เขตพื้นที่นวัตกรรม

๑๑๙ นอกจากน้นั มาตรา ๑๗๔๓ ไดกําหนดว!าภายใตบังคับมาตรา ๑๖ ใหองค-การบริหารส!วนจังหวัดมีอํานาจ และหนาท่ีในการจัดระบบบริการสาธารณะเพื่อประโยชน-ของประชาชนในทองถ่ินของตนเองรวมถึงการจัด การศึกษาดวย ดังนั้น องค-การบริหารส!วนจังหวัดแมว!าพระราชบัญญัติองค-การบริหารส!วนจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔๐ และท่ีแกไขเพิ่มเติมจะไม!ไดกําหนดใหอํานาจดังกล!าวไวเป,นการเฉพาะก็ตาม หากแต!มาตรา ๘ (๙) แหง! พระราชบัญญตั อิ งค-การบริหารสว! นจงั หวัด พ.ศ. ๒๕๔๐ ไดเปƒดช!ององค-การบริหารส!วนจังหวัดอาจมีอํานาจ หนาท่ีอ่ืนตามกฎหมายอื่นกําหนดใหเป,นอํานาจหนาที่ขององค-การบริหารส!วนจังหวัดดังนั้น เม่ือพิจารณาจาก มาตรา ๘ (๙) แห!งพระราชบัญญัติองค-การบริหารส!วนจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔๐ ประกอบมาตรา ๑๗ (๖) แห!งพระราชบัญญัติกําหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอํานาจใหแก!องค-กรปกครองส!วนทองถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ผูวจิ ัยเห็นวา! ทองถิ่นดังกล!าวจงึ ย!อมมอี าํ นาจและหนาทีใ่ นการจดั การศึกษาเช!นกัน ๒.๒ พระราชบัญญัติการศึกษาแหง! ชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ กฎหมายว!าดวยการศึกษาแห!งชาติถือเป,นกฎหมายหลักอันเป,นกฎหมายแม!บททางการศึกษา ไดวาง หลักเก่ียวกับการจัดระบบ โครงสรางและกระบวนการจัดการศึกษาไวหลายเร่ือง รวมท้ังการมีการกระจาย อํานาจไปสู!เขตพื้นท่ีการศึกษา สถานศึกษา และและองค-กรปกครองส!วนทองถิ่น๔๔ นอกจากกฎหมายฉบับนี้ได กาํ หนดเร่ืองการมสี ว! นร!วมขององค-กรปกครองส!วนทองถิ่นไวในมาตราต!างๆ แลว ยังกําหนดเรื่องการบริหารและ การจดั การศกึ ษาขององค-กรปกครองส!วนทองถ่ินไวในหมวด ๕ เกี่ยวกับการบริหารและการจัดการศึกษาในส!วน ที่ ๒ ซ่ึงมหี ลักการสาํ คญั สองประการ กลา! วคือ ประการท่ี ๑การกําหนดใหองค-กรปกครองสว! นทองถนิ่ มสี ทิ ธจิ ดั การศึกษาในระดับใดระดับหนึ่ง หรือทุก ระดับตามความพรอม ความเหมาะสม และความตองการภายในทองถิ่น จะเห็นไดว!าพระราชบัญญัติการศึกษา แห!งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ ไดวางเง่ือนไขเก่ียวกับสิทธิในการจัดการศึกษาไว กล!าวคือ องค-กรปกครองส!วนทองถ่ิน อันไดแก! เทศบาล (เทศตําบล เทศบาลนคร เทศบาลเมอื ง) องค-การบริหารส!วนจังหวัด องค-การบริหารส!วนตําบล กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยามีสิทธิจัดการศึกษาในระดับใดระดับหน่ึงตาม๑)ความพร(อม ๒)ความ เหมาะสม และ๓) ความตอ( งการภายในท(องถน่ิ ๔๕ ประการท่ี ๒การกําหนดใหกระทรวงศึกษาธิการกําหนดหลักเกณฑ-และวิธีการประเมินความพรอมใน การจัดการศึกษาขององค-กรปกครองส!วนทองถ่ิน และมีหนาท่ีในการประสานและส!งเสริมองค-กรปกครอง ส!วนทองถิ่นใหสามารถจัดการศึกษา สอดคลองกับนโยบายและไดมาตรฐานการศึกษา รวมท้ังการเสนอและ การจัดสรรงบประมาณอุดหนนุ การศกึ ษาขององคก- รปกครองสว! นทองถ่นิ ๔๖ เพราะฉะน้ัน ภายใตพระราชบัญญัติการศึกษาแห!งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ ท่ีไดสะทอนสิ่งท่ีสําคัญประการ หน่ึงกลา! วคอื องคก- รปกครองสว! นทองถิ่นไม!วา! จะมสี ิทธิในการจัดการศึกษาตามกฎหมายเฉพาะหรือกฎหมายอ่ืน ในองคก- รปกครองสว! นทองถิน่ นน้ั จะตองมคี วามพรอม ความเหมาะสม และความตองการภายในทองถ่ิน ซ่ึงย!อม หมายความว!า องค\"กรปกครองส9วนท(องถิ่นแต9ละแห9งมีความพร(อมในการจัดการศึกษาไม9เท9ากัน” เพราะฉะน้ัน กฎหมายจึงไดกําหนดเงื่อนไขในสิทธิการจัดการศึกษาขององค-กรปกครองส!วนทองถิ่น รวมถึงการ ๔๓พระราชบญั ญตั กิ าํ หนดแผนและข้ันตอนการกระจายอํานาจใหแกอ! งค-กรปกครองส!วนทองถ่ิน พ.ศ. ๒๕๔๒: มาตรา ๑๗ (๖) “ ภายใตบังคับมาตรา ๑๖ ใหองค-การบริหารส!