่งอาจจะเรียกได้ว่าเป็นปญั หา “ตรรกะ วิบัตทิ างจรยิ ธรรม” ของผู้คนในสังคม ซงึ่ หนึง่ ในการท�ำความเข้าใจและหาทางออกจาก “ตรรกะวบิ ัติทาง จริยธรรม” ดังกล่าวนี้ ผู้เขียนขอวิเคราะห์โดยใช้ทฤษฎีแนวการเลือกอย่างเป็นเหตุเป็นผล (Rational Choice Theory) ของจอน เอลสเตอร์ เริ่มต้นจากสมมติฐานที่ว่า มนุษย์ทุกคนถูกขับเคล่ือนด้วยแรงจูงใจ ท่ีหวังจะผลประโยชน์ส่วนตัวมากกว่าผลประโยชน์ส่วนรวม และมนุษย์ทุกคนคิดอยู่ภายใต้กรอบท่ีว่าจะเลือก วิธีการท่ีลงทุนหรือใช้ต้นทุนน้อยท่ีสุดแต่ได้ประโยชน์มากที่สุด ดังนั้น การมุ่งแสวงหาประโยชน์ส่วนตัว จงึ ไมใ่ ชเ่ รอ่ื งผดิ จรยิ ธรรมคณุ ธรรมแตอ่ ยา่ งใดในสายตาของสำ� นกั คดิ นี้ อกี ทฤษฎกี ารเลอื กอยา่ งเปน็ เหตเุ ปน็ ผล I อาจารยป์ ระจำ�คณะรัฐศาสตร์ จฬุ าลงกรณ์มหาวิทยาลัย ในบทความน้ี ผ้เู ขียนปรับปรุงและใช้ข้อความจากฉบับร่างของงานวิจัยของผ้เู ขยี นเรือ่ ง จอน เอลสเตอรก์ บั ทฤษฎี การเลอื กอยา่ งเปน็ เหตเุ ปน็ ผล (rational choice theory) ผสู้ นใจโปรดดฉู บบั สมบรู ณท์ ไ่ี ดร้ บั การตรวจทานและปรบั ปรงุ ส�ำ นวนแลว้ ไดจ้ าก ไชยนั ต์ ไชยพร, จอน เอลสเตอรก์ บั ทฤษฎกี ารเลอื กอยา่ งเปน็ เหตเุ ปน็ ผล (rational choice theory). กรงุ เทพฯ: Way of Book: 2557).
ปที ่ี 8 ฉบับที่ 1 (มกราคม 2558) 43 จะไม่สนใจที่จะวิเคราะห์อธิบายหรือหาทางออกในเชิงศีลธรรมและจริยธรรม แต่จะเน้นไปท่ีการใช้เหตุใช้ ผลของปัจเจกบุคคลและมุ่งหวังท่ีจะให้การใช้เหตุใช้ผลมีความสำ� คัญเหนือคำ� อธิบายเชิงจริยธรรมศีลธรรม ที่มีปัญหาในเชิงค�ำอธิบายท่ีมาและผลประโยชน์ที่จะได้รับ ดังนั้น ส�ำหรับผู้คนในสภาวะสมัยใหม่ทฤษฎี การเลอื กอยา่ งเปน็ เหตเุ ปน็ ผลจงึ เปน็ แนวทางทจี่ ะอธบิ ายและแกป้ ญั หาการทจุ รติ และผลพวงอนั เลวรา้ ยได้ อย่างเป็นเหตเุ ป็นผลกว่าการอิงอยกู่ ับชดุ ศีลธรรมทดี่ �ำรงอยู่เดมิ ค�ำส�ำคัญ: การทุจริตฉ้อฉลทางการเมือง การเลือกตั้ง ตรรกะวิบัติทางจริยธรรม ทฤษฎีการเลือกอย่าง เป็นเหตเุ ป็นผล จอน เอลสเตอร์ วกิ ฤตการเมอื งไทย Abstract The practice of corruption, whether in the forms of bribery, kickbacks, illegal fees and commissions, and even implementation of populist policies solely for the purpose of gaining immediate political advantages, can have an insidious effect: people tend to fall into a state of resignation which can easily degenerate into apathy and cynicism in the face of it. Worse still, this sentiment can degenerate further into that unique empathy felt by a partner in crime. This “the morality of accomplice” is well-captured by the prescription: “Steal as much as you want, as long as you let me have some”. This problematic sentiment is evident not only in Thailand, but also in many other countries [Manzetti & Wilson, 2007 ; Munoz, Anduiza & Gallego, 2012] . This article interprets the phenomenon described in Manzetti and Wilson (2007) and Munoz, Anduiza and Gallego (2012) as constituting of, and conducive to, what can be called the “fallacy of morality” problem among the populace. We explore the nature of this phenomenon in a more penetrating way using Jon Elster’s rational choice theory as an interpretative framework and, finally, suggest a way out of the problem. Succinctly expressed, the rational choice theory is predicated on two assumptions about individual moralities: (a) individuals are always driven more by self-interest than common-interest motives; and (b) individuals tend to seek to maximize their own self-interest using the most optimal means at their disposal. Based on these fundamental assumptions, the rational choice theory proceeds by ways of inference to the startling conclusion that it is not morally wrong to pursue one’s self-interest, so long as that is not a blatant violation of the laws. Taking human beings as they are, the rational choice theory understandably ignores the question of whether this practice of maximizing one’s interests is morally desirable or not, let alone to propose a way to fix it. On the other hand, the theory emphasizes that if individuals make the best use of their rationality, they can reasonably expect the so-called identity of interests to emerge as an outcome. This feature gives the theory an advantage over the traditional and prevailing ethos of invoking folk or religious moralities to countervail the evil of corruption. Keywords: corruption in politics, election, fallacy of morality, rationality, Rational Choice Theory, Jon Elster, Thai political crisis
Search
Read the Text Version
- 1
- 2
- 3
- 4
- 5
- 6
- 7
- 8
- 9
- 10
- 11
- 12
- 13
- 14
- 15
- 16
- 17
- 18
- 19
- 20
- 21
- 22
- 23
- 24
- 25
- 26
- 27
- 28
- 29
- 30
- 31
- 32
- 33
- 34
- 35
- 36
- 37
- 38
- 39
- 40
- 41
- 42
- 43
- 44
- 45
- 46
- 47
- 48
- 49
- 50
- 51
- 52
- 53
- 54
- 55
- 56
- 57
- 58
- 59
- 60
- 61
- 62
- 63
- 64
- 65
- 66
- 67
- 68
- 69
- 70
- 71
- 72
- 73
- 74
- 75
- 76
- 77
- 78
- 79
- 80
- 81
- 82
- 83
- 84
- 85
- 86
- 87
- 88
- 89
- 90
- 91
- 92
- 93
- 94
- 95
- 96
- 97
- 98
- 99
- 100
- 101
- 102
- 103
- 104
- 105
- 106
- 107
- 108
- 109
- 110
- 111
- 112
- 113
- 114
- 115
- 116
- 117
- 118
- 119
- 120
- 121
- 122
- 123
- 124
- 125
- 126
- 127
- 128
- 129
- 130
- 131
- 132
- 133
- 134
- 135
- 136
- 137
- 138
- 139
- 140
- 141
- 142
- 143
- 144
