รายงานวิจัย เรื่อง พันธบัตรเพื่อสังคม - นวัตกรรมทางการเงินที่ยั่งยืน (2562)

88 ทง้ั น้ี สาเหตุท่ีแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 12 (พ.ศ. 2560 - 2564) มีการให้ความสาคญั กับวิสาหกิจเพ่อื สังคม อนั เน่ืองมาจากการที่ประเทศไทยเผชิญปัญหาการเปล่ียนแปลง โครงสรา้ งประชากรท่เี ขา้ สสู่ ังคมผสู้ งู อายอุ ย่างสมบรู ณ์แบบที่สง่ ผลให้ประชากรวัยแรงงานเริ่มลดลงตั้งแต่ปี พ.ศ. 2558 ประกอบกบั ปัญหาผลิตภาพแรงงานไทยท่ียังอยใู่ นระดับต่า ทาให้รัฐบาลเห็นถึงความสาคัญในการ พัฒนาทุนมนุษย์ที่ถูกกาหนดให้อยู่ในยุทธศาสตร์ท่ี 1 การเสริมสร้างและพัฒนาศักยภาพทุนมนุษย์ โดยมี เป้าหมายการพัฒนาเป้าหมายที่ 5 สถาบันทางสังคมมีความเข้มแข็งและมีส่วนร่วมในการพัฒนาประเทศ เพิ่มขน้ึ โดยเฉพาะสถาบันครอบครัว สถาบันศาสนา ชุมชน ส่ือมวลชน และภาคเอกชน จะเห็นได้ว่าการกาหนด เป้าหมายการพัฒนาภายใต้ยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 12 (พ.ศ. 2560 - 2564) ไม่ได้มุ่งให้รัฐเป็นผู้ดาเนินการพัฒนาเพียงภาคส่วนเดียว หากแต่ยังกาหนดการเข้ามา มีส่วนร่วมของภาคเอกชนและสถาบันต่าง ๆ ของสังคมอีกด้วย จะเห็นได้จากการกาหนดตัวชี้วัดที่ 5.3 ภายใตเ้ ปา้ หมายที่ 5 ยทุ ธศาสตร์ท่ี 1 คอื การเพ่ิมขึน้ ของธุรกิจทเ่ี ปน็ วิสาหกิจเพอ่ื สงั คม ในส่วนของแผนการปฏริ ปู ประเทศทจี่ ัดทาโดยคณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านสังคม ที่ไดน้ าผลการศึกษาและข้อเสนอการปฏิรูปประเทศของสภาการปฏิรปู แห่งชาติ (สปช.) ข้อเสนอการปฏิรูป ประเทศของสภาขับเคลื่อนการปฏริ ูปประเทศ (สปท.) และข้อเสนอการปฏิรูปด้านสังคมของหน่วยงานอื่น มาใช้เป็นแนวทางในการจัดทาข้อเสนอปฏิรูปด้านสังคมในฉบับน้ี ซึ่งได้เสนอแผนการปฏิรูปเป็นรายเรื่อง (Agenda Based) ในหัวข้อ การออม สวัสดิการ และการลงทุนเพื่อสังคมท่ีมุ่งเน้นการสร้างความมั่นคงในทาง เศรษฐกิจและสังคม (Socio-Economic Security) ให้แก่คนทุกกลุ่ม และให้สถาบันทางสังคมสามารถ แบ่งเบาภาระการลงทุนทางสังคมของรัฐบาล โดยในส่วนของการลงทุนเพ่ือสังคม คณะกรรมการปฏิรูป ประเทศด้านสงั คมไดเ้ สนอให้ดาเนนิ การ ดังน้ี 1) เร่งรัดให้มีการอนุญาตให้นิติบุคคลท่ีประสงค์จะดาเนินการตามระเบียบสานัก นายกรัฐมนตรีว่าด้วยการเสริมสร้างกิจการเพื่อสังคมแห่งชาติ พ.ศ. 2554 ทาธุรกรรมไปพลางก่อนได้ พร้อมเรง่ รัดการออกกฎหมายวสิ าหกจิ เพ่ือสงั คม 2) ให้ออกนโยบายของคณะสงฆ์เพื่อใหว้ ดั ช่วยเหลือกิจกรรมทางสังคมได้มากยิ่งขน้ึ 3) จัดสรรงบประมาณเหลือจ่ายปีงบประมาณ 2561 ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อจัดตั้งกองทุนเพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานทางสังคมในการดาเนินโครงการนาร่องเพ่ือสนองต่อความ ต้องการในชุมชนโดยข้อเสนอที่กล่าวมาข้างต้นเป็นเคร่ืองมือหนึ่งในการดาเนินการเพื่อยกระดับคุณภาพ และประสิทธิภาพการจัดสวัสดิการพ้ืนฐานของรัฐ และการยกระดับรายได้ของประชาชน โดยมีเป้าหมาย ให้ประชาชนทุกคนมีหลักประกันทางรายได้ และได้รับสวัสดิการที่เหมาะสม รวมทั้งสถาบันทางสังคม สามารถแบ่งเบาภาระการลงทุนทางสังคมของรัฐบาล ซ่งึ จะนาไปสู่ สงั คมคุณภาพ (Social Quality)

89 ในการนาหลักการเศรษฐกิจเพื่อสังคม โดยเฉพาะวิสาหกิจเพื่อสังคม (Social Enterprise : SE) มาใช้นั้น คณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านสังคมมีความคิดเห็นว่า วิสาหกิจเพ่ือสังคม และกระแสเร่ืองการประกอบการเพ่ือสังคมได้ถูกกล่าวถึงและดาเนินการอย่างกว้างขวางทั้งจากภาครัฐ เอกชน และประชาสังคม ซึ่งเป็นหนึ่งในโมเดลทางเลือกสาคัญท่ีเป็นคาตอบสาหรับการพัฒนาอย่างยั่งยืน ในศตวรรษหน้า ดังจะเห็นได้จากการประชุมสุดยอดผู้นาโลก หรือ G8 เมื่อปี พ.ศ. 2556 ที่ประเด็นเรื่อง ระบบเศรษฐกิจใหม่ (Social Economy) และตลาดเพ่ือการลงทุนเพ่ือสังคม (Social Impact Investment Market) เพื่อสนับสนุนให้เกิดวิสาหกิจเพื่อสังคมได้มีการดาเนินการอย่างเป็นรูปธรรมในประเทศต่าง ๆ ท่ัวโลก เช่น สหราชอาณาจักร เกาหลีใต้ เป็นต้น โดยในประเทศตัวอย่างน้ัน ภาครัฐได้สนับสนุนทางด้าน กฎหมาย เงินทุน และระบบสนับสนุนท่ีก่อให้เกิดการจ้างงานกว่า 1 ล้านอัตราในสหราชอาณาจักร โดยท่ี เกือบครึ่งเปน็ การจา้ งงานกลมุ่ ผ้ดู ้อยโอกาส และมมี ูลค่าทางเศรษฐกิจกว่า 1 ล้านล้านบาท แสดงให้เห็นถึง รูปแบบใหมข่ องการใหบ้ ริการสงั คมทด่ี าเนนิ การโดยภาคส่วนอนื่ ท่จี ะชว่ ยสนบั สนุนภาครัฐในการจัดบริการ ทางสงั คมให้มีความครอบคลุมทวั่ ถงึ มากยง่ิ ขน้ึ สาหรับทิศทางประเทศไทยในระยะยาวท่ีถูกกาหนดโดยยุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ. 2561 - 2580 ได้มีการกล่าวถึงการพัฒนาเศรษฐกิจบนพ้ืนฐานของผู้ประกอบการยุคใหม่เช่นเดียวกัน ซึ่งอยู่ภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติด้านการสร้างความสามารถในการแข่งขัน ที่มุ่งสร้างและพัฒนาผู้ประกอบการ ยุคใหม่ ไม่ว่าจะเป็นผู้ประกอบการรายใหญ่ กลาง เล็ก วิสาหกิจเร่ิมต้น วิสาหกิจเพ่ือชุมชน หรือวิสาหกิจ เพื่อสังคม นอกจากนี้ ในยุทธศาสตร์ชาติด้านการสร้างโอกาสและความเสมอภาคทางสังคม ด้านการ เสริมสร้างพลังทางสังคม หัวข้อการสร้างสังคมเข้มแข็งท่ีแบ่งปัน ไม่ทอดทิ้งกัน และมีคุณธรรม ได้มุ่งเน้น การสนับสนุนระบบวิสาหกิจเพื่อสังคม การดาเนินงานของภาคประชาสังคม การสร้างเครือข่ายในพื้นท่ี รวมถึงการสร้างชุมชนเสมือนบนเครือข่ายสื่อ โดยมีวัตถุประสงค์เพ่ือให้เกิดการเรียนรู้ร่วมกันทางสังคมท่ี ร่วมทาส่ิงสร้างสรรค์ และยกย่องให้คุณค่ากับการร่วมกันทาประโยชน์เพ่ือส่วนรวมอีกด้วย ท้ังนี้ คณะผู้วิจัยได้จัดทาสรุปแผนและยุทธศาสตร์ที่เกี่ยวข้องกับการส่งเสริม กจิ กรรมเพอื่ สังคม ดังตารางท่ี 4.2 ตารางที่ 4.2 สรุปแผนและยุทธศาสตรท์ เี่ กีย่ วข้องกับการส่งเสริมกจิ กรรมเพ่ือสังคม แผน/ยทุ ธศาสตร์ กิจกรรมเพอ่ื สงั คม วัตถุประสงค์ ระยะเวลาดาเนินการ ยุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ. พ.ศ. 2561 - 2580 2561 – 2580  สนบั สนนุ วสิ าหกจิ  สรา้ งโอกาสและความ เพือ่ สังคม เสมอภาคทางสงั คม  วิสาหกิจเพอ่ื ชมุ ชน แผนการปฏิรูปประเทศ เร่ิมดาเนนิ การภายใน ท่จี ดั ทาโดยคณะกรรมการ  ให้นติ บิ ุคคลทาธรุ กรรม  ยกระดับคณุ ภาพและ ปี 2561 ปฏิรปู ประเทศดา้ นสงั คม ไปพลางกอ่ นได้ พรอ้ ม ประสทิ ธภิ าพการจดั เร่งรัดการออกกฎหมาย สวัสดกิ ารพืน้ ฐานของรฐั วิสาหกจิ เพ่ือสงั คม

90 แผน/ยุทธศาสตร์ กิจกรรมเพือ่ สงั คม วัตถปุ ระสงค์ ระยะเวลาดาเนินการ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและ  จัดสรรงบประมาณเพ่ือ  ยกระดบั รายไดข้ อง  มีกฎหมายวิสาหกจิ เพ่อื สังคมแหง่ ชาติ ฉบบั ที่ 12 จัดตง้ั กองทุนเพ่ือพัฒนา ประชาชน สงั คมภายในปี 2562 (พ.ศ. 2560 - 2564) โครงสร้างพ้ืนฐานทาง สังคม พ.ศ. 2560 - 2564  การสง่ เสรมิ ความเข้มแข็ง  ส่งเสริมการพัฒนา ของเศรษฐกจิ กระแสใหม่ เศรษฐกิจและสังคม ดาเนนิ ควบคูก่ นั  การพัฒนาวิสาหกจิ  ขยายฐานการพัฒนา เพอ่ื สังคม (Social เศรษฐกจิ ฐานรากและ Enterprise: SE) สรา้ งโอกาสทางเศรษฐกิจ  การเพ่ิมข้ึนของธุรกิจ  เพมิ่ การมสี ่วนร่วมในการ ทเ่ี ป็นวิสาหกจิ เพื่อสงั คม พฒั นาประเทศ ทม่ี า : รวบรวมโดยคณะผวู้ ิจัย จะเห็นได้ว่าทิศทางของแผนและยุทธศาสตร์ต่างๆ ของประเทศ ท้ังในระยะส้ัน และระยะยาวมกี ารสนับสนนุ และผลักดันการดาเนนิ การเพื่อสังคม โดยเฉพาะการให้ความร่วมมือจากภาค ส่วนต่างๆ ท้งั ภาครฐั เอกชน และประชาสงั คม เพือ่ กอ่ ให้เกดิ การทาประโยชน์เพ่ือสังคมร่วมกัน แม้ภายใต้ กรอบนโยบายหรือยุทธศาสตร์ดังกล่าวจะไม่ได้กล่าวถึงเคร่ืองมือในการระดมทุนโดยตรง แต่ก็ถือได้ว่า พันธบัตรเพื่อสังคม (Social Impact Bond) จะเป็นหนึ่งในกลไกที่สามารถผลักดันให้นโยบายภาครัฐ ในการสนับสนนุ การลงทนุ เพ่อื สังคม (Social Finance) และวิสาหกิจเพ่ือสังคม (Social Enterprise : SE) บรรลวุ ตั ถุประสงค์ได้ 4.2.2 วิเคราะห์สภาวะตลาดการเงนิ ในประเทศในปัจจบุ ันและทิศทางในอนาคต นอกจากกรอบนโยบายของภาครัฐแล้ว สภาวะตลาดการเงินในประเทศและทิศทาง ในอนาคตจะส่งผลกระทบโดยตรงตอ่ ภาพรวมของระบบการเงนิ ไทยและความสาเร็จของการดาเนินโครงการ SIB โดยคณะผวู้ จิ ยั ไดว้ ิเคราะหป์ ัจจัยทีเ่ ก่ียวขอ้ งได้ ดงั น้ี 1) ภาพรวมในปจั จุบันและทิศทางในอนาคตของตลาดการเงินไทย สภาวะตลาดการเงินในประเทศในแต่ละช่วงเวลาและการเคลื่อนไหวของ กระแสเงินทุนในระบบเศรษฐกิจท้ังในและต่างประเทศเป็นปัจจัยพื้นฐานที่ส่งผลกระทบต่อความต้องการ ระดมทุนเพ่ือการลงทุนของภาครัฐและภาคเอกชน ซึ่งสามารถพิจารณาได้จากปริมาณของตราสารหน้ี ทอี่ อกใหม่ในตลาดในแต่ละชว่ งเวลา โดยปัจจยั สาคัญในการพิจารณาของผู้ออกตราสารหนี้ในการระดมทุน คือตน้ ทุนการออกท่ีเหมาะสมและสอดคล้องกบั ปริมาณความต้องการลงทุนของนักลงทนุ ในตลาด

91 สาหรับประเทศไทยในช่วงที่ผ่านมาตั้งแต่เดือนมกราคม ปี 2555 จนถึงเดือน พฤศจิกายน ปี 2561 อัตราดอกเบี้ยนโยบายมีการปรับตัวลงอย่างต่อเน่ือง จากร้อยละ 3.00 ต่อปี จนถึง ร้อยละ 1.50 ต่อปี ซึ่งการปรับลดอัตราดอกเบ้ียนโยบายดังกล่าวเป็นผลมาจากปัจจัยภายในประเทศด้าน เสถียรภาพทางการเมืองที่ส่งผลให้ภาคเอกชนลดปริมาณการใช้จ่ายและลงทุนลง ส่งผลให้มีปริมาณเงิน คงค้างในระบบธนาคารเป็นจานวนมาก ธนาคารแห่งประเทศไทยจึงได้ดาเนินนโยบายการเงินแบบผ่อนคลาย เพ่ือกระตุ้นเศรษฐกิจ รวมถึงรัฐบาลมีการสนับสนุนและส่งเสริมการลงทุนเพ่ือพัฒนาโครงสร้างพ้ืนฐานเพ่ือ ก่อให้เกิดแรงผลักดันทางเศรษฐกิจต่อไปในอนาคต ซ่ึงในช่วงเวลาเดียวกัน อัตราผลตอบแทนของตราสารหนี้ ในประเทศก็ปรับตัวลดลงเช่นกัน โดยผลตอบแทนพันธบัตรรัฐบาลรุ่น 5 ปี ในปี 2555 สูงสุดอยู่ท่ีร้อยละ 3.65 ตอ่ ปี ซ่งึ ลดลงมาเรอ่ื ยๆ จนถึงจดุ ต่าสุดท่ีร้อยละ 1.46 ต่อปี ในช่วงเดือนเมษายน ปี 2559 และ ณ ส้ินปี 2561 อยู่ที่ร้อยละ 2.13 ต่อปี ส่งผลให้ผู้ออกตราสารหนี้ในตลาดตราสารหน้ีไทยจานวนมาก โดยเฉพาะ ภาคเอกชนมีการออกตราสารหนี้ภาคเอกชนเพ่ือปรับโครงสร้างหนี้ที่มีอัตราดอกเบ้ียสูง รวมถึงระดมทุน ระยะยาวเพื่อเป็นเงินทุนสาหรับใช้ในการลงทุนของกิจการต่อไป ในส่วนของภาครัฐมีการระดมทุนอย่าง ตอ่ เนือ่ งเพอ่ื ใช้ในการลงทนุ โครงสรา้ งพืน้ ฐานและโครงการอนื่ ๆ ของรฐั บาลเชน่ กัน อย่างไรก็ดี อัตราผลตอบแทนที่อยู่ในระดับต่าของตลาดตราสารหนี้ในช่วงที่ ผ่านมาส่งผลกระทบโดยตรงต่อนักลงทุนในตลาดตราสารหนี้ไทย โดยเฉพาะนักลงทุนรายย่อยที่ขาด แรงจูงใจในการลงทุนในสินทรัพย์ที่มีความม่ันคงสูง และหันไปให้ความสนใจการลงทุนในสินทรัพย์ท่ีมี ความเสี่ยงและให้ผลตอบแทนสูงกว่ามากข้ึน อาทิ การลงทุนในหุ้นกู้ภาคเอกชนที่ไม่มีการจัดอันดับความ นา่ เชอื่ ถือ (Unrated Debenture) ซึ่งใหผ้ ลตอบแทนสูงกว่าตราสารหน้ีทั่วไป เปน็ ต้น ตลาดการเงนิ ไทยได้รับผลกระทบจากการดาเนินนโยบายของประเทศมหาอานาจ โลกในช่วงทผี่ า่ นมา โดยเฉพาะเหตุการณข์ อ้ พิพาทสงครามการค้าระหว่างสหรัฐอเมริกาและจีนที่ทาให้เกิด ความกงั วลต่อมาตรการกีดกันทางการค้าของสหรัฐฯ ส่งผลให้เงินสกุลภูมิภาคเอเชียอ่อนค่าลง โดยเฉพาะ เงินหยวนและสกุลเงินของประเทศท่ีเช่ือมโยงกับจีนสูง เช่น ณ ต้นปี 2561 อัตราแลกเปล่ียนอยู่ที่ 6.29 หยวน ต่อดอลลาร์สหรัฐ แต่ในช่วงเดือนกันยายน 2561 เงินหยวนอ่อนค่าอยู่ท่ี 6.98 หยวนต่อดอลลาร์สหรัฐ เป็นต้น รวมถึงเหตุการณ์ที่ธนาคารกลางสหรัฐ (Federal Reserve : Fed) มีการปรับข้ึนอัตราดอกเบ้ีย หลังจากเศรษฐกิจสหรัฐเร่ิมฟื้นตัวจากวิกฤติเศรษฐกิจ ส่งผลให้นักลงทุนต่างชาติปรับเพิ่มการลงทุนใน ประเทศทีม่ ีปจั จัยพน้ื ฐานดแี ละเสถียรภาพดา้ นตา่ งประเทศเขม้ แข็งกว่ารวมถึงไทย ส่งผลให้เงินทุนไหลเข้า ตลาดพันธบัตรไทยและมีผลต่ออัตราผลตอบแทนพันธบัตรไทยระยะยาวท่ีปรับลดลง ท้ังน้ี การปรับขึ้น อัตราดอกเบยี้ ของไทย ณ สนิ้ ปี 2561 กส็ ง่ ผลใหอ้ ัตราผลตอบแทนพันธบัตรไทยระยะส้นั ปรบั เพิ่มขึ้นอีกด้วย

92 สาหรับทิศทางในอนาคต เมื่อพิจารณาจากปัจจัยตลาดการเงินโลกท่ียังมีความ ไมแ่ นน่ อนสงู โดยเฉพาะอยา่ งย่งิ ทิศทางการดาเนนิ นโยบายการเงินของประเทศมหาอานาจ มาตรการกีดกัน ทางการค้าที่อาจรุนแรงขนึ้ และส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจโลกและเงินทุนเคล่ือนย้าย ตลาดการเงินไทยยังคง ตอ้ งมีความไม่แน่นอนและอาจได้รบั ผลกระทบจากปัจจัยทางเศรษฐกิจต่างๆ ทาให้ทิศทางตลาดการเงินไทย ยังคงมีความไม่แน่นอนและอาจได้รับผลกระทบจากปัจจัยทางเศรษฐกิจต่างๆ ซ่ึงอาจทาให้นักลงทุนใน ประเทศมกี ารปรบั กลยทุ ธก์ ารลงทุนอีกครง้ั และมีความผนั ผวนของการลงทนุ จากนกั ลงทุนตา่ งชาตมิ ากข้ึน อย่างไรก็ดี ปริมาณเงินสภาพคล่องในระบบเศรษฐกิจของประเทศไทยยังคงมีอยู่ เป็นจานวนมาก ทั้งนักลงทุนสถาบันและภาคประชาชนต่างมีความต้องการลงทุนในหลักทรัพย์ที่ให้ ผลตอบแทนสูง หรอื ลงทุนในหลักทรัพยท์ ีม่ วี ัตถุประสงค์ในการสร้างประโยชน์ให้กับสังคมและสิ่งแวดล้อม ดงั นนั้ SIB ซ่งึ เป็นนวตั กรรมทางการเงินใหม่ที่นักลงทุนสามารถลงทุนเพ่ือกระจายความเสี่ยงและเป็นช่องทาง ในการหาผลตอบแทนที่สูงและเน้นในโครงการทางด้านสังคม จึงเป็นอีกหนึ่งทางเลือกท่ีน่าสนใจ แม้ว่าใน ปัจจุบันยังไม่มีการออก SIB หรือมีนักลงทุนไทยท่ีมีความต้องการลงทุนใน SIB โดยตรง แต่ในระดับนานา ประเทศมีนักลงทุนสถาบันจานวนหนึ่ง โดยเฉพาะกลุ่มกองทุนข้ามชาติขนาดใหญ่ และมูลนิธิหรือองค์กร ระหว่างประเทศที่ให้ความสาคัญกับการลงทุนเพ่ือสังคมและมีการลงทุนใน SIB ท่ีเร่ิมมีการดาเนินงานอย่าง แพรห่ ลายในหลายๆ ประเทศทั่วโลก โดยข้อมูลผลสารวจของ Global Impact Investing Network พบว่า ณ สิ้นปี 2561 มีปริมาณเงินลงทุนด้านสังคมของ Impact Investor จากท่ัวโลกที่อยู่ในเครือข่ายรวมกว่า 228,000 ลา้ นเหรยี ญสหรฐั หรอื ประมาณ 7.5 ล้านล้านบาท 2) ภาพรวมความต้องการลงทุนเพ่ือสังคมของตลาดการเงินในภูมิภาคและตลาด การเงนิ ระหว่างประเทศ หน่วยงาน Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) หรือองค์การเพื่อความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ ซ่ึงเป็นองค์กรระหว่างประเทศของ กลุ่มประเทศทพี่ ฒั นาแลว้ ไดม้ ีการกาหนดใหป้ ระเทศสมาชิกรวมถึงประเทศอ่ืนๆ ให้ความสาคัญในการระดม ทุนเพอื่ การพฒั นาทย่ี ัง่ ยืน หรือ Financing for Sustainable Development เพือ่ สนับสนนุ เป้าหมายการ พัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable Development Goal) ขององค์การสหประชาชาติ ทั้งนี้ OECD ได้กาหนด บทบาทของภาคการเงนิ ท่ีเกยี่ วข้องกับการพัฒนาอยา่ งย่ังยืนออกเปน็ 3 ด้าน ได้แก่ (1) Green Investment ท่ีเน้นปรับเปลี่ยนรูปแบบการลงทุน โดยให้ความสาคัญ กบั Green Project ท่เี ป็นมติ รกบั สิง่ แวดล้อม (2) Social Impact Investment ที่เน้นเชื่อมโยงการลงทุนให้เกิดผลกระทบ และประโยชนต์ ่อสงั คม

93 (3) Blended Finance ที่เน้นให้เกิดการเงินเชิงพาณิชย์ที่ผสมผสานและ สอดคล้องกับบทบาทอีก 2 ด้านข้างต้น ทั้งน้ี เพ่ือให้การระดมทุนเพื่อการพัฒนาท่ียั่งยืนเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ OECD ได้ส่งเสริมให้ภาคส่วนต่างๆ ที่เกี่ยวข้องตระหนักรู้และคิดค้นเครื่องมือท่ีจาเป็นและเหมาะสมเพื่อ รองรับหลกั การดังกลา่ ว อาทิ การสร้างฐานข้อมูลระหว่างประเทศ และการกาหนดเครื่องมือการวัดผลกระทบ ด้านสงั คมท่ีเหมาะสม เปน็ ต้น ในระดับภูมิภาค ธนาคารพัฒนาเอเชีย หรือ Asian Development Bank (ADB) รวมถงึ หน่วยงานทเ่ี กย่ี วขอ้ งกับมาตรการริเริ่มพัฒนาตลาดพันธบัตรเอเชีย (Asian Bond Market Initiative : ABMI) และกลมุ่ ประเทศ ASEAN+3 ได้เริ่มมีการหารือและประชุมกับหน่วยงานทางการเงินของประเทศ ตา่ งๆ ท่เี ก่ียวขอ้ ง เกยี่ วกบั แนวโน้มการพัฒนา Social Investment ในภูมิภาคเอเชีย ทั้งน้ี หลายประเทศ ในเอเชียได้ริเริ่มโครงการ Social Impact Bond แล้ว เช่น โครงการ SIB ด้านการศึกษาในสาธารณรัฐเกาหลี และสาธารณรฐั อินเดีย และโครงการ SIB ดา้ นสาธารณสขุ ในประเทศญี่ป่นุ เปน็ ต้น 4.2.3 การวเิ คราะห์ความต้องการของนักลงทนุ นอกจากสภาวะตลาดการเงินในประเทศและทิศทางในอนาคตแล้ว ภาวะตลาด ตราสารหน้ีในประเทศ และพฤติกรรมการลงทุนของนักลงทุนยังเป็นปัจจัยสาคัญที่ต้องใช้ประกอบการ พจิ ารณา เพื่อวิเคราะห์ถงึ ข้อจากดั และแนวโน้มในการพัฒนาใหเ้ กดิ การออกพนั ธบัตรเพ่ือสังคมในประเทศ ไทย ในการศึกษาประเด็นดังกล่าวคณะผู้วิจัยได้แบ่งการวิเคราะห์ออกได้ ดังนี้ 1) โครงสรา้ งของนักลงทนุ ในตลาดตราสารหนีไ้ ทย ในตลาดตราสารหนี้ไทยมีกลุ่มนักลงทุนหลายประเภท ซึ่งต่างมีพฤติกรรมการ ลงทุนที่แตกต่างกันข้ึนอยู่กับเป้าหมายในการลงทุน ปริมาณเงินลงทุน และกรอบระยะเวลาในการลงทุน ซง่ึ สามารถจาแนกได้ ดังน้ี กลุ่มนกั ลงทนุ สถาบนั ในประเทศ เป็นกลุ่มนักลงทุนหลักท่ีลงทุนในตลาดตรา สารหน้ีไทย ท้ังตราสารหน้ีภาครัฐและเอกชน มีความต้องการลงทุนในตราสารหนี้อย่างสม่าเสมอ เน่ืองจาก มกี ระแสเงินไหลเข้าอย่างต่อเนื่องตลอดท้ังปี นักลงทุนสถาบันสามารถแบ่งเป็นกลุ่มท่ีลงทุนในตราสารหน้ี ระยะส้ันและระยะยาวตามลักษณะและวัตถุประสงค์การลงทุนของสถาบันแต่ละแห่ง ซึ่งนักลงทุนสถาบัน มีนโยบายการลงทุนท่ีชัดเจน และมีการกากับติดตามการลงทุนอย่างเข้มงวด รวมไปถึงอาจมีการกาหนด ตราสารหนี้ท่ีสามารถลงทุนได้จากหน่วยงานที่เก่ียวข้อง เช่น สานักงานคณะกรรมการกากับหลักทรัพย์ และตลาดหลกั ทรัพย์ (ก.ล.ต.) และ สานกั งานคณะกรรมการกากบั และส่งเสริมการประกอบธุรกิจประกันภัย (ค.ป.ภ.) ซง่ึ สามารถแบ่งนักลงทนุ สถาบันออกเป็น 4 ประเภท ดังน้ี

94 (1) กลุ่มสถาบันการเงินและธนาคารพาณิชย์ ซึ่งมีเป้าหมายการลงทุนในตรา สารหนี้ของภาครัฐหลายประเภท (รฐั บาล รัฐวสิ าหกิจ ธนาคารแห่งประเทศไทย) โดยเน้นการลงทุนในตรา สารหน้ีระยะส้ันและระยะกลาง (อายุไม่เกิน 10 ปี) เป็นหลัก ซึ่งนักลงทุนกลุ่มน้ีจะถือครองตราสารหนี้ ภาครัฐเพื่อเป็นหลักทรัพย์และหลักประกันในการทาธุรกรรมต่างๆ และอาจมีการซื้อขายตราสารหน้ีเพ่ือ ทากาไรในระยะสั้น (2) กลุ่มบริษัทประกันชีวิต ซ่ึงมีการลงทุนในตราสารหนี้ระยะยาวของรัฐบาล อายุต้ังแต่ 15 ปี ขนึ้ ไปเปน็ หลัก เพอ่ื ให้สอดคล้องกับการจ่ายคืนผลตอบแทนให้กับผู้ทาประกัน ซ่ึงส่วนใหญ่ เปน็ การจา่ ยคนื ผลตอบแทนในระยะยาว มีการกากับการลงทุนโดย ค.ป.ภ. (3) กองทุนบาเหนจ็ บานาญข้าราชการ (กบข.) และกองทุนประกันสังคม (สปส.) ซ่ึงเงินลงทุนมาจากเงินออมของสมาชิก โดยมีเป้าหมายในการลงทุนเพื่อให้ได้รับอัตราผลตอบแทนสูงกว่า อัตราเงินเฟ้อ เป็นกลุ่มท่ีเน้นการลงทุนในระยะยาว เพ่ือให้สอดรับกับการจ่ายบานาญสาหรับการเกษียณ ของสมาชกิ (4) กลุม่ องค์กรท่ไี มแ่ สวงหาผลกาไร เชน่ มลู นธิ ิและสหกรณ์ เป็นต้น โดยมีการ ลงทุนตราสารหน้ีระยะกลางและระยะยาวจากเงินบริจาคหรือเงินออมของสมาชิก โดยนักลงทุนกลุ่มนี้ สว่ นใหญจ่ ะไม่เช่ียวชาญด้านการลงทุนมากนกั จึงเน้นลงทุนในหลกั ทรพั ยท์ ่มี ีความมั่นคงสงู กลุ่มนักลงทุนต่างชาติ (Non – Resident) ส่วนใหญ่มีพฤติกรรมเน้นการ ลงทุนในตราสารหนี้ภาครัฐระยะส้ันและระยะกลางเปน็ หลกั โดยมเี ปา้ หมายในการทากาไรในระยะสั้นหรือ กระจายการลงทุนเพ่ือบริหาร Portfolio ซ่ึงในระยะเวลาที่ผ่านมาสัดส่วนของนักลงทุนต่างชาติในตลาด ตราสารหน้ีรัฐบาลไทยอยู่ในระดับสม่าเสมอที่ประมาณร้อยละ 15 – 17 ของมูลค่าคงค้างของตราสารหนี้ รัฐบาลไทย กลุ่มนักลงทุนท่ีเป็นประชาชนท่ัวไป โดยจะสามารถเข้าถึงการลงทุนในตราสาร หนี้โดยตรงได้จากัด โดยส่วนใหญ่จะลงทุนผ่านช่องทางกองทุนรวมตราสารหนี้ อย่างไรก็ตาม ประชาชน ท่ัวไปสามารถลงทุนในพันธบัตรออมทรัพย์ของรัฐบาลที่เสนอขายผ่านธนาคารพาณิชย์ที่เป็นตัวแทน จาหน่ายได้ ในขณะท่ีประชาชนท่ีเป็นกลุ่มนักลงทุนรายใหญ่ (High Net Worth : HNW) ท่ีมีมูลค่าสินทรัพย์ ท่ีลงทุนเป็นไปตามที่สานักงานคณะกรรมการกากับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์กาหนด จะสามารถ ลงทุนในตราสารหน้ที ่มี ีความเสยี่ งมากขน้ึ เชน่ ตราสารหน้ีรฐั วสิ าหกจิ และตราสารหนีภ้ าคเอกชน เป็นต้น 2) กลุม่ นกั ลงทุนท่ีมีแนวโน้มลงทุนใน SIB จาการประเมินสถานการณ์ในปัจจุบัน คณะผู้วิจัยเห็นว่า กลุ่มนักลงทุนที่มี แนวโนม้ ลงทนุ ใน SIB จะมี 2 กลุ่มหลกั ๆ ได้แก่ กลุ่มนกั ลงทุนสถาบัน ธนาคาร และกองทนุ ต่างๆ และกลุ่ม นกั ลงทุนรายย่อย ประชาชน และหนว่ ยงานทีไ่ ม่แสวงหาผลกาไร

95 กลมุ่ นกั ลงทนุ สถาบัน ธนาคาร และกองทนุ ต่างๆ นักลงทุนสถาบนั เป็นกลมุ่ นัก ลงทุนท่ีมคี วามรู้ สามารถยอมรบั และบรหิ ารความเสีย่ งในการลงทุนได้ วัตถปุ ระสงค์ในการลงทนุ ของนัก ลงทนุ กลมุ่ นี้คือการกระจายการลงทนุ ในหลกั ทรัพย์ที่หลากหลายเพอ่ื ให้ได้ผลตอบแทนทเี่ หมาะสม โดยมี เป้าหมายให้การดาเนนิ ธุรกจิ สามารถรองรับความเปลี่ยนแปลงของสภาวะเศรษฐกิจและปจั จยั ภายนอกที่ จะมีผลตอ่ องค์กร นกั ลงทนุ กลมุ่ นจ้ี ะมีการประเมนิ ความเส่ียงในการลงทุนอยู่เปน็ ประจา เพ่ือเปรียบเทียบ ความเสี่ยงและผลตอบแทนท่ีไดร้ บั ว่าตราสารท่ลี งทุนจะมีความเส่ียงและความคุ้มคา่ หรือไม่ ดังน้นั นักลงทุน สถาบนั จึงมีแนวโน้มเปน็ นักลงทุนหลกั ใน SIB โดยเฉพาะนักลงทนุ กลุ่มธุรกจิ สถาบันการเงนิ ซงึ่ มปี ริมาณ เงินลงทุนสูงและมีความต้องการลงทนุ ในโครงการเพ่ือสงั คมเพือ่ ประโยชนด์ า้ น CSR รวมถงึ นกั ลงทนุ ทเี่ ปน็ กองทนุ การเงินตา่ งๆ ที่มีวตั ถุประสงค์ในการลงทนุ หลากหลาย ท้ังการหาผลประโยชนต์ อบแทนจากการลงทนุ ในสินทรัพยเ์ ส่ยี ง และการลงทุนในหลกั ทรัพยท์ ่ีสร้างผลประโยชน์ดา้ นอนื่ อาทิ การลงทุนใน Green Bond ท่ีมีผลโดยตรงกับสง่ิ แวดล้อม หรือการลงทุนใน SIB ทมี่ ีผลโดยตรงกบั การดาเนนิ โครงการทางสังคม เป็นตน้ อย่างไรก็ดี ข้อจากัดหลักของ SIB ที่ผ่านมาในต่างประเทศ คือ วงเงินการระดม ทุนที่ไม่สูงมากนัก รวมถึงขอบเขตของโครงการเพ่ือสังคมจากัดอยู่ในกลุ่มบุคคลหน่ึงๆ หรือในท้องที่หนึ่งๆ ส่งผลการระดมทุนท่ีผ่านมาจึงเป็นการระดมทุนจากนักลงทุนสถาบันแบบน้อยราย อีกท้ังส่วนใหญ่จะเป็น นักลงทนุ สถาบันท้องถ่ินหรือในพ้ืนท่ีน้ันๆ ท่ีจะได้รับผลประโยชน์ทางตรงหรือทางอ้อมในกรณีที่โครงการเพื่อ สังคมประสบผลสาเร็จ หรือเป็นการลงทนุ เพื่อสร้างภาพลักษณ์ท่ีดใี ห้แก่องค์กร - กลุ่มนักลงทุนรายย่อย ประชาชน และหน่วยงานที่ไม่แสวงหาผลกาไร เป็น นกั ลงทุนทม่ี ักจะลงทนุ ในหลักทรัพย์ท่มี ีความมั่นคงสูง โดยเฉพาะเงินฝากและพันธบัตรรัฐบาล แม้ว่าบางส่วน จะลงทุนในตราสารท่ีมีความเส่ียง เช่น ตราสารทุนหรือตราสารหน้ีภาคเอกชน แต่มักจะเป็นตราสารที่ออก โดยภาคเอกชนที่มชี อ่ื เสยี ง มคี วามน่าเชอ่ื ถอื และมีผลประกบการดี ดังนั้น การลงทุนใน SIB ท่ีมีโครงสร้าง การระดมทุนและให้ผลตอบแทนที่มีความเสี่ยงสูงจากผลประเมินความสาเร็จโครงการ จึงไม่เหมาะกับ นักลงทุนรายย่อยทมี่ ีปรมิ าณเงนิ ลงทนุ ไม่สูงมากนัก อย่างไรก็ดี นักลงทุนอีกกลุ่มโดยเฉพาะหน่วยงานท่ีไม่แสวงหาผลกาไรและ มีวัตถุประสงค์ของหน่วยงานท่ีดาเนินงานด้านสังคมอยู่แล้ว เป็นนักลงทุนอีกกลุ่มหน่ึงที่อาจให้ความสนใจ ในการลงทนุ ผ่าน SIB เนื่องจากเป็นการดาเนินงานที่ตรงตามวัตถุประสงค์การดาเนินงานและเพ่ิมขอบเขต ขยายการลงทุนใหเ้ กิดการใชเ้ งินของหนว่ ยงานอยา่ งเหมาะสมได้ รวมถึงภาคเอกชน ที่มีการจัดทางบประมาณ บางส่วนสาหรับการดาเนินโครงการทางสังคม หรือ CSR อยู่เป็นประจา สามารถนางบประมาณดังกล่าว มาลงทุนใน SIB เพอื่ ให้การใชง้ บประมาณมปี ระสิทธภิ าพสูงข้ึน และสามารถทาได้อยา่ งต่อเนือ่ งมากข้นึ ด้วย

96 4.2.4 ข้อจากดั ของกรอบกฎหมายและระเบียบทีเ่ กี่ยวข้อง นอกจากนโยบายภาครัฐ สภาวะตลาดการเงินในประเทศในปัจจุบันและทิศทาง ในอนาคต และพฤติกรรมการลงทุนของนักลงทุนแล้ว ในการพัฒนา SIB ให้เป็นทางเลือกในการระดมทุน เพอ่ื ดาเนินโครงการเพอื่ สงั คม ภาครัฐจาเป็นต้องพิจารณาถึงกรอบกฎหมายท่ีเกี่ยวข้องกับกระบวนการทา ธรุ กรรม SIB ด้วย ซึ่งจากการวเิ คราะห์ขอ้ จากัดของกฎหมายและระเบียบในปัจจุบันมีประเด็นท่ีหน่วยงาน ภาครัฐต้องคานึงถึงและเตรียมการรองรับ ดังนี้ 1) กระบวนการออกตราสารหนี้ยังไมร่ องรบั การทาธรุ กรรม SIB แมว้ า่ การระดมทุนด้วยรูปแบบ SIB จะสามารถดาเนินการได้ท้ังรูปของการออก ตราสารหนี้และทาสญั ญากเู้ งนิ แต่จากผลการศกึ ษาในต่างประเทศโครงการ SIB ส่วนใหญ่จะระดมทุนโดย การออกตราสารหน้ี เนื่องจากเป็นการระดมทุนจากผู้ให้กู้โดยตรงจึงมีต้นทุนที่ต่ากว่าและสามารถเข้าถึง นักลงทุนได้หลากหลายประเภท ซึ่งจะส่งผลให้สามารถระดมทุนจากกลุ่มผู้มีส่วนได้เสียในสังคมและ สอดคล้องกับเป้าหมายของ SIB ได้ เม่ือพิจารณาภายใต้กรอบกฎหมายของไทยพบว่า ในปัจจุบันสานักงาน คณะกรรมการกากับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (กลต.) มีการออกหลักเกณฑ์เก่ียวกับการกากับดูแล การออกตราสารเพอ่ื อนุรักษ์ส่ิงแวดล้อม (Green Bond) ตราสารเพื่อพัฒนาสังคม (Social Bond) และตราสาร เพ่ือความย่ังยืน (Sustainability Bond) โดยกาหนดให้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์การออกตราสารที่มีอยู่เดิม รวมทง้ั ให้ปฏบิ ัติตามมาตรฐานสากลท่ีนามาอ้างอิงเพิ่มเติมด้วย อาทิ หลักเกณฑ์เก่ียวกับการเปิดเผยข้อมูล การเสนอขายตราสาร โดยผอู้ อกตราสารจะต้องใช้มาตรฐานการเปิดเผยข้อมูลท่ีเป็นท่ียอมรับในระดับสากล เช่น การเสนอขาย Social Bond ใช้มาตรฐาน International Capital Market Association Social Bond Principles (ICMA SBP) เปน็ ต้น ทัง้ นี้ หลกั เกณฑ์การเปิดเผยขอ้ มลู ตามมาตรฐานของ ICMA สรปุ ไดด้ งั น้ี (1) วัตถุประสงค์การใช้เงินท่ีได้จากการระดมทุน (Use of Proceeds) โดยผู้ออก ตราสาร (Issuer) มีหนา้ ทแ่ี สดงว่าโครงการน้ันมวี ัตถปุ ระสงค์เพือ่ ส่งิ แวดล้อมหรือช่วยพฒั นาสงั คมอยา่ งไร (2) กระบวนการท่ีใช้ในการประเมินและคัดเลือกโครงการ (Process for Project Evaluation and Selection) ผู้ออกตราสาร (Issuer) จะต้องเปิดเผยกระบวนการและปัจจัยท่ีใช้ในการ พิจารณาคดั เลอื กโครงการทจี่ ะลงทนุ ให้ผลู้ งทุนทราบ ท้ังน้ี ต้องเปดิ เผยขอ้ มลู เก่ียวกบั มาตรฐานหรือวิธีการ ทใ่ี ช้ในการคัดเลอื กโครงการดว้ ย (3) การบริหารจัดการเงินท่ีได้จากการระดมทุน (Management of Proceeds) ผู้ออกตราสาร (Issuer) จะต้องแสดงถึงวิธีการติดตามการใช้เงินท่ีได้มาจากการระดมทุนไปใช้ในโครงการ และวธิ กี ารแบ่งแยกเงินออกจากเงินอืน่ ของบริษัทให้เหน็ อย่างชัดเจน เชน่ การนาเงินที่ได้จากการระดมทุน แยกเป็นบญั ชีต่างหากจากบญั ชที รัพยส์ ินอืน่ ๆ (sub-account) ของผ้เู สนอขายตราสารหนี้ เป็นต้น

97 (4) การรายงานการดาเนินการภายหลังการเสนอขาย (Reporting) เชน่ รายงาน การใช้เงินท่ีระดมทุนได้ หรือรายงานความคืบหน้าของโครงการว่าดาเนินการ จานวนเงินที่ใช้ และยอด คงเหลือ เป็นต้น รวมทั้งช่องทางการเปิดเผยข้อมูล เช่น บนเว็บไซต์ของผู้เสนอขายตราสารหน้ี ซึ่งควรจัด ใหม้ กี ารรายงานอยา่ งน้อยปลี ะหนึง่ ครง้ั เป็นตน้ นอกจากน้ี กลต. ยังได้มีการออกหลักเกณฑ์เพ่ือส่งเสริมการออกและการเสนอขาย Green Bond, Social Bond และ Sustainability Bond ด้วย โดยการยกเว้นค่าธรรมเนียมการย่ืนแบบ แสดงรายการขอ้ มลู การเสนอขายตราสาร (แบบ Filing) รวมทั้งยกเว้นค่าธรรมเนียมคาขออนุญาตเสนอขาย ตราสารหน้ีดังกล่าวดว้ ย18 อย่างไรก็ตาม เน่ืองจากลักษณะของตราสารหนี้ท้ัง 3 ประเภทดังกล่าวเป็นการ ระดมทุนในรูปแบบของตราสารหน้ีทั่วไปที่มีวัตถุประสงค์เพ่ือนาเงินไปใช้ในโครงการที่เกี่ยวข้องกับการ อนุรักษส์ ่งิ แวดล้อมและพฒั นาสงั คมเทา่ นัน้ โดยอตั ราผลตอบแทนยงั คงเปน็ อตั ราดอกเบี้ยคงท่ีเช่นเดียวกับ ตราสารหนี้ท่ัวไป ซึ่งไม่ใช่ลักษณะของการทาธุรกรรม SIB ท่ีมีผู้เกี่ยวข้องหลายฝ่ายและอัตราผลตอบแทน ของตราสารข้ึนอย่กู ับตวั ช้วี ัดผลการประเมินโครงการเพ่ือสังคม ดังน้ัน จึงอาจกล่าวได้ว่า ในปัจจุบัน กลต. ยงั ไม่มีกลไกหรือหลกั เกณฑ์กากับดูแลการออก/เสนอขายหลักทรัพย์ประเภท SIB เป็นการเฉพาะ แม้ว่าเงื่อนไข ของตราสาร SIB จะมลี กั ษณะคล้ายกับหุ้นกู้อนุพันธ์ (Structured Notes) ท่ีอัตราผลตอบแทนขึ้นอยู่กับราคา ของสนิ ทรพั ย์ทอ่ี า้ งองิ แต่เปน็ ท่นี า่ สงั เกตว่า ตามหลักเกณฑ์ กลต. จะอนุญาตให้ออกจาหน่ายหุ้นกู้อนุพันธ์ได้ เฉพาะทม่ี ีการกาหนดเงอ่ื นไขตัวแปรอา้ งอิงตามท่ี กลต. กาหนดเทา่ น้นั ไดแ้ ก่ - ราคาหุ้น หรือดัชนีหลกั ทรัพยไ์ ทย - ราคาสนิ คา้ หรอื กระแสรายรบั /รายจ่ายทเ่ี กีย่ วข้องกับธุรกิจหลักของผขู้ ออนุญาต - อัตราแลกเปลี่ยนเงินตราต่างประเทศ (Foreign Exchange : FX) หรือราคาทองคา เฉพาะกรณที ผ่ี ขู้ ออนญุ าตเปน็ ธนาคารพาณชิ ย์ - อันดับความน่าเชอ่ื ถือ (credit rating) หรอื เหตกุ ารณท์ ี่มีผลต่อการชาระหนี้(credit events) ของตราสารหนี้ หรือผ้อู อกตราสารหนี้ หรือลกู หน้ขี องผขู้ ออนญุ าต จะเห็นได้ว่า ราคาของสินทรัพย์ที่อ้างอิงข้างต้นส่วนใหญ่จะเป็นค่ามาตรฐานที่ กาหนดหรือคานวณโดยองค์กรหรือหน่วยงานที่เป็นที่ยอมรับโดยทั่วไป ในขณะที่ผลตอบแทนของ SIB จะอ้างอิงกับตัวชี้วัดความสาเร็จของโครงการท่ีกาหนดข้ึนภายใต้เง่ือนไขท่ีตกลงกันของผู้เกี่ยวข้องใน โครงการ SIB นั้นๆ ซึ่งจะปรับเปลี่ยนไปตามลักษณะของโครงการและเงื่อนไขที่คู่สัญญาตกลงกัน ดังนั้น ในการกากบั ดูแลกระบวนการจัดจาหน่ายหลักทรัพย์ดังกล่าวให้เกิดความเป็นธรรมแก่นักลงทุน กฎเกณฑ์ 18 ประกาศสานักงานคณะกรรมการกากบั หลกั ทรพั ยแ์ ละตลาดหลกั ทรัพย์ ที่ สม. 47/2562 เมอ่ื วนั ที่ 17 พฤษภาคม 2562 และประกาศสานกั งานคณะกรรมการกากบั หลักทรัพยแ์ ละตลาดหลักทรพั ย์ ท่ี กม. 19/2562 เมอ่ื วันที่ 12 กรกฎาคม 2562

98 ในการออก SIB จึงต้องให้ความสาคัญกับขั้นตอนการกาหนดตัวช้ีวัด หลักเกณฑ์การประเมิน และการกาหนด คุณสมบัติของผู้ประเมินเป็นการเฉพาะ ซ่ึงไม่อาจใช้กฎเกณฑ์การออกหุ้นกู้อนุพันธ์มาปรับใช้กับ SIB ได้ อยา่ งไรกต็ าม แม้ว่าในปัจจุบัน กลต. จะยังไม่มีการออกหลักเกณฑ์รองรับการออก ตราสาร SIB ก็ตาม แต่เน่ืองจากหน่วยงานภาครัฐบางประเภทไม่ต้องดาเนินการตามกฎหมายหลักทรัพย์และ ตลาดหลักทรัพย์ ดังนั้น เมื่อพิจารณาภายใต้กฎหมายในปัจจุบัน หน่วยงานภาครัฐแต่ละประเภทจึงมี ข้อจากัดในการออกตราสารหนี้ SIB ที่แตกต่างกัน ดังน้ี - การออกตราสารหนี้ของหน่วยงานภาครัฐท่ีอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมาย หลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ ได้แก่ ตราสารหน้ีของหน่วยงานภาครัฐท่ีรัฐบาลไม่ค้าประกัน อาทิ ตราสารหนี้ของรัฐวิสาหกิจที่เป็นบริษัท องค์การมหาชน มหาวิทยาลัยในกากับดูแลของรัฐ และองค์กร ปกครองส่วนท้องถน่ิ ตา่ งๆ เนื่องจากการออกตราสารหน้ีของหน่วยงานภาครัฐดังกล่าวต้องดาเนินการตาม กฎหมายหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ แต่ในปัจจุบัน กลต. ยังไม่มีกลไกหรือหลักเกณฑ์กากับดูแลการ ออก/เสนอขายหลักทรัพย์ประเภท SIB เป็นการเฉพาะ ดังนั้น ในปัจจุบันหน่วยงานภาครัฐข้างต้นจึงสามารถ ทาธุรกรรม SIB ได้เฉพาะในรูปของสัญญากู้เงินเท่านั้น - กรณีการออกตราสารหน้ีของรัฐบาล และตราสารหน้ีของหน่วยงานของรัฐ หรอื รฐั วิสาหกจิ ที่รฐั บาลคา้ ประกนั เงนิ ต้นและดอกเบยี้ เน่อื งจากการออกตราสารหน้ีของหน่วยงานภาครัฐ ดังกล่าวท่ีไม่อยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ ดังนั้น หน่วยงานดังกล่าวจึง สามารถทาธุรกรรม SIB ในรูปแบบของตราสารหนี้ได้โดยไม่ต้องมีหลักเกณฑ์ของตลาดหลักทรัพย์ (กลต.) รองรบั 211919 2) ขอ้ จากัดในกระบวนการว่าจา้ งผเู้ กยี่ วขอ้ งตา่ งๆ ภายใต้ SIB เนื่องจากการดาเนินโครงการเพ่ือสังคมท่ีระดมทุนด้วย SIB มีผู้เก่ียวข้องหลายฝ่าย ดงั น้นั ในการบริหารจัดการโครงการดังกล่าวหน่วยงานภาครัฐผู้ริเริ่มโครงการจึงต้องมีการว่าจ้างผู้ดาเนินการ (Social Service Provider) ตัวกลาง (Intermediary) และผู้ประเมิน (Evaluator) เพ่ือทาหน้าที่ต่างๆ ในโครงการ SIB ซึ่งการว่าจ้างผู้ดาเนินการ ตัวกลาง และผู้ประเมินดังกล่าวอาจครอบคลุมท้ังการว่าจ้างหน่วยงานภาครัฐ ภาคเอกชน และองค์กรภาคประชาสังคมด้วย อย่างไรก็ตาม ในปัจจุบันหน่วยงานภาครัฐจะต้องดาเนินการ จัดซื้อจัดจ้างตามพระราชบัญญัติการจัดซ้ือจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 และระเบียบ กระทรวงการคลงั ว่าด้วยการจดั ซ้ือจดั จา้ งและการบริหารพสั ดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 ซึ่งในปัจจุบันกระบวนการ ภายใต้กฎหมายดงั กล่าวยงั ไมร่ องรับการจัดซื้อจดั จ้างหรือการดาเนินโครงการเพ่ือสงั คมด้วยรูปแบบ SIB ดงั น้ี 21 ตามมาตรา 63 แห่งพระราชบัญญัติหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ พ.ศ. 2535 และท่ีแกไ้ ขเพมิ่ เตมิ