วนจงั หวดั มอี ํานาจและหนาทใ่ี นการจัดการระบบบรหิ ารสาธารณะเพ่อื ประโยชน-ของ ประชาชนในทองถน่ิ ของตนเองดังน้ี ... (๖) การจดั การศึกษา” ๔๔พระราชบญั ญัตกิ ารศึกษาแห!งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ : มาตรา ๙ (๒) ๔๕พระราชบญั ญตั ิการศกึ ษาแห!งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒: มาตรา ๔๑ ๔๖พระราชบัญญัตกิ ารศกึ ษาแหง! ชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒: มาตรา ๔๒ รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบรู ณเรอ่ื ง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศึกษาในระดบั จงั หวัด เพอื่ พัฒนาคุณภาพการศกึ ษา

๑๒๐ โอนสถานศกึ ษาที่จดั โดยสาํ นกั งานคณะกรรมการศึกษาข้ันพืน้ ฐาน กระทรวงศึกษาธกิ าร ท่ีจะตองผ!านหลักเกณฑ- และวิธกี ารประเมินความพรอมในการจดั การศกึ ษาขององคก- รปกครองส!วนทองถ่ินเสยี ก!อนจงึ งจะดําเนนิ การได ๔.๓ ความเป&นไปได(ในการกําหนดให(สถานศึกษานิติบุคคลในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการเป&น สถานศึกษาทมี่ คี วามคลอ9 งตัวภายใต(ขอ( เสนอตามกรอบการปฏิรูปประเทศ เ ม่ื อ พิ จ า ร ณ า จ า ก ข อ มู ล พ้ื น ฐ า น เ ก่ี ย ว กั บ ก า ร จั ด ก า ร ศึ ก ษ า โ ด ย ส ถ า น ศึ ก ษ า นิ ติ บุ ค ค ล ใ น สั ง กั ด กระทรวงศึกษาธิการ ประกอบกับขอมูลเก่ียวกับการจัดการศึกษาขององค-กรปกครองส!วนทองถ่ินประกอบกับ หลักกฎหมายที่เกี่ยวของที่มีผลใชบังคับในปจจุบัน พบว!าการพิจารณาความเป,นไปไดของการกําหนดใหมีการ ปรับเปลี่ยนระบบการบริหารจัดการการศึกษาของสถานศึกษานิติบุคคลใหมีความเป,ฯอิสระและคล!องตัวใน รูปแบบต!าง ๆ ดังปรากฎในขอเสนอของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายท่ีไดเสนอต!อสภาปฎิรูปแห!งชาติน้ัน สามารถจาํ แนกการวเิ คราะหค- วามเปน, ไปไดในสามแนวทาง ดงั น้ี ๔.๓.๑ ความเป&นไปได(ในการกําหนดให(สถานศึกษานิติบุคคลในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการเป&น สถานศกึ ษาที่มคี วามคลอ9 งตวั ภายใตก( ารจดั การของจังหวดั จดั การตนเอง จากแนวความคิดการกระจายอํานาจในดานต!างๆ ใหกับองค-กรปกครองส!วนทองตั้งแต!คร้ังรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๔๐ เร่ือยมาจนมาส!ูแนวความคิดเกี่ยวกับการจัดต้ังจังหวัดจัดการตนเองไดรับการสนับสนุนจาก “คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย” (คปก.) ที่ไดทําบันทึกความเห็นและขอเสนอแนะ เร่ือง “แผนการใหมี กฎหมายว!าดวยการบรหิ ารจงั หวัดปกครองตนเอง” และ “ร!างพระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ....” เสนอต!อนายกรัฐมนตรี ประธานสภานิติบัญญัติแห!งชาติ และประธานสภาปฏิรูปแห!งชาติ๔๗ โดยมุ!งให “จงั หวัดทมี่ คี วามพร(อม” โดยประชาชนในจังหวดั ไดแสดงเจตนารมณ-เพ่ือจัดต้ังเป,นองค-กรปกครองส!วนทองถ่ิน ขนาดใหญ!ท้ังจังหวัดตามหลักแห!งการปกครองตนเอง๔๘ ซึ่งสอดรับกับหลักการของพระราชบัญญัติการศึกษา แห!งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ กําหนดใหองค-กรปกครองส!วนทองถน่ิ มีสทิ ธิในการจัดการศึกษาในระดับใดระดับหนึ่งหรือ ทุกระดับภายใตเง่ือนไขความพรอม ความเหมาะสม และความตองการภายในทองถิ่น๔๙หากแต! กระทรวงศกึ ษาธิการยังคงมีหนาท่ีในการประสานและส!งเสริมองค-กรปกครองส!วนทองถิ่น รวมท้ังการเสนอแนะ การจัดสรรงบประมาณอุดหนุนการจัดการศึกษาขององค-กรปกครองส!วนทองถิ่นเพราะฉะน้ัน จึงอาจกล!าวไดว!า แนวความคดิ ของจงั หวดั จัดการตวั เองทีป่ รากฎอย!ใู นรา! งพระราชบญั ญัติการบริหารจังหวดั ปกครองตนเอง พ.ศ.... มีความสอดคลองกับหลักการกระจายอํานาจในการจัดการศึกษาใหกับองค-กรปกครองส!วนทองถ่ินท่ีปรากฎใน บทบัญญตั ขิ องพระราชบัญญัติการศกึ ษา พ.ศ. ๒๕๔๒ ภายใตหลักการที่ว!าตองเป,นจังหวัดