รายงานวิจัย เรื่อง พันธบัตรเพื่อสังคม - นวัตกรรมทางการเงินที่ยั่งยืน (2562)

38 7) โครงการด้านความยากจนและส่ิงแวดล้อม (Poverty and Environment) มีจานวนท้ังส้นิ 3 โครงการ ซงึ่ เปน็ เปน็ โครงการที่มีโครงสร้างและรูปแบบการดาเนินงานในลักษณะเฉพาะ ค่อนข้างแตกต่างจากโครงการเพ่ือสังคมอื่นอย่างชัดเจน เช่น การให้ความช่วยเหลือด้านธุรกิจและการค้า แก่ประชาชนในถิ่นทุรกันดาร การแก้ไขปัญหาด้านหน้ีสินครัวเรือน และการแก้ไขปัญหาด้านระบบ การระบายนา้ เสีย เป็นตน้ จากการศึกษาภาพรวมของการพัฒนาโครงการ SIB คณะผู้วิจัยพบว่า รูปแบบโครงการ SIB ในแต่ละประเทศมพี ฒั นาการทแี่ ตกต่างกันตามโครงสร้างกฎหมายของแตล่ ะประเทศ ตลอดจนรูปแบบการ จัดตัง้ ของหน่วยงานเจา้ ของโครงการ กฎหมายด้านการเงินการลงทุนและวิธีปฏิบัติในการบริหารจัดการของ ภาครฐั จึงกล่าวได้วา่ โครงการ SIB โดยสว่ นใหญ่มีลกั ษณะท่ีแตกตา่ งกันแล้วแต่กรณี ซ่ึงเป็นผลลัพธ์ที่เกิดข้ึน จากการเจรจาหารอื รว่ มกนั ระหวา่ งผู้มสี ว่ นได้เสียของโครงการ ทัง้ ภาครฐั เจ้าของโครงการ หน่วยงานกลาง ที่ทาหนา้ ที่ประสานงาน นกั ลงทนุ และหนว่ ยงานภาคเอกชนท่ีทาหน้าที่ดาเนินโครงการ รวมทั้งต้องพิจารณา ให้โครงการสามารถบรรลุตามเป้าหมายตามกรอบระยะเวลาที่กาหนด ส่งผลให้การระดมทุนด้วยกลไกของ SIB สามารถเปน็ ไดท้ ้งั ในรูปแบบสัญญาเงินกู้ (Loan) ตราสารหน้ี (Bond) หรือแม้แต่การลงทุนในหุ้น (Equity Investment) อย่างไรก็ดี รูปแบบท่ีซับซ้อนของ SIB เป็นอุปสรรคต่อการตัดสินใจลงทุนของนักลงทุนที่เป็น สถาบันการเงินและนักลงทุนรายย่อย โดยเฉพาะการวิเคราะห์ความเส่ียงด้านเครดิตซ่ึงจะขึ้นอยู่กับความ สามารถของหน่วยงานสนับสนุนในการดาเนินโครงการให้ประสบผลสาเร็จมากกว่าความสามารถในการ ชาระคนื หน้ี ดังนั้น เพื่อวิเคราะห์บทเรียนจากประสบการณ์โครงการ SIB ในต่างประเทศเพื่อนามา ประยุกต์ใช้และพัฒนาโครงการเพื่อสังคมในประเทศไทย คณะผู้วิจัยจึงได้ดาเนินการศึกษาโครงการ SIB ในตา่ งประเทศจานวน 5 โครงการเพ่ือวิเคราะห์องค์ประกอบท้ังรูปแบบโครงการ เงื่อนไขทางการเงิน การ กาหนดตัวชี้วัดและรูปแบบการประเมินผลโครงการ โดยการวิเคราะห์นี้เป็นปัจจัยสาคัญที่ใช้ในการ พจิ ารณาควบคกู่ บั โครงสร้างทางกฎหมายของประเทศไทยเพ่ือพัฒนากลไก SIB อย่างเปน็ รูปธรรม สาหรับโครงการ SIB ในต่างประเทศ 5 โครงการที่คณะผู้วิจัยคัดเลือกนามาวิเคราะห์ สามารถแบ่งออกได้ 2 กลุ่ม คือ 1) โครงการ SIB ที่ดาเนินการแล้วเสร็จจานวน 3 โครงการ และ 2) โครงการ SIB ทอ่ี ยูร่ ะหวา่ งดาเนนิ การจานวน 2 โครงการ โดยคณะผวู้ จิ ัยพิจารณาจากโครงการท่ีมีการเปิดเผยข้อมูล ต่อสาธารณชนอย่างเพียงพอเพื่อใช้ประกอบการวิเคราะห์เป็นหลัก นอกจากน้ี เพ่ือความหลากหลายที่จะ ทาให้สามารถวิเคราะห์โครงการได้อย่างรอบด้าน คณะผู้วิจัยได้คัดเลือกโครงการที่มีรูปแบบโครงสร้าง การดาเนินงาน เง่ือนไขทางการเงินและกาหนดตัวชี้วัดท่ีแตกต่างกันสาหรับการประยุกต์ใช้กับโครงสร้าง ของทางสังคมและกฎหมายของหน่วยงานภาครัฐในประเทศไทยที่มีความแตกต่างกัน นอกจากน้ี ในส่วน

39 ของโครงการทีด่ าเนนิ การแล้วเสร็จน้ันคณะผู้วิจัยได้คัดเลือกท้ังโครงการท่ีประสบความสาเร็จซ่ึงเป็นโครงการ ท่สี ามารถบรรลเุ ป้าหมายตามตวั ชีว้ ัดของโครงการ โดยหน่วยงานเจ้าของโครงการสามารถชาระคืนเงินต้น และผลตอบแทนให้แก่นกั ลงทุนได้ และโครงการท่ลี ม้ เหลวซึ่งผลสัมฤทธ์ิของโครงการไม่เป็นไปตามท่ีกาหนด ทาให้ภาครัฐไม่ต้องจ่ายเงินงบประมาณในการดาเนินโครงการและชาระคืนให้แก่นักลงทุน ซ่ึงคณะผู้วิจัย จะไดถ้ อดบทเรียนจากโครงการที่ประสบความเสร็จและล้มเหลวเพื่อชี้ให้เห็นถึงปัจจัยเง่ือนไขความสาเร็จ (Key Success Factor) ปัญหาอุปสรรค และผลกระทบท่ีเกิดข้ึนในมิติด้านเศรษฐกิจและสังคม สาหรับ โครงการท่ีอยู่ระหว่างดาเนินการคณะผู้วิจัยจะวิเคราะห์ถึงลักษณะการดาเนินงานรวมถึงปัจจัยสนับสนุน ทค่ี าดว่าจะสามารถทาใหก้ ารดาเนินงานประสบความสาเร็จ 3.2 ตัวอย่างโครงการ SIB ทด่ี าเนินการแลว้ เสร็จ เน่ืองจากโครงการ SIB เรม่ิ มกี ารดาเนินการในปี 2553 จงึ เป็นระยะเวลาเพียง 9 ปี จนถึงปัจจุบัน ส่งผลให้จานวนโครงการท่ีดาเนินการแล้วเสร็จและมีการเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณชนอย่างเพียงพอไม่มากนัก อย่างไรก็ดี คณะผู้วิจัยได้คัดเลือกโครงการที่ดาเนินการแล้วเสร็จเพ่ือประกอบการวิเคราะห์จานวน 3 โครงการ แบง่ เป็นโครงการที่ประสบความสาเรจ็ 2 โครงการ และโครงการทลี่ ้มเหลว 1 โครงการ รายละเอียดดังต่อไปนี้ 3.2.1 โครงการลดการก่อคดีซ้าของผู้ต้องขังระยะส้ันในสหราชอาณาจักร ณ HM Peterborough Prison 1) ภาพรวมของโครงการ โครงการนี้เกิดขึ้นเม่ือกระทรวงยุติธรรมซ่ึงเป็นหน่วยงานที่ดูแลเกี่ยวกับคดี ความและทัณฑสถานไดท้ าการวเิ คราะหพ์ ฤติกรรมการกอ่ คดขี องนักโทษแล้วพบว่า มีนักโทษจานวนมากที่ ถูกตัดสินคดีให้ได้รับโทษด้วยการกักขังในเรือนจาแล้วได้กลับมาก่ออาชญากรรมอีกคร้ังภายหลังท่ีได้รับ การปล่อยตัวออกจากเรือนจา เน่ืองจากนักโทษกลุ่มดังกล่าวไม่สามารถเข้ากับสังคมทั่วไปได้และขาด ทักษะในการประกอบอาชพี เพ่ือเล้ียงตนเอง โครงการมีวัตถุประสงค์ในการลดการก่อคดีซ้าของนักโทษชายที่ถูกตัดสิน โทษจาคุกไม่เกิน 12 เดือนและมีอายุตั้งแต่ 18 ปีขึ้นไปในทัณฑสถาน HM Peterborough Prison โดยเปิดรับสมัครผู้ต้องขังชายเข้าร่วมโครงการเพื่อเข้ารับการดูแลจากหน่วยงานอิสระช่ือ “One Service Providers” ท่ีดูแลผู้เข้าร่วมโครงการผ่านการพบปะพูดคุยและให้คาแนะนาต้ังแต่ก่อนออกจากทัณฑสถาน ได้แก่ ความชว่ ยเหลอื ในดา้ นทพี่ กั อาศัย ฝกึ อบรมทักษะอาชพี บาบดั อาการติดยาเสพติด ปัญหาครอบครัว รวมถึงการชว่ ยหางานและบรกิ ารอ่ืนท่จี าเปน็ ทง้ั นี้ One Service Providers ไดด้ แู ลหลังจากการปล่อยตัว ต่อไปอีกเป็นระยะเวลา 12 เดือน เพื่อให้คาปรึกษาและช่วยเหลือไม่ให้กระทาผิดซ้า ซึ่งถ้าหากผู้เข้าร่วม โครงการกระทาผดิ ซา้ One Service Providers จะยงั คงดูแลตอ่ ไปถึงแม้ว่าจะอยู่ในทัณฑสถานแลว้ ก็ตาม

40 โครงการเริ่มต้นเมื่อปี พ.ศ. 2553 ด้วยเงินลงทุน 5 ล้านปอนด์ โดยระดมทุน ผ่านหนว่ ยงาน Social Finance ซึ่งเป็นองค์กรไม่แสวงหาผลกาไร เพื่อมาดาเนินโครงการในช่วงแรก ต่อมา หน่วยงานของรฐั ภายใตก้ ระทรวงยตุ ิธรรมของสหราชอาณาจักร และ Big Lottery Fund ได้เข้ามารับหน้าท่ี ระดมเงินทุนแทน เนื่องจาก Social Finance ได้เปล่ียนแปลงบทบาทเป็นตัวกลาง (Intermediary) ทาหน้าที่ ประสานงาน บริหารจัดการ และควบคุมการดาเนินงานของหน่วยงาน One Service Providers ที่เป็น ผู้ดาเนินการ อย่างไรก็ดี โครงการนี้ส้ินสุดเม่ือปี พ.ศ. 2560 โดยในรายงานให้เหตุผลการปิดโครงการว่า โครงการมีวัตถุประสงค์ในการศึกษาการนาแนวคิดพันธบัตรเพื่อสังคม (Social Impact Bond) มาใช้ แก้ปัญหาสังคม ซ่งึ โครงการได้แสดงให้เห็นถึงผลของการใช้แนวคิดดังกล่าวแล้ว ทั้งน้ี โครงการดาเนินการ แบ่งออกเป็น 3 ระยะ ระยะละ 2 ปี มีผู้เข้าร่วมโครงการระยะละไม่เกิน 1,000 คน โดยในระยะท่ี 3 จะไม่ถูก นามาคิดเป็นส่วนหนึ่งของผลการประเมินและการจ่ายค่าตอบแทนของโครงการเนื่องจาก One Service Providers เรียกเก็บคา่ บริการจากผู้เข้ารว่ มโครงการ 2) รูปแบบการดาเนนิ โครงการ SIB กระทรวงยุติธรรมมีวัตถุประสงค์และเป้าหมายเพื่อท่ีจะลดจานวนนักโทษกลุ่ม เดิมที่จะกลับมาก่ออาชญากรรมอีกครั้ง โดยให้เอกชนเป็นผู้ดาเนินการท้ังการกาหนดแนวทาง วิธีการ ขน้ั ตอนในการดาเนินงาน และทางรฐั บาลจะเป็นผู้จัดหาแหล่งเงินทุนให้กับภาคเอกชนเพื่อใช้เป็นค่าใช้จ่าย ตา่ งๆ สาหรับการดาเนินงาน ซึ่งบทบาทของหนว่ ยงานทเี่ กย่ี วข้องและรูปแบบการดาเนินโครงการ มีดังน้ี (1) นกั ลงทนุ (Investor) ในโครงการประกอบด้วยมูลนิธิและองค์กรไม่แสวง หาผลกาไรจานวน 17 ราย โดยในชว่ งเร่มิ ตน้ มหี นว่ ยงาน Social Finance ซึ่งเป็นองค์กรไม่แสวงหาผลกาไร ทาหน้าทรี่ ะดมทุนสาหรับที่ใช้ในการดาเนินโครงการได้จานวน 5 ล้านปอนด์ และต่อมากระทรวงยุติธรรม และ Big Lottery Fund เขา้ มาทาหน้าทีเ่ ป็นผู้ระดมทุนแทน (2) ผู้จ่ายค่าตอบแทน (Payor) กระทรวงยุติธรรมและ Big Lottery Fund จะเปน็ ผูจ้ ่ายค่าตอบแทนให้แก่นักลงทุน โดยเงินท่ีจะนามาจ่ายให้นักลงทุนจะเป็นเงินงบประมาณและเงิน ช่วยเหลือแบบให้เปล่า (Grants) จากหน่วยงานระหว่างประเทศหรือนักลงทุน ซ่ึงในการจ่ายค่าตอบแทน ได้มีการกาหนดเป้าหมายของตัวชี้วัด 2 ระดับ เพื่อดึงดูดนักลงทุนให้ลงทุนในพันธบัตรของโครงการและ เพอ่ื จากดั วงเงนิ ในการจา่ ยค่าตอบแทน (3) ผูด้ าเนินการ (Social Service Provider) แบ่งเป็น 2 ระดบั ได้แก่ (3.1) ผู้ดาเนินการหลัก รับหน้าท่ีโดย One Service Providers ที่ถูก จดั ต้งั ขนึ้ เพ่ือเปน็ ผดู้ าเนนิ การหลักทร่ี วบรวมผ้ดู าเนินการรายย่อยไว้ภายใตห้ นว่ ยงานดงั กลา่ ว

41 (3.2) ผู้ดาเนินการย่อย ซ่ึงแต่ละหน่วยงานมีหน้าที่และความเชี่ยวชาญ เฉพาะ เช่น St. Giles จัดหาพนักงานประจามาให้บริการประจาจุดบริการให้คาปรึกษาแก่ผู้ต้องขัง Sova จัดหาพนักงานอาสามาใหบ้ ริการประจาจุดบริการใหค้ าปรึกษาแก่ผ้ตู อ้ งขงั Mind ให้บรกิ ารด้านจิตเวชและ รับปรึกษาปัญหาแก่ผู้เข้าร่วมโครงการ Ormiston ให้คาปรึกษาทั้งผู้เข้าร่วมโครงการและครอบครัวเพ่ือ กระชับความสัมพนั ธ์ในครอบครวั เปน็ ตน้ นอกจากนี้ ยงั มหี น่วยงานพันธมิตรในท้องถิ่น (Local Partners) ให้บริการแก่ผู้เข้ารว่ มโครงการอกี ดว้ ย เช่น ตารวจ หนว่ ยงานบาบัดยาเสพติด สังคมสงเคราะห์ กรมควบคุม ความประพฤติ เทศบาล บรษิ ัทจัดหางาน หน่วยงานสาธารณสุข หนว่ ยงานอบรมเพ่ือพฒั นาอาชพี เปน็ ต้น (4) ตัวกลาง (Intermediary) Social Finance ทาหน้าท่ีประสานงานระหว่าง หน่วยงานระดมทุนและผู้ดาเนินการ อีกท้ังยังทาหน้าที่กากับการดูแลการดาเนินงาน การบริหารจัดการ รวมไปถงึ ควบคมุ ประสิทธิภาพของผ้ดู าเนินการอีกด้วย (5) ผู้ประเมิน (Evaluator) คือ หน่วยงานอิสระ Independent Assessor ที่อยู่ภายใต้สานักงานผู้ตรวจการแผ่นดิน ทาหน้าที่ประเมินผลโครงการตามตัวช้ีวัดท่ีกาหนดและรายงาน ผลตอ่ กระทรวงยุติธรรมซ่ึงทาหน้าท่เี ป็นผู้จา่ ยคนื เงนิ ตน้ และผลตอบแทนต่อไป สาหรบั ขน้ั ตอนในการดาเนินโครงการและความเชอ่ื มโยงของหน่วยงานต่างๆ ปรากฏตามแผนภาพท่ี 3.2 แผนภาพท่ี 3.2 : การบริหารจดั การโครงการลดการกอ่ คดซี ้าของผ้ตู อ้ งขงั ระยะสนั้ ในสหราชอาณาจกั ร ที่มา : Disley, Giacomantonio, Kruithof, and Sim (2558)

42 3) วธิ กี ารออกและเงื่อนไขทางการเงินของ SIB หน่วยงาน Social Finance ดาเนินการระดมทุนจากนักลงทุนกลุ่มมูลนิธิและ องค์กรไม่แสวงหากาไรในรูปแบบของสัญญาเงินกู้ท่ีจ่ายชาระคืนเงินต้นและผลตอบแทนตามผลลัพธ์ ทกี่ าหนด (Payment by results) ซ่ึงเงื่อนไขการจ่ายผลตอบแทนดังกล่าว คือ โครงการต้องสามารถลดอัตรา การก่อคดีซ้าของผู้เข้าร่วมโครงการเม่ือเปรียบเทียบกับอัตราการก่อคดีซ้าโดยเฉล่ียของกลุ่มประชากร ตัวอย่างได้ตั้งแต่ร้อยละ 10 ขึ้นไปในระยะใดระยะหนึ่ง นักลงทุนจึงจะได้รับอัตราผลตอบแทนที่สูงสุด ไมเ่ กินร้อยละ 13 ต่อปี หรือหากอัตราการลดการคดีซ้าเฉลี่ยตั้งแต่ร้อยละ 7.5 ขึ้นไปตลอดระยะเวลาของ โครงการ นักลงทุนจึงจะได้รับคืนเงินต้นและผลตอบแทนจากการลงทุนท่ีร้อยละ 3 ต่อปี จึงจะเห็นได้ว่า โครงการได้กาหนดเพดานผลตอบแทนเพื่อจากัดวงเงินท่ีภาครัฐต้องจ่ายคืนให้แก่นักลงทุน ทั้งน้ี แหล่งเงินทุน ในการชาระหนข้ี องโครงการดงั กลา่ วมกี ระทรวงยุติธรรมเป็นผู้นาเงินงบประมาณมาจ่ายคืนให้แก่นักลงทุน และยังนาเงินจากการระดมทุนของ Big Lottery Fund ท่ีได้จากเงินช่วยเหลือแบบให้เปล่าจากหน่วยงาน ระหว่างประเทศหรอื นกั ลงทุน (Grants) มาเป็นแหลง่ เงินในการชาระเงนิ ต้นและผลตอบแทนด้วย 4) หลักเกณฑ์ตัวชว้ี ดั และการประเมนิ ผล การประเมินผลของโครงการดาเนินการโดยผู้ประเมินจากหน่วยงานอิสระ Independent Assessor ซ่ึงประเมินจากอัตราการลดการก่อคดีซ้า โดยใช้วิธีหากลุ่มตัวอย่างท่ีมีลักษณะ (Characteristic) คล้ายคลึงกับผู้เข้าร่วมโครงการมาเป็นกลุ่มตัวอย่างในการเปรียบเทียบ (Comparison Group) หรือท่เี รยี กวา่ Propensity Score Matching (PSM) (Cave et. Al., 2555) ซึง่ จากกลุ่มผ้เู ขา้ ร่วม โครงการจานวน 1 คน ถูกนามาจับคู่กับกลุ่มตัวอย่างในการเปรียบเปรียบจานวน 10 คน โดยเกณฑ์เลือก กลุ่มตัวอย่างในการเปรียบเทียบเพื่อให้ได้กลุ่มตัวอย่างที่มีลักษณะคล้ายคลึงกับผู้เข้าร่วมโครงการ ดังนี้ - อายตุ ง้ั แต่ 18 ปี ขึ้นไป - ต้องไม่เป็นผู้ที่ถูกปล่อยตัวช่ัวคราวระหว่างการพิจารณาคดีหรือระหว่าง การรับโทษ - มรี ะยะเวลาในการรบั โทษน้อยกวา่ หรอื เท่ากบั 1 ปี - เป็นผ้ตู ้องขังท่ีมาจากทณั ฑสถานชายเทา่ น้ัน - มีข้อมูลส่วนตัวที่ใช้ในการเปรียบเทียบครบทุกด้าน เช่น อายุ เชื้อชาติ จานวนคดีทถ่ี กู ตดั สินให้รับโทษ จานวนคดใี นการพจิ ารณาท่ีผ่านมา จานวนคร้ังในการถูกคุมประพฤติ อายุ ขณะที่ก่อคดีแรก จานวนครั้งที่ลักทรัพย์ภายในประเทศ จานวนคร้ังท่ีลักทรัพย์ในต่างประเทศ จานวนคดี เมาแล้วขบั จานวนคดีคา้ หรือผลติ ยาเสพติด จานวนคดีทเ่ี กี่ยวกับเพศ เปน็ ต้น

43 ขั้นตอนต่อมา เมื่อสามารถหากลุ่มตัวอย่างในการเปรียบเทียบได้แล้ว จึงจะ นามาหาอตั ราการก่อคดีซา้ ตัวอย่างเช่น ในโครงการระยะท่ี 1 จากจานวนผู้เข้าร่วมโครงการจานวน 936 คน สามารถหากลุ่มตัวอย่างในการเปรียบเทียบจานวนทั้งสิ้น 9,360 คน โดยในการประเมินผลจะนาคดี ท่ีก่อซา้ หลงั ไดร้ บั การปลอ่ ยตัวของแต่ละกลมุ่ มาเปรยี บเทยี บกัน ซงึ่ กลุ่มผู้เข้าร่วมโครงการก่อคดีซ้า 1,330 คดี หรอื คิดเป็น 1.42 คดตี ่อคน ในขณะท่ีกลุ่มตัวอย่างในการเปรียบเทียบก่อคดีซ้า 14,523 คดี (1.55 คดี ต่อคน) แล้วจึงนามาคานวณค่าเป้าหมายการก่อคดีซ้า ซึ่งโครงการได้ตั้งเป้าหมายการลดลงของอัตรา การก่อคดีซ้าไว้ท่ีร้อยละ 10 ค่าเป้าหมายจึงจะคิดจากอัตราการก่อคดีซ้าของกลุ่มเป้าหมายท่ีใช้ในการ เปรียบเทียบคูณกับร้อยละการก่อคดีซ้าท่ียอมรับได้ โดยได้ค่าเป้าหมายการก่อคดีซ้าเท่ากับ 1.395 และเม่ือนาไปเปรียบเทยี บกับอตั ราการกอ่ คดีซ้าของผู้เข้าร่วมโครงการท่ี 1.42 คดี จะพบว่า อัตราการลดลง ของการกอ่ คดีซ้าของผู้เข้าร่วมโครงการสูงกว่าค่าเป้าหมาย ดังน้ัน โครงการในระยะท่ี 1 จึงไม่บรรลุเป้าหมาย ท่ีต้ังไว้ อย่างไรก็ดี หากตลอดระยะโครงการอัตราการก่อคดีซ้าเฉล่ียลดลงได้ร้อยละ 705 ขึ้นไปก็จะถือว่า บรรลเุ ปา้ หมายของโครงการ 5) ผลการดาเนินโครงการ กระทรวงยุติธรรมแห่งสหราชอาณาจักรได้เผยแพร่ข้อมูลผลการประเมิน โครงการ โดยรายละเอยี ดปรากฏตามตารางท่ี 3.2 ตารางที่ 3.2 : ขอ้ มลู การลดอตั รากอ่ คดีซา้ ในแตล่ ะระยะของโครงการ HM Peterborough Prison รุน่ ท่เี ขา้ ร่วมโครงการ (Cohort) รปู แบบโครงการ ผลลพั ธ์ Cohort 1 Payment by Results 8.4% Cohort 2 Payment by Results 9.7% Cohort 3 Fee for Services ไม่นามาคานวณ* Final Cohort (Cohort 1 + Cohort 2) Payment by Results 9.0% ที่มา : Social Impact Bond Payment by Results Pilot at HMP Peterborough จาก Ministry of Justice (2017) หมายเหตุ * ใน Cohort 3 ไมน่ าผลลัพธ์มาคานวณผลตอบแทนเน่ืองจาก One Service Provider เกบ็ คา่ ธรรมเนยี มในการเข้ารว่ มโครงการ ในการนี้ เน่ืองจากอัตราการก่อคดีซ้าของผู้เข้าร่วมตลอดอายุโครงการลดลงท่ี ระดับร้อยละ 9.0 และสูงกว่าเงื่อนไขตัวชี้วัดที่กาหนดไว้ จึงสามารถระบุได้ว่าโครงการ SIB นี้บรรลุตาม เป้าหมายที่วางไว้ ทาให้นักลงทุนได้รับเงินต้นคืนจานวน 5 ล้านปอนด์ และผลตอบแทนท่ีร้อยละ 3 ต่อปี จานวนรวม 1.3 ลา้ นปอนด์ รวมเปน็ เงินทัง้ สน้ิ จานวน 6.3 ล้านปอนด์