99 (1) การข้ึนทะเบียนผู้ประกอบการ เนื่องจากกระบวนการจัดซ้ือจัดจ้างตาม กฎหมาย กาหนดให้หน่วยงานภาครัฐดาเนินการจัดซื้อจัดจ้างกับเอกชนที่ขึ้นทะเบียนผู้ประกอบการแล้ว เท่าน้ัน แต่เน่ืองจากในปัจจุบันหลักเกณฑ์การข้ึนทะเบียนจากัดเฉพาะนิติบุคคลท่ีมี “วัตถุประสงค์ในการ ประกอบธุรกจิ ” เท่านั้น2220ดังนั้น ในกรณีท่หี นว่ ยงานภาครัฐจะทาธุรกรรม SIB ซ่ึงจะมีการว่าจ้างผู้ดาเนินการ (Social Service Provider) เพ่ือดาเนินโครงการเพ่ือสังคมต่างๆ จะไม่อาจว่าจ้างหน่วยงานภาครัฐประเภท กองทุน องค์การมหาชน และองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน และองค์กรประเภทมูลนิธิ/สมาคม และองค์กร สาธารณกศุ ลได้ เนอ่ื งจากหน่วยงานดังกล่าวไมไ่ ด้มีวัตถุประสงคใ์ นการประกอบธรุ กจิ (2) ตามกฎหมายกาหนดให้หน่วยงานภาครัฐ ต้องจัดทาสัญญาจัดซื้อจัดจ้าง ตามแบบท่ีคณะกรรมการนโยบายการจัดซ้ือจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐกาหนดโดยความเห็นชอบ ของสานักงานอัยการสูงสุด ซึ่งในปัจจุบันได้มีการกาหนดแบบของสัญญาจัดซื้อจัดจ้าง จานวน 14 ประเภท ซ่งึ ครอบคลุมเฉพาะแบบสัญญาการจัดซื้อจัดจ้างเพ่ือดาเนินงานท่ัวไปของหน่วยงานภาครัฐ อาทิ แบบสัญญา ซื้อขาย แบบสัญญาเช่ารถยนต์ แบบสัญญาจ้างทาความสะอาด แบบสัญญาจ้างออกแบบและควบคุมงาน ก่อสร้าง แบบสัญญาจ้างผู้เชี่ยวชาญรายบุคคลหรือจ้างบริษัทท่ีปรึกษา2321ในขณะที่เมื่อพิจารณาลักษณะ การจ้างงานเพ่ือดาเนนิ โครงการเพอ่ื สงั คมผ่านการทาธรุ กรรม SIB จะมีลักษณะพิเศษแตกต่างจากขอบเขต งานจา้ งท่ัวไป โดยเฉพาะการว่าจ้างตัวกลาง (Intermediary) ซึ่งการทาหน้าท่ีของตัวกลาง (Intermediary) จะเปรียบเสมือนตัวแทนของหน่วยงานภาครัฐ โดยหน้าท่ีของตัวกลางอาจครอบคลุมถึงการศึกษาความ เป็นไปไดแ้ ละความเหมาะสมของโครงการ การกาหนดเง่ือนไขทางการเงิน การจัดหาแหล่งเงินทุน รวมท้ัง การว่าจ้างผู้ดาเนินการ (Social Service Provider) และกากับดูแลการดาเนินโครงการด้วย ดังน้ัน จึงไม่ อาจใช้แบบสัญญาท่ีมีอยู่ในปัจจุบันได้ แต่จะต้องยกร่างข้ึนใหม่เพื่อให้ร่างสัญญารองรับและสอดคล้องกับ ภารกิจงานของตัวกลาง (Intermediary) ภายใต้โครงสร้างการทางานของ SIB และนาส่งให้สานักงานอัยการ สงู สดุ พจิ ารณาให้ความเห็นชอบ ทัง้ น้ี ตามมาตรา 93 วรรคสาม ของพระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้างและ การบรหิ ารพัสดภุ าครัฐ พ.ศ. 2560 นอกจากน้ี หน่วยงานของรัฐบางประเภทยังมีข้อจากัดในการว่าจ้างตัวกลาง (Intermediary) เพื่อดาเนนิ การจดั หาแหล่งเงินทุนด้วย เนื่องจากตามกฎหมายกาหนดห้ามมิให้หน่วยงาน กูเ้ งินจากหรือผา่ นบุคคลอืน่ ใดทม่ี ิใช่เป็นผใู้ ห้กู้โดยตรง อาทิ องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน เว้นแต่เป็นการกู้ต่อ 22 กฎกระทรวงกาหนดหลกั เกณฑเ์ ก่ียวกบั ผทู้ ม่ี สี ิทธิขอขึน้ ทะเบียนผ้ปู ระกอบการ พ.ศ. 2560 ข้อ 3 กาหนดผ้มู ีสิทธิขอข้ึน ทะเบียนผู้ประกอบการ ต้องจดทะเบียนจัดตั้งเป็นนิติบุคคลในประเทศไทย มีสานักงานตั้งอยู่ในประเทศไทย และ มีวัตถุประสงค์เพอื่ ประกอบธุรกิจเก่ยี วกบั งานกอ่ สรา้ งและพัสดุอ่นื 23 ประกาศคณะกรรมการนโยบายการจัดซ้ือจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ เรื่อง แบบสัญญาเกี่ยวกับการจัดซ้ือจัดจ้าง ตามพระราชบญั ญัตกิ ารจัดซ้อื จัดจ้างและการบรหิ ารพัสดภุ าครฐั พ.ศ. 2560

100 จากกระทรวงการคลัง หรือการกู้เงินโดยการออกพันธบัตรซึ่งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะจาหน่าย พันธบัตรน้ันผ่านผู้จัดจาหน่ายก็ได้242222 3) ภาครฐั ยงั ไม่มกี ารกาหนดสิทธิประโยชน์ทางภาษีให้แก่นักลงทนุ SIB จากการทบทวนวรรณกรรมในบทท่ี 2 เห็นได้ว่า การสนับสนุนของภาครัฐ ในการกาหนดสิทธิประโยชน์ทางภาษีให้แก่นักลงทุน SIB จะเป็นอีกหนึ่งปัจจัยท่ีจะช่วยผลักดันนวัตกรรม SIB ได้ จากการศึกษาหน้าทเี่ สียภาษขี องนกั ลงทุนสาหรับการลงทุนในพันธบัตรในปัจจุบันพบว่า นักลงทุน จะมีภาระต้องจ่ายภาษีเงินได้ ท้ังในภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา (Personal Income Tax) ภาษีเงินได้นิติบุคคล (Corporate Income Tax) รวมท้ังหน้าท่ีในการชาระอากรในการทาธุรกรรมเก่ียวกับตราสาร (ภาคผนวก ฉ) อย่างไรก็ตาม ในอดีตภาครัฐได้มีการกาหนดสิทธิประโยชน์ทางภาษีสาหรับการลงทุนในพันธบัตรเพ่ือ ส่งเสริมการดาเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจหรือแก้ไขปัญหาทางเศรษฐกิจของรัฐบาลเป็นบางกรณี (ภาคผนวก ช) อาทิ การยกเว้นภาษีเงินได้บคุ คลธรรมดาเพ่อื สนับสนุนมาตรการริเริ่มตลาดพันธบัตรเอเชีย โดยการออกพันธบัตรหรือหุ้นกู้ของรัฐบาลและรัฐวิสาหกิจในช่วงปี 2548 – 2553 และการยกเว้นภาษี เงินได้บคุ คลธรรมดาสาหรบั ดอกเบ้ยี พันธบัตรออมสนิ รุ่นพนั ธบตั รเงินฝากชว่ ยชาติในชว่ งปี 2541 เป็นต้น จะเห็นได้ว่า นักลงทุนผู้มีเงินได้จากการลงทุนในพันธบัตร อันได้แก่ รายรับ จากดอกเบย้ี ส่วนลด และผลประโยชนจ์ ากการโอน มีหน้าทตี่ อ้ งเสยี ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาหรือภาษีเงิน ได้นติ ิบคุ คล แลว้ แต่กรณี รวมถึงอากรแสตมป์กรณีมีการโอนหรือขายพันธบัตร อย่างไรก็ดี กฎหมายยังได้ กาหนดสิทธิประโยชนท์ างภาษีสาหรับการลงทุนในพันธบัตรเพ่ือส่งเสริมการดาเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจ หรือแก้ไขปัญหาทางเศรษฐกิจของรัฐบาลเป็นบางกรณี ซ่ึงในปัจจุบันยังไม่พบว่ามีการกาหนดสิทธิ ประโยชน์ทางภาษีเพื่อส่งเสริมการลงทุนใน SIB แต่อย่างใด ดังนั้น ในการส่งเสริมให้ SIB เป็นเคร่ืองมือการ ระดมทนุ ของภาครัฐในการดาเนนิ โครงการเพื่อสังคม ภาครัฐจาเป็นต้องพิจารณาประเด็นดังกล่าวเพื่อเป็น การสร้างแรงจูงใจให้กับนักลงทุนกลุม่ ตา่ งๆ ด้วย 4) ความรบั ผดิ ชอบหรอื ภาระผกู พันของรัฐต่อหนข้ี องหน่วยงาน การกู้เงินของภาคเอกชนโดยท่วั ไป ผู้กู้จะถือเป็นลูกหน้ีโดยตรงที่เจ้าหนี้จะเรียก ใหช้ าระหน้ไี ด้ตามเงือ่ นไขของสัญญากู้หรอื ตราสารหน้ี อย่างไรก็ตาม ในกรณีการกู้เงินของหน่วยงานภาครัฐ จะมคี วามสัมพนั ธก์ ับรัฐบาลในแง่ของความรับผิดชอบหรือภาระผูกพันของรัฐที่มีต่อหนี้ของหน่วยงาน ซึ่งจะ มีความแตกตา่ งกนั ตามประเภทของหน่วยงานผู้กู้ กล่าวคือ กรณีเป็นการกู้เงินของรัฐวิสาหกิจสามารถขอให้ กระทรวงการคลังค้าประกันหน้ีเงินกู้ รวมทั้งสามารถขอให้รัฐบาลตั้งงบประมาณเพ่ือชาระหน้ีดังกล่าวได้ ทั้งนี้ โดยการเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพ่ือให้ความเห็นชอบในการค้าประกันหรือรับภาระหนี้ดังกล่าว แต่หาก 24 ตามระเบียบคณะกรรมการนโยบายและกากบั การบรหิ ารหนี้สาธารณะว่าด้วยหลักเกณฑ์การกู้เงินขององค์กรปกครอง สว่ นท้องถิ่น พ.ศ. 2561

101 เป็นการกู้เงินขององค์การมหาชน มหาวิทยาลัยในกากับดูแลของรัฐ กองทุน ท่ีเป็นนิติบุคคล และองค์กร ปกครองสว่ นทอ้ งถิ่น เป็นหนี้ท่หี นว่ ยงานภาครัฐจะตอ้ งรับภาระจา่ ยหนเ้ี อง โดยกฎหมายจะห้ามรัฐบาลหรือ หน่วยงานของรัฐอื่นใดจะไม่เข้าไปรับผิดชอบหรือต้ังงบประมาณเพื่อชาระหนี้ให้ ท้ังนี้ ตามพระราชบัญญัติ การบริหารหน้ีสาธารณะ พ.ศ. 2548 มาตรา 19 ซ่ึงในประเด็นนี้ถือเป็นเรื่องสาคัญสาหรับนักลงทุนท่ีต้อง รับรู้ความเส่ียงของตราสารที่จะลงทุน ดังน้ัน หากเป็นการออก SIB ในรูปของตราสารหน้ี ในขั้นตอนการขอ อนุญาตออกหลักทรัพย์ กลต. จึงจาเป็นต้องกาหนดให้มีการเปิดเผยข้อมูลดังกล่าวต่อนักลงทุนด้วย 5) การนบั เปน็ หนีส้ าธารณะ เนื่องจากการระดมทุนด้วยรูปแบบ SIB ถือเป็นการกู้เงินรูปแบบหนึ่ง ดังนั้น การกู้เงินของหน่วยงานภาครัฐบางประเภทจะมีผลต่อสัดส่วนหน้ีสาธารณะของประเทศด้วย ซึ่งการนับ หน้ีสาธารณะตามนิยามในพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 และที่แก้ไขเพิ่มเติม (มาตรา 4) จะขึ้นอยู่กับประเภทของหน่วยงานผู้กู้ โดยหากเป็นการกู้เงินของรัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชน มหาวิทยาลัยในกากับดูแลของรัฐ และกองทุนท่ีเป็นนิติบุคคล จะถูกนับรวมเป็น “หนี้สาธารณะ” โดยการนับ สัดส่วนหน้ีสาธารณะดังกล่าวเป็นการนับจานวนหนี้คงค้าง (outstanding debt) ดังนั้น หากเป็นการทา สัญญากู้เงิน (Term Loan) จะนับเป็นหน้ีสาธารณะเม่ือมีการเบิกเงินกู้ ในขณะที่หากเป็นการออก SIB ในรูปของพนั ธบตั รหรือตราสาร จะถูกนับรวมในสัดสว่ นหนีส้ าธารณะคงค้างทนั ทีนับแตว่ ันทอ่ี อกตราสาร สาหรับการกู้เงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จะไม่ถือเป็นหน้ีสาธารณะ อย่างไรก็ตาม หน้ีของหน่วยงานของภาครัฐทั้งหมด จะถือเป็น “หน้ีภาครัฐ” ท่ีกระทรวงการคลังมีหน้าท่ี ต้องรายงานสถานะหน้ีคงค้างของหน่วยงานภาครัฐท้ังหมด ตลอดจนวิเคราะห์ภาระความเส่ียงทางการคลัง ที่เกิดจากการก่อหน้ีดังกล่าว ต่อคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐและคณะรัฐมนตรีทุกส้ินปี ซ่ึงเปน็ ไปตามพระราชบัญญัตวิ นิ ยั การเงนิ การคลังของรฐั พ.ศ. 2561 (มาตรา 76) อย่างไรก็ตาม คณะผู้วิจัยมีข้อสังเกตว่า เนื่องจากการกู้เงินในรูปของ SIB มี ลักษณะเฉพาะทีส่ าคัญโดยหนว่ ยงานภาครฐั ผอู้ อก SIB สามารถกาหนดเง่ือนไขทางการเงินในการชาระคืน เงินตน้ และ/หรือผลตอบแทนตามผลการประเมินความสาเร็จของโครงการได้ ดังนั้น ตลอดช่วงระยะเวลา ของการดาเนินโครงการ การคานวณภาระหนี้ของ SIB ที่เกิดขึ้นจริงในแต่ละงวดจึงยังมีความไม่แน่นอน ดงั นั้น ในทางปฏบิ ตั หิ น่วยงานภาครฐั จึงอาจตอ้ งประมาณการภาระหนี้ข้ันสูงไว้ก่อน เพื่อให้สามารถเตรียม ความพร้อมของแหลง่ เงินเพ่อื ชาระหนไี้ ดต้ ามกาหนดเวลา โดยเฉพาะหากเป็นโครงการ SIB ท่ีขอให้รัฐบาล รับภาระชาระหนี้ เนื่องจากต้องมีกระบวนการจัดทาคาของบประมาณ และการพิจารณากล่ันกรอง งบประมาณทีต่ อ้ งใช้ระยะเวลาล่วงหน้าค่อนข้างนาน ซึ่งประเด็นดังกล่าวอาจมีผลกระทบต่อความแม่นยา ของการคาดการณ์หรือการประมาณการสัดส่วนหน้ีสาธารณะตามกรอบการบริหารหน้ีสาธารณะภายใต้

102 มาตรา 50 ของพระราชบญั ญัตวิ ินยั การเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 ซ่ึงคณะกรรมการ นโยบายการเงิน การคลงั ของรัฐกาหนดตวั ชี้วดั ภาระหนี้ตอ่ ประมาณการรายได้ไวไ้ ม่เกนิ ร้อยละ 352323 4.3 การประเมินความเป็นไปไดใ้ นการนาธุรกรรม SIB มาประยุกต์ใชใ้ นประเทศไทย จากการวิเคราะห์ปัจจัยพื้นฐานของไทยเพ่ือวิเคราะห์ถึงความเป็นไปได้ในการนา นวัตกรรม SIB มาประยุกต์ใช้กับประเทศไทย ซึ่งครอบคลุมทั้งนโยบายภาครัฐ สภาวะตลาดการเงิน ในประเทศและความต้องการลงทุนของนักลงทุน ตลอดจนข้อจากัดของกรอบกฎหมายและระเบียบ ท่ีเก่ียวข้อง คณะผู้วิจัยได้การจัดประชุมกลุ่มย่อย (Focus Group) กับผู้มีส่วนเกี่ยวข้องจากหน่วยงาน ภาครฐั ตลอดจนตัวแทนจากภาคเอกชน และภาคประชาสังคมที่มีส่วนเก่ียวข้อง เพ่ือระดมความเห็นและ สอบทานถึงความพร้อมและความเป็นไปได้ในการเตรียมการรองรับการระดมทุนรูปแบบ SIB และความสนใจ ของนกั ลงทนุ ตอ่ นวตั กรรมทางการเงินดงั กลา่ ว (ภาคผนวก ซ) โดยสรุปผลการรับฟังความคิดเห็นในประเด็น สาคัญได้ ดังนี้ 4.3.1 ประเด็นแนวคดิ ในการออก SIB และนโยบายของภาครฐั 1) SIB ถือเป็นเคร่ืองมือการกู้เงินและการลงทุนรูปแบบใหม่ในประเทศไทย ทาให้ ทง้ั ผู้ออก หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง และนักลงทุนยังมีความรู้ความเข้าใจใน SIB อย่างจากัด รวมไปถึงกฎเกณฑ์ และแนวทางในการปฏิบัติยังไม่มีการกาหนดออกมารองรับกับการออกและการลงทุนของผู้ออกและ นักลงทุนแต่ละกลุ่มอย่างชัดเจน ดังน้ัน จึงต้องมีการประเมินความพร้อมของผู้เกี่ยวข้องในหลายด้าน ทั้งในดา้ นของผู้ออก นกั ลงทุน กฎเกณฑแ์ ละแนวทางการในปฏบิ ตั ิเกย่ี วข้องกับการออก SIB 2) การดาเนินโครงการในลักษณะ SIB เปน็ การดาเนินการท่ีสอดคล้องกับนโยบาย และยุทธศาสตร์ภาครัฐที่มีความพยายามในการร่วมมือกับภาคสังคมในปัจจุบัน โดยองค์การมหาชนและ องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินถือเป็นหน่วยงานที่มีความเหมาะสมในการดาเนินโครงการในลักษณะดังกล่าว แต่อยา่ งไรกต็ าม ต้องศกึ ษาข้อจากดั ในทางกฎหมายในการดาเนินการของหนว่ ยงานดังกลา่ วด้วย 4.3.2 ประเด็นกฎระเบียบเพื่อรองรับธรุ กรรม SIB 1) ควรเพิ่มความชัดเจนในรูปแบบการออก SIB ว่ามีความแตกต่างจาก Social Bond โดยควรมีการอธบิ ายใหช้ ัดเจนว่ารูปแบบการระดมทุนดว้ ย SIB เป็นอย่างไร ใครเป็นผู้ออก SIB และใช้แหล่ง เงนิ ใดในการจา่ ยใหน้ กั ลงทนุ ซึง่ หากเปน็ หน่วยงานอ่ืนนอกเหนือจากรัฐบาลเป็นผู้ออก SIB อาจมีความจาเป็น ทต่ี อ้ งมกี ลไกการออก/การกากบั หลกั ทรัพย์ประเภท SIB เป็นการเฉพาะเพื่อให้เป็นมาตรฐานและคุ้มครอง นักลงทุน ทั้งนี้ กลต. พร้อมท่ีจะสนับสนุนและดาเนินการออกหลักเกณฑ์รองรับสาหรับการออกพันธบัตร SIB ซึ่งมีการจ่ายผลตอบแทนตามตวั ช้วี ัดของโครงการ 25 ประกาศคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรฐั เรอื่ ง กาหนดกรอบในการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2561

103 2) ในส่วนของ อปท. การพิจารณาข้อจากัดด้านกฎหมายเพียงอย่างเดียวอาจไม่ เพียงพอ ต้องพิจารณาปัจจัยข้อจากัดทางนโยบายและทางการเมืองในทางปฏิบัติด้วย เช่น การขอมติจาก สภาท้องถ่ิน การขออนุมัติโครงการ การจัดซ้ือจัดจ้าง และการจัดทางบประมาณ เป็นข้อจากัดท่ีสาคัญ อย่างยิ่ง นอกจากนี้ ควรพิจารณาถึงข้อจากัดในด้านความไม่คุ้นเคยของนักลงทุนและผู้ดาเนินโครงการ เน่อื งจากรูปแบบของโครงการทม่ี ีความซับซ้อนอีกดว้ ย 4.3.3 ประเด็นความพร้อมของหน่วยงานภาครัฐ 1) โครงสร้างของหน่วยงานท้องถิ่นในประเทศไทยอาจไม่มีความเข้มแข็งในการ ดาเนินงานมากเทียบเท่ากับกรณีศึกษาของต่างประเทศ เพราะต่างประเทศมีการออกพันธบัตรท้องถิ่น (Municipal Band) เป็นปกติอยู่แล้ว จึงอาจสามารถดาเนินโครงการ SIB ได้ แต่ในกรณีของประเทศไทยอาจ พบข้อจากดั และอปุ สรรคตา่ งๆ ในการดาเนนิ โครงการ เน่อื งจากการออกพันธบัตรเป็นกรณีที่เป็นไปได้ยาก ใน อปท. ไทยปัจจบุ นั และ SIB มคี วามซบั ซอ้ นกว่าเป็นอย่างมาก จึงอาจต้องมีการศึกษาความเป็นไปได้ใน การดาเนนิ โครงการอย่างรอบคอบ และตอ้ งไดร้ ับการสนบั สนนุ จากภาครัฐอย่างเตม็ ทดี่ ว้ ย 2) การดาเนินโครงการ SIB ภาครัฐควรเป็นผู้ริเร่ิมและตัดสินใจ โดยเห็นว่า SIB อาจ เข้ามามีส่วนแก้ปัญหาสาหรับการดาเนินโครงการภาคสังคมในปัจจุบันท่ีไม่มีการติดตามประเมินโครงการ ในเชงิ คุณภาพทีช่ ดั เจน แตห่ ากดาเนนิ โครงการในรูปแบบ SIB ถึงแม้ว่าภาครัฐจะเป็นผู้ลงทุน แต่การดาเนิน โครงการจะมีการตรวจสอบประเมินผล (Check and Balance) โดยกลไกตลาดก่อให้เกิดการบริหาร งบประมาณ อย่างมปี ระสทิ ธภิ าพ และมีผลการประเมินการดาเนนิ งานของโครงการทช่ี ดั เจน 4.3.4 ประเด็นการสร้างแรงจงู ใจสาหรับนักลงทุน 1) เสนอแนะให้มีการกาหนดแรงจูงใจ (Incentive Scheme) สาหรับนักลงทุน เนอ่ื งจากการลงทนุ ในตลาด SIB เป็นรปู แบบที่แตกต่างจากการลงทนุ ปกติ ทาใหน้ ักลงทุนไม่มีความคุ้นเคย โดยเฉพาะอย่างย่ิงกรณีที่มีเง่ือนไขว่าอาจไม่ได้รับผลตอบแทนหรือเงินต้นคืน นักลงทุนอาจไม่สนใจ ในการลงทุน จึงต้องสร้างแรงจูงใจเพื่อให้ตลาดหันมาสนใจ โดยเสนอแนะว่าสิทธิประโยชน์ทางภาษีเป็น ประเดน็ สาคญั ถึงแม้ว่าจะเทียบเคียงการลงทุนในรูปแบบ SIB กับการทา CSR แต่ SIB มีขั้นตอนที่ซับซ้อน กว่าการทา CSR เป็นอย่างมาก อีกท้ังยังมีความเป็นไปได้ท่ีจะไม่ได้รับผลตอบแทนคืนอีกด้วย ดังนั้น นักลงทุน อาจไม่พจิ ารณาลงทุนในโครงการหากไม่มีแรงจงู ใจทางด้านภาษีท่มี ากพอ 2) นอกจากการพิจารณาสิทธิประโยชน์ทางภาษีของนักลงทุนแล้ว เสนอแนะให้ ตอ้ งพิจารณาสทิ ธปิ ระโยชน์ของผอู้ อก SIB ดว้ ย (หากเปน็ กรณที ีเ่ ป็นหนว่ ยงานท่ีต้องเสียภาษี) เน่ืองจาก SIB มีข้ันตอนการดาเนินงานที่ค่อนข้างยุ่งยากซับซ้อน อาจต้องมีแรงจูงใจให้กับผู้ออกหรือผู้ดาเนินโครงการที่ อาจไม่ใชภ่ าครฐั อกี ด้วย เพ่อื จงู ใจใหเ้ ขา้ มามสี ่วนร่วมในการดาเนนิ โครงการ SIB

104 3) ในกรณีนี้หากพิจารณาให้สิทธิประโยชน์ทางภาษีกับการออก SIB เห็นควรให้ กระทรวงการคลังพจิ ารณาสทิ ธิประโยชน์ทางภาษีสาหรับ Social Investment หรือพันธบัตรในรูปแบบอื่น ท่ีคล้ายคลึงกัน เช่น Green Bond, Social Bond, Sustainability Bond เพื่อให้เป็นการสร้างแรงจูงใจ ในมาตรฐานเดยี วกันดว้ ย กล่าวโดยสรุปจากการศึกษาในบทที่ 4 คณะผู้วิจัยพบว่า การดาเนินโครงการเพื่อสังคม ของไทยที่ผ่านมา แม้จะมีหน่วยงานภาครัฐ ภาคประชาสังคม และภาคเอกชนเข้ามามีส่วนร่วม แต่ด้วย ความหลากหลายของสภาพปัญหาทั้งในเชิงขนาดพ้ืนท่ีและความซับซ้อนของปัญหา ส่งผลให้การดาเนิน โครงการเพ่ือสังคมในรูปแบบเดิมซึ่งพึ่งพาเงินงบประมาณเป็นหลักไม่สามารถสะท้อนถึงความยั่งยืน ในการแก้ไขปัญหาดังกล่าวได้ ท้ังในมิติของความเพียงพอของแหล่งเงินทุนและความคุ้มค่าในการใช้จ่ายเงิน อย่างไรก็ตาม เมือ่ ประเมินสถานการณ์ปัจจุบันประเทศไทยมีปัจจัยที่เอื้ออานวยต่อการระดุมทุนในรูปแบบ SIB หลายประการ อาทิ จานวนเงินบริจาคของคนไทยซึ่งเฉล่ียสูงถึง 70,000 ล้านบาทต่อปี องค์กรที่จัดต้ัง เพื่อดาเนินงานด้านสังคม เช่น มูลนิธิหรือองค์กรท่ีดาเนินงานด้านสังคม มีจานวนมากถึง 26,000 กว่าแห่ง ในขณะทบี่ รษิ ัทเอกชนมงี บประมาณสาหรบั ดาเนินกิจกรรม CSR กว่า 10,000 ล้านบาทต่อปี พันธบัตรเพ่ือสังคมจึงถือเป็นทางเลือกหน่ึงที่น่าสนใจสาหรับการดาเนินโครงการเพื่อ สังคม เน่ืองจากมกี ลไกในการดึงศักยภาพของภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคม เข้ามามีส่วนร่วม ในการดาเนนิ โครงการในบทบาทหน้าที่ต่างๆ กันภายใต้โครงสร้างการทางานของ SIB การพัฒนานวัตกรรม SIB สาหรับประเทศไทยจึงมีความจาเป็นและสอดคล้องกับสถานการณ์ทางการเงินการคลังของประเทศ และบรบิ ทของภาคประชาสังคมและภาคเอกชนไทย ที่ปัจจุบันมีความต่ืนตัวในการเข้ามามีส่วนร่วมในการ แก้ไขปัญหาสังคมและแนวโน้มท่จี ะขยายบทบาทและศักยภาพได้มากขึ้น ประกอบกับความต้องการลงทุน ใน SIB ของกลุ่มนักลงทุนสถาบัน ธนาคารและกองทุนต่างๆ เพื่อกระจายการลงทุนในหลักทรัพย์ท่ีหลากหลาย ซ่ึงสอดคล้องกับทิศทางค วามต้องการลงทุนเพ่ือสังคมของตลาดการเงินในภูมิภาคและตลาด การเงิน ระหว่างประเทศ อยา่ งไรก็ตาม ในการผลักดันการระดมทุนในรูปของ SIB ให้เกิดข้ึนอย่างเป็นรูปธรรม ภาครัฐ จาเป็นต้องขับเคลื่อนทั้งในด้านนโยบาย ปรับปรุงกรอบกฎหมายและระเบียบเพ่ือรองรับ ตลอดจนมี มาตรการและสทิ ธปิ ระโยชนท์ างภาษีตา่ งๆ เพอ่ื จงู ใจนกั ลงทุนใน SIB โดยเฉพาะในช่วงระยะเร่มิ ตน้

บทท่ี 5 แนวทางการออกพนั ธบัตรเพอื่ สงั คมของไทย จากการวิเคราะห์ปัจจัยพ้ืนฐานของไทย และผลการรับฟังความคิดเห็นผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง จากหน่วยงานภาครัฐ ตลอดจนตัวแทนจากภาคเอกชน และภาคประชาสังคม เพื่อระดมความเห็นและ สอบทานถึงความพร้อมและความเป็นไปได้ในการเตรียมการรองรับการระดมทุนรูปแบบ SIB และความสนใจ ของนกั ลงทนุ ตอ่ นวัตกรรมทางการเงินดังกล่าว คณะผู้วิจัยพบว่า หน่วยงานที่เกี่ยวข้องส่วนใหญ่มีความเห็น วา่ แมว้ ่าในหลักการของ SIB จะทาใหก้ ารดาเนนิ โครงการเพื่อสังคมมีประสิทธิภาพและการใช้จ่ายเงินของ ภาครัฐเป็นไปอย่างคุ้มค่าตามแนวคิด Pay-for-success ก็ตาม แต่การดาเนินโครงการเพื่อสังคมโดยใช้ SIB ยงั คงมกี ระบวนการและข้นั ตอนท่ซี ับซอ้ น ซง่ึ ถอื เป็นขอ้ จากดั ในการปรับใช้ SIB ในประเทศไทย ดังน้ัน เพื่อผลักดันนวัตกรรม SIB ให้เกิดในประเทศไทยอย่างเป็นรูปธรรม คณะผู้วิจัยจึงเห็นว่า ในช่วงระยะเร่ิมแรก ภาครฐั จะต้องสนบั สนนุ ให้เกิดการสร้างความรบั รู้และความเข้าใจในการดาเนินโครงการ SIB ให้แก่ภาคส่วน ต่างๆ และสร้างสภาพแวดล้อมท่ีเหมาะสม (Ecosystem) เพื่อให้เกิดกลไกการทางานของหน่วยงานภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสงั คมภายใต้แนวคิด SIB อยา่ งย่งั ยืน เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ข้างต้น คณะผู้วิจัยได้จัดทาข้อเสนอแนะแบ่งออกเป็น 2 ระยะ เพอื่ เป็นสว่ นหน่ึงในกลไกท่ีจะช่วยขับเคลื่อนให้เกิดการประยุกต์ใช้ SIB ในประเทศไทยได้อย่างเป็นรูปธรรม โดยในระยะแรก เป็นข้อเสนอท่ีสามารถดาเนินการได้ภายใต้กรอบกฎหมายท่ีมีอยู่ในปัจจุบัน โดยคณะผู้วิจัย ไดจ้ ัดทาคมู่ อื (Guideline) หรือแนวทางการระดมทุนในรูปแบบ SIB สาหรับหน่วยงานภาครัฐ เพ่ือให้หน่วยงาน ท่ีสนใจสามารถนาไปปรับใช้ในการดาเนินโครงการเพื่อสังคมภายใต้ภารกิจของตนได้ ซ่ึงคู่มือดังกล่าว ครอบคลุมต้ังแต่ข้ันตอนการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ การจัดตั้งโครงการและวิเคราะห์ผู้เก่ียวข้อง (Stakeholder) การกาหนดเงื่อนไขของตราสาร วิธีการจัดจาหน่ายและระดมทุน การดาเนินโครงการกับ กลุ่มเป้าหมาย ตลอดจนการประเมินผลลพั ธแ์ ละการจา่ ยผลตอบแทนตามเงื่อนไขตราสารทกี่ าหนด สาหรับการดาเนินการในระยะที่สอง คณะผู้วิจัยได้จัดทาข้อเสนอแนะเชิงนโยบายสาหรับ ภาครัฐ ซ่ึงจาเป็นต้องมีการปรับปรุงกรอบกฎหมายและระเบียบที่เก่ียวข้อง และบูรณาการการทางานของ หน่วยงานท่ีเก่ียวข้องในระดับนโยบาย เพื่อสร้างสภาพแวดล้อมท่ีเหมาะสม (Ecosystem) ให้เอื้อต่อการ นานวตั กรรม SIB มาประยุกตใ์ ช้กับการดาเนินโครงการเพือ่ สงั คมในบริบทของประเทศไทยไดอ้ ย่างยั่งยนื ในส่วนของเนื้อหาในบทน้ี คณะผู้วิจัยได้มีการประมวลผลการศึกษาทั้งหมดเพื่อจัดทาเป็น คู่มือหรือแนวทางในการระดมทุนในรูปแบบ SIB สาหรับหน่วยงานภาครัฐภายใต้กฎระเบียบที่มีอยู่ใน

106 ปจั จุบัน รวมท้ังมีการนาเสนอโครงการ SIB ตัวอย่างเพื่อเป็นกรณีศึกษาท่ีชัดเจนสาหรับการนา SIB มาปรับ ใช้ในบริบทของไทย และจะนาเสนอข้อเสนอแนะเชิงนโยบายเพ่ือให้เกิดการศึกษาต่อยอดและผลักดัน ในระดับนโยบายในบทตอ่ ไป 5.1 คู่มือและแนวทางในการระดมทุนในรปู แบบ SIB ของหนว่ ยงานภาครัฐ คณะผวู้ จิ ยั ได้ศึกษาถงึ กระบวนการหรอื ขั้นตอนในการดาเนนิ โครงการเพ่ือสังคมท่ีระดม ทุนด้วยการออก SIB ซ่ึงพบว่ามีความแตกต่างจากการดาเนินโครงการเพื่อสังคมในปัจจุบันค่อนข้างมาก โดยการดาเนินโครงการเพ่ือสังคมในปัจจุบันหากเป็นโครงการที่ริเริ่มโดยภาครัฐ หน่วยงานภาครัฐจะเป็น ผู้ดาเนินการเองหรือทาสัญญาว่าจ้างเอกชนหรือหน่วยงานอื่นเป็นผู้ดาเนินการ โดยภาครัฐจะจ่ายเงิน งบประมาณเพื่อสาหรับใช้จ่ายในโครงการต้ังแต่เร่ิมจนกระท่ังสิ้นสุดโครงการ ซึ่งจะมีผู้เกี่ยวข้องเพียง 1-2 ฝา่ ยเทา่ นัน้ (หน่วยงานภาครัฐ และเอกชนหรอื หน่วยงานผรู้ ับจา้ ง) อยา่ งไรกต็ าม หากเป็นการระดมทุนในรูปของ SIB ซ่ึงมีผู้เก่ียวข้องหลายฝ่าย จะมีขั้นตอน การดาเนินโครงการท่ีค่อนข้างซับซ้อน เน่ืองจากต้องมีการประเมินความเป็นไปได้ของโครงการ การออกแบบ เง่ือนไขของตราสาร/ข้อตกลงทางการเงิน ตลอดจนการประเมินผลสาเร็จของโครงการตามตัวช้ีวัดท่ี กาหนดดว้ ย ซึง่ สามารถสรุปข้ันตอนหรือกระบวนงานหลกั ได้ ดงั น้ี แผนภาพที่ 5.1 ขนั้ ตอนการดาเนนิ โครงการเพอ่ื สังคมทรี่ ะดมทนุ ด้วยการออก SIB การศกึ ษาความเป็นไปไดข้ องโครงการ • การกาหนดประเดน็ และเป้าหมายของโครงการ • การประเมนิ ความเป็นไปได้และเหมาะสมของโครงการ การจัดตัง้ โครงการ และวเิ คราะหผ์ เู้ กย่ี วข้อง (Stakeholder) • ออกแบบโครงสร้าง SIB • วิเคราะหผ์ ้เู กย่ี วข้องในการดาเนนิ โครงการ การกาหนดเงื่อนไขและผลตอบแทน • กาหนดรูปแบบการระดมทนุ ตัวช้ีวดั เงือ่ นไข ในการจา่ ยผลตอบแทน จัดจาหนา่ ย ระดมทนุ ผา่ น • วิเคราะหอ์ ัตราผลตอบแทนทเ่ี หมาะสม Social Impact Bond • เจรจานักลงทุนกลมุ่ เปา้ หมายตามตัวชว้ี ดั และเงอื่ นไข การบริหารจดั การโครงการ • ทาขอ้ ตกลง/ธรุ กรรม SIB กบั นักลงทุ น การประเมนิ ผลโครงการและ • จัดจ้างผู้ดาเนินโครงการ (Social Service Provider) การจ่ายผลตอบแทนตามเงอ่ื นไข SIB • ดาเนินโครงการ และการกากับดแู ลการดาเนนิ โครงการ • แต่งตง้ั ผู้ประเมนิ ที่มคี วามเปน็ อิสระ • ประเมนิ ผลโครงการ และจา่ ยผลตอบแทนตามเง่ือนไขตวั ชวี้ ดั ท่ีมา : คณะผู้วิจัย

107 จากแผนภาพข้างต้น เป็นขั้นตอนหรือกระบวนงานหลักในการดาเนินโครงการเพื่อสังคม โดยการระดมทุนด้วย SIB ซ่ึงประกอบด้วย 6 กระบวนงาน ซ่ึงในแต่ละขั้นตอนมีกรอบแนวคิด รายละเอียด ของการดาเนินงาน และประเดน็ ท่ตี ้องคานงึ ถึงในมมุ มองต่างๆ ดังน้ี 5.1.1 การศึกษาความเปน็ ไปได้ของโครงการ ในช่วงเริ่มต้นของโครงการ หน่วยงานภาครัฐจะต้องกาหนดประเด็นปัญหาทาง สงั คมท่ตี อ้ งการแก้ไขและกาหนดขอบเขตของการดาเนินโครงการเพ่ือสังคมท่ีจะดาเนินการ (กลุ่มเป้าหมาย ขนาดของพนื้ ท่ี ระยะเวลา และงบประมาณที่จะใช้ในการดาเนินโครงการ) รวมท้ังประเมินความเป็นไปได้ ของโครงการ และความเหมาะสมในการทาธุรกรรม SIB ในโครงการดังกล่าว โดยมีกรอบหลักเกณฑ์ท่ีต้อง คานึงถึง ดังนี้ 1) การกาหนดประเด็นและเป้าหมายของโครงการ ในขั้นตอนนี้หน่วยงานภาครัฐ ซึ่งมีภารกิจในการแก้ไขปัญหาสังคมและในฐานะผู้จ่ายเงิน (Payor) ในโครงการ SIB จะเป็นผู้กาหนดประเด็น ปญั หาและเป้าหมายของโครงการ โดยมขี ้อพิจารณาดงั น้ี - กาหนดประเดน็ ปญั หาของโครงการ (Project Issue) เพอ่ื กาหนดเป้าหมาย ที่ต้องการบรรลุ โดยต้องพิจารณาโครงการในลักษณะที่เป็นประเด็นปัญหาที่สาคัญของสังคมหรือพ้ืนที่ (High priority social problem) เพ่อื ดงึ ดูดนกั ลงทนุ และต้องสามารถชใี้ ห้เหน็ ถึงประเด็นท่ีต้องได้รับการ แกไ้ ขและ/หรือกลุ่มเป้าหมายท่ีไม่สามารถเข้าถึงแหล่งเงินทุนอื่นๆ ในการแก้ไขปัญหาได้ ท้ังน้ี ไม่ควรเป็น การแก้ไขปญั หาของโครงการเดมิ ที่มอี ยู่กอ่ นแล้วเน่อื งจากอาจส่งผลกระทบต่อผ้ไู ดร้ ับผลประโยชน์เดมิ - กาหนดผู้ได้รับผลประโยชน์ (Beneficiary) โดยต้องพิจารณาเลือกกลุ่ม เป้าหมาย (Targeted Group) ให้สอดคล้องกับประเด็นปัญหา และกาหนดขอบเขตของกลุ่มเป้าหมาย ของโครงการให้มีความเฉพาะเจาะจง (Specific) ซึ่งอาจใช้ปัจจัยกาหนดวัดในเชิงจานวน (Quantity) และ/หรือพนื้ ที่ (Area) ในการดาเนนิ โครงการเพื่อใหส้ ามารถกาหนดตวั ชว้ี ัดได้ง่าย - กาหนดมาตรการและวิธีการแก้ไขปัญหา (Measure) ต้องกาหนดวิธีการ แก้ไขปัญหาให้ถูกต้องตรงจุด และสามารถปฏิบัติและชี้วัดได้อย่างเป็นรูปธรรม ซึ่งในขั้นตอนน้ีต้องมี การศกึ ษาจากโครงการที่ผ่านมาในอดีตร่วมกับหน่วยงานผู้กากับดูแลในเรื่องท่ีเป็นประเด็นปัญหาโดยตรง หรอื ระดมความเหน็ จากประชาชนในพน้ื ท่ที ีเ่ ปน็ กล่มุ เปา้ หมาย - กาหนดระยะเวลาการดาเนินโครงการ (Duration) โดยต้องคานวณระยะเวลา ต้ังแต่การเริ่มระดมทนุ และจดั ซอื้ จัดจา้ งเพอื่ นาไปดาเนินโครงการ รวมถึงระยะเวลาในการท่ีโครงการจะมี ผลสัมฤทธ์เิ พ่อื ใช้ในการประเมินผลโครงการ ทั้งนี้ ในทางปฏิบัติหน่วยงานภาครัฐอาจจัดจ้างหรือจัดต้ังหน่วยงานเพื่อทา หน้าที่ตัวกลาง (Intermediary) เพื่อดาเนินการศึกษาความเป็นไปได้และความเหมาะสมของโครงการ

108 การกาหนดเงื่อนไขทางการเงิน รูปแบบการบริหารจัดการเงินลงทุน และอัตราผลตอบแทน การจัดหา แหล่งเงินทุน รวมท้ังการกาหนดคุณสมบัติและดาเนินกระบวนการคัดเลือกผู้ดาเนินการและผู้ประเมินผล โครงการด้วย 2) การประเมินความเป็นไปได้ของโครงการ จากการศึกษาจากประสบการณ์ใน ตา่ งประเทศ จะเห็นได้ว่าโครงการและการให้บริการทางสงั คมต้องมีปัจจัยที่ก่อให้เกิดผลสาเร็จ (Key success factors) ในหลายด้าน ซง่ึ ในการพิจารณาถึงความเป็นไปได้ของโครงการควรต้องมีการประเมินครอบคลุม 5 ปจั จัย ดังนี้ - ความคุ้มค่าในการลงทุน (Value for money) เมื่อพิจารณาภาพรวมทั้ง โครงการแล้วผลตอบแทนท่ีอยู่ในรูปแบบของการประหยัดงบประมาณหรือการได้รับผลผลิตในด้านอื่น ท่ี มีความคมุ้ คา่ กบั เงนิ ท่ตี ้องจา่ ยให้แกน่ ักลงทุนมากกวา่ การท่ีผจู้ ่ายเงินดาเนนิ การลงทนุ ดว้ ยตนเอง - กระบวนการดาเนินโครงการ โครงการต้องมีกระบวนการดาเนินงานท่ี เข้มแขง็ (Robust measure) เนื่องจากลักษณะของโครงการมุ่งเน้นท่ีกระบวนการมากกว่าผลลัพธ์ ดังน้ัน โครงการตอ้ งมตี ัวชี้วดั ผลลพั ธ์ กลุม่ ผู้ได้รับผลประโยชน์ และวิธีการในการวัดความก้าวหน้าของโครงการที่ ชัดเจนและเชื่อถือได้ - การบรรลุเป้าหมายทางสังคม โดยต้องพิจารณาถึงปัจจัยจะนาไปสู่ความ สาเร็จของผมู้ สี ่วนเก่ยี วขอ้ งในการดาเนินโครงการ ได้แก่ มีการจัดหาเครื่องมือที่เหมาะสม, มีการจัดข้ันตอน กระบวนการอย่างเป็นระบบ, มีการกากับดูแลและมีระบบการจัดการด้านเทคโนโลยีสารสนเทศ และการ บรหิ ารจัดการทางการเงนิ ท่ีดี และมกี ารวา่ จ้างและฝึกอบรมผูป้ ฏิบตั ิงานอย่างมีประสทิ ธิภาพ241 - โครงการต้องไม่มีข้อจากัดในการดาเนินงานในด้านต่างๆ โดยเฉพาะด้าน กฎหมายและนโยบายของรฐั และไม่มคี วามซา้ ซ้อนกบั โครงการเดมิ - โครงการต้องมีการจัดสรรผลตอบแทนและกระจายความเส่ียงท่ีเหมาะสม ระหว่างผู้มีส่วนเก่ียวข้อง ได้แก่ นักลงทุน ผู้ให้บริการทางสังคม และรัฐบาล อีกทั้งการกาหนดอัตรา ผลตอบแทนต้องเพียงพอที่จะดึงดูดนักลงทุนให้ลงทุนในโครงการ และผู้มีส่วนได้เสียมั่นใจถึงความคุ้มค่า ในการลงทนุ อกี ดว้ ย 3) การประเมินความเหมาะสมของการทาธุรกรรม SIB เนื่องจากโครงการ SIB ในปัจจบุ ันอยูใ่ นชว่ งการพฒั นาระยะเร่ิมแรก ในขณะท่ีความคาดหวงั จากนกั ลงทนุ และผู้ให้บริการกลับมีสูง ดังน้ัน ในระยะเริ่มต้นโครงการ SIB จึงต้องพิจารณาโครงการท่ีนามาดาเนินการอย่างถี่ถ้วนว่ามีความเหมาะสม 24 เทยี บเคยี งจาก Principles for social impact investment proposals to the NSW Government, Office of Social Impact Investment, JUNE 2015

109 กับรปู แบบการดาเนินงานนี้หรอื ไม่ เนอื่ งจากเครื่องมือการระดมทุนนอ้ี าจมเี หมาะสมกับโครงการเพื่อสังคม บางประเภท และไมเ่ หมาะสมกบั โครงการเพอ่ื สงั คมอีกหลายประเภท โดยโครงการที่เหมาะสมกับรูปแบบ การทาธุรกรรม SIB ตอ้ งคานงึ ถึง 3 แง่มมุ ดงั นี้ (1) โครงการต้องสามารถตอบสนองความต้องการในการพัฒนาของ หนว่ ยงาน ภาครัฐไดอ้ ยา่ งแทจ้ รงิ และควรมีองค์ประกอบพื้นฐาน ดงั น้ี - โครงการต้องมีขนาดใหญ่เพียงพอที่จะส่งผลกระทบต่อปัญหาทาง สังคมและการใชจ้ ่ายงบประมาณภาครัฐ และประเด็นหรือปัญหาทางสังคมนั้นสามารถระบุสาเหตุได้อย่าง ชดั เจน ท้ังน้ี ควรมีความเก่ียวพันกับหน่วยงานจานวนไม่มากนักเพื่อลดต้นทุนท่ีอาจเกิดจากความซับซ้อน ในการดาเนินงาน - ระยะเวลาท่ีโครงการสามารถให้ผลตอบแทนได้ไม่ควรมีระยะยาว เกินไปเพอ่ื ใหเ้ หมาะสมกับภาระหน้ที ่ีตอ้ งชาระคนื เนื่องจากโครงการท่ีผลตอบแทนเกิดขึ้นในระยะยาวอาจ ก่อให้เกิดปัญหาระยะเวลาท่ีไม่สมดุล (Timing Mismatch) ระหว่างภาระหนี้ที่ต้องชาระคืนตามผลลัพธ์ กบั ระยะเวลาทสี่ ามารถลดตน้ ทุนในการดาเนนิ งานของภาครัฐไดจ้ รงิ - มีการกาหนดคุณสมบัติของประชากรผู้เข้าร่วมโครงการอย่างชัดเจน โดยมปี ัจจยั ตายตัวในการพิจารณา และตอ้ งมีจานวนมากเพยี งพอในการจัดกลุ่มระหว่างผู้เข้าร่วมโครงการ และกลมุ่ ทีใ่ ชเ้ ปน็ ขอ้ มลู เปรยี บเทียบในการประเมินผล - มีการประเมินผลได้อย่างแม่นยา โดยการเปรียบเทียบจากข้อมูล สถติ ิของกลุ่มทไี่ มไ่ ด้เขา้ ร่วมโครงการ หรือขอ้ มูลของกลมุ่ ตัวอย่างในอดีต หรอื ข้อมูลของประชากรที่มีความ ใกล้เคยี ง เชน่ ในพ้นื ท่อี นื่ หรอื ชว่ งอายุอน่ื เปน็ ต้น (2) โครงการต้องแสดงให้เห็นว่าสามารถส่งมอบผลลัพธ์ท่ีเป็นไปได้จริง และตรงตามเป้าหมาย โดยต้องมปี จั จัยพน้ื ฐาน ดังนี้ - โครงการตอ้ งมหี ลกั ฐานและตรรกะที่หนักแน่นเพียงพอในการดาเนินการ โดยพจิ ารณาจากเอกสารทางวิชาการทส่ี นบั สนนุ ระเบยี บวธิ ดี าเนินงานทช่ี ดั เจน และกระบวนการประเมิน ผลท่เี หมาะสม - ต้องสามารถระบุข้อมูลต้นทุนทางการเงินต่อหน่วย เพื่อใช้ในการ คานวณผลเปรียบเทียบเพื่อให้เห็นภาพชัดเจนได้ เนื่องจากศักยภาพทางเศรษฐกิจของ SIB ขึ้นอยู่กับ ความสัมพนั ธร์ ะหวา่ งต้นทุนของโครงการและการประหยัดงบประมาณของภาครัฐ - ผู้ดาเนินโครงการ (Social Service Provider) ซึ่งเป็นองค์ประกอบ สาคัญในการทาให้โครงการบรรลุผล ต้องมีศักยภาพเพียงพอในการทาหน้าท่ีบริหารโครงการ SIB รวมถึง การพฒั นาและสง่ มอบผลลพั ธ์ได้

110 (3) โครงการต้องสามารถดึงดูดนักลงทุนได้ โดยต้องตอบโจทย์ความ ตอ้ งการของนกั ลงทนุ ในการเลือกลงทนุ ใน SIB ไดจ้ ากปัจจยั ตา่ งๆ ดงั นี้ - ต้องมีผลตอบแทนทางสังคมและทางการเงินความเหมาะสม กล่าวคือ โครงการต้องมีความชดั เจนของลักษณะและขนาดของปญั หา และกรอบการวัดผลกระทบผลตอบแทนทาง สังคม และมีการกาหนดผลตอบแทนทางการเงินตามลักษณะของกลุ่มนักลงทุนเป้าหมาย โดยพิจารณา จากปัจจยั เช่น ความคาดหวงั ของนกั ลงทนุ ลักษณะของการลงทุนท่ีเน้นการบาเพ็ญประโยชน์ (CSR) หรือ การหวังผลตอบแทนโดยตรง รวมถึงการพิจารณาความคุ้มค่าจากความเส่ียงในการลงทุนเปรียบเทียบกับ ระดับผลตอบแทนทางสงั คม - มีการกาหนดมาตรการในการบรรเทาความเส่ียงให้กับนักลงทุน เนื่องจาก SIB เป็นการลงทนุ รูปแบบใหมท่ าให้การประเมินความเสี่ยงในการลงทุนอาจยังไม่ชัดเจนมากนัก และนักลงทุนอาจมีความเสี่ยงมากกว่าการลงทุนในตราสารหนี้อื่น ดังนั้น จึงควรมีการกาหนดมาตรการ บรรเทาความเสย่ี งให้แก่นกั ลงทุน เชน่ การแบง่ ปนั ความเสยี่ งจากภาครัฐ การรับประกันเงินคืนข้ันต่า หรือ การค้าประกนั จากบุคคลที่ 3 เป็นต้น - มกี ารกาหนดอายขุ องธุรกรรม SIB ต้องมีความเหมาะสม เนื่องจาก SIB เป็นเครื่องมือที่ยังไม่มีสภาพคล่อง และนักลงทุนจะคาดหวังว่าต้องถือครองจนกว่าจะครบกาหนด ดังนั้น หากกาหนดระยะเวลาการถือครองท่ียาวนานเกินไปอาจทาให้นักลงทุนสูญเสียความสนใจ หรือต้องการ ผลตอบแทนสูงขึ้นเพอ่ื ชดเชยความเสยี่ งได้ 5.1.2 การจัดต้งั โครงการและการวิเคราะห์ผู้เกี่ยวข้อง (Stakeholder) เมื่อหน่วยงานภาครัฐ (Payor) ศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการแล้ว ขั้นตอน สาคัญที่ต้องดาเนินการต่อ คือ การพิจารณาจัดตั้งโครงการเพื่อดาเนินธุรกรรม SIB โดยต้องวิเคราะห์ รูปแบบที่เหมาะสมในการดาเนินโครงการ และวิเคราะห์ผู้เกี่ยวข้อง (Stakeholder) ทั้งหมด เพื่อจัดวาง โครงสร้างและตัวละครท่ีเหมาะสมเพื่อให้เห็นภาพรวมในการดาเนินงาน และขั้นตอนในการประสานงาน กับหน่วยงานท่ีเกี่ยวข้องในการดาเนินโครงการต่อไป อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัตินั้นข้ันตอนน้ีอาจไม่ สามารถดาเนินการแยกจากขั้นตอนการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการในข้อ 5.1 ได้ เนื่องจากในการ วิเคราะห์และศึกษาความเป็นไปได้และความเหมาะสมของโครงการควรจะต้องทราบถึงรูปแบบและผู้มี ส่วนเก่ียวข้องทั้งหมดเพื่อใช้เป็นปัจจัยสาคัญประกอบการวิเคราะห์ในประเด็นต่างๆ ดังน้ัน จึงอาจต้อง ดาเนินการคู่ขนานกบั เพือ่ ใหก้ ารดาเนนิ การสอดคลอ้ งกนั ในภาพรวม 1) การออกแบบโครงสร้าง SIB SIB เป็นการทาธุรกรรมระหว่างหน่วยงานภาครัฐในฐานะเป็นผู้จ่ายเงิน (Payor) กับนักลงทุน (Investor) โดยหน้าที่หลักของรัฐบาลหรือหน่วยงานภาครัฐจะเป็นผู้ออกพันธบัตรเพ่ือสังคม

111 (SIB) และเป็นผู้จา่ ยเงินตามเงอื่ นไขของพนั ธบตั รเมอ่ื โครงการเสร็จสนิ้ นอกจากนี้ ภาครัฐยังต้องเป็นผู้ริเริ่ม โครงการตลอดจนคัดเลือกหน่วยงานท่ีมีความเหมาะสมเพื่อทาหน้าที่บริหารจัดการโครงการตามขอบเขต งานที่กาหนด (Social Service Provider) รวมทั้งต้องมีการแต่งตั้งตัวกลาง (Intermediary) เพื่อจัดหา หรอื ระดมทุนผ่านการออก SIB รวมทงั้ สรรหาผปู้ ระเมิน (Evaluator) ทมี่ ีความเป็นอิสระและเป็นท่ียอมรับ ของนักลงทุนด้วย ซึ่งบทบาทหน้าท่ีของภาครัฐในส่วนน้ีจะมีรายละเอียดหรือเง่ือนไขมากน้อยเพียงใด ขึ้นอยู่กับการออกแบบโครงสร้างของโครงการ SIB ตั้งแต่แรกเริ่มว่าภาครัฐต้องการที่จะเข้าไปมีส่วน รว่ มในขน้ั ตอนการจดั หาแหลง่ เงินทุนและข้นั ตอนการดาเนินโครงการในระดบั ใด ในการวิเคราะหเ์ พอื่ ออกแบบโครงสรา้ งหรือรูปแบบการระดมทุนด้วย SIB สาหรับ ประเทศไทย คณะผู้วิจัยได้ทาการศึกษาปัจจัยพ้ืนฐานของผู้เก่ียวข้องกับการดาเนินโครงการเพ่ือสังคมใน บริบทของไทยในปัจจุบัน ซ่ึงประกอบด้วย หน่วยงานภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคม เพ่ือกาหนด บทบาทหน้าที่ของภาคส่วนตา่ งๆ ภายใต้โครงสรา้ งหลักของ SIB โดยเทียบเคียงรูปแบบการออก SIB สาหรับ โครงการเด่ียว (Individual SIB) จากผลการศึกษาของ OECD (2559) โดยภายใต้กรอบกฎหมายในปัจจุบัน สามารถออกแบบโครงสรา้ งของโครงการ SIB ได้ 3 ลกั ษณะ ดงั น้ี แผนภาพท่ี 5.2 โครงสร้างของ Direct Social Impact Bond ทีม่ า : คณะผวู้ จิ ยั

112 จากแผนภาพข้างต้นโครงสร้าง SIB ในรูปของ Direct SIB มีลักษณะสาคัญ (Key characteristics) คือ “หน่วยงานภาครัฐ” เป็นผู้ทาสัญญาว่าจ้างผู้ดาเนินการโดยตรง โดยรูปแบบดังกล่าว เร่ิมจากหน่วยงานภาครัฐซึ่งเป็นผู้ริเร่ิมโครงการจะกาหนดขอบเขตและวัตถุประสงค์ของโครงการ และมี การทาสญั ญากบั ผู้เก่ียวข้อง 4 สญั ญาเพอื่ ทาหน้าทีต่ ่างๆ กนั ประกอบดว้ ย (1) สัญญาว่าจ้างหรือแต่งตั้งตัวกลาง (Intermediary) เพื่อศึกษาความเป็นไปได้ ของโครงการพิจารณากาหนดเงื่อนไขอตั ราผลตอบแทน รวมทั้งจัดทารายละเอียดข้อเสนอโครงการฯ และ จดั หาแหล่งเงินทุน (2) ธุรกรรม SIB กับนักลงทุน (Investor) เม่ือตัวกลางดาเนินการทาบทาม/เจรจากับ นักลงทุนกลุ่มเป้าหมายท่ีสนใจเข้าร่วมโครงการฯ แล้ว หน่วยงานภาครัฐจะเป็นผู้ออกพันธบัตร SIB หรือ ทาสัญญากู้เงินกับนักลงทุน โดยจะมีการเบิกจ่ายเงินกู้เพ่ือใช้ดาเนินโครงการเพ่ือสังคมตามวงเงินและ เงอื่ นไขที่กาหนดในธรุ กรรม SIB (3) สัญญาว่าจ้างผู้ดาเนินการ (Social Service Provider) โดยหน่วยงานภาครัฐ จะต้องมีการคัดเลือกผู้ดาเนินการท่ีมีคุณสมบัติเหมาะสม และทาสัญญาว่าจ้างเพื่อดาเนินโครงการตาม ขอบเขตงานทีไ่ ด้รับโดยมแี หล่งเงนิ เพ่อื ใช้ดาเนนิ โครงการจากภาครฐั (4) สัญญาว่าจ้างหรือแต่งต้ังผู้ประเมินโครงการ (Evaluator) ซ่ึงเป็นหน่วยงาน อิสระและได้รับการยอมรับจากนักลงทุน เพ่ือทาหน้าที่ประเมินผลโครงการตามตัวชี้วัดที่กาหนด และ รายงานผลตอ่ หนว่ ยงานภาครัฐเมอ่ื โครงการเสร็จสิ้น โดยหน่วยงานภาครัฐ (Payor) จะมีหน้าที่ชาระคืนเงิน ต้นและจ่ายผลตอบแทนใหแ้ ก่นักลงทนุ ตามผลประเมิน ทั้งนี้ รูปแบบ Direct SIB ข้างต้น หน่วยงานภาครัฐจะมีบทบาทสาคัญในการ ดาเนินโครงการเพ่ือสังคม เนื่องจากเป็นผู้ว่าจ้างผู้ดาเนินโครงการโดยตรง จึงสามารถกาหนดรูปแบบการ ให้เงินทุนแก่ผู้ดาเนินการได้เอง รวมทั้งยังสามารถกากับติดตามการดาเนินโครงการของ Social Service Provider เพ่ือให้เป็นไปเป้าหมายและวัตถุประสงค์ได้อย่างใกล้ชิด ดังนั้น รูปแบบโครงสร้างดังกล่าว จึงเหมาะสมสาหรับในช่วงเริ่มต้นของการพัฒนานวัตกรรม SIB สาหรับประเทศไทย เน่ืองจากหน่วยงาน ภาครัฐจะเป็นผู้รับผิดชอบความเส่ียงที่เกิดขึ้นจากการดาเนินโครงการ ส่วนนักลงทุนจะเป็นผู้รับผิดชอบ ในส่วนของค่าใช้จ่ายในการดาเนินโครงการเท่านั้น

113 แผนภาพที่ 5.3 โครงสร้างของ Intermediated Social Impact Bond ทม่ี า : คณะผู้วจิ ัย ลักษณะสาคัญ (Key characteristics) ของโครงสร้าง Intermediated SIB คือ หน่วยงานภาครัฐจะเป็นผู้ริเริ่มโครงการเท่านั้น ส่วนการบริหารจัดการโครงการจะเป็นหน้าที่หลักของ “นักลงทุน” โดยนักลงทุนจะเป็นผู้ทาสัญญาว่าจ้างผู้ดาเนินการโดยตรง ซ่ึงรูปแบบดังกล่าวจะเร่ิมจาก หน่วยงานภาครัฐกาหนดขอบเขตและวัตถุประสงค์ของโครงการ และมีการทาสัญญากับผู้เกี่ยวข้อง 3 สัญญาเพ่อื ทาหนา้ ทตี่ ่างๆ กัน ประกอบดว้ ย (1) สัญญาว่าจ้างหรือแต่งตั้งตัวกลาง (Intermediary) เพ่ือศึกษาความเป็นไปได้ ของโครงการพิจารณากาหนดเง่อื นไขอัตราผลตอบแทน รวมท้ังจัดทารายละเอียดข้อเสนอโครงการฯ และ จัดหาแหล่งเงินทุน โดยมีเงื่อนไขสาคัญในการเปิดโอกาสให้นักลงทุนและ/หรือตัวกลางเป็นผู้มีบทบาทในการ กากบั ดแู ลการดาเนินโครงการเอง (2) ธุรกรรม SIB กับนักลงทุน (Investor) เมื่อตัวกลางจะเจรจากับนักลงทุน กลุ่มเป้าหมายที่สนใจเข้าร่วมโครงการฯ หรือตัวกลางอาจเข้าร่วมเป็นนักลงทุนเอง หน่วยงานภาครัฐจะ เป็นผ้อู อกพันธบัตร SIB หรอื ทาสญั ญาก้เู งนิ กับนกั ลงทุน ทั้งนี้ นักลงทุนจะดาเนินการคัดเลือกผู้ดาเนินการ (Social Service Provider) ท่ี มีคุณสมบัติเหมาะสม และทาสัญญาว่าจ้างเพ่ือดาเนินโครงการตามขอบเขตงานที่ได้รับ โดยนักลงทุนเป็น

114 ผู้กากับดูแลการดาเนินงาน และกาหนดรูปแบบการให้เงินทุนแก่ผู้ดาเนินการเอง โดยจะมีการเบิกจ่าย เงนิ กเู้ พือ่ ใชด้ าเนินโครงการเพอ่ื สงั คมตามวงเงินและเง่อื นไขท่ีกาหนดในธุรกรรม SIB (3) สัญญาว่าจ้างหรือแต่งต้ังผู้ประเมินโครงการ (Evaluator) ซ่ึงเป็นหน่วยงานอิสระ และไดร้ บั การยอมรบั จากนักลงทนุ เพอ่ื ทาหนา้ ท่ีประเมนิ ผลโครงการตามตวั ช้ีวดั ที่กาหนด และรายงานผล ตอ่ หนว่ ยงานภาครัฐเม่ือโครงการเสร็จส้นิ โดยหน่วยงานภาครัฐ (Payor) จะมีหน้าที่ชาระคืนเงินต้นและจ่าย ผลตอบแทนให้แก่นักลงทนุ ตามผลประเมนิ ทั้งน้ี รูปแบบ Intermediated SIB ข้างต้น นักลงทุนจะมีบทบาทสาคัญในการ ดาเนินโครงการเพ่ือสังคม เนื่องจากเป็นผู้ว่าจ้างผู้ดาเนินโครงการโดยตรง จึงสามารถพิจารณาคัดเลือก ผู้ดาเนินโครงการท่ีมีความเหมาะสม กาหนดรูปแบบการให้เงินทุน และสามารถกากับติดตามการดาเนิน โครงการได้เองโดยไม่ตอ้ งผ่านหน่วยงานภาครฐั ดงั นั้น รูปแบบโครงสร้างดังกล่าวจึงช่วยเพิ่มประสิทธิภาพ ในการดาเนินโครงการเพื่อสังคมได้เน่ืองจากนักลงทุนจะมีแรงจูงใจในการกากับติดตามผลการดาเนินงาน เพื่อให้เป็นไปตามเป้าหมายตัวช้ีวัดอย่างใกล้ชิด เน่ืองจากผลการดาเนินงานของโครงการจะมีผลต่ออัตรา ค่าตอบแทนของ SIB อย่างไรกต็ าม รูปแบบ Intermediated SIB ดังกล่าวจะเกิดขนึ้ ได้ย่อมขึ้นอยู่กับลักษณะ ของโครงการเพอื่ สังคมซ่งึ ต้องเปน็ ท่สี นใจของนักลงทุนอย่างมาก โดยเฉพาะในด้านการสร้างภาพลักษณ์ให้แก่ องค์กร ความถนัดหรือความเชี่ยวชาญในการดาเนินโครงการ รวมท้ังการกาหนดเง่ือนไขอัตราผลตอบแทนของ SIB เนอื่ งจากนักลงทุนต้องเป็นผู้แบกรับความเส่ียงท้ังในแง่ของการบริหารจัดการและการดาเนินโครงการ (Operational Risks) และตน้ ทนุ ค่าใช้จ่ายในการดาเนินโครงการทงั้ กระบวนการ (Financial Risks) แผนภาพท่ี 5.4 โครงสร้างของ Managed Social Impact Bond ทม่ี า : คณะผวู้ จิ ยั

115 โครงสร้าง Managed SIB เป็นรปู แบบการดาเนินงานที่มีความคล่องตัวสูง โดยเป็น การแก้ไขข้อจากัดของการดาเนินการในรูปแบบของ Intermediated SIB ที่นักลงทุนต้องแบกรับความเสี่ยง หลายด้าน เป็นการกระจายความเสี่ยงในด้านการดาเนินโครงการ (Operational Risks) ให้แก่ตัวกลาง โดย Managed SIB มีลักษณะสาคัญ (Key characteristics) คอื หน่วยงานภาครัฐเปน็ ผู้ทาสัญญาว่าจ้าง ตวั กลาง โดยให้ “ตวั กลาง” มหี นา้ ทห่ี ลัก 2 ประการ คอื เป็นผจู้ ัดหาแหล่งเงินทุน และเป็นผู้ว่าจ้างผู้ดาเนินการ โดยตรง ทั้งน้ี รูปแบบดังกล่าวเร่ิมจากหน่วยงานภาครัฐซ่ึงเป็นผู้ริเร่ิมโครงการจะกาหนด ขอบเขตและวัตถุประสงค์ของโครงการ และมกี ารทาสญั ญากบั ผ้เู ก่ยี วข้อง 3 สัญญาเพื่อทาหน้าท่ีต่างๆ กัน ประกอบดว้ ย (1) สัญญาว่าจ้างหรือแต่งตั้งตัวกลาง (Intermediary) เพื่อศึกษาความเป็นไปได้ของ โครงการพิจารณากาหนดเงื่อนไขอัตราผลตอบแทน รวมท้ังจัดทารายละเอียดข้อเสนอโครงการฯ และจัดหา แหล่งเงินทุน โดยมเี ง่ือนไขสาคัญในการมอบหมายให้ตัวกลางเป็นผู้ดาเนินการว่าจ้างผู้ดาเนินงาน (Social Service Provider) โดยตรง (2) ธุรกรรม SIB กับนักลงทุน (Investor) เมื่อตัวกลางจะเจรจากับนักลงทุนกลุ่ม เปา้ หมายที่สนใจเขา้ ร่วมโครงการฯ หนว่ ยงานภาครัฐจะเป็นผู้ออกพันธบัตร SIB หรือทาสัญญากู้เงินกับนัก ลงทุน เม่ือตัวกลางได้คัดเลือกผู้ดาเนินการที่มีคุณสมบัติเหมาะสม และทาสัญญาว่าจ้าง Social Service Provider เพ่ือดาเนินโครงการตามขอบเขตงานท่ีได้รับแล้ว ตัวกลางจะเป็นผู้กากับดูแล การดาเนินงาน และกาหนดรูปแบบการให้เงินทุนแก่ผู้ดาเนินการเอง โดยจะมีการเบิกจ่ายเงินกู้เพื่อใช้ ดาเนินโครงการเพอื่ สงั คมตามวงเงนิ และเง่ือนไขท่ีกาหนดในธรุ กรรม SIB (3) สัญญาวา่ จ้างหรือแต่งตั้งผู้ประเมินโครงการ (Evaluator) ซ่ึงเป็นหน่วยงานอิสระ และได้รบั การยอมรับจากนกั ลงทุน เพ่อื ทาหนา้ ที่ประเมินผลโครงการตามตัวช้วี ัดที่กาหนด และรายงานผล ต่อหน่วยงานภาครัฐเมื่อโครงการเสร็จสิ้น โดยหน่วยงานภาครัฐ (Payor) จะมีหน้าที่ชาระคืนเงินต้นและ จ่ายผลตอบแทนใหแ้ กน่ กั ลงทุนตามผลประเมิน จะเห็นได้ว่ารูปแบบ Managed SIB ข้างต้น ตัวกลางจะมีบทบาทสาคัญในการดาเนิน โครงการเพอื่ สงั คม เน่อื งจากเปน็ ทง้ั ผู้จัดหาแหลง่ เงินทุนและผวู้ า่ จ้างผู้ดาเนินโครงการโดยตรง ดังนั้น หน้าท่ี ในการพิจารณาคัดเลือกผู้ดาเนินโครงการ กาหนดรูปแบบการให้เงินทุน และกากับติดตามการดาเนินโครงการ จึงดาเนินการผ่านตัวกลางเป็นหลัก ซ่ึงถือเป็นการกระจายความเสี่ยงในด้านการบริหารจัดการโครงการ (Operational Risks) ไปให้กับตัวกลางที่ภาครัฐแต่งต้ังหรือมอบหมายให้ดาเนินการ ดังนั้น กลไกในการ คดั เลอื กหนว่ ยงานทจ่ี ะทาหนา้ ทีต่ ัวกลางจงึ มคี วามสาคัญย่ิง โดยจะต้องเป็นผู้ที่มีความเช่ียวชาญทั้งในด้าน

116 การดาเนินโครงการเพื่อสังคมในขอบเขตงานท่ีภาครัฐมอบหมาย และจะต้องมีความเชี่ยวชาญในด้านการ บริหารจดั การความเสีย่ งทางการเงิน (Financial Risks) ด้วย จากท่กี ลา่ วมาขา้ งต้นเหน็ ไดว้ ่า โครงสร้าง SIB ท้ัง 3 รูปแบบจะมีองค์ประกอบหลัก ของผู้เกี่ยวข้อง 5 ฝ่าย โดยแต่ละฝ่ายมีหน้าที่และความรับผิดชอบตามเง่ือนไขท่ีกาหนดขึ้น ซ่ึงหากพิจารณา ในรายละเอียดผู้เก่ียวข้องแต่ละฝ่ายอาจต้องทาธุรกรรมระหว่างกัน 3-4 สัญญา อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติ การจัดทาและนาเสนอโครงการเพื่อสงั คมดว้ ยการระดมทุนผ่าน SIB อาจมกี ารจัดทาข้อตกลงในการดาเนิน โครงการร่วมกันเพียงฉบับเดียว โดยกาหนดบทบาทหน้าท่ีในการดาเนินโครงการ ตลอดจนความสัมพันธ์ ในทางสัญญาของทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องเพ่ือให้เห็นภาพรวมของโครงการ โดยไม่ต้องมีการแยกทาสัญญาเป็น รายธรุ กรรมกไ็ ด้ 2) การวิเคราะหบ์ ทบาทของ Stakeholder จากภาคส่วนต่างๆ ภายใตโ้ ครงสรา้ ง SIB ข้างต้นเม่ือนามาปรับใช้กับการดาเนินโครงการเพื่อสังคม ในบริบทของประเทศไทย หน่วยงานภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคมต่างๆ สามารถมีบทบาท ในโครงสร้างการทางานของ SIB ไดต้ ามขอบเขตอานาจหน้าท่ี วัตถุประสงค์ในการจัดต้ัง และลักษณะการ ดาเนินงานของแต่ละองคก์ ร ดงั น้ี ตารางที่ 5.1 การวิเคราะห์บทบาทของ Stakeholder จากภาคสว่ นตา่ งๆ ในการระดมทนุ ด้วย SIB ผู้เกี่ยวข้องกับ บทบาทหน้าท่ี กลุ่ม Stakeholder จากภาคสว่ นต่างๆ โครงการ SIB  ผู้จา่ ยเงิน (Payor)  รเิ รมิ่ โครงการ ศกึ ษาความเปน็ ไปได้  ภาครฐั : หน่วยงานภาครัฐทม่ี ีอานาจกเู้ งิน กาหนดรายละเอียดของโครงการ เพ่อื ใชใ้ นกิจการเพ่อื สงั คม อาทิ รัฐวิสาหกจิ องค์การมหาชน มหาวิทยาลัยในกากบั ฯ  แต่งต้งั /ว่าจ้างผดู้ าเนนิ การ, ตัวกลาง กองทนุ และองค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถ่ิน และและผูป้ ระเมิน  เป็นผูอ้ อกพันธบัตรเพอ่ื สังคม (SIB) และเป็นผจู้ ่ายเงินตามเงอ่ื นไขของ SIB เมอ่ื โครงการเสร็จส้นิ  นักลงทนุ  ใหก้ ้ยู ืมเงิน เพอื่ ใช้ดาเนนิ โครงการ  ภาคเอกชน : อาทิ บริษทั เอกชนท่ตี อ้ งการ (Investor) เพอ่ื สังคม โดยนกั ลงทุนจะได้รบั ชาระ ชว่ ยเหลอื สงั คม, กลุม่ นักลงทุนสถาบัน ธนาคาร คืนเงินตน้ และผลตอบแทนตามเงอื่ นไข และกองทุนตา่ งๆ ,ประชาชนท่ัวไป (กรณรี ะดม ที่กาหนดใน SIB ทนุ ดว้ ยการออก SIB ใหป้ ระชาชนรายย่อยทวั่ ไป)  ภาคประชาสังคม : อาทิ มลู นิธิ/สมาคม ,องคก์ รสาธารณกศุ ล, NGO

117 ผู้เกีย่ วขอ้ งกบั บทบาทหน้าท่ี กล่มุ Stakeholder จากภาคส่วนต่างๆ โครงการ SIB  ขอบเขตงานขึ้นอยู่กบั การออกแบบ  ภาคเอกชน : บรษิ ทั เอกชน, ที่ปรึกษากฎหมาย  ตวั กลาง โครงสร้างของ SIB ซง่ึ อาจครอบคลุมถงึ ,ท่ีปรกึ ษาทางด้านการเงิน , นิติบคุ คลเฉพาะกจิ (Intermediary) การจดั ทาข้อเสนอโครงการ การกาหนด (SPV) เงอ่ื นไขทางการเงิน การจัดหาแหลง่ เงนิ ทุน ตลอดจนการวา่ จา้ งและกากับ  ภาคประชาสงั คม : NGO, หนว่ ยงานอสิ ระ ดแู ลผดู้ าเนินงาน  ผดู้ าเนินการ  ดาเนนิ โครงการตามขอบเขตงานท่ไี ด้รบั  ภาครฐั : หน่วยงานภาครฐั ท่ีรบั ผดิ ชอบใน (Social Service Provider) มอบหมาย และรายงานผลการดาเนนิ งาน พื้นท่/ี ภารกจิ ด้านสังคมโดยตรง เช่น ตอ่ หนว่ ยงานผ้วู า่ จ้าง กระทรวงพฒั นาสังคมฯ องค์การมหาชน กองทนุ และองคก์ รปกครอง ส่วนทอ้ งถิน่  ภาคเอกชน : บริษัทเอกชน,วสิ าหกจิ เพอื่ สงั คม  ภาคประชาสงั คม : มูลนิธ/ิ สมาคม , องคก์ รสาธารณกศุ ล  ผปู้ ระเมนิ  ทาหน้าทปี่ ระเมนิ ผลโครงการตามตวั ช้ีวัด  ภาครัฐ : มหาวทิ ยาลัยในกากับฯ (Evaluator) ท่ีกาหนด และรายงานผลตอ่ หน่วยงาน  ภาคเอกชน : สถาบนั การศกึ ษา, องคก์ รทาง ภาครฐั เมือ่ โครงการเสร็จสิน้ วชิ าการ , บรษิ ทั ทีป่ รึกษาอสิ ระ  ภาคประชาสังคม : NGO , หนว่ ยงานอสิ ระ จากบทบาทหน้าท่ีของผู้มีส่วนเก่ียวข้องในฝ่ายต่างๆ สามารถประเมินและ พิจารณาคณุ สมบตั ทิ ี่เหมาะสมของผู้เก่ยี วข้อง SIB ไดด้ ังน้ี - หน่วยงานภาครฐั ในฐานะเป็นผู้จ่ายเงิน (Payor) เป็นผู้ระดมทุนด้วยธุรกรรม SIB กบั นกั ลงทุน จากการศกึ ษาและรวบรวมขอ้ มูลหน่วยงานภาครัฐของไทยพบว่า ในปัจจุบันมีหน่วยงาน ภาครัฐจานวนมากที่มีกฎหมายจัดตั้งกาหนดให้สามารถกู้ยืมเงินเพื่อใช้ใน การดาเนินงานได้ อาทิ กระทรวงการคลังโดยกู้เงินในนามรัฐบาล รัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชน มหาวิทยาลัยในกากับดูแลของรัฐ และกองทุนต่างๆ ตลอดจนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งจากการรวบรวมข้อมูลของสานักงานบริหาร หนี้สาธารณะพบว่า หน่วยงานภาครัฐท่ีสามารถกู้ยืมเงินได้ มีจานวน 2,645 แห่ง โดยสรุปได้ดังนี้

118 ตารางที่ 5.2 หน่วยงานภาครัฐท่ีมีอานาจกู้เงินไดต้ ามกฎหมาย ประเภทหน่วยงานภาครัฐ จานวนหน่วยงานท่ีมีอานาจกู้เงินได้ รัฐบาล (โดยกระทรวงการคลัง) 1 แห่ง รัฐวิสาหกิจ 53 แห่ง องค์การมหาชน 44 แห่ง มหาวิทยาลัยในกากับดูแลของรัฐ 25 แห่ง กองทุนที่เป็นนิติบุคคล 2 แห่ง องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน* รวมจานวน 2,520 แห่ง 2,645 แห่ง ท่ีมา : ฐานข้อมูลของสานักงานบริหารหน้ีสาธารณะ ปรับปรุงข้อมูล ณ วันที่ 31 มกราคม 2562 หมายเหตุ : ไม่รวมองค์กรบริหารส่วนตาบล (อบต.) จานวน 5,334 แห่ง เนื่องจากกระทรวงมหาดไทย ยังไม่มีการออกระเบียบเพ่ือรองรับให้ อบต. กู้เงินได้ อย่างไรก็ตาม แมว้ ่าตามกฎหมายจดั ตง้ั หนว่ ยงานภาครฐั ข้างต้นจะมีอานาจกู้ยืมเงิน ได้ก็ตาม แต่ในการออก SIB เพ่ือดาเนินโครงการเพ่ือสังคมน้ันจาเป็นจะต้องพิจารณาถึงลักษณะหรือขอบเขต ของของโครงการเพื่อสังคมด้วยว่า มีความสอดคล้องหรือเช่ือมโยงกับวัตถุประสงค์การจัดตั้งของหน่วยงาน หรอื ไม่ เน่อื งจากหนว่ ยงานภาครฐั ตา่ งๆ จะสามารถกู้ยมื เงนิ มาใช้จ่ายได้เฉพาะเพื่อดาเนินโครงการท่ีอยู่ใน ขอบวัตถุประสงค์ตามทก่ี ฎหมายกาหนดเทา่ น้ัน - นักลงทุน (Investor) ผู้ให้เงินทุนในการดาเนินโครงการเพื่อสังคมจะมีลักษณะ แตกต่างจากนกั ลงทนุ โดยท่ัวไป เนอื่ งจากผู้ออก SIB สามารถกาหนดเงื่อนไขการจ่ายคืนเงินต้นและผลตอบแทน หรือไม่ก็ได้ นักลงทุนจึงต้องมีความเข้าใจในลักษณะโครงการ SIB และการจ่ายผลตอบแทนตามตัวชี้วัด เป็นอย่างดี โดยนักลงทุนอาจไม่ได้เน้นผลตอบแทนทางการเงินเป็นหลัก แต่มุ่งหวังผลตอบแทนทางสังคม ในลักษณะเดยี วกับการทา CSR ขององคก์ ร ดงั นัน้ คุณสมบัตเิ บือ้ งตน้ ของนกั ลงทนุ อาจพจิ ารณาได้ดังน้ี  มนี โยบายทางการเงินที่ให้ความสาคัญกับการลงทุนเพ่ือให้เกิดประโยชน์ หรือผลลพั ธ์ทางสังคม (Social Impact Investment)  มสี ว่ นไดเ้ สียกบั ผลทางสงั คมในกรณที ่โี ครงการประสบผลสาเรจ็  มคี วามต้องการในการกระจายความเส่ียงหรือสร้างความหลากหลายจาก การลงทนุ กบั ตราสารหนีร้ ูปแบบใหม่  มคี วามพรอ้ มรบั ความเสยี่ งในกรณีท่ีไม่ได้รบั เงินตน้ หรือผลตอบแทน

119 จากคุณสมบัติข้างต้นจะเห็นได้ว่านักลงทุนท่ีมีความเป็นไปได้ในการร่วมลงทุน SIB อาจเปน็ ไดท้ ้ังนักลงทุนสถาบันและนักลงทุนรายย่อย โดยนักลงทุนสถาบันอาจเป็นองค์กรภาคเอกชน เช่น บริษัทขนาดใหญ่ที่มีนโยบายลงทุนเพื่อสังคมเพื่อแสดงความรับผิดชอบต่อสังคมและมีงบประมาณ ในการบาเพญ็ ประโยชน์สงู หรอื องค์กรภาคประชาสังคมทม่ี ีส่วนเก่ยี วข้องในประเด็นปัญหานั้นๆ เช่น NGOs และนักลงทุนรายย่อยอาจเป็นนักลงทุนในพ้ืนที่ผู้มีส่วนได้เสียในการดาเนินโครงการ หรือประชาชนท่ัวไป ในพ้นื ทกี่ ไ็ ด้ - หน่วยงานตัวกลาง (Intermediary) เป็นผู้เริ่มต้นโครงการ โดยการศึกษาความ เปน็ ไปได้ของโครงการ และเปน็ ตัวกลางในการประชาสัมพันธ์โครงการกับนักลงทุน อีกทั้งดาเนินการจัดจ้าง และกากบั ดูแลหนว่ ยงานผดู้ าเนนิ โครงการ (ในกรณีรปู แบบ Managed SIB) ทั้งน้ี หน่วยงานภาครัฐ (Payor) ต้องเป็นผู้จัดจ้างหน่วยงานตัวกลางให้มาทาหน้าที่ดังกล่าว ซึ่งภายใต้ข้อจากัดกฎหมายว่าด้วยการจัดซื้อ จัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ หน่วยงานตัวกลางต้องมีคุณสมบัติ ดังน้ี  ต้องเปน็ นติ ิบุคคลที่มวี ตั ถปุ ระสงค์ในการประกอบธุรกิจ  ไมเ่ ปน็ หน่วยงานภาครัฐ  ไม่เป็นองค์กรประเภทมลู นิธ/ิ สมาคม และองค์กรสาธารณกุศล ดว้ ยคณุ สมบัติดังกล่าว หน่วยงานที่เข้าข่ายให้ภาครัฐสามารถดาเนินการจัดจ้าง เพ่ือเป็นตัวกลางได้อาจพิจารณาจากองค์กรไม่แสวงหากาไร สถาบันการเงิน ทรัสต์ บริษัทที่ปรึกษา หรือ อาจพิจารณาจัดตั้งนิติบุคคลเฉพาะกิจ (Special Propose Vehicle : SPV) ขึ้นใหม่เพื่อเป็นตัวกลาง ในการบริหารจัดการประสานงานและกากบั ดูแลโครงการทั้งหมดโดยเฉพาะก็ได้ - หน่วยงานผู้ดาเนินโครงการ (Social Service Provider) อาจพิจารณาจากกลุ่ม ของภาคประชาสังคม ได้แก่ มูลนิธิสมาคม องค์กรสาธารณกุศล และกลุ่ม NGO รวมทั้งวิสาหกิจเพื่อ สังคม (Social Enterprise) และควรมีคุณสมบัติในการพิจารณาเบ้ืองต้น ดังนี้  มีวัตถุประสงค์หรือเป้าหมายท่ีชัดเจนในการดาเนินงานเพื่อสังคมในด้าน น้ันๆ  มีความใกล้ชิดหรือสามารถเข้าถึงกลุ่มผู้ได้รับผลประโยชน์ (Beneficiary) หรือกลุ่มเป้าหมาย (Targeted Group) ในพื้นที่ได้  มีความถนัดและความเข้าใจสภาพปัญหาและสามารถบริหารจัดการ โครงการเพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนในพื้นที่ได้อย่าง แท้จริง  สามารถว่าจ้างผู้ดาเนินการรายเดียวหรือหลายรายก็ได้ขึ้นอยู่กับขอบเขต ของงานและพ้ืนท่ีเป้าหมายท่ีกาหนด

120 อยา่ งไรก็ตาม ด้วยบริบทของกฎหมายในปัจจุบันรูปแบบของ Intermediated SIB และ Managed SIB ซึ่งตัวกลางหรือนักลงทุนเป็นผู้จัดจ้างผู้ดาเนินโครงการจะมีความคล่องตัว มากที่สุด เนื่องจากภาครัฐไม่ได้เป็นผู้ดาเนินการจัดจ้างผู้ดาเนินโครงการ เองจึงไม่ต้องอยู่ภายใต้ ข้อจากัดในด้านคุณสมบัติและข้ันตอนของกฎหมายว่าด้วยการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ - ผู้ประเมิน (Evaluator) ต้องเป็นหน่วยงานท่ีมีความเป็นกลางที่ได้รับการจัดจ้าง จากหน่วยงานภาครัฐ (Payor) โดยส่วนใหญ่ผู้ประเมินจะเป็นกลุ่มขององค์กรหรือหน่วยงานทางวิชาการ เช่น มหาวิทยาลัย สถาบันวิจัย รวมท้ังองค์กรภาครัฐท่ีมีหน้าท่ีเก่ียวข้อง เป็นต้น และควรมีคุณสมบัติใน การพจิ ารณาเบอื้ งตน้ ดังนี้  ต้องเป็นหน่วยงานที่มีความอิสระจากนักลงทุนและผู้ดาเนินโครงการ  ต้องเป็นผู้ท่ีมีความเชี่ยวชาญในการประเมินผลโครงการเพื่อสังคมใน สาขาน้ัน  มีความเข้าใจวิธีการดาเนินโครงการและตัวช้ีวัด  ได้รับการยอมรับจากนักลงทุน นอกจากคณุ สมบัตขิ า้ งต้นแลว้ ในขัน้ ตอนการประเมนิ ผู้ประเมินต้องปราศจาก อคตแิ ละดุลพินจิ ในการตัดสนิ ใจ ซึ่งจะสง่ ผลเปน็ ความเสย่ี งตอ่ ความน่าเชอ่ื ถอื ของผลการประเมิน และอาจ นาไปสกู่ ารโดนแทรกแซงในกระบวนการตัดสินใจของผู้ประเมิน ดังน้ัน ต้องม่ันใจว่าผู้ประเมินและตัวชี้วัด ต้องมีความเป็นกลางและชัดเจน และควรมีมาตรรองรับในกรณีเกิดเหตุนอกเหนือจากเกณฑ์ที่ตัวช้ีวัด กาหนด จากผลการวิเคราะห์บทบาทของ Stakeholder ข้างต้นเห็นได้ว่า หน่วยงาน ภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคมที่ดาเนินการด้านสังคมในปัจจุบัน สามารถเข้ามามีบทบาทใน กลไกการทางานของ SIB ได้ทุกภาคส่วน โดยขึ้นอยู่กับการออกแบบโครงสร้างของ SIB ซึ่งจะต้องมีความ เหมาะสม สอดคล้องกับลักษณะของการดาเนินโครงการ โดยคานึงถึงความพร้อมของบุคลากร ตลอดจน ความรู้ความเช่ียวชาญ และประสบการณ์ของหน่วยงานที่เกย่ี วข้องเป็นสาคัญ 5.1.3 รูปแบบของธุรกรรม SIB และการกาหนดเงื่อนไขและผลตอบแทน 1) รูปแบบของธุรกรรม SIB ได้กล่าวมาแล้วว่าภาครัฐเป็นผู้มีหน้าท่ีหลักในการแก้ไขปัญหาสังคม ซ่ึงท่ี ผ่านมาหน่วยงานภาครัฐอาจจะเป็นผู้ดาเนินโครงการเองหรือว่าจ้างหน่วยงานอ่ืนเป็นผู้ดาเนินการโดยใช้เงิน งบประมาณเป็นหลัก ซ่ึงเงินงบประมาณดังกล่าวจะใช้ต้ังแต่ข้ันเร่ิมต้นของโครงการ อย่างไรก็ตาม ภายใต้ กรอบแนวคิดของ SIB หน่วยงานภาครัฐจะมีบทบาทในการเป็นผู้จ่ายเงิน (Payor) ให้กับนักลงทุนเม่ือ

121 โครงการประสบความสาเร็จตามตัวชี้วัดท่ีกาหนด โดยหน้าที่หลักของรัฐบาลหรือหน่วยงานภาครัฐจะเป็น ผทู้ าธรุ กรรม SIB และเป็นผู้จา่ ยเงนิ ตามเง่อื นไขของ SIB เมอ่ื โครงการเสร็จสนิ้ ทั้งน้ี จากการทบทวนวรรณกรรมและประสบการณโ์ ครงการ SIB ในต่างประเทศ ในบทท่ี 2 และบทที่ 3 รปู แบบของการทาธุรกรรม SIB ไม่ได้จากัดว่าจะต้องอยู่ในรูปของพันธบัตรหรือหุ้นกู้ (Bond) แต่สามารถดาเนินการได้ท้ังในรูปของตราสารหนี้ และสัญญาเงินกู้ (Term Loan) ทั้งนี้ ขึ้นอยู่กับ ความเหมาะสมและอานาจตามกฎหมายของหน่วยงานภาครัฐว่าสามารถระดมทุ นโดยการออกพันธบัตร หรือการทาสญั ญากเู้ งนิ ได้หรือไม่ โดยข้อแตกต่างระหวา่ งการระดมทุน 2 รูปแบบ มดี ังนี้ ตารางท่ี 5.3 เปรียบเทยี บรูปแบบของพันธบตั รเพื่อสงั คม ขอ้ แตกต่าง การออกตราสารหน้ี การทาสญั ญากเู้ งิน ตน้ ทุนการกเู้ งนิ  ต้นทนุ ตา่ กวา่ สญั ญากเู้ งิน เน่ืองจาก  โดยปกตจิ ะมตี น้ ทุนสงู กวา่ การออก กลุ่มนกั ลงทนุ เป็นการระดมทนุ จากนกั ลงทนุ โดยตรง ตราสารหนี้ เนอื่ งจากเปน็ การก้เู งนิ อานาจตามกฎหมาย ผ่านการเสนอราคาในระบบการ ผ่านตัวกลางท่เี ปน็ ธนาคารพาณชิ ย์ ข้ันตอนการกู้เงิน ประมลู เกดิ การแขง่ ขนั ราคา และมี ซึง่ ไมเ่ กดิ การแข่งขนั ราคาและไม่มี สภาพคล่องในการซอ้ื ขายเปลี่ยนมอื ได้ สภาพคล่องในการซอื้ ขายเปลีย่ นมอื  สามารถเขา้ ถึงนกั ลงทนุ ไดห้ ลาย  เปน็ การกู้จากแหลง่ เงนิ ทนุ / ประเภท ท้ังกลมุ่ นักลงทุนสถาบัน กลุม่ ผู้ใหก้ เู้ ฉพาะกลมุ่ จงึ จากดั นกั ลงทนุ ต่างประเทศ และประชาชน จานวนนักลงทนุ ท่ีจะลงทุนใน SIB ทั่วไป โดยวธิ กี ารเสนอขายแบบทั่วไป หรอื เสนอขายแบบเฉพาะเจาะจง ซ่งึ จะสง่ ผลให้สามารถระดมทนุ จาก กลุม่ ผมู้ สี ่วนไดเ้ สียในสังคมได้และ สอดคลอ้ งกับเปา้ หมายของ SIB  หนว่ ยงานภาครฐั ตอ้ งมอี านาจออก  หน่วยงานภาครฐั ตอ้ งมอี านาจกเู้ งนิ พนั ธบตั รตามกฎหมายจัดตงั้ ตามกฎหมายจดั ตงั้  การออกตราสารหนจี้ ะต้องเป็นไปตาม  กระบวนการกเู้ งนิ ไมย่ งุ่ ยากซับซอ้ น ระเบียบหลกั เกณฑ์ท่กี าหนดของผกู้ ู้ ข้นึ อย่กู ับหลกั เกณฑแ์ ละวธิ กี ารท่ี แตล่ ะประเภท รวมท้งั หากมลี ักษณะ แหล่งเงินกูก้ าหนด ซงึ่ โดยหลักจะ เฉพาะทีส่ ่งผลกระทบตอ่ ความเส่ียง พจิ ารณาความสามารถในการชาระ ของนกั ลงทนุ โดยตรงอาจมคี วาม หนข้ี องผกู้ ูเ้ ปน็ หลัก จาเปน็ ทจี่ ะต้องดาเนินการตาม ระเบยี บ/หลักเกณฑ์ที่ กลต. กาหนด โดยเฉพาะการเปิดเผยข้อมลู ใหแ้ ก่ นกั ลงทุน ซง่ึ จะมีกระบวนการทยี่ ่งุ ยาก ซับซ้อน และมีคา่ ใช้จา่ ยคอ่ นข้างสงู

122 ขอ้ แตกต่าง การออกตราสารหน้ี การทาสญั ญากเู้ งนิ การพัฒนา ตลาดตราสารหน้ี  ช่วยพัฒนาตลาดตราสารหนใ้ี หม้ ี  เนอื่ งจากเป็นสญั ญาระหว่างผกู้ ูแ้ ละ นวัตกรรมการเงินรูปแบบใหม่ในตลาด ผใู้ หก้ ู้ จึงไมส่ ามารถซ้อื ขายเปลย่ี น และเปน็ การเพิ่มทางเลือกในการลงทุน มือและไม่มสี ่วนชว่ ยในการพฒั นา แก่นกั ลงทุน ตลาดตราสารหน้ี จากตารางข้างต้นจะพบวา่ การระดมทนุ รูปแบบของ SIB ผา่ นการออกตราสารหนี้ จะมีต้นทุนการกู้เงินท่ีต่ากว่าการทาสัญญาเงินกู้ รวมทั้งสามารถเข้าถึงกลุ่มนักลงทุนที่หลากหลายและ มีส่วนช่วยพัฒนาตลาดตราสารหน้ี อย่างไรก็ดี การออกตราสารหน้ีจะต้องผ่านขั้นตอนทางกฎหมายและ กระบวนการท่ีมคี วามยุ่งยากซับซอ้ น มีค่าใช้จ่ายที่สูง ต่างจากการทาสัญญากู้เงินที่สามารถทาได้ทันทีและ มีความคล่องตัวในการบริหารจัดการ อย่างไรก็ตาม ในปัจจุบัน กลต. มีการกาหนดหลักเกณฑ์การกากับดูแลการออก ตราสารหน้ขี องภาครฐั แตกต่างกันซงึ่ มผี ลตอ่ การทาธรุ กรรม SIB ของภาครัฐ ดังน้ี - กรณีหน่วยงานภาครัฐท่ีอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายหลักทรัพย์และตลาด หลักทรัพย์ ได้แก่ หน่วยงานภาครัฐที่รัฐบาลไม่ค้าประกัน อาทิ รัฐวิสาหกิจท่ีเป็นบริษัท องค์การมหาชน มหาวิทยาลยั ในกากับดแู ลของรฐั และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่างๆ เน่ืองจากการออกตราสารหนี้ของ หน่วยงานภาครฐั ดงั กลา่ วตอ้ งดาเนนิ การตามกฎหมายหลักทรัพย์และตลาดหลักทรพั ย์ แต่ในปัจจุบัน กลต. ยังไม่มีกลไกหรือหลักเกณฑ์กากับดูแลการออก/เสนอขายหลักทรัพย์ประเภท SIB เป็นการเฉพาะ ดังนั้น ในปจั จุบนั หนว่ ยงานภาครฐั ขา้ งตน้ จึงสามารถทาธุรกรรม SIB ไดเ้ ฉพาะในรูปของสัญญาก้เู งินเท่านัน้ - กรณีรัฐบาล และหน่วยงานของรัฐหรือรัฐวิสาหกิจที่รัฐบาลค้าประกันเงินต้น และดอกเบี้ย เนอ่ื งจากการออกตราสารหน้ขี องหนว่ ยงานภาครัฐดงั กลา่ วท่ีไม่อยู่ภายใต้บังคับของกฎหมาย หลักทรัพยแ์ ละตลาดหลักทรัพย์ ดังนั้น นอกจากการทาสัญญากู้เงิน (Term Loan) แล้ว หน่วยงานดังกล่าว ยังสามารถทาธรุ กรรม SIB ในรูปแบบของตราสารหน้ไี ด้โดยไม่ต้องมีหลักเกณฑ์ของ กลต. รองรับ 2) การกาหนดเงื่อนไขและผลตอบแทนในธุรกรรม SIB (1) การพิจารณากาหนดผลตอบแทนของ SIB จากการศึกษากรณีตัวอย่าง SIB ในต่างประเทศ คณะวิจัยเห็นว่าลักษณะ ของผลตอบแทนน้ันมีการกาหนดให้มีความแตกต่างกันไปตามรูปแบบและองค์ประกอบของโครงการ โดย ไมม่ ีลกั ษณะหรอื ข้อบง่ ชี้ตายตวั ในการกาหนด แต่อย่างไรก็ตาม เม่ือวิเคราะห์ปัจจัยในการกาหนดเงื่อนไข และผลตอบแทนในธุรกรรม SIB เพ่ือให้โครงการประสบผลสาเร็จในบริบทของประเทศไทย ต้องพิจารณา ความสมดุลระหว่าง 3 ปัจจัย ได้แก่ งบประมาณที่ภาครัฐคาดว่าจะประหยัดได้ ผลตอบแทนทางสังคมที่ ได้รับ และผลตอบแทนทางการเงินท่ีนักลงทุนได้รับ เพื่อให้เป็นไปตามหลักการความร่วมมือของ SIB

123 ท่ีภาครัฐ ภาคประชาชน และนักลงทุน ควรได้รับประโยชน์ทางการเงินและทางสังคม ในขณะเดียวกัน ก็ต้องร่วมกันแบ่งปันความเสี่ยงในระดับท่ีเหมาะสมเพื่อให้โครงการสาเร็จลุล่วง โดยในการคานวณควรมี ปัจจัยในการพิจารณา ดังน้ี - การคานวณงบประมาณท่ีภาครัฐประหยัดได้ โดยการวิเคราะห์ต้นทุนและ ผลประโยชน์ในการดาเนินโครงการ (Cost - Benefit Analysis) โดยตั้งต้นจากต้นทุนที่ต้องใช้ในการ บริหารจัดการโครงการ รวมท้ังการจัดจ้างผู้มีส่วนเก่ียวข้องทั้งหมด เทียบเคียงกับการประหยัดค่าใชจ้ ่าย จากงบประมาณภาครัฐและค่าดาเนินการของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ซ่ึงได้ใช้ไปกับกลุ่มเป้าหมาย (Targeted group) เพ่ือหาผลประโยชน์ทางการเงินท่ีแท้จริง (ในรูปแบบของงบประมาณที่ประหยัดได้) ที่ โครงการจะได้รับในระยะยาว และนาผลลัพธ์มาเทียบเคียงกับผลตอบแทนทางสังคม และหาจุดแบ่งปัน ความเส่ียงกบั นักลงทุนเพ่อื กาหนดผลตอบแทนทางการเงินที่เหมาะสมจากเงินงบประมาณนนั้ - การวิเคราะห์ผลตอบแทนทางสังคม โดยการกาหนดปัจจัยต่างๆ ของ โครงการทชี่ ัดเจนเพอื่ ทาการวัดผลตอบแทนทางสังคม (Social Return on Investment: SROI) ท่ีจะเกิด กับโครงการในอนาคต โดยการแปลงผลลัพธ์จากโครงการเพื่อสังคมให้เป็นตัวเลข โดยนาตัวแปรต่างๆ มา คานวณปรบั สดั ส่วน และนาผลลัพธ์มาคานวณประกอบการหาช่วง (Range) ของผลตอบแทนทางการเงิน ที่เหมาะสมกบั นักลงทุน ทั้งนี้ ปัจจัยทั้งสองประการอาจถือเป็นปัจจัยร่วมกันในการกาหนด ผลตอบแทนทางการเงินสาหรับโครงการหน่ึงๆ แต่อย่างไรก็ตาม ในการกาหนดผลตอบแทนของโครงการ อาจอ้างอิงโดยพิจารณาเทียบเคียงจากค่าใดค่าหน่ึงเท่านั้น และใช้อีกค่าหน่ึงเพ่ือประกอบการตัดสินใจ เนื่องจากลักษณะเฉพาะของแต่ละโครงการอาจให้ค่าน้าหนักกับเงินงบประมาณท่ีประหยัดได้หรือ ผลตอบแทนทางสังคมไม่เท่าเทียมกัน เช่น ในโครงการลักษณะส่งเสริมการศึกษาให้กับเด็กด้อยโอกาส อา จมุ่ งเ น้ นแ ละให้ ค วา มส าคั ญ กับ ผล ลัพธ์ ทา งสั ง คม ที่เ ด็ก จ ะได้รั บก า รศึ กษ าม า กก ว่า กา ร ปร ะห ยั ด งบประมาณในการอุดหนุนการศึกษาแก่เด็ก ดังน้ัน ผลตอบแทนท่ีกาหนดให้นักลงทุนควรข้ึนอยู่กับผล ประเมิน SROI หรือในโครงการลักษณะแก้ปัญหาการบริหารจัดการน้าอาจมุ่งเน้นและให้ความสาคัญกับ งบประมาณท่ีได้ประหยัดเพิ่มข้ึนจากการแก้ปัญหาน้าท่วมขังเป็นประจาทุกปี การกาหนดผลตอบแทน ให้กับนักลงทุนอาจอ้างอิงจากการผลการคานวณงบประมาณท่ปี ระหยดั ได้ เป็นต้น (2) การกาหนดเง่ือนไขการจ่ายผลตอบแทน โดยหลักการจากทฤษฎีและประสบการณ์ในต่างประเทศ เงื่อนไขการจ่าย ผลตอบแทนของ SIB อาจมีได้หลากหลายรูปแบบ ซ่ึงการกาหนดอัตราผลตอบแทนเป็นไปตามตัวชี้วัดและ

124 เปา้ หมายของโครงการทส่ี งั คมต้องการ โดยนกั ลงทุนอาจได้รับผลตอบแทนจานวนน้อยไปถึงมาก หรืออาจ ไม่ได้รับทัง้ ผลตอบแทนและเงนิ ต้นคนื ท้ังจานวนก็ได้ อย่างไรก็ตาม เงื่อนไขของ SIB ที่ผู้ออกไม่จาเป็นต้องชาระคืนเงินต้นและ ผลตอบแทนใหแ้ กน่ กั ลงทนุ ในกรณีที่โครงการเพ่อื สังคมไม่บรรลตุ ามเปา้ หมายและตัวชี้วัดการประเมินผลท่ี กาหนด อาจส่งผลให้เกิดประเด็นเพ่ือพิจารณาท่ีสาคัญเก่ียวกับความเช่ือม่ันของนักลงทุนหรือความน่าเช่ือถือ ของหนว่ ยงานภาครัฐผู้ออกและข้อกฎหมายท่ีเกี่ยวข้องกับการระดมทุนของหน่วยงานนั้นๆ ดังนั้น ภายใต้ บริบทของประเทศไทยที่ SIB ยังคงเป็นรูปแบบการลงทุนใหม่ที่มีความซับซ้อนและตลาดยังคงมีความไม่ คุ้นเคยเป็นอย่างมาก ทศิ ทางของ SIB ควรมุ่งเน้นที่การดึงดูดนักลงทุนเพ่ือให้หันมาสนใจในตลาดใหม่ก่อน เพ่ือเปน็ การสร้างความมนั่ คงใหก้ ับรปู แบบการดาเนนิ ธรุ กรรม SIB ในอนาคต ทั้งนี้ จากการวิเคราะห์กรณีศึกษาของต่างประเทศและข้อคิดเห็นจาก การรับฟังความคิดเห็นของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง (Focus Group) คณะผู้วิจัยเห็นว่ารูปแบบการกาหนด ผลตอบแทนที่เหมาะสมในบริบทของประเทศไทยควรกาหนดให้มีการชาระคืนเงินต้นของโครงการ SIB อย่างครบถ้วนให้แก่นักลงทุน (รับประกันเงินต้น) แต่ผลตอบแทนจากการลงทุนให้ข้ึนอยู่กับผลการ ประเมินความสาเรจ็ ของโครงการ เพือ่ ให้การระดมทนุ ผ่าน SIB สามารถมีแนวโน้มในการปฏิบัติได้จริงและ สอดคล้องกบั ขอ้ กฎหมายของหน่วยงานภาครัฐของไทย โดยรูปแบบการจ่ายผลตอบแทนอาจกาหนดให้มีการจ่ายผลตอบแทน แบบแบ่งช่วงระยะการดาเนินโครงการ (Phase) กล่าวคือแบ่งการดาเนินโครงการเป็นสองระยะเพื่อสร้าง ความมัน่ ใจให้กบั นักลงทนุ ดงั น้ี - ระยะเริ่มแรก เพ่ือมุ่งสร้างแรงจูงใจในการลงทุน และตอบสนองความ ต้องการให้กับนักลงทุนลักษณะที่มุ่งหวังผลตอบแทนระยะสั้น (Quick win) ควรมีการกาหนดรูปแบบ ผลตอบแทนแบบขั้นบันไดหรือประกันผลตอบแทน โดยระดับที่หน่ึง กาหนดเป้าหมายความสาเร็จของ โครงการและจ่ายหรือประกันผลตอบแทนในระดับต่าเพ่ือลดความเส่ียงของนักลงทุน และอาจกาหนดให้มี การจ่ายอัตราผลตอบแทนเพ่ิมขึ้น (Incentive Pay) หากโครงการบรรลุผลสาเร็จมากกว่าเป้าหมายใน ระดบั ท่ีมากขึ้น - ระยะที่สอง เมื่อโครงการมีผลสาเร็จชัดเจนและนักลงทุนเริ่มมีความ เชื่อมั่นกับการลงทุนในรูปแบบของ SIB ควรกาหนดผลตอบแทนในรูปแบบของขั้นบันไดหรือรูปแบบจ่าย ครั้งเดียว (Payment by result) โดยกาหนดเป้าหมายของโครงการและอัตราผลตอบแทนในระดับที่ สูงขึ้น และสามารถกาหนดระยะเวลาของโครงการที่ยาวขึ้นได้มากกว่าระยะแรก ทั้งนี้ อาจเพิ่มการจ่าย อัตราผลตอบแทนเพิ่มขึ้น (Incentive Pay) เพ่ือเพ่ิมแรงจูงใจกับนักลงทุนก็ได้

125 อย่างไรก็ดี อัตราผลตอบแทนจากโครงการอาจไม่ใช่ปัจจัยเดียวที่นักลงทุน ใช้ในการพิจารณาลงทุน การเพิ่มแรงจูงใจในด้านสิทธิประโยชน์ทางภาษีมีส่วนสาคัญที่จะเป็นตัวช่วยใน การตัดสินใจเช่นเดียวกัน ดังนั้น การกาหนดรูปแบบของผลตอบแทนอาจต้องพิจารณาควบคู่ไปกับการ พิจารณามาตรการทางด้านภาษีประกอบด้วย 5.1.4 การระดมทุนผ่านธุรกรรม SIB เม่ือหน่วยงานภาครัฐผจู้ ่ายเงนิ (Payor) กาหนดวงเงินและขอบเขตของโครงการ ชัดเจนแลว้ ตวั กลาง (Intermediary) ต้องดาเนินการเพ่อื ระดมทุนจากนกั ลงทุน โดยมขี นั้ ตอนดงั น้ี 1) กาหนดกลุ่มนักลงทุนเป้าหมายที่มีความเป็นไปได้ในการลงทุน (Potential Investor) 2) ทาบทามนกั ลงทนุ โดยยื่นข้อเสนอตามเงื่อนไขของโครงการและผลตอบแทน 3) คัดเลอื กกลุ่มนักลงทุนท่ีใหค้ วามสนใจ (Short list) 3) เจรจารปู แบบธรุ กรรมและเง่ือนไขและผลตอบแทน 4) ทาความตกลงร่วมกันในรูปแบบการออกพันธบัตรหรือสญั ญา ทั้งนี้ ในทางปฏิบัตจิ ริง อาจตอ้ งมีการประชุมร่วมกันทุกฝ่ายเพื่อสร้างความเข้าใจและ ความเชื่อม่ันให้กับนักลงทุน ในการพิจารณารูปแบบการดาเนินโครงการเพื่อสังคม เงื่อนไขทางการเงิน วิธีการจัดการเงินลงทุน อัตราผลตอบแทนที่กาหนด รวมท้ังคุณสมบัติผู้ประเมินโครงการและหลักเกณฑ์ การประเมินผลโครงการเพอ่ื ประกอบการตัดสนิ ใจลงทุน 5.1.5 การบริหารจัดการโครงการ 1) การจัดจ้างผดู้ าเนนิ โครงการ หน่วยงานภาครัฐหรือตัวกลางจะดาเนินกระบวนการคัดเลือกหรือสรรหา ผู้ดาเนินโครงการเพ่ือสังคม (Social Service Provider) ตามคุณสมบัติท่ีกาหนด ซ่ึงโดยปกติผู้ดาเนินงาน จะเป็นกลุม่ ของภาคประชาสงั คม ไดแ้ ก่ มูลนิธิสมาคม องค์กรสาธารณกุศล และกลุ่ม NGO รวมทั้งวิสาหกิจ เพ่ือสังคม (Social Enterprise) ซึ่งมีวัตถุประสงค์หรือเป้าหมายที่ชัดเจนในการดาเนินงานเพื่อสังคมใน ด้านนั้นๆ เน่ืองจากมีความถนัดและความเข้าใจสภาพปัญหาและสามารถบริหารจัดการโครงการเพ่ือ ตอบสนองความต้องการของประชาชนในพ้ืนท่ีได้อย่างแท้จริง ซึ่งในการทาสัญญาว่าจ้างอาจเป็นการ วา่ จ้างผู้ดาเนินการรายเดียวหรือหลายรายกไ็ ดข้ ้ึนอย่กู ับขอบเขตของงานและพ้ืนที่เป้าหมายท่ีกาหนด 2) การดาเนินโครงการ ผู้ดาเนินโครงการ (Social Service Provider) ที่ได้รับการคัดเลือกจะต้อง ดาเนนิ โครงการตามขอบเขตงานท่ีได้รับเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ของโครงการ โดยได้รับเงินทุนสนับสนุน

126 ในการดาเนนิ โครงการจากผู้ว่าจา้ ง (องคก์ รตัวกลางหรือผจู้ า่ ยเงนิ ) ตลอดระยะเวลาของโครงการ ซึ่งในทาง ปฏบิ ัติผวู้ ่าจ้างตอ้ งมีการกากับดูแลการดาเนนิ การของผู้ดาเนินโครงการ โดยต้องมีการกาหนดรายละเอียด ของรปู แบบหรือข้นั ตอนในการดาเนนิ โครงการไว้ในสญั ญา โดยต้องมคี วามชดั เจนในประเด็น ดงั นี้  เป้าหมายหรอื ผลลัพธท์ ต่ี ้องการในการดาเนินโครงการ  ขนั้ ตอนการดาเนินการและวิธีการปฏบิ ตั ิในแตล่ ะขนั้ ตอน  ตัวช้ีวดั และเง่อื นไขในการจ่ายผลตอบแทน อย่างไรก็ตาม หากเป็นผู้ดาเนินโครงการที่มีความเชี่ยวชาญและเคยดาเนิน โครงการในลักษณะคล้ายคลึงกันท่ีประสบความสาเร็จมาก่อน ผู้ว่าจ้างอาจพิจารณากาหนดเพียงกรอบ เป้าหมายของโครงการอย่างกวา้ งและเปดิ โอกาสให้ผู้ดาเนินโครงการซึ่งทเ่ี ปน็ ผู้ปฏบิ ัตงิ านจริงที่มีความถนัด และเข้าใจสภาพปัญหา สามารถกาหนดรายละเอียดในการดาเนินโครงการได้เอง ซ่ึงจะสามารถปรับเปล่ียน ให้สอดคลอ้ งกบั สภาวะแวดล้อมในพ้ืนทีต่ า่ งๆ กันได้ ทั้งนี้ ไม่ว่าจะดาเนินการโดยวิธีใดผู้ดาเนินการจะต้อง มกี ารรายงานผลโครงการต่อผวู้ ่าจา้ งอยา่ งต่อเนื่อง นอกจากนี้ ในระหว่างการดาเนินโครงการหากผู้ว่างจ้างหรือตัวกลางอาจ พิจารณาให้ความช่วยเหลือหรือสนับสนุนการดาเนินงานในด้านการให้คาปรึกษา หรือจัดหาผู้เชี่ยวชาญ หรือที่ปรึกษาในการดาเนินโครงการเพ่ือให้โครงการบรรลุผลตามตัวชี้วัดอย่างมีประสิทธิภาพก็ได้ 5.1.6 การประเมินผลและจ่ายผลตอบแทน 1) การประเมนิ ผลการดาเนนิ โครงการ การประเมินผลโครงการและการจ่ายผลตอบแทนถือเป็นขั้นตอนที่มีความสาคัญ ผปู้ ระเมินจาเปน็ ต้องมคี วามเปน็ อสิ ระจากอิทธิพลจากผมู้ สี ว่ นเก่ยี วข้อง (Stakeholder) ทกุ ฝ่ายเพื่อให้การ ประเมินสามารถสะทอ้ นผลลัพธ์ที่แท้จริงของโครงการอย่างมีประสิทธิภาพ นอกจากนี้ ตัวช้ีวัดต้องมีความ ชัดเจนและเชื่อถือได้ตามหลักวิชาการ เนื่องจากการระดมทุนด้วยรูปแบบ SIB จะประสบความสาเร็จ ได้ขึ้นอยู่กับปัจจัยสาคัญในข้ันตอนการวัดผลโครงการตามตัวชี้วัดที่กาหนด ทั้งน้ี ผู้ประเมิน (Evaluator) ตอ้ งมีการดาเนินการอยา่ งนอ้ ย ดงั นี้ - รวบรวมข้อมูลอ้างอิงที่น่าเช่ือถือเพื่อใช้ในการเปรียบเทียบผลตามตัวชี้วัด - กาหนดเครื่องมือท่ีเหมาะสมในการประเมินโครงการ - กาหนดรอบการประเมินให้สอดคล้องกับตัวชี้วัดและเง่ือนไขการจ่าย ผลตอบแทน - ผู้ประเมินจะต้องแจ้งผลการประเมินต่อหน่วยงานภาครัฐในฐานะผู้จ่ายเงิน (Payor) เพอื่ ใชใ้ นการคานวณอัตราผลตอบแทนให้แก่นักลงทนุ เมื่อโครงการสิ้นสุดต่อไป

127 (2) การจ่ายผลตอบแทน เมื่อตัวกลางหรือหน่วยงานภาครัฐผู้จ่ายเงินได้รับรายงานผลการประเมินผล ตามตัวชว้ี ดั ของโครงการข้นึ อยูก่ ับรูปแบบโครงสร้างของ SIB ใหด้ าเนินการตรวจสอบผลการดาเนินโครงการ และผ้จู า่ ยเงนิ ตอ้ งดาเนินการเบิกจ่ายเงินเพ่ือเป็นผลตอบแทนแก่นักลงทุนตามอัตราที่กาหนดไว้ในเงื่อนไข ตวั ชว้ี ดั ท้งั นี้ แหล่งเงินในการจ่ายผลตอบแทนขึ้นอยู่กับหน่วยงานภาครัฐผู้ดาเนินโครงการ โดยหน่วยงาน ของรัฐอาจออกแบบโครงสร้าง SIB ให้มีการเบิกจ่ายผลตอบแทนจากเงินงบประมาณที่ได้ตั้งเพ่ือชาระหน้ี หรือเบิกจ่ายจากเงินรายไดข้ องหน่วยงานตามรูปแบบที่ไดม้ ีการตกลงกันไว้ก็ได้ ทั้งนี้ เนื่องจากโครงการ SIB มีลักษณะที่ซับซ้อนและมีผู้เกี่ยวข้องหลายฝ่าย ดังนั้น เพื่อสร้างความรู้ความเข้าใจให้กับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องหรือผู้มีส่วนได้เสียจากภาคส่วนต่างๆ คณะผู้วิจัย ได้จัดทาสรุปกระบวนงาน (Workflow) หรือข้ันตอนในการดาเนินโครงการ SIB ของหน่วยงานภาครัฐต่างๆ ประกอบด้วย (1) โครงการ SIB ของหน่วยงานของรัฐ (2) โครงการ SIB ของรัฐวิสาหกิจท่ีกระทรวงการคลัง คา้ ประกัน (3) โครงการ SIB ของรัฐวสิ าหกจิ ที่กระทรวงการคลังไม่ค้าประกัน องค์การมหาชน และกองทุนต่างๆ และ (4) โครงการ SIB ขององค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถ่นิ (ภาคผนวก ฌ) 5.2 ตวั อยา่ งโครงการ SIB ของไทย เพื่อให้เห็นตัวอย่างในการนานวัตกรรม SIB มาประยุกต์ใช้อย่างชัดเจนเป็นรูปธรรม คณะผู้วิจัยจึงได้จัดทาข้อเสนอรายละเอียดโครงการ SIB ตัวอย่างขึ้น 2 โครงการ ซ่ึงมีหน่วยงานภาครัฐ เป็นเจ้าของโครงการ โดยครอบคลุมโครงการที่มีลักษณะเป็นการป้องกันปัญหาทางสังคม (Preventive) และโครงการท่ีมีลักษณะเป็นการแก้ไขและบรรเทาปัญหาทางสังคม (Solving problems) เพ่ือเป็นกรณี ศึกษาสาหรบั หน่วยงานภาครฐั ทเ่ี กี่ยวข้องในการนา SIB มาปรับใชใ้ นบรบิ ทของประเทศไทย สาหรับแนวทางในการพิจารณาคัดเลือกตัวอย่างโครงการ SIB ของไทยในรายงานวิจัยนี้ คณะผวู้ จิ ัยได้ให้ความสาคัญกับความเร่งด่วนของปัญหาที่ต้องได้รับการแก้ไข ความพร้อมของหน่วยงาน ใน การดาเนินโครงการ SIB ตลอดจนความเป็นไปได้ในการได้รับการสนับสนุนทั้งจากภาครัฐและภาคเอกชน ซ่งึ พบว่า ปญั หาสง่ิ แวดลอ้ มและการพฒั นาคณุ ภาพชวี ิตของประชาชนเป็นปัญหาที่รัฐบาลให้ความสาคัญที่ จะตอ้ งดาเนินการแก้ไขอย่างยง่ั ยนื โดยได้มีการกาหนดเป้าหมายการแก้ไขปัญหาสังคมดังกล่าวไว้เป็นส่วน หนึง่ ในยทุ ธศาสตรช์ าติ (พ.ศ. 2561 - 2580) ไดแ้ ก่ ยทุ ธศาสตร์ท่ี 4 ยุทธศาสตร์การสร้างโอกาสและความ เสมอภาคทางสังคม ข้อ 4.1 การลดความเหลื่อมล้า สร้างความเป็นธรรมในทุกมิติ และยุทธศาสตร์ท่ี 5 ด้านการสร้างการเติบโตบนคุณภาพชีวิตท่ีเป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม ข้อ 4.1 สร้างการเติบโตอย่างยั่งยืนบน สังคมเศรษฐกิจสีเขียว นอกจากนี้ ด้วยลักษณะของปัญหาดังกล่าวที่ส่งผลกระทบต่อคุณภาพชีวิต สุขอนามัย สภาพเศรษฐกิจ และความเสมอภาคทางสังคมของประชาชนในวงกว้าง ซ่ึงรัฐบาลควรเร่ง

128 ดาเนินแผนงาน/โครงการเพ่ือแก้ไขปัญหาดังกล่าว ดังนั้น คณะผู้วิจัยจึงคัดเลือกโครงการป้องกันปัญหา หมอกควันภาคเหนือ และการแก้ไขปัญหาการขาดแคลนไฟฟ้าบนพ้ืนที่เกาะห่างไกลในภาคใต้ มาเป็น กรณีศึกษาเพื่อจัดทาโครงการ SIB ขึ้น สาหรับ “โครงการพันธบัตรเพ่ือสังคม เพ่ือป้องกันปัญหาหมอกควันภาคเหนือ” เป็น ตัวอย่างโครงการ SIB ท่ีมลี กั ษณะเป็นการป้องกันปัญหาทางสังคม ซึ่งคณะผู้วิจัยเห็นว่า ปัญหาหมอกควัน ใน 9 จังหวดั ภาคเหนอื ไดแ้ ก่ จังหวดั เชียงใหม่ เชียงราย ลาพูน ลาปาง พะเยา แพร่ น่าน แม่ฮ่องสอน และ ตาก เปน็ ปญั หาท่ปี ระชาชนภาคเหนอื ได้รบั ผลกระทบตามช่วงฤดูกาล ซ่ึงส่งผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัยของประชาชน และกระทบต่อเศรษฐกิจการท่องเท่ียวในวงกว้าง จึงจาเป็นวางมาตรการ ป้องกันปัญหาอย่างเป็นระบบและยั่งยืน แม้ที่ผ่านมาหน่วยงานภาครัฐ ทั้งจากราชการส่วนกลาง ทหาร องคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่นิ (อปท.) และภาคเอกชน จะให้ความสาคัญและให้การสนับสนุนในการป้องกัน และแกไ้ ขปัญหาหมอกควันใน 9 จงั หวดั ภาคเหนืออย่างต่อเนอ่ื งทุกปี แตด่ ้วยข้อจากัดด้านงบประมาณของ ภาครัฐ และการให้ความช่วยเหลือในลักษณะเป็นครั้งคราวจากภาคเอกชน จึงทาให้การดาเนินโครงการ เพอ่ื ป้องกนั ปญั หาดังกล่าวไม่สามารถดาเนนิ การได้อย่างเต็มประสิทธิภาพ ดังนั้น เพื่อเป็นการแก้ไขปัญหา การขาดแคลนงบประมาณของหน่วยงานภาครัฐ และเพื่อเป็นการสนับสนุนให้ภาคเอกชนที่ให้ความสนใจ ในการป้องกันปญั หาหมอกควัน ไดม้ ีสว่ นรว่ มในการปอ้ งกันปญั หาดงั กล่าว จึงมีความเหมาะสมท่ีจะดาเนิน โครงการดังกล่าวในรูปแบบโครงการ SIB โดยกาหนดให้ อปท. ในแต่ละจังหวัดซึ่งเป็นหน่วยงานท่ีมีส่วนสาคัญ ในการดาเนินแผนปฏิบัติการป้องกันปัญหาหมอกควันฯ และขาดแคลนงบประมาณในการดาเนินการเป็น ผกู้ ู้เงิน โดยไดร้ บั การสนับสนนุ จากกระทรวงการคลังในรูปแบบการใหก้ ู้ต่อ เพือ่ เปน็ โครงการนาร่องสาหรับ การดาเนินโครงการ SIB ของ อปท. สาหรับ “โครงการพันธบัตรเพื่อสังคมเพ่ือแก้ไขปัญหาการขาดแคลนไฟฟ้าบนพ้ืนท่ีเกาะ ห่างไกล” เป็นตัวอย่างโครงการ SIB ที่มีวัตถุประสงค์ในการแก้ไขและบรรเทาปัญหาสังคมใน 2 เรื่อง ได้แก่ ปัญหาการขาดแคลนไฟฟ้าบนพื้นท่ีเกาะห่างไกลของภาคใต้ และปัญหาราคาน้ามันปาล์มในพื้นท่ีภาคใต้ ตกต่า ซึ่งคณะผู้วจิ ัยพบว่า ประชาชนในพืน้ ที่เกาะห่างไกลของภาคใต้ยังมีความเหล่ือมล้าในการเข้าถึงการ ใช้บริการไฟฟ้า ทั้งในเรื่องของระยะเวลาที่จากัดในการใช้ไฟฟ้า และค่าไฟฟ้าท่ีสูงกว่าประชาชนบนฝ่ัง เน่ืองจากข้อจากัดด้านต้นทุนในการผลิตไฟฟ้า (ใช้เครื่อง Generator ในการผลิตไฟฟ้าบนเกาะ โดยใช้ เชื้อเพลิงจากน้ามันดีเซล) นอกจากนี้ เกษตรกรปาล์มน้ามันในพ้ืนท่ีภาคใต้ก็ประสบปัญหาราคาปาล์ม ตกต่าส่งผลให้รัฐบาลต้องเข้าช่วยเหลือโดยการเข้าแทรกแซงหรือชดเชยราคาน้ามันปาล์ม ปีละกว่า 500 ล้านบาท ดังนั้น เพื่อเป็นการแก้ไขปัญหาดังกล่าว จึงควรเสนอให้การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค (กฟภ.) ดาเนิน โครงการปรบั ปรงุ เครื่อง Generator ในการผลิตไฟฟ้าบนเกาะ โดยใชเ้ ช้อื เพลิงจากน้ามันไบโอดีเซล B100 ที่รับซื้อจากเกษตรกรกลุ่มเป้าหมาย ซ่ึงมีราคาต่ากว่าราคาน้ามันดีเซล ทั้งนี้ เนื่องจากลงทุนในโครงการ

129 การปรับปรุงเครื่อง Generator จะเป็นการช่วยแก้ไขปัญหาการขาดแคลนไฟฟ้าในพ้ืนที่ห่างไกล ปัญหาราคา น้ามันปาล์มในพ้ืนท่ีภาคใต้ตกต่า และช่วยลดต้นทุนในการผลิตไฟฟ้าของ กฟภ. ประกอบกับลักษณะของ โครงการที่สามารถประเมินผลสาเร็จในการดาเนินงานได้โดยใช้ระยะสั้น สามารถกาหนดเงื่อนไขตัวช้ีวัด (KPI) ทไี่ ม่ซับซ้อน และมีโอกาสประสบผลสาเร็จได้สูง จึงเป็นโครงการที่เหมาะสมจะใช้เป็นโครงการนาร่อง ในการดาเนินงานในรปู แบบโครงการ SIB ของ กฟภ. ท้ังน้ี การนาเสนอตัวอย่างโครงการ SIB ของไทยข้างต้นครอบคลุมประเด็นหลัก ดังนี้ 1) การศึกษาสภาพปัญหาหรือเหตุผลความจาเป็นในการดาเนินโครงการ 2) การกาหนดวัตถุประสงค์หรือเป้าหมายของโครงการ 3) การวิเคราะห์กลุ่มผู้มีส่วนเก่ียวข้อง (Stakeholder) และกาหนดบทบาทของหน่วยงาน ภายใตโ้ ครงการ SIB 4) รายละเอียดภาพรวมของโครงการ ซึ่งครอบคลุมประเด็นการกาหนดกรอบระยะเวลา ดาเนนิ โครงการ กรอบวงเงนิ การกาหนดลกั ษณะและเง่ือนไขของธุรกรรม SIB ตลอดจนตัวช้ีวัดและหลักเกณฑ์ วธิ กี ารประเมินผลโครงการ 5) การวเิ คราะหว์ ิเคราะห์ความคมุ้ ค่าในการลงทุน (Value of money) ของโครงการ SIB 6) ข้ันตอนการดาเนินโครงการ โดยเป็นกระบวนการบริหารโครงการ การกากับติดตามและ การประเมินผลโครงการ ตลอดจนการวิเคราะห์ข้อจากัดหรือปัญหาอุปสรรคที่อาจเกิดขึ้นจากการดาเนิน โครงการ SIB 7) ผลที่คาดวา่ จะได้รบั จากการดาเนินโครงการ SIB โดยครอบคลุมท้ังประโยชน์ท่ีเป็นตัวเงิน และไม่เป็นตัวเงินในมุมมองของภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชนและสังคม ทั้งนี้ รายละเอียดของทัง้ สองโครงการ ปรากฏตามภาคผนวก ญ และภาคผนวก ฎ

บทท่ี 6 ขอ้ เสนอแนะเชิงนโยบาย แม้ว่าในปัจจุบันหน่วยงานภาครัฐจะสามารถระดมทุนในรูปแบบ SIB เพ่ือดาเนินโครงการ เพอ่ื สงั คมไดต้ ามแนวทางที่คณะผ้วู จิ ัยได้นาเสนอเป็นคู่มือไว้ในบทท่ี 5 ก็ตาม แต่การดาเนินการในปัจจุบัน ยังมีข้อจากัดบางประการท่ีอาจเป็นอุปสรรคให้การริเริ่มโครงการ SIB เป็นไปได้ยาก และการดาเนินโครงการ อาจไม่ประสบความสาเรจ็ ได้ เน่อื งจากยงั ขาดกลไกท่ีจาเป็นท่ีถือเป็นปัจจัยแห่งความสาเร็จ (Key Success) เชน่ การกากบั ดแู ลการออก SIB ทเี่ หมาะสม และการกาหนดมาตรการภาษีเพ่อื จูงใจนักลงทนุ เป็นต้น ดังน้ัน เพื่อสร้างสภาพแวดล้อมท่ีเหมาะสม (Ecosystem) ให้เอื้อต่อการนานวัตกรรม SIB มาประยุกต์ใช้กับการดาเนินโครงการเพื่อสังคมในบริบทของประเทศไทยได้อย่างยั่งยืน คณะผู้วิจัยได้ จัดทาข้อเสนอแนะเชิงนโยบายสาหรับหน่วยงานภาครัฐ โดยครอบคลุมทั้งการปรับปรุงกรอบกฎหมายและ ระเบยี บทเ่ี กี่ยวขอ้ ง การบรู ณาการการทางานของหน่วยงานในระดับนโยบาย และแนวทางกาหนดมาตรการ ภาษีเพ่อื จงู ใจนักลงทุน ตลอดจนการเตรยี มความพร้อมในการติดตามประเมนิ ผลโครงการ 6.1 การปรบั ปรงุ กฎระเบียบเพื่อรองรับ จากการวิเคราะห์ปัจจัยพื้นฐานของไทยในบทท่ี 4 คณะผู้วิจัยพบว่าการดาเนินโครงการ SIB ภายใต้กรอบกฎหมายและระเบียบในปัจจุบันมีข้อจากัดทั้งในส่วนของกระบวนการกากับดูแลการทา ธุรกรรม SIB และกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างของภาครัฐ ดังนั้น การปรับปรุงแก้ไขกฎหมาย ในประเด็น ดังกล่าวให้สามารถรองรับและสอดคล้องกับรูปแบบการดาเนินโครงการ SIB จึงถือเป็นกลไกสาคัญท่ีจะ ชว่ ยผลกั ดันใหเ้ กดิ โครงการ SIB ในประเทศไทยได้ 6.1.1 การกาหนดหลักเกณฑ์การกากับดูแลการทาธุรกรรม SIB แม้ว่าการทาธุรกรรม SIB จะสามารถดาเนินการได้ทั้งในรูปของสัญญากู้เงิน (Term Loan) และการออกตราสารหนี้ (Bond) ก็ตาม แต่จากผลการศึกษาพบว่า การออกตราสารหน้ี ถือเป็นทางเลือกที่เหมาะสมสาหรับการดาเนินโครงการเพื่อสังคมเนื่องจากมีต้นทุนที่ต่ากว่าและสามารถ กระจายการลงทุนไปยังนักลงทุนกลุ่มเป้าหมายได้ทั่วถึงกว่าซึ่งสอดคล้องกับหลักการระดมทุนเพ่ือสังคม (Social Finance) อย่างไรก็ตาม เน่ืองจากตราสารหนี้ SIB มีลักษณะเฉพาะที่การกาหนดเงื่อนไขและ ผลตอบแทนของตราสารขึ้นอยู่กับผลการประเมินตามตัวช้ีวัดความสาเร็จของโครงการ ดังนั้น เพื่อสร้าง ความเช่ือมั่นในกับตลาด จึงจาเป็นอย่างย่ิงที่ต้องมีการออกหลักเกณฑ์การกากับดูแลการออกตราสารหน้ี SIB เปน็ การเฉพาะโดยคานงึ ถึงรปู แบบการดาเนนิ โครงการเพ่ือสังคม ในการนี้ คณะผู้วิจัยได้นาหลักเกณฑ์

131 การกากับดูแลตราสารเพ่ืออนุรักษ์สิ่งแวดล้อม (Green Bond) ตราสารเพ่ือพัฒนาสังคม (Social Bond) และตราสารเพื่อความยั่งยืน (Sustainability Bond) ท่ี กลต. กาหนดในปัจจุบันซ่ึงเป็นตราสารหนี้ที่มี เป้าหมายเพ่ือการพัฒนาท่ียั่งยืน (Sustainable Development Goals : SDGs) เช่นเดียวกับ SIB มา เป็นแนวทางในการพิจารณาจัดทากรอบแนวทางในการกากับดูแลการออกตราสารหนี้ SIB ขึ้น เพื่อเป็น ข้อเสนอเบือ้ งต้นสาหรบั หนว่ ยงานทีเ่ กยี่ วข้องในการนาไปศึกษาต่อยอดเพือ่ ปรบั ปรุงกฎระเบียบเพ่ือรองรับ ในโอกาสตอ่ ไป ดังนี้ (1) หลักเกณฑ์การอนญุ าตให้ออกตราสารหนี้ SIB การตัดสนิ ใจลงทุนในตราสารหน้ี SIB นอกจากนักลงทุนจะมีสถานะเป็นเจ้าหนี้ของหน่วยงานผู้ออกตราสารซึ่งต้องพิจารณาสถานะความ น่าเช่ือถือของลูกหนี้และรายละเอียดเง่ือนไขของตราสารแล้ว นักลงทุนยังมุ่งหวังให้เงินลงทุนของตนนาไป ใช้ในโครงการเพ่ือสังคมอย่างโปร่งใส และมีเกณฑ์การประเมินผลโครงการท่ีเป็นที่ยอมรับและเชื่อถือได้ด้วย ดังน้ัน หลักเกณฑ์การพิจารณาอนุญาตให้ออกตราสารหนี้ SIB ของ ก.ล.ต. อย่างน้อยควรครอบคลุมประเด็น ดงั นี้ (1.1) การออกตราสารหน้ีต้องระบุวัตถุประสงค์ท่ีชัดเจนในการนาเงินท่ีได้ไปใช้ ในโครงการเพ่ือสังคมตามท่ีกาหนด (Use of Proceeds) โดยโครงการดังกล่าวจะต้องกาหนดประชาชน กลมุ่ เปา้ หมาย พน้ื ท่ี และกรอบระยะเวลาดาเนินโครงการทช่ี ดั เจน (1.2) มีการกาหนดเง่ือนไขการจ่ายคืนเงินต้นและ/หรือผลตอบแทนของตรา สารหน้ี SIB ตามผลการประเมนิ ตามตวั ชวี้ ดั ความสาเร็จของโครงการ (1.3) มีการกาหนดหลักเกณฑ์กระบวนการประเมินผลท่ีชัดเจน เป็นที่ยอมรับ และเชื่อถือได้ โดยอาจระบุตัวหน่วยงานผู้ประเมินผล หรือคุณสมบัติและเกณฑ์การคัดเลือกผู้ประเมินผล โครงการท่ีต้องมีความเช่ียวชาญในสาขาน้ันๆ มีความเป็นกลาง และปราศจากการมีส่วนได้เสียหรืออยู่ ภายใต้การครอบงาของหนว่ ยงานผ้อู อกตราสาร ผดู้ าเนินโครงการ และนกั ลงทนุ (2) การเปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับตราสารหนี้ท่ีเสนอขายแก่นักลงทุน เพ่ือให้นักลงทุน มีข้อมูลประกอบการตัดสินใจลงทุน ก.ล.ต. จาเป็นต้องกาหนดข้อมูลขั้นต่าท่ีหน่วยงานผู้ออกตราสาร SIB จะต้องเปิดเผยแก่นักลงทุนก่อนการเสนอขายตราสาร (Disclosure Based) เพื่อให้นักลงทุนมีข้อมูล ทีถ่ ูกตอ้ ง ครบถ้วน เทา่ เทยี มกนั เพ่ือใชต้ ดั สนิ ใจลงทนุ โดยหลกั เกณฑ์การเปดิ เผยข้อมูลเก่ียวกับตราสารหนี้ SIB ควรครอบคลมุ ขอ้ มลู สาคญั ดังนี้ (2.1) ข้อมูลสถานะของหน่วยงานผู้ออก และวัตถุประสงค์การจัดต้ังของ หน่วยงานที่แสดงถงึ ความสอดคลอ้ งกับการดาเนนิ โครงการเพื่อสงั คม

132 (2.2) ข้อมูลรายละเอียของโครงการเพ่ือสังคม โดยครอบคลุมถึงประชาชน กลุ่มเป้าหมาย พ้ืนท่ี กรอบระยะเวลา และตัวช้ีวัดการดาเนินโครงการที่ชัดเจน ตลอดจนเงื่อนไขการ ปรบั ปรุงเกณฑต์ ัวชีว้ ดั และการปรับกล่มุ เปา้ หมาย พ้นื ที่ และระยะเวลาดาเนนิ โครงการ (หากม)ี (2.3) ข้อมูลรายละเอียดและเง่ือนไขของตราสารหนี้ และหลักเกณฑ์วิธีการ ประเมินผลโครงการท่ชี ดั เจน โดยแสดงถึงความน่าเชื่อถอื และเป็นทย่ี อมรบั ทางวิชาการ และการปราศจาก การมีสว่ นได้เสียหรอื การครอบงาจากผู้เกีย่ วข้องของโครงการ (2.4) ข้อมูลการบริหารจัดการเงินลงทุน (Management of Proceeds) ที่ โปร่งใสและชัดเจน โดยจะตอ้ งมกี ารนาเงินท่ีได้จากการระดมทุนด้วย SIB แยกเป็นบัญชีต่างหากจากบัญชี ทรัพย์สินอืน่ ๆ (Sub-account) รวมทั้งตอ้ งมีวิธกี ารติดตามการใชเ้ งนิ ในโครงการทเ่ี ป็นระบบ (2.5) ความเส่ียงในการลงทุน อาทิ กรณีเป็นตราสารหนี้ที่ออกโดยหน่วยงาน ภาครัฐประเภทองค์การมหาชน กองทุนนิติบุคคล องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จะต้องมีการเปิดเผยข้อมูลว่า ตราสารหน้ีท่ีออกและเสนอขายไม่ใช่ตราสารหน้ีที่กระทรวงการคลังค้าประกันเงินต้นและดอกเบ้ีย และ เปดิ เผยข้อมูลเกี่ยวกับความเส่ียงในการได้รับชาระคืนหนี้ เนื่องจากผู้ออกอาจมีข้อจากัดเก่ียวกับการชาระ หนจ้ี ากทรพั ยส์ ินไม่วา่ จะเป็นข้อจากัดตามกฎหมาย สัญญา หรือข้ดจากัดอื่นใด ซ่ึงมีผลทาให้ในกรณีมีการ ผิดนัดชาระหนี้ ผู้ถอื ตราสารหนีจ้ ะไม่สามารถฟอ้ งร้องให้นาทรัพย์สนิ ของหน่วยงานผู้ออกตราสาร มาชาระ หนไ้ี ด้ เป็นต้น ทั้งนี้ เนื่องจาก SIB มีลักษณะเฉพาะของตราสารหน้ีที่ซับซ้อน ดังน้ัน ในการ เปิดเผยข้อมูลดังกล่าวควรจะมีมาตรฐานเดียวกันทั้งการออกจาหน่ายแก่ประชาชนทั่วไป (Public offering) และการเสนอขายตราสารให้แก่บุคคลในวงจากดั (Private placement) (3) การรายงานผลการดาเนินโครงการต่อนักลงทุน หัวใจสาคัญของตราสารหนี้ SIB คือการติดตามประเมินผลโครงการ ดังนั้น ภายหลังการเสนอขายตราสาร SIB ควรมีหลักเกณฑ์ กาหนดให้หน่วยงานผู้ออกตราสารมีหน้าท่ีต้องเปิดเผยข้อมูลให้เป็นปัจจุบันอยู่เสมอตามหลักเกณฑ์ ท่ี ก.ล.ต. กาหนด อาทิ การทารายงานผลการดาเนินโครงการและการใช้จ่ายเงินตามรอบระยะเวลาท่ี กาหนด เช่น ทกุ รอบหกเดอื น รายปี หรือเมื่อมีการเปล่ียนแปลงที่มีผลกระทบต่อนัยสาคัญของการดาเนิน โครงการ เช่น การคัดเลือกผู้ดาเนินโครงการรายใหม่ และการเปลี่ยนแปลงตัวหน่วยงานผู้ประเมินตาม เงื่อนไขของโครงการ เป็นตน้ อย่างไรก็ตาม คณะผู้วิจัยมีข้อสังเกตว่า แม้ในปัจจุบันกฎหมายและระเบียบต่างๆ ของ ก.ล.ต. จะไม่ใช้บังคับกับกรณีการออกตราสารหน้ีของรัฐบาลและหน่วยงานท่ีรัฐบาลค้าประกันก็ตาม แต่เนื่องจาก SIB เป็นการตราสารหน้ีท่ีมีลักษณะเฉพาะที่ให้ความสาคัญกับการกากับดูแลการใช้จ่ายเงิน

133 และการประเมินผลการดาเนินโครงการตามตัวช้ีวัดที่โปร่งใสและเช่ือถือได้ ดังนั้น เพ่ือให้การออก SIB มีมาตรฐานและเป็นท่ียอมรับของนักลงทุนโดยท่ัวไป อันจะส่งเสริมให้นวัตกรรมการเงินดังกล่าวมีความ ย่ังยืนในอนาคต จึงควรนาหลักเกณฑ์การพิจารณาอนุญาตให้ออกตราสารหน้ี การเปิดเผยข้อมูล และการ รายงานผลการดาเนินโครงการท่ีกล่าวข้างต้น มาใช้กับกรณี SIB ท่ีออกโดยรัฐบาลหรือหน่วยงานที่รัฐบาล คา้ ประกนั ดว้ ย 6.1.2 การปรับปรุงกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างของภาครัฐ เน่ืองจากการดาเนินโครงการ SIB มีผู้เกีย่ วขอ้ งหลายฝ่าย ดังน้ัน ในการบริหาร จัดการโครงการดังกล่าวหน่วยงานภาครัฐผรู้ ิเริ่มโครงการจึงต้องมีการว่าจ้างผู้ดาเนินการ (Social Service Provider) ตัวกลาง (Intermediary) และผู้ประเมิน (Evaluator) เพื่อทาหน้าท่ีต่างๆ ในโครงการ SIB อย่างไรก็ตาม ในปัจจุบันกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างของหน่วยงานภาครัฐยังมีข้อจากัดบางประการ ดังน้ัน จึงจาเป็นต้องปรับปรุงแก้ไขพระราชบัญญัติการจัดซ้ือจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 และ กฎระเบียบที่เก่ียวข้อง เพื่อให้การจัดซ้ือจัดจ้างภาครัฐสามารถรองรับการดาเนินโครงการเพ่ือสังคมด้วย รปู แบบ SIB ในประเด็น ดงั น้ี (1) หลักเกณฑก์ ารขึน้ ทะเบียนผปู้ ระกอบการ เน่ืองจากกระบวนการจัดซ้ือจัดจ้าง ตามกฎหมาย กาหนดให้หน่วยงานภาครัฐดาเนินการจัดซ้ือจัดจ้างกับเอกชนที่ข้ึนทะเบียนผู้ประกอบการ เท่านั้น ในปัจจุบันการดาเนินโครงการ SIB จึงไม่อาจว่าจ้างองค์กรประเภทมูลนิธิ/สมาคม และองค์กร สาธารณกุศล เพื่อทาหน้าที่เป็นผู้ดาเนินการ (Social Service Provider) ได้ อย่างไรก็ตาม จากผลการ ศึกษาพบว่าหน่วยงานภาคประชาสังคมจะมีความเช่ียวชาญและความชานาญ ตลอดจนประสบการณ์ ในการใหบ้ ริการและแก้ไขปัญหาสังคมเชิงพื้นท่ีและเข้าถึงปัญหาได้ชัดเจนกว่าภาคเอกชนท่ัวไป ดังนั้น จึง เห็นควรแก้ไขกฎกระทรวงกาหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับผู้ที่มีสิทธิขอขึ้นทะเบียนผู้ประกอบการ พ.ศ. 2560 เพอื่ เปิดโอกาสใหภ้ าคประชาสงั คมดังกลา่ วสามารถข้ึนทะเบยี นผู้ประกอบการได้ (2) การจัดทาสัญญามาตรฐานของภาครัฐ เน่ืองจากลักษณะการจ้างงานเพื่อ ดาเนินโครงการเพื่อสังคมผ่านการทาธุรกรรม SIB จะมีลักษณะพิเศษแตกต่างจากขอบเขตงานจ้างทั่วไป โดยเฉพาะการว่าจ้างตัวกลาง (Intermediary) ซึ่งการทาหน้าที่ของตัวกลาง (Intermediary) จะเปรียบ เสมือนตัวแทนของหน่วยงานภาครัฐ โดยหน้าท่ีของตัวกลางอาจครอบคลุมถึงการศึกษาความเป็นไปได้ และความเหมาะสมของโครงการ การกาหนดเงอื่ นไขทางการเงนิ การจัดหาแหล่งเงินทุน รวมท้ังการว่าจ้าง ผูด้ าเนนิ การ (Social Service Provider) และกากบั ดูแลการดาเนินโครงการด้วย ดังนั้น จึงไม่อาจใช้แบบ สัญญามาตรฐานการจัดซ้ือจัดจ้างภาครัฐท่ีมีอยู่ในปัจจุบันได้ แต่จะต้องยกร่างขึ้นใหม่เพ่ือให้ร่างสัญญา รองรับและสอดคล้องกับภารกิจงานของตัวกลาง (Intermediary) และนาส่งให้สานักงานอัยการสูงสุด

134 พิจารณาใหค้ วามเห็นชอบเปน็ รายกรณี (Case by case) อย่างไรกต็ าม จากผลการศึกษาพบว่า โครงสร้าง SIB สามารถกาหนดได้ 3 รูปแบบ (Direct SIB, Intermediated SIB และ Managed SIB) ดังนั้น เพ่ืออานวยความสะดวกให้แก่หน่วยงานภาครัฐในกระบวนการจัดซ้ือจัดจ้าง คณะผู้วิจัยเห็นควรมีการ จัดทาร่างสัญญามาตรฐานสาหรับใช้ในการจัดซื้อจัดจ้างผู้เกี่ยวข้องต่างๆ เพื่อรองรับโครงการ SIB ทั้ง 3 รูปแบบ ท้ังน้ี ตามมาตรา 93 วรรคสาม ของพระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 ซ่งึ จะช่วยใหห้ น่วยงานมคี วามคล่องตัวในการดาเนินโครงการและยังช่วยผลักดันให้การดาเนิน โครงการ SIB ของภาครฐั มรี ปู แบบและมาตรฐานของนติ กิ รรมใกลเ้ คยี งกันดว้ ย 6.2 การบรู ณาการการทางานของหน่วยงานภาครฐั นโยบายสนับสนุนการลงทุนเพื่อสังคมจากรัฐบาลถือเป็นปัจจัยที่สาคัญย่ิงท่ีจะช่วยให้ การดาเนินโครงการ SIB ประสบความสาเร็จได้ เนื่องจากนโยบายรัฐบาลจะเป็นช่องทางที่นาไปสู่การสร้าง สภาพแวดล้อมท่ีเหมาะสม (Ecosystem) สามารถสนับสนุนและอานวยความสะดวกในการดาเนินงานได้ ยกตัวอย่างเช่น สหราชอาณาจักร ซึ่งมี Ecosystem ที่สามารถรองรับโครงการ SIB ได้จานวนมากและ หลากหลาย เน่ืองจากรัฐบาลเล็งเห็นความสาคัญในการพัฒนาสังคมผ่านการระดมทุนด้วย SIB ทาให้มี นโยบายต่างๆ ออกมารองรับโครงการ เช่น การจัดต้ังคณะทางานด้านการเงินเพื่อสนับสนุนโครงการเพ่ือ สังคม (Social Investment Finance Team) และก่อตั้งกองทุนสาหรับโครงการเพ่ือสังคม (Social Outcomes Fund) เพื่อต่อยอดแนวความคิดจากประสบการณ์ของต่างประเทศ คณะผู้วิจัยเสนอให้ หน่วยงานภาครัฐที่เกี่ยวข้องกาหนดกลไกการทางานและบูรณาการภารกิจร่วมกันเพื่อผลักดันให้เกิด โครงการ SIB ภายใต้กรอบกฎหมายทีเ่ กีย่ วข้อง ดังน้ี 6.2.1 โครงการ SIB ภายใต้พระราชบญั ญัติสง่ เสริมวิสาหกิจเพอ่ื สังคม พ.ศ. 2562 จากการวิเคราะห์ปัจจัยพ้ืนฐานของไทยพบว่า นอกจากหน่วยงานภาครัฐแล้ว วิสาหกิจเพื่อสังคม (Social Enterprise) ถือเป็นหน่วยงานภาคเอกชนที่มีวัตถุประสงค์ประกอบกิจการ และนาผลตอบแทนหรือกาไรส่วนหน่ึงกลับคืนสู่สังคมและชุมชน ดังนั้น วิสาหกิจเพ่ือสังคมจึงถือเป็นอีก ช่องทางหน่ึงที่จะช่วยผลักดันนวัตกรรม SIB ให้เกิดขึ้นโดย โดยบทบาทของวิสาหกิจเพื่อสังคมจะมีหน้าท่ี เปน็ ผดู้ าเนินการ (Social Service Provider) ในโครงการ SIB ท้ังน้ี เมื่อพิจารณาหลักการต่างๆ ภายใต้พระราชบัญญัติส่งเสริมวิสาหกิจเพ่ือ สังคม พ.ศ. 2562 มีสาระสาคัญที่สามารถรองรับและช่วยสนับสนุนให้เกิดการทาธุรกรรม SIB ได้หลาย ประการ ดงั นี้

135 (1) ประเภทของหน่วยงานทีส่ ามารถจดทะเบียนเป็น “วิสากิจเพ่ือสังคม” ครอบคลุม ท้ังบรษิ ทั หา้ งหนุ้ สว่ นนติ บิ ุคคล หรอื นิติบุคคลอนื่ ท่ีจัดต้ังตามกฎหมายไทย ซ่ึงดาเนินกิจการเก่ียวกับการผลิต การจาหน่ายสินค้า หรือการบริการ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อสังคมเป็นเป้าหมายหลัก ดังนั้น จึงครอบคลุม ท้ังหนว่ ยงานภาครฐั ภาคเอกชน และภาคประชาสงั คม (2) การกลไกการทางานของ “คณะกรรมการส่งเสริมวิสาหกิจเพ่ือสังคม” ซ่ึงมี ภารกิจครอบคลุมท้ังในระดับการกาหนดกรอบนโยบาย ยุทธศาสตร์ และการจัดทาแผนปฏิบัติการ ตลอดจน กาหนดมาตรการสง่ เสริมการประกอบกิจการของวสิ าหกิจเพื่อสังคม ซ่ึงประกอบด้วยมาตรการ 3 ประการ สาคัญ คือ การกาหนดสิทธิประโยชน์ด้านภาษีให้แก่ผู้ประกอบการวิสากกิจเพื่อสังคม มาตรการจัดซ้ือจัดจ้าง และการบริหารพัสดุของภาครัฐแก่วิสาหกิจเพ่ือสังคม และสิทธิประโยชน์ทางภาษีแก่บุคคลที่บริจาคเงิน หรอื ให้การสนับสนนุ การดาเนินงานของวิสาหกิจเพือ่ สังคม (3) มีการจัดต้ัง “สานักงานส่งเสริมวิสาหกิจเพ่ือสังคม” เป็นนิติบุคคลอยู่ภายใต้ การกากับดูแลของสานักนายกรัฐมนตรี โดยมีสถานะเป็นหน่วยงานของรัฐที่ไม่เป็นส่วนราชการและ รัฐวิสาหกจิ ซึ่งสานกั งานฯ น้มี ีหน้าทหี่ ลักในการสง่ เสรมิ สนบั สนนุ ให้ความช่วยเหลือ และพัฒนาวิสาหกิจ เพ่ือสังคมเพ่ือให้มีความเข้มแข็งและพ่ึงพาตนเองได้ ตลอดจนเป็นศูนย์กลางข้อมูลของวิสาหกิจเพ่ือสังคม โดยสานักงานฯ สามารถกเู้ งนิ เพ่ือดาเนินการภายใตว้ ัตถุประสงค์ของสานกั งานฯ ได้ด้วย (4) มีการจัดต้ัง “กองทุนส่งเสริมวิสาหกิจเพื่อสังคม”เพ่ือเป็นแหล่งเงินทุน หมนุ เวียนสาหรับใชใ้ นการสนับสนุนและให้ความชว่ ยเหลือแก่วิสาหกิจเพื่อสังคม ตลอดจนสามารถให้กู้ยืม เงินแก่วิสาหกิจเพ่ือสังคมได้ด้วย โดยเงินของกองทุนมาจากเงินสมทบและเงินเพ่ิมที่วิสาหกิจเพ่ือสังคม นาส่ง ตลอดจนเงินบริจาคของบุคคล ภาคเอกชน และรัฐบาลต่างประเทศ และองค์การระหว่างประเทศ ซ่ึงบุคคลที่บริจากเงนิ เขา้ กองทนุ นี้จะได้รบั สิทธิประโยชน์ทางภาษดี ว้ ย ท้ังนี้ ในการนาหลักการของ SIB มาประยุกต์ใช้สาหรับการดาเนินโครงการ SIB ของวสิ าหกิจเพอ่ื สงั คมนั้น สามารถดาเนินการได้ 2 รูปแบบ ดงั น้ี รปู แบบที่ 1 โครงการเดยี่ ว (Individual SIB) หน่วยงานภาครฐั ซงึ่ เป็นผู้จา่ ยเงนิ (Payor) กาหนดประเด็นปัญหาและขอบเขตการดาเนินโครงการเพื่อสังคม โดยมีการว่าจ้างวิสาหกิจเพื่อสังคม เปน็ ผ้ดู าเนนิ โครงการ (Social Service Provider) และให้วิสาหกิจเพื่อสังคมเป็นผู้ออก SIB เพื่อระดมทุนจาก ประชาชนหรือภาคเอกชนที่สนใจ ลงทุน โดยกาหนดอัตราผลตอบแทน (ดอกเบ้ียเงินกู้ยืม) ที่ต่ากว่าราคา ตลาด รวมท้ังกาหนดเง่ือนไขการจ่ายผลตอบแทนตามตัวช้ีวัดความสาเร็จของโครงการ และให้ถือว่าการ ลงทนุ ในตราสาร SIB ของนักลงทุนดังกล่าวเป็นการสนับสนุนทางการเงินแก่วิสาหกิจเพ่ือสังคม ซึ่งผู้ลงทุนจะ ได้รบั สิทธปิ ระโยชน์ทางภาษี ทง้ั นี้ ตามมาตรา 63 แห่งพระราชบญั ญตั ิสง่ เสรมิ วสิ าหกจิ เพอ่ื สงั คมฯ

136 รูปแบบที่ 2 โครงการกองทุนพันธบัตรเพื่อสังคม (SIB Fund) เป็นการดาเนินงาน โครงการ SIB โดยวิสาหกจิ หลายแห่ง ซ่ึงมีกรอบวัตถุประสงค์ของโครงการและเป้าหมายตัวช้ีวัดความสาเร็จ ร่วมกัน ซึ่งสามารถดาเนินการได้โดยผ่านกลไกของสานักงานส่งเสริมวิสาหกิจเพื่อสังคมได้ โดยให้ สานักงานฯ เป็นหน่วยงานที่ออกตราสาร SIB เพ่ือระดมเงินทุนจากนักลงทุนต่างๆ เพื่อนามาใช้สนับสนุน การดาเนนิ โครงการ SIB ของวิสาหกิจเพื่อสังคมต่างๆ โดยกาหนดอัตราผลตอบแทน (ดอกเบ้ียเงินกู้ยืม) ท่ี ต่ากว่าราคาตลาด รวมท้งั กาหนดเง่อื นไขการจ่ายผลตอบแทนตามตัวชว้ี ดั ความสาเร็จของโครงการ และให้ ถือว่าการลงทุนในตราสาร SIB ของนักลงทุนดังกล่าวเป็นการสนับสนุนทางการเงินแก่วิสาหกิจเพื่อสังคม เช่นเดยี วกับรูปแบบที่ 1 ซงึ่ ผู้ลงทุนจะได้รับสิทธิประโยชน์ทางภาษี ท้ังนี้ ตามมาตรา 63 แห่งพระราชบัญญัติ ส่งเสรมิ วิสาหกจิ เพ่อื สังคมฯ เชน่ กนั ทั้งนี้ นักลงทุนจะได้รับสิทธิประโยชน์ทางภาษี โดยสามารถนาเงินลงทุนใน SIB มาหักลดหย่อนหรือหักเป็นรายจ่ายในการคานวณเพื่อเสียภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาหรือภาษีเงินได้ นิติบุคคลแล้วแต่กรณี ซึ่งจะได้กลา่ วรายละเอียดในขอ้ 6.3 มาตรการภาษเี พ่อื ส่งเสริมการลงทุนใน SIB อย่างไรกด็ ี แนวทางขา้ งตน้ จะสามารถดาเนินการได้ภาครัฐที่เกี่ยวข้องจะต้องออก ระเบียบหลักเกณฑ์เพื่อรองรับ รวมทั้งกาหนดมาตรการสิทธิประโยชน์ทางภาษีเพื่อรองรับภายใต้ พระราชบัญญัติส่งเสริมวิสาหกิจเพื่อสังคมฯ ดังกล่าวด้วย ซึ่งรูปแบบการระดมทุนนี้จะทาให้วิสาหกิจ เพอื่ สังคมพงึ่ พาตนเองได้ (Self-Finance) และลดการพึ่งพาเงินสนับสนุนจากรัฐและเงินบริจาคซึ่งไม่มี ความต่อเนื่องและแน่นอนได้ ซึ่งหากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องผลักดันให้เกิดขึ้นในทางปฏิบัติ กฎหมาย ดงั กลา่ วจะถอื เปน็ อกี หนึง่ กลไกของภาครฐั ทชี่ ่วยสนับสนุนและส่งเสริมบทบาทของภาคเอกชนในการแก้ไข ปัญหาสังคมไดอ้ ยา่ งเป็นรูปธรรมและยั่งยืน 6.2.2 โครงการ SIB ภายใต้พระราชบัญญัติการจัดประชารัฐสวัสดิการเพ่ือ เศรษฐกิจฐานรากและสงั คม พ.ศ. 2562 พระราชบัญญัติการจัดประชารัฐสวัสดิการฯ มีวัตถุประสงค์ในการบูรณาการความ ร่วมมือระหว่างหน่วยงานภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคม เพื่อให้เข้ามามีส่วนร่วมในการแก้ไข ปัญหาความเหล่ือมล้าของประเทศ โดยมีวัตถุประสงค์เพ่ือจัดประชารัฐสวัสดิการ เพ่ือลดความเหล่ือมล้า เพ่ิมศกั ยภาพให้ประชาชนผู้มรี ายไดน้ อ้ ยมคี วามเป็นอยู่ทด่ี ีขนึ้ และสนบั สนุนโครงการที่ให้บริการทางสังคม ทั้งน้ี ภายใต้กฎหมายดังกล่าวกาหนดให้มีกลไกของ “คณะกรรมการประชารัฐสวัสดิการเพื่อเศรษฐกิจ ฐานรากและสังคม” เพื่อทาหน้าที่กลั่นกรองและเสนอนโยบาย มาตรการหรือโครงการเพ่ือให้ความ ช่วยเหลือและเพ่ิมศักยภาพให้แก่ประชาชนผู้มีรายได้น้อยตามโครงการลงทะเบียนเพ่ือสวัสดิการแห่งรัฐ รวมท้ังพิจารณาการสนับสนุนโครงการท่ีให้บริการทางสังคมท่ีจัดทาข้ึนโดยหน่วยงานของเอกชน มูลนิธิ

137 หรอื องค์กรสาธารณประโยชน์ เสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพ่ือพิจารณาให้ความเห็นชอบด้วย รวมทั้งมีการจัดต้ัง “กองทุนประชารัฐสวัสดิการเพ่ือเศรษฐกิจฐานรากและสังคม” (กองทุนฯ) เพื่อเป็นทุนหมุนเวียนสาหรับ ใช้จา่ ยในการจดั ประชารฐั สวัสดิการของภาครฐั และสนบั สนุนโครงการที่ให้บริการทางสังคมของภาคเอกชน และภาคประชาสงั คมด้วย นอกจากน้ี ยงั กาหนดให้มีการประเมินผลการดาเนินงานและความคุ้มค่าในการ จัดสรรสวัสดกิ ารประชารฐั อย่างนอ้ ยปลี ะ 1 คร้ัง และรายงานตอ่ คณะรัฐมนตรี คณะผู้วิจัยเห็นว่า พระราชบัญญัติการจัดประชารัฐฯ ถือเป็นจุดเร่ิมต้นในการเปิด โอกาสให้ภาคเอกชน และภาคประชาสังคมเข้ามามีส่วนร่วมกับหน่วยงานภาครัฐในการแก้ไขปัญหาสังคม ของประเทศอย่างเป็นรูปธรรม อย่างไรก็ตาม กลไกภายใต้กฎหมายดังกล่าวยังไม่สามารถรองรับหรือ ผลักดันให้เกดิ โครงการ SIB ไดโ้ ดยตรง แตห่ น่วยงานท่ีเก่ียวข้องสามารถมีส่วนร่วมสนับสนุนให้เกิดโครงการ SIB ได้โดยออ้ ม โดยดาเนินกระบวนการผ่านชอ่ งทาง ดงั น้ี (1) การแตง่ ตงั้ Social Investment Finance Team เนื่องจากภายใต้พระราชบัญญัติ การจัดประชารัฐสวัสดิการฯ คณะกรรมการประชารัฐสวัสดิการฯ มีอานาจแต่งตั้งคณะอนุกรรมการได้ ดงั นัน้ เพื่อให้มีผู้รับผิดชอบหลักและแหล่งข้อมูลทางวิชาการในการผลักดันโครงการ SIB ในระยะเร่ิมแรก ควรมกี ารแต่งตัง้ คณะอนกุ รรมการเพ่อื สนบั สนุนการออกพนั ธบัตรเพ่ือสังคมขึ้น โดยมีองค์ประกอบจากผู้ที่ มีความรู้ความเช่ียวชาญท่ีครอบคลุมท้ังการดาเนินโครงการเพื่อสังคมสาขาต่างๆ การกาหนดเง่ือนไข ทางการเงนิ ตลอดจนการติดตามประเมินผลโครงการ อาทิ ผู้แทนจากกระทรวงการพัฒนาสังคมและความ มั่นคงของมนุษย์ ผู้แทนจาก ก.ล.ต. ผู้แทนจากสานักงานบริหารหนี้สาธารณะ และผู้ทรงคุณวุฒิจาก หน่วยงานภาคเอกชนหรือภาคประชาสังคม เป็นต้น โดยกาหนดให้คณะอนุกรรมการดังกล่าวมีหน้าที่ เสนอแนะและให้คาปรึกษาแก่หน่วยงานภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคมต่างๆ ในการดาเนิน โครงการ SIB ท่ีมีกลุ่มเป้าหมายเพ่ือช่วยเหลือประชาชนผู้มีรายได้น้อยท่ีมีรายช่ือในโครงการลงทะเบียน เพ่ือสวัสดิการแห่งรัฐ ซ่ึงกลไกของ Social Investment Finance Team จะช่วยเป็นแรงขับเคลื่อนให้ ภาคสว่ นต่างๆ มีการนานวตั กรรม SIB มาประยุกต์ใช้ในโครงการเพื่อแก้ไขปัญหาสังคมได้อย่างเป็นรูปธรรม รวมท้ังยังเป็นการส่งเสริม พัฒนา และการจัดทาฐานข้อมูลโครงการ SIB ของภาครัฐ เพื่อเป็นศูนย์กลาง สาหรับภาคเอกชน และภาคประชาสังคมท่ีสนใจเข้ารว่ มโครงการ SIB ด้วย (2) การกาหนดหลักเกณฑ์การกลั่นกรองโครงการ SIB ตามพระราชบัญญัติการจัด ประชารัฐสวัสดิการฯ คณะกรรมการประชารัฐสวัสดิการฯ มีอานาจหน้าท่ีในการกลั่นกรองและเสนอ นโยบาย มาตรการหรือโครงการเพื่อให้ความช่วยเหลือและเพิ่มศักยภาพให้แก่ประชาชนผู้มีรายได้น้อย ตามโครงการลงทะเบยี นเพอ่ื สวัสดิการแหง่ รัฐ รวมทงั้ พิจารณาการสนบั สนนุ โครงการที่ให้บริการทางสังคม ท่ีจัดทาขึ้นโดยภาคเอกชนและภาคประชาสังคม เสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบ