โครงการวิจัย เรื่อง การประเมินผลโครงการทางด้านโครงสร้างพื้นฐานจากผลิตภาพและความสามารถในการแข่งขันของประเทศเพื่อการบริหารหนี้สาธารณะอย่างยั่งยืน

โครงการวจิ ัย เรอ่ื ง การประเมินผลโครงการทางด้านโครงสรา้ งพื้นฐาน จากผลิตภาพและความสามารถในการแขง่ ขนั ของประเทศ เพื่อการบรหิ ารหนสี้ าธารณะอย่างยัง่ ยืน รายงานฉบบั สมบูรณ์ (Final Report) กนั ยายน 2558

สานักงานบรหิ ารหนส้ี าธารณะ กระทรวงการคลัง รายงานฉบบั สมบรู ณ์ (Final Report) โครงการวิจัย เรื่อง การประเมนิ ผลโครงการทางด้านโครงสร้างพน้ื ฐาน จากผลติ ภาพและความสามารถในการแข่งขันของประเทศ เพือ่ การบรหิ ารหนีส้ าธารณะอย่างย่งั ยนื (Infrastructure Project Evaluation through Productivity and Competitiveness of a Country for a Sustainable Public Debt Management) นายธรี ัชย์ อัตนวานิช ที่ปรึกษาโครงการ นางสาวอัญจนา วงศ์สวา่ ง หวั หนา้ โครงการ นางสาวสิริภา สัตยานนท์ นักวจิ ยั นางสาวพรทิพย์ พันเลิศยอดย่ิง นกั วิจยั นางสาวจารุณี เล็กดารงศักดิ์ นกั วจิ ยั นางอรพร ถมยา นกั วจิ ัย นางสาววนั ทนา บัวบาน นกั วจิ ัย นางศรีอาภา ภมู วิ ัฒนะ นกั วจิ ยั นางสาวศริ ี จงดี นักวจิ ยั นางสาวอัจจมิ า เกรอต นักวิจัย นางณัฐสุดา สวุ รรณ นักวจิ ัย นางสาวมนทิรา มหนิ ชยั นักวจิ ัย นางสาวธติ พิ ร ยงชัยหริ ญั นักวจิ ัย กันยายน 2558

บทสรปุ ผบู้ ริหาร 1. ความสาคัญและทมี่ าของปญั หาการวิจัย ปัจจุบันทุกประเทศมีการแข่งขันอย่างเสรีและมีแนวโน้มการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว ก่อให้เกิด ผลกระทบต่อการพัฒนาประเทศและส่งผลต่อสมรรถนะการแข่งขันของประเทศ ดังนั้น ประเทศต่างๆ จึงให้ ความสาคัญกับการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศและเพ่ิมขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศของตนให้ ทัดเทียมประเทศอื่นๆ ผ่านการลงทุนในโครงการด้านโครงสร้างพ้ืนฐานขนาดใหญ่ จากการจัดอันดับความสามารถ ในการแข่งขันของ 60 ประเทศทั่วโลก ซึ่งจัดทาโดยสถาบันการจัดการนานาชาติ (International Institute for Management Development: IMD) พบว่า ในปี 2557 ประเทศไทยอยู่ในอันดบั ท่ี 29 ลดต่าลงจากปี 2556 โดยมผี ลการจัดอนั ดบั 7 ปยี ้อนหลงั เปรียบเทยี บกับบางประเทศในอาเซียน ดังนี้ อันดับ ผลการจดั อนั ดับความสามารถในการแขง่ ขนั ของประเทศตา่ งๆ (ที่มา : IMD) สาหรับประเทศไทยการลงทนุ ในโครงการดา้ นโครงสร้างพื้นฐานเป็นสิ่งจาเปน็ ซึ่งโดยปกติภาครัฐจะ เป็นผู้มีบทบาทสาคัญในการลงทุนโครงการทางดา้ นโครงสร้างพื้นฐานของประเทศท้ังในสาขาเศรษฐกิจและสังคม เพ่ือเพ่ิมขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ โดยท่ีการระดมทุนโครงการลงทุนภาครัฐไดร้ ับการสนับสนุน จากหลายแหล่ง ได้แก่ เงินงบประมาณ เงินกู้ และรายได้จากรัฐวิสาหกิจต่างๆ การระดมทุนไม่ว่าจะอยู่ใน รูปแบบใดก็ถือเป็นเคร่ืองมือทางการเงินท่ีจะชว่ ยให้รัฐบาลสามารถขยายการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานของประเทศ ไดอ้ ย่างท่วั ถึงและมีประสิทธิภาพ และในแตล่ ะปภี าครัฐไดท้ ุ่มงบประมาณจานวนมหาศาลในการลงทุนในโครงการ ทางด้านโครงสร้างพื้นฐาน เพ่ือให้ประชาชนได้รับบริการสาธารณะอย่างทั่วถึง ยกระดับคุณภาพชีวิตและ เพมิ่ ขดี ความสามารถในการแข่งขันของประเทศ อย่างไรก็ดี แม้ว่าภาครัฐจะได้ประเมินโครงการลงทุนต่างๆ ในลักษณะของผลลัพธ์ตามแผนงาน และวัตถุประสงค์ของการดาเนินโครงการ แตก่ ารประเมินที่ผ่านๆ มา ยังไม่สามารถตอบโจทย์ให้สาธารณชนรับทราบ ถงึ ความคุ้มค่าทางการเงินและเศรษฐกิจทเ่ี กิดจากเมด็ เงินที่ไดท้ ุม่ ลงทุนในโครงการตา่ งๆ เหล่านั้นได้ จึงไม่สามารถ วดั ไดว้ ่า การลงทุนในโครงการดังกลา่ วเกิดความคุ้มคา่ และเกิดประโยชน์ในภาพรวมตอ่ ประเทศอยา่ งไร หนา้ | i

สานักงานบริหารหน้ีสาธารณะ (สบน.) มีบทบาทสาคัญในการบริหารจัดการหนี้สาธารณะของ ประเทศผ่านนโยบายด้านการคลังและการลงทุนของประเทศ จึงมีความจาเป็นท่ีจะต้องมองเห็นภาพรวม การพิจารณาตัดสินใจคัดเลือกโครงการลงทุนที่เหมาะสมและสอดคล้องกับนโยบายการลงทุนเพื่อพัฒนา ประเทศ เพื่อให้เป็นโครงการลงทุนท่ีคุ้มค่าทางการเงินและทางเศรษฐกิจ ทาให้โครงการลงทุนของภาครัฐ ก่อให้เกิดประโยชน์และคุ้มค่าต่อการลงทุนของประเทศได้อย่างแท้จริง และในขณะเดียวกัน สบน. มีภารกิจ หลักท่ีต้องบริหารหนี้สาธารณะของประเทศภายใต้กรอบความย่ังยืนทางการคลัง ซึ่งจะช่วยลดภาระทาง การคลังของภาครัฐในอนาคตจากการดาเนินโครงการต่างๆ ดังนั้น สบน. จึงได้จัดทาโครงการวิจัย การประเมินผลโครงการทางด้านโครงสร้างพ้ืนฐานจากผลิตภาพและความสามารถในการแข่งขันของประเทศ เพื่อการบริหารหน้ีสาธารณะอย่างยั่งยืน (Infrastructure Project Evaluation through Productivity and Competitiveness of a Country for a Sustainable Public Debt Management) โดยคาดว่า จะสามารถ นารูปแบบการศึกษาวิจัย เพื่อไปเป็นแนวทางในการใช้ประเมินผลโครงการท่ีจะสะท้อนให้เห็นถึงผลตอบแทน ของการดาเนินโครงการ โดยพจิ ารณาจากผลติ ภาพ (Productivity) ของประเทศท่เี พม่ิ ขึน้ และขีดความสามารถใน การแขง่ ขันของประเทศ (Competitiveness) ซ่ึงจะช่วยสะท้อนใหเ้ ห็นภาพการดาเนินโครงการว่า มีความคมุ้ ค่า ทางการเงินและมีผลตอบแทนต่อประเทศอย่างไร ซ่ึงจะสามารถทาให้หน่วยงานและภาคส่วนท่ีเกี่ยวข้อง รับรู้ ถึงประโยชน์ที่เป็นรูปธรรมต่อประเทศจากเม็ดเงินลงทุนมหาศาลท่ีภาครัฐได้ดาเนินโครงการต่างๆ อีกท้ังยังจะ ช่วยสร้างภาพลักษณ์ทดี่ ีตอ่ การลงทนุ ด้านโครงสรา้ งพน้ื ฐานของประเทศ 2. ผลการวิจัย คณะผูว้ จิ ยั ไดร้ วบรวมข้อมูลเชงิ ทุตยิ ภูมิจากผลการศึกษาและบทความเชิงวิชาการต่างๆ ท้ังแนวทาง จากแหล่งเงินกู้ต่างประเทศ อาทิ ธนาคารโลก ธนาคารพัฒนาเอเชีย และองค์กรความรวมมือระหว่างประเทศ ของญี่ปุน รวมท้ังร่วมหารือและแลกเปลี่ยนความรู้และข้อมูลกับหน่วยงานราชการที่เก่ียวข้อง เช่น สานักงาน คณะกรรมการพฒั นาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ซึ่งมีภารกิจในการศึกษาและจัดทานโยบายการพัฒนาการลงทุน รวมทั้งแผนพัฒนาขีดความสามารถในการแข่งขันและผลิตภาพของประเทศในแต่ละสาขา สานักงบประมาณ ซ่ึงมีภารกิจในการจัดสรรงบประมาณเพื่อการลงทุนโครงการ สานักงานนโยบายและแผนการขนส่งและจราจร ซึ่งมีภารกิจในการวางแผนโครงสร้างพ้ืนฐานมีความเช่ียวชาญในการประเมินและวิเคราะห์โครงการ และ สานักงานเศรษฐกิจการคลัง ซ่ึงมีภารกิจในการวิเคราะห์และศึกษาปัจจัยทางเศรษฐกิจมีความเช่ียวชาญใน การประเมนิ ผลกระทบของปจั จยั ต่างๆ ทม่ี ตี ่อระบบเศรษฐกจิ ในภาพรวม นอกจากน้ี ภายใต้โครงการฝึกอบรมและ ศึกษาดูงานเรื่อง แนวทางการระดมทุนและบริหารจัดการแผนลงทุนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานระบบคมนาคม ขนส่ง รวมท้ังการประเมินผลโครงการ ซึ่งคณะผู้วิจัยได้มีโอกาสไปฝึกอบรมและศึกษาดูงานการพัฒนาระบบ คมนาคมและขนส่งจากประเทศที่ได้รับการยอมรับจากนานาประเทศ ณ กรุงโตเกียว และเมืองโอซาก้า ประเทศญ่ีปุน เข้ารับฟังการบรรยายและแลกเปล่ียนความรู้กับผู้เช่ียวชาญจากสถาบันและหน่วยงานท่ีมี ความเช่ยี วชาญเฉพาะด้าน พร้อมทง้ั หารือและรวบรวมข้อมลู ทีค่ รอบคลุมทง้ั ในดา้ นการจัดทาแผนการพฒั นาโครงสร้าง พ้นื ฐาน แนวทางการคัดเลือกและประเมินโครงการ วธิ ีการระดมทุนในการก่อสร้างและรูปแบบการบริหารจัดการ โครงการโครงสรา้ งพ้ืนฐาน หน้า | ii

ท้ังน้ี แนวทางการวิจัยและขอบเขตการวิจัยฉบับน้ี เป็นการศึกษาและเจาะลึกในส่วนโครงการ ด้านโครงสร้างพื้นฐานในด้านคมนาคมขนส่ง เนื่องจากเป็นโครงการที่วงเงินการลงทุนสูง และรัฐบาลรับภาระ การลงทุนในส่วนงานด้านโครงสร้างพ้ืนฐาน โดยกระทรวงการคลังระดมเงินลงทุนจากเงินกู้ เพ่ือเป็นค่าใช้จ่าย การลงทุนในสาขาดงั กลา่ ว โดยคณะผ้วู ิจยั ได้ศึกษารูปแบบการประเมนิ โครงการในแนวทางตา่ งๆ ดังน้ี 1) การวเิ คราะห์ตน้ ทุน-ผลประโยชน์ (Cost-Benefit Analysis: CBA) เปน็ เคร่ืองมือท่ีใชใ้ นการประเมิน เชิงปริมาณ ซึ่ง CBA นิยมใชใ้ นการประเมินโครงการบริการสาธารณะ หรือระบบเศรษฐกิจสวสั ดกิ ารที่ต้องการ ให้เกิดผลต่อประชาชนให้อยู่ดีกินดี โดยพิจารณาความสอดคล้องกับนโยบายรัฐบาลและแผนยุทธศาสตร์ คานวณเปรียบเทียบต้นทุนและผลประโยชน์ทางการเงิน เศรษฐศาสตร์ และสังคม ทั้งทางตรงและทางอ้อม ความเส่ียงทเี่ กิดจากการดาเนินโครงการ รวมทั้งข้อจากัดและปัจจัยภายนอกท่ีเก่ียวข้อง แต่แนวทางการประเมิน รูปแบบ CBA ยงั มขี อ้ จากดั ในการประเมนิ ตน้ ทุนและผลประโยชน์ท่ีไมส่ ามารถประเมนิ เป็นมลู ค่าได้ 2) รูปแบบการประเมิน Development Assistance Committee of the Economic Cooperation and Development (OECD/DAC) เป็นหลักการที่ใชใ้ นการประเมินผลโครงการ เรียกว่า DAC Principles for Evaluation of Development Assistance โดยมีเกณฑ์ในการประเมิน 5 ด้าน ที่เรียกว่า “เกณฑก์ ารประเมนิ ของ OECD/DAC” ประกอบด้วย 5 ดา้ น ได้แก่ ความสอดคล้อง (Relevance) ประสิทธผิ ล (Effectiveness) ประสิทธภิ าพ (Efficiency) ผลกระทบ (Impact) และความย่ังยืน (Sustainability) อย่างไรก็ดี ผลลัพธ์ของหลายๆ โครงการที่ผ่านการคัดกรองด้วยวิธีการประเมินดังกล่าวยังไม่สามารถสะท้อนผลประโยชน์ โดยรวมที่ส่งผลถึงการขับเคลื่อนประเทศในระยะยาวทั้งในด้านผลิตภาพและความสามารถในการแข่งขันของ ประเทศ ดังนั้น การพัฒนารูปแบบการประเมินโครงการโดยคานึงถึงผลลัพธ์ดังกล่าวน่าจะเป็นประโยชน์ใน การวเิ คราะห์ภาพรวมการลงทนุ และการเรียงลาดับความสาคัญโครงการ รูปแบบการประเมินแบบ OECD/DAC (ท่มี า : สานกั บริหารการระดมทนุ ระบบบรหิ ารจัดการน้า สานักงานบริหารหนี้สาธารณะ) หนา้ | iii

3) การจัดทาโครงการโดยใชต้ ารางเหตุผลสัมพันธ์ (Logical Framework: Log Frame) เป็น วิธีการที่แหล่งเงินกู้ต่างประเทศใช้กาหนดการติดตามประเมินผลและวัดความสาเร็จของโครงการ ซึ่งเป็น ข้ันตอนหนึ่งที่สาคัญในวงจรการบริหารโครงการ (Project Management Cycle) โดยเป็นการวิเคราะห์ สว่ นประกอบของโครงการที่สัมพันธ์กันอย่างเป็นระบบและเป็นเหตเุ ป็นผล ระบุความเชื่อมโยงของโครงการกับ ปัจจัยภายนอก ช่วยให้ผู้ท่ีมีอานาจตัดสินใจ ผู้จัดการโครงการและผู้ท่ีมีส่วนเก่ียวข้องอ่ืนๆ มีความเข้าใจ เก่ียวกับโครงการท่ีตรงกัน แต่อย่างไรก็ดี Log Frame อาจจะยังมีข้อจากัดบางประการ เช่น การให้ ความสาคัญกับผลลัพธ์อย่างมาก อาจเปน็ การลดโอกาสในการพัฒนาขั้นตอนต่างๆ ระหว่างขั้นตอนการดาเนิน โครงการ รวมถึง Log Frame ไม่ได้เป็นการทดแทนขั้นตอนการวิเคราะห์กลุ่มเปูาหมาย การวิเคราะห์ ผลกระทบเชิงคุณภาพของโครงการ เป็นต้น โดย Log Frame ที่แหล่งเงินกู้ต่างประเทศใช้กันโดยทั่วไปมี ลักษณะ ดงั น้ี คาสรุป ตวั ชว้ี ัด แหลง่ ทม่ี าสาหรับ สมมุตฐิ าน การตดิ ตามประเมนิ ผล เปา้ หมาย ความเสย่ี งเก่ยี วกับ ผลกระทบในระยะยาวของโครงการ ตวั ช้ีวดั ผลการดาเนินงาน - ระบบประเมนิ ผลของ ผลกระทบเชงิ ยุทธศาสตร์ ผลกระทบหรือวัตถปุ ระสงค์ ในภาพรวมตาม โครงการ ความเส่ยี งเกย่ี วกับ การเปลีย่ นแปลงในพฤตกิ รรมหรือ ผลกระทบระดับโครงการ ระบบของผู้ท่ีไดร้ ับประโยชน์หรือ ยทุ ธศาสตร์ - ขอ้ มูลเชิงสถิตทิ ี่ ปจั จัยภายนอกท่ีส่งผลถึง การเปล่ียนแปลงการดาเนนิ งานของ การบรรลวุ ัตถุประสงค์ องคก์ ร เกี่ยวขอ้ ง โครงการ ผลลัพธห์ รอื ผลผลิต ความเสย่ี งเกี่ยวกับ ผลลพั ธ์หรอื ผลผลติ ท่เี กิดจาก - การสารวจ ประสทิ ธผิ ลของ โครงการ การออกแบบโครงการ ตวั ช้ีวดั ทร่ี ะบถุ งึ ขน้ั ตอน เหตกุ ารณ์ กิจกรรมหลักหรือข้อมลู นาเขา้ เงอื่ นไขปัจจัยภายนอก องค์ประกอบหรือกจิ กรรมหลกั ความสาเร็จของโครงการ บคุ คล หรอื แหล่งข้อมลู และปจั จยั แวดล้อมที่ตอ้ ง ทีต่ ้องดาเนนิ การ เพือ่ ท่จี ะนาไปสู่ บรรลุ เพื่อเร่ิมโครงการ ผลลัพธ์ มลู คา่ ผลประโยชน์ และ สาหรบั การจดั ทาระบบ และทาให้เกิดกจิ กรรมของ โครงการ ผลตอบแทนของการลงทุน ประเมินผลโครงการ ตัวบง่ ช้ที ่ีวดั ความสาเร็จ ขัน้ ตอน เหตกุ ารณ์ ของผลลัพธ์หรือผลผลติ บคุ คล หรอื แหล่งขอ้ มูล ของโครงการ สาหรับระบบการ ควบคุมและตดิ ตามการ ดาเนนิ โครงการ ปจั จัยหรือทรัพยากร งบประมาณ ทรพั ยากรทงั้ ดา้ นการเงนิ ด้านกายภาพ บุคลากรทจ่ี าเป็นในการนาไปส่ผู ลลัพธ์ รวมท้ังระบุ แหลง่ ทีม่ าของเงินลงทุน และระบุกรอบเวลา ดาเนนิ งาน 4) รูปแบบการประเมินผลโครงการ Multi-Criteria Analysis (MCA) เป็นการประเมินท่ีพยายาม รวมขอ้ มลู เชิงคณุ ภาพและปริมาณดว้ ยกัน ซึ่งจะเหมาะสมกับลักษณะโครงการที่มีวตั ถุประสงค์ท่ีหลากหลายใน หนง่ึ โครงการ รวมทง้ั เป็นโครงการทม่ี ีผ้มู ีส่วนไดส้ ว่ นเสียจานวนมาก ซ่ึงการประเมินจะกาหนดวัตถุประสงค์ของ หน้า | iv

โครงการและเกณฑ์การให้คะแนนของแต่ละหัวข้อ เพื่อประเมินว่าแต่ละทางเลือกสามารถบรรลุวัตถุประสงค์ ของโครงการในแต่ละข้อได้มากน้อยเพียงใด เพ่ือคานวณคะแนนรวมตามน้าหนักของแต่วัตถุประสงค์ โดยวัตถุประสงค์ดังกล่าวอาจเป็นปัจจัยทางการเงินหรือปัจจัยเชิงคุณภาพก็ได้ MCA จึงมีข้อดีที่เป็นแนวทาง การวิเคราะห์ท่ีเปิดกว้างและสามารถวิเคราะห์ในภาพรวมของโครงการได้ และเหมาะสมที่จะใช้สนับสนุน การพิจารณาปัญหาท่ีมีความซับซ้อนและมีรายละเอียดข้อมูลจานวนมากที่มีความสอดคล้องกัน อย่างไรก็ดี การประเมินโครงการโดย MCA จะตอ้ งมีบุคคลหรือกลุ่มบุคคลท่ีเป็นผู้กาหนดกรอบการให้คะแนน จึงมีความเสี่ยง ต่อการลาเอียงหรือข้ึนอยู่กับความคิดของบุคคลหรือกลุ่มบุคคลดังกล่าว นอกจากน้ี ข้อจากัดอีกประการของ MCA คอื ผลการประเมินดังกล่าวไม่จาเป็นต้องเปน็ ทางเลือกท่ีมีผลทาใหค้ วามเป็นอยู่ของผู้ท่ีเกี่ยวข้องเพม่ิ สูงข้ึน การใช้ MCA ในทางปฏบิ ัติ จึงเปน็ เครื่องมือเพือ่ ประกอบการพิจารณาทางเลือกโครงการตา่ งๆ แตอ่ าจเป็นเคร่ืองมือ เพือ่ ใหม้ ีความชัดเจนระหวา่ งทางเลอื กโครงการ หรือเรียงลาดับความสาคญั โครงการได้ 3. ขอ้ เสนอแนะท่ีไดจ้ ากงานวจิ ัย จากการศึกษาวเิ คราะห์รูปแบบการติดตามและประเมนิ ผลโครงการขา้ งตน้ คณะผู้วิจัยเห็นควรนา วิธีการต่างๆ มาผสมผสานกันให้ครอบคลุมในทุกขั้นตอนของโครงการ โดยสรุปได้ตามแผนภาพและ มรี ายละเอียด ดงั นี้ แนวทางการติดตามและประเมนิ ผลโครงการของ สบน. 1) สบน. ควรนาตารางเหตผุ ลสัมพนั ธ์ (Logical Framework: Log Frame) มาประกอบการประเมิน ความเหมาะสมและการตดิ ตามผลโครงการ ซึ่งจะทาให้ สบน. สามารถมองภาพรวมความเชอื่ มโยงของโครงการกับ ปจั จยั ภายนอกและความสอดคลอ้ งกับยทุ ธศาสตรใ์ นการพฒั นาประเทศได้ โดย Log Frame ของโครงการลงทนุ โครงสร้างพื้นฐานดา้ นคมนาคมขนส่ง ควรระบเุ ปาู หมายและตัวช้วี ดั ทเี่ กี่ยวข้องกับการสง่ เสริมและเพิ่มขีดความสามารถ ในการแขง่ ขนั และผลิตภาพของประเทศทง้ั ในเชิงปริมาณและคณุ ภาพ หนา้ | v

2) ขั้นตอนการประเมินโครงการในช่วงก่อนเร่ิมโครงการ เจ้าหน้าที่ สบน. ควรวิเคราะห์ต้นทุน ผลประโยชน์ (Cost Benefit Analysis: CBA) จากรายงานผลการศึกษาความเป็นไปไดข้ องโครงการ ซึ่งจะระบุ ผลประโยชน์ประโยชน์ของโครงการทั้งในส่วนของผลิตภาพและความสามารถในการแข่งขันของประเทศจาก การวิเคราะห์ผลการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการท้ังในส่วนของประโยชน์ในเชิงเศรษฐกิจ (EIRR) และการเงิน (FIRR) โดยนอกจากการพจิ ารณาผลประโยชน์ทางตรงแล้ว สบน. ควรพจิ ารณาเน้นการวเิ คราะห์ผลประโยชน์ของ โครงการในสว่ นทีจ่ ะสามารถเพมิ่ ผลิตภาพทางการผลติ ของแรงงาน สินค้าทุนและที่ดิน เช่น มูลค่าการประหยัด ค่าใชจ้ า่ ยจากการใชพ้ าหนะ มูลค่าโดยตรงดา้ นการประหยัดเวลาของผู้โดยสารจากการเปลี่ยนรูปแบบการเดินทาง และการขนส่ง (จากการขับรถยนต์สว่ นตัวมาใชร้ ถไฟฟูา หรือจากการขนส่งสินค้าทางถนนมาเปน็ การขนส่งทาง รถไฟ) หรือมูลค่าโดยอ้อมด้านประหยัดเวลาการเดินทางของผู้สัญจรทางถนนโดยรวม ซ่ึงอาจเกิดจากความคับค่ัง ของการจราจรลดลง เป็นต้น โดยการวิเคราะห์ความคุ้มค่าทางการเงิน ควรคานึงถึงโครงการการลงทุนด้าน โครงสร้างพ้ืนฐานในพ้ืนท่ีโครงการท่ีเกี่ยวเนื่องกันด้วย ซ่ึงการลงทุนท่ีเกี่ยวเน่ืองจะส่งผลกระทบทั้งการเพิ่ม ผลตอบแทนทางการเงินและเป็นคู่แข่งด้วย นอกจากน้ี สบน. ควรพิจารณาผลตอบแทนในเชิงกว้างท่ีมีต่อระบบ เศรษฐกิจ (Wider Economic Benefits) ร่วมด้วย เนื่องจาก เป็นผลประโยชน์ตอ่ เนื่องของการลงทุนขนาดใหญ่ท่ี จะส่งผลต่อเศรษฐกจิ สามารถยกระดบั ผลติ ภาพ และก่อให้เกิดการรวมตัวของภาคเศรษฐกิจ (Agglomeration Economies) เพิ่มการจ้างงาน และเพ่ิงผลติ ภาพโดยเฉพาะในพืน้ ทโ่ี ครงการ ดงั ปรากฏในแผนภาพด้านล่างน้ี ผลติ ภาพ ผลการตอบแทนเชงิ กว้าง ท่มี ีตอ่ เศรษฐกจิ พฒั นาประสทิ ธิภาพ ประสิทธิภาพ ระบบการขนสง่ การทางานของบคุ ลากร แผนภาพแสดงความสัมพนั ธร์ ะหว่างการขนสง่ การรวมตัวทางเศรษฐกจิ และผลติ ภาพ (ที่มา : สานักงานนโยบายและแผนการขนสง่ และจราจร 2556) นอกจากน้ี สบน. ควรต้องคานึงถึงผลกระทบในวงกว้างท่ีไม่สามารถคานวณมูลค่าหรือตัวเงินได้อย่างชัดเจน เช่น การถ่ายทอดเทคโนโลยี ผลประโยชน์รายได้จากการท่องเท่ียว เป็นต้น รวมท้ังควรพิจารณาโครงการอื่น ที่จะเชื่อมโยงและสนับสนุนให้ผลตอบแทนโครงการเพ่ิมข้ึนด้วย เพ่ือให้โครงการลงทุนขนาดใหญ่ของภาครัฐ เสรมิ สรา้ งผลิตภาพของประเทศในภาพรวม ท้ังผลิตภาพของแรงงาน สินค้าทุน และท่ีดนิ ซ่ึงจะสามารถชว่ ยลด ตน้ ทุนดา้ นการขนส่ง (Logistics cost : GDP) ก่อให้เกิดประโยชน์และความคุ้มค่าต่อการลงทุนของประเทศ ซงึ่ จะมสี ่วนชว่ ยเพิ่มความสามารถในการแข่งขันของไทยได้ และช่วยลดภาระทางการคลังของภาครัฐในอนาคต รวมถึงช่วยสนับสนุนให้ สบน. สามารถบริหารหน้ีสาธารณะให้อยู่ภายใต้กรอบความย่ังยืนทางการคลังท่ี เหมาะสมอย่างมปี ระสิทธภิ าพ หน้า | vi

3) สาหรับการประเมินผลหลังโครงการส้ินสุด สบน. ควรกาหนดรูปแบบการประเมินผลที่เป็น มาตรฐาน สอดคล้องและเหมาะสมกับโครงการลงทุนโครงสร้างพ้ืนฐานภาครัฐท้ังในเชิงเศรษฐกิจและสังคม โดยคณะผวู้ จิ ัยได้เสนอรปู แบบการประเมิน 5 ดา้ น (5 DAC Criteria) ซ่ึงประกอบดว้ ย การประเมนิ ความสอดคล้อง (Relevance) ประสิทธิผล (Effectiveness) ประสิทธิภาพ (Efficiency) ผลกระทบ (Impact) และความย่ังยืน (Sustainability) ซง่ึ สบน. จะนาแนวทางการประเมินผลโครงการของ JICA มาประยกุ ต์ใช้ โดยกาหนดรูปแบบ คู่มือการปฏิบัตงิ าน ตัวช้วี ัดท่ีพงึ ประสงค์ซึ่งสามารถเพิ่มความสามารถในการแขง่ ขันและผลิตภาพของประเทศได้ โดยจดั ทาแผนปฏิบัตงิ านและกาหนดโครงการนารอ่ งเพื่อให้การการติดตามประเมนิ ผลเปน็ รปู ธรรมมากยิ่งขึ้น 4) สบน. ควรมีหน่วยงานเฉพาะท่ีรับผิดชอบงานด้านการบริหารโครงการการติดตามประเมินผล โครงการ เพ่ือทาหน้าที่กาหนดนโยบาย กาหนดกรอบการจัดทาระบบการติดตามประเมินผลท่ีเป็น มาตรฐานสากล เพือ่ ใชต้ ดิ ตามประเมินผลโครงการระหวา่ งดาเนินการ ติดตามประเมินผลสัมฤทธิ์ และความย่ังยืน ของโครงการในการสร้างประโยชน์ท้ังด้านเศรษฐกิจและสังคมต่อประเทศในระยะยาว เพื่อให้การติดตาม ประเมินผลในภาพรวมเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ รวมท้ังเพ่ือให้การปฏิบัติงานของ สบน. สอดคล้องกับนโยบาย ภารกิจ และปริมาณงานท่ีเพ่ิมขึ้น โดย สบน. จาเป็นต้องจัดเตรียมองค์กรและบคุ ลากรเพ่ือรองรับเนื้องานทั้งหมด เพอ่ื ขับเคลื่อนการพฒั นาโครงการลงทุนภาครัฐให้มีประสิทธิภาพ คุ้มค่าต่อการลงทุน การดาเนินโครงการไม่เป็น ภาระต่อประเทศ และสามารถบริหารจัดการหน้ีได้อย่างย่ังยืน ทั้งนี้ สบน. จะต้องทบทวน และปรับปรุงโครงสร้าง โดยขอปรับปรุงโครงสร้างการแบ่งส่วนราชการใหม่ตอ่ กระทรวงการคลัง สานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ และคณะรัฐมนตรีตอ่ ไป 4. การนาไปใชป้ ระโยชน์ สบน. มีกระบวนการคดั กรองโครงการ พิจารณาจัดหาแหลง่ เงนิ ทุนทเ่ี หมาะสม และมีรปู แบบ การติดตามและประเมินผลโครงการที่เป็นระบบและมีมาตรฐาน เพ่ือให้เกิดการลงทุนโครงการที่มีความคุ้มค่า และก่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อการพัฒนาประเทศ ทั้งน้ี สบน. อาจมีการพัฒนาแบบจาลองเพื่อสะท้อน ผลตอบแทนของการดาเนินโครงการลงทุนภาครัฐที่กลับมาสู่ประเทศว่ามีความคุ้มค่าทางการเงินและก่อให้เกิด ผลิตภาพและสามารถเพ่ิมขีดความสามารถในการแข่งขันในเชิงเศรษฐกิจมหภาค ซ่ึงจะช่วยให้หน่วยงาน ที่เกี่ยวข้อง ภาคเอกชน และประชาชนได้รับรู้ถึงประโยชน์ท่ีเป็นรูปธรรมตอ่ ประเทศจากเม็ดเงนิ มูลค่ามหาศาล ทภี่ าครัฐไดล้ งทุนไป รวมท้ังยงั เปน็ การสร้างภาพลกั ษณ์ท่ีดีตอ่ การลงทนุ ในดา้ นโครงสร้างพน้ื ฐานของภาครฐั หน้า | vii

สารบัญ หนา้ บทที่ 1 บทนา…………………………………………………………………………………………………………….……………………1-1 1.1 ทม่ี าและความสาคัญของปัญหา ........................................................................................................... 1-1 1.2 วัตถปุ ระสงค์ของโครงการวจิ ัย.............................................................................................................. 1-7 1.3 สมมตฐิ านการวิจัย................................................................................................................................ 1-8 1.4 ขอบเขตการศกึ ษาวิจยั ......................................................................................................................... 1-8 1.5 ระเบยี บวิธวี ิจัย ..................................................................................................................................... 1-9 1.6 ประโยชน์ทคี่ าดว่าจะไดร้ ับ .................................................................................................................1-11 บทที่ 2 การทบทวนวรรณกรรมที่เกย่ี วขอ้ ง..................................................................................................... 2-1 2.1 ความสาคญั ในการประเมนิ โครงการ..................................................................................................... 2-1 2.2 แนวทาง/วธิ ีการประเมินโครงการ......................................................................................................... 2-1 2.2.1 การประเมินก่อนเริ่มโครงการ (Ex-ante Evaluation) ............................................................. 2-2 2.2.2 การประเมินหลังสนิ้ สดุ โครงการ (Ex-post Evaluation) .......................................................... 2-3 2.3 นิยามและทฤษฏีความสามารถในแขง่ ขนั และผลติ ภาพ........................................................................ 2-6 2.4 การจดั อันดบั ความสามารถในการแข่งขนั ............................................................................................ 2-9 2.4.1 International Institute for Management Development (IMD)................................... 2-9 2.4.2 World Economic Forum (WEF).......................................................................................... 2-10 2.5 กรณศี กึ ษาปจั จยั ทม่ี ผี ลกระทบตอ่ โครงการลงทนุ ภาครฐั ...................................................................2-13 2.5.1 การลงทนุ ในโครงสรา้ งพนื้ ฐาน.................................................................................................. 2-14 2.5.2 การลงทนุ ดา้ นการศกึ ษาและสาธารณสุข ................................................................................. 2-16 2.6 บทบาทของโครงสรา้ งพื้นฐานกับผลิตภาพและความสามารถในการแข่งขันของประเทศ..................2-17 บทที่ 3 รูปแบบการประเมนิ โครงการในประเทศไทย...................................................................................... 3-1 3.1 การประเมนิ โครงการของหนว่ ยงานทีเ่ กีย่ วข้อง.................................................................................... 3-1 3.1.1 สานกั งานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกจิ และสงั คมแห่งชาติ............................................... 3-1 3.1.2 สานักงบประมาณ....................................................................................................................... 3-4 3.1.3 สานักงานบรหิ ารหนี้สาธารณะ ................................................................................................... 3-6 3.1.4 หน่วยงานเจา้ ของโครงการ (ตวั อย่าง: กรมทางหลวงและกรมทางหลวงชนบท........................ 3-10 3.2 รปู แบบการประเมนิ ความเหมาะสมโครงการ .....................................................................................3-11 3.2.1 การวิเคราะห์ต้นทนุ -ผลประโยชน์ (Cost-Benefit Analysis: CBA)........................................ 3-11 3.2.2 รปู แบบการประเมนิ Development Assistance Committee of the Economic Cooperation and Development (OECD/DAC)................................................................. 3-22 หน้า | viii

บทท่ี 4 รปู แบบการประเมินโครงการในต่างประเทศ ...................................................................................... 4-1 4.1 รูปแบบการประเมินโครงการของแหลง่ เงินกู้ต่างประเทศ................................................................... 4-1 4.1.1 แนวทางการติดตามและประเมินผลโครงการของ JICA............................................................ 4-1 4.1.2 การจดั ทาโครงการโดยใชต้ ารางเหตุผลสัมพันธ์ (Logical Framework)................................... 4-6 4.2 รูปแบบการประเมินผลโครงการ Multi-Criteria Analysis (MCA) .................................................4-10 4.2.1 รูปแบบการประเมินแบบ MCA ............................................................................................... 4-10 4.2.2 ขน้ั ตอนการทา Multi-criteria Decision Analysis (MCDA) ................................................. 4-10 4.2.3 ตัวอย่างโครงการ...................................................................................................................... 4-16 4.3 การประเมนิ ผลและบรหิ ารโครงการรถไฟของประเทศญีป่ ุน (Field Trip).........................................4-18 4.3.1 โครงขา่ ยทางรถไฟในประเทศญ่ปี นุ่ .......................................................................................... 4-19 4.3.2 การระดมทุนในการสรา้ งทางรถไฟสายใหม่.............................................................................. 4-19 4.3.3 โครงการรถไฟความเร็วสงู ของประเทศญี่ปุน่ (Shinkansen)................................................... 4-20 4.3.4 การพัฒนาธุรกจิ ของบริษทั Japan Railways (JR)................................................................. 4-22 4.3.5 ตวั อย่างการดาเนนิ ธุรกจิ ของบรษิ ัทเดนิ รถไฟเอกชน บริษัท ฮังควิ ฮันชนิ โฮลดง้ิ ส์................... 4-23 4.3.6 การขยายโครงขา่ ยรถไฟควบคกู่ ับการพัฒนาเมอื ง (Urban Development) ......................... 4-24 4.3.7 การประเมินผลโครงการ........................................................................................................... 4-24 4.3.8 ข้อเสนอแนะจากการฝกึ อบรมและศึกษาดงู าน ........................................................................ 4-25 บทท่ี 5 การวเิ คราะห์รปู แบบการประเมนิ โครงการทเ่ี หมาะสมสาหรับสานกั งานบรหิ ารหนี้สาธารณะ........... 5-1 5.1 การใช้ตารางเหตุผลสมั พนั ธ์ (Logical Framework) เพอ่ื การประเมินผลโครงการของ สบน................... 5-1 5.1.1 กอ่ นเรม่ิ ดาเนนิ โครงการ............................................................................................................. 5-1 5.1.2 ระหว่างดาเนินโครงการ.............................................................................................................. 5-6 5.1.3 หลังดาเนินโครงการแลว้ เสร็จ..................................................................................................... 5-7 5.2 การประเมนิ กอ่ นเร่มิ โครงการ............................................................................................................... 5-9 5.2.1 การวเิ คราะห์วตั ถปุ ระสงค์โครงการเบื้องตน้ และความสอดคลอ้ งกบั นโยบายรัฐบาล ................. 5-9 5.2.2 การวเิ คราะห์ลักษณะของโครงการ........................................................................................... 5-10 5.2.3 การวิเคราะหค์ วามเปน็ ไปไดแ้ ละทางเลอื กในการดาเนินโครงการ............................................ 5-11 5.2.4 การวเิ คราะห์ทางการเงนิ .......................................................................................................... 5-14 5.2.5 การพจิ ารณาแหลง่ เงนิ ลงทนุ .................................................................................................... 5-15 5.2.6 การวิเคราะหค์ วามคมุ้ คา่ ทางเศรษฐกิจ..................................................................................... 5-18 5.2.7 การประเมนิ ความเสีย่ ง (Risk assessment) ........................................................................... 5-21 5.3 การประเมนิ ผลโครงการลงทนุ ภาครฐั ................................................................................................5-23 หน้า | ix

5.4 การตดิ ตามและประเมนิ ผลโครงการ.................................................................................................5-25 5.4.1 การติดตามโครงการเงนิ กทู้ ่ีอยรู่ ะหว่างการดาเนนิ โครงการ...................................................... 5-25 5.4.2 การประเมนิ ผลหลังสิ้นสุดโครงการ (Ex-post Evaluation)....................................................5-29 บทที่ 6 ขอ้ เสนอแนะตอ่ สานกั งานบรหิ ารหน้สี าธารณะ.................................................................................. 6-1 6.1 ขอ้ เสนอแนะต่อแนวทางการตดิ ตามและประเมินผลโครงการของ สบน.............................................. 6-3 6.2 ขอ้ เสนอแนะตอ่ แนวทางการปฏิบัตงิ านของ สบน................................................................................ 6-4 ภาคผนวก........................................................................................................................................................ 7-1 1. ตัวอย่าง Logical Framework และ Appraisal Summary Table (ตามวธิ ี MCA) ........................... 7-2 2. ตวั อย่างการประเมินโครงการรูปแบบ CBA : โครงการทางหลวงพเิ ศษระหวา่ งเมอื ง สายบางปะอนิ – สระบรุ ี – นครราชสีมา ของกรมทางหลวง............................................................................................7-11 3. ตวั อยา่ งสรปุ ผลการประเมินโครงการ (Ex-post Evaluation).............................................................7-17 4. ตัวอยา่ งแบบสอบถามเพอ่ื การสารวจเกบ็ ข้อมูลการติดตามประเมินผลโครงการ .................................7-25 5. สรปุ ผลการประชุมระดมความคิดเห็น (Focus Group) .......................................................................7-33 6. สรปุ ผลการสัมภาษณ์หนว่ ยงานท่ีเก่ยี วข้อง...........................................................................................7-35 บรรณานกุ รม................................................................................................................................................... 8-1 หนา้ | x

สารบัญแผนภาพ หนา้ แผนภาพที่ 1.1 ผลการจดั อนั ดบั ความสามารถในการแขง่ ขันของประเทศต่างๆ 1-1 แผนภาพท่ี 1.2 สัดส่วนงบลงทุนตอ่ งบประมาณทง้ั หมด 1-2 แผนภาพที่ 1.3 เปรยี บเทียบเงินงบประมาณทจี่ ัดสรรในดา้ นต่างๆ 1-2 แผนภาพที่ 1.4 ความสมั พันธร์ ะหว่างการพฒั นาโครงสร้างพนื้ ฐานกบั การเพม่ิ ขีดความสามารถ 1-5 ในการแข่งขนั และผลติ ภาพ แผนภาพที่ 1.5 ข้อมูลและประมาณการของสดั สว่ นของหนส้ี าธารณะตอ่ GDP 1-6 และสดั สว่ นงบชาระหนต้ี อ่ งบประมาณ แผนภาพที่ 1.6 ความเชอ่ื มโยงระหวา่ งการประเมนิ ความเหมาะสมและประเมินผลโครงการ 1-7 ตอ่ การบรหิ ารหนส้ี าธารณะอย่างย่ังยนื แผนภาพท่ี 1.7 ผังข้นั ตอนกรอบการศกึ ษาวจิ ยั 1-10 แผนภาพท่ี 2.1 ความสมั พันธ์ของการตัดสินใจและประเภทการประเมินแบบ CIPP Model 2-4 แผนภาพท่ี 2.2 รปู แบบการประเมิน CIPP และความสมั พนั ธก์ ับโครงการ 2-4 แผนภาพที่ 2.3 รปู แบบการประเมนิ แบบ OECD/DAC 2-5 แผนภาพท่ี 2.4 The “Pyramid Model” of Regional Competitiveness 2-8 แผนภาพท่ี 2.5 ปัจจยั และปจั จยั ยอ่ ยในการคานวณความสามารถในการแข่งขันของ WEF 2-11 แผนภาพที่ 2.6 ผลการจดั อันดับและผลของประเทศไทยในดา้ นตา่ งๆ และการเปรียบเทยี บระดับคะแนน ของประเทศไทยกับกลุม่ ประเทศทีอ่ ยู่ในระดบั พัฒนาเดยี วกนั (ระดับ 2) 2-12 แผนภาพที่ 2.7 พัฒนาการของการจดั อันดับ GCI ของประเทศในภูมิภาคเอเชยี ตัง้ แต่ปี 2549 2-13 แผนภาพท่ี 2.8 ผลกระทบของการลงทุนโครงสรา้ งพื้นฐานท่มี ีตอ่ อัตราการเจรญิ เติบโตทางเศรษฐกจิ 2-15 แผนภาพท่ี 3.1 ขั้นตอนการขอกเู้ งนิ เพ่ือดาเนนิ โครงการ/การบริหารหนี้สาธารณะของสว่ นราชการ และรฐั วสิ าหกิจ 3-8 แผนภาพที่ 3.2 กรอบระยะเวลาการติดตามโครงการของสานกั งานบรหิ ารหน้สี าธารณะ 3-10 แผนภาพท่ี 3.3 รปู แบบการประเมินแบบ OECD/DAC 3-23 แผนภาพที่ 3.4 การประเมินผลโครงการโดยมตี ัวชว้ี ดั เปน็ เครื่องมอื 3-24 แผนภาพท่ี 3.5 การให้คะแนนในการประเมิน (Flowchart for Evaluation Rating) 3-27 แผนภาพที่ 4.1 วฏั จกั รของโครงการ 4-2 แผนภาพที่ 4.2 หนว่ ยงานประเมินผลโครงการของ JICA 4-4 แผนภาพที่ 4.3 การประเมนิ สมรรถนะ 3 ดา้ น (Assessment of Performance) 4-5 แผนภาพท่ี 4.4 แผนผังแสดงระบบการใหค้ ะแนนของ JICA 4-6 หนา้ | xi

สารบญั แผนภาพ (ตอ่ ) หนา้ 4-13 แผนภาพที่ 4.5 การทา Value tree สาหรับการกาหนดจดุ ประสงค์ในโครงการลงทนุ ดา้ นขนสง่ 4-14 แผนภาพที่ 4.6 การให้คะแนนความถึงพอใจ 4-20 แผนภาพท่ี 4.7 โครงข่ายรถไฟความเร็วสงู ในประเทศญี่ปุน 4-24 แผนภาพที่ 4.8 แนวคิดการเช่ือมโยงนโยบายการพัฒนาเมืองและนโยบายด้านขนส่งมวลชน 5-6 แผนภาพที่ 5.1 : การใช้ Log Frame ในการติดตามความกา้ วหนา้ ในการดาเนนิ โครงการ 5-7 แผนภาพท่ี 5.2 : การใช้ Log Frame ในการกาหนดแผนการประเมินผลโครงการ 5-16 แผนภาพที่ 5.3 รปู แบบการรบั ภาระการลงทุน 5-24 แผนภาพที่ 5.4 แสดงความสมั พนั ธ์ระหว่างการขนสง่ การรวมตัวทางเศรษฐกิจและผลติ ภาพ 5-28 แผนภาพที่ 5.5 แสดงข้อมูลในระบบ GIS ของกรมทางหลวงชนบท แผนภาพที่ 5.6 แสดงกระบวนการให้คะแนนการประเมนิ โครงการ 5-33 6-2 (Flowchart for Evaluation Rating) แผนภาพท่ี 6.1 บทบาทของ สบน. กับการอนมุ ตั แิ ละดาเนินโครงการ หน้า | xii

สารบัญตาราง หน้า ตารางท่ี 1.1 ภาพรวมโครงสรา้ งพ้ืนฐานดา้ นคมนาคมขนส่งในสาขาต่างๆ ของประเทศไทย 1-3 ตารางท่ี 2.1 ปจั จัยและตัวช้วี ัดย่อยในการคานวณความสามารถในการแข่งขันของ IMD 2-10 ตารางท่ี 2.2 การกาหนดน้าหนกั และการแบง่ ระดบั ของการพัฒนาประเทศตามเกณฑข์ อง WEF 2-12 ตารางที่ 3.1 รายละเอยี ดการวิเคราะห์ CBA ของโครงการรถไฟฟาู สายสนี า้ เงนิ สว่ นตอ่ ขยาย 3-18 ช่วงบางซื่อ- ทา่ พระ และหัวลาโพง-บางแค ตารางท่ี 3.2 รายละเอียดและผลการประเมินโครงการรถไฟฟาู มหานคร สายเฉลมิ รัชมงคล 3-27 (สายสนี ้าเงิน) ตารางที่ 3.3 รายละเอียดและผลการประเมินโครงการเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารจัดการนา้ 3-29 บรเิ วณประตรู ะบายน้าบางโฉมศรี ตารางที่ 3.4 รายละเอียดและผลการประเมนิ โครงการพัฒนาบรกิ ารตติยภมู ิ ศูนยโ์ รคหัวใจ 3-31 ศูนย์โรคมะเรง็ และเครือขา่ ยควบคุมการบาดเจบ็ แห่งชาติ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ตารางท่ี 3.5 รายละเอยี ดและผลการประเมินโครงการงานบารงุ รักษาทางหลวง : 3-33 สายทางหลวงหมายเลข 2 ตอนบา้ นไผ่ - ท่าพระ จงั หวดั ขอนแก่น ตารางที่ 4.1 หลักเกณฑ์การติดตามประเมนิ ผลโครงการ 4-2 ตารางที่ 4.2 ประเภทการประเมนิ ผลโครงการและสงิ่ ทปี่ ระเมนิ ในแตล่ ะขั้นตอน 4-3 ตารางที่ 4.3 สรุปรายละเอียดของข้อมูลในแต่ละช่องของเมทริกซ์ Logical Framework 4-8 ตารางท่ี 4.4 ตวั อย่างการจัดทาตาราง Perforemance Matrix สาหรบั การเลอื กซื้อเครอื่ งปิง้ ขนมปัง 4-14 ตารางท่ี 4.5 ตวั อยา่ งการคานวณคะแนนรวมของทางเลือกภายใต้กรอบการประเมนิ 4-15 ตารางที่ 4.6 ประเภทและระยะทางของโครงข่ายทางรถไฟญ่ีปุน 4-19 ตารางที่ 4.7 สดั สว่ นการระดมทุนสาหรบั คา่ กอ่ สร้างทางรถไฟโดยบรษิ ัทเอกชน 4-19 ตารางที่ 4.8 สดั สว่ นการระดมทนุ สาหรบั คา่ ก่อสร้างทางรถไฟโดยรัฐบาลทอ้ งถ่ิน 4-20 ตารางท่ี 4.9 การรับภาระคา่ ใชจ้ ่ายของรถไฟความเร็วสูงโดยหนว่ ยงานตา่ งๆ ในประเทศญป่ี ุน 4-21 ตารางท่ี 5.1 ตวั อย่างเบ้อื งตน้ ในการจัดทา Log Frame สาหรบั โครงการกอ่ สร้างรถไฟทางคู่ 5-3 ชว่ งจริ ะ-ขอนแกน่ ของการรถไฟแห่งประเทศไทย ตารางที่ 5.2 รายการตรวจสอบความเป็นไปได้ของการประเมนิ ผลของโครงการ 5-5 (Evaluability Checklist) ตารางท่ี 5.3 ความสัมพันธร์ ะหว่าง Log Frame กบั เกณฑก์ ารประเมินโครงการของ 5-8 OECD/DAC 5 ดา้ น ตารางที่ 5.4 การเปรียบเทียบตน้ ทุนและเงือ่ นไขการก้เู งิน 5-17 ตารางท่ี 5.5 ตัวอยา่ ง EIRR สาหรบั โครงการทีไ่ ดร้ บั การสนับสนุนจาก EU 5-20 หนา้ | xiii

สารบัญตาราง (ต่อ) หนา้ 5-23 ตารางที่ 5.6 การเปรียบเทยี บผลตอบแทนทางการเงนิ และผลตอบแทนทางเศรษฐกิจ 5-27 ตารางที่ 5.7 เกณฑ์การประเมินประสทิ ธภิ าพการดาเนินโครงการเงินกู้ 5-31 ตารางท่ี 5.8 หลกั เกณฑก์ ารให้คะแนนประเมินโครงการ (Criteria for Individual Rating) หน้า | xiv

Chapter 1 บทที่ 1 บทนา 1.1 ท่มี าและความสาคญั ของปัญหา ปัจจุบันกระแสโลกาภิวัตน์ได้ส่งผลต่อการพัฒนาประเทศท้ังในระดับภูมิภาคและระดับโลก ทาให้เศรษฐกิจโลกมีการแข่งขันอย่างเสรีและมีแนวโน้มการเปล่ียนแปลงอย่างรวดเร็ว ก่อให้เกิดผลกระทบต่อ การพัฒนาประเทศและยังส่งผลต่อสมรรถนะการแข่งขันของประเทศ ดังน้ัน ประเทศต่างๆ จึงให้ความสาคัญ กับการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศและเพ่ิมขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศของตนทัดเทียม ประเทศอ่นื ๆ ผา่ นการลงทุนในโครงการดา้ นโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ (Mega Project) สาหรบั ประเทศไทยการลงทนุ ในโครงการดา้ นโครงสร้างพ้นื ฐานจึงเปน็ ส่ิงจาเป็น โดยปกตภิ าครัฐ จะเปน็ ผู้มีบทบาทสาคัญในการลงทุนโครงการทางด้านโครงสร้างพืน้ ฐานของประเทศท้ังในสาขาเศรษฐกิจและ สังคม เพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ โดยที่การระดมทุนโครงการลงทุนภาครัฐได้รับ การสนับสนุนจากหลายแหล่ง ได้แก่ เงินงบประมาณ เงินกู้ และรายได้จากรัฐวิสาหกิจต่างๆ ซึ่งการระดมทุน ไม่ว่าจะอยู่ในรูปแบบใดก็ถือเป็นเคร่ืองมือทางการเงินท่ีจะช่วยให้รัฐบาลสามารถขยายการลงทุนในโครงสร้าง พ้ืนฐานของประเทศไดอ้ ย่างท่ัวถึงและมีประสิทธิภาพ และในแต่ละปีภาครัฐไดท้ ุ่มงบประมาณจานวนมหาศาล ในการลงทุนในโครงการทางด้านโครงสร้างพื้นฐาน เพ่ือให้ประชาชนได้รับบริการสาธารณะอย่างท่ัวถึง ยกระดบั คุณภาพชีวิต และเพม่ิ ขีดความสามารถในการแข่งขนั ของประเทศ จากการจัดอันดับความสามารถในการแข่งขันของ 60 ประเทศทั่วโลก ซึ่งจัดทาโดยสถาบัน การจดั การนานาชาติ (International Institute for Management Development: IMD) พบว่า ในปี 2557 ประเทศไทยอยู่ในอันดับท่ี 29 โดยมผี ลการจดั อันดบั 7 ปยี อ้ นหลงั เปรยี บเทยี บกับบางประเทศในอาเซยี น ดังน้ี อนั ดบั แผนภาพที่ 1.1 ผลการจดั อนั ดบั ความสามารถในการแขง่ ขันของประเทศตา่ งๆ ท่ีมา : IMD น้า | น้า |

ทัง้ นี้ หนง่ึ ในปจั จัยทสี่ ่งผลตอ่ ความสามารถในการแข่งขันของประเทศ คือ โครงสร้างพ้นื ฐาน ซึ่งนับแต่ปี 2550 เป็นตน้ มา รัฐบาลจดั สรรงบประมาณรายจ่ายดา้ นการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานต่ากว่าร้อยละ 25 ของงบรายจ่ายรวม ซ่งึ แมว้ า่ จะมแี หล่งเงินในการลงทนุ จากเงนิ กู้ตามพระราชกาหนดใหอ้ านาจกระทรวงการคลงั กู้เงินเพือ่ ฟนื้ ฟูและ เสรมิ สร้างความมน่ั คงทางเศรษฐกิจ พ.ศ. 2552 แลว้ กย็ งั ต่ากวา่ รอ้ ยละ 25 โดยเฉลี่ย ทาใหป้ ระเทศไทยไม่สามารถ ลงทุนในโครงการโครงสรา้ งพ้ืนฐานขนาดใหญเ่ พือ่ วางรากฐานการพัฒนาประเทศอย่างเหมาะสมและสอดคล้อง กบั สถานการณ์ แผนภาพท่ี 1.2 สัดสว่ นงบลงทุนต่องบประมาณท้งั หมด ทมี่ า : กระทรวงการคลัง และเมื่อเปรียบเทียบงบรายจ่ายด้านการลงทุนในระบบการขนส่งต่องบประมาณรายจ่ายรวมของไทยในช่วงปี 2546-2556 กับงบประมาณรายจ่ายด้านสาคัญต่างๆ อาทิเช่น ด้านการศึกษา สุขภาพ การปูองกันประเทศ เกษตรกรรม จะเห็นวา่ มีการลงทุนในโครงการโครงสร้างพนื้ ฐานด้านคมนาคมขนส่งน้อยมาก ดงั จะเห็นได้จาก แผนภาพท่ี 1.3 แผนภาพที่ 1.3 เปรียบเทยี บเงนิ งบประมาณทจ่ี ดั สรรในด้านตา่ งๆ ทม่ี า : สานกั งบประมาณ หนา้ | 1-2

ส่งผลให้ในปี 2556 IMD ได้จัดอันดบั ความสามารถในการแข่งขันดา้ นโครงสร้างพ้นื ฐานของไทยอยู่ในอนั ดบั ที่ 48 จากท้ังหมด 60 ประเทศ โดยมภี าพรวมโครงสรา้ งพืน้ ฐานสรุปได้ ดงั น้ี ตารางท่ี 2.1 ภาพรวมโครงสร้างพื้นฐานดา้ นคมนาคมขนสง่ ในสาขาตา่ งๆ ของประเทศไทย ทางถนน ระยะทางรวม 469,016 กม. - ถนนคอนกรตี และลาดยาง (67%) 315,665 กม. - ถนนลูกรงั (33%) 153,351 กม. ทางนา้ ทา่ เรอื แหลมฉบงั (Capacity) 7.7 ล้านทีอยี *ู /ปี ทางรถไฟ ทางเด่ยี ว (93%) 3,763 กม. ทางคแู่ ละทางสาม (7%) 280 กม. ทางอากาศ ท่าอากาศยาน 38 แห่ง - ท่าอากาศยานสวุ รรณภมู ิ (Capacity) 45 ลา้ นคน/ปี - ทา่ อากาศยานดอนเมอื ง (Capacity) 18.5 ลา้ นคน/ปี * TEU คอื Twenty-Equivalent Unit หรอื ตคู้ อนเทนเนอรข์ นาด 20 ฟุต ทมี่ า : สานกั งานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกจิ และสงั คมแหง่ ชาติ (16 กนั ยายน 2556) โดย IMD ได้ระบุปัญหาและอุปสรรคท่ีสาคัญของโครงสร้างพื้นฐานของไทย ได้แก่ (1) ระบบถนน คุณภาพ และความพร้อมของโครงสร้างพ้ืนฐานของถนนมีระดับการบารุงรักษาอยู่ในเกณฑ์ดี มีความหนาแน่นของถนน ประมาณ 0.13 ก.ม./ตร.กม. (2) ระบบราง คุณภาพโครงข่ายทางรางอยู่ในระดับมาตรฐานสากลความหนาแน่น โครงข่ายอยู่ในระดับต่าประมาณ 0.009 ก.ม./ตร.กม. ยังต้องมีการพัฒนาด้านความปลอดภัยและคุณภาพ บริการ เนื่องจากการเดินรถยังไม่ตรงต่อเวลาและมีความเร็วในการเดินรถอยู่ในอัตราท่ีต่า โดยรถโดยสารและ รถสินค้ามีความเร็วเท่ากับ 54 กิโลเมตรต่อชั่วโมง และ 26 กิโลเมตรต่อชวั่ โมง ตามลาดับ (3) ระบบการขนส่ง ทางอากาศ ความแออัดของท่าอากาศยานสุวรรณภูมิ และการบริหารจัดการท่าอากาศยานขาดความคล่องตัว และ (4) ระบบการขนส่งทางน้า ความแออัดของท่าเรือบางแห่ง ในขณะท่ียังมีการใชป้ ระโยชน์ท่าเรือภาครัฐไม่เต็ม ศักยภาพ ขดี ความสามารถในการแข่งขนั ของกองเรอื พาณิชย์ไทยที่มขี นาดเลก็ และเรอื มอี ายุการใช้งานนาน เมื่อเปรียบเทียบคุณภาพโครงสร้างพื้นฐานกับประเทศในกลุ่มอาเซียน พบว่า (1) คุณภาพและ ความพร้อมของโครงสร้างพ้ืนฐานของถนน อยู่ลาดับที่ 5 ของกลุ่มประเทศอาเซียน (ท่ีมา: IMD) (2) ปริมาณต้สู ินค้าผ่านท่าเรือ อยู่ลาดบั ท่ี 4 เทียบกับประเทศในกลุ่มอาเซียน (ที่มา: Review of Maritime Transport 2012, UNCTAD) (3) อนั ดับคุณภาพโครงข่ายทางรางอยู่ลาดับที่ 2 ของกลุ่มประเทศอาเซียน (ที่มา: IMD) และ (4) ขีดความสามารถท่าอากาศยานสุวรรณภูมิเป็นลาดับที่ 2 และท่าอากาศยานดอนเมืองเป็นลาดบั ท่ี 6 เมอื่ เทยี บกบั ประเทศในกลุ่มอาเซียน (ทมี่ า: บริษทั ท่าอากาศยานไทย จากัด (มหาชน)) เพื่อส่งเสริมการลงทุนในโครงสร้างพ้ืนฐานด้านคมนาคมขนส่งของไทย รัฐบาลโดยกระทรวง คมนาคมจงึ ได้กาหนดยทุ ธศาสตร์การพัฒนาโครงสร้างพนื้ ฐานดา้ นคมนาคมขนส่งของไทย พ.ศ. 2558 - 2565 ซึ่ง ประกอบไปด้วย 5 แผนงาน คือ 1) การพัฒนาโครงข่ายรถไฟระหว่างเมอื ง 2) การพัฒนาโครงขา่ ย หนา้ | 1-3

ขนส่งสาธารณะเพ่ือแกไ้ ขปัญหาจราจรในกรุงเทพมหานครและปริมณฑล 3) การเพ่ิมขีดความสามารถทางหลวง เพื่อเช่ือมโยงฐานการผลติ ท่สี าคัญของประเทศเชือ่ มโยงกับประเทศเพอ่ื นบา้ น 4) การพฒั นาโครงข่ายการขนส่ง ทางนา้ และ 5) การเพ่ิมขดี ความสามารถในการให้บรกิ ารด้านขนสง่ ทางอากาศ เนื่องจากงบลงทุนในโครงสร้างพ้ืนฐานที่มีอย่างจากัด รัฐบาลจึงมีความจาเป็นต้องกู้เงิน เพื่อสนับสนนุ โครงการโครงสรา้ งพนื้ ฐานขนาดใหญ่ สานักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) ในฐานะที่เปน็ หน่วยงาน ท่ีมีพันธกิจสาคัญในการบริหารหน้ีสาธารณะ การปรับโครงสร้างหนี้สาธารณะ การให้คาปรึกษา แนะนา และ ส่งเสริมให้รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และหน่วยงานอ่ืนของรัฐให้สามารถบริหารจัดการหนี้ ได้ อย่างมีประสิทธิภาพ โดยต้องเป็นผู้พิจารณาถึงความเหมาะสมของแหล่งเงินท่ีจะนามาใช้สาหรับการลงทุนใน โครงการลงทุนพื้นฐานของภาครัฐ ซึ่งต้องพิจารณาให้อยู่ภายใต้กรอบความย่ังยืนทางการคลัง ส่งผลให้ที่ผ่านมา ยอดหน้สี าธารณะคงคา้ งของประเทศอยู่ในระดับตา่ กว่ารอ้ ยละ 60 ของ GDP โดยในปี 2557 สานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติได้รายงาน ต้นทุนโลจิสติกส์ของประเทศไทย มูลค่าประมาณ 1,835.2 พันล้านบาท หรือคิดเป็นสัดส่วนเท่ากับร้อยละ 15.2 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ ซึ่งจัดว่าค่อนข้างสูงเม่ือเปรียบเทียบกับประเทศท่ีอยู่ภายในภูมิภาคเดียวกัน ดังน้ัน เพ่ือเป็นการการลดต้นทุนให้กับสินค้าและบริการของประเทศ เพ่ือสร้างความสามารถในการแข่งขันและ ผลิตภาพ คณะรัฐมนตรีจึงได้เห็นชอบแผนพัฒนาโครงสร้างพ้ืนฐานด้านคมนาคมขนส่งของไทย พ.ศ. 2558 – 2565 ตามทกี่ ระทรวงคมนาคมนาเสนอ ตามมตคิ ณะรักษาความสงบแห่งชาติ เม่ือวันที่ 29 กรกฎาคม 2557 และ มตคิ ณะรัฐมนตรีเมือ่ วันที่ 27 มนี าคม 2558 โดยตั้งเปาู หมายวา่ การสนับสนุนโครงสร้างพน้ื ฐานของประเทศ ผ่าน การพัฒนาระบบรถไฟทางคู่ ขนาดทางมาตรฐาน (Standard gauge) และระบบรถไฟรางคู่ ขนาดทาง 1 เมตร (Meter gauge) ตลอดจนการดาเนินโครงการรถไฟฟูาขนส่งมวลชนในกรุงเทพและปริมณฑล และการเพ่ิม โครงข่ายทางหลวงไปสเู่ มืองหลกั และเส้นทางการขนสง่ สนิ ค้าจะสามารถลดตน้ ทุนโลจิสตกิ ส์ตอ่ GDP จากปจั จุบนั ไมน่ ้อยกว่าร้อยละ 2 เพิ่มประสิทธิภาพระบบขนส่ง และเพ่มิ ความพงึ พอใจส่วนเกินของผู้ผลิตและผู้บริโภค ซ่ึงจะ ทาให้เกิดการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจในระยะต่อไป โดยมีตัวอย่างของเปูาหมายท่ีกาหนดไว้ดังท่ีแสดงตาม แผนภาพท่ี 1.4 หน้า | 1-4

ความสามารถใน การเจรญิ เติบโต ผลิตภาพ การแข่งขนั ของประเทศ การพฒั นาโครงสรา้ งพ้นื ฐาน ลดต้นทนุ Logistics ลดลง 2% (ปัจจุบัน 15.2%) เพม่ิ ความพึงพอใจสว่ นเกนิ ใหก้ ับผู้ผลิต/ผบู้ ริโภค เปา้ หมาย - สัดส่วนผูเ้ ดินทางระหวา่ งจงั หวัดโดยรถยนต์จาก 59% เป็น 40% - สดั สว่ นการเดินทางรถไฟฟาู เพิ่มขึ้นจาก 5% เป็น 30% - ปรมิ าณผู้โดยสารทางรถไฟเพ่มิ ขึ้นจาก 45 เป็น 75 ล้านคนเทย่ี ว/ปี - ลดความสญู เสยี จากนา้ มันเชือ้ เพลิงไมน่ ้อยกว่า 100,000 ล้านบาท/ปี แผนภาพที่ 1.4 ความสัมพนั ธ์ระหวา่ งการพัฒนาโครงสร้างพน้ื ฐานกับการเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันและ ผลติ ภาพ ทีม่ า : กระทรวงคมนาคมและสานกั เลขาคณะรัฐมนตรี (2556) ซึ่งหากรัฐบาลระดมทุนโดยการกู้เงินตามแผนยุทธศาสตร์การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้าน คมนาคมขนส่งของไทย พ.ศ. 2558-2565 ตามมติคณะรัฐมนตรีเม่ือวนั ที่ 27 มีนาคม 2558 รวมถึงโครงการร่วม พัฒนารถไฟความเร็วปานกลาง (ไทย-จีน) และโครงการร่วมพัฒนารถไฟความเร็วสูง (ไทย-ญี่ปุน) ช่วง กรุงเทพฯ- พิษณุโลก-เชียงใหม่รวมวงเงิน 2,780,327.11 ล้านบาท สบน. ได้ประมาณการว่า ระดับหน้ีสาธารณะคงค้าง จะยังคงตา่ กว่าร้อยละ 60 ต่อ GDP ซง่ึ อย่ภู ายใต้กรอบความย่งั ยนื ทางการคลัง ดงั แสดงในแผนภาพท่ี 1.5 หน้า | 1-5

แผนภาพที่ 1.5 ขอ้ มูลและประมาณการของสดั ส่วนของหนส้ี าธารณะตอ่ GDP และสัดสว่ นงบชาระหนตี้ ่องบประมาณ สมมตฐิ าน Nominal GDP ขยายตวั เฉลย่ี 5% – 6% ตอ่ ปี (Real GDP เทา่ กบั 3.5% – 4% และอัตราเงนิ เฟอู 2%) ทีม่ า : สานกั งานบรหิ ารหนส้ี าธารณะ อย่างไรก็ดี แม้ว่าการระดมทุนโดยการกู้เงินเพื่อลงทุนในโครงสร้างพ้ืนฐานของภาครัฐขนาดใหญ่ กระทรวงการคลัง ยังคงรักษาวนิ ัยทางการคลังภายใต้กรอบความยั่งยืนทางการคลัง แต่เงินกู้ก็ก่อให้เกิดต้นทุน ทางการเงินท่ีเป็นภาระต่อภาครัฐและภาษีของประชาชน ดังน้ัน การประเมินผลโครงการลงทุนดังกล่าวจึงมี ความสาคญั ในการตัดสินใจลงทุนในโครงการที่จะก่อให้เกิดความคุ้มค่าและสร้างประโยชน์ตอ่ ประเทศในภาพรวม ได้มากทสี่ ุด ซ่งึ ส่วนใหญ่แล้วภาครัฐจะมีการประเมนิ ผลโครงการลงทุนภาครัฐในลักษณะของผลลัพธ์ตามแผนงาน และวัตถุประสงค์การดาเนินโครงการ เช่น ความพึงพอใจของประชาชนในพ้ืนที่เปูาหมาย และผลผลิตของ โครงการท่เี กิดข้ึน แตใ่ นบางครง้ั การประเมนิ ผลในรูปแบบดงั กลา่ วยังไมส่ ามารถสะท้อนถึงความคุ้มค่าทางการเงิน และทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นกับประเทศจากเม็ดเงินท่ีได้ลงทุนไปในโครงการต่างๆ จึงทาให้ไม่สามารถวัดได้ว่า โครงการที่ได้ดาเนินงานดังกล่าวเกิดความคุ้มค่าและเกิดประโยชน์ต่อประเทศในภาพรวมอย่างไร นอกจากน้ี ประชาชนและหน่วยงานท่ีเก่ียวข้องจะมองไม่เห็นภาพรวมของประโยชน์ ที่เกิดข้ึนจากการดาเนินโครงการ ทางด้านโครงสรา้ งพนื้ ฐานต่างๆ เหล่านัน้ ดงั นัน้ ภาครฐั จงึ ควรพัฒนารูปแบบการประเมินของโครงการท่ีสามารถสะท้อนให้เห็นถึงผลตอบแทน ของการดาเนินโครงการที่กลับมาสู่ประเทศ โดยพิจารณาจากผลิตภาพ (Productivity) ของประเทศที่เพิ่มขึ้น และขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ (Competitiveness) จะชว่ ยให้เห็นภาพสะท้อนของการดาเนิน โครงการลงทุนภาครัฐว่า มีความคุ้มค่าทางการเงินและมีผลตอบแทนกลับมาสู่ประเทศเป็นอย่างไร ซึ่งจะช่วยให้ หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ภาคเอกชน และประชาชนได้รับรู้ถึงประโยชน์ท่ีเป็นรูปธรรมต่อประเทศจากเม็ดเงิน มลู ค่ามหาศาลท่ภี าครัฐได้ลงทุนไปและยงั เปน็ การสร้างภาพลกั ษณท์ ดี่ ีตอ่ การลงทนุ ในด้านโครงสร้างพื้นฐานของ ภาครัฐ รวมไปถึงประโยชน์ท่ีจะเกิดกับฐานะกับภาระทางเงิน และการคลังของภาครัฐหากโครงการก่อให้เกิด ประโยชน์ทางเศรษฐกิจตอ่ ประเทศ หนา้ | 1-6

โดยที่ สบน. มีบทบาทสาคัญในการบริหารจัดการหน้ีสาธารณะของประเทศผ่านนโยบายด้านการคลัง และการลงทนุ ของประเทศ มคี วามจาเปน็ ทีจ่ ะตอ้ งมองเห็นภาพรวมของความคุ้มค่าทางการเงินและทางเศรษฐกิจ ท่ีเกิดข้ึนจากการดาเนินโครงการลงทุนภาครัฐเหล่านั้น เพ่ือท่ีจะสามารถประเมินความสามารถในการบริหาร หนี้สาธารณะของประเทศ รวมไปถึงสามารถใช้เป็นกรอบแนวทางในการพิจารณาตัดสินใจคัดเลือกโครงการ ลงทุนท่ีเหมาะสมและสอดคล้องกับนโยบายการลงทุนเพ่ือพัฒนาประเทศได้ดีย่ิงข้ึน และทาให้โครงการลงทุน ของภาครัฐก่อให้เกิดประโยชน์และคุ้มค่าตอ่ การลงทุนของประเทศไดอ้ ย่างแท้จริง ชว่ ยลดภาระทางการคลังของ ภาครัฐในอนาคตจากการดาเนินโครงการต่างๆ เหล่านั้น รวมถึงช่วยให้ สบน. สามารถบริหารจัดการหนี้ สาธารณะอย่างยัง่ ยืนตามแผนภาพที่ 1.6 แผนภาพท่ี 1.6 ความเชือ่ มโยงระหวา่ งการประเมินความเหมาะสมและประเมนิ ผลโครงการต่อการบริหารหนี้ สาธารณะอย่างยั่งยืน ที่มา : คณะผู้วิจัย 1.2 วัตถุประสงคข์ องโครงการวิจยั 1.2.1 เพื่อศึกษารูปแบบ/แนวทาง/วิธีการประเมินโครงการลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานของ ภาครัฐ ท่ีสะทอ้ นให้เหน็ ผลตอบแทนของการดาเนินโครงการกลับมาสู่ประเทศ และสนับสนุนการเพิ่มผลิตภาพ ทางเศรษฐกิจ (Productivity) และขดี ความสามารถในการแขง่ ขนั ของประเทศ (Competitiveness) ในระยะยาว หน้า | 1-7

1.2.2 เสนอแนะแนวทางและหลักเกณฑ์การประเมินโครงการลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐาน เพื่อ ประกอบการพิจารณากาหนดนโยบาย/กรอบการลงทุนในโครงการด้านโครงสร้าง พื้นฐานท่ีเหมาะสมและ สอดคล้องกับการบริหารจัดการหน้ีสาธารณะอย่างยั่งยืน รวมท้ังเป็นไปตามนโยบายการลงทุนเพ่ือการพัฒนา ประเทศ 1.3 สมมตฐิ านการวิจยั 1.3.1 การลงทุนในโครงการดา้ นโครงสรา้ งพืน้ ฐานของภาครัฐซ่ึงต้องใช้วงเงนิ จานวนมหาศาล ท้ัง จากงบประมาณแผ่นดนิ และจากการก้ยู ืมเงนิ ซง่ึ จะก่อให้เกิดหนี้สาธารณะและภาระทางการคลัง ดงั น้ัน การดาเนิน โครงการลงทุนจึงตอ้ งคานงึ ถึงความคุ้มค่าในการลงทนุ เป็นสาคัญ ทงั้ น้ี เพ่ือใหก้ ารใช้จ่ายทรัพยากรของประเทศ สร้างประโยชนไ์ ดอ้ ย่างแท้จริง และการประเมินโครงการลงทุนจึงถือเปน็ ข้ันตอนสาคัญในการคัดกรองโครงการวา่ มีความคมุ้ ค่าต่อการลงทนุ หรือไม่ ซึ่งการคัดเลือกโครงการที่ดีและมีคุณภาพ จะสามารถสร้างประโยชน์ต่อประเทศ และชีวิตความเป็นอยู่ให้ดีขึ้น รวมท้ังเศรษฐกิจขยายตัวเติบโตอย่างต่อเน่ือง และมีความสมดุลได้ ซ่ึงจะส่งผล ตอ่ เนือ่ งทาใหภ้ าครฐั มีศกั ยภาพในการจัดหารายได้และเพม่ิ ประสทิ ธภิ าพในการบรหิ ารหน้ีสาธารณะอย่างย่งั ยืน 1.3.2 ตน้ ทุนของแหล่งเงนิ กู้ตา่ งประเทศที่เพิ่มข้ึนตามรายได้ประเทศที่เพิ่มข้ึนภายใตเ้ งื่อนไขของ แหล่งเงินกู้ทางการต่างประเทศ ประกอบกับ ตลาดตราสารหนี้ในประเทศที่มีการพัฒนาอย่างต่อเน่ือง และ ในภาวะปัจจุบันสามารถรองรับความต้องการใช้เงินของภาครัฐภายใตต้ ้นทุนท่ีเหมาะสม และยอมรับได้ ดงั นั้น การระดมทุน เพื่อดาเนินโครงการโครงสร้างพื้นฐานของภาครัฐในอนาคต จึงมีแนวโน้มที่จะมีการระดมทุน ในประเทศมากข้ึน และการประเมินโครงการซึ่งจากเดิมจะเป็นหน้าท่ีความรับผิดชอบหลักของแหล่งเงินกู้ ทางการ ไดแ้ ก่ สถาบนั การเงนิ ระหวา่ งประเทศ (ธนาคารโลกหรอื ธนาคารพัฒนาเอเชยี ) หรือองค์กรของรัฐบาล ต่างประเทศ (องค์การความร่วมมือระหวา่ งประเทศของญ่ีปนุ ) จะเริ่มเปล่ียนเป็นหน้าที่ท่ีจะต้องดาเนินการเอง ในประเทศ โดย สบน. จะต้องเป็นผู้รับผิดชอบโครงการลงทุนท่ีใช้เงินกู้และจะต้องมีแนวทางและวิธีการประเมิน โครงการ รวมท้ังโครงสร้างการประเมินโครงการท่ีสามารถจะนาไปปฏิบัติไดจ้ ริง เพือ่ ให้สามารถคัดกรองโครงการ ที่มคี ุณภาพทีด่ ีได้ 1.3.3 แนวทางการพัฒนาวิธีการประเมินโครงการ โดยพิจารณาจากผลิตภาพหรือการเพมิ่ ผลผลิต (Productivity) และขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ (Competitiveness) จึงเป็นแนวทางที่จะ ช่วยให้สามารถสะท้อนภาพของการดาเนินโครงการลงทุนภาครัฐ โดยการศึกษาคร้ังนี้จะเน้นเร่ืองโครงสร้าง พน้ื ฐานดา้ นคมนาคมขนสง่ เป็นหลัก 1.4 ขอบเขตการศกึ ษาวจิ ัย 1.4.1 เพ่อื ศึกษาทฤษฎีและปจั จยั ทสี่ นับสนุนความสามารถในการแข่งขันและผลิตภาพของประเทศ และความสาคัญของความสามารถในการแข่งขนั และผลิตภาพทีม่ ตี ่อการพัฒนาประเทศในภาพรวม 1.4.2 เพื่อศึกษาความสาคัญและความเช่ือมโยงของการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานว่า มีผลต่อ การพฒั นาประเทศอย่างไร ผา่ นกรณีศึกษาด้านคมนาคมขนส่ง หนา้ | 1-8

1.4.3 เพื่อศึกษารูปแบบการวิเคราะห์โครงการลงทุน แนวทางและกรอบการประเมินโครงการใน ปัจจุบันของ สบน. รวมทั้งวิเคราะห์แนวทางการพัฒนารูปแบบการวิเคราะห์และประเมินโครงการของ สบน. ท่ี เหมาะสมและสามารถนาไปปฏบิ ัตอิ ย่างเปน็ รูปธรรม 1.4.4 จัดทาข้อเสนอแนะเชิงนโยบายต่อ สบน. กรอบการประเมินโครงการท่ีเหมาะสม รวมทั้ง กรอบการทางานเพอื่ รองรบั รูปแบบการประเมนิ โครงการทก่ี ลา่ ว 1.5 ระเบียบวิธวี ิจัย วิธีการและแนวทางในการจัดทาผลงานการศึกษาจะดาเนินการโดยรวบรวมข้อมูลเชิงทุติยภูมิ จากผลการศกึ ษาและบทความเชงิ วชิ าการต่างๆ รวมทง้ั ร่วมหารือและแลกเปลี่ยนความร้แู ละข้อมลู กับหน่วยงานที่ เกี่ยวข้องในประเทศ ได้แก่ สานักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ซึ่งมีภารกิจ ใน การศึกษาและจัดทานโยบายการพัฒนาการลงทุน รวมท้ังแผนพัฒนาขีดความสามารถในการแข่งขันและผลิต ภาพของประเทศในแต่ละสาขา สานักงบประมาณ ซึ่งมีภารกิจในการพิจารณาจัดสรรงบประมาณรายจ่าย ประจาปีเพื่อเป็นงบลงทุนให้กับหน่วยงานราชการและรัฐวิสาหกิจ ตามความจาเป็นและเหมาะสม และ ติดตามผลการใช้จ่ายงบประมาณประจาปี รวมถึงกรมทางหลวง และกรมทางหลวงชนบท ในฐานะ หน่วยงานเจ้าของโครงการ นอกจากนี้ ภายใต้โครงการฝึกอบรมและศึกษาดงู านเรื่องแนวทาง การระดมทุนและ บริหารจัดการแผนลงทุนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานระบบคมนาคมขนส่ง รวมท้ังการประเมินผลโครงการ คณะผู้วิจัยได้มีโอกาสไปฝึกอบรมและศึกษาดูงานการพฒั นาระบบคมนาคมและขนส่งจากประเทศที่ได้รับการ ยอมรับจากนานาประเทศ ณ กรุงโตเกียว และเมืองโอซาก้า ประเทศญ่ีปุน รวมท้ังเข้ารับฟังการบรรยายและ แลกเปลี่ยนความรู้กับผู้เชยี่ วชาญจากสถาบนั และหน่วยงานท่ีมีความเช่ียวชาญเฉพาะด้าน พร้อมท้ังหารือและ รวบรวมข้อมูลที่ครอบคลุมท้ังในด้านการจัดทาแผนการพัฒนาโครงสร้างพ้ืนฐาน แนวทางการคัดเลือกและ ประเมินโครงการ วิธีการระดมทุนในการก่อสร้าง และรูปแบบการประเมินผลโครงการโครงสร้างพ้ืนฐาน เพื่อ วเิ คราะหแ์ ละจัดทาขอ้ เสนอกรอบการประเมนิ โครงการทีเ่ หมาะสมกบั สบน. รวมถึงข้อเสนอแนะเชิงนโยบายท่ี เกี่ยวข้องตอ่ สบน. เพื่อให้สามารถดาเนินภารกิจด้านการระดมทุนให้กับโครงการโครงสร้างพนื้ ฐานของรัฐบาล ในอนาคตได้อย่างมีประสิทธภิ าพ โดยมผี งั ข้นั ตอนการศึกษาวิจัยปรากฏตามแผนภาพที่ 1.7 หน้า | 1-9

แผนภาพที่ 1.7 ผังขั้นตอนกรอบการศกึ ษาวจิ ยั ท่ีมา : คณะผวู้ ิจยั (2558)

หนา้ | 1-10

1.6 ประโยชนท์ ี่คาดว่าจะไดร้ ับ 1.6.1 สบน. สามารถนากรอบ/แนวทาง/วิธีการวิเคราะห์และประเมินโครงการที่ได้จาก ผลงานวิจัย ไปใช้เป็นแนวทางประกอบการพิจารณาคัดเลือกโครงการลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานของภาครัฐได้ อย่างเหมาะสม ซ่ึงจะนาไปสู่ผลิตภาพทางเศรษฐกิจ (Productivity) และขีดความสามารถในการแข่งขันของ ประเทศ (Competitiveness) ในระยะยาว 1.6.2 การบริหารจัดการหน้ีสาธารณะมีประสิทธิภาพมากข้ึน ผ่านการลงทุนในโครงการด้าน โครงสร้างพน้ื ฐานท่ีดแี ละมคี ณุ ภาพ เพื่อให้เกิดความคมุ้ ค่าทางการเงินและเศรษฐกจิ ต่อประเทศ 1.6.3 รับรู้ถึงประโยชน์และความคุ้มค่าทางการเศรษฐกิจในภาพรวมที่เกิดข้ึนจากการดาเนิน โครงการลงทุนภาครัฐ หน้า | 1-11

Chapter 2 บทที่ 2 การทบทวนวรรณกรรมทีเ่ กย่ี วขอ้ ง 2.1 ความสาคัญในการประเมินโครงการ Calderón และ Servén (2010) ได้ศึกษาการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานจาก 6 ประเทศในแถบ ละตินอเมริกาและอีก 130 ประเทศท่ัวโลก1 พบวา่ ท้ังปริมาณและคุณภาพของโครงสร้างพ้นื ฐานส่งผลกระทบ ตอ่ การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ โดยการเพิ่มขึ้นของปริมาณโครงสร้างพื้นฐาน2 ส่งผลให้เศรษฐกิจกลุ่มประเทศ แถบละตนิ อเมรกิ าในช่วงปี 1986-90 เตบิ โตเพิ่มข้ึนจากช่วงปี 1976-80 ประมาณร้อยละ 0.32 (infrastructure stocks) และส่งผลให้ GDP เพ่ิมร้อยละ 0.51 แต่คุณภาพของบริการด้านโครงสร้างพน้ื ฐาน3 ที่แย่ลง ส่งผลให้ GDP หดตัวร้อยละ 0.19 จากการศึกษาดังกล่าวจึงแสดงให้เห็นว่าคุณภาพของโครงการลงทุนเป็นสิ่งจาเป็น โดยการเลือกโครงการการลงทุนท่ีดีนอกจากจะทาให้เกิดประโยชน์ต่อประเทศแล้ว ยังทาให้เกิดการบริหาร จัดการงบประมาณของภาครัฐให้มคี วามคุ้มค่าและย่ังยนื ได้ การประเมนิ โครงการสามารถแบง่ ได้ตามชว่ งเวลาการดาเนนิ งานเปน็ 3 ชว่ ง โดยมีรายละเอียด ดงั นี้ 1) การประเมินก่อนเร่ิมดาเนินโครงการ (Ex-ante Evaluation) เป็นการดาเนินการในขั้นตอน การจัดเตรียมโครงการ โดยหลักเกณฑ์ในการประเมินก่อนเริ่มดาเนินโครงการจะพิจารณาถึงความพร้อมของ โครงการรวมถึงหน่วยงานที่รับผิดชอบ ความสอดคล้องของวัตถุประสงค์โครงการ และความเหมาะสมของ ตวั ชวี้ ดั ความสาเรจ็ โครงการพรอ้ มเปาู หมาย 2) การประเมินผลระหว่างดาเนินโครงการ (Mid-Term Evaluation) เป็นการติดตามผล การดาเนนิ โครงการทีไ่ ดเ้ ร่มิ ดาเนนิ การมาระยะหนึ่งแลว้ 3) การประเมินผลหลังจากสิ้นสุดโครงการ (Ex-post Evaluation) เป็นการดาเนินการภายหลัง โครงการได้เสร็จสิ้นแล้วในระยะเวลาหนึ่ง โดยหลักเกณฑ์ในการประเมินผลโครงการมีความแตกต่างกันไป ขนึ้ อยู่กบั ลักษณะของโครงการ เช่น ความสอดคล้องวัตถุประสงค์โครงการ ประสิทธิผล ประสิทธภิ าพ ความย่ังยืน ของโครงการ หรือ ผลกระทบของโครงการโดยวัตถุประสงค์ในการประเมินหลังจากส้ินสุดโครงการจะอยู่ใน รปู แบบทแี่ ตกตา่ งกนั ไป 2.2 แนวทาง/วธิ ีการประเมนิ โครงการ คณะผู้วิจัยได้ศึกษาใน 4 รูปแบบในการประเมินโครงการด้วยโครงการโครงสร้างพ้ืนฐานด้าน คมนาคมขนส่งท่นี ยิ มใช้ ดงั นี้ 1 ใชข้ ้อมลู ด้านเศรษฐศาสตรม์ หภาค ต้งั แตป่ ี 1960-2005 ในด้านตา่ งๆ เช่น การคมนาคมขนสง่ ไฟฟาู โทรคมนาคม การประปาและ การสุขาภบิ าล 2 คานวณโดยจานวนเลขหมายโทรศัพทบ์ ้านและโทรศพั ทเ์ คล่ือนที่ตอ่ ประชากร 1,000 คน ศกั ยภาพในการผลิตไฟฟูา (MW) ตอ่ ประชากร 1,000 คน และระยะทางของถนนต่อพ้ืนที่ 1 ตารางกโิ ลเมตร 3 คานวณโดยระยะเวลาในการรอการติดตัง้ สายโทรศัพท์ (ปี) รอ้ ยละของการขดั ข้องของการผลิตและการสง่ กระแสไฟฟูา และอตั ราสว่ น ของถนนลาดยางต่อจานวนถนนทง้ั หมด น้า | น้า |

2.2.1 การประเมินกอ่ นเรมิ่ โครงการ (Ex-ante Evaluation) 1) Cost-Benefit Analysis (CBA) เป็นเคร่ืองมือที่ใช้ในการประเมินเชงิ ปริมาณท่ีได้ นามาใช้ในปี 1844 เพื่อประเมินโครงการงานบริการสาธารณะในฝรั่งเศส ตอ่ มาในปี 1848 Jules Dupuit ได้ ทาการพัฒนาแนวคิดของ Alfred Marshall เพ่ือนามาใช้วิเคราะห์และเปรียบเทียบโครงการในสหรัฐอเมริกา โดยกาหนดไว้ใน The River and Harbour Act 1902 วา่ จะต้องมีการรายงานความเหมาะสมในการดาเนิน โครงการเพื่อประกอบการเสนอโครงการ ซึ่ง CBA นิยมใชใ้ นการประเมินโครงการบริการสาธารณะ หรือระบบ เศรษฐกิจสวัสดิการท่ีต้องการให้เกิดผลต่อประชาชนให้อยู่ดีกินดี โดยคานวณจากการเปรียบเทียบต้นทุนและ ผลประโยชนเ์ ชิงสงั คมและเศรษฐศาสตร์ทัง้ ทางตรงและทางอ้อม รวมท้ังข้อจากัดและปัจจัยภายนอกท่ีเก่ียวข้อง โดยมีผลการคานวณเป็นวงเงินท่ีคานวณเป็นมูลค่าปัจจุบัน (Net Present Value : NPV) ท่ีสามารถนามาใช้ใน การเปรียบเทียบโครงการ หรอื วธิ กี ารดาเนินโครงการที่แตกต่างกัน ซ่ึงมขี น้ั ตอน ดังน้ี 1) การวิเคราะหว์ ัตถปุ ระสงคข์ องโครงการ (Context analysis and Project objectives) 2) การระบุรายละเอยี ดของโครงการ (Project identification) 3) การวิเคราะห์ความเปน็ ไปไดแ้ ละทางเลอื ก (Feasibility and Option analysis) 4) การวิเคราะหท์ างการเงนิ (Financial analysis) 5) การวเิ คราะห์เชงิ เศรษฐศาสตร์ (Economic analysis) 6) การวเิ คราะหค์ วามเส่ียง (Risk assessment) อย่างไรก็ดี อุปสรรคของ CBA คือ ความยุ่งยากในการแปลงปัจจัยต่างๆ ออกมาในรูปของตัว เงินทาใหต้ อ้ งใช้ระยะเวลาในการประเมนิ ท่ียาวนานและมีค่าใชจ้ ่ายสูง นอกจากน้ีปัจจัยท่ีไม่สามารถแปรเป็นตวั เงนิ จะไม่สามารถนามาใชใ้ นการประเมินได้ 2) Multi Criteria Analysis (MCA) เปน็ การประเมนิ ท่ีพยายามรวมข้อมูลเชิงคุณภาพและ ปริมาณดว้ ยกัน ซ่ึงจะเหมาะสมกับลักษณะโครงการที่มีวัตถุประสงค์ท่ีหลากหลายในหน่ึงโครงการ รวมท้ังเป็น โครงการที่มีผู้มีส่วนได้ส่วนเสียจานวนมาก ซึ่งการประเมินจะกาหนดวัตถุประสงค์ของโครงการและเกณฑ์ การให้คะแนนของแตล่ ะหัวข้อ เพ่ือประเมินว่าแตล่ ะทางเลือกสามารถบรรลุวัตถุประสงค์ของโครงการในแต่ละข้อ ได้มากน้อยเพียงใดเพ่ือคานวณคะแนนรวมตามน้าหนักของแต่วตั ถุประสงค์ โดยวัตถุประสงค์ดังกล่าวอาจเป็น ปัจจยั ทางการเงนิ หรอื ปัจจยั เชงิ คุณภาพกไ็ ด้ MCA จึงมีข้อดีที่เป็นแนวทางการวิเคราะห์ที่เปิดกว้างและสามารถ วิเคราะห์ในภาพรวมของโครงการได้ และเหมาะสมที่จะใชส้ นับสนนุ การพจิ ารณาปัญหาท่ีมีความซับซ้อน และมี รายละเอียดข้อมูลจานวนมากโดยมีความสอดคล้อง (Consistent) อย่างไรก็ดี การประเมินโครงการโดย MCA จะต้องมีบุคคลหรือกลุ่มบุคคลท่ีเป็นผู้กาหนดกรอบการให้คะแนน จึงมีความเสี่ยงต่อการลาเอียงหรือข้ึนอยู่กับ ความคิดของบุคคลหรือกลุ่มบุคคลดังกล่าว นอกจากนี้ ข้อจากัดอีกประการของ MCA คือ ผลการประเมิน ดังกล่าวไม่จาเป็นต้องเป็นทางเลือกที่มีผลทาให้ความเป็นอยู่ของผู้ที่เกี่ยวข้องเพ่ิมสูงขึ้น การใช้ MCA ในทาง ปฏิบัติจึงเป็นเครื่องมือเพื่อประกอบการพิจารณาทางเลือกโครงการต่างๆ แต่อาจเป็นเคร่ืองมือเพื่อให้มีความ ชัดเจนระหว่างทางเลือกโครงการ หรือเรยี งลาดบั ความสาคัญโครงการได้ Multi Criteria Decision Analysis (MCDA) เป็นรูปแบบ MCA ที่เป็นท่ีนิยมใชใ้ น การประเมินโครงการทั้งในภาครัฐและเอกชน โดย MCDA กาเนิดจากทฤษฎีการตัดสิน (Decision Theory) หนา้ | 2-2

ของ Keeney และ Raiffa (1976) ซง่ึ เป็นท่รี จู้ ักโดยท่วั ไปในรูปแบบของการวิเคราะห์แบบ Decision Tree ท่ีมี การกาหนดปัจจัยต่างๆ และมีการกาหนดโอกาส/ความเส่ียง (Uncertainty) และค่าความพึงพอใจ (Utility) ใน แต่ละทางเลือก โดย MCDA เป็นการพัฒนาต่อเนื่องโดยการกาหนดผลลัพธ์ที่เป็นไปได้เพิ่มเติม ทั้งนี้ ในสหราชอาณาจักรการใช้ MCDA ก็ต่อเม่ือตอ้ งมีการวิเคราะห์โครงการที่มีปจั จยั ท่ีไม่สามารถแปรเป็นตัวเงินได้ ซ่ึงรูปแบบการวิเคราะห์ทางการเงินอาจทาให้เกิดความเข้าใจที่ผิดพลาด โดยกรอบการประเมินโครงการด้าน คมนาคมของ Department of the Environment, Transport and the Regions (DETR) รูปแบบใหม่ได้ใช้ รปู แบบการประเมินดงั กลา่ วด้วย โดยมีปจั จัยในการพจิ ารณาโครงการดา้ นคมนาคม 5 ด้าน และปจั จยั ยอ่ ย ดงั นี้ 1. การอนรุ ักษ์และพฒั นาธรรมชาติและสิง่ แวดล้อม 2. พฒั นาระบบความปลอดภยั แกผ่ โู้ ดยสาร 3. สง่ เสรมิ ประสิทธิภาพและการเจริญเตบิ โตทางเศรษฐกจิ ทยี่ งั่ ยนื ในพ้ืนท่ีทเี่ หมาะสม 4. สนับสนนุ การเข้าถงึ สิ่งอานวยความสะดวกตา่ งๆ 5. สนบั สนุนให้เกดิ ระบบคมนาคมท่เี ชอ่ื มโยงรปู แบบการคมนาคมตา่ งๆ และการวางแผนการใช้ ประโยชน์พืน้ ที่ 2.2.2 การประเมินหลงั ส้ินสดุ โครงการ (Ex-post Evaluation) 1) รูปแบบการประเมิน CIPP ได้รับการพัฒนามาจาก แดเนียล สตัฟเฟิลบีม (Daniel L. Stufflebeam) แห่งมหาวิทยาลัยเวสต์เทอร์น มิชแิ กน สหรัฐอเมริกา ในปี 1967 ซึ่งรูปแบบการประเมิน CIPP Model ส่วนใหญ่จะนามาใช้กับการประเมินโครงการในลักษณะท่ีโครงการหรือแผนงานที่เสร็จส้ินแล้ว จึงได้ เรียกวา่ เปน็ การประเมินแบบเน้นสรุปภาพรวมของโครงการ (Summative Evaluation) และการประเมินแบบเน้น กระบวนการดาเนินโครงการ (Formative Evaluation) โดยรูปแบบการประเมินดังกล่าวได้รับความนิยมเป็น อย่างมาก ซึง่ ในชว่ งแรกๆ จะถกู นาไปใชใ้ นการประเมินผลทางดา้ นการศกึ ษา อาทิเช่น การประเมินผลโครงการโดยวิธี CIPP Model ในโครงการประเมินผลการให้บริการทาง การศึกษา เปน็ โครงการทีม่ หี ลายเปูาหมายและการเก็บข้อมูลค่อนข้างมาก ซึ่งเป็นความท้าทายในการประเมินผล โครงการเป็นอย่างมาก (Zhang et al., 2011) และพัฒนามาใช้สาหรับการประเมินผลโครงการตา่ งๆ นอกจากน้ี Stufflebeam กลา่ ววา่ การประเมนิ แบบ CIPP จะเป็นการประเมินเพือ่ ใชใ้ นการตัดสินใจในการดาเนินโครงการ ดังแผนภาพท่ี 2.1 และ 2.2 หนา้ | 2-3

แผนภาพท่ี 2.1 ความสมั พนั ธ์ของการตัดสนิ ใจและประเภทการประเมนิ แบบ CIPP Model ทม่ี า : เยาวดี (2542) กรอบในการประเมนิ รปู แบบ CIPP Model แยกออกเปน็ 4 ประเภท สรปุ ไดด้ งั นี้ (1) การประเมนิ สภาวะแวดล้อม (Context Evaluation: C) (2) การประเมินปัจจยั นาเขา้ (Input Evaluation: I) (3) การประเมนิ กระบวนการ (Process Evaluation: P) (4) การประเมินผลผลติ (Product Evaluation: P) แผนภาพท่ี 2.2 รปู แบบการประเมนิ CIPP และความสัมพนั ธ์กับโครงการ ที่มา : Stufflebeam and Shinkfield (2007) หนา้ | 2-4

2) Development Assistance Committee of the Economic Cooperation and Development (OECD/DAC) โดย OECD เป็นหน่วยงานช้นั นาในระดับสากลของโลกท่ีไดม้ ีการริเร่ิมจัดให้มี มาตรฐานในการประเมินผลโครงการ โดยให้การสนับสนุนหรือความช่วยเหลือทางวิชาการกับประเทศต่างๆ ดา้ นการพฒั นาตดิ ตามและประเมินผลโครงการ (Monitor and Evaluation) ตัง้ แต่ปี ค.ศ. 1991 ซ่ึงมีหลักการท่ี ใช้ในการประเมินผลโครงการ เรียกวา่ DAC Principles for Evaluation of Development Assistance โดย มีเกณฑ์ในการประเมิน 5 ด้าน ที่เรียกว่า “เกณฑ์การประเมินของ OECD/DAC” ประกอบด้วย 5 ด้าน ได้แก่ ความสอดคล้อง (Relevance) ประสิทธิผล (Effectiveness) ประสิทธิภาพ (Efficiency) ผลกระทบ (Impact) และความย่งั ยนื (Sustainability) ดังแผนภาพที่ 2.3 แผนภาพที่ 2.3 รูปแบบการประเมนิ แบบ OECD/DAC ทีม่ า : สานักบริหารการระดมทุนระบบบรหิ ารจดั การนา้ สานกั งานบริหารหน้ีสาธารณะ อย่างไรก็ดี ผลลัพธ์ของหลายๆ โครงการที่ผ่านการคัดกรองด้วยวิธีการประเมินดังกล่าว ยังไม่สะท้อนผลประโยชน์โดยรวมท่ีส่งผลถึงการขับเคล่ือนประเทศในระยะยาวทั้งในด้านผลิตภาพและความสามารถ ในการแข่งขันของประเทศ ดังน้ัน การพัฒนารูปแบบการประเมินโครงการโดยคานึงถึงผลลัพธ์ดังกล่าวน่าจะ เป็นประโยชน์ในการวิเคราะห์ภาพรวมการลงทุนและการเรียงลาดับความสาคัญโครงการ โดยเฉพาะ สบน. ในฐานะที่ต้องพิจารณาการกู้เงินของหน่วยงานต่างๆ ซึ่งมีแนวโน้มที่จะต้องระดมทุนมากขึ้นอย่างต่อเนื่อง ประกอบกับการกู้เงินมีกรอบการก่อหน้ี จึงต้องมีการกระบวนการคัดกรองโครงการท่ีเข้มงวดมากข้ึน ในการนี้ คณะผู้วิจัยจึงได้ทบทวนวรรณกรรมท่ีเกี่ยวข้อง รวมถึงนิยามความสามารถในการแข่งขันและผลิตภาพ และ ทฤษฎีการชี้วัดความสามารถการแข่งขันและผลิตภาพเพื่อพิจารณาปัจจัยท่ีสามารถนามาใช้ในการประเมิน โครงการได้ หน้า | 2-5

2.3 นิยามและทฤษฏีความสามารถในแขง่ ขันและผลิตภาพ แนวความคิดเก่ียวกับความสามารถในการแข่งขัน (Competitiveness) มีจุดเริ่มต้นจากการวัด ศักยภาพขององค์กรธุรกิจเม่ือเปรียบกับคู่แข่งอื่น เพื่อบ่งช้ีแนวโน้มการเติบโตและการทากาไรของบริษัท รวมถึงความสามารถในการตอบสนองความต้องการของตลาดเปูาหมายในด้านต่างๆ เช่น เงื่อนไขราคาและ คุณภาพสินค้า เพื่อให้บริษัทสามารถทากาไรไดส้ ูงสุด (Betancor O., et al., 2013) ในปจั จุบนั ได้มีการพัฒนา แนวคิดเร่ืองความสามารถในการแข่งขันของประเทศให้เปน็ ท่ียอมรับโดยทั่วไปว่า ความสามารถในการแข่งขัน เป็นปัจจัยและตัวช้ีวัดสาคัญท่ีส่งเสริมเศรษฐกิจและสังคมของประเทศให้มีการเติบได้อย่างยั่งยืน โดยมีการ กาหนดนิยามความสามารถในการแข่งขนั ระดับประเทศทีห่ ลากหลาย เชน่ International Institute for Management Development (IMD) (2013) ได้นิยามว่า เป็นสาขาเศรษฐศาสตร์ ซึ่งวิเคราะห์ข้อเท็จจริงและนโยบายของประเทศท่ีสนับสนุนการสร้างและดารง สภาพแวดลอ้ มที่เอ้ืออานวยใหอ้ งค์กรสามารถสรา้ งคณุ คา่ และประชาชนมคี วามเปน็ อยูท่ ดี่ ีได้อยา่ งยง่ั ยืน World Economic Forum (WEF) (2013) ไดน้ ิยามความสามารถในการแข่งขันของประเทศ ใน รูปแบบขององค์กร นโยบาย และปัจจัยที่กาหนดระดับผลิตภาพของประเทศ โดยได้อธิบายเพิ่มเตมิ วา่ ระดับ ผลิตภาพเป็นเคร่ืองกาหนดความม่ังค่ังทางเศรษฐกิจของแต่ละประเทศ รวมทั้งเป็นตัวกาหนดผลตอบแทนของ การลงทนุ ซ่งึ จะเป็นปจั จยั พน้ื ฐานในการขับเคลอ่ื นการเจริญเตบิ โตทางเศรษฐกิจ หรืออีกนัยหนึ่ง ระบบเศรษฐกิจ ทม่ี ีการแขง่ ขันสูงมแี นวโนม้ ทจ่ี ะเจรญิ เติบโตอย่างรวดเร็ว นอกจากน้ี ยังมีผลงานวิชาการจานวนมาก ซึ่งได้ศึกษาปัจจัยท่ีส่งเสริมความสามารถในการแข่งขัน โดย Porter (2003) ได้กล่าวว่า ปัจจัยสาคัญตอ่ ความสามารถในการแข่งขันของประเทศมีเพียงปัจจัยเดียว คือ ศักยภาพในการผลิตหรือผลิตภาพ โดยจะเป็นเกณฑ์วัดประสิทธิภาพของระบบการผลิตและระดับมาตรฐานการ ครองชีพของประเทศในลักษณะเดียวกันกับผลิตภณั ฑ์ประชาชาตเิ บ้อื งต้น (Gross National Product : GNP) การ เพมิ่ ขึน้ ของผลิตภาพจึงเป็นสิ่งท่ีผู้บริหารหรือผู้นาประเทศให้ความสาคัญเปน็ อย่างมาก เนื่องจากจะสามารถทาให้ ต้นทุนการผลิตต่อหน่วยทั้งในด้านค่าแรงหรือค่าใช้จ่ายในการบริหารงานลดลง ซ่ึงจะช่วยให้การแข่งขันด้าน ราคากับคู่แข่งอ่ืนทาได้ง่ายข้ึนหรือทาให้ผลกาไรขององค์กรหรือประเทศสูงข้ึน ทั้งน้ี Porter เห็นว่า การเพิ่มความสามารถในการแข่งขันของประเทศสามารถวิเคราะห์ได้โดยใช้ทฤษฎี 4 ปัจจัยแวดล้อมท่ีเอื้อต่อ การเพ่ิมผลิตภาพอย่างต่อเนื่อง (Diamond Model) โดยองค์ประกอบของปัจจัยกาหนด (Determinants) ตามทฤษฎี 4 ปัจจัยแวดล้อมเพ่ือเอื้อต่อการเพิ่มผลิตภาพอย่างต่อเน่ือง (Diamond Model) และปัจจัย ภายนอก 2 ปัจจยั ดงั น้ี ปจั จยั แวดลอ้ ม 1) ปัจจัยด้านการผลิต (Factor Condition) คือ เง่ือนไขท่ีแสดงถึงตาแหน่งของประเทศใน ดา้ นปจั จัยการผลติ เช่น แรงงานมฝี ีมอื โครงสรา้ งพ้นื ฐาน ความจาเปน็ ของการแข่งขนั ในอตุ สาหกรรม เปน็ ตน้ 2) ปจั จัยดา้ นอปุ สงค์ (Demand Condition) คอื ธรรมชาตขิ องความต้องการหรืออปุ สงค์ใน ระดับประเทศ หน้า | 2-6

3) ปจั จยั ด้านอุตสาหกรรมต่อเนอ่ื งและสนับสนุน (Related & Supporting Industries) คือ การ มี อยู่ ห รื อข าดห าย ข องอุตส าห ก ร ร ม ที่ เ ป็น ผู้ จั ดห าวัต ถุ ดิบ แ ล ะอุตส าห ก ร ร ม ที่ เ กี่ ย วข้ องใ น ร ะดับปร ะเ ท ศ โดยพิจารณาเรื่องความได้เปรียบในระดับสากล/ศักยภาพหรือการได้เปรียบในเชิงแข่งขันของอุตสาห กรรมท่ี เปน็ ผจู้ ดั หาวัตถดุ ิบ/ขดี ความสามารถหรือการได้เปรียบเชงิ แขง่ ขนั ในอตุ สาหกรรมท่เี กี่ยวขอ้ ง 4) ปัจจัยด้านยุทธศาสตร์ โครงสร้าง และบริบทการแข่งขัน (Context for Firm Strategy, Structure and Rivalry) คอื เงอื่ นไขในประเทศทใี่ ช้ในการบริหารจัดการเก่ียวกับการดาเนินงานธรุ กิจ ครอบคลุม ทง้ั เปาู หมายเก่ียวกบั โครงสรา้ งการบริหาร การกาหนดกลยุทธ์ที่เหมาะสม และการแขง่ ขัน ปัจจยั ภายนอก 1) บทบาทของภาครฐั (The Role of Government) คอื นโยบายสนับสนุนของรัฐด้านการค้า การ กาหนดนโยบายด้านการลงทุนจากต่างประเทศ อิทธิพลต่อความต้องการของผู้บริโภคการกาหนดสภาพของ อตุ สาหกรรมท่สี นับสนนุ 2) บทบาทของโอกาส (The Role of Chance) คือ เครือข่ายความรว่ มมือระดับสากลความต่อเนือ่ ง ของ เทคโนโลยีที่สาคัญ การขาดความต่อเน่ืองของต้นทุนปัจจัยการผลิต การเปลี่ยนแปลงของตลาดการเงิน การ กาหนดนโยบายหรอื การตัดสนิ ใจดา้ นการเมอื ง Atkinson (2013) ได้มีความเห็นที่แตกต่างไปจากนิยามอื่นๆ โดยเห็นว่า ความสามารถ ในการแข่งขันระดับประเทศ คือ ความสามารถของประเทศในการส่งออกมากกว่าการนาเข้าในแง่การสร้าง มูลค่าเพม่ิ ดังน้ัน ภายใต้นิยามดงั กล่าวความสามารถในการแข่งขันทางเศรษฐกิจของแต่ละประเทศ จึงเกิดได้จาก 3 เง่อื นไข คอื 1) การดาเนนิ งานการค้าของประเทศดว้ ยสว่ นเกินทางการค้า (Trade Surplus) 2) การกีดกันทางคา้ สาหรบั การนาเข้าที่นอ้ ย (Few Barrios to Imports) และ 3) การให้ส่วนลดกบั ผู้ส่งออกอยา่ งจากัด (Limited Discount to Exporters) นอกจากน้ี Atkinson ยังมีความเห็นเพิ่มเติมว่า นวัตกรรม (Innovation) ไม่ได้เป็นปัจจัยท่ี ก่อให้เกิดความสามารถในการแข่งขันของประเทศหรือผลิตภาพเสมอไป โดยได้อธิบายว่า นวัตกรรม คือ การใช้ประโยชน์จากผลการคิดค้นผลิตภัณฑ์ รูปแบบการบริการ กระบวนการผลิต วิธีทางการตลาด หรือ รูปแบบองค์กรใหม่ เพื่อพัฒนาประสิทธิการดาเนินธุรกิจ องค์กร หรือส่วนงานอื่นที่เกี่ยวข้อง ซึ่งนวัตกรรม บางประเภทสามารถทาให้เกิดผลิตภาพท่ีสูงขึ้นได้โดยไม่กระทบต่อความสามารถในการแข่งขัน หากนวัตกรรม ดังกล่าวไม่ส่งผลกระทบต่อภาคธุรกิจท่ีดาเนินการส่งออก เช่น การพัฒนาระบบไฟฟูา การคิดค้นยาชนิดใหม่ เป็นตน้ ท้ังน้ี Atkinson ไดส้ รปุ วา่ ความสามารถในการแข่งขนั ของประเทศ ผลิตภาพ และนวัตกรรม เปน็ 3 ปจั จัยท่ี ทาให้เกิดการเติบโตของเศรษฐกิจประเทศและมีความเชื่อมโยงกัน เช่น สนับสนุนความสามารถในการแข่งขัน โดยการกาหนดนโยบายการค้า ภาษี และเทคโนโลยีท่ีเออ้ื ตอ่ การค้าขายระหวา่ งประเทศ สนับสนุนการสร้างสรรค์ นวตั กรรมโดยกาหนดกฎระเบียบทเ่ี กีย่ วข้องกบั การลงทนุ ในงานวิจยั และส่งเสริมการถ่ายโอนเทคโนโลยีระหว่าง หน่วยงาน และสนบั สนุนผลติ ภาพโดยการวิเคราะหอ์ ุตสาหกรรมและสนับสนุนอตุ สาหกรรมท่มี ผี ลิตภาพสูง เปน็ ต้น หนา้ | 2-7

Martin, R. (2004) ได้วเิ คราะหป์ ัจจัยทกี่ ่อให้เกดิ ความสามารถในการแข่งขนั ในภูมิภาคของ ประเทศในสหภาพยุโรปใหก้ บั คณะกรรมการยุโรป (The European Commission) ระหว่างปี พ.ศ. 2523- 2544 เป็นระยะเวลารวม 21 ปี โดยนารายไดต้ อ่ หัวประชากร (GDP per Capita) มาเปน็ ตวั ชี้วดั ความสามารถใน การแข่งขันและวเิ คราะห์ความสัมพันธ์ของการเปลย่ี นแปลงตวั แปรดงั กล่าวกับปัจจัยท่ีเก่ยี วขอ้ ง ไดแ้ ก่ ผลติ ภาพ ชั่วโมงการทางานของพนักงาน อัตราการจ้างงาน (Employment Rate) และสัดส่วนการเป็นภาระ (Dependency Rate) โดยพบวา่ ประสิทธิภาพและอัตราการจา้ งงานมีความสัมพนั ธท์ ี่เก่ียวข้องกับการเพิ่มระดับ ความสามารถในการแข่งขันมากทสี่ ุด ทั้งน้ี เม่ือพิจารณาตัวแปรทส่ี าคญั ต่ออตั ราการเตบิ โตของรายไดต้ ่อหวั ประชากรแลว้ พบว่า มเี พียงผลติ ภาพเท่าน้ันทส่ี าคัญ จงึ สรปุ ได้ว่า ในระยะยาวการพฒั นานวัตกรรมดา้ นเทคโนโลยที ี่ ส่งเสรมิ ประสทิ ธภิ าพจะเป็นปจั จัยทท่ี าใหเ้ กดิ การเตบิ โตได้ ในขณะทกี่ ารดงึ ดดู ประชากรเพอ่ื ใหม้ กี ารจา้ งงานมากขึน้ เปน็ เพียงปัจจยั สนับสนุนชว่ั คราวเท่าน้นั นอกจากนี้ คณะผวู้ จิ ยั ไดพ้ จิ ารณาปจั จัยส่งเสรมิ ผลติ ภาพอน่ื ๆ แลว้ พบว่า ปจั จยั มีความสมั พนั ธ์ในทางบวก เช่น ระดบั การวจิ ยั และพฒั นาความสามารถเฉพาะในการใช้เทคโนโลยขี ้นั สงู (R&D intensity) ผลประโยชนท์ างออ้ ม (Spillover Effect) และระดับการศกึ ษาของแรงงาน เป็นต้น สาหรับ ผลกระทบและการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานพบว่า มีความสัมพันธ์ต่อผลิตภาพเพยี งเลก็ นอ้ ยหรอื แทบไม่มี ความสมั พนั ธเ์ ลย และสรุปวา่ โครงสรา้ งพืน้ ฐานเปน็ สิ่งทีจ่ าเปน็ แต่ไม่ใชเ่ งอื่ นไขทีเ่ พยี งพอตอ่ ความสาเรจ็ ระดบั ประเทศ พร้อมนีย้ งั มผี ลการวิเคราะหเ์ ชิงพืน้ ทพี่ บวา่ บรเิ วณทม่ี ีความเช่ยี วชาญทางด้านเกษตรกรรมมี แนวโน้มท่ีจะมรี ายไดต้ ่อหวั ท่ีตา่ กว่าบริเวณท่ีมคี วามเช่ยี วชาญในกจิ กรรมบางอย่าง เช่น การใหบ้ ริการทาง การเงนิ การขนสง่ และการสอ่ื สาร ซ่ึงมกั จะมีรายไดต้ อ่ หัวทส่ี งู เปน็ ต้น (แผนภาพท่ี 2.4) แผนภาพท่ี 2.4 The “Pyramid Model” of Regional Competitiveness ท่มี า : Gardiner et al. (2004) หน้า | 2-8

2.4 การจัดอนั ดบั ความสามารถในการแข่งขนั เนือ่ งจากแนวคิดในเร่อื งของการจัดอนั ดบั ความสามารถในการแข่งขันเป็นที่ยอมรับของนานาประเทศ และเป็นประโยชน์ต่อการวิเคราะห์ยุทธศาสตร์ของประเทศองค์รวมเพื่อการพัฒนาอย่างย่ังยืนได้ องค์กรและ สถาบันวิจัยจึงได้มีการคิดค้นวิธีการจัดอันดับและจัดทาอันดับความสามารถในการแข่งขันของประเทศทุกๆ ปี โดยมีสถาบันจัดอันดบั ท่ีเปน็ ท่ียอมรับ 2 แห่ง ไดแ้ ก่ International Institute for Management Development (IMD) และ World Economic Forum (WEF) โดยท้ังสองสถาบนั มที ฤษฎี แนวคิด และวธิ ีการในการจัดอันดับ ความนา่ เช่ือถือ ดงั ตอ่ ไปน้ี 2.4.1 International Institute for Management Development (IMD) IMD ซ่ึงจัดอันดับความสามารถในการแข่งขันของประเทศและตีพิมพ์เผยแพร่ใน World Competitiveness Yearbook (WCY) ทุกๆ ปีตัง้ แต่ปี ค.ศ. 2532 ได้อธิบายแนวคิดของความสามารถใน การแข่งขนั (Competitiveness) เปน็ ขน้ั ลาดับความคิด 4 ลาดบั ได้แก่ 1) ประสิทธิภาพ (Efficiency) คือ การมีความสามารถเหนือกว่าผู้อื่นในสาขาความเชีย่ วชาญ ทเ่ี ปน็ ประโยชน์และทต่ี ้องการ 2) การคัดเลือก (Choice) คือ การเลือกพัฒนาหรือลงทุนในสาขาเฉพาะที่ตนสามารถสร้าง มลู คา่ เพ่มิ ไดม้ ากกว่าคู่แขง่ 3) ทรัพยากร (Resources) คือ ความสามารถในการเคลื่อนย้ายทรัพยากรเพ่ือสนับสนุน กลยุทธ์ดงั กลา่ ว 4) วัตถุประสงค์ (Objectives) คือ การพัฒนาความสามารถในการแข่งขันของประเทศ เพ่ือเชื่อมโยงและตอบสนองความตอ้ งการของแตล่ ะคนและองค์กรในประเทศ เช่น บริษัทมีความตอ้ งการสร้าง ผลกาไร ประเทศต้องการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม และประชาชนต้องการยกระดับมาตรฐานชีวิตของตนให้ดี มากขน้ึ เปน็ ต้น ในการจัดอันดับ IMD จะคัดเลือก 60 ประเทศท่ีมีความสาคัญต่อระบบเศรษฐกิจโลกและมี ความสมบูรณ์ของข้อมูลมาพิจารณาจัดลาดับ ซึ่งในการคานวณความสามารถในการแข่งขันของแต่ละประเทศ ใช้หลักการคานวณ ซ่ึงพิจารณาปัจจัย 4 ด้าน (Factor) ได้แก่ สภาพเศรษฐกิจ ประสิทธิภาพของรัฐบาล ประสิทธิภาพภาคเอกชน และโครงสร้างพื้นฐาน ซึ่งภายใต้แต่ละปัจจัยจาแนกเป็นปัจจัยย่อยอีก 5 ด้าน (Sub - Factor) และภายใตแ้ ต่ละปจั จัยย่อยดงั กล่าวยังประกอบดว้ ย ตวั ชีว้ ัด (Criteria) อกี หลายรายการ ท้ังนี้ ในการคานวณจะนาค่าของแตล่ ะตัวชี้วัดมาเฉล่ียโดยแต่ละตัวช้ีวัดย่อยมีน้าหนักในการคานวณเท่ากันที่ร้อยละ 5 ต่อตัวชี้วัดย่อย (20*5% = 100%) โดยข้อมูลที่ใชใ้ นการคานวณและสัดส่วนของข้อมูลที่ใช้ ไดแ้ ก่ ข้อมูลเชิงสถิติ คิดเป็นสดั สว่ น 2 ใน 3 และขอ้ มูลจากการสารวจผูบ้ ริหาร คิดเป็นสดั สว่ น 1 ใน 3 ผลการจัดลาดับความสามารถการแข่งขันของประเทศในปี พ.ศ. 2557 พบว่า ประเทศที่มี อันดับความสามารถในการแข่งขัน 3 อันดับแรก ได้แก่ ประเทศสหรัฐอเมริกา สวิสเซอร์แลนด์ และสิงคโปร์ ตามลาดับ โดยประเทศที่ได้ลาดับท้ายสุด 3 อันดับ ได้แก่ อาร์เจนตินา โครเอเชีย และเวเนซุเอลา สาหรับ ประเทศไทยได้รับการจัดอันดับความสามารถในการแข่งขันในลาดับที่ 29 ตกลง 2 ลาดับจากปี พ.ศ. 2556 ซึ่งหากเปรียบเทียบกับประเทศอาเซียนแล้ว ประเทศไทยมีอันดับที่ดีกว่าประเทศฟิลิปปินส์ (42) และอินโดนีเซีย (37) และอยูใ่ นลาดับทีต่ ่ากว่าประเทศมาเลเซีย (12) และสิงคโ์ ปร์ (3) หน้า | 2-9

ตารางที่ 2.1 ปจั จัยและตัวชว้ี ัดยอ่ ยในการคานวณความสามารถในการแขง่ ขันของ IMD ปจั จัย สภาพเศรษฐกิจ ประสทิ ธภิ าพของ ประสทิ ธิภาพ โครงสรา้ งพน้ื ฐาน (Factor) รฐั บาล ภาคเอกชน โครงสร้างพน้ื ฐาน สภาพเศรษฐกจิ สถานะทางการเงินของ ผลติ ภาพ ทว่ั ไป ในประเทศ รัฐบาล ตลาดแรงงาน โครงสร้างพน้ื ฐาน การคา้ ระหวา่ ง นโยบายการเงิน ดา้ นเทคโนโลยี โครงสรา้ งพ้ืนฐาน ปัจจัยยอ่ ย ประเทศ ดา้ นวิทยาศาสตร์ (Sub-Factor) การลงทนุ ระหวา่ ง โครงสร้าง ตลาดการเงนิ สุขภาพและ ประเทศ การบริหารภาครัฐ ส่งิ แวดลอ้ ม การศึกษา อัตราการจา้ งงาน กฎหมายธุรกจิ โครงสรา้ ง 113 การบรหิ าร อตั ราเงินเฟูอ โครงสรา้ งสงั คม ทัศนคตแิ ละค่านยิ ม จานวนตัวชี้วดั 79 70 71 (Criteria) ทม่ี า : IMD World Competitiveness Yearbook 2557 2.4.2 World Economic Forum (WEF) WEF เป็นอีกสถาบันท่ีจัดอันดับความสามารถในการแข่งขันประเทศท่ีเรียกว่า Global Competitive Index (CGI) ทุกๆ ปี มานานถึง 3 ทศวรรษ โดยเผยแพร่ในรายงานการจัดอันดับความสามารถ ในการแข่งขันของประเทศต่างๆ ในรายงานท่ีเรียกวา่ The Global Competitiveness Report (GCR) โดยมี แนวคดิ การจัดอันดบั ความสามารถในการแข่งขันตามปจั จัย 3 ประการ ดังนี้ 1) ปัจจัยพ้นื ฐาน (Basic Requirements) ประกอบดว้ ย 4 ปจั จัยย่อย ได้แก่ ปจั จัย เก่ียวกับสถาบัน (Institutions) โครงสร้างพื้นฐาน (Infrastructure) สภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจมหภาค (Macroeconomic Environment) และสุขภาพและการศึกษาข้ันพน้ื ฐาน (Health and Primary Education) 2) ปจั จัยยกระดับประสิทธิภาพ (Efficiency Enhancers) ประกอบดว้ ย 6 ปัจจัยย่อย ไดแ้ ก่ การฝึกอบรมและการศึกษาข้ันสูง (Higher Education and Training) ประสิทธิภาพของตลาดสินค้า (Goods Market Efficiency) ประสิทธิภาพของตลาดแรงงาน (Labor Market Efficiency) พัฒนาการของ ตลาดการเงิน (Financial Market Development) ความพร้อมดา้ นเทคโนโลยี (Technological Readiness) และขนาดของตลาด (Market Size) 3) ปัจจัยนวตั กรรมและศักยภาพทางธุรกิจ (Innovation and Sophistication Factors) ประกอบด้วย 2 ปัจจัยย่อย ได้แก่ ศักยภาพทางธรุ กิจ (Business Sophistication) และนวัตกรรม (Innovation) ดงั แผนภาพที่ 2.5 หนา้ | 2-10

แผนภาพท่ี 2.5 ปจั จยั และปจั จยั ย่อยในการคานวณความสามารถในการแข่งขนั ของ WEF ทมี่ า : The Global Competitiveness Report 2556 – 2556 โดยการกาหนดน้าหนกั สาหรับการประเมินในแต่ปัจจัยจะแตกต่างไปตามระดับของการพัฒนา ในแตล่ ะประเทศ ซึง่ แบง่ ตามผลติ ภณั ฑม์ วลรวมภายในประเทศต่อประชากร (GDP per Capita) ดังนี้ 1) ระดับ 1 ได้แก่ ประเทศท่ีมีผลิตภณั ฑ์มวลรวมภายในประเทศตอ่ ประชากรตา่ กวา่ 2,000 ดอลลารส์ หรัฐ ถือเปน็ ประเทศทขี่ บั เคลอื่ นเศรษฐกจิ โดยอาศัยปัจจยั การผลิต (Factor-Driven Economies) 2) ระดับ 2 ไดแ้ ก่ ประเทศท่ีมีผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศต่อประชากรประมาณ 3,000 – 8,999 ดอลลาร์สหรัฐ ถือเปน็ ประเทศที่อาศัยปัจจัยด้านประสิทธิภาพเป็นปัจจัยขับเคลื่อนเศรษฐกิจ (Efficiency-Driven Economies) ซ่งึ ประเทศไทยถูกจัดให้เป็นประเทศท่ีอยู่ในกล่มุ นี้ 3) ระดับ 3 ไดแ้ ก่ ประเทศท่ีมีผลิตภณั ฑ์มวลรวมภายในประเทศตอ่ ประชากรมากกว่า 17,000 ดอลลาร์สหรัฐ ถือเป็นประเทศท่ีอาศัยนวตั กรรมเป็นปัจจัยขับเคลื่อนเศรษฐกิจ (Innovation-Driven Economies) นอกจากน้ีประเทศที่มีผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศต่อประชากรอยู่ในช่วงรอยต่อ ระหว่างระดับ 1 กบั 2 และระหวา่ งระดบั ที่ 2 กับ 3 จะจัดให้อยู่ในกลุ่มของประเทศอยู่ระหว่างการเปล่ียนผ่าน (In Transition) หนา้ | 2-11

ตารางที่ 2.2 การกาหนดน้าหนกั และการแบง่ ระดับของการพฒั นาประเทศตามเกณฑ์ของ WEF ทม่ี า : The Global Competitiveness Report 2557 – 2558 จากรายงาน The Global Competitiveness Report 2557 - 2558 ไดจ้ ัดอันดับ ความสามารถในการแข่งขันของประเทศต่างๆ จานวนทั้งสิ้น 144 ประเทศ พบว่า ประเทศท่ีมีอันดับ ความสามารถในการแข่งขัน 3 อันดับแรก ได้แก่ สวิสเซอร์แลนด์ สิงค์โปร และสหรัฐอเมริกา สาหรับประเทศ ไทยได้รับการจัดอันดับเป็นลาดับที่ 31 ซ่ึงดีข้ึนจากลาดับท่ี 37 (จากการจัดอันดับใน 148 ประเทศ ในปี พ.ศ. 2556) เมื่อเปรียบเทียบกับประเทศในภูมิภาคเอเชียด้วยกันประเทศไทยเป็นรองอยู่ 3 ประเทศ คือ สิงค์โปร (อันดับ2) และมาเลเซีย (อันดับ 20) และเมื่อเปรียบเทียบกับค่าเฉลี่ยในกลุ่มระดับการพัฒนาเดียวกัน หรือ ระดับ 2 ซ่ึงเป็นประเทศท่ีอาศัยปจั จัยด้านประสิทธิภาพเป็นปัจจัยขับเคลื่อนเศรษฐกิจ (Efficiency-Driven Economies) เป็นสาคัญแล้วนั้น ประเทศไทยอยู่ในเกณฑ์ท่ีดกี วา่ ระดับค่าเฉลี่ย ซ่ึงประเทศไทยถูกจัดในอันดบั ตน้ ๆ ในด้านปัจจัยเศรษฐกิจมหภาค เนื่องจากประเทศไทยสามารถรักษาระดบั สถานะทางการคลังที่ดี อัตราการออม อยู่ในระดับสูง และยังสามารถควบคุมอัตราเงินเฟูอ โดยเมื่อเทียบกับประเทศอื่นๆ ประเทศไทยมีอัตราส่วน หนี้สินต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (Debt-to-GDP Ratio) ที่ร้อยละ 45.49 ในปี 2556 ซ่ึงถือ เป็นระดับท่ีดี รวมท้ังปัจจัยทางด้านการพัฒนาตลาดทางการเงนิ (อันดับ 34) ประสิทธิภาพตลาดผลผลิต (อันดับ 30) ดังแผนภาพท่ี 2.6 แผนภาพท่ี 2.6 ผลการจัดอนั ดบั และผลของประเทศไทยในด้านตา่ งๆ และการเปรียบเทยี บระดบั คะแนนของ ประเทศไทยกบั กลุ่มประเทศทอ่ี ยู่ในระดับพัฒนาเดียวกนั (ระดับ 2) ทีม่ า : The Global Competitiveness Report 2013 – 2014 หนา้ | 2-12

เมื่อพิจารณาในทางกลับกัน หากพิจารณาจากวิวัฒนาการการจัดอันดับความสามารถใน การแขง่ ขนั ของประเทศไทยทาใหเ้ ห็นวา่ ประเทศไทยมีแนวโนม้ การพัฒนาขีดความสามารถในการแข่งขันอยู่ใน ระดับท่ีลดลงจนถึงระดับท่ีทรงตัว ซ่ึงในปี 2556 - 2557 ประเทศไทยมีการพัฒนาในทางด้านศักยภาพของ ประเทศ (Performance) เพียงเล็กนอ้ ยเทา่ นน้ั ซ่งึ มสี าเหตจุ ากหลายปจั จยั ได้แก่ เสถียรภาพทางการเมืองและ การดาเนินนโยบาย ปัญหาคอรัปช่ันและกลุ่มผู้มีอานาจ การคานึงถึงและมาตรการความปลอดภัย ความน่าเชือ่ ถือที่ลดลง และความไม่แน่นอนของนโยบายการคุ้มครองสิทธิในทรัพย์สิน ซ่ึงปจั จัยเหล่านี้มีผลทาให้ คุณภาพขององคก์ รภาครฐั (Thai Public Institutions) ลดลง รวมถงึ คณุ ภาพของระบบสาธารณสุขและการศึกษา ทีอ่ ยู่ในระดบั ต่า ตลอดจนการพัฒนาของเทคโนโลยีและนวตั กรรมของไทยยงั อยู่ในระดบั ตา่ (แผนภาพท่ี 2.7) แผนภาพท่ี 2.7 พฒั นาการของการจดั อันดับ GCI ของประเทศในภมู ิภาคเอเชียต้งั แต่ปี 2549 ทีม่ า : The Global Competitiveness Report 2556 – 2557 2.5 กรณีศึกษาปัจจัยทม่ี ผี ลกระทบตอ่ โครงการลงทนุ ภาครฐั เมื่อพิจารณาปัจจัยในการพัฒนาความสามารถในการแข่งขันของประเทศไม่ว่าจะเป็นโครงสร้าง พ้ืนฐานทั่วไป การศึกษา การพัฒนาเทคโนโลยีและวจิ ัย ประสิทธิภาพของภาคเอกชนและรัฐบาล และสภาพเศรษฐกิจ หลายปัจจัยเหล่านี้เป็นสินค้าและบริการสาธารณะ (Public Goods) ที่รัฐบาลมีหน้าท่ีหลักในการลงทุนก่อสร้าง โครงสร้าง หรือกาหนดนโยบาย กฎระเบียบท่ีเก่ียวข้องเพื่อเอื้อต่อการพัฒนาปัจจัยดังกล่าว ท้ังนี้ เพ่ือให้เกิด ความชัดเจนถึงความเชื่อมโยงระหว่างการลงทุนของภาครัฐที่มีต่อการพัฒนาความสามารถในการแข่งขั น ของประเทศ คณะผู้วิจัยได้พิจารณาผลการวิจัยท่ีเก่ียวข้องกับสาขาการลงทุนต่างๆ ที่อยู่ในรัฐบาลได้เข้าไปมี บทบาทสาคัญในการสนับสนุนและมีวงเงินลงทุนสูง โดยพิจารณาว่า การลงทุนดังกล่าวมีนัยสาคัญต่อการพัฒนา ความสามารถในการแข่งขนั ของประเทศอย่างไร ซึ่งจาแนกสาขาการลงทุนเปน็ 2 ด้าน ได้แก่ 1) การลงทนุ ในโครงสร้างพนื้ ฐาน และ 2) การลงทุนดา้ นการศึกษาและสาธารณสุข โดยมรี ายละเอียด ดังน้ี หนา้ | 2-13

2.5.1 การลงทนุ ในโครงสรา้ งพื้นฐาน สาหรับความสัมพันธ์ระหวา่ งการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานและความสามารถในการแข่งขัน ผลิตภาพ และ/หรือการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจนั้น ได้มีการศึกษาวิจัยต่างๆ ที่น่าสนใจ เช่น ธนาคารโลก4 ได้มีการศึกษาเบื้องต้นพบว่า การเพ่ิมการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานร้อยละ 10 จะทาให้ได้ผลผลิต (Output) เพิ่มข้ึนประมาณร้อยละ 1 ในระยะยาว โดยเฉพาะอย่างย่ิงในประเทศกาลังพัฒนา การเพ่มิ คุณภาพของโครงสร้าง พ้ืนฐานจะทาให้การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจเพ่ิมข้ึนถึงร้อยละ 30 เช่น ในประเทศอียิปต์ มีการศึกษาว่า คา่ ใชจ้ ่ายด้านโครงสร้างพืน้ ฐานท่เี พ่ิมข้ึนจากร้อยละ 5 เปน็ รอ้ ยละ 6 ของ GDP มีผลทาให้อัตราการเพ่ิมขึ้นของ GDP ต่อหัวต่อปีเพิม่ ขึ้นร้อยละ 0.5 ในระยะเวลา 10 ปี (Norman Loayza และ Rei Odawara, 2553) การศึกษาในลักษณะคล้ายกัน ได้แก่ Calderón (2553) ซึ่งวิเคราะห์ข้อมูลปริมาณโครงสร้างพ้ืนฐานจาก 88 ประเทศ ในช่วงปี 2503-2543 โดยใช้สูตรคานวณการผลิต (Production Function) ท่ีใชป้ ัจจัยการคานวณ ได้แก่ แรงงาน ปัจจัยการผลิต เชิงกายภาพ และดัชนีโครงสร้างพื้นฐาน5 เป็นส่วนประกอบ โดยมีผลการศึกษา เมอ่ื ปรมิ าณโครงสร้างพื้นฐานเพ่มิ ขึ้นร้อยละ 1 ผลผลิตรวมจะเพิ่มข้นึ ประมาณร้อยละ 0.07 - 0.10 Betancor et al. (2556) ได้ศึกษาผลกระทบของการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานด้าน คมนาคมขนส่งที่มีต่อความสามารถในการแข่งขันของประเทศในกลุ่มประเทศยุโรป โดยวัดความสัมพันธ์ ระหว่างความสามารถในการแข่งขันท้ังในระดับประเทศและระดับภูมิภาคกับการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานด้าน คมนาคมขนส่ง พบว่า การลงทุนด้านคมนาคมขนส่งของแต่ละประเทศเป็นตัวแปรที่สาคัญท่ีจะผลักดันให้ ประเทศเกิดการพัฒนาและมีความสามารถในการแข่งขันในระดับประเทศและระดับภูมิภาคได้ ซ่ึงในระยะยาว การท่ีประเทศมีศักยภาพด้านคมนาคมขนส่งที่เพ่ิมขึ้นนั้น จะส่งผลต่อการเพิ่มประสิทธิภาพ ความน่าเช่ือถือ และคุณภาพการใหบ้ รกิ ารทีด่ ียง่ิ ข้ึนดว้ ย ซ่ึงจะทาให้สามารถลดต้นทุนการขนส่งและประหยัดเวลา ส่งผลให้เกิด ประสิทธภิ าพในภาคการผลิต ความสามารถในการแข่งขัน และการเตบิ โตทางเศรษฐกจิ ได้ในท่ีสุด ท้ังนี้ ได้สรุปว่า ปจั จัยดา้ นต่างๆ ท่มี ีผลทาให้โครงสร้างพืน้ ฐานดา้ นคมนาคมขนส่งเสรมิ ความสามารถในการแข่งขันของประเทศ และในภูมิภาค ได้แก่ (1) ต้นทุนการเดินทาง (2) แรงจูงใจหรือโอกาสของผู้เดินทาง (3) ระยะเวลา (4) อรรถประโยชน์ส่วนเพ่ิม และ (5) เวลากับอรรถประโยชน์ที่ไดร้ ับเพมิ่ ข้ึน ทั้งน้ี Mačiulis et al. (2009) ได้มี ความเห็นสอดคล้องและได้สรุปความสัมพันธ์ของโครงสร้างพ้ืนฐานด้านคมนาคมต่อความสามารถใน การแขง่ ขนั ของประเทศ (แผนภาพท่ี 2.8) 4 Infrastructure and Growth (n.d.) จาก Worldbank.org วนั ท่ี 4 เมษายน 2557 http://go.worldbank.org/YP9O1ZIHM0 5 คานวณโดยใช้ Principal Component Analysis จากปริมาณโครงสรา้ งพน้ื ฐานทางดา้ นคมนาคม พลงั งาน และโทรคมนาคม หน้า | 2-14

แผนภาพท่ี 2.8 ผลกระทบของการลงทุนโครงสร้างพนื้ ฐานท่มี ีตอ่ อตั ราการเจริญเตบิ โตทางเศรษฐกจิ ท่ีมา : Mačiulis et al. (2552) McKinsey Global Institute (2556) มีผลการศึกษาท่ีสนับสนุนแนวคิดว่าโครงสร้าง พื้นฐานท่ีดีเป็นปัจจัยหน่ึงท่ีจะสนับสนุนขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ โดยได้ศึกษาและประมาณการว่า ระหว่างปี 2556-2573 ประเทศท่ัวโลกจะต้องลงทุนในโครงสร้างพ้ืนฐานรวม 57 ล้านล้านเหรียญสหรัฐต่อปี ทั้งนี้ เพื่อคงระดับการเจริญเติบโตของเศรษฐกิจให้เป็นไปตามประมาณการของ GDP แต่หากมีการปรับปรุง โครงสร้างพ้ืนฐานให้มีประสิทธิภาพจะทาให้สามารถประหยัดเงินลงทุนได้ถึง 1 ล้านล้านเหรียญสหรัฐ หรือ ประหยัดได้ถึงร้อยละ 60 และสามารถเพิ่มความสามารถในการแข่งขันของประเทศได้ดียิ่งข้ึน โดยคณะผู้วิจัย มีความเห็นว่า วิธีท่ีดีท่ีสุดในการลดต้นทุนโครงสร้างพื้นฐาน คือ การกาหนด Portfolio โครงสร้างพื้นฐานท่ี ประกอบด้วย จานวนและลักษณะโครงการท่ีเหมาะสม จะสามารถประหยัดเงนิ ได้ถึง 200,000 ล้านเหรียญสหรัฐ ต่อปีทั่วโลก โดยโครงการลงทุนดังกล่าวจะต้องมีความสอดคล้องกับวัตถุประสงค์และมีผลประโยชน์ที่คาดว่า จะไดร้ ับอย่างชัดเจน ตลอดจนมีวิธีการที่จะทาให้บรรลุวัตถุประสงค์ได้อย่างเป็นรูปธรรม เช่น มีการวางแผนการ ใช้ท่ีดินอย่างเหมาะสม มีแนวทางการเพ่ิมประสิทธิภาพการใช้บริการขนส่งสาธารณะ ปรับปรุงกระบวนการ คัดเลือกโครงการ โดยต้องมีการจัดทาเกณฑ์การคัดเลือกโครงการลงทุนอย่างชัดเจน มีการกาหนดวิธีการ ติดตามและประเมินผลโครงการอย่างโปร่งใส เช่น รัฐบาลสิงคโปร์กาหนดตัวช้ีวัดอย่างชัดเจนว่า จะเพ่ิม ความหนาแน่นของประชากรในเขตชุมชนเมือง โดยสนับสนุนให้มีการใช้บริการขนส่งสาธารณะร้อยละ 70 เป็นตน้ ซึ่งคณะผู้วิจัยมีข้อสังเกตว่า ในการจัดทาโครงการลงทุนใดๆ ควรให้ความสาคัญกับการจัดกรรมสิทธ์ิที่ดินด้วย เนื่องจากเปน็ ข้นั ตอนสาคัญทจี่ ะทาให้การดาเนินโครงการเสร็จสิ้นตามระยะเวลาท่ีกาหนดและไม่ล่าช้ากวา่ แผน ซงึ่ จากข้อมลู ทางสถติ ปิ ระมาณร้อยละ 90 ของโครงการก่อสร้างถนนในอนิ เดียล่าช้ากว่าแผนที่กาหนดไว้ ตง้ั แต่ รอ้ ยละ 15-20 เน่อื งจากความยุ่งยากในการจัดหาพนื้ ที่ หนา้ | 2-15

2.5.2 การลงทุนด้านการศึกษาและสาธารณสขุ ผลการศึกษาหลายฉบับมหี ลักฐานสนับสนนุ วา่ ทฤษฎีด้านสังคมและสาธารณสุขท่ีสามารถ ส่งเสริมให้ผลิตภาพของประเทศเพ่ิมขึ้นได้อย่างมีนัยสาคัญ โดยส่วนใหญ่แล้วมีแนวคิดสอดคล้องกับ ระดับ การศึกษาแปรผันต่อผลิตภาพ โดยการลงทุนในการศึกษาจะทาให้แรงงานมีฝีมือและสามารถเพ่ิมผลผลิตได้ โดย Dickens et al (2549) ได้ศึกษาเรื่องผลกระทบของการลงทุนด้านการศึกษาที่มีต่อการเจริญเติบโตทาง เศรษฐกิจ โดยตั้งคาถามว่า เหตุใดแรงงานท่ีมีการศึกษาสูงจึงทาให้เศรษฐกิจเจริญเติบโต และมีการเปรียบเทียบ ข้อมูลสถิติพบว่า ในชว่ งปี 2503-2543 ระยะเวลารวม 40 ปี การลงทุนดา้ นการศึกษา (Education) หรือทุนมนุษย์ (Human Capital) เป็นสาเหตุสาคัญของการเติบโตทางเศรษฐกิจ โดยการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของ สหรัฐอเมริกาเพมิ่ ข้ึนประมาณร้อยละ 3.5 ตอ่ ปี เป็นผลจากการเพิ่มขึ้นของผลิตภาพแรงงาน (Productivity of Labor) ซ่ึงผลิตภาพแรงงานเป็นปัจจัยหลักของการเพิ่มขึ้นของค่าจ้าง (Wage) และมาตรฐานการครองชีพ (Standards of Living) ประมาณร้อยละ 2.4 ตอ่ ปี การลงทนุ ในทุนมนษุ ยใ์ นอดตี เป็นสิง่ สาคัญเทยี บเท่ากับการ ลงทนุ ในปัจจัยการผลติ อืน่ ๆ เน่ืองจากแรงงานทมี่ ีทกั ษะสงู จะสามารถสรา้ งผลผลิตไดม้ ากกว่าปจั จัยอน่ื ๆ Hanushek E. A. และ Wößmann L. (2553) ได้ศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างจานวนปที ่ี ศึกษาในระบบโรงเรียนกับอัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจพบว่า การศึกษาในระบบโรงเรียนในแต่ละปีจะ ทาให้อัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจเพิ่มขึ้นร้อยละ 0.58 โดยการศึกษาสามารถส่งผลให้เกิดการเพ่ิม ผลผลติ ตอ่ แรงงาน ทาให้เกิดนวตั กรรมในระบบเศรษฐกิจ เทคโนโลยีการผลิต และกระบวนการอน่ื ๆ ที่ส่งเสริม การเจริญเติบโต รวมท้ังสนับสนุนการเรียนรู้ ความเข้าใจในข้อมูลและเทคโนโลยีใหม่ๆ ซ่ึงจะช่วยส่งเสริม การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ อย่างไรก็ดี ผลสารวจดังกล่าวให้ความสาคัญกับจานวนปเี ฉลี่ยท่ีศึกษา ในระบบ โรงเรียนเท่าน้ัน แต่ไม่ได้พิจารณาถึงคุณภาพการศึกษาท่ีแตกต่างกันของแต่ละประเทศ จึงได้ศึกษาเพ่ิมเติม เฉพาะในประเทศกลุ่ม OECD เพื่อทดสอบคุณภาพการศึกษาวา่ ส่งผลตอ่ การเจริญเติบโตของเศรษฐกิจอย่างไร โดยมีผลการศึกษาพบว่า คุณภาพการศึกษาที่สูงขึ้นจะสนับสนุนการสร้างทักษะแรงงาน ความสามารถใน การพัฒนาทักษะอย่างต่อเนื่อง เพ่ือรองรับนวัตกรรมในการผลิตท่ีพัฒนาขึ้น ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อค่าแรง การ เพ่ิมขึน้ ของผลผลติ และการเจริญเตบิ โตทางเศรษฐกิจตอ่ ไป The Mexican Commission on Macroeconomics and Health (2547) ไดม้ ีผล การศึกษาวา่ สุขภาพที่ดีและการลงทุนด้านสุขภาพจะส่งผลให้เศรษฐกิจเจริญเติบโต เน่ืองจาก 1) ลดการสูญเสีย การผลิตจากการเจบ็ ปุวยของแรงงาน 2) เพ่ิมผลติ ภาพมนษุ ย์ จากโภชนาการทดี่ ีขึ้น 3) เพ่ิมความสนใจในการเรียน และช่วยเพิ่มการเรียนรู้ ซ่ึงประเทศเม็กซิโกศึกษาวา่ 1 ใน 3 และคร่ึงหน่ึงของการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจใน ประเทศอังกฤษเมื่อ 200 ปีท่ีผ่านมา เป็นผลมาจากโภชนาการที่ดขี ้ึนของประชาชน และการศึกษาข้อมูลของ หลายประเทศค้นพบว่า โภชนาการที่ดียังจะช่วยสนับสนุนและมีผลกระทบถึงสุขภาพและการเจริญเติบโตทาง เศรษฐกิจด้วย และจากการเจริญเติบโตของประเทศเม็กซิโก ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2513-2538 พบว่า สุขภาพถือเป็น ปจั จัยสาคัญ 1 ใน 3 ที่จะนาไปสู่การเจริญเติบโตของเศรษฐกิจในระยะยาว โดยใช้อายุขัยและอตั ราการตายใน แต่ละกล่มุ อายเุ ป็นตัวชว้ี ดั การลงทนุ ด้านสุขภาพ หนา้ | 2-16

2.6 บทบาทของโครงสร้างพืน้ ฐานกบั ผลิตภาพและความสามารถในการแขง่ ขันของประเทศ จากการทบทวนวรรณกรรม ในข้อ 2.4 และ 2.5 จะพบว่าการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานด้าน คมนาคมขนส่งเปน็ ปจั จัยสาคัญที่ทาใหป้ ระเทศมผี ลผลติ เพม่ิ ข้ึน ส่งผลตอ่ ประสิทธภิ าพและประสทิ ธิผลด้านการ ขนส่ง ซ่ึงทาให้อัตราการเจริญเติบโตของประเทศและความสามารถในการแข่งขันของประเทศเพ่ิมสูงขึ้นได้ใน ระยะยาว และถือเป็นหน่ึงในปัจจัยพื้นฐานของการวัดระดับความสามารถในการแข่งขันของสถาบันจัดอันดับ ระหวา่ งประเทศ โครงสร้างพ้ืนฐานเป็นส่วนหนึ่งของการขนส่งสินค้าบริการ และมวลชนจากจุดหน่ึงไปยังอีกจุด หนึ่ง การมีโครงสร้างพ้ืนฐานที่ดีจะช่วยให้ธุรกิจและผู้คนสามารถเข้าถึงสินค้า บริการ แรงงานตลาดที่ใหญ่ข้ึน ด้วยต้นทุนที่ต่าลง การลงทุนโครงสร้างพ้ืนฐานที่ก่อให้เกิดการเติบโตทางเศรษฐกิจได้จะต้องเป็นการสร้าง โครงสร้างพ้ืนฐานทเี่ ป็นส่วนหน่ึงของกิจกรรมทางเศรษฐกิจ เช่น โครงการก่อสร้างสะพาน รถไฟ อุโมงค์ที่ทาให้ การเดินทางระหว่างสองเมืองใช้เวลาสั้นลง หรือทาให้กิจกรรมทางเศรษฐกิจของเมืองที่เชื่อมต่อเข้มแข็งข้ึน มี การเคลื่อนย้ายแรงงานระหว่างเมืองและชนบทง่ายข้ึน ซ่ึงจะผลักดันให้เกิดความสามารถทางการแข่งขันของ ประเทศได้ มีการศึกษามากมายรวมถึงการทบทวนวรรณกรรมในข้อ 2.5 ที่กล่าวว่าโครงสร้างพ้ืนฐานเป็น ส่วนประกอบที่สาคัญที่ก่อให้เกิดผลิตภาพและการเจริญเติบโต ซ่ึงโดยทฤษฎีแล้วโครงสร้างพ้ืนฐานอาจส่งผล กระทบถงึ ผลผลติ โดยรวมได้ท้งั ทางตรง กลา่ วคือ บริการโครงสร้างพื้นฐานเป็นปจั จัยนาเข้าซึ่งเปน็ ส่วนหน่ึงของ กระบวนการผลติ และทางอ้อม โดยเปน็ ตัวกระตุน้ ปจั จัยท่ีกอ่ ใหเ้ กดิ ผลิตภาพดว้ ยการลดธรุ กรรมหรือต้นทุน ซ่ึง จะทาให้กระบวนการผลิตมีประสิทธิภาพมากข้ึน แต่คาถามท่ีสาคัญคือ โครงสร้างพื้นฐานส่งผลต่อระบบ เศรษฐกจิ โดยรวมมากนอ้ ยแคไ่ หน สามารถเพิม่ อตั ราการเจรญิ เตบิ โตไดใ้ นระดับใด ซึง่ คาตอบสาคัญมากตอ่ การ ตัดสินใจดาเนินนโยบายการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน Luis Serven (2543) ไดศ้ ึกษางานวิจัยต่างๆ ถึงความ เชอ่ื มโยงระหวา่ งการลงทุนโครงสร้างพืน้ ฐานกบั การเจริญเติบโต โดยสามารถแบง่ การศึกษาออกเป็น 2 รูปแบบ คอื 1) การวเิ คราะห์การลงทนุ ภาครัฐเพอ่ื การได้รับบรกิ ารจากโครงสร้างพ้นื ฐาน โดยแสวงหาต้นทุนที่เหมาะสม ในการลงทุนโครงสร้างพ้ืนฐาน และ 2) การวิเคราะห์โครงสร้างพื้นฐานต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ เพื่อ ช้ใี หเ้ ห็นถงึ ผลติ ภาพจากโครงสร้างพืน้ ฐานของประเทศ โดย Luis Serven พบวา่ งานวจิ ัยส่วนใหญ่จะเปน็ ศึกษา ในรูปแบบท่ี 2 สามารถแบง่ การวเิ คราะห์ข้อมูลออกมาไดเ้ ป็น 2 รูปแบบ คือ 1) การใช้ Regression วเิ คราะห์ ความสัมพันธข์ องการเจริญเตบิ โตและหนว่ ยวัดการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน (คุณภาพ/กายภาพ) เช่น ระยะทาง ของถนน ระดับเสียง 2) การวิเคราะห์โครงสร้างพ้ืนฐานในฐานะปัจจัยนาเข้าของฟังก์ชั่นการผลิตรวมหรือ ต้นทุนรวม โดยไม่ว่าจะเป็นการวิเคราะห์ในรูปแบบใด การลงทุนโครงสร้างพื้นฐานก็มีผลกระทบในเชิงบวก อย่างมีนัยสาคัญต่อผลิตภาพและอัตราการเจริญเติบโตท้ังส้ิน เช่น การศึกษาการวิเคราะห์ความสัมพันธ์ของ อตั ราการเจริญเติบโตกับโครงสร้างพ้ืนฐานดา้ นการส่ือสาร โทรคมนาคม และพลังงานของ Calderon-Serven ในปี 2009 และผลกระทบการลงทุนโครงสร้างพ้นื ฐานต่ออัตราการเจริญเติบโตในประเทศที่มีระดับการพฒั นา โครงสร้างพ้ืนฐานต่าจะสูงกว่าผลกระทบการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานในประเทศท่ีมีระดับการพัฒนาโครงสร้าง พืน้ ฐานทด่ี อี ย่แู ลว้ หน้า | 2-17

นอกจากน้ี Luis Serven ได้ศึกษางานวิจัยเก่ียวกับการเปรียบเทียบระหว่างต้นทุนและ ผลประโยชน์การลงทุนโครงสรา้ งพ้นื ฐาน เพื่อเทียบกับการลงทุนดา้ นอืน่ เช่น ทุนมนุษย์ พบว่ามีงานวจิ ัยน้อยชน้ิ เก่ียวกับเรื่องนี้ แตท่ ้ังงานวิจัยของ Loayza (2543) และ Calderon และ Serven (2543) ซึ่งศึกษาผลกระทบ ของโครงสร้างพื้นฐานในอียิปต์และแอฟริกาพบว่าแม้ว่าการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานจะส่งผลต่ออัตราการ เจริญเติบโตอย่างมากแต่รัฐก็ต้องใช้จ่ายเงินค่อนข้างมากเช่นกัน อย่างไรก็ดี ไม่สามารถใช้การใช้จ่ายลงทุน โครงสร้างพื้นฐานเป็นตัวแปรทดสอบในการวิเคราะห์ความสัมพันธ์สาหรับการพัฒนาโครงสร้างพ้ืนฐานได้ เนื่องจากการใช้จ่ายดังกล่าวอาจไม่ใช้การใช้จ่ายอย่างเต็มประสิทธิภาพ เช่น ไม่ใช่การลงทุนโครงการที่ ก่อให้เกิดผลในทางเศรษฐกิจ เป็นโครงการท่ีมีการทุจริตคอร์รัปช่ันหรือมีผลประโยชน์ทับซ้อน เป็นต้น ดังนั้น เพ่อื ให้การพฒั นาโครงสร้างพ้นื ฐานสง่ ผลต่ออัตราการเจรญิ เติบโตด้วยต้นทุนท่ีตา่ ท่ีสุด รัฐควรให้ความสาคัญกับ ประสิทธิภาพการใช้จ่ายเงินเป็นสาคัญ ทั้งในเร่ืองการพัฒนาเครื่องมือคัดกรองโครงการ ความสามารถในการ ประเมิน/ตีมูลค่าโครงการ การมีองค์กรตรวจสอบการใช้จ่ายเงินที่มีประสิทธิภาพเพ่ือสอบทานหรือตรวจสอบ การใช้เงินให้เป็นไปอยา่ งค้มุ คา่ เปน็ ตน้ จากการทบทวนวรรณกรรมดังกล่าว คณะผู้วิจัยจึงมีความเห็นว่า สบน. ในฐานะผู้จัดหาเงินกู้ ให้แก่โครงการลงทุนภาครัฐควรเน้นไปที่การพัฒนากรอบการประเมินโครงการท้ังก่อนและประเมินผลหลัง ดาเนินโครงการเพื่อให้สามารถประเมินโครงการได้อย่างมีประสิทธิภาพรอบด้าน และคัดเลือกปัจจัยที่มี ผลกระทบต่ออัตราการเจริญเติบโตผลิตภาพ และความสามารถในการแข่งขันของประเทศ เพ่ือเช่ือมโยงการ ลงทุนภาครัฐกับผลิตภาพและการแข่งขันของประเทศ นอกเหนือจากการตรวจสอบการใช้เงินการกากับดูแล การใชเ้ งนิ กู้ให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ โดยในงานวิจัยนี้จะนาเสนอกรอบการประเมินและปัจจัยที่เหมาะสม เพื่อประเมินโครงการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานที่ สบน. สามารถดาเนินการได้ในปัจจุบัน ท้ังน้ี ผลการวิจัยจะได้ นาไปต่อยอดการศึกษาเพื่อพฒั นาแบบจาลองเพือ่ การประเมนิ ผลโครงการลงทนุ โครงสร้างพืน้ ฐานจากผลิตภาพ และความสามารถในการแขง่ ขันของประเทศตอ่ ไป Muto Economic and Public Policy Research (2548) ไดศ้ ึกษาการประเมินผลกระทบของ โครงการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานจากผลิตภาพของบริษัทในประเทศนิวซีแลนด์ โดยใช้แบบจาลองดุลภาพเชิง พน้ื ที่รูปแบบต่างๆ (Spatial Equilibrium Model) เพื่อประมาณมูลค่าผลกระทบของผลิตภาพของโครงการ ลงทุนโครงสร้างพนื้ ฐานในประเทศ นวิ ซแี ลนด์ โดยใชแ้ บบจาลองดลุ ยภาพเชงิ พ้นื ท่ีในการประเมินผลิตภาพจาก โครงการลงทุนภาครัฐ ท้ังนี้ การศึกษาเน้นไปที่การประเมินผลหลังการดาเนินโครงการเสร็จส้ิน เนื่องจาก สามารถประเมินผลกระทบการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจหรือผลิตภาพได้ รวมถึงผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจใน ภาพกวา้ งไดด้ ีกว่า การศึกษาของ Muto ใช้แบบจาลองดุลภาพเชิงพ้ืนที่ ซ่ึงแตกต่างจากงานวิจัยอ่ืนๆ ที่มักใช้ Aggregate Production Function และ Aggregate Cost Function เป็นแบบจาลองเพื่อทดสอบค่าความ แปรปรวนของผลผลิตรวมต่อปัจจัย/ตัวแปร ได้แก่ การลงทุนภาคเอกชน การลงทุนภาครัฐบาล และการจ้าง งาน โดยตั้งสมมติฐานให้ทุกตัวแปรไม่มีการเคล่ือนย้ายเน่ืองจากผลิตภาพและต้นทุน ท้ังนี้ ค่าสัมประสิทธ์ิของ การลงทุนภาครัฐจะถือเป็นมูลค่าผลิตภาพในการลงทุนโครงสร้างพ้ืนฐาน อย่างไรก็ดี Muto เลือกแบบจาลอง ดุลภาพเชิงพ้ืนท่เี น่ืองจากในความเปน็ จริงบริษทั มกี ารเคล่อื นยา้ ยทุนและแรงงาน แบบจาลองดงั กลา่ วอยภู่ ายใต้ สมมติฐานที่ว่าบริษัทจะเคลื่อนย้ายจนกว่าผลกาไรและอรรถประโยชน์เท่าเทียมกันทั้งภูมิภาค โดยหา ความสัมพันธ์ของมูลค่าการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานภาครัฐ ต้นทุนของบริษัท และการใช้จ่ายภาคครัวเรือน เพือ่ ใหท้ ราบถึงมูลค่าแต่จาเปน็ ต้องมขี อ้ มูลที่เพียงพอ หนา้ | 2-18

Chapter 3 บทท่ี 3 รปู แบบการประเมนิ โครงการในประเทศไทย ในการดาเนินโครงการลงทุนภาครัฐ หน่วยงานหลักๆ ท่ีมีส่วนเกี่ยวข้องตามภารกิจ ประกอบด้วย หน่วยงานกลาง อาทิ สานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ สานักงบประมาณ และ กระทรวงการคลัง และขอบเขตในส่วนท่ีรับผิดชอบ ในบทน้ีคณะผู้วิจัยจะสรุปแนวทาง การประเมินโครงการ ของหน่วยงานในประเทศไทย และแนวทางของต่างประเทศท่ีเป็นที่ยอมรับและใช้เป็นแบบอย่าง รวมถึง กรณศี กึ ษา 3.1 การประเมินโครงการของหน่วยงานท่ีเก่ียวขอ้ ง 3.1.1 สานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสงั คมแห่งชาติ ตามพระราชบัญญัติพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ พ.ศ. 2521 มาตรา 12 ข้อ (2) กาหนดให้สานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) มีหน้าที่ “พิจารณา แผนงานและโครงการพัฒนาของกระทรวง ทบวง กรมหรือส่วนราชการที่เรียกช่ืออย่างอื่นที่มีฐานะเป็น กระทรวง ทบวง หรือกรม และของรฐั วิสาหกิจใดร่วมกบั กระทรวง ทบวง กรม หรือส่วนราชการท่ีเรียกชอื่ อย่าง อ่ืนท่ีมีฐานะเป็นกระทรวง ทบวง หรือกรม และรัฐวิสาหกิจนั้น กับจัดประสานแผนงานและโครงการพัฒนา เหล่านั้น เพื่อวางแผนส่วนรวมสาหรับช่วงระยะเวลาหนึ่งตามจุดหมายแห่งการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของ ประเทศตามกาลังทรัพยากรท่ีมีอยู่ และตามลาดับความสาคัญก่อนหลังในการใช้ทรัพยากรน้ัน” สศช. จึงได้มี การกาหนด “คู่มือแนวทางและหลักเกณฑ์การวิเคราะห์โครงการฉบับปรับปรุง พ.ศ. 2555” เพ่ือเป็นแนวทาง ปฏิบัติให้กับหน่วยงานเจ้าของโครงการตั้งแต่การเร่ิมดาเนินโครงการ การศึกษาความเป็นไปได้ ข้ันตอนการ นาเสนอโครงการ การดาเนินโครงการ และการติดตามประเมินผล เพื่อให้หน่วยงานท่ีมีหน้าที่กล่ันกรองและให้ ความเห็นเก่ียวกับโครงการใช้เป็นกรอบแนวทางวิเคราะห์และให้ควา มเห็นเพื่อประกอบการพิจารณาของ คณะรัฐมนตรี คณะผู้วิจัยได้ศึกษาจากเอกสารดังกล่าวพบว่า สศช. พิจารณาการประเมินโครงการในหลายๆ มิติ ดงั นี้ 3.1.1.1 ช่วงการวิเคราะห์กอ่ นการดาเนินโครงการ สศช. จะพิจารณาแผนงานและโครงการจากการวิเคราะห์ของหน่วยงานเจ้าของ โครงการ ดงั นี้ 1) ภาพรวมการดาเนินงานหรือการให้บริการของกิจการโดยจะวิเคราะห์สภาพ ข้อเทจ็ จริงในการดาเนินงานหรือการให้บริการของกิจการในสาขานั้นว่า ปจั จุบนั เป็นอย่างไร และผลการดาเนินงาน ท่ผี า่ นมาของโครงการประเภทเดยี วกนั 2) ความสอดคล้องกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติโดยจะพิจารณา และวิเคราะห์ว่า โครงการมีเปูาหมาย วัตถุประสงค์ และผลท่ีจะได้รับจากการดาเนินโครงการสนองนโยบาย อย่างไรทั้งเรื่องยุทธศาสตร์นโยบายของรัฐบาล หรือแผนพัฒนาเฉพาะด้านหรือแผนพัฒนาเชิงพ้ืนท่ีตามที่ได้ กาหนดไว้ น้า | น้า |

3) ความจาเป็นของโครงการพิจารณาความจาเป็นที่ต้องจัดทาโครงการ โดย วเิ คราะหค์ วามเปน็ ไปไดใ้ นการประมาณการความต้องการ และวธิ ีการตอบสนองความตอ้ งการที่เหมาะสม และ เม่ือมีโครงการแล้วจะช่วยแก้ไขปัญหาการขาดแคลนหรือการเพิ่มคุณภาพการบริหารได้อย่างไรวิเคราะห์ ความ รุนแรงของปญั หา โดยนาเงอ่ื นไขของเวลามาใช้ประกอบการตัดสินใจในเร่ืองความเร่งด่วนที่จะดาเนินการด้วย และ หากไม่ดาเนินการโครงการจะเกิดผลเสียหายต่อประชาชน สิ่งแวดล้อม และประเทศโดยรวมทั้งด้านเศรษฐกิจ และสงั คมอย่างไร 4) ความสมบรู ณ์และความเชื่อมโยงกบั โครงการอืน่ 5) ความเหมาะสมทางดา้ นกายภาพวิเคราะห์แหลง่ ที่ต้งั โครงการว่ามีความเหมาะสม หรือไม่ 6) ความเหมาะสมทางด้านเทคนิควิเคราะห์ความเหมาะสมและความเป็นไปได้ที่ จะใช้เทคโนโลยีที่ทันสมัยมาดาเนินการในเรื่องนั้นๆ ตลอดจนความเป็นไปได้ในการยอมรับ เทคโนโลยีของ ประชาชน 7) ความเหมาะสมด้านเศรษฐกิจสังคมและการเงินวิเคราะห์โครงการท่ีเสนอว่า มกี ารลงทนุ และผลตอบแทนการลงทนุ เท่าใด คมุ้ ค่าการลงทนุ หรอื ไม่ โดยพิจารณา (1) ความเหมาะสมในการประมาณค่าใช้จ่ายโครงการตน้ ทุนค่าใช้จ่ายโครงการ ที่ประมาณการโดยหน่วยงานรับผิดชอบโครงการ/บริษัทท่ีปรึกษาได้ทาการศึกษาความเหมาะสมโครงการ มีข้อ สมมุติฐานในการประมาณการเป็นท่ียอมรับและตรวจสอบได้เพียงไร และได้ครอบคลุมรายการต่างๆ ไว้ ครบถ้วนหรือไม่ เช่น รายการค่าดอกเบยี้ ระหว่างการก่อสร้าง (กรณีมีการกู้เงินมาลงทุน) ค่าภาษีนาเข้าอุปกรณ์ อัตราเงนิ เฟูอทเี่ หมาะสมกบั ภาวะเศรษฐกิจหรือเงินทนุ หมุนเวียนในการดาเนนิ งาน เป็นตน้ (2) ความเหมาะสมของแหล่งที่มาของเงินลงทุนโครงการได้ประมาณการใช้ จากแหล่งใดบ้าง เช่น เงินรายไดข้ องหน่วยงาน เงินกู้ตา่ งประเทศ เงินกู้ในประเทศและเงินงบประมาณแผ่นดิน มีสดั สว่ นการใชแ้ หล่งเงินทนุ เป็นอย่างไรและมีความพรอ้ มหรือความเปน็ ไปได้ในการจดั หาอยา่ งไร (3) การวิเคราะห์ความเหมาะสมการลงทุนโครงการมีหลักเกณฑ์การพิจารณาว่า โครงการน้ัน จะมีความคุ้มค่าในการลงทุนหรือไม่ โดยใช้ตัวช้ีต่างๆ ดังนี้ มูลค่าปัจจุบันสุทธิ (Net Present Value หรอื NPV) โดยโครงการที่มีมูลค่าปจั จุบันสุทธิมากกวา่ ศูนย์จะเปน็ โครงการที่คุ้มค่าในการลงทุนอตั ราส่วน ผลตอบแทนต่อต้นทุน (Benefit Cost Ratio หรือ B/C) โดย B/C มากกว่าหนึ่ง จะเป็นโครงการที่ให้ ผลประโยชน์ตอบแทนคุ้มค่าอัตราผลตอบแทนของโครงการ (Internal Rate of Return หรือ IRR) โดยวิเคราะห์จาก การเปรยี บเทียบระหวา่ งผลประโยชนข์ องโครงการกบั เงนิ ลงทนุ และค่าใชจ้ ่ายตลอดอายขุ องโครงการ สาหรับการวิเคราะห์โครงการด้านสังคม โดยท่ัวไปจะใช้เกณฑ์ การวิเคราะห์ประสิทธิผล ต้นทุน และค่าใช้จ่าย (Cost Effectiveness) โดยการวเิ คราะห์เปรียบเทียบต้นทุน และค่าใช้จ่ายของทางเลือกต่างๆ ซึ่งทางเลือกที่เหมาะสม จะเป็นทางเลือกที่มีต้นทุน และค่าใช้จ่ายตลอดอายุ โครงการต่าทีส่ ดุ ในการสนองวัตถปุ ระสงคห์ รือเปาู หมาย หนา้ | 3-2

(4) เกณฑ์การพิจารณาในการยอมรับอัตราผลตอบแทนของโครงการ อาทิ อัตราผลตอบแทนทางการเงิน (Financial Internal Rate of Return หรือ FIRR) และอัตราผลตอบแทนทาง เศรษฐกิจ (Economic Internal Rate of Return หรือ EIRR) (5) การวิเคราะห์ความไว (Sensitivity Analysis) เป็นการพิจารณาการเปลี่ยนแปลง ของปัจจัยต่างๆ ท่ีใช้ในการวิเคราะห์ความเหมาะสมในการลงทุนโครงการ ภายใต้ข้อสมมติฐานต่างๆ เพื่อให้ ทราบขีดความเสี่ยงในการลงทุนโครงการ การวิเคราะห์นี้จะได้ค่าอัตราผลตอบแทนโครงการในแต่ละกรณี เพื่อ ใช้เป็นข้อมูลในการตดั สนิ ใจว่าควรจะลงทุนหรือไม่ หากข้อสมมติฐานต่างๆ เปลี่ยนแปลงไปจากกรณีฐาน (Base Case) เช่น การเพิ่มขึ้นหรือลดลงของเงินลงทุนโครงการ ราคาเช้ือเพลิง ปริมาณผู้โดยสารประมาณการรายได้ ของโครงการเงื่อนไขของเอกชนขอให้รัฐดาเนินการ เป็นต้น ในกรณีที่ระบบเศรษฐกิจมีความผันผวนสูง อาจ จาเปน็ จะต้องวเิ คราะห์เพ่ิมเติมถึงต้นทุนความเสี่ยงของอัตราแลกเปลี่ยน (Exchange Risk) ตน้ ทุนอัตราดอกเบ้ยี รายรับจากการแลกเปล่ียนเงนิ ตราตา่ งประเทศ (Foreign Exchange Earning) และวิเคราะห์สัดส่วนการนาเข้าจาก ตา่ งประเทศ (Import Content) ท้ังในส่วนของสนิ คา้ ทนุ วตั ถดุ บิ ควบคู่ด้วย 8) การพิจารณาผลกระทบสิ่งแวดล้อมของโครงการการวิเคราะห์ผลกระทบแบ่ง ออกเปน็ 2 ด้าน ไดแ้ ก่ วิเคราะหผ์ ลกระทบส่งิ แวดล้อม จากการพฒั นาโครงการเป็น 3 ระยะ คือ ก่อนการก่อสร้าง ระหว่างการก่อสร้าง และหลังการก่อสร้างแล้วเสร็จและวิเคราะหผ์ ลกระทบต่อสังคมและชุมชนในพ้ืนที่โครงการ โดยหน่วยงานเจ้าของโครงการจะต้องจัดทารายงานผลกระทบส่ิงแวดล้อมเบื้องต้น (Initial Environmental Examination : IEE ) หรอื รายงานการประเมินผลกระทบส่ิงแวดล้อม (Environmental Impact Assessment : EIA) หรอื รายงานการประเมนิ ผลกระทบทางสุขภาพ (Health Impact Assessment : HIA) ตามกฎหมายและ ระเบยี บทเ่ี กยี่ วข้องแล้วแตก่ รณี 9) ความเหมาะสมด้านการบริหารโครงการวิเคราะห์ความสามารถของหน่วยงาน เจ้าของโครงการที่จะบริหารดาเนินโครงการให้สัมฤทธ์ิผลตามเปาู หมาย และวัตถุประสงค์ภายในระยะเวลาและวงเงิน ทีก่ าหนดไว้อย่างมีประสทิ ธิภาพ 10) ฐานะการเงินของรัฐวิสาหกิจพิจารณาฐานะการเงินของรัฐวิสาหกิจในปี ปจั จุบนั และประมาณการในอนาคต 11) ผลกระทบต่อนโยบายเศรษฐกิจโดยตรงหน่วยงานเจ้าของโครงการจะต้อง แสดงข้อมูลรายการความต้องการใช้สินค้าทุนท่ีมีการนาเข้าจากต่างประเทศเพ่ือใช้ในการก่อสร้างโครงการด้วย ทั้งนี้ เพ่ือประโยชน์ในการวิเคราะห์ผลกระทบของการลงทุนโครงการ (โดยเฉพาะโครงการขนาดใหญ่) ว่าจะมีผลต่อ เศรษฐกจิ โดยรวมอย่างไร 12) การส่งเสริมงานวิจัยและพัฒนาตลอดจนการเสริมสร้างบุคลากรโครงการ ลงทุนพฒั นาดา้ นโครงสร้างพื้นฐานที่มีขนาดเงินลงทุนตั้งแต่ 10,000 ล้านบาท ขึ้นไป จะต้องตรวจสอบว่า องค์กร ของรัฐท่ีเป็นเจ้าของโครงการได้มีการจัดสรรงบประมาณเพื่อสนับสนุนแผนงานวิจัยและพัฒนา และ การเสริมสร้างบุคลากรไว้เป็นส่วนหนึ่งของโครงการหรือไม่ โดยหน่วยงานควรเสนอแผนงานดังกล่าวให้ชัดเจน ว่ามีการสนบั สนนุ อย่างไรในดา้ นใดบา้ ง หนา้ | 3-3

13) ผลประโยชน์จากโครงการต่อ “คน” โดยวิเคราะห์ว่าประชาชนได้รับ ประโยชนโ์ ดยตรงจากโครงการอยา่ งไร เชน่ การสร้างงาน เพมิ่ รายได้ พฒั นาศกั ยภาพ เปน็ ต้น 14) การติดตามประเมินผลโครงการหน่วยงานเจ้าของโครงการได้มีการวางระบบ ติดตามประเมินผลโครงการเพ่ือวัดผลระหว่างดาเนินโครงการและมีโอกาสแล้วเสร็จหรือไม่ โดยมีเกณฑ์ชวี้ ัดใน 2 ด้าน ได้แก่ (1) การกาหนดระยะเวลาของแผนการดาเนินงานหลัก ตั้งแต่โครงการได้รับ อนุมัตจิ นก่อสรา้ งแลว้ เสร็จ เชน่ การออกแบบ การประกวดราคา การจัดซ้ือ และการก่อสรา้ ง เปน็ ต้น เพอื่ กากับ ให้โครงการไมล่ ่าชา้ จากเปาู หมายท่กี าหนดไว้ (2) การประเมินต้นทุนโครงการเม่ือก่อสร้างแล้วเสร็จ และวเิ คราะห์ผลสาเร็จ ของโครงการกบั เกณฑ์ชีว้ ัด 3.1.1.2 การติดตามระหว่างการดาเนินโครงการ เนื่องจาก สศช. มีบทบาทในการวเิ คราะห์โครงการเป็นหลกั และมีบุคลากรไม่ เพียงพอ จงึ ไม่ไดต้ ิดตามประเมนิ ผลโครงการหลงั จากอนุมตั ิไปแลว้ อยา่ งไรกด็ ี สศช. ได้กาหนดใหห้ น่วยงาน เจ้าของโครงการรายงานผลการเบิกจา่ ย การลงทนุ โครงการภายใต้การรายงานผลการเบกิ จ่ายงบลงทนุ รฐั วิสาหกิจ ประจาปงี บประมาณ ซึ่ง สศช. จะนามาใชป้ ระกอบการพจิ ารณาวเิ คราะห์โครงการใหม่ทเ่ี ก่ยี วเนอ่ื งกนั ที่ผ่านมา สศช. ได้มกี ารตดิ ตามโครงการบางประเภทตามประเด็นปญั หาต่างๆ เชน่ การพัฒนาระบบไปรษณยี ไ์ ทย ซง่ึ ไมไ่ ด้ เป็นลกั ษณะของการประเมนิ โครงการ สาหรับโครงการลงทนุ ดา้ นโครงสรา้ งพนื้ ฐาน สศช. ไดร้ ับมอบหมายให้ ประเมินภาพรวมของโครงสรา้ งพื้นฐานเป็นรายภาคส่วน (รายละเอียดผลการสัมภาษณผ์ ้แู ทน สศช. ปรากฏใน ภาคผนวกขอ้ 5.1) 3.1.2 สานกั งบประมาณ ตามกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการสานักงบประมาณ (สงป.) สานักนายกรัฐมนตรี พ.ศ. 2551 ได้ กาหนดอานาจหน้าที่ของสานักงบประมาณไว้ โดยการดาเนินการในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการดาเนินการ โครงการ คือ การบริหารจัดการงบประมาณเพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดและคุ้มค่าให้บรรลุเปูาหมายและ ผลสัมฤทธิ์ของงานตามแผนที่กาหนดไว้ รวมทั้งติดตามผลประเมินผล และรายงานผลความสาเร็จของการ ดาเนนิ งานของส่วนราชการและรฐั วสิ าหกจิ ตอ่ คณะรัฐมนตรี และเสนอแนะและให้ความเห็นตอ่ คณะรัฐมนตรีใน ด้านการงบประมาณและด้านอืน่ ๆ ทีเ่ กย่ี วข้อง สานักงบประมาณได้จัดทา “คู่มือการวางแผนและบริหารโครงการ” ซึ่งมีวัตถุประสงค์ ในการวางแผนและบริหารโครงการของรัฐบาลในทุกระดับเกิดประสิทธิภาพ และคุ้มค่าในการใช้จ่ายเงิน งบประมาณ ตลอดจนสอดคลอ้ งกับสถานการณแ์ ละเงือ่ นไขต่างๆ รวมท้ังเพ่อื ให้การจดั สรรงบประมาณเป็นไปอย่าง ถูกต้อง สมเหตุสมผลเป็นธรรม เกิดความคุ้มค่าในการจัดสรรงบประมาณสูงสุด เพื่อประโยชน์ของประชาชน และประเทศชาติเป็นสาคัญ โดยมีข้ันตอนของการวางแผนและบรหิ ารโครงการของสว่ นราชการ ดังน้ี 3.1.2.1 การทบทวน/ตรวจสอบผลการดาเนินโครงการท่ีผ่านมา (Review Phase) เป็น การตรวจสอบสถานภาพของโครงการ ผลผลิต/ผลลัพธ์/ ผลกระทบท่ีเกิดข้ึนกลุ่มเปูาหมายและผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย รวมทัง้ อปุ สรรคและแนวทางแก้ไขเพือ่ ตัดสินใจในการดาเนนิ โครงการ ชะลอโครงการ หรอื ยกเลิกโครงการ หน้า | 3-4