44 เมื่อวิเคราะห์ประโยชน์ท่ีหน่วยงานภาครัฐ คือกระทรวงยุติธรรมได้รับจาก ผลสาเรจ็ ของโครงการ SIB ดังกลา่ ว พบวา่ จากรายงานของ Disley et. Al. (2554) พบว่า ทันฑสถานต้อง ใชง้ บประมาณของรัฐในการดแู ลผูต้ ้องขังมากถึง 45,000 ปอนด์ต่อคนต่อปี ดังนั้น การลดลงของอัตราการ ก่อคดีซา้ ทีร้อยละ 9.0 จึงให้ลดภาระงบประมาณในการดูแลผู้ต้องขังในพ้ืนท่ี HM Peterborough Prison ลงถึงประมาณ 4,000,000 ปอนด์ต่อปี นอกจากนี้ โครงการยังช่วยให้ผู้ต้องขังได้รับความรู้ในด้านทักษะ งานและอาชีพ ด้านความต้องการพื้นฐานในชีวิต และด้านการวางแผนชีวิตในการเริ่มต้นชีวิตใหม่ เพ่ือคืน คนดีสสู่ ังคมและไมก่ ระทาผิดซา้ อันจะเป็นการสรา้ งความสงบให้แกส่ ังคมอกี ด้วย 6) สรุปผลการศึกษาของโครงการ SIB จากการดาเนินงานที่ประสบความสาเร็จของโครงการ คณะผู้วิจัยสามารถ วิเคราะห์ปัจจัยเง่ือนไขความสาเรจ็ (Key Success Factor) ออกมาได้ ดังน้ี (1) ความทุ่มเทของผูบ้ รหิ ารในหนว่ ยงาน One Service Providers ที่มุ่งเน้น ประสานงานและอานวยความสะดวกให้หน่วยงานต่าง ๆ ภายในให้ทางานสอดประสานกัน เพื่อรองรับ ความต้องการของผเู้ ขา้ ร่วมโครงการ ทาให้สามารถแก้ไขปญั หาการกอ่ คดีซา้ ได้อยา่ งตรงจุด (2) กระบวนการชว่ ยเหลอื เน้นใหค้ วามสาคัญเป็นรายบุคคล เน่ืองจากผู้เข้าร่วม โครงการแต่ละคนมีปัญหาและความต้องการท่ีแตกต่างกัน การให้ความช่วยเหลือและดูแล จึงควรทาเป็น การเฉพาะตัวตงั้ แต่อยูใ่ นทัณฑสถาน หลงั ปล่อยตัว และกลบั เขา้ มายังทัณฑสถาน (กรณีกระทาผิดซ้า) เพื่อ ให้การแกไ้ ขปัญหาและผลลัพธ์ท่ีไดม้ ปี ระสทิ ธผิ ลสูงทส่ี ุด (3) การประเมินผลที่ใช้วิธี Propensity Score Matching (PSM) เพื่อท่ีจะ เลือกกลุ่มตัวอย่างที่ใช้ในการเปรียบเทียบผู้เข้าร่วมโครงการ โดยมีเกณฑ์เลือกกลุ่มตัวอย่างในการ เปรียบเทียบเพื่อให้ได้กลุ่มตัวอย่างท่ีมีลักษณะคล้ายคลึงกับผู้เข้าร่วมโครงการมากที่สุด เพื่อให้สะท้อน ผลท่ีมาจากการดาเนินโครงการอยา่ งแทจ้ รงิ (4) การกาหนดเป้าหมายของตัวช้ีวัดมีความยืดหยุ่น โดยแบ่งเป้าหมาย ออกเป็น 2 ระดับ (ลดอัตราการก่อคดีซ้าได้ตั้งแต่ร้อยละ 10 ข้ึนไป ในระยะหน่ึงระยะใดของโครงการ หรอื ลดอตั ราการก่อคดีซ้าเฉล่ยี ทุกระยะของโครงการตั้งแต่ร้อยละ 7.5 ข้นึ ไป) เพือ่ จงู ใจนักลงทุน โครงการดังกล่าวเป็นโครงการทปี่ ระสบความสาเร็จโดยเป็นประโยชน์ต่อภาครัฐ ในด้านการประหยัดเงินงบประมาณ และบรรลุวัตถุประสงค์หรือเป้าหมายของโครงการในการสร้างความ สงบในสังคม นอกจากนี้ ยังถือเป็นโครงการต้นแบบให้แก่ประเทศต่างๆ ที่ต้องการนาแนวคิดพันธบัตร เพื่อสังคมมาเป็นเครื่องมือในการระดมเงินทุนเพื่อใช้ในโครงการพัฒนาสังคมอีกด้วย อย่างไรก็ดี สฤณี อาชวานันทกุล (2557) มีข้อสังเกตว่า แม้ว่าผลประกอบการของโครงการ Peterborough ดังกล่าวจะมี

45 ทิศทางในทางท่ีดีสาหรับนักลงทุน แต่ในมุมมองหลายฝ่ายยังเห็นว่า ผลตอบแทนของพันธบัตรดังกล่าว เกิดข้ึนจากการเจรจาต่อรองระหว่างรัฐบาลอังกฤษกับนักลงทุนและตัวกลางอย่าง Social Finance UK เพ่ือเป็นโครงการนาร่องเท่านั้น เง่ือนไขของพันธบัตรยังไม่ได้มีการเช่ือมโยง “ค่าใช้จ่ายที่ภาครัฐประหยัดได้” เข้ากับ “ผลลัพธ์ทางสังคม” และ “ผลตอบแทนของนักลงทุน” ตามหลักการของการออกพันธบัตรเพ่ือสังคม ทแี่ ทจ้ ริง 3.2.2 โครงการส่งเสริมให้เด็กผู้หญิงในประเทศอินเดียได้รับการศึกษา (Educate Girls Development Impact Bond) 1) ภาพรวมของโครงการ จากรายงาน Annual Status of Education Report (Rural) 2014 (ASER 2558) ประเทศอินเดียมีจานวนเด็กท่ีไม่ได้รับการศึกษาจานวนมากเป็นอันดับต้นๆ ของโลก นอกจากนี้ หากพิจารณาความสามารถในการอา่ นออกเขียนได้ จะพบว่า ในปี พ.ศ. 2556 ประชากรเพศหญิงท่ีสามารถ อ่านออกเขียนได้ในรัฐราชสถานมีเพียงร้อยละ 52 เท่าน้ันที่ ซ่ึงต่ากว่าประชากรเพศชายท่ีสามารถอ่านออก เขียนในรัฐราชสถานที่สูงถึงร้อยละ 79 ดังนั้น จากปัญหาการศึกษาท่ีด้อยคุณภาพ และความเหล่ือมล้า ทางการศึกษาจึงเปน็ จุดเริ่มต้นของโครงการท่ีมีวตั ถุประสงค์เพื่อสง่ เสริมและให้โอกาสแก่เด็กผู้หญิงในเมือง ฮาวราห์ (Bhilwara) ซึ่งเปน็ พื้นทช่ี นบทในรัฐราชสถานไดร้ ับการศกึ ษาในโรงเรียน สาหรับโครงการนม้ี รี ะยะเวลาดาเนินการ 3 ปี ตั้งแต่ พ.ศ. 2558 ถึง พ.ศ. 2561 โดยม่งุ เน้นประชากรกลุ่มเป้าหมาย คือ เด็กผู้หญิงอายุระหว่าง 6 - 14 ปี จานวน 9,000 ราย ท่ีอยู่ภายใต้ เงอ่ื นไขของกฎหมายพึงมสี ทิ ธไิ ดร้ ับการศึกษา (The Right to Education Act) สาหรับการดาเนนิ โครงการได้มีมูลนิธิช่ือ “UBS Optimus Foundation (UBSOF)” สนับสนุนเงินทุนหมุนเวียน (Working Capital) เพ่ือนามาใช้ดาเนินโครงการรวมทั้งส้ิน 270,000 เหรียญสหรัฐ โดยมอี งคก์ รทไ่ี ม่แสวงหาผลกาไร ชือ่ “Educate Girls (EG)” เป็นผดู้ าเนินโครงการร่วมกับหน่วยงานของรัฐ เอกชน และองค์กรอิสระอนื่ ในพ้นื ท่ี (Local Implementer) ภายใต้การกากับดูแลโครงการโดยกลุ่มเครือข่าย ทางสังคมชื่อ “Instiglio” เมื่อส้ินสุดโครงการ องค์กรพัฒนาสังคมชื่อ “IDinsight” จะเข้ามาประเมินผล การดาเนินโครงการ และส่งผลการประเมินโครงการให้แก่องค์กรการกุศลเพื่อการยกระดับคุณภาพชีวิต ของเด็กในประเทศกาลังพัฒนาช่ือ “Children’s Investment Foundation (CIFF)” จ่ายเงินต้นและ ผลตอบแทนให้แก่นักลงทุน ท้ังนี้ CIFF จะจ่ายเงินต้นและผลตอบแทนให้แก่นักลงทุน หากผลการดาเนิน โครงการเป็นไปตามตวั ชว้ี ดั ที่กาหนดไว้เท่าน้นั

46 2) รูปแบบการดาเนินโครงการ SIB โครงการมรี ูปแบบการดาเนนิ งานที่แตกต่างจาก SIB ทั่วไป โดยเป็นโครงการท่ี ริเริ่มและดาเนินงานผ่านหน่วยงานภาคเอกชนแทบท้ังหมด ซึ่งบทบาทของหน่วยงานที่เก่ียวข้องและ รูปแบบการดาเนินโครงการ จาแนกได้ดงั น้ี (1) นักลงทนุ (Investor) ในโครงการ ได้แก่ UBSOF ทาหน้าที่เป็นผู้สนับสนุน เงินทนุ เพ่ือนามาใชใ้ นการดาเนินโครงการจานวน 270,000 เหรยี ญสหรัฐ (2) ผู้จ่ายคา่ ตอบแทน (Payor) ในโครงการ คือ CIFF ซ่ึงเป็นหน่วยงานท่ีเคย มีส่วนร่วมในการพัฒนาการศึกษา และเคยให้การสนับสนุนเงินช่วยเหลือทางการศึกษาในอินเดียมาก่อน โดย CIFF จะทาหนา้ ท่พี ิจารณาผลการประเมนิ โครงการพร้อมท้ังจ่ายเงินต้นและผลตอบแทนให้แก่นักลงทุน หากผลการดาเนินโครงการเปน็ ไปตามตวั ช้วี ัดท่กี าหนดไว้ (3) ผู้ดาเนินการ (Social Service Provider) ทาหน้าท่ีโดย EG ซึ่งเป็นผู้ดาเนิน การหลักในการสร้างเครือข่ายทางสังคมท้ังจากหน่วยงานภาครัฐ ภาคเอกชน และองค์กรอิสระในพื้นที่ เช่น โรงเรียนรัฐและเอกชนในพ้ืนที่ กรมการศึกษา เป็นต้น ในการดาเนินการสนับสนุนและส่งเสริมให้ เด็กผู้หญิงในพื้นที่สมัครเข้ารับการศึกษา เข้าเรียนและเพ่ิมประสิทธิภาพทางการศึกษา โดยมีแนวทาง สาคญั สรปุ ได้ ดังนี้ (3.1) การให้ความสาคญั และการเข้าถึงกลุ่มเป้าหมายเด็กผู้หญิงในพ้ืนที่ เป็นรายบุคคล โดยการลงพื้นที่สารวจเป็นรายครัวเรือนในพื้นท่ี (Door-to-door Survey) เมืองฮาวราห์ (Bhilwara) จานวน 140 หมู่บา้ น ซึง่ มีโรงเรยี นของรัฐจานวน 166 แหง่ (3.2) เพ่ิมประสทิ ธภิ าพทางการศกึ ษา โดยใช้การเรยี นการสอนใน รูปแบบการยึดนักเรียนเป็นศูนย์กลาง (Child Center Learning) การเพ่ิมชั่วโมงเรียนในวันหยุดสาหรับ เดก็ ท่ีขาดเรียนบอ่ ย การแบ่งกลุ่มนักเรยี นตามระดบั ทักษะ เพอื่ จัดการเรียนการสอนให้ตรงกับระดับทักษะ เพอ่ื พัฒนาทักษะเดก็ ในแตล่ ะกลุม่ (3.3) การสร้างความใกล้ชิดและสนิมสนมกับเด็กผู้หญิงและครอบครัว เพอื่ สรา้ งความมนั่ ใจในระบบการศึกษา และเพ่มิ โอกาสในการเขา้ สูร่ ะบบการศึกษา ทั้งนี้ EG จะต้องลงนามในบันทึกข้อตกลงในการเป็นผู้ดาเนินการกับรัฐ ราชสถาน (Implementation Memorandum of Understanding (MOU)) ด้วย (4) ตัวกลาง (Intermediary) ได้แก่ Instiglio ทาหน้าที่ในการให้คาปรึกษา ออกแบบโครงการ กากับการดูแล บริการจัดการการดาเนินโครงการ และควบคุมประสิทธิภาพของ ผู้ดาเนินการ เพื่อรักษาประโยชน์ของนักลงทุนและควบคุมประสิทธิภาพของผู้ดาเนินการ

47 (5) ผู้ประเมิน (Evaluator) IDinsight ทาหน้าที่ประเมินผลโครงการตาม ตัวชี้วัดท่ีกาหนดและรายงานผลการดาเนินโครงการต่อ CIFF เพื่อจ่ายเงินต้นและผลตอนแทนให้แก่ UBSOF ซึ่งตัวชี้วัด ได้แก่ ผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษา (Learning Outcomes) และผลการเข้าสู่ระบบ การศึกษา (Enrollment Outcomes) โดย IDinsight จะต้องลงนามในบันทึกข้อตกลงในการเป็น ผ้ปู ระเมนิ กบั รัฐราชสถาน (Evaluation MOU) สาหรับข้ันตอนในการดาเนินโครงการและความเชื่อมโยงของหน่วยงานต่างๆ ปรากฏตามแผนภาพท่ี 3.3 แผนภาพท่ี 3.3 : การบรหิ ารจัดการโครงการ Educate Girls Development Impact Bond ท่มี า : UBSOF (2561) 3) วิธกี ารออกและเงื่อนไขทางการเงนิ ของ SIB UBSOF ดาเนินการสนับสนุนเงินทุนหมุนเวียนในรูปแบบสัญญาว่าจ้างวงเงิน 270,000 เหรียญสหรัฐ เพ่ือให้ EG นาไปใช้ในการดาเนินโครงการ โดยเม่ือสิ้นสุดระยะเวลาดาเนินโครงการ IDinsight จะประเมินผลของโครงการตามตัวชี้วัดที่ได้กาหนดไว้ ได้แก่ Learning Outcomes และ Enrollment Outcomes พรอ้ มทัง้ ส่งผลการประเมินโครงการให้กับ CIFF เพื่อจ่ายเงินต้นและผลตอบแทน ให้แก่ UBSOF

48 CIFF กาหนดวงเงินสาหรับจ่ายคืนเงินต้นและผลตอบแทนสูงสุดไม่เกิน 422,000 เหรียญสหรัฐตามผลการดาเนินโครงการท่ีคาดหวัง (Percent of Expected Performance: PEP) โดยมีสรปุ การจ่ายเงินต้นและผลตอบแทน อัตราผลตอบแทนภายในของโครงการฯ (Internal Rate of Return: IRR) IRR และอัตราผลตอบแทนจากการลงทุน (Return on Investment: ROI) ตาม PEP สรปุ ไดด้ งั แผนภาพท่ี 3.4 แผนภาพที่ 3.4 : ตารางสรุปการจ่ายเงนิ ต้นและผลตอบแทน (ล้านเหรียญสหรัฐ) IRR และ ROI ตาม PEP ที่มา : Instiglio (2558) 4) หลกั เกณฑต์ ัวช้ีวดั และการประเมินผล ผลการประเมินโครงการสามารถประเมินจากตัวชี้วัด 2 ตัวชี้วัด เพื่อใช้ คานวณหา PEP ไดแ้ ก่ (1) ผลสัมฤทธิท์ างการศึกษา (Learning Outcomes) ซงึ่ ถกู ใหน้ ้าหนกั รอ้ ยละ 80 ของ PEP คานวณได้จากการทดสอบของหน่วยงาน Annual Status of Education Report Centre (ASER Test) ใน 3 วิชา ได้แก่ ภาษาฮินดี ภาษาอังกฤษ และคณิตศาสตร์ของเด็กผู้หญิงในระดับชั้น ประถมศึกษาท่ี 3 – 5 ท้ังน้ี ได้กาหนดค่าเป้าหมายของโครงการ คือ ระดับ ASER Test ของเด็กผู้หญิง ทีเ่ ข้าร่วมโครงการ (Treatment Group) จะต้องมากกว่าเด็กผู้หญิงท่ีไม่เข้าร่วมโครงการ (Control Group) 5,592 ระดับ เมื่อสิ้นสุดระยะเวลาโครงการ (2) ผลการเข้าสู่ระบบการศึกษา (Enrollment Outcomes) มีน้าหนักร้อยละ 20 ของ PEP โดยประเมินผลจากอัตราการเข้าสู่ระบบการศึกษาของเด็กผู้หญิงอายุระหว่าง 7 – 14 ปี ในช่วง 3 ปที ่ดี าเนินโครงการ ซ่งึ กาหนดคา่ เป้าหมายของโครงการไว้ท่ีอัตราการเข้าสู่ระบบการศึกษาร้อยละ 79 จงึ จะถอื ว่าโครงการประสบความสาเร็จ

49 5) ผลการดาเนินโครงการ ผลการประเมิน Learning Outcomes พบว่า ในปีท่ี 1 โครงการสามารถช่วย เพ่ิมส่วนต่างของระดับ ASER Test ของเด็กท่ีเข้าร่วมโครงการกับเด็กที่ไม่ได้เข้าร่วมโครงการท่ี 1,461 ระดับ (คิดเปน็ รอ้ ยละ 26 ของคา่ เป้าหมาย) ปที ี่ 2 สามารถช่วยเพิ่มส่วนต่างได้ 2,895 ระดับ (คิดเป็นร้อย ละ 52 ของค่าเป้าหมาย) และในปีสุดท้ายส่วนต่างเพิ่มข้ึนอย่างก้าวกระโดด โดยมีส่วนต่างเท่ากับ 8,940 ระดับ (ซึ่งมากกว่าค่าเป้าหมายที่ 5,592 ระดับ) หรือคิดเป็นร้อยละของส่วนต่างของระดับ ASER Test เม่ือสน้ิ สดุ โครงการเทยี บกับค่าเป้าหมายเทา่ กับรอ้ ยละ 160 ในส่วนของผลการประเมิน Enrollment Outcomes ในปีท่ี 1 พบว่า มีเด็ก ผู้หญิงเข้าสู่ระบบการศึกษา จานวน 316 คน (คิดเป็นร้อยละ 38 ของค่าเป้าหมาย) ต่อมาในปีที่ 2 มีเด็ก ผู้หญิงเข้าสู่ระบบการศึกษา (รวมกับปีที่ 1) จานวน 609 คน (คิดเป็นร้อยละ 73 ของค่าเป้าหมาย) และในปี สุดทา้ ยมีเด็กผู้หญงิ เขา้ สู่ระบบการศกึ ษา (รวมกับปีที่ 1 และ 2) จานวนท้ังสิ้น 768 คน คิดเป็นร้อยละ 92 ของค่าเป้าหมาย (ซ่ึงมากกว่าค่าเป้าหมายท่ีร้อยละ 79) หรือมีร้อยละของอัตราการเข้าสู่ระบบการศึกษา เม่อื สน้ิ สดุ โครงการเทยี บกบั ค่าเป้าหมายเทา่ กบั รอ้ ยละ 116 ถัดมาจึงนาไปคานวณหาค่า PEP เพ่ือประเมินผลการดาเนินโครงการ พบว่า โครงการมี PEP เท่ากับร้อยละ 151.2 ทาให้ CIFF ต้องจ่ายเงินให้แก่ UBSOF เป็นจานวน 422,000 เหรียญสหรัฐ แบ่งเป็นเงินต้นจานวน 270,000 เหรียญสหรัฐ และผลตอบแทนจานวน 144,805 เหรียญ สหรฐั คดิ เป็นอตั ราผลตอบแทนรอ้ ยละ 52 ของเงินลงทนุ การดาเนินโครงการช่วยสนับสนุนให้เด็กผู้หญิงในประเทศอินเดียเข้าสู่ระบบ การศึกษา เพ่ิมประสิทธิภาพทางด้านการศึกษา ลดความเหล่ือมล้าทางด้านการศึกษาระหว่างเด็กผู้หญิง และเด็กผู้ชาย อันจะเป็นการพัฒนาทุนมนุษย์ (Human Capital) ยกระดับคุณภาพชีวิตของเด็ก (Quality of Life) และการพัฒนาของประเทศอินเดียต่อไปในอนาคตแล้ว ยังสามารถช่วยให้ภาครัฐประหยัด งบประมาณด้านการศึกษาไปได้สูงถึง 270,000 เหรียญสหรัฐ และในอีกมุมมองหน่ึงการดาเนินโครงการได้ช่วย ใหภ้ าครฐั ประหยัดงบประมาณ (Cost Saving) ในด้านอื่นๆ อีก นอกเหนือจากด้านการศึกษา ยกตัวอย่างเช่น งบประมาณในการป้องกันการเกิดอาชญากรรม งบประมาณด้านสาธารณสุข งบประมาณเก่ียวกับสวัสดิการ และงบประมาณในการปัญหาทางสังคมอื่นๆ เป็นต้น เน่ืองจากเม่ือคนในประเทศมีการศึกษาท่ีดีขึ้น ภาระ งบประมาณในด้านดงั กลา่ วจะบรรเทาลง 6) สรุปผลการศกึ ษาของโครงการ SIB จากการดาเนินงานท่ีประสบความสาเร็จของโครงการ คณะผู้วิจัยสามารถ วิเคราะหป์ จั จยั เงือ่ นไขความสาเร็จ (Key Success Factor) ออกมาได้ ดังนี้

50 (1) การกาหนดบทบาทหน้าที่ของหน่วยงานท่ีเกี่ยวข้อง และรูปแบบการ ดาเนินโครงการทเ่ี หมาะสมทาให้การดาเนนิ โครงการเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ เนื่องจากมีผู้ดาเนินการท่ี มีความเชี่ยวชาญและมปี ระสบการณ์ในด้านการพัฒนาการศึกษา และยังได้รับความร่วมมือจากหน่วยงาน ในพ้ืนที่ ภายใต้การกากับดูแลโครงการโดยกลุ่มเครือข่ายทางสังคม มีการประเมินผลโครงการโดยท่ีเป็น อิสระ ซ่งึ มไิ ดม้ สี ว่ นไดส้ ว่ นเสยี กบั นกั ลงทุน และผู้ดาเนินการ นอกจากนี้ ยังมีการลงนามในบันทึกข้อตกลง กับหนว่ ยงานของรัฐ เพอ่ื ให้การดาเนินโครงการเปน็ ไปตามวัตถปุ ระสงค์ (2) การให้ความสาคัญและการเข้าถึงกลุ่มเป้าหมายเด็กผู้หญิงในพื้นที่เป็น รายบุคคล โดยการลงพ้ืนที่สารวจเป็นรายครัวเรือนในพื้นที่ (Door-to-door Survey) เป็นอีกหนึ่งปัจจัย เงื่อนไขความสาเรจ็ เนื่องจากโครงการจะประสบความสาเร็จได้น้ัน ต้องเริ่มจากการกาหนดกลุ่มเป้าหมาย ที่แม่นยา โดยตอ้ งเป็นกล่มุ เปา้ หมายท่ีมีปัญหาและต้องการได้รับการช่วยเหลือที่แท้จริง การลงสารวจราย ครัวเรือนในพื้นท่ี จึงเป็นวิธีการกาหนดกลุ่มเป้าหมายท่ีมีประสิทธิภาพกว่าวิธีอื่นๆ เช่น การสุ่มเลือกกลุ่ม เป้าหมาย การรับสมคั รผเู้ ขา้ ร่วมโครงการโดยวธิ สี มัครใจ เป็นต้น (3) การประเมินผลโครงการฯ มีการกาหนดตัวช้ีวัด วิธีการประเมินผล โครงการ และค่าเป้าหมายท่ีชัดเจน และมีการประเมินผลโครงการทุกปี มีการติดตามและปรับปรุงแก้ไข การดาเนนิ การเปน็ ระยะ จนทาให้โครงการบรรลคุ า่ เปา้ หมายท่ีวางไว้ 3.2.3 โครงการลดการกระทาผิดซา้ ของผตู้ อ้ งขังเยาวชนในสหรฐั อเมรกิ า (New York City Juvenile Recidivism) โครงการนีเ้ ปน็ โครงการ SIB ที่เกดิ ขึ้นคร้ังแรกในสหรฐั อเมรกิ า โดยเป็นโครงการ ท่ีประสบความล้มเหลวเน่ืองจากผลการประเมินต่ากว่าเป้าหมายที่กาหนดทาให้หน่วยงานภาครัฐต้องยุติ การดาเนนิ งานไป ท้ังนี้ รายละเอียดขอ้ มูลของโครงการท่มี ีการเผยแพรม่ ีปรมิ าณไมม่ ากนัก จึงเป็นข้อจากัด สาหรบั การวเิ คราะหข์ องคณะผูว้ จิ ยั 1) ภาพรวมของโครงการ โครงการ New York City Juvenile Recidivism เป็นโครงการของ New York City Adolescent Behavioral Learning Experience (NYC ABLE) ซึ่งเป็นหน่วยงานภายใต้รัฐบาล เมือง New York มีวัตถปุ ระสงคเ์ พ่ือลดการกอ่ คดซี า้ และกลับเข้าคุกที่เกาะ Rikers ซึ่งเป็นท่ีคุมขังหลักของ เมือง New York โดยท่ีนี่ประสบปัญหาผู้ต้องขังกลุ่มที่เป็นกลุ่มเยาวชนท่ีได้รับการปล่อยตัวจากการคุมขัง มีสัดส่วนถึงร้อยละ 50 ที่ประพฤติผิดและได้รับโทษให้กลับเข้าคุกอีกภายใน 1 ปีหลังการได้รับการปล่อย ตัว ดังน้ัน NYC ABLE จึงได้ริเร่ิมโครงการโดยมีผู้เข้าร่วมจานวน 17,000 คน และกาหนดเป้าหมายลดการ กลับเข้าคุกภายใน 1 ปีหลังได้รับการปล่อยตัวอย่างน้อยร้อยละ 10 ซึ่งโครงการดังกล่าวได้เริ่มดาเนินการ

51 ในปี พ.ศ. 2555 มีระยะเวลาดาเนินการท้ังสิ้น 4 ปี วงเงินลงทุน 9.6 ล้านเหรียญสหรัฐ และมีการประเมินผล จาก Vera Institute of Justice เพอ่ื วัดความสาเรจ็ ของการดาเนินโครงการ ในการดาเนินโครงการ NYC ABLE มุ่งเน้นในการเยียวยาความรับรู้ของเยาวชน เกี่ยวกับคุณธรรม ทั้งด้านการเพ่ิมความรับผิดชอบในตนเอง และการตัดสินใจ อย่างไรก็ตาม การดาเนินการ ไม่สามารถบรรลุวัตถุประสงค์และเป้าหมายในการลดการกลับเข้าคุกของเยาวชนกลุ่มดังกล่าว ทาให้การ ดาเนินการสน้ิ สุดลงในวนั ท่ี 31 สงิ หาคม พ.ศ. 2558 ภายหลังจากเริ่มดาเนินการไปไดเ้ พียง 3 ปี 2) รูปแบบการดาเนินโครงการ SIB The City of New York ดาเนินโครงการโดยระดมทุนจากบริษัทภาคเอกชน และว่าจ้างหน่วยงานภาคเอกชนทาหน้าท่ีดาเนินโครงการ พร้อมท้ังกาหนดผู้ประเมินผลท่ีเป็นอิสระ ซึ่งบทบาทของหนว่ ยงานที่เกีย่ วข้องและรปู แบบการดาเนนิ โครงการ มีดงั น้ี (1) นกั ลงทุน (Investor) มเี พยี งรายเดยี ว คือ บริษัท Goldman Saches (2) ผ้จู า่ ยค่าตอบแทน (Payor) The City of New York ในส่วนของ Department of Corrections รับภาระเปน็ ผจู้ า่ ยคนื เงนิ ตน้ และผลตอบแทนจากการดาเนินโครงการให้แก่นักลงทุนหาก โครงการประสบความสาเร็จตามตวั ช้ีวดั ทีก่ าหนด (3) ผู้ดาเนินการ (Social Service Provider) ได้แก่ The Osborne Association & Friends of Island Academy ทาหนา้ ทด่ี าเนนิ การฝึกอบรมผูเ้ ข้ารว่ มโครงการในด้านการพัฒนาทักษะ การเข้าสังคม ภาระความรับผิดชอบ การตัดสินใจ ซ่ึงรวมถึงกระบวนการพฤติกรรมบาบัด การให้คาปรึกษา ฝกึ อาชีพ และใหก้ ารศึกษา โดยเปน็ การดาเนินงานก่อนทีป่ ลอ่ ยตวั ผเู้ ขา้ ร่วมโครงการออกจากสถานที่คมุ ขัง (4) ตัวกลาง (Intermediary) หน่วยงาน The Manpower Demonstration Research Corporation หรอื MDRC ไดร้ บั การวา่ จา้ งใหท้ าหน้าท่ปี ระสานงานภายในโครงการ (5) ผปู้ ระเมนิ (Evaluator) คอื Vera Institute of Justice สาหรับขั้นตอนในการดาเนินโครงการและความเชื่อมโยงของหน่วยงานต่างๆ ปรากฏตามแผนภาพท่ี 3.5 3) วธิ ีการออกและเงื่อนไขทางการเงินของ SIB บริษัท Goldman Sachs ได้มีการทาสัญญาเงินกู้กับ MDRC ในรูปแบบของ Senior Loan จานวนท้ังสิ้น 9.6 ล้านเหรียญสหรัฐ เพื่อให้นาไปใช้สาหรับดาเนินโครงการตามวัตถุประสงค์ ท่ีกาหนด ท้ังน้ี ผลตอบแทนท่ีคาดว่าจะได้รับในกรณีที่โครงการประสบความสาเร็จอยู่ท่ีร้อยละ 11 – 22 (จ่ายครั้งเดียวเม่ือส้ินสุดโครงการ) โดย The City of New York เป็นหน่วยงานรับผิดชอบในการจ่ายเงิน ตน้ และผลตอบแทนเม่ือโครงการประสบความสาเรจ็

52 อย่างไรก็ตาม องคก์ รการกุศล ชื่อ Bloomberg Philanthropies ได้ทาสัญญา คา้ ประกันเงินตามสัญญาเงนิ ก้ดู ังกลา่ วให้แกบ่ รษิ ทั Goldman Sachs ในกรณีท่โี ครงการล้มเหลวไม่เป็นไป ตามเป้าหมายท่ีกาหนดและบริษัทไม่ได้รับเงินคืนเงินต้นจาก The City of New York ด้วยเงินทุนประกัน จานวน 7.2 ล้านเหรียญสหรัฐ แผนภาพที่ 3.5 : การบรหิ ารจดั การโครงการ New York City Juvenile Recidivism ทม่ี า : Key Partners in NYC's Social Impact Bond จาก https://www.mdrc.org 4) หลกั เกณฑต์ ัวชีว้ ดั และการประเมนิ ผล โครงการได้มีการกาหนดหลักเกณฑ์ตัวช้ีวัดและผลตอบแทนให้ขึ้นอยู่กับอัตรา การลดลงของจานวนเยาวชนที่กลับเข้าคุก โดยจะเริ่มมีการคืนเงินต้นเม่ือสามารถลดอัตราการกลับเข้าคุก ได้ต้ังแต่ร้อยละ 8.5 ข้ึนไป และจะจ่ายคืนเงินต้นและผลตอบแทนในอัตราสูงสุดเมื่อสามารถลดการกลับ เขา้ คกุ ไดร้ อ้ ยละ 20 รายละเอยี ดตามตารางท่ี 3.3

53 ตารางที่ 3.3 รายละเอียดการคานวณผลตอบแทนของโครงการ New York City Juvenile Recidivism Reduction in City Payment Projected Long- Term City Re- Incarceration Rate to MDRC Net Savings ≥20.0% $11,712,000 $20,500,000 ≥16.0% $10,944,000 $11,700,000 ≥13.0% $10,368,000 $7,200,000 ≥12.5% $10,272,000 $6,400,000 ≥12.0% $10,176,000 $5,600,000 ≥11.0% $10,080,000 $1,700,000 ≥10.0% (breakeven) $9,600,000 $ ≥ 1,000,000 ≥8.5% $4,800,000 ทม่ี า : FEDERAL RESERVE BANK OF SAN FRANCISCO 5) ผลการดาเนนิ โครงการ การดาเนนิ โครงการของ NYC ABLE ได้สามารถเข้าถึงเยาวชนท่ีได้รับโทษจาคุก ใน Rikers Island เปน็ เวลามากกวา่ 7 วนั ในระหวา่ งปี 2556 และเยาวชนกลุ่มดงั กล่าวได้เข้าร่วมโครงการ ฝึกอบรมของ ABLE อย่างน้อย 1 หลักสูตร เป็นจานวนร้อยละ 87 และสามารถบรรลุเป้าหมายอย่างน้อย 1 เป้าหมายของหลักสูตรท่ีเข้าร่วมได้ถึงร้อยละ 44 ของเยาวชนกลุ่มดังกล่าว ทั้งนี้ในการกาหนดตัวชี้วัดของ โครงการหน่วยงานดาเนินโครงการได้ใชส้ ถิติของเยาวชนท่ไี ดร้ ับโทษในชว่ งระหวา่ งปี 2549 – 2553 เป็นพ้ืนฐาน ในการกาหนดเป้าหมายและตัวชี้วัดของโครงการ อย่างไรก็ดี อัตราการก่อคดีซ้าของเยาวชนท่ีเข้าร่วม โครงการในชว่ งอายุ 16 – 18 ปีไม่มีการลดลงอย่างมีนัยสาคัญเม่ือเทียบกับประชากรกลุ่มตัวอย่าง รวมถึง ไมส่ ามารถบรรลเุ ปา้ หมายทต่ี ้องลดอัตราการก่อคดีซ้าไม่น้อยกว่าร้อยละ 10 ดังน้ัน โครงการจึงได้ยุติลงเมื่อ วนั ท่ี 31 สิงหาคม 2558 ส่งผลให้นักลงทุนไม่ได้รับคืนเงินต้นและผลตอบแทนจากภาครัฐ อย่างไรก็ตาม บริษัท Goldman Sachs ได้รบั เงนิ ทุนประกันจาก Bloomberg Philanthropies เปน็ เงนิ 7.2 ลา้ นเหรียญสหรัฐ กรณีนี้ในส่วนของภาครัฐ (The City of New York) สามารถลดค่าใช้จ่ายและ ลดความเสี่ยงในการสูญเสียงบประมาณในการดาเนินโครงการแล้วไม่ประสบผลสาเร็จ ในขณะเดียวกันก็ สามารถดงึ หน่วยงานภาคสงั คมและเอกชนให้มสี ่วนร่วมในการดาเนินโครงการทางสังคมเพม่ิ มากขึ้นได้ 6) สรุปผลการศึกษาของโครงการ SIB โครงการ New York City Juvenile Recidivism ไม่สามารถบรรลุวัตถุประสงค์ และเป้าหมายตามตวั ชีว้ ดั อัตราการกลับเข้าคุกไม่ลดลงแต่กลับเพิ่มมากขึ้น ซึ่งสรุปได้ว่ามีปัจจัยอ่ืนท่ีส่งผล

54 ต่อการกระทาผิดซ้าของเยาวชนน้ันอยู่นอกเหนือจากที่โครงการกาหนดได้ไว้ รวมทั้งรูปแบบการดาเนินงาน ที่เน้นเพียงการฝึกอบรม แต่ปัจจัยภายนอกอ่ืน เช่น สภาพสังคมในพื้นที่ กลับไม่ได้รับการแก้ไข จึงส่งผล ให้มีการก่อคดีเพิ่มขึ้น อย่างไรก็ดี คณะผู้วิจัยสามารถถอดหน่ึงในบทเรียนสาคัญจากความล้มเหลวของ การดาเนนิ โครงการดังกล่าว ดงั น้ี (1) ขอบเขตการดาเนินงานของโครงการภายใต้ SIB จะถูกจากัดโดยความ ต้องการผลในระยะส้ัน เนื่องจากปัญหาทางสังคมส่วนใหญ่เป็นปัญหาท่ีมีความซับซ้อน และจาเป็นต้องมี การแกป้ ัญหาอย่างบรู ณาการจากหลายภาคส่วนท่ีเก่ียวข้อง แต่การระดมทุนจาก SIB จะมีลักษณะที่จาเป็น ต้องมีการวัดผลการดาเนินงานอย่างสม่าเสมอ และมีการกาหนดตัวชี้วัดก่อนการดาเนินโครงการอย่างชัดเจน ซ่ึงลกั ษณะดงั กลา่ วอาจจะมสี ่วนทข่ี ัดแยง้ กับการดาเนินโครงการเพ่ือแกป้ ัญหาทางสังคม (2) การใช้ทุนจากภาคเอกชนเพ่ือดาเนินโครงการทางสังคมผ่าน SIB ในหลาย โครงการยังมีความจาเป็นต้องได้รับการสนับสนุนจากภาคประชาสังคม องค์กรการกุศล หรือมูลนิธิต่างๆ สาหรับการลดช่องว่างและลดความเส่ียงในการลงทุนในโครงการทางสังคม เพ่ือดึงดูดให้นักลงทุนและ ภาคเอกชนมีความเข้าใจและสนใจในการร่วมลงทุนใน SIB รวมทั้งเป็นการแสดงให้เห็นถึงความมั่นใจใน ผลลพั ธ์ของการดาเนินโครงการตา่ งๆ ทางสงั คม และการรว่ มรบั ความเสย่ี งในการลงทุนกบั ภาคเอกชน 3.3 ตวั อยา่ งโครงการ SIB ทอี่ ยู่ระหวา่ งดาเนนิ การ ปจั จบุ นั มโี ครงการ SIB ที่อยู่ระหว่างดาเนินการเป็นจานวนมาก คณะผู้วิจัยจึงได้คัดเลือก โครงการ SIB จานวน 2 โครงการท่ีมีลักษณะเฉพาะ มีรูปแบบการดาเนินงานและการกาหนดตัวชี้วัดในการ ประเมินผลที่ชดั เจน รวมทง้ั มีขอ้ มูลเปดิ เผยท่เี พียงพอ โดยมรี ายละเอยี ดดังตอ่ ไปนี้ 3.3.1 โครงการพัฒนาคุณภาพชีวิตประชากรวัยรุ่นในประเทศออสเตรเลีย (The Sticking Together Social Impact Bond) 1) ภาพรวมของโครงการ กรมธุรกิจและธุรกิจขนาดเล็กของประเทศออสเตรเลียมีหน้าที่หลักในการ บริการจัดหางานและตลาดแรงงานให้กับบริษัทภาคเอกชนได้เผชิญกับปัญหาด้านการจัดหางานให้กับ ประชากรในประเทศ โดยเฉพาะกลุ่มวัยรุ่นท่ีพึ่งจบการศึกษาจากสถาบันการศึกษาต่างๆ โดยในปัจจุบัน ประชากรกลุ่มวัยรุ่นมีโอกาสประสบปัญหาการว่างงานระยะยาวท่ีระดับร้อยละ 26.6 เพ่ิมข้ึนจากร้อยละ 22.6 ในปี 2551 ซ่ึงอัตราการว่างงานระยะยาวยังเพ่ิมสูงข้ึนอย่างต่อเน่ืองตลอดระยะเวลา 25 ปีที่ผ่านมา โดยจากข้อมูลด้านสถิติพบว่า ประชากรกลุ่มวัยรุ่นมีอัตราว่างงานที่สูงกว่าเน่ืองจากมีประสบการณ์และความ เช่ียวชาญในการทางานน้อยกว่าประชากรกลุ่มวัยทางาน ทาให้ประชากรกลุ่มนี้เสียโอกาสในการประกอบ อาชพี เพ่ือเลี้ยงดแู ลตัวเองไดใ้ นอนาคต

55 ภาครัฐจึงได้ริเริ่มโครงการเพ่ือช่วยเหลือประชากรกลุ่มดังกล่าว จึงได้ร่วมกัน พฒั นากบั องคก์ รภาคเอกชนและองค์กรไมแ่ สวงหาผลกาไรในการพัฒนาโครงการเพื่อช่วยเหลือและพัฒนา คุณภาพชีวิตของประชากรกลุ่มวัยรุ่นให้สามารถประกอบอาชีพเพื่อเล้ียงดูแลตนเองได้ในอนาคต และได้ เริ่มโครงการนาร่อง (The Sticking Together Project Pilot Work) ท่ีได้ดาเนินแล้วเสร็จในช่วงปี พ.ศ. 2560 – 2561 ในเมือง Victoria และ South Australia ซ่ึงมีประชากรกลุ่มวัยรุ่นจานวน 100 คน ได้สมัคร เข้าร่วมโครงการ โดยผลลัพธ์ของโครงการสามารถทาให้ลดจานวนผู้ที่อยู่ในเกณฑ์ได้รับเงินสวัสดิการ สาหรับผู้ว่างงานจากภาครัฐลง โดยส่วนใหญ่สามารถทางานได้อย่างต่อเน่ืองรวมท้ังมีความพร้อมและ มีทักษะในการทางานด้วยตนเองต่อไป จากความสาเร็จของโครงการนาร่องดังกล่าว หน่วยงานของรัฐ New South Wales Government (NSW Government) จึงได้นามาประยุกต์ใช้เป็นรูปธรรมในเขตบริหารของ NSW Government โดยมีชื่อโครงการว่า The Sticking Together Social Impact Bond (Sticking Together SIB) เป็นคร้ังแรกในปี พ.ศ. 2561 โดยมีวัตถุประสงค์เพ่ือพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชากรวัยรุ่นกลุ่ม เป้าหมายอายุระหว่าง 18 – 24 ปี ให้สามารถประกอบอาชีพเพื่อเลี้ยงดูตนเองได้ โดยจะเป็นการลด งบประมาณสาหรับจัดสรรสวัสดิการให้กับประชากรที่ว่างงาน รวมทั้งสนับสนุนให้ภาคเอกชนมีส่วนร่วม ในการพัฒนาสังคมมากขึ้น ซึ่ง NSW Government ได้ว่าจ้างองค์กรไม่แสวงหาผลกาไรช่ือว่า “SYC” เป็นผู้ดาเนินการโครงการและระดมทุนโดยการออก Sticking Together SIB วงเงิน 5 ล้านเหรียญสหรัฐ ให้แก่นักลงทุนที่สนใจ ภายใต้กรอบระยะเวลาในการดาเนินการต้ังแต่ 1 ตุลาคม 2561 ถึง 30 มิถุนายน 2566 ท้ังนี้ NSW Government จะจ่ายคืนเงินต้นและผลตอบแทนให้กับองค์กรไม่แสวงหาผลกาไร SYC ประมาณ 9.1 ลา้ นดอลลารส์ หรฐั โดยผลตอบแทนขนึ้ อย่กู บั ผลสาเรจ็ ของโครงการ 2) รปู แบบการดาเนนิ โครงการ SIB โครงการมีรูปแบบการดาเนินงานโดยอาศัยตัวกลางเป็นสาคัญ ซึ่งบทบาทของ หน่วยงานที่เก่ยี วขอ้ งและรปู แบบการดาเนินโครงการ จาแนกไดด้ งั นี้ (1) นักลงทุน (Investor) ในโครงการ เป็นนักลงทุนท่ัวไปท่ีสนับสนุนการซ้ือ Sticking Together SIB Notes (2) ผู้จ่ายค่าตอบแทน (Payor) โดย NSW Government ทาหน้าที่เป็นทั้ง ผูร้ ิเร่มิ โครงการและเปน็ ผู้จา่ ยค่าตอบแทนเม่อื โครงการประสบความสาเร็จ (3) ผู้ดาเนินการ (Social Service Provider) โดยองค์กรไม่แสวงหากาไรช่ือ “SYC” ซ่ึงเป็นภาคเอกชนทมี่ ปี ระสบการณ์ในการช่วยเหลือประชากรกลุ่มวัยรุ่นในออสเตรเลียให้สามารถ ดารงชีพในสังคมได้อย่างมีประสิทธิภาพมากกว่า 6 ทศวรรษ โดยมีการส่งเสริมการพัฒนาทักษะให้กับ

56 ประชากรกลุ่มดังกล่าวในหลายๆ สาขา อาทิ การพัฒนาทักษะด้านการประกอบอาชีพ การพัฒนาทักษะ ดา้ นการสร้างความสัมพันธ์กับทัง้ บคุ คลในครอบครวั และภายนอก การจัดหาท่ีพักอาศัย และการช่วยเหลือ ในการจดั หางาน เป็นต้น (4) ตัวกลาง (Intermediary) SYC ทาหนา้ ท่ที ั้งเป็นผดู้ าเนินการและตัวกลาง นอกจากนั้น ยงั มหี น่วยงาน Social Ventures Australia (SVA) ทาหนา้ ที่เปน็ ผู้สนบั สนนุ ด้านธุรกรรมทาง การเงนิ และบริหารจัดการกองทุนท่ใี ชใ้ นการระดมทุน (5) ผู้ประเมิน (Evaluator) โครงการน้ีไม่มีผู้ประเมินผลโครงการท่ีเป็น หน่วยงานอิสระแยกออกมา โดยโครงการมีวิธีการประเมินผลผ่านการบันทึกช่ัวโมงกิจกรรมของผู้เข้าร่วม โครงการ สาหรับข้นั ตอนในการดาเนนิ โครงการและความเชื่อมโยงของหน่วยงานต่างๆ ปรากฏตามแผนภาพท่ี 3.6 แผนภาพท่ี 3.6 : การบริหารจัดการโครงการ Sticking Together SIB ทมี่ า : Social Ventures Australia (SVA), Information Memorandum 1 ตลุ าคม 2561 โดยจากการพจิ ารณารูปแบบของโครงการ Sticking Together SIB แล้วถือว่า เป็นโครงการในรูปแบบ Managed Social Impact Bond ซึ่งหน่วยงานภาครัฐที่เป็นเจ้าของโครงการได้ ว่าจ้าง SYC ดาเนินการโครงการ ซึ่ง SYC จะมีการว่าจ้างผู้ฝึกสอน (Coach) เพ่ือทาหน้าที่กากับดูแล ให้คา แนะนา และพัฒนาทักษะการทางานของผู้สมัครให้สามารถประกอบอาชีพได้ และ Coach ของโครงการนี้จะ ดแู ลผสู้ มคั รจานวนไม่เกิน 25 คน เพ่ือใหส้ ามารถดูแลและเขา้ ถงึ ผสู้ มัครได้อยา่ งใกลช้ ดิ นอกจากการฝึกฝน ทักษะด้านการทางานแล้ว Coach ยังมีหน้าที่ในการสอนด้านอ่ืนๆ ที่เป็นอุปสรรคต่อผู้สมัครในการดารงชีวิต เช่น วธิ กี ารสร้างความสมั พนั ธ์กับผู้อืน่ การดูแลตนเองเก่ียวกับสุขอนามัย และการจัดหาที่อยู่อาศัย เป็นต้น เพอ่ื ให้ผู้สมคั รสามารถชวี ิตในสังคมได้อย่างสมบรู ณ์

57 3) วิธกี ารออกและเง่ือนไขทางการเงนิ ของ SIB NSW Government จะจ่ายคา่ ตอบแทนให้กับองค์กรไม่แสวงหาผลกาไร SYC จานวน 3 งวด มวี งเงินรวมประมาณ 9.1 ล้านดอลลาร์สหรัฐ ซ่ึงข้ึนอยู่กับผลการดาเนินการท่ีผู้ดาเนินการ สามารถบรรลุได้ โดย NSW Government จะเริม่ จ่ายผลตอบแทนในปที ่ี 3 – 5 ของโครงการ ระหว่างน้ัน องค์กรไม่แสวงหาผลกาไร SYC จะต้องหาแหล่งเงินทุนเพ่ือดาเนินการในช่วงปีที่ 1 – 2 ด้วยตนเอง ทาให้ องคก์ รไม่แสวงหาผลกาไร SYC ไดจ้ ดั ทาแผนการระดมทุนด้วยการออก Sticking Together Notes โดยมี อายุประมาณ 4 ปี 7 เดือน (ตลอดอายุของโครงการ) วงเงินรวมจานวน 5 ล้านดอลลาร์สหรัฐ ซึ่งมี SVA เป็นตัวแทนสาหรับการทาธุรกรรมทางการเงิน ซึ่งหากนักลงทุนมีความสนใจและได้พิจารณาซ้ือ Sticking Together Notes แล้ว เงินระดมทุนท้ังหมดจะถูกนาไปรวมในกองทุน Sticking Together SIB Trust โดยมผี ู้จัดการกองทุนของ SVA เปน็ ผบู้ รหิ ารจดั การ ทั้งน้ี SVA ได้กาหนดเง่ือนไขของ Sticking Together Notes ว่าผู้ลงทุนจะได้ เงนิ ต้นคนื ทัง้ จานวน และการจ่ายดอกเบีย้ ไดร้ ะบไุ ว้ทงั้ สิน้ 5 ครง้ั ตามตารางท่ี 3.4 ประกอบด้วย ตารางท่ี 3.4 : เง่ือนไขการจ่ายดอกเบ้ียของ Sticking Together Notes งวดการจ่ายดอกเบ้ีย กาหนดเวลา อัตราดอกเบ้ีย ครั้งท่ี 1 2562 .ค.ธ 31 ดอกเบย้ี คงท่รี ้อยละ 3 ครง้ั ที่ 2 2563 .ค.ธ 31 ดอกเบี้ยคงที่ร้อยละ 3 ครงั้ ที่ 3 2564 .ย.มิ 30 ดอกเบย้ี ผนั แปรตามผลการดาเนนิ งาน (18 – 0 ร้อยละ) คร้ังที่ 4 2565 .ย.มิ 30 ดอกเบ้ยี ผันแปรตามผลการดาเนินงาน (18 – 0 รอ้ ยละ) ครัง้ ที่ 5 2566 .ย.มิ 30 ดอกเบ้ยี ผันแปรตามผลการดาเนินงาน (18 – 0 รอ้ ยละ) ท่มี า : Social Ventures Australia (SVA), Information Memorandum 1 ตุลาคม 2561 4) หลกั เกณฑต์ ัวชี้วัดและประเมนิ ผล โครงการ Sticking Together SIB ไม่มีการจ้างผู้ประเมิน เนื่องจาก NSW Government SYC และ SVA ได้ร่วมกันกาหนดเกณฑ์เพื่อใช้ในการประเมินโครงการและสาหรับการ คานวณอัตราส่วนการจ่ายผลตอบแทน โดยใช้ชั่วโมงกิจกรรมท่ีเพิ่มข้ึนรวมสะสม (Cumulative Incremental hours) ซ่ึงคานวณจากช่ัวโมงการเข้าร่วมกิจกรรมรวมสะสม (Cumulative productive hours) ลบด้วย เกณฑ์ชว่ั โมงพนื้ ฐานรวมสะสม (Cumulative counterfactual hours) ในการคานวณ โดยกาหนดชั่วโมง พนื้ ฐาน (Baseline) ไวท้ ่อี ตั รา 3 ชวั่ โมงต่อสปั ดาห์ โดยคา่ Baseline เปน็ จานวนช่ัวโมงที่ SYC ได้ประเมิน โดยการอา้ งอิงจานวนชั่วโมงตามหลักจิตวิทยา (Counterfactual case) ท่ีผู้สมัครจะเข้าร่วมกิจกรรมและ ผลการทาโครงการนาร่อง The Sticking Together Project Pilot Work ท้ังน้ี ผู้ดาเนินการจะบันทึก

58 ช่ัวโมงการเข้าร่วมกิจกรรมของผู้สมัครตลอดระยะเวลา 60 สัปดาห์ตั้งแต่ท่ีได้เข้าร่วมโครงการ ซึ่งบันทึก ทงั้ ช่ัวโมงการทางาน (Work) หรือกจิ กรรมท่ีเกย่ี วขอ้ งกับการทางาน (Work-like activities) อาทิ การเป็น อาสาสมัคร หรือการเข้าร่วมอบรมของท่ีทางาน อย่างไรก็ดี Work-like activities จะกาหนดสูงสุดท่ีไม่เกิน ร้อยละ 25 ของชั่วโมงการทางาน ในส่วนของผู้สมัครที่ลาออกจากกิจกรรมไม่ว่าจะเป็นกรณีที่มีการย้าย ทอ่ี ยู่อาศัย หรือได้รับโทษทางอาญา ระยะเวลาภายหลังที่ออกจากโครงการแล้วจะไม่ถูกนาไปคานวณรวม ทั้งน้ี จากเกณฑ์ในการประเมินดังกล่าวทาให้ไม่สามารถรับประกันสัดส่วนของเงินต้นและผลตอบแทนที่ นักลงทุนจะได้รบั คืนในภายหลงั ส้นิ สุดโครงการ SYC จึงได้ต้ังเป้าหมายของผลลัพธ์ที่อาจจะเกิดขึ้นจานวน หลายเหตุการณ์ โดยได้วางเป้าหมายของโครงการที่มีชั่วโมงกิจกรรมที่เพิ่มขึ้นเฉลี่ยของผู้สมัครอยู่ที่ ระดับ 11.5 ชว่ั โมงต่อสัปดาห์ ซึ่งสูงกว่าค่า Baseline ที่กาหนดไว้ 3 ช่ัวโมงต่อสัปดาห์จานวน 8.5 ชั่วโมง ต่อสัปดาห์ โดยเปา้ หมายของจานวนชวั่ โมงของผู้สมคั รแต่ละคนปรากฏตามแผนภาพที่ 3.7 แผนภาพที่ 3.7 : แสดงเปา้ หมายของจานวนชั่วโมงทีเ่ พิ่มขึ้นของผู้สมคั รแตล่ ะคน ทมี่ า : Social Ventures Australia (SVA), Information Memorandum 1 ตลุ าคม 2561 นอกจากนี้ NSW Government จะจ่ายผลตอบแทนให้กับ SYC เป็นวงเงิน รวมประมาณ 9.7 ล้านเหรียญสหรฐั หากผลดาเนินการเป็นไปตาม Target ซึ่ง NSW Government จะจ่าย ใหจ้ านวน 3 งวด โดยเร่มิ จ่ายผลตอบแทนต้ังแต่ปีที่ 3 - 5 โดย แต่หาก SYC สามารถดาเนินการได้ต่ากว่า หรือสูงกว่า Target อาจได้รับผลตอบแทนระหว่าง 4.1 – 11.8 ล้านดอลลาร์สหรัฐ โดยประมาณการ ผลตอบแทนที่จะไดร้ ับตามผลการดาเนนิ การปรากฏตามรูปภาพท่ี 3.8

59 แผนภาพที่ 3.8 : แสดงประมาณการผลตอบแทนทีผ่ ู้ดาเนนิ การจะได้รบั ทมี่ า : Social Ventures Australia (SVA), Information Memorandum 1 ตุลาคม 2561 5) ผลการดาเนนิ โครงการ จากการท่ีภาครัฐได้ทดลองโครงการนาร่อง The Sticking Together Project Pilot Work และประสบความสาเร็จด้วยดี ทาให้ NSW Government ได้นารปู แบบของโครงการดังกล่าว มาใชก้ ับเขตการบรหิ ารของตน ซึง่ มีระยะเวลาในการดาเนินโครงการตั้งแต่ 1 ตุลาคม 2561 – 30 มิถุนายน 2566 โดยโครงการนไ้ี ดร้ ับความสนใจเป็นอย่างมากและกาลังอยู่ในการช่วงการดาเนินงาน จึงสามารถจาแนก ประโยชนท์ อี่ าจจะเกดิ ข้ึนได้เปน็ 3 มิติ ได้แก่ (1) ประโยชน์ต่อนักลงทุนสาหรับการมีส่วนร่วมเพ่ือช่วยเหลือสังคม เน่ืองจาก มีนักลงทุนภาคเอกชนในเขต NSW จานวนมากต้องการลงทุนเพ่ือสังคม แต่ช่องทางการลงทุนในปัจจุบัน มจี ากัด และตอ้ งนาเงินไปลงทนุ รปู แบบอ่ืนเช่น CSR ซง่ึ ไม่ตอบโจทย์ในการพฒั นาชุมชนโครงการ Sticking Together SIB จงึ ทาให้นกั ลงทนุ มสี ว่ นร่วมในการสนับสนุนการพัฒนาสังคมในพื้นท่ีได้โดยตรง นอกจากน้ี นักลงทุนจะได้รับเงินต้นคืนท้ังจานวนและมีแนวโน้มท่ีจะได้รับผลตอบแทนเฉล่ียจาก Sticking Together Notes ในอัตราสงู ถงึ ประมาณรอ้ ยละ 7.1 ต่อปี ตลอดการดาเนนิ ของโครงการ (2) ประโยชน์ต่อหน่วยงานภาครัฐซึ่งจะสามารถลดภาระงบประมาณด้าน สวสั ดกิ ารของผูว้ ่างงานในอนาคต ทาใหส้ ามารถนางบประมาณไปใช้ในโครงการอื่นมากข้นึ ทงั้ นี้ การชว่ ยส่งเสริม การเพมิ่ คุณภาพชีวิตให้กับประชากรในสังคมจะช่วยลดปัญหาทางสังคมอ่ืน เช่น การก่อเหตุอาชญากรรมหรือ โจรกรรม การสร้างปญั หาด้านสาธารณสุข การเพ่ิมปริมาณประชากรไร้ท่ีอยู่อาศัย เป็นต้น นอกจากนี้ หากโครงการ ไมส่ ามารถบรรลุผลสาเร็จได้ NSW Government จะมีจ่ายค่าตอบแทนให้กับผู้ดาเนินการโดยมีอัตราส่วนลด เป็นจานวนมาก จงึ ช่วยประหยดั งบประมาณสาหรบั โครงการทไี่ ม่สามารถดาเนินการให้สาเรจ็ ได้

60 6) สรุปผลการศึกษาของโครงการ SIB เนื่องจากโครงการ Sticking Together SIB กาลังอยู่ในช่วงการดาเนินการ ทาให้ยังไม่สามารถระบุปัจจัยและเงื่อนไขความสาเร็จของโครงการได้ อย่างไรก็ดี โครงการนาร่องซึ่ง มีขนาดในการดาเนินการ (Scale of Work) ที่เล็กกว่า มีผลลัพธ์ท่ีประชากรกลุ่มวัยรุ่นมีประสบการณ์ ทางานมากข้ึน มีชั่วโมงการทางานเฉล่ียเพ่ิมขึ้นจาก 11.2 ชั่วโมงต่อสัปดาห์ เป็น 26.3 ช่ัวโมงต่อสัปดาห์ ส่วนใหญ่มีงานประจาทาอย่างต่อเนื่องและลดการพึ่งพาสวัสดิการของรัฐได้ โดย The Department of Social Services ได้ประมาณการงบประมาณสาหรับสวัสดิการต่อประชากรอายุระหว่าง 20 – 25 ปี 1 คน ที่ภาครัฐจะต้องใช้งบประมาณจานวน 268,000 ดอลลาร์สหรัฐต่อตลอดชีวิต ในขณะที่โครงการนี้ใช้ ค่าใช้จ่ายต่อคนเพียง 7,000 – 12,000 ดอลลาร์สหรัฐ สาหรับการพัฒนาทักษะของประชากรให้สามารถ ประกอบอาชีพเองได้ภายในระยะเวลา 18 เดือน ดังนั้น ผลลัพธ์ดังกล่าวจึงมีนัยสาคัญที่จะสามารถช่วย ให้ภาครัฐสามารถลดค่าใช้จ่ายในการสนับสนุนเงินสวัสดิการได้อย่างมีประสิทธิภาพ และช้ีให้เห็นว่า ผู้ดาเนินการโครงการได้มีการพัฒนาทักษะการทางานอย่างแม่นยาและตรงกับสภาพลักษณะของผู้สมัคร รวมถงึ มีการกากบั ดแู ลและประเมนิ ผสู้ มคั รอยา่ งใกล้ชดิ 3.3.2 โครงการบริหารจัดการและพัฒนาคุณภาพน้าในสหรัฐอเมริกา (DC Water Environmental Impact Bond) 1) ภาพรวมของโครงการ โครงการ SIB นี้มีขึ้นเพ่ือแก้ไขปัญหาโครงสร้างการระบายน้าซึ่งเป็นต้นเหตุ ทาใหน้ ้าเสียท่ีมีคุณภาพต่าหรือมีสารเคมีปนเป้ือนสามารถไหลลงสู่แหล่งน้าธรรมชาติในกรณีที่ฝนตกหนัก ซึ่งเป็นสาเหตุให้เกิดการเน่าเสียของน้าและส่งผลต่อสิ่งมีชีวิตที่อาศัยอยู่ในแหล่งน้า โดยหน่วยงาน DC Water and Sewer Authority (DC Water) เปน็ หนว่ ยงานที่มีหนา้ ท่ีรบั ผิดชอบหลักในการบริหารจัดการ เกี่ยวกับน้าประปาและโครงสร้างของระบบการระบายน้าภายในเขตกรุงวอชิงตัน ดี.ซี. แมรีแลนด์ และ เวอร์จิเนีย มีระบบระบายน้าอยู่ 2 ประเภท ได้แก่ ระบบท่อแยกประเภทของน้า (Separated Sewer System) และระบบท่อรวมประเภทของน้า (Combined Sewer System) โดยท่อรูปแบบ Combined Sewer System จะเปน็ รปู แบบเกา่ ทส่ี หรัฐอเมริกาใชม้ าตง้ั แตอ่ ดตี โดยขณะที่ฝนตกหนักจะทาให้ในพ้ืนท่ีที่ใช้ระบบ การระบายน้าผ่านรูปแบบของ Combined Sewer System นั้นอาจจะสร้างมลพิษหรือส่ิงปนเปื้อนสู่ แหล่งน้าบริสุทธ์ไิ ด้ เนอ่ื งจากปริมาณของน้าฝนและน้าเสียที่ไหลผ่านท่อน้า (Combined Sewer Overflows: CSOs) มมี ากเกินกว่าท่แี ผงก้นั นา้ จะรบั ได้ สานกั งานปกปอ้ งสิ่งแวดลอ้ ม (Environmental Protection Agency: EPA) กระทรวงยตุ ิธรรม (Department of Justice) เขตปกครอง ดี.ซี. และ DC Water จึงได้ริเริ่มโครงการ DC

61 Water Environmental Impact Bond โดยการระดมทุนผ่าน Environmental Impact Bond (ลักษณะ เดียวกับ Social Impact Bond) โดยมีมูลค่าของโครงการจานวน 25 ล้านดอลลาร์สหรัฐ เพื่อใช้ในการลงทุน ในโครงการ Rock Creek Project A (RC-A) ซึ่งเป็นการสร้างวัสดุท่ีสามารถดูดซับน้าได้ในปริมาณมาก และวัสดุดงั กล่าวจะทยอยคายตัวของน้าออกมาในภายหลัง โดย DC Water จะใช้วัสดุชนิดน้ีกับสิ่งปลูกสร้าง เช่น ทางเท้า หลังคาบ้าน พื้นที่ปลูกต้นไม้ และที่จอดรถ เป็นต้น ซ่ึงจะเป็นการลดปริมาณน้าฝนที่จะไหล เข้าสู่ท่อระบายนา้ รูปแบบ Combined Sewer System ทาให้ DC Water สามารถบริหารจัดการและ ควบคุมปริมาณน้าเสียที่จะไหลลงสู่แห่งน้าธรรมชาติได้อย่างมีประสิทธิภาพ รวมทั้งยังสามารถรองรับ ปริมาณน้าฝนที่มากเกินปกติจากสภาพอากาศที่เปล่ียนแปลงในอนาคตได้อีกด้วย โดยโครงการจะ ดาเนินการเปน็ ระยะเวลา 5 ปี ต้งั แต่เดือนกนั ยายน 2559 – เมษายน 2564 2) รูปแบบการดาเนินโครงการ SIB โครงการมีรูปแบบเฉพาะท่ีเจ้าของโครงการเป็นทั้งผู้ดาเนินการและเป็น ผู้ประเมนิ ผล ซ่ึงบทบาทของหน่วยงานท่เี ก่ยี วข้องและรูปแบบการดาเนนิ โครงการ มดี ังน้ี (1) นักลงทุน (Investor) มีจานวน 2 ราย คือ มูลนิธิ Calvert Foundation และบริษัทหลักทรัพย์ Goldman Sacs Urban Investment Group (2) ผ้จู า่ ยคา่ ตอบแทน (Payor) คอื DC Water (3) ผู้ดาเนินการ (Social Service Provider) คือ DC Water เนื่องจากเป็น โครงการลักษณะเฉพาะที่ต้องอาศัยการดาเนินงานเชิงเทคนิคผ่านผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้าน (4) ตัวกลาง (Intermediary) DC Water ได้จัดหา Quantified Ventures ใหเ้ ปน็ ผู้ดาเนินการธรุ กรรมทางการเงนิ ใหก้ บั ตนโดยการจาหน่าย SIB ในรปู แบบของ Private Placement (5) ผู้ประเมิน (Evaluator) โครงการนี้ DC Water ทาหน้าที่เป็นผู้ประเมิน ด้วยตนเองเน่ืองจากสามารถมีกระบวนการติดตามตรวจสอบทางวิทยาศาสตร์ สาหรับขน้ั ตอนในการดาเนนิ โครงการและความเช่อื มโยงของหน่วยงานต่างๆ ปรากฏตามแผนภาพที่ 3.9 แผนภาพท่ี 3.9 : การบริหารจดั การโครงการ DC Water Environmental Impact Bond Contract SIB (Private Placement) 25 MUSD DC Water Quantified Investor Ventures - Goldman Sachs ที่มา : คณะผ้วู ิจยั - Calvert 25 MUSD

62 จากการพิจารณารูปแบบของโครงการ DC Water EIB แล้วถือว่าโครงสร้าง อาจจะไม่มีความคล้ายคลึงกับรูปแบบของโครงสร้าง SIB ที่กล่าวมาข้างต้น และอาจจะเป็นอีกรูปแบบ ของโครงการ SIB ท่ีไม่ต้องพึ่งพิงตัวกลางหรือผู้ดาเนินการ แต่ผู้ริเร่ิมโครงการเป็นผู้บริหารจัดการท้ังหมด เวน้ แตก่ ารให้ภาคเอกชนเข้ามามสี ่วนรว่ มในการสนบั สนุนเงนิ กูส้ าหรบั โครงการเพ่ือสังคมเท่าน้นั 3) วธิ กี ารออกและเงื่อนไขทางการเงนิ ของ SIB DC Water ออกพันธบัตรท้องถ่ิน (Municipal Bond) รุ่นอายุ 30 ปี และให้ สิทธิประโยชน์ทางภาษี (30-year tax-exempt municipal bond) แก่นักลงทุน โดยให้ดอกเบี้ยในอัตรา ร้อยละ 3.43 ต่อปี ตลอดระยะเวลา 5 ปแี รก และจะกาหนดอัตราผลตอบแทนอีกคร้ังในปี 2564 ท้ังนี้ SIB กาหนดไว้ว่า DC Water จะจ่ายผลตอบแทนให้กับนักลงทุนจานวน 3.3 ล้านดอลลาร์สหรัฐ ในกรณีที่สามารถ บรรลุเป้าหมายได้ หรอื นักลงทุนจะต้องจ่ายค่าดาเนินการให้กับ DC Water จานวน 3.3 ล้านดอลลาร์สหรัฐ ในกรณที ่ีไม่สามารถบรรลุเป้าหมายได้ โดยจะจ่ายใหใ้ นปที ่ี 5 ทาใหน้ ักลงทุนมีโอกาสที่จะได้รับเงินเพิ่มเติม บนเงนิ ตน้ ของ SIB หรือไดร้ ับคืนเงนิ ตน้ ของ SIB ทีล่ ดลง ซึง่ ขึ้นอยู่กับผลการดาเนนิ การของโครงการ 4) หลกั เกณฑ์ตวั ช้วี ดั และประเมนิ ผล DC Water ได้กาหนดวิธีการวัดและประเมินผลโครงการโดยใช้ปริมาณการ ลดลงของน้าฝนทไี่ หลลงสู่แหล่งนา้ ธรรมชาติเป็นตัวกาหนด ซึ่งจะส่งผลโดยตรงต่อผลตอบแทนที่นักลงทุน จะได้รบั ในอนาคต ทั้งนี้ DC Water ได้แบ่งการประเมนิ ผลออกเป็นจานวน 3 ข้ันตอน ไดแ้ ก่ ขั้นตอนที่ 1 : การประเมินผลก่อนการดาเนินงาน โดย DC Water จะวัดค่า ปรมิ าณน้าฝนทีไ่ หลลงสู่แหลง่ น้าธรรมชาติ ซึ่งยงั ไม่มกี ารดาเนนิ งานใดๆ ของโครงการ ข้ันตอนท่ี 2 : การประเมินผลจากแผนดาเนินงาน โดย DC Water จะกาหนด ช่วงของผลลัพธ์ท่ี (Outcome Ranges) คาดว่าจะเกิดข้ึน โดยคานวณจากค่าปริมาณน้าฝนท่ีไหลลงสู่แหล่งน้า ธรรมชาติก่อนการดาเนินงานในขั้นตอนที่ 1 และแผนการดาเนินงานของโครงการ ซึ่งมีบริษัทวิศวกรอิสระ ทน่ี ักลงทนุ พจิ ารณาเลอื กเขา้ มาเปน็ ผู้คานวณ Outcome Ranges ดังกล่าว ข้นั ตอนท่ี 3: การประเมนิ ผลภายหลงั ทีไ่ ด้ดาเนินงานแล้ว DC Water จะวดั ค่า จริงของปริมาณนา้ ฝนที่ไหลลงสแู่ หล่งน้าธรรมชาตภิ ายหลังท่ไี ดด้ าเนินโครงการเสร็จส้นิ แลว้ ทั้งนี้ ผลลัพธ์จากการประเมินจะส่งให้ผลตอบแทนที่นักลงทุนจะได้รับไม่ เทา่ กนั แล้วแตก่ รณีตามตารางที่ 3.5 ดงั นี้

63 ตารางที่ 3.5 : การกาหนดผลลัพธจ์ ากการประเมนิ ท่ีส่งผลต่อผลตอบแทนท่นี กั ลงทุนจะไดร้ บั ลาดบั ผลลพั ธ์ Outcome Ranges คา่ ตอบแทนตามผลลัพธ์ 1 ปริมาณนา้ ฝนไหลลงส่แู หลง่ นา้ ธรรมชาตลิ ดลง DC Water จะจา่ ยผลตอบแทนให้ นักลงทุนจานวน 3.3 ล้านดอลลาร์ มากกวา่ ร้อยละ 41.3 ไมม่ ีการจา่ ยผลตอบแทนเพิ่มขึ้น 2 ปรมิ าณน้าฝนไหลลงสู่แหลง่ นา้ ธรรมชาตลิ ดลง นกั ลงทุนจ่ายคา่ ดาเนนิ การใหก้ ับ DC Water จานวน 3.3 ลา้ นดอลลาร์ ระหว่างร้อยละ 18.6 และ 41.3 3 ปริมาณน้าฝนไหลลงสแู่ หล่งน้าธรรมชาตลิ ดลง น้อยกว่าร้อยละ 18.6 ท่ีมา : FACT SHEET: DC Water Environmental Impact Bond จากตารางข้างต้นจะเห็นได้ว่า นักลงทุนจะร่วมรับความเส่ียงหากผู้ดาเนินการ บริหารจัดการได้ต่ากว่าผลลัพธ์ท่ีกาหนดไว้ แต่หากผู้ดาเนินการสามารถบริหารจัดการได้ดีกว่าท่ีกาหนด นักลงทุนจะได้รับผลตอบแทนเพิ่มขึ้นจานวน 3.3 ล้านดอลลาร์ ซ่ึงจานวนที่เพิ่มข้ึนหรือลดลงดังกล่าวจะ สง่ ผลต่อการคานวณดอกเบี้ยที่นกั ลงทุนจะได้รบั ตลอดระยะเวลา 25 ปี ท่เี หลอื ของอายพุ ันธบัตร SIB 5) ผลการดาเนินโครงการ (1) ประโยชน์ต่อนักลงทุนด้านผลตอบแทน โดยนักลงทุนโอกาสที่จะได้รับ ผลตอบแทนเพ่ิมข้ึนหากผู้ดาเนินการสามารถบริหารจัดการได้ดีกว่าที่กาหนดไว้ ซึ่งทาง DC Water ได้ ประเมินไวว้ า่ หากเป็นไปตามลาดบั ผลลัพธ์ที่ 3 จะทาให้นักลงทุนได้รับผลตอบแทนเฉลี่ยประมาณร้อยละ 4.12 ต่อปี ซึ่งเพิ่มขึ้นประมาณ 92 basis points (bps) จากอัตราผลตอบแทน (Yield) ของพันธบัตรสหรัฐฯ รุ่นอายุ 25 ปี (เนื่องจากมีอายุคงเหลือเท่ากับอายุของ SIB ที่เหลือ) รวมทั้งนักลงทุนได้รับสิทธิประโยชน์ ทางภาษีโดยไมต่ อ้ งนาผลตอบแทนที่ไดร้ บั ไปคดิ ภาษี นอกจากนี้ ยังเป็นการส่งเสริมให้ภาคเอกชนมีส่วนใน การชว่ ยเหลือสังคมและสิ่งแวดล้อมมากข้ึน (2) ประโยชน์ต่อหน่วยงานภาครัฐโดยการลงทุนนี้ไม่ต้องใช้งบประมาณของ DC Water ซึ่งถือเป็นหน่วยงานรัฐวิสาหกิจท่ีมีรัฐบาลคอยช่วยเหลือและสนับสนุนด้านงบประมาณ ทั้งน้ี DC Water อาจสามาถลดภาระต้นทุนจากการลงทุนในโครงการนี้หากโครงการไม่สามารถบรรลุเป้าหมาย ทก่ี าหนดได้อีกดว้ ย (3) ประโยชน์ต่อสังคมโดยโครงการมีส่วนช่วยสนับสนุนให้เกิดแหล่งน้าสะอาด ที่สามารถนามาผลติ เป็นน้าประปาใหก้ ับประชาชนในพน้ื ที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น รวมท้ังค่าใช้จ่าย ในการบรหิ ารจัดการนา้ ในพน้ื ทีท่ ลี่ ดลง ซง่ึ อาจสง่ ผลให้ค่านา้ ประปาลดลงในอนาคต นอกจากนี้ ประชาชน ในพืน้ ที่จะมีแหลง่ น้าธรรมชาตทิ ส่ี ะอาดมากข้นึ เนื่องจากสิ่งปนเปื้อนจากน้าเสียท้ังสารเคมีและน้าจากการ อุปโภคท่ีเป็นต้นเหตุของการเกิดน้าเน่าลดลง รวมถึงเป็นการอนุรักษ์ส่ิงมีชีวิตในแหล่งน้าและรักษาระบบ นเิ วศนข์ องธรรมชาตใิ นระยะยาว

64 6) สรปุ ผลการศึกษาของโครงการ SIB เน่ืองจากโครงการยังอยู่ในขั้นตอนการดาเนินการก่อสร้างวัสดุเพื่อการดูดซับน้า ทาให้ยังไม่สามารถระบุปัจจัยท่ีแสดงถึงความสาเร็จของโครงการได้ อย่างไรก็ดี เม่ือพิจารณาจากรูปแบบ โครงการทมี่ ีลกั ษณะเฉพาะโดยเป็นการเป็นเจ้าของโครงการท่ีทาหน้าท่ีดาเนินการและประเมินผลเองของ DC Water ที่เป็นหนว่ ยงานรัฐวสิ าหกิจทาใหส้ ามารถนามาเปน็ ตน้ แบบสาหรบั โครงการในประเทศไทยที่ต้องอาศัย ความรูค้ วามเชย่ี วชาญของหน่วยงาน อาทิ การทาโครงการ SIB ดา้ นพลังงานสะอาด โดยอาศัยรัฐวิสาหกิจ กลุ่มพลังงานไฟฟ้าหรือกลุ่มปิโตรเคมี หรือโครงการ SIB ด้านคมนาคมขนส่งที่ต้องอาศัยรัฐวิสาหกิจท่ีมี ความเชย่ี วชาญและเจ้าของกจิ การอยแู่ ลว้ 3.4 การวิเคราะหบ์ ทเรยี นจากกรณศี ึกษาโครงการ SIIB ในต่างประเทศ จากการศึกษาวิเคราะห์กรณีศึกษาโครงการ SIB ในต่างประเทศท้ัง 5 โครงการข้างต้น คณะผู้วิจัยได้ถอดบทเรียน (Lesson Learned) ท่ีสาคัญเพื่อนามาปรับใช้กับโครงการเพ่ือสังคมท่ีเหมาะสม ในประเทศไทย โดยเฉพาะประเด็นการพิจารณาลักษณะของโครงการที่เหมาะสมสาหรับการระดมทุนใน รูปแบบ SIB การกาหนดโครงสรา้ งและรูปแบบการดาเนินงาน แนวทางการระดมทุน เงื่อนไขผลตอบแทน วธิ กี ารบรหิ ารโครงการ และการติดตามประเมนิ ผลโครงการ โดยมีรายละเอยี ด ดงั น้ี 3.4.1 ลักษณะของโครงการเพ่อื สงั คมทเ่ี หมาะสมสาหรับการระดมทุนรปู แบบ SIB จากกรณีศกึ ษาโครงการ SIB ในต่างประเทศท้ัง 5 โครงการสามารถจาแนกออกเป็น 4 ประเภท คือ โครงการดา้ นการลดปัญหาการก่ออาชญากรรม โครงการด้านการศึกษา โครงการด้านพัฒนา ฝมี อื แรงงาน และโครงการด้านสิ่งแวดล้อม โดยการวเิ คราะหล์ ักษณะปรากฏตามตารางท่ี 3.6 ดงั นี้ ตารางท่ี 3.6 : การวเิ คราะห์รปู แบบของโครงการเพือ่ สังคมตวั อย่างในต่างประเทศ ประเภท รูปแบบการดาเนนิ งาน ด้านการลด ปญั หาการกอ่  เป็นการลดปญั หาการก่อคดีซ้าของผูต้ ้องขังทไี่ ด้รับโทษระยะสั้นหรือกลมุ่ เยาวชนท่มี ีแนวโนม้ อาชญากรรม สามารถปรับปรงุ พฤติกรรมในการดาเนินชวี ติ ไดห้ ลงั จากไดร้ บั การปลอ่ ยตัว ดา้ นการศึกษา  เปน็ การฝึกทักษะ ใหค้ าแนะนา และกากบั ตดิ ตามเพอื่ ให้สามารถดารงชพี อย่ไู ดต้ ่อไปโดยลด ความเสยี่ งในการก่อคดซี า้  หน่วยงานภาครัฐตระหนักถึงภาระงบประมาณท่ีใช้ในการดแู ลผู้ตอ้ งขังในแตล่ ะปี ซึง่ การลดภาระ ดังกลา่ วจะช่วยให้สามารถนางบประมาณไปใชใ้ นโครงการเพอ่ื สงั คมอน่ื ไดเ้ ป็นจานวนมาก  เป็นโครงการเพ่ือสร้างโอกาสทางการศึกษาให้กับผ้ยู ากไร้ในพนื้ ท่ีห่างไกล และกลุ่มผู้ทไี่ ด้รับ ผลกระทบจากปญั หาด้านภมู ศิ าสตร์ เศรษฐกจิ ประเพณีและวฒั นธรรม

65 ประเภท รูปแบบการดาเนนิ งาน ด้านการพฒั นา  เป็นการฝึกพัฒนาฝีมือแรงงานและสร้างประสบการณ์ในการทางานให้แก่กล่มุ วยั รุ่นและ ฝมี ือแรงงาน เยาวชนโดยอาศัยผู้ฝึกสอน (Coach) ในการกากับดแู ล ดา้ นสง่ิ แวดลอ้ ม  ในต่างประเทศภาครัฐมภี าระด้านสวสั ดิการท่ีจะต้องชดเชยให้แกผ่ ้วู ่างงานเป็นจานวนมาก การดาเนนิ โครงการเพ่ือพัฒนาฝีมอื แรงงานใหส้ ามารถดารงชีพได้ด้วยตนเองจึงช่วยลดภาระ ของภาครัฐเพ่ือนาเงินไปใช้ในโครงการเพ่ือสังคมอ่ืนต่อไป  เป็นโครงการท่ีดาเนินการเพ่ือป้องกันปัญหาทางส่งิ แวดล้อมซึ่งอาจส่งผลกระทบต่อสุขภาพ อนามัยและคณุ ภาพชีวิตของผู้คนในท้องท่ี  มีการดาเนินงานโดยภาครัฐที่มีความเช่ยี วชาญและสามารถทาโครงการไดจ้ ริง อย่างไรก็ตาม จากข้อมูลโครงการ SIB ในต่างประเทศกว่า 132 โครงการและ สามารถจาแนกได้ถึง 7 ประเภทบ่งช้ีว่ารูปแบบการระดมทุนแบบ SIB สามารถประยุกต์ใช้ได้กับโครงการ เพื่อสังคมส่วนใหญ่ได้ แต่หน่วยงานผู้เป็นเจ้าของโครงการหรือเป็นผู้ดาเนินการให้บริการทางสังคมท่ี ประสบปญั หานน้ั จะต้องพิจารณาถึงปัจจัยเบื้องต้นท่ีจะทาให้การดาเนินโครงการเพ่ือสังคมในรูปแบบ SIB มีความเหมาะสม ดังนี้ 1) ผลลัพธ์ที่ต้องการของโครงการมีความชัดเจนและสามารถวัดผลได้ เนื่องจาก หน่วยงานภาครัฐเจ้าของโครงการต้องอาศัยผลการประเมินจากผลลัพธ์ที่มีความชัดเจนและสามารถ คานวณเชิงคณิตศาสตร์ในการกาหนดเง่ือนไขจ่ายคืนเงินต้นและผลตอบแทน เช่น อัตราการก่อคดีซ้า หรอื ขอ้ มูลผลสมั ฤทธ์ิทางการศกึ ษา เปน็ ตน้ 2) ผลลัพธ์ที่ได้สามารถพัฒนาคุณภาพได้ ซึ่งจะสอดคล้องกับระบบการประเมินผล ที่สามารถระบุเงื่อนไขได้ชัดเจน รวมถึงจูงใจให้เกิดการพัฒนาโครงการและการลงทุนของนักลงทุนหาก โครงการมผี ลลพั ธท์ ีด่ ขี ้นึ เรื่อยๆ เช่น คณุ ภาพน้าในแหล่งนา้ ธรรมชาติดีขนึ้ เรือ่ ยๆ 3) ความต้องการของส่วนรวมท่จี ะเพมิ่ ประสิทธภิ าพการดาเนนิ โครงการ โดยหาก เปน็ โครงการที่ถูกมองวา่ ดอี ยแู่ ลว้ ก็จะขาดการสนับสนนุ ของท้ังหนว่ ยงานภาครัฐและภาคเอกชน 4) หน่วยงานภาครัฐกาลงั หาวิธีการในการลดหรือถ่ายโอนความเสี่ยงด้านการเงิน ซงึ่ เป็นประเดน็ พจิ ารณาที่สาคัญหากภาครัฐมองว่าโครงการเพื่อสังคมที่มีอยู่มีความจาเป็น ใช้งบประมาณ จานวนมาก และมคี วามเส่ยี ง การประยุกตใ์ ช้รูปแบบ SIB จะกอ่ ให้เกดิ ประโยชนต์ ่อการใชง้ บประมาณได้ 5) ความต้องการลงทุนในเคร่ืองมือระดมทุนรูปแบบใหม่ เช่น ในกรณีของ Goldman Sachs ซึ่งเป็นนักลงทุนรายใหญ่ของโครงการ SIB ในสหรัฐอเมริกา ซึ่งเป็นทั้งการกระจาย ความเส่ียงจากการลงทุนในรูปแบบเดิม เพ่ิมผลตอบแทนหากโครงการสาเร็จ และใช้ประโยชน์จากสิทธิ ประโยชน์ทางภาษี

66 6) มีปริมาณเงินทุนในภาคเอกชนที่เก่ียวข้องกับผลลัพธ์ของโครงการเพียงพอต่อ การระดมทุน ซึ่งจะเป็นส่วนช่วยกระตุ้นให้โครงการสามารถระดมทุนได้เพียงพอต่อการดาเนินโครงการ เช่น ผู้ลงทุนใน HM Peterborough Prison SIB เป็นมูลนิธิและองค์กรการกุศลในท้องถ่ินหลายราย ซ่ึงมี เป้าประสงคใ์ นการชว่ ยส่งเสรมิ คณุ ภาพชวี ิตของอดีตผตู้ ้องขังและจะไดป้ ระโยชน์ตอ่ ชุมชนในภาพรวม ในการน้ี ตัวอย่างโครงการเพื่อสังคมท้ัง 5 โครงการมีลักษณะท่ีตรงกับปัจจัย เบื้องต้นดังกล่าว โดยมีท้ังโครงการที่สามารถดาเนินการได้แล้วเสร็จและโครงการที่มีแนวโน้มว่าจะสาเร็จ ในอนาคต อย่างไรก็ดี สาหรับโครงการ New York City Juvenile Recidivism ท่ีแม้ว่าจะมีปัจจัยต่างๆ ข้างตน้ แตก่ ลับประสบความล้มเหลวนนั้ เปน็ ผลมาจากรูปแบบการดาเนินโครงการและการกาหนดตัวช้ีวัด ทไ่ี ม่เหมาะสม รวมถึงยงั ไมส่ ามารถระบถุ งึ ตน้ ตอของปัญหาและแก้ไขได้อย่างตรงจุด 3.4.2 การกาหนดโครงสรา้ ง SIB ผเู้ กีย่ วข้อง และรูปแบบการดาเนนิ โครงการ ลกั ษณะสาคัญประการหน่ึงของการระดมทุนด้วย SIB ท่ีเป็นปัจจัยแห่งความสาเร็จ คือการกาหนดโครงสร้าง SIB และรูปแบบการดาเนินโครงการจะต้องมีการบูรณาการหน่วยงานต่างๆ จากท้ังภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคมในพื้นที่มาร่วมกันแก้ไขปัญหาสังคมตามความเช่ียวชาญ และความถนัด ซึ่งจากโครงการ SIB ในต่างประเทศทั้ง 5 โครงการสามารถจาแนกโครงสร้างผู้เก่ียวข้อง และรปู แบบการดาเนนิ โครงการไดด้ งั นี้ 1) ผู้จ่ายค่าตอบแทน (Payor) ในโครงสร้างของ SIB จะเป็นภาครัฐซึ่งเป็นผู้ รับผิดชอบการดาเนินโครงการเพื่อสังคมโดยใช้จ่ายจากเงินงบประมาณ ซ่ึงเมื่อโครงการประสบความ สาเร็จจะเป็นการใชจ้ า่ ยงบประมาณไดอ้ ย่างมปี ระสทิ ธิภาพ และหากโครงการล้มเหลวภาครัฐไม่มีข้อผูกพัน ในการชาระคืนเงินให้แก่นักลงทุนจึงเป็นการประหยัดงบประมาณ อย่างไรก็ดี ในกรณีของโครงการ Educate Girls Development Impact Bond มีลักษณะสาคัญที่กองทุนภาคเอกชนเป็นผู้จ่าย ค่าตอบแทนให้แก่นักลงทุนโดยไม่พ่ึงพิงภาครัฐท่ีมีข้อจากัดด้านงบประมาณ แสดงให้เห็นถึงบทบาท ทสี่ าคญั ของภาคเอกชนในการขบั เคล่ือนโครงการเพื่อสงั คม 2) นักลงทุน (Investor) การกาหนดกลุ่มนักลงทุนใน SIB จะมีความแตกต่างกัน ออกไปตามลกั ษณะของโครงการ รปู แบบการระดมทุน และการกาหนดเงื่อนไขทางการเงิน เช่น โครงการ Peterborough ที่เป็นสัญญา Payment by result เน้นการระดมทุนในพ้ืนที่และองค์กรไม่แสวงหากาไร เป็นหลัก โครงการ New York City Juvenile Recidivism ท่ีโครงการมีความไม่แน่นอนสูงโดยระดมทุน แบบ Senior Loan ซึ่งกาหนดเงอื่ นไขทีม่ คี วามเสี่ยงไม่จา่ ยคนื เงินต้นและผลตอบแทนจึงสามารถระดมทุน ไดจ้ ากภาคเอกชนรายเดยี ว หรอื โครงการ Sticking Together SIB ท่ีมีผลการดาเนินงานของ Pilot Project และออกเป็นตราสารหน้ีที่รับประกันคืนเงินต้นและมีอัตราผลตอบแทนคงท่ีในช่วง 2 ปีแรก จึงสามารถ ระดมทนุ จากนักลงทนุ รายยอ่ ยได้เปน็ จานวนมาก

67 3) ผู้ดาเนินการ (Social Service Provider) ในตัวอย่างทั้ง 5 โครงการส่วนใหญ่ จะมีผู้ดาเนินการเป็นภาคเอกชนซ่ึงมีความมีความยืดหยุ่นในการปฏิบัติงาน รวมท้ังมีประสบการณ์ในการ ทาโครงการเพื่อสังคม ซ่ึงการกาหนดให้หน่วยงานภาคเอกชนเป็นผู้ดาเนินการดังกล่าวจะช่วยลดภาระ ของภาครัฐในการปฏิบัติงาน โดยให้ทาหน้าที่เป็นเพียงผู้กากับติดตามและควบคุมให้โครงการเป็นไปตาม วัตถุประสงค์ท่ีกาหนดไว้ ยกเว้นแต่โครงการ DC Water EIB ที่ผู้ดาเนินการและผู้จ่ายค่าตอบแทนเป็น หน่วยงานเดียวกันซึ่งเป็นผลเนื่องจากโครงการท่ีมีลักษณะเชิงวิศวกรรม ต้องใช้ความเชี่ยวชาญและ การดาเนินงานเชิงวิทยาศาสตร์ เป็นเหตุให้รัฐวิสาหกิจเจ้าของโครงการต้องรับผิดชอบดาเนินการท้ังหมด 4) ตัวกลาง (Intermediary) ในโครงสร้าง SIB จะทาหน้าที่คอยประสานงานระหว่าง หน่วยงานอื่นๆ เพื่อให้โครงการบรรลุเป้าหมาย เช่น หน่วยงาน Social Finance หน่วยงาน Instiglio หน่วยงาน SYC เป็นตน้ ซ่งึ ในบางกรณีอาจรวมถึงหน่วยงานท่ีทาหน้าท่ีระดมทุนและให้บริการทางการเงิน จึงตอ้ งเปน็ หนว่ ยงานที่มคี วามเป็นอิสระ ไม่มีผลประโยชนท์ บั ซ้อนกับฝ่ายภาครัฐและภาคเอกชน อย่างไรก็ดี หากโครงการ SIB มลี ักษณะเฉพาะบทบาทของตัวกลางกจ็ ะถูกลดนอ้ ยถอยลงไป 5) ผู้ประเมิน (Evaluator) เป็นโครงสร้างสาคัญที่ทาให้โครงการ SIB มีความ แตกต่างจากโครงการเพ่ือสังคมอื่นที่ดาเนินการผ่านวิธีการงบประมาณปกติ โดยการประเมินผลจาก หนว่ ยงานท่เี ป็นอิสระจะช่วยผลักดันให้การดาเนินงานเพื่อแก้ไขปัญหาทางสังคมเป็นไปอย่างเข้มข้นบรรลุ เป้าหมายที่กาหนด ซึ่งการพิจารณาคัดเลือกผู้ประเมินที่มีความเหมาะสมเป็นหนึ่งในปัจจัยท่ีสร้างความ นา่ เชื่อถือให้แกน่ กั ลงทุนทีล่ งทนุ ในโครงการ SIB น้นั ได้ อยา่ งไรก็ดี จากตัวอย่างมีโครงการบางลักษณะท่ีไม่ จาเปน็ ตอ้ งใชผ้ ู้ประเมนิ ไดแ้ ก่ โครงการ Sticking Together SIB ทีใ่ ช้ระบบการประเมินโดยการนับช่ัวโมง กิจกรรมเพื่อเพื่อคานวณอัตราผลตอบแทน และโครงการ DC Water EIB ท่ีการประเมินผลพิจารณาจาก ข้อพิสูจนท์ างวทิ ยาศาสตรข์ องการปนเปอื้ นสารเคมใี นแหล่งน้า เปน็ ตน้ ในการนี้ เนื่องจากโครงสร้างองค์ประกอบ SIB ที่มีความแตกต่างกันของแต่ละ โครงการ ส่งผลให้สามารถจาแนกรูปแบบการดาเนินโครงการออกเป็น 3 รูปแบบโดยมีรายละเอียดตาม ตารางที่ 3.7 ดงั น้ี ตารางท่ี 3.7 : จาแนกรูปแบบตวั อยา่ งโครงการ SIB ในต่างประเทศ รูปแบบการดาเนินงาน ตัวอย่างโครงการ SIB ในต่างประเทศ Directed SIB โครงการ DC Water EIB ซึ่ง DC Water ทาสญั ญากับนักลงทุนโดยตรงผ่านการออก Municipal Bond รุ่นอายุ 30 ปี และเป็นผู้ดาเนินโครงการพร้อมทงั้ กากับดูแลเองโดยตรง Intermediated SIB โครงการ HM Peterborough Prison ที่ Social Finance ในฐานะตัวกลางทาหน้าที่หลัก ในการระดมทุนในระยะเร่ิมต้นโครงการและกากับติดตามการดาเนนิ งาน

68 รปู แบบการดาเนนิ งาน ตัวอยา่ งโครงการ SIB ในต่างประเทศ Managed SIB โครงการ Educate Girls Development Impact Bond ซึง่ หนว่ ยงาน Educated Girls ท่ี เป็นตวั กลางเป็นผู้ดาเนินการหลักในการสรา้ งเครือข่ายทางสังคมทั้งจากหน่วยงานภาครัฐ ภาคเอกชน และองค์กรอสิ ระในพนื้ ที่ โครงการ Sticking Together ที่ NSW Government วา่ จา้ ง SYC เปน็ ผูด้ าเนินการหลกั และมี SVA ทาหน้าท่อี อก Sticking Together Notes แก่นักลงทุนและบรหิ ารเงินในกอง Trust สาหรบั การดาเนนิ โครงการ โครงการ New York City Juvenile Recidivism ท่ี MDRC ทาสัญญากบั นกั ลงทุนเพอ่ื นา เงินไปใช้ดาเนินโครงการในนามของ The City of New York ซึง่ เปน็ ผู้รบั ภาระชาระคนื เงนิ ตน้ และผลตอบแทน ดังน้นั โครงการ SIB จงึ ไมม่ ีรูปแบบโครงสรา้ งทต่ี ายตัว หน่วยงานเจ้าของโครงการ และผู้ดาเนินโครงการสามารถประยุกต์ใช้ให้เหมาะสมตามลักษณะโครงการ ข้อจากัดทางกฎหมาย และ กรอบวิธีการบริหารโครงการเพ่ือการดาเนินงานมีความยืดหยุ่นและสามารถบรรลุวัตถุประสงค์เพื่อ แก้ปัญหาทางสังคมทกี่ าหนดไว้ 3.4.3 แนวการระดมทุน การกาหนดเงื่อนไขและผลตอบแทนของ SIB เนื่องจาก Social Impact Bond เป็นกลไกในการระดมทุนที่สามารถดาเนินการ ไดท้ ้ังในรปู แบบสญั ญาเงนิ กู้ (Loan) ตราสารหนี้ (Bond) หรือสญั ญาว่าจ้าง (Contract) ส่งผลให้เกิดความ หลากหลายในรปู แบบการระดมทนุ ของแต่ละโครงการ SIB ในต่างประเทศท่ีคณะผู้วิจัยคัดเลือกมาวิเคราะห์ นอกจากนี้ จากรูปแบบสัญญาท่ีกาหนดทาให้เง่ือนไขทางการเงินและผลตอบแทนของ SIB มีความแตกต่าง กนั ออกไปด้วย โดยมีรายละเอยี ดปรากฏตามตารางที่ 3.8 ตารางท่ี 3.8 : การระดมทุน เงือ่ นไขทางการเงนิ และการกาหนดผลตอบแทนของตัวอย่างโครงการ SIB โครงการ การระดมทุน เง่ือนไข การกาหนดผลตอบแทน HM สญั ญาแบบ จ่ายคืนเงนิ ต้นและ ผลตอบแทนมี 2 ระดบั คอื หากอตั ราการลดลงของ Peterborough Payment by ผลตอบแทนหาก กอ่ คดซี า้ มากกวา่ รอ้ ยละ 10 จะไดร้ บั ผลตอบแทน Prison Results โครงการประสบ สงู สุดถึงร้อยละ 13 ต่อปี แตห่ ากบรรลเุ ปา้ หมาย ผลสาเร็จตามตัวช้ีวดั โดยมีคา่ เฉลย่ี อัตราการลดลงของการก่อคดซี า้ มากกวา่ Educate Girls สญั ญาวา่ งจา้ ง ทกี่ าหนด ร้อยละ 7.5 จะไดร้ ับผลตอบแทนทีร่ อ้ ยละ 3 ตอ่ ปี Development โดย UBS ให้ จะจา่ ยคืนเงินต้น คานวณตามระดบั ของ PEP โดย CIFF กาหนดวงเงนิ Impact Bond Working Capital และผลตอบแทน จ่ายคนื ให้ UBS ทีอ่ อกเงนิ ดาเนินการสงู สดุ ไมเ่ กนิ และเรยี กคนื เงิน ตามการดาเนิน 422,000 ลา้ นเหรยี ญสหรฐั จาก Payor โครงการที่คาดหวัง (PEP)

69 โครงการ การระดมทุน เง่ือนไข การกาหนดผลตอบแทน New York City Senior Loan จา่ ยคนื เงนิ ตน้ และ จ่ายคนื เงนิ ต้นหากสามารถลดอตั ราก่อคดซี ้าไดต้ ั้งแต่ Juvenile โดยมผี ู้คา้ ผลตอบแทนครง้ั ร้อยละ 8.5 และจะเพมิ่ ผลตอบแทนหากอตั ราการกอ่ Recidivism ประกัน เดยี วเม่ือสนิ้ สดุ คดีซ้าลดลงมากขนึ้ ซงึ่ หากโครงการสาเร็จจะได้ โครงการหาก ผลตอบแทนอยทู่ รี่ อ้ ยละ 11 – 22 ต่อปี Sticking Bond โดยออก ประสบผลสาเร็จ Together SIB Sticking รุ่นอายุ 4 ปี 7 เดือน กาหนดอัตราดอกเบ้ียคงท่ีในปีท่ี 1 และ 2 ท่รี ้อยละ 3 Together แบบรับประกนั ตอ่ ปี สาหรบั ในปีที่ 3 ปีที่ 4 และปีที่ 5 อัตราดอกเบยี้ DC Water EIB Notes เงนิ ต้น แปรผนั ตามผลการดาเนนิ งานทรี่ อ้ ยละ 0 – 18 ต่อปี Municipal Bond และได้รับ รนุ่ อายุ 30 ปี กาหนดอตั ราผลตอบแทนคงที่ใน 5 ปีแรกรอ้ ยละ สทิ ธปิ ระโยชน์ 3.43 ต่อปี และส้ินสดุ ปที ่ีจะนาผลการดาเนินงานมา ทางภาษจี าก ปรับเงินตน้ หากโครงการสาเรจ็ เงนิ ต้นจะเพมิ่ ขนึ้ อกี อัตราดอกเบยี้ 3.3 ลา้ นเหรยี ญสหรฐั หรือหากลม้ เหลว เงินต้นจะ ปรบั ลดลง 3.3 ล้านเหรียญสหรฐั ท้ังนี้ นกั ลงทนุ จะ ได้รับอตั ราดอกเบี้ยตอ่ เน่อื งไปจนครบกาหนดอายุ จากการศึกษารูปแบบการระดมทุน และการกาหนดเงื่อนไขและผลตอบแทนของ SIB ของโครงการ SIB ตัวอย่างทั้ง 5 โครงการข้างต้นจะมีความแตกต่างกันค่อนข้างมาก ท้ังน้ี ขึ้นอยู่กับการกาหนด รปู แบบโครงสรา้ งของ SIB และผ้เู ก่ียวข้องของโครงการ เพ่ือให้สอดคล้องกับบริบทและสภาวะแวดล้อมของ โครงการน้ันๆ อย่างไรก็ตาม คณะผู้วิจัยเห็นว่า ประเด็นหลักในการพิจารณากาหนดรูปแบบการระดมทุน และการกาหนดเง่ือนไขและผลตอบแทนของ SIB มีดงั นี้ 1) ควรมีการกาหนดอัตราผลตอบแทน วิธีการจ่ายผลตอบแทน เง่ือนไขหรือตัวช้ีวัด ที่ชัดเจนต้ังแต่ก่อนเริ่มโครงการ เพราะเป็นจุดเริ่มต้นที่สาคัญในการจะได้มาซ่ึงเงินทุนจาก Investor เพื่อ นามาใช้จ่ายในโครงการ อีกทั้งยังเป็นการสร้างความเชื่อมั่นให้กับนักลงทุนอีกด้วย ยกตัวอย่างเช่น โครงการสง่ เสรมิ ให้เด็กผ้หู ญงิ ในประเทศอินเดียได้รับการศึกษา (Educate Girls Development Impact Bond) ท่ีมีการกาหนดวงเงินจ่ายคืนเงินต้นและผลตอบแทนรวมในวงเงินสูงสุดไม่เกิน 422,000 ล้านบาท และแสดงตารางการจ่ายผลตอบแทน (Return on Investment) ตามผลการดาเนินโครงการที่คาดหวัง (Percent of Expected Preformance : PEP) ทีช่ ดั เจน 2) การกาหนดอตั ราผลตอบแทนในอัตราท่ีเหมาะสมและสามารถจูงใจให้ Investor ลงทุน ในพนั ธบัตรเพ่ือสังคม เม่ือเปรียบเทียบกับอัตราผลตอบแทนในการลงทุนในทรัพย์สินทางการเงินอ่ืน และ เน่ืองจากโครงการเพื่อสังคมมีความเส่ียงค่อนข้างสูงท่ีจะไม่ได้รับผลตอบแทน ประกอบกับอาจถูกมองว่า เป็นการผลักความเสี่ยงของรัฐบาลไปยัง Investor จึงอาจไม่จูงใจ Investor เท่าท่ีควร ดังน้ัน อาจพิจารณา

70 การรับประกันเงินต้น การรับประกันผลตอบแทนข้ันต่า หรือกาหนดอัตราผลตอบแทนเป็นช่วงแบบ ข้นั บนั ได นอกจากนี้ มาตรการทางภาษีของภาครัฐถือเป็นหนึ่งในเครื่องมือที่มีส่วนช่วยกระตุ้นให้โครงการ SIB มีความน่าสนใจในกลุ่มนักลงทุนโดยเฉพาะนักลงทุนสถาบัน ดังเช่นโครงการ DC Water EIB ท่ีมีการ ให้สิทธปิ ระโยชนท์ างภาษแี ก่นกั ลงทุนยกเวน้ ภาษเี งนิ ได้จากการลงทุนในตราสารหน้ีดังกล่าว ทาให้ภาครัฐ สามารถระดมทุนเพื่อใช้ในโครงการเพ่ือสังคมด้วยการออกตราสารหนี้ระยะยาวได้ 3) การกาหนดอัตราผลตอบแทนของ SIB ควรสอดคล้องกับประโยชน์ที่ได้รับจากการ ดาเนินโครงการ เช่น การประหยดั งบประมาณภาครัฐ ประโยชน์ที่สังคมได้รับ เป็นต้น โดยควรดาเนินการ วิเคราะห์ต้นทุนและผลประโยชน์ (Cost-Benefit Analysis : CBA) เพ่ือให้เห็นความคุ้มค่าของโครงการ รวมถึงการทาการวิเคราะห์ความอ่อนไหว (Sensitivity Analysis) ในสถานการณ์ต่าง ๆ เพื่อให้เห็นถึงตัว แปรที่สาคัญในการดาเนินโครงการ เพื่อนามาใช้กาหนดอัตราผลตอบแทน ยกตัวอย่างเช่น โครงการ Peterborough Prison รัฐมีงบประมาณในการดูแลผู้ต้องขัง 45,000 ปอนด์ต่อคนต่อปี ดังน้ัน สมมติหาก โครงการลดอัตราการก่อคดีซ้าได้ 1 คน ผลตอบแทนที่ Investor จะได้รับก็ไม่ควรเกิน 45,000 บาท ลบด้วย ต้นทุนของโครงการ เป็นต้น 3.4.4 การบริหารโครงการและการประเมนิ ผลโครงการ คณะผวู้ ิจัยไดท้ าการวเิ คราะหต์ วั อยา่ งโครงการ SIB ในตา่ งประเทศขา้ งต้นเก่ียวกับ วิธีการบริหารโครงการและการประเมินผลโครงการซ่ึงส่งผลต่อผลสัมฤทธิ์ของโครงการ โดยสามารถ เปรียบเทียบได้ตามตารางที่ 3.9 ดังน้ี ตารางที่ 3.9 : การวิเคราะห์การบริหารโครงการและประเมินผลของตัวอย่างโครงการ SIB ในตา่ งประเทศ โครงการ การบรหิ ารโครงการ HM Peterborough Prison  โครงการมบี ริหารงานโดยตัวกลางทีม่ ีความเปน็ อสิ ระและสามารถประสานงานกับ หนว่ ยงานอ่นื ทีเ่ กย่ี วข้องได้เป็นอยา่ งดี การระดมทนุ ที่จงู ใจนักลงทนุ เน่อื งจากมี การกาหนดตวั ช้ีวดั 2 ระดบั ทาใหม้ ีกลมุ่ องค์กรไม่แสวงหากาไรในพ้นื ท่เี ป็นนักลงทนุ ในโครงการจานวนมากนอกจากน้ี ผ้ใู ห้บริการท่ีมคี วามหลากหลายและสามารถกากับ ดูแลผเู้ ข้ารว่ มโครงการไดอ้ ย่างทั่วถงึ เป็นหน่ึงในปัจจัยสาคญั ทที่ าโครงการประสบ ความสาเร็จ และทาให้ผเู้ ขา้ รว่ มโครงการสามารถปรบั ตวั กบั การดารงชวี ติ หลงั ไดร้ บั การปล่อยตัว มีอาชีพที่มั่นคงและลดอัตราการกอ่ คดซี า้ ไดใ้ นระดบั ทนี่ ่าพอใจ  ท้งั นี้ การประเมินผลโครงการดาเนินการโดยหนว่ ยงานของสานักงานผู้ตรวจการแผ่นดนิ ท่ีนา่ เชือ่ ถือและสามารถสรา้ งความเช่อื มน่ั ใหแ้ กน่ ักลงทนุ และผมู้ สี ่วนได้เสยี วา่ การดาเนินงานเป็นไปอย่างโปร่งใส  รอบระยะเวลาประเมินภายใน 12 เดอื นหลงั จากผเู้ ข้ารว่ มโครงการในแต่ละรอบไดร้ ับ การปลอ่ ยตัว

71 โครงการ การบริหารโครงการ Educate Girls Development  โครงการเป็นการดาเนนิ ขององคก์ รไมแ่ สวงหากาไรท่ีเน้นเป้าหมายผลสัมฤทธิ์ของ Impact Bond โครงการเป็นสาคญั โดย UBS ใหเ้ งนิ ทุนสาหรับเป็นทุนหมุนเวยี นในการดาเนินงาน แก่ Educated Girls ซึ่งเปน็ ผดู้ าเนินโครงการท่ีทาหน้าที่ประสานงานกับหน่วยงานอนื่ New York City ทงั้ ภาครฐั ภาคเอกชน และภาคประชาสังคม หลงั จากดาเนินการแลว้ เสร็จจึงสง่ Juvenile ผลการประเมนิ เพื่อขอรบั เงนิ อดุ หนุนจากกองทนุ การกุศลระหวา่ งประเทศคืนให้แก่ UBS Recidivism เพือ่ นาเงนิ ท่ีไดร้ ับเปน็ ทุนสาหรบั ดาเนนิ โครงการเพือ่ สังคมอน่ื ตอ่ ไป แสดงให้เห็นถงึ ความศักยภาพขององค์กรไมแ่ สวงหากาไรในการดาเนินงานเพือ่ สังคม Sticking Together SIB  ท้ังน้ี การประเมินผลดาเนินการโดยองคก์ รพัฒนาสังคมท่มี ีความอสิ ระองค์กรไม่แสวง หากาไรทที่ าหน้าทเ่ี ป็นผดู้ าเนนิ โครงการ รวมทั้งรายงานผลการประเมนิ โดยตรงใหแ้ ก่ ผู้จา่ ยคา่ ตอบแทน  รอบระยะเวลาประเมินทกุ 1 ปี เป็นเวลา 3 ปตี ดิ ตอ่ กนั โดยใชผ้ ลการประเมินในปที ่ี 3 สาหรับการคานวณผลตอบแทนใหแ้ กน่ กั ลงทุน  โครงการระดมทนุ ในรูปแบบ Loan ทีม่ อี งค์กรการกุศลเปน็ ผรู้ ับค้าประกนั ซึ่งแสดง ให้เห็นถึงความเสยี่ งของโครงการท่ีภาคเอกชนผู้ลงทุนเลง็ เหน็ ซ่ึงการดาเนนิ งานของ ผู้ใหบ้ รกิ ารไมส่ ามารถลดอัตราการกอ่ คดซี า้ ลงไดอ้ ยา่ งมนี ยั สาคญั ตามเงือ่ นไขตวั ช้ีวดั ที่กาหนดและโครงการประสบความล้มเหลว อย่างไรก็ดี สัญญาเงนิ กทู้ ่ีกาหนเง่อื นไข ทเี่ ป็นประโยชน์ต่อภาครัฐเน่ืองจากไม่ต้องจ่ายชาระเงนิ ต้นหรอื ผลตอบแทนใดๆ ใหแ้ ก่ นกั ลงทนุ หากโครงการลม้ เหลว  ท้ังน้ี การประเมินผลดาเนนิ การโดยองค์กรอสิ ระ ช่ือ Vera Institute of Justice โดยมี รอบระยะเวลาประเมนิ ทกุ 12 เดอื น เป็นเวลา 3 ปี อย่างไรกด็ ี ผลการประเมนิ ในปแี รก ไม่สามารถลดอตั ราก่อคดซี า้ ลงไดจ้ งึ ยกเลกิ โครงการ  โครงการมีการดาเนินงาน Pilot Project เปน็ ตน้ แบบที่ประสบความสาเร็จแลว้ จงึ สง่ ผล ใหม้ กี ารดาเนินงานอยา่ งเปน็ ระบบ โดยภาครฐั วา่ จา้ งหน่วยงานเอกชนที่มปี ระสบการณ์ เป็นผ้ดู าเนนิ โครงการและมอบหมายใหด้ าเนนิ การระดมทนุ ผา่ นการออกตราสารหนี้ แก่นกั ลงทุนรายย่อย รวมถงึ การบรหิ ารจดั การเงินท่รี ะดมทุนได้ในกอง Trust กอ่ น การเบิกจา่ ยตามโครงการเพอ่ื ลดตน้ Negative Carry จากการกเู้ งินมากองไว้ ท้งั นี้ ตราสารหนที้ ีอ่ อกจาหน่ายก็เป็นทสี่ นใจแก่ประชาชนทว่ั ไปจานวนมากเน่ืองจากมี ระยะเวลาการลงทนุ เพียง 4 ปี 7 เดือน ไดร้ ับคืนเงินต้นท่ีแนน่ อน มอี ัตราดอกเบยี้ คงที่ ใน 2 ปีแรก และมีโอกาสไดร้ ับผลตอบแทนสูงถงึ ร้อยละ 18 ในชว่ ง 3 ปีหลงั แสดงให้เห็น ถงึ ความมนั่ ใจในการดาเนินโครงการของหนว่ ยงานภาครฐั ความร่วมมือของผ้ใู หบ้ รกิ าร และความเชอ่ื มั่นในโครงการของนกั ลงทุน  สาหรบั การประเมนิ ผลโครงการนน้ั โครงการนไ้ี มม่ กี ารแต่งต้ังผู้ทาหน้าทีป่ ระเมนิ ผล เนือ่ งจากมีระบบการประเมินผลโดยใช้การบนั ทกึ ชว่ั โมงกิจกรรมของผู้เขา้ ร่วมโครงการ ส่ิงสะดวกตอ่ การคานวณเป็นผลตอบแทนท่จี ะจ่ายใหแ้ กน่ กั ลงทนุ ได้ โดยไมต่ ้องใช้ ดลุ ยพนิ จิ ของผู้ประเมนิ

72 โครงการ การบริหารโครงการ DC Water EIB  เนือ่ งจากไมม่ ผี ูป้ ระเมินผล เจ้าหนา้ ท่ีของโครงการจะดาเนนิ การเก็บรวบรวมข้อมลู ชัว่ โมง การเข้ารว่ มกจิ กรรมของผู้เข้ารว่ มโครงการเพ่ือประเมินผลในระยะเวลา 60 สปั ดาห์ โดยคานวณผลตอบแทนใหแ้ ก่นกั ลงทนุ เปน็ รายปี  ภาครฐั เจา้ ของโครงการดาเนนิ การระดมทุนโดยออกตราสารหน้รี ะยะยาวอายุ 30 ปี ส่งผลใหม้ ีผลู้ งทุนเพียง 2 ราย อย่างไรก็ดี เนอ่ื งจากโครงการนเี้ จ้าของโครงการและ ผ้ดู าเนนิ การเป็นคนเดียวกนั ทาใหก้ ารดาเนนิ โครงการเป็นไปอย่างมีเอกภาพ สาหรับ การกาหนดอตั ราดอกเบีย้ คงท่ีตลอดชว่ งอายุของตราสารหนที้ าใหภ้ าครฐั สามารถจากดั ปริมาณภาระหนใ้ี นการดาเนนิ โครงการทมี่ ีลักษณะการพัฒนาวสั ดแุ ละโครงสรา้ งทาง วิศวกรรม อีกทง้ั การปรบั จานวนเงนิ ตน้ ในปีท่ี 5 หลังเสร็จส้ินโครงการอาจชว่ ยลดภาระ ต้นทุนของหนว่ ยงานหากโครงการไมป่ ระสบผลสาเรจ็ ได้  ภาครัฐเจา้ ของโครงการทาหนา้ ที่เป็นผ้ปู ระเมนิ ผลโครงการเอง เน่ืองจากตัวชวี้ ดั พจิ ารณา จากขอ้ มูลทางวิทยาศาสตร์ทส่ี ามารถตรวจสอบ  โดยมรี อบระยะเวลาประเมิน ณ สน้ิ สุดปีท่ี 5 เพอ่ื คานวณผลลพั ธส์ าหรับจา่ ยผลตอบแทน เพม่ิ จานวน 3.3 ล้านเหรยี ญสหรัฐ ไมจ่ ่ายผลตอบแทนเพ่มิ หรือหกั คา่ ตอบแทนส่วนเพ่ิม จานวน 3.3 ล้านเหรยี ญสหรัฐ ที่จะมผี ลต่อผลตอบแทนตลอดระยะเวลา 25 ปที ่ีเหลือของ อายพุ นั ธบัตร SIB จากการวิเคราะหถ์ ึงปัจจยั แห่งความสาเรจ็ และปัญหาทีอ่ าจเกดิ ขน้ึ ในโครงการ SIB จากประสบการณ์โครงการ SIB ในต่างประเทศข้างต้น คณะผู้วิจัยสามารถสรุปประเด็นที่ต้องคานึงถึงใน การบรหิ ารจัดการโครงการ หากมกี ารนาโครงการ SIB มาใชใ้ นประเทศไทย ดงั น้ี 1) ผู้ดาเนินโครงการ (Social Service Provider) เป็นหน่วยงานที่มีความสาคัญ เป็นอย่างยิ่งต่อความสาเร็จของโครงการ ซึ่งต้องมีความรู้ความเชี่ยวชาญเฉพาะในการแก้ไขปัญหาทาง สังคมน้ัน หรือในบางกรณีอาจกาหนดเป็นเครือข่ายทางสังคม ซ่ึงประกอบไปด้วยหน่วยงานภาครัฐ ภาคเอกชน หน่วยงานต่าง ๆ เพื่อสร้างความร่วมมือ และแลกเปลี่ยนประสบการณ์ (Cross-sector Expertise) เพื่อให้เห็นมุมมองในการแก้ปัญหาหรือดาเนินโครงการในหลายมิติ และอย่างน้อยที่สุด ผู้ดาเนินโครงการควรจะรับทราบปัญหาทางสังคมจากหน่วยงานในพื้นที่ หรือมีหน่วยงานในพ้ืนท่ีเป็น ผู้ดาเนินการร่วมดว้ ย เนอื่ งจากหนว่ ยงานในพ้ืนท่ีจะทราบสภาพปัญหาทางสังคมที่แท้จริงมากท่ีสุด ดังเช่น ในโครงการลดการก่อคดีซ้าของผู้ต้องขังระยะสั้นในสหราชอาณาจักร (Peterborough Prison) ที่มี ผู้ดาเนินโครงการประกอบไปด้วย หนว่ ยงานท่ีมีความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านหลายหน่วยงาน และหน่วยงาน พันธมิตรในท้องถ่ิน (Local Partners) เช่น ตารวจ หน่วยงานบาบัดยาเสพติด สังคมสงเคราะห์ กรม ควบคุมความประพฤติ เทศบาล บรษิ ัทจัดหางาน หน่วยงานสาธารณสุข หน่วยงานอบรมเพ่ือพัฒนาอาชีพ เป็นต้น

73 2) เนื่องจากการดาเนินโครงการเพื่อสังคมในบางกรณี อาจมีความเป็นธุรกิจหรือ มุ่งแสวงหากาไรมากกว่าการทาเพื่อสังคม ยกตัวอย่างเช่น โครงการ Peterborough Prison ท่ีในระยะหลัง มกี ารเก็บค่าบริการจากผู้เข้าร่วมโครงการ ดังนั้น เพื่อให้การดาเนินโครงการเป็นไปเพ่ือประโยชน์ของสังคม อย่างแท้จริง จึงควรมีการกาหนดกรอบการดาเนินโครงการหรือขอบเขตของโครงการท่ีชัดเจน รวมถึง พิจารณากาหนดให้มีหน่วยงานภาครัฐ องค์กรอิสระ หรือตัวกลาง (Intermediary) เพ่ือกากับดูแลโครงการ ใหบ้ รรลวุ ัตถุประสงคท์ ่ีวางเอาไว้ 3) การตรวจสอบและการถ่วงดุลอานาจ (Check and Balance) ควรกาหนด บทบาทหน้าท่ีของหน่วยงานท่ีเกี่ยวข้องในการดาเนินโครงการ ในลักษณะให้มีการ Check and Balance ระหว่างกัน เช่น กาหนดให้มี Intermediary เพ่ือกากับดูแลการดาเนินโครงการของ Social Service Provider กาหนดให้ผู้ประเมินผล (Evaluator) เป็นอิสระจาก Intermediary และ Social Service Provider ประเมินผลการดาเนินโครงการ กาหนดช่องทางให้นักลงทุน (Investor) สามารถตรวจสอบการดาเนิน โครงการได้ เป็นตน้ 4) ปัญหาตัวการตัวการ-ตัวแทน (Principal-agent Problem) หลังจากที่มีการระดม เงินทุนจากInvestor ซ่ึงถือเป็น “ตัวการ” (Principal) เงนิ ทนุ จะถกู ส่งมาให้แก่ Social Service Provider เพ่ือนามาใช้จ่ายในการลงทุน ซ่ึงถือเป็น “ตัวแทน” (Agent) ในการดาเนินโครงการตัวแทนอาจจะมิได้มี วัตถุประสงค์ในการดาเนนิ โครงการเชน่ เดียวกบั ตวั การกไ็ ด้ ยกตัวอย่างเช่น ตัวการมีวัตถุประสงค์ในการลงทุน เพื่อให้ไดร้ ับผลตอบแทนสูงสดุ แต่ตวั แทนอาจจะมีวัตถุประสงค์เพื่อการได้รับค่าตอบแทนสูงสุด ทาให้ต้อง ประหยัดรายจา่ ย เปน็ ต้น จึงอาจทาใหก้ ารดาเนนิ โครงการการประสบความล้มเหลวได้ ดังนั้น ในการบริหาร จดั การควรทาระบคุ ่าตอบแทนที่ Agent จะได้รับให้ข้ึนอยู่กับผลตอบแทนท่ี Investor ได้รับด้วย หรือจัดทา บันทึกความตกลง (Memorandum of Understanding : MOU) หรือจัดให้มี Intermediary ทาหน้าท่ีใน การกากบั ดูแล Social Service Provider เพือ่ รักษาผลประโยชนข์ องนักลงทนุ 5) ในส่วนของการประเมินผลโครงการซึ่งถือเป็นข้ันตอนสาคัญของโครงการ SIB ควรระบุวิธีการ ขั้นตอนการประเมินผลโครงการ ระยะเวลา กลุ่มเป้าหมายที่จะใช้ประเมินผลไว้อย่าง ชัดเจน มีการประเมินผลก่อนการดาเนินโครงการ และหลังสิ้นสุดการดาเนินโครงการ (Ex Ante and Ex Post Evaluations) เพ่ือใหส้ ามารถวัดผลลัพธ์ท่เี กิดขึน้ จากการมีโครงการได้อย่างแม่นยา เช่น การกาหนด กลุ่มเป้าหมายในโครงการ Educate Girls Development Impact Bond ที่มีการกาหนดกลุ่มเป้าหมาย โดยการลงพื้นที่สารวจเป็นรายครัวเรือนในพ้ืนที่ (Door-to-door Survey) มีการวัดผลจากส่วนต่างคะแนน Annual Status of Education Report Centre (ASER Test) ในกลุ่มเด็กผู้หญิงที่เข้าร่วมโครงการและ ไม่ได้เข้าร่วมโครงการ และการเข้าสู่ระบบการศึกษาของกลุ่มเป้าหมายในระยะเวลา 3 ปี หรือการ

74 ประเมินผลในโครงการ Peterborough ที่มีการนาวิธีการวัดผลจากอัตราการก่อคดีซ้า โดยเปรียบเทียบ ระหว่างกลุ่มที่เข้าร่วมโครงการ (Treatment Group) และกลุ่มตัวอย่างเปรียบเทียบ (Controlled Group) ซึ่งเป็นกลุ่มที่มีลักษณะ (Characteristic) คล้ายกับกลุ่มที่เข้าร่วมโครงการ แต่ไม่ได้เข้าร่วมโครงการใน ระยะเวลา 8 ปี เพอ่ื ทาใหส้ ามารถจ่ายผลตอบแทนให้แก่ Investor อย่างถูกต้องและเป็นธรรม นอกจากน้ี Evaluator จะต้องมีผู้ที่มีความรู้ความเช่ียวชาญ เป็นอิสระจาก Intermediary, Investor และ Social Service Provider มวี ธิ กี ารประเมินผลโครงการที่โปร่งใส สามารถตรวจสอบได้ มีกลไกในการประเมินผล อยา่ งต่อเน่อื งและเปน็ ระบบ เพ่อื ให้เห็นถงึ การพัฒนาและทิศทางของโครงการ (สฤณี อาชวานันทกุล, 2557) จากผลการศกึ ษาประสบการณ์ในการออก SIB ในต่างประเทศเห็นได้ว่า แม้ว่าในการดาเนิน โครงการทางสังคมโดยใช้เคร่ืองมือ SIB จะมีข้อดีและประโยชน์ที่เห็นได้อย่างชัดเจน แต่ในขณะเดียวกัน ยังคงมีอีกหลายปัจจัยที่มีความแตกต่างหลากหลายตามลักษณะโครงการ ทาให้มีความจาเป็นท่ีต้องมี การศึกษาวิเคราะห์เพื่อให้เกิดความชัดเจนในการดาเนินการ เช่น การกาหนดตัวช้ีวัด และการจัดให้มีการ ประเมินผล การมีสว่ นร่วมและการกาหนดบทบาทของผู้มีส่วนได้เสียทุกฝ่าย อีกทั้ง ยังต้องมีการวิเคราะห์ ผลกระทบและตน้ ทนุ เปรียบเทียบกับการลงทุนทางสงั คมในรปู แบบอน่ื ๆ นอกจากนี้ เม่ือพิจารณาในบริบท การดาเนินการในประเทศไทยเม่ือวิเคราะห์เทียบเคียงจากประสบการณ์ของต่างประเทศ ยังไม่มีการชี้ชัดว่า โครงสร้างการทางานของ SIB ควรจะมีรูปแบบใด โดยการดาเนินการต้องข้ึนอยู่กับองค์ประกอบหลายๆ ประการ เชน่ หน่วยงานทีเ่ กยี่ วข้อง ประเภทของโครงการเพื่อสังคม ขั้นตอนการดาเนินการ และรูปแบบ ทางการเงินและบัญชี เป็นต้น ทั้งนี้ สาหรับแนวทางการนา SIB มาประยุกต์ใช้ในประเทศไทย ภาครัฐ จาเป็นจะต้องสร้างสภาพแวดล้อมที่เหมาะสม (Ecosystem) สาหรับผู้เก่ียวข้องทุกฝ่ายภายใต้โครงสร้าง การทางานของ SIB โดยเฉพาะนโยบายสนับสนุนจากรัฐบาลเกี่ยวกับการลงทุนเพื่อพัฒนาสังคม และ กรอบของกฎหมาย (Regulatory Framework) นอกจากนี้ ยังต้องคานึงถึงความพร้อมของภาคประชาสังคม และประเมินความต้องการและทิศทางการลงทุนของนักลงทุนในประเทศประกอบด้วย โดยคณะผู้วิจัย ได้มีการศึกษาวิเคราะห์ปัจจัยพ้ืนฐานของประเทศไทยในมิติต่างๆ เพื่อจัดทาข้อเสนอแนะแนวทางการ นา SIB มาประยุกต์ใช้ในประเทศไทยในบทต่อไป

บทที่ 4 การวิเคราะห์ปจั จัยพ้ืนฐานของไทยเพ่ือประเมนิ ความเป็นไปได้ในการนา SIB มาประยุกตใ์ ช้ เพือ่ วเิ คราะห์ถึงปัจจัยพื้นฐานของประเทศไทยในปัจจุบันและประเมินความเป็นไปได้ในการ นานวัตกรรมทางการเงินในรูปของ “พันธบัตรเพื่อสังคม” (Social Impact Bond : SIB) มาใช้สาหรับดาเนิน โครงการเพ่ือสังคมในบริบทของประเทศไทย คณะผู้วิจัยได้ศึกษาข้อจากัดในการดาเนินโครงการเพ่ือสังคม ของประเทศไทยในปัจจุบัน เพื่อชี้ให้เห็นถึงความจาเป็นในการพัฒนา SIB ให้เป็นทางเลือกหนึ่งในการ ระดมทุนของภาครัฐ และประเมินสภาวะแวดล้อมของไทย (Ecosystem) ทั้งในด้านนโยบายภาครัฐ กรอบ กฎหมายและระเบียบ ตลอดจนวิเคราะห์สภาวะตลาดการเงินในประเทศในปัจจุบันและทิศทางในอนาคต เพื่อประเมินถึงความเป็นไปได้ในการออก SIB ของภาครัฐและความต้องการลงทุนของนักลงทุน เพื่อผลักดัน นวัตกรรมทางการเงินดงั กล่าวให้เป็นรปู ธรรมต่อไป 4.1 ข้อจากัดในการดาเนนิ โครงการเพอื่ สงั คมของไทยในปจั จบุ นั ไดก้ ลา่ วมาแล้ววา่ รฐั บาลถือเป็นผู้ทมี่ ีบทบาทหลกั ในการจัดทาบริการสาธารณะ ตลอดจน แก้ไขปัญหาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ ซึ่งบทบาทดังกล่าวรวมถึงการแก้ไขปัญหาสังคมและการ ดาเนินโครงการเพื่อสังคมที่มีผลกระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนส่วนใหญ่ของประเทศด้วย อยา่ งไรกต็ าม ในชว่ ง 10 ปีทีผ่ า่ นมาภาคประชาสงั คม ซง่ึ หมายถึงมลู นิธิ องคก์ รสาธารณกุศล องค์กรนอกภาครัฐ (Non- Governmental Organizations : NGO) รวมทั้งภาคเอกชนต่างๆ ได้เข้ามามีบทบาทสาคัญในการ แก้ไขปัญหาสังคมหรือดาเนินกิจกรรมเพื่อสังคมเช่นกัน ในการศึกษาถึงข้อจากัดของการดาเนินโครงการ เพอ่ื สังคม คณะผู้วิจัยได้กาหนดประเด็นการศึกษาโดยจาแนกตามหน่วยงานผู้ดาเนินโครงการ ดังนี้ 4.1.1 การดาเนินโครงการเพือ่ สงั คมโดยภาครัฐ ปัจจุบันกระทรวงการพัฒนาสังคมและความม่ันคงของมนุษย์ ถือเป็นหน่วยงาน หลกั ของรฐั บาลท่รี ับผิดชอบตอ่ ภารกิจการแก้ไขปญั หาสังคมหรือดาเนนิ โครงการเพื่อสังคม โดยดาเนินการ ผา่ นสว่ นราชการและหน่วยงานต่างๆ ทีอ่ ยใู่ นสังกัดกระทรวง อาทิ กรมกิจการเด็กและเยาวชน กรมกิจการ ผู้สูงอายุ กรมส่งเสริมและพัฒนาคุณภาพชีวิตคนพิการ รวมท้ังสถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (องค์การมหาชน) อย่างไรก็ตาม หากพิจารณาลักษณะการดาเนินงานของหน่วยงานภาครัฐในภาพรวม คณะผู้วิจัยพบว่า นอกจากกระทรวงการพัฒนาสังคมและความม่ันคงของมนุษย์แล้วยังมีส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ องค์การ มหาชนและกองทุนต่างๆ ตลอดจนองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน ซึ่งอยู่ภายใต้การกากับดูแลของกระทรวง ตา่ งๆ กม็ ีบทบาทหน้าที่สาคัญในการดาเนินโครงการเพ่ือสังคมเช่นเดียวกัน อาทิ กระทรวงแรงงาน กระทรวง

76 สาธารณสุข กระทรวงยตุ ิธรรม และกระทรวงศกึ ษาธิการ เปน็ ตน้ โครงการเพื่อสังคมของหน่วยงานภาครัฐ จึงครอบคลมุ หลากหลายสาขา อาทิ - โครงการปรับสภาพแวดล้อมและส่ิงอานวยความสะดวกของผู้สูงอายุให้เหมาะสม และปลอดภัย (กรมกจิ การผสู้ งู อายุ) - โครงการเงนิ อดุ หนนุ เพ่ือเล้ียงดเู ดก็ แรกเกดิ (กรมกิจการเดก็ และเยาวชน) - โครงการการพัฒนาคุณภาพชีวิต กรณีศูนย์ปราชญ์เครือข่ายวิถีชีวิตเกษตรกรรม ยั่งยนื อาเภอแมร่ มิ จังหวดั เชียงใหม่ (สถาบนั พัฒนาองค์กรชมุ ชน (องคก์ ารมหาชน)) - โครงการฝึกอบรมแรงงานกลุ่มเป้าหมายเฉพาะเพื่อเพิ่มโอกาสในการประกอบอาชีพ (กรมพัฒนาฝมี ือแรงงาน) - โครงการพฒั นาระบบบริการบาบัดรักษาผู้ปว่ ยยาเสพติด (กรมการแพทย์) - โครงการพัฒนาระบบบาบัดแก้ไขฟื้นฟูเด็กและเยาวชนเฉพาะรายแบบไร้รอยต่อ IRC (กรมพินิจและคมุ้ ครองเด็กและเยาวชน) - โครงการศนู ยฝ์ กึ อาชพี ชมุ ชน (สานักงานการศึกษานอกระบบและการศึกษาตาม อธั ยาศยั ) ในการดาเนนิ โครงการเพอ่ื สงั คมของหน่วยงานภาครัฐส่วนใหญ่จะใช้แหล่งเงินจาก เงินงบประมาณเป็นหลักโดยได้รับการจัดสรรจากส่วนกลาง นอกจากน้ัน ยังมีเงินช่วยเหลือจากองค์กรระหว่าง ประเทศ และการจัดตั้งกองทุนเพ่ือการลงทุนทางสังคมด้วย ซ่ึงลักษณะการดาเนินโครงการและการติดตาม การใชจ้ ่ายตลอดจนการประเมินผลโครงการ จะแตกตา่ งกนั ตามเง่อื นไขขอ้ กาหนดของแหล่งเงิน ดงั น้ี 1) เงนิ งบประมาณ เงินงบประมาณเปน็ แหล่งเงินหลักท่ีหน่วยงานภาครัฐใช้ในการดาเนินโครงการ เพื่อสังคม โดยในแต่ละปีหน่วยงานภาครัฐจะจัดทาคาของบประมาณส่งไปยังสานักงบประมาณเพื่อพิจารณา กล่ันกรองและจัดสรร ซึ่งในการพิจารณาจัดสรรงบประมาณให้แก่หน่วยงานต่างๆ จะมีการพิจารณาจาก ความสอดคลอ้ งกบั ยทุ ธศาสตร์ชาติ แผนปฏิรูปประเทศ ตลอดจนแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ ท่ีถูกกาหนดขึ้นจากส่วนกลาง นอกจากนี้ยังพิจารณาถึงความจาเป็น ความคุ้มค่า และความเหมาะสมของ โครงการประกอบด้วย โดยในชว่ ง 5 ปีทผ่ี า่ นมา (ปี 2556 - 2560) กระทรวงการพัฒนาสังคมและความม่ันคง ของมนษุ ย์ ไดร้ ับการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจาปี (ไม่รวมงบบุคลากร) เฉล่ียเพียง 7,351.36 ล้านบาท ต่อปีเท่านั้น ในขณะที่เมื่อพิจารณาการจัดสรรงบประมาณในภาพรวมทั้งหมด หน่วยงานภาครัฐต่าง ๆ ได้รับงบประมาณเพ่ือดาเนินโครงการเพื่อสังคม41โดยเฉลี่ย 1,144,320 ล้านบาท ต่อปี52ซึ่งคิดเป็นร้อยละ 4 ตามระบบสถิติเพ่ือการศึกษาวิเคราะห์นโยบายการคลัง (Government Finance Statistics : GFS) ได้จาแนกงบประมาณ รายจ่ายเพ่ือสังคม ประกอบด้วย ด้านส่ิงแวดล้อม (Environment protection) ด้านการเคหะและชุมชน (Housing &

77 8.20 ของ GDP เท่านั้น ซ่ึงเม่ือเปรียบเทียบกับกลุ่มประเทศท่ีพัฒนาแล้วอย่างประเทศสมาชิกแห่งองค์กร เพื่อความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ (OECD) มีการจัดสรรงบประมาณเพื่อสังคมในช่วงปี 2556 – 2559 เฉลี่ยปีละประมาณร้อยละ 28.82 ของ GDP63จึงเห็นได้ว่าสัดส่วนการใช้เงินงบประมาณ เพือ่ แก้ไขปญั หาสงั คมของไทยยังอยู่ในระดับต่า ข้อจากัดของเงินงบประมาณดังกล่าวจึงย่อมส่งผลกระทบ ต่อความท่ัวถึงและความต่อเน่ืองในการแก้ไขปัญหาสังคมของประเทศ นอกจากน้ี รูปแบบการจัดสรร งบประมาณที่คานึงถึงความสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ต่างๆ ท่ีกาหนดโดยส่วนกลาง แสดงถึงการจัดทา นโยบายแบบบนลงล่าง (Topdown) อาจส่งผลต่อรูปแบบหรือลักษณะของโครงการเพ่ือสังคมที่อาจไม่ ตอบสนองต่อความตอ้ งการของประชาชนในพน้ื ท่ไี ด้ แม้ว่าในกระบวนการใช้จ่ายเงินงบประมาณของภาครัฐจะมีการกากับติดตามการ ใชจ้ า่ ยจากส่วนกลาง โดยหน่วยงานท่ีดาเนินโครงการจะต้องรายงานผลการเบิกจ่ายเงินไปยังสานักงบประมาณ เป็นรายไตรมาส และกรมบัญชีกลางสามารถติดตามความคืบหน้าในการเบิกจ่ายของหน่วยงานได้จากระบบ GFMIS ก็ตาม แต่รูปแบบการติดตามดังกล่าวจะเน้นให้มีการเบิกจ่ายเงินงบประมาณให้เป็นไปตามแผน หรือเป้าหมายท่ีกาหนดไว้ ดังจะเห็นได้จากการกาหนดตัวชี้วัดการดาเนินโครงการเพ่ือสังคมของหน่วยงาน ภาครัฐต่างๆ (ภาคผนวก ก) จึงอาจกล่าวได้ว่า การดาเนินโครงการเพื่อสังคมโดยใช้เงินงบประมาณของ ภาครัฐเน้นการติดตามการใช้จ่ายเงินในเชิงปริมาณ (Quantity) มากกว่าจะให้ความสาคัญกับผลสัมฤทธ์ิ หรือความคุ้มค่าของการใช้จา่ ยเงนิ จึงไม่สะท้อนถึงการแก้ไขปญั หาทางสังคมอย่างยงั่ ยืน 2) เงนิ ชว่ ยเหลือจากองค์กรระหวา่ งประเทศ ที่ผ่านมาองค์กรระหว่างประเทศมีการให้ความช่วยเหลือทางการเงินและทาง วชิ าการ (Grants and Technical Assistance) แก่หน่วยงานภาครัฐของไทยมาอย่างต่อเน่ือง โดยดาเนินการ ผ่านกระทรวงการคลังและกระทรวงการต่างประเทศ อาทิ ธนาคารเพื่อการพัฒนาแห่งเอเชีย (ADB) ธนาคารโลก (World Bank) องค์การความร่วมมือระหว่างประเทศของญี่ปุ่น (JICA) เป็นต้น โดยรูปแบบของโครงการเพ่ือ สังคมจะขึ้นอยู่กับกรอบนโยบาย (Policy Framework) ขององค์กรท่ีให้เงินช่วยเหลือน้ันๆ และโดยมากจะ เป็นการให้เงินช่วยเหลือแบบให้เปล่า (Grants) พร้อมกับการให้ความช่วยเหลือทางวิชาการ (Technical Assistance : TA) ใหแ้ กก่ ลุ่มประเทศกาลังพัฒนาหรือด้อยพัฒนาที่อยู่ในข่ายหรือเงื่อนไขท่ีองค์กรระหว่าง ประเทศกาหนด community amenities) ด้านการสาธารณสขุ (Health) ด้านการศาสนา วัฒนธรรมและนันทนาการ (Recreation, culture, & religion) ด้านการศกึ ษา (Education) และดา้ นการสังคมสงเคราะห์ (Social protection) 5 ข้อมูลงบประมาณรายจา่ ยเพ่อื สงั คม พ.ศ. 2556 - 2560 ของประเทศไทย (ท่มี า : http://www.fpo.go.th) 6 ข้อมูลงบประมาณรายจ่ายเพ่ือสังคมปี 2556 – 2559 ของประเทศสมาชิกแห่งองค์กรเพ่ือความร่วมมือและการพัฒนาทาง เศรษฐกิจ (OECD) เฉลีย่ ปีละประมาณร้อยละ 28.82 ของ GDP (ท่มี า : https://www.imf.org)

78 ทง้ั นี้ ในการดาเนินโครงการเพอ่ื สังคมผ่านเงินชว่ ยเหลือจากองค์กรระหวา่ งประเทศ ดังกล่าว องค์กรผู้ให้จะมีกลไกในการกากับติดตามการใช้จ่ายเงิน ตลอดจนมีการประเมินผลสาเร็จของ โครงการนั้นๆ โดยข้ึนอยกู่ บั เงือ่ นไขที่แหล่งเงินกาหนด ซง่ึ จากข้อมูลของกรมความร่วมมือระหว่างประเทศ กระทรวงการต่างประเทศ และสานักงานบริหารหนี้สาธารณะ กระทรวงการคลัง ในฐานะหน่วยงานผู้ ประสานงานและเจรจาเกี่ยวกับการรับความช่วยเหลือทางการเงินและทางวิชาการของไทยพบว่า การให้ ความช่วยเหลือทางการเงินขององค์กรระหว่างประเทศจะครอบคลุมโครงการเพื่อสังคมในด้านต่างๆ อาทิ ดา้ นสงิ่ แวดล้อม ด้านการศกึ ษา ด้านคุณภาพชีวติ ของประชาชน ดงั นี้ (ภาคผนวก ข) ตารางที่ 4.1 ตัวอยา่ งโครงการเพือ่ สังคมท่ีไดร้ ับการสนับสนุนจากองคก์ รระหว่างประเทศ โครงการ / วตั ถุประสงค์ แหลง่ เงนิ หนว่ ยงานทรี่ ับผดิ ชอบ ADB เพือ่ ให้ความชว่ ยเหลอื ทางการเงินแกป่ ระเทศสมาชิก 1. โครงการบรรเทาผลกระทบและความ ของ ADB ในการบรรเทาผลกระทบและความเสยี หาย เสียหายซงึ่ เกิดจากอุทกภัย ซงึ่ เกิดจากภัยพิบตั ธิ รรมชาติจากอทุ กภยั ของสภากาชาดไทย (ปี 2554) 2. โครงการ Strengthening Quality เพ่ือเสรมิ สรา้ งประสิทธภิ าพการทางานของสานกั งาน World Bank Assurance and Performance คณะกรรมการการอดุ มศึกษาในดา้ นการพัฒนาคณุ ภาพ Excellence in Thai Higher Education การศึกษาในระดับอุดมศึกษา ของสานักงานคณะกรรมการการอดุ มศกึ ษา (ปี 2555) 3. โครงการสนบั สนนุ ชุมชนท้องถิน่ เพอื่ สนบั สนนุ การพฒั นาแบบมสี ่วนร่วมที่มปี ระสิทธิภาพ World Bank เพ่อื ฟื้นฟชู ายแดนภาคใต้ระยะขยายผล และยกระดับคณุ ภาพชวี ติ ของประชาชนและเสริมสร้าง ของสถาบนั ชมุ ชนทอ้ งถ่ินพัฒนา (ปี 2556) ความสมั พันธท์ ่ีดรี ะหวา่ งประชาชนกบั หนว่ ยงานในพื้นท่ี เพือ่ ลดความขดั แยง้ ในพื้นทสี่ ามจงั หวัดชายแดนภาคใต้ 4. Community Based Flood Risk เพือ่ จัดทาแผนการบริหารจัดการความเสี่ยงดา้ นอุทกภยั ADB Management (CBFRM) in the Chao ในพืน้ ท่ชี มุ ชนและส่งเสรมิ การป้องกนั การเกิดอทุ กภัย Phraya Basin ของกรมปอ้ งกันและบรรเทา ซ่ึงเนน้ การพัฒนาโครงสรา้ งพื้นฐานขนาดเลก็ ในชุมชน สาธารณภัย (ปี 2559) นาร่อง 5 พืน้ ท่ี ที่มา : สานักงานบรหิ ารหน้สี าธารณะ กระทรวงการคลัง อย่างไรกต็ าม ตั้งแตช่ ว่ งปี 2557 องค์กรต่างๆ มแี นวโนม้ ลดการให้การสนบั สนุน ทางการเงินแบบใหเ้ ปล่า (Grant Assistance) แกป่ ระเทศไทย และจากดั ลักษณะการให้เฉพาะโครงการที่ เกยี่ วข้องกับสภาพแวดล้อมเท่านั้น และหลังจากท่ีประเทศไทยได้รับการจัดใหอ้ ยู่ในกลมุ่ ประเทศผบู้ รจิ าค (Donor Countries) และเปน็ ประเทศทีม่ ีรายได้ปานกลางขั้นสูง (Upper - middle Income Country)

79 เม่อื ปี 2560 ส่งผลให้องค์กรต่างๆ โดยเฉพาะธนาคารโลก (World Bank) ปรบั เปล่ียนรูปแบบการให้ความ ชว่ ยเหลือกับประเทศไทยจากเดมิ ที่ให้การสนับสนนุ ทางการเงนิ แบบให้เปล่า (Grant Assistance) เปล่ียนเปน็ การให้คาปรึกษาแบบมคี ่าใชจ้ ่าย (Reimbursable Advisory Services : RAS) ต้ังแตป่ ี 2560 เป็นต้นมา 3) การจัดตง้ั กองทนุ เพอ่ื การลงทนุ ทางสงั คม (Social Investment Fund) นอกจากเงินงบประมาณจากภาครัฐและการได้รับเงินให้เปล่า (Grants) จาก องค์กรระหว่างประเทศแล้ว ที่ผ่านมารัฐบาลยังมีการจัดต้ังกองทุนข้ึนเพ่ือดาเนินโครงการเพื่อสังคมด้วย โดยในช่วงเกิดวิกฤติเศรษฐกิจในปี 2541 รัฐบาลได้จัดทาโครงการลงทุนเพื่อสังคม (Social Investment Project) โดยการระดมทุนจากแหล่งเงินต่างๆ ประกอบด้วย เงินกู้จากธนาคารโลก (World Bank) และ Overseas Economic Cooperation Fund (OECF) เงนิ สมทบจากหน่วยงานผู้ดาเนินโครงการและผู้ได้รับ ประโยชนจ์ ากโครงการ และเงินช่วยเหลือแบบใหเ้ ปล่าจากองค์กรระหว่างประเทศ โดยโครงการดังกล่าวมี วตั ถุประสงค์และเป้าหมายเพื่อบรรเทาปัญหาทางสังคมจากวกิ ฤตเิ ศรษฐกจิ รวมท้ังปฏิรปู และปรับปรุงการ ใหบ้ รกิ ารทางสงั คมให้มีประสิทธิภาพ ผา่ นการจดั ต้งั กองทุนขึ้น 2 กองทุน ในธนาคารออมสิน ได้แก่ กองทุน เพ่อื การลงทุนทางสังคม (Social Investment Fund) เพื่อสนับสนุนเงินให้เปล่าแก่กิจกรรมหรือโครงการ ท่ีตอบสนองต่อความต้องการของชุมชน และกองทุนพัฒนาเมืองในภูมิภาค (Regional Urban Development Fund : RUDF) เพ่ือเป็นกองทุนหมุนเวียนเพ่ือให้กู้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน (เทศบาล) ในอัตราตลาด สาหรับลงทนุ ในกจิ กรรมบริการสาธารณะท่ีก่อใหเ้ กดิ รายได้ โดยมีแนวทางการลงทุน 2 แนวทาง ได้แก่ (1) แนวทางที่ 1 (Channel 1) เพื่อการแก้ไขปัญหาระยะสั้น โดยสนับสนุนทาง การเงินแก่โครงการที่มีอยู่แล้วของหน่วยงานภาครัฐ ซึ่งมีจุดมุ่งหมายเพื่อลดปัญหาการว่างงาน การ สูญเสียรายได้ (2) แนวทางท่ี 2 (Channel 2) เพื่อการแก้ไขปัญหาระยะยาวสร้างฐานการพัฒนา ท่ียั่งยืน สนับสนุนทางการเงินแก่กิจกรรมและโครงการที่เร่ิมและพัฒนาโดยชุมชน องค์กรประชาชน และ องคก์ รบรหิ ารส่วนท้องถน่ิ เพอ่ื สนับสนนุ การกระจายอานาจ ท้ังนี้ การดาเนินโครงการลงทุนเพื่อสังคมดังกล่าว ได้มีการจัดระบบติดตาม และประเมนิ ผลโครงการโดยมหี นว่ ยประสานการดาเนินโครงการ (Program Coordination Unit : PCU) ให้เป็นไปตามเป้าหมายท่ีคณะกรรมการนโยบาย (Policy Steering Committee: PSC) กาหนด อย่างไรก็ตาม จะเห็นไดว้ ่าหนว่ ยงานติดตามประเมินผลโครงการดังกล่าวเป็นหน่วยงานเดียวกับหน่วยงานผู้ประสานงาน ซ่งึ ไมใ่ ชห่ นว่ ยงานกลางทีม่ ีความเปน็ อิสระแยกต่างหากออกจากหน่วยงานผู้ดูแลการดาเนินโครงการ กรณี ดังกล่าวจงึ ยงั ถอื ว่าเปน็ ขอ้ จากัดในการประเมินผลการดาเนนิ โครงการดงั กล่าว74 7 กระทรวงการคลงั (2541)

80 4.1.2 การดาเนินโครงการเพ่ือสงั คมโดยภาคประชาสงั คม ภาคประชาสังคมเป็นกลุ่มองค์กรที่แยกออกมาจากภาครัฐ และภาคธุรกิจ โดยมี ลักษณะสาคัญคือการเป็นองค์กรท่ีดาเนินกิจกรรมเพ่ือการส่งเสริมการจัดสวัสดิการและการแก้ไขปัญหา ทางสงั คม โดยไมม่ ุ่งหวังผลตอบแทนทางการเงินหรือผลกาไรเป็นสาคัญ ภาคประชาสังคมจึงถือเป็นกลุ่มท่ี มีความเชี่ยวชาญในการดาเนินโครงการเพ่ือสังคม เน่ืองจากมีประสบการณ์ทางานในพ้ืนท่ีโดยตรงและ เข้าใจสภาพปัญหาดังกล่าวอย่างแท้จริง ซ่ึงองค์กรที่จัดอยู่ในกลุ่มภาคประชาสังคม ได้แก่ มูลนิธิ สมาคม องค์กรนอกภาครัฐ (Non Governmental Organizations : NGO) และองค์กรภาคเอกชนท่ีได้รับการ รับรองให้เป็นองค์กรสาธารณประโยชน์ตามกฎหมายส่งเสริมการจัดสวัสดิการสังคม เป็นต้น ท้ังน้ี เนื่องจาก องค์กรภาคประชาสังคมมีเป็นจานวนมากและไม่มีการแบ่งหมวดหมู่หรือสาขาเป็นการเฉพาะ ประกอบกับ ปจั จบุ นั ภาครัฐได้มีการเข้าไปกากับดูแลการดาเนินกิจกรรมขององค์กรภาคประชาสังคมเพียงบางกลุ่มองค์กร เทา่ น้ัน เชน่ สมาคมและมลู นิธิซง่ึ จะต้องดาเนินการจดทะเบียนจัดตง้ั และตอ้ งมีการรายงานผลการดาเนินงาน ตอ่ กรมการปกครองทุกปี ซึง่ ปัจจุบันมีจานวน 26,257แห่ง85ตัวอย่างเช่น มูลนิธิเพื่อเยาวชนชนบท หรือสมาคม คนพิการแห่งประเทศไทย เป็นต้น หรือองค์กรสาธารณประโยชน์ซึ่งต้องได้รับการรับรองและต้องมีการ รายงานผลการปฏิบัติงานต่อสานักงานพัฒนาสังคมและความม่ันคงของมนุษย์ในแต่ละจังหวัด ปีละ 2 ครั้ง ซึ่งปัจจุบันมีจานวน 5,375 แห่ง96ตัวอย่างเช่น ศูนย์พัฒนาศักยภาพมนุษย์ป้องกันและฟ้ืนฟูสมรรถภาพ ผู้ตดิ ยาเสพติด หรือสภาสตรแี ห่งชาตใิ นพระบรมราชนิ ูปถัมภ์ เป็นต้น โดยในส่วนของภาคประชาสังคมอื่น ๆ ที่ภาครัฐไม่ได้กากับดูแลนั้น จะเป็นการดาเนินกิจกรรมโดยองค์กรเป็นผู้กากับดูแลตนเองให้เป็นไปตาม วตั ถปุ ระสงค์ขององคก์ รหรอื วัตถปุ ระสงคใ์ นการรับเงินบริจาค สาหรบั แหลง่ ทุนในการดาเนินกิจกรรมขององค์กรภาคประชาสังคมนั้น เนื่องจากองค์กร ภาคประชาสงั คมเปน็ องคก์ รทไ่ี มแ่ สวงหาผลกาไร ดังน้ัน แหล่งทุนที่ใช้ในการดาเนินกิจกรรมจึงมาจากเงิน บริจาคเป็นหลัก โดยจากการสารวจข้อมูลของสานักงานสถิติแห่งชาติในปี พ.ศ. 2555 พบว่า องค์การ เอกชนที่ไม่แสวงหากาไร107มีรายรับที่ได้จากเงินและส่ิงของท่ีได้รับบริจาคและสนับสนุน และรายรับจาก เงนิ สงเคราะห์ เป็นสัดส่วนสูงถึงร้อยละ 81.80 ของรายรับทั้งหมด118ดังน้ัน การเข้าถึงแหล่งเงินบริจาคจึง เป็นเรอื่ งสาคญั ท่ีจะชว่ ยผลกั ดันให้องค์กรภาคประชาสังคมสามารถดาเนินกิจกรรมเพื่อสังคมต่อไปได้ โดย 8 กรมการปกครอง ณ สิ้นเดอื นพฤศจกิ ายน 2561 9 กรมพัฒนาสงั คมและสวัสดิการ ณ สิน้ เดอื นพฤศจิกายน 2561 10 สานักงานสถิติแห่งชาติได้นิยาม “องค์การเอกชนที่ไม่แสวงหากาไร” หมายถึง องค์การสังคมสงเคราะห์ของเอกชน สมาคมฌาปนกิจสงเคราะห์ สมาคมการค้า หอการค้า สมาคมนายจ้าง สหภาพแรงงาน สหภาพแรงงานรัฐวิสาหกิจ องค์กรศาสนา พรรคการเมือง องคก์ ารต่างประเทศ องค์การดา้ นการศึกษา องค์การด้านสขุ ภาพ 11 รายงานการสารวจองค์กรเอกชนทไ่ี ม่แสวงหากาไร พ.ศ. 2556 (ทม่ี า : สานักงานสถิติแห่งชาต)ิ

81 ภาครัฐไดม้ ีสว่ นช่วยในการสนับสนุนการบริจาคเงินให้แก่องค์กรภาคประชาสังคมดังกล่าว โดยการให้สิทธิ ประโยชน์ทางภาษีเพอ่ื ส่งเสรมิ การดาเนินการเพ่อื สังคม เช่น การกาหนดให้ผู้บริจาคสามารถนาเงินบริจาค มาหกั ลดหยอ่ นหรอื เป็นรายจา่ ยในการคานวณภาษีได้ เป็นตน้ (ภาคผนวก ค) จากการศึกษารวบรวมข้อมูลดา้ นเงินบริจาคของประเทศไทย คณะผู้วิจัยพบว่า เนื่องจาก องค์กรภาคประชาสังคมมีอยู่เป็นจานวนมากและมีองค์กรภาคประชาสังคมเพียงบางกลุ่มเท่านั้นท่ีอยู่ ภายใต้การกากับดูแลของภาครัฐ จึงส่งผลให้ข้อมูลจานวนเงินบริจาคของประเทศไทยยังไม่มีการรวบรวม อย่างเป็นระบบ โดยมีเพียงสานักงานสถิติแห่งชาติที่ได้มีการสารวจข้อมูลการบริจาคเงินของคนไทยที่ผ่าน มาโดยพบว่า ในช่วงปี 2554 – 2557 มียอดเงินบริจาคเฉล่ียปีละ 70,000 ล้านบาทต่อปีและมีแนวโน้มที่จะ สูงขึน้ ในทกุ ๆ ปี12109 อยา่ งไรกด็ ี แม้ตวั เลขการบริจาคเงินดังกล่าวจะมีจานวนมาก แต่หากพิจารณาในรายละเอียด ของข้อมูลการบริจาคเงิน1310จะพบว่าการบริจาคเงินของคนไทยครอบคลุมการบริจาคในหลากหลายกิจกรรม ท้ังการบริจาคเงินเพ่ือการศาสนา การบริจาคเงินให้แก่บุคคล และการบริจาคเงินในรูปแบบอ่ืนๆ ซึ่งหาก พิจารณาเฉพาะการบริจาคเงินใหแ้ ก่องค์กรท่มี เี ปา้ หมายเพื่อสังคมท่ชี ัดเจน พบว่า มีสัดส่วนเพียงร้อยละ 2 ของเงนิ บริจาคทงั้ หมดเท่านัน้ อกี ทง้ั ดว้ ยลกั ษณะของการบริจาคแบบให้เปล่าโดยผู้บริจาคไม่ได้หวังผลตอบแทน จากการให้ จึงมักไม่มีการติดตามการใช้จ่ายเงินของหน่วยงานผู้รับบริจาคว่านาไปใช้ประโยชน์ในกิจกรรม หรือโครงการใด1411จึงอาจกล่าวได้ว่า การดาเนินโครงการเพื่อสังคมโดยกลุ่มภาคประชาสังคมนอกจาก ข้อจากัดในเร่ืองแหล่งเงินแล้ว ยังมีประเด็นท่ีต้องปรับปรุงในเร่ืองการติดตามการใช้จ่ายเงินเพ่ือให้เกิด ประโยชน์อย่างคุ้มค่าด้วย 4.1.3 การดาเนินโครงการเพ่ือสังคมโดยภาคเอกชน นอกจากหน่วยงานภาครฐั และภาคประชาสงั คมแล้ว ในปัจจุบันภาคเอกชนซ่ึงได้แก่ บริษัทห้างร้านต่างๆ ได้เข้ามามีส่วนร่วมในการแก้ไขปัญหาสังคมของประเทศด้วย โดยส่วนใหญ่จะดาเนิน งานในรูปของการดาเนินกิจกรรมเพื่อสังคมภายใต้แนวคิดความรับผิดชอบต่อสังคม (Corporate Social 12 ข้อมูลค่าใช้จ่ายท่ีเป็นการบริจาคเงินในปี 2554 (65,000 ล้านบาท) ในปี 2555 (72,000 ล้านบาท) ในปี 2556 (73,000 ลา้ นบาท) และในปี 2557 (75,000 ลา้ นบาท) (ทม่ี า : สานกั งานสถติ แิ หง่ ชาติ) 13 ข้อมูลค่าใช้จ่ายเฉล่ียต่อเดือนของครัวเรือน จาแนกตามประเภทค่าใช้จ่าย รายภาคและเขตการปกครอง ในรายการ 1) การอ่าน/การศาสนา และลัทธิความเช่ือ 2) เงิน/สิ่งของที่ส่งให้บุคคลนอกครัวเรือน 3) บริจาคเงิน/ส่ิงของให้แก่องค์กร ตา่ งๆ และ 4) เงินทาบุญ/เงินชว่ ยเหลอื อืน่ ๆ (ท่มี า : สานักงานสถิติแหง่ ชาติ) 14 ยกเว้นกรณีเงินบริจาคจากแหล่งทุนต่างประเทศซึ่งโดยส่วนใหญ่องค์กรระหว่างประเทศท่ีให้เงินช่วยเหลือแก่มูลนิธิ สมาคม ตลอดจนองค์กรนอกภาครัฐ จะมีการติดตามผลการใช้จ่ายเงินเพื่อให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์หรือเป้าหมาย ของโครงการตามหลักเกณฑ์ที่แหล่งทุนน้ัน ๆ กาหนด

82 Responsibility : CSR) หรือแม้กระทัง่ การดาเนนิ กจิ การในรูปของวสิ าหกิจเพื่อสังคม (Social Enterprise : SE) ซง่ึ มีรูปแบบแตกต่างกัน ดงั น้ี 1) การดาเนนิ โครงการเพอ่ื สังคมด้วย CSR CSR เป็นการดาเนินโครงการหรือกิจกรรมทางสังคมของภาคเอกชนที่ปัจจุบัน บริษัทห้างร้านต่างๆ ให้ความสาคัญเพ่ิมข้ึนอย่างต่อเนื่อง เนื่องจากเป็นกิจกรรมที่แสดงออกถึงความ รับผิดชอบขององคก์ รต่อสังคมและส่ิงแวดล้อมและเป็นการช่วยส่งเสริมภาพลักษณ์ท่ีดีให้แก่องค์กร ส่งผล ให้ผู้บริโภคยอมรับและสนับสนุนสินค้าของภาคธุรกิจน้ันๆ1512นอกจากนี้ การบริจาคเงินให้กับหน่วยงาน หรือองค์กรการกุศลผ่านโครงการหรือกิจกรรม CSR ยังได้รับสิทธิประโยชน์ทางภาษีเช่นเดียวกับการให้เงิน บริจาคด้วย โดยรูปแบบและวัตถุประสงค์ในการดาเนินกิจกรรม CSR ของภาคเอกชนสามารถแบ่งได้เป็น 2 ลกั ษณะ ไดแ้ ก่ (1) การดาเนินกิจกรรม CSR เพื่อลดผลกระทบที่เกิดจากการดาเนินธุรกิจโดยตรง ซ่ึงการดาเนินกิจกรรม CSR ในลักษณะนี้จะมีกลุ่มเป้าหมายเป็นผู้มีส่วนได้เสียท่ีเกี่ยวข้องกับการดาเนินธุรกิจ ขององคก์ รนัน้ เพือ่ เป็นการลดผลกระทบอันอาจจะเกิดจากการร้องเรียนหรือข้อพิพาทในอนาคต ซึ่งส่วนใหญ่ จะเป็นโครงการทต่ี ่อเนื่องตามระยะเวลาในการประกอบกิจการน้ันๆ ตัวอย่างเชน่ - โครงการโรงปูนรกั ษ์ชมุ ชน ดาเนนิ กิจกรรมโดยสมาคมอุตสาหกรรมปูนซีเมนต์ ไทยและปูนซีเมนต์นครหลวง โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้พื้นที่ตั้งโรงงานอุตสาหกรรมสามารถอยู่ร่วมกับ ชุมชนได้อย่างเกื้อกูลและย่ังยืน - โครงการ ต้นกลา้ เอจีอี ปลูกพลังสีเขียว สู่ชุมชนอย่างยั่งยืน ดาเนินกิจกรรม โดยบริษทั เอเชียกรนี เอนเนอจี จากัด (มหาชน) โดยมีวัตถุประสงค์เพ่ือให้นักเรียนระดับช้ันประถมศึกษา ในเขตพื้นทรี่ อบโรงงานจาหนา่ ยถ่ายหนิ เข้าเยย่ี มชมและเรยี นรู้การดาเนนิ ธรุ กจิ ถ่านหินของบริษัท (2) การดาเนินกจิ กรรม CSR เพือ่ การมสี ว่ นร่วมแกไ้ ขปญั หาสงั คมทั่วไป โดยขอบเขต และกลุ่มเป้าหมายของโครงการ CSR ในรูปแบบน้ีจะขึ้นอยู่กับความสนใจของแต่ละองค์กร ซึ่งอาจไม่เก่ียวข้อง กบั การดาเนนิ ธรุ กิจขององค์กรโดยตรง และอาจเป็นโครงการท่ีดาเนินการต่อเน่ืองหรือเพียงครั้งคราวก็ได้ ท้งั น้ีขึน้ อย่กู บั นโยบาย CSR และความพร้อมขององค์กร ตัวอยา่ งเช่น - โครงการระบบก๊าซชีวภาพจากฟาร์มสุกร ดาเนินกิจกรรมโดยบริษัท ปตท. จากัด (มหาชน) โดยมีวัตถปุ ระสงคเ์ พอ่ื ลดความขัดแย้งเรอ่ื งกล่นิ ซง่ึ เกิดจากการปล่อยน้าเสียจากฟาร์มสุกร ของชมุ ชน 15 สานักงานคณะกรรมการกากับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (กลต.) กาหนดมาตรการให้บริษัทจดทะเบียนและ บริษัทท่ีขออนุญาตออกเสนอขายหลักทรัพย์เปิดเผยข้อมูลเก่ียวกับการดาเนินงานด้าน CSR ในเอกสารท่ีเผยแพร่ต่อ สาธารณะดว้ ย

83 - โครงการโรงเรียนสีเขียวแบบบูรณาการ ดาเนินกิจกรรมโดยบริษัท ปูนซีเมนต์ นครหลวง จากัด (มหาชน) โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้โอกาสแก่เด็กด้อยโอกาสในชนบทห่างไกลตามแนว ชายแดนในดา้ นการศึกษา - โครงการ ไทยเบฟรวมใจต้านภัยหนาว ร่วมสร้างสังคมแห่งการให้ที่ยั่งยืน ดาเนินกิจกรรมโดยบริษัท ไทยเบฟเวอเรจ จากัด (มหาชน) โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อมอบผ้าห่มให้กับ ผู้ประสบภัยหนาวใน 15 จังหวดั ภาคเหนือและภาคอีสาน เปน็ ตน้ จากการรวบรวมขอ้ มูลเกี่ยวกับการดาเนินกิจกรรมด้าน CSR ของประเทศไทย คณะผู้วิจัยพบวา่ ในปจั จบุ ันยังไม่มหี น่วยงานใดทาหน้าท่ีเป็นศูนย์กลางในการรวบรวมข้อมูลโครงการหรือ กิจกรรม CSR โดยมีเพียงการสร้างเครือข่ายเพื่อรวบรวมข้อมูลกิจกรรมด้าน CSR เท่านั้น1613โดยโครงการ หรือกจิ กรรม CSR จะมีขอบเขตและลักษณะการดาเนินโครงการท่ีหลากหลาย ครอบคลุมการแก้ไขปัญหา ทางสังคมและชุมชนในด้านต่างๆ อาทิ ด้านการศึกษา ด้านปลูกจิตสานึก ด้านผู้ด้อยโอกาส ด้านป่าไม้ ด้านสตั ว์ ดา้ นภยั พิบัติ ดา้ นมลภาวะ ด้านพลงั งานทางเลือก ด้านบริจาคเลือด เป็นต้น ซ่ึงจากการประเมิน ของสานักงานสร้างเสริมกิจการเพื่อสังคมแห่งชาติพบว่า ในแต่ละปีภาคเอกชนมีงบประมาณในการทา โครงการหรือกิจกรรม CSR กว่า 10,000 ล้านบาท อย่างไรก็ตาม โครงการหรือกิจกรรม CSR ดังกล่าวยัง ถอื วา่ มีขนาดเลก็ เมอ่ื เทยี บกับขนาดของภาคธรุ กจิ และส่วนใหญ่จะเน้นไปที่กิจกรรมเป็นครั้งคราวมากกว่า การแกไ้ ขปัญหาเชิงระบบและโครงสร้างของสงั คม171514 2) วสิ าหกิจเพือ่ สงั คม (Social Enterprise) “วสิ าหกิจเพ่ือสังคม” เป็นรูปแบบหน่ึงของการดาเนินโครงการเพื่อสังคม โดยเป็น ลักษณะการประกอบธุรกิจที่มีเป้าหมายอย่างชัดเจนตั้งแต่เร่ิมต้นเพ่ือแก้ไขปัญหาและพัฒนาชุมชน สังคม หรือสิ่งแวดล้อมเป็นหลัก และมีรายรับจากการขาย การผลิตสินค้า หรือการให้บริการ โดยไม่ได้มุ่งสร้างกาไร สูงสุดต่อผู้ถือหุ้นหรือเจ้าของกิจการ ซึ่งการประกอบธุรกิจในรูปของวิสาหกิจเพ่ือสังคมน้ีสามารถดาเนินการ ในรูปของบริษัท ห้างหุ้นส่วนนิติบุคคล หน่วยงานของรัฐ หรือนิติบุคคลอื่นใดก็ได้ โดยต้องมีการยื่นขอ คารั บรอง คุณสมบตั ิวิสาหกิจเพอื่ สงั คมตอ่ คณะกรรมการสร้างเสรมิ กิจการเพ่ือสังคมแห่งชาติ 18 ซึ่งปัจจุบัน 15 มีวิสาหกิจเพ่ือสังคมท่ีได้รับการรับรองจากคณะกรรมการฯ จานวน 15 แห่ง โดยมีทั้งวิสาหกิจเพื่อสังคม 16 ผูจ้ ดั ตงั้ เวบ็ ไซด์ csrcom.com มวี ัตถุประสงค์เพอื่ รวบรวมความร้แู ละสร้างกระแสการทา CSR ให้กับสังคม โดยมีเป้าหมาย ในการมงุ่ ส่งเสริมให้ประชาชนและองค์กรต่างๆ ได้ตระหนักถงึ ความสาคัญของการทา CSR 17 รายงานการศึกษาทิศทางการขบั เคลอ่ื นประเด็นวสิ าหกิจเพอ่ื สงั คม (Social Enterprise) บทเรียนและบทวิเคราะหเ์ พ่อื การปรับใชใ้ นสงั คมไทย โดยสานักงานสรา้ งเสริมกจิ การเพ่ือสังคมแหง่ ชาติ (ธนั วาคม 2557) 18 ท้งั นี้ ตามประกาศคณะกรรมการสร้างเสริมกจิ การเพ่อื สังคมแห่งชาติ วา่ ด้วยหลกั เกณฑแ์ ละวธิ ีการย่ืนคาขอหนงั สือ รับรองกิจการเพอื่ สงั คม พ.ศ. 2561

84 ที่เป็นบริษัทจากัด กลุ่มบุคคล สหกรณ์ และมูลนิธิ (ภาคผนวก ง) ทั้งนี้ วิสาหกิจที่ได้รับการรับรองจาก คณะกรรมการฯ นอกจากจะเปน็ การสรา้ งภาพลักษณ์ขององค์กรแล้ว ยังได้รับสิทธิประโยชน์ทางภาษีด้วย (ภาคผนวก จ) อย่างไรก็ตาม แมว้ ่าการประกอบธุรกิจของวสิ าหกิจเพือ่ สังคมท่ีผ่านมาจะได้รับ สิทธิพิเศษทางภาษีตามท่ีกล่าวข้างต้น แต่ยังคงมีข้อจากัดบางประการในการส่งเสริมวิสาหกิจเพื่อชุมชน เน่ือง จาก ยังไม่มีกฎ หมายในเ ร่ือง ดังกล่ าว เ ป็น กา รเฉพาะ 1 ใน9 ปี 2562 จึงได้มีการตราพระราชบัญญัติ 16 ส่งเสริมวิสาหกจิ เพอื่ สังคม พ.ศ. 2562 ข้ึนเพื่อผลกั ดันวสิ าหกิจเพื่อสงั คมใหเ้ ป็นหน่ึงในทางเลือกที่สาคัญใน การบูรณาการการทางานระหว่างภาคส่วนต่างๆ ท้ังภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคม โดยมีสาระ สาคัญเกี่ยวกับขอบเขตของวิสาหกิจเพื่อสังคม หลักเกณฑ์การขึ้นทะเบียน และมาตรการส่งเสริมวิสาหกิจ เพ่ือสังคม การดาเนนิ โครงการเพ่ือสังคมโดยวิสาหกิจเพ่ือสังคมจึงเป็นอีกหนึ่งกลไกในการแก้ไขปัญหาสังคม ทนี่ าเอาระบบและรูปแบบโมเดลทางธุรกิจซึ่งมีการบริหารจัดการท่ีมีประสิทธิภาพและใช้กลไกตลาดมาเป็น หลักในการดาเนินกิจการ ซึ่งรูปแบบการจัดการใหม่น้ีจะทาให้วิสาหกิจเพื่อสังคมพึ่งพาตนเองได้ (Self- Finance) และลดการพ่ึงพาเงินสนับสนุนจากรัฐและเงินบริจาคซึ่งไม่มีความต่อเน่ืองและแน่นอนได้2017 ซึ่งคาดว่ากฎหมายดังกล่าวจะถือเป็นอีกหน่ึงกลไกของภาครัฐที่ช่วยสนับสนุนและส่งเสริมบทบาทของ ภาคเอกชนในการแก้ไขปญั หาสงั คมได้อยา่ งเปน็ รปู ธรรมและยง่ั ยืน 4.1.4 การบูรณาการความร่วมมอื ระหว่างภาครฐั ภาคประชาสังคม และภาคเอกชน เนือ่ งจากการดาเนินโครงการเพื่อสังคมมีขอบเขตท่ีกว้าง จึงอาจครอบคลุมถึงการ ดาเนินมาตรการต่างๆ ของภาครัฐในการจัดทาบริการสาธารณะหรือการจัดสวัสดิการต่างๆ ให้แก่ ประชาชนด้วย เน่ืองจากมีผลกระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนและสังคมโดยตรง อาทิ มาตรการ ลดคา่ ครองชีพของประชาชน (อาทิ การชะลอการปรับข้ึนก๊าซแอลพีจีภาคครัวเรือน การลดภาษีสรรพสามิต นา้ มันแก๊สโซฮอล์และดีเซล การชว่ ยเหลอื ค่าไฟฟ้าและค่าน้าประปาภาคครัวเรือน และโครงการรถไฟและ รถเมล์ฟรี เป็นต้น) อย่างไรก็ตาม การดาเนินโครงการลักษณะดังกล่าวในอดีตมีการกาหนดกลุ่มเป้าหมาย ที่ไม่ชัดเจน ดังนั้น ผู้ได้รับประโยชน์จากโครงการอาจไม่ใช่กลุ่มประชาชนผู้เดือดร้อนหรือผู้ด้อยโอกาส อย่างแทจ้ รงิ จงึ ทาใหก้ ารดาเนินโครงการทผ่ี ่านมาสง่ ผลใหเ้ กดิ ภาระตอ่ งบประมาณจานวนมาก 19 ปจั จุบนั การกาหนดนโยบายการส่งเสริมวิสาหกิจเพ่ือสังคม ดาเนินการภายใต้ระเบียบสานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการ สง่ เสริมกจิ การเพ่อื สงั คมแห่งชาติ พ.ศ. 2554 ซึ่งเป็นเพยี งระเบียบทีก่ าหนดวธิ ีการบริหารจัดการและการบูรณาการนโยบาย เก่ียวกับวิสาหกจิ เพ่ือสังคมในภาพรวมเทา่ น้นั 20 ความหมาย “วิสาหกจิ เพื่อสงั คม” ในรายงานการศึกษาทิศทางการขับเคลื่อนประเด็นวิสาหกิจเพ่ือสังคม (Social Enterprise) : บทเรียนและบทวเิ คราะห์เพื่อการปรบั ใช้ในสังคมไทย โดยสานักงานสรา้ งเสรมิ กิจการเพือ่ สงั คมแหง่ ชาติ (ธนั วาคม 2557)

85 เพ่ือแก้ไขข้อจากัดดังกล่าว การดาเนินโครงการเพ่ือสังคมเพ่ือแก้ไขปัญหาความ เหล่ือมล้าของประชาชนในระยะต่อมา รัฐบาลจึงได้มีการจัดทาโครงการลงทะเบียนเพื่อสวัสดิการแห่งรัฐ (โครงการฯ) เพ่อื กาหนดกล่มุ เปา้ หมายของประชาชนผมู้ รี ายไดน้ อ้ ยใหช้ ัดเจน โดยจะเห็นได้จากการดาเนิน โครงการฯ ตง้ั แต่ปี 2559 จนถงึ ปัจจบุ ัน (ปี 2562) ได้เปิดให้มีการลงทะเบียนเพื่อระบุตัวคนผู้มีรายได้น้อย และมีการจัดสวัสดิการต่างๆ ให้กับผู้มีสิทธิ เช่น การให้ความช่วยเหลือผ่านบัตรสวัสดิการ โดยกาหนด วงเงินค่าซื้อสินค้าอุปโภคบริโภคท่ีจาเป็นจานวน 200-300 บาทต่อเดือนต่อคน ส่วนลดค่าซื้อก๊าซหุงต้ม จานวน 45 บาทต่อคนต่อ 3 เดือน วงเงินค่าโดยสารผ่านรถองค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ (ขสมก.) และ รถไฟฟ้า จานวน 500 บาทต่อคน ต่อเดือน คา่ โดยสารรถบรษิ ัท ขนส่ง จากดั (บขส.) จานวน 500 บาทต่อ คนตอ่ เดือน และวงเงินค่าโดยสารรถไฟ จานวน 500 บาทต่อคนต่อเดอื น เป็นต้น อย่างไรก็ตาม การจัดทา สวัสดิการต่างๆ ข้างต้นยังคงเป็นการดาเนินการโดยภาครัฐเพียงหน่วยงานเดียว ทั้งในการริเริ่มโครงการ การดาเนินโครงการ และแหล่งเงินทุน ซึ่งย่อมมีข้อจากัดทั้งในเร่ืองของแหล่งเงินงบประมาณ การ ตอบสนองตอ่ ความต้องการของประชาชน ตลอดจนคณุ ภาพของการให้บริการตา่ งๆ ดงั น้นั เพอื่ บูรณาการความร่วมมือระหว่างภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคม ภาครัฐจึงได้สร้างกลไกเพ่ือรองรับและเปิดโอกาสให้ภาคเอกชนและภาคประชาสังคมเข้ามามีส่วนร่วม ในการแก้ไขปัญหาความเหล่ือมล้าของสังคม ผ่านการตราพระราชบัญญัติการจัดประชารัฐสวัสดิการเพ่ือ เศรษฐกิจฐานรากและสังคม พ.ศ. 2562 เพื่อจัดสวัสดิการให้แก่ผู้มีรายได้น้อยตามโครงการลงทะเบียน เพอ่ื สวัสดกิ ารแหง่ รฐั (โครงการฯ) และสนบั สนุนโครงการที่ให้บริการทางสงั คม พระราชบัญญัตกิ ารจดั ประชารฐั ฯ ถือเป็นจุดเริ่มต้นในการเปิดโอกาสให้ภาคเอกชน และภาคประชาสังคมเข้ามามีส่วนร่วมในการแก้ไขปัญหาความเหล่ือมล้าของประเทศ โดยมีวัตถุประสงค์ เพื่อจดั ประชารฐั สวัสดิการ เพ่อื ลดความเหล่ือมล้า เพิ่มศักยภาพให้ประชาชนผู้มีรายได้น้อยมีความเป็นอยู่ ที่ดีข้นึ และสนบั สนุนโครงการทใ่ี ห้บริการทางสงั คม โดยการดาเนินการร่วมกันระหว่างภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคม อันจะเปน็ การแกไ้ ขปญั หาและพฒั นาเศรษฐกจิ ใหเ้ ปน็ ไปอย่างย่ังยนื ทัง้ น้ี พระราชบญั ญตั ิการจัดประชารัฐฯกาหนดให้มีคณะกรรมการประชารัฐสวัสดิการ เพือ่ เศรษฐกิจฐานรากและสังคม ซงึ่ มหี น้าทีแ่ ละอานาจทีส่ าคญั ไดแ้ ก่ 1. เสนอนโยบาย แผนการดาเนินการ มาตรการหรือโครงการท่ีเก่ียวกับประชารัฐ สวัสดกิ ารที่เป็นการให้ความช่วยเหลือในการดารงชีพและเพิ่มศักยภาพให้แก่ประชาชนผู้มีรายได้น้อยตาม โครงการลงทะเบียนเพื่อสวัสดิการแห่งรัฐเพ่ือลดภาระค่าใช้จ่ายในครัวเรือนและค่าใช้จ่ายในการเดินทาง โดยการสนับสนุนคา่ ใชจ้ ่ายบางส่วนทจ่ี าเปน็ 2. พิจารณาการสนับสนุนโครงการท่ีให้บริการทางสังคมท่ีจัดทาข้ึนโดยหน่วยงาน ของเอกชน มลู นธิ ิ หรอื องคก์ รสาธารณประโยชนเ์ พือ่ ช่วยเหลือประชาชนในภาวะลาบากทกุ ประเภท

86 3. จัดทาฐานข้อมูลของประชาชนผู้มีรายได้น้อยซึ่งผ่านการตรวจสอบในโครงการ ลงทะเบียนเพื่อสวัสดิการแห่งรัฐ และการประเมิลผลการดาเนินงานและความคุ้มค่าในการจัดประชารัฐ สวัสดิการ นอกจากนี้ พระราชบัญญัติการจัดประชารัฐฯ ยังกาหนดให้มีการจัดต้ังกองทุน ประชารฐั สวสั ดิการเพื่อเศรษฐกิจฐานรากและสังคมเพอ่ื ใช้จ่ายในการจดั ประชารัฐสวัสดกิ ารตามข้อ 1 หรือ เพ่อื สนบั สนุนโครงการทีใ่ หบ้ ริการทางสงั คมตามข้อ 2 พระราชบัญญัติจัดการประชารัฐฯ ถือเป็นความพยายามหน่ึงของภาครัฐในการ แกไ้ ขปญั หาความเหลื่อมลา้ ซ่งึ เปน็ ปญั หาสาคญั ของประเทศไทยที่สะสมเร้ือรังมาเป็นระยะเวลานาน และ มีแนวทางทส่ี นบั สนุนการดาเนินการรว่ มกนั ระหว่างภาครัฐ ภาคเอกชน และประชาชน รวมถึงการสนับสนุน โครงการที่ให้บริการทางสังคมท่ีจัดทาข้ึนโดยหน่วยงานของเอกชน มูลนิธิ หรือองค์กรสาธารณประโยชน์ นอกจากนี้ พระราชบญั ญัตกิ ารจัดประชารัฐฯ ยังกาหนดให้มีการประเมินผลการดาเนินงานและความคุ้มค่า ในการจัดสรรสวสั ดิการประชารฐั อย่างน้อยปีละ 1 ครง้ั และรายงานต่อคณะรฐั มนตรดี ้วย อยา่ งไรกด็ ี ถงึ แมว้ ่ากองทุนจะสามารถรับเงินหรือทรัพย์สินที่ผู้บริจาคให้ได้ แต่แหล่ง เงนิ ทุนของกองทุนกย็ งั คงพ่งึ พงิ กับเงินอดุ หนนุ ที่รฐั บาลจัดสรรจากงบประมาณรายจ่ายเป็นหลัก ซึ่งมีความ ไมแ่ น่นอนสงู จึงอาจสง่ ผลให้การดาเนินการไม่สามารถบรรลุวัตถุประสงค์ที่วางไว้ เหมือนดังเช่นการดาเนิน โครงการเพ่ือสงั คมโดยภาครัฐโดยท่วั ไป จากการศึกษารปู แบบการดาเนินโครงการเพ่ือสังคมของไทยที่กล่าวมาข้างต้นเห็นได้ชัดว่า แม้ท่ผี า่ นมาทง้ั หน่วยงานภาครัฐ ภาคประชาสังคม และภาคเอกชนจะเข้ามามีส่วนร่วมในการแก้ไขปัญหา แต่ด้วยลกั ษณะของการดาเนนิ โครงการเพ่ือสังคมท่ีมีวัตถุประสงค์เพ่ือแก้ไขปัญหาที่ส่ังสมมาเป็นเวลานาน และมผี ลกระทบตอ่ ชีวติ ความเป็นอยู่ของประชาชนหรือชุมชนขนาดใหญ่ จึงมีความหลากหลายของสภาพ ปญั หาทัง้ ในเชิงขนาดพนื้ ท่ีและความซับซ้อนของปัญหา ส่งผลให้การดาเนินโครงการเพ่ือสังคมของประเทศไทย ในรูปแบบเดิมๆ ซ่ึงพ่ึงพาเงินงบประมาณหรือเงินช่วยเหลือจากองค์การระหว่างประเทศ หรือการดาเนินการ ของภาคประชาสงั คมผา่ นองค์กรสาธารณกุศล หรอื การทากจิ กรรม CSR ของภาคเอกชน ไม่สามารถสะท้อน ถึงความยั่งยืนในการแก้ไขปัญหาดังกล่าวได้ ทั้งในมิติของความเพียงพอของแหล่งเงินทุนและความคุ้มค่า ในการใช้จ่ายเงิน อย่างไรก็ตาม เมื่อพิจารณาภายใต้สถานการณ์ปัจจุบันประเทศไทยมีปัจจัยท่ีเอ้ืออานวย ต่อการระดุมทุนในรูปแบบพันธบัตรเพ่ือสังคม (SIB) หลายประการ อาทิ จานวนเงินบริจาคของคนไทย ในช่วงปี 2554-2557 ซึ่งเฉลี่ยสูงถึง 70,000 ล้านบาทต่อปี และมีแนวโน้มสูงข้ึนทุกปี องค์กรท่ีจัดตั้งเพ่ือ ดาเนินงานด้านสังคม เช่น มูลนิธิหรือองค์กรที่ไม่แสวงหากาไรท่ีดาเนินงานด้านสังคม มีจานวนมากถึง 26,000 กว่าแห่ง ในขณะท่ีบริษัทเอกชนมีงบประมาณสาหรับดาเนินกิจกรรม CSR (Corporate Social

87 Responsibility) กว่า 10,000 ลา้ นบาทตอ่ ปี พันธบัตรเพื่อสังคมจึงถอื เป็นทางเลือกหนึ่งที่น่าสนใจสาหรับ การดาเนินโครงการเพื่อสังคมในประเทศไทย เน่ืองจากมีกลไกในการดึงศักยภาพของภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคม เข้ามามีส่วนร่วมในการดาเนินโครงการในบทบาทหน้าที่ต่างๆ กันภายใต้โครงสร้าง การทางานของ SIB ดังน้ัน การพัฒนานวัตกรรม SIB สาหรับประเทศไทยจึงมีความจาเป็นและสอดคล้อง กับสถานการณ์ทางการเงินการคลังของประเทศ และบริบทของภาคประชาสังคมและภาคเอกชนไทย ที่ปัจจุบันมีความต่ืนตัวในการเข้ามามีส่วนร่วมในการแก้ไขปัญหาสังคมและแนวโน้มท่ีจะขยายบทบาท และศกั ยภาพไดม้ ากขน้ึ 4.2 การประเมินปัจจยั พน้ื ฐานของประเทศไทยในการออกพันธบัตรเพ่ือสงั คม เพอื่ ผลกั ดันนวตั กรรมทางการเงิน SIB ให้เป็นรูปธรรม คณะผู้วิจัยได้มีการประเมินสภาวะ แวดล้อมของไทย (Ecosystem) เพื่อประเมินถึงความพร้อมและข้อจากัดในการดาเนินโครงการ SIB ในประเทศไทย โดยพบว่า ในด้านนโยบายภาครัฐมีการสนับสนุนรูปแบบการมีส่วนร่วมของภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคมผ่านมาตราการต่างๆ ในระดับหนึ่งซึ่งสามารถต่อยอดและผลักดัน ให้เกิด SIB ได้ ในขณะที่เมื่อวิเคราะห์สภาวะตลาดการเงินในประเทศในปัจจุบันและทิศทางในอนาคต ตลอดจนการประเมินความต้องการลงทุนของนักลงทุนมีหลายปัจจัยท่ีสนับสนุนให้เกิดการลงทุนในธุรกรรม SIB อย่างไรก็ตาม เมื่อพิจารณากรอบกฎหมายและระเบียบท่ีเกี่ยวข้องในปัจจุบัน คณะผู้วิจัยพบว่ายังมี ข้อจากดั ในการดาเนนิ งานหลายประการ โดยมรี ายละเอยี ดของผลการศึกษา ดังน้ี 4.2.1 ปจั จัยสนับสนุนจากนโยบายของภาครฐั จากการศึกษาวิเคราะห์นโยบายและยุทธศาสตร์ต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง คณะผู้วิจัย พบวา่ ในปัจจุบันภาครฐั ให้ความสาคัญกับการสนับสนุนการลงทุนเพ่ือสังคม (Social Finance) และวิสาหกิจ เพื่อสังคม (Social Enterprise : SE) เป็นอย่างมาก โดยในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับท่ี 12 (พ.ศ. 2560 - 2564) ไดก้ าหนดในเร่ืองการส่งเสริมความเข้มแข็งของเศรษฐกิจกระแสใหม่ ซึ่งกล่าวถึง การเปลีย่ นแปลงสเู่ ศรษฐกิจกระแสใหม่ เช่น เศรษฐกจิ ดิจิทัล เศรษฐกิจฐานชีวภาพ เป็นต้น รวมไปถึงการ พัฒนาวิสาหกิจเพ่ือสังคมที่จะสามารถส่งเสริมให้การพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมดาเนินควบคู่กันไปได้ นอกจากนี้ ยังมกี ารให้ความสาคัญในเรื่องการพัฒนาวิสาหกิจขนาดย่อยขนาดเล็กและขนาดกลาง (Small and Medium Enterprises: SMEs) วิสาหกิจชุมชน (Community Enterprise) และวิสาหกิจเพื่อสังคม (Social Enterprise : SE) ทีร่ ัฐบาลเหน็ วา่ สามารถขยายฐานการพัฒนาเศรษฐกิจฐานรากให้มีความครอบคลุม มากขึ้น และยงั เป็นการสร้างโอกาสทางเศรษฐกิจสาหรับกลุ่มต่างๆ ในสังคมอีกด้วย โดยดาเนินการควบคู่ ไปกบั การพัฒนาและส่งเสริมสงั คมผปู้ ระกอบการเพอื่ ส่งเสรมิ ผู้ประกอบการทผี่ ลิตได้และขายเป็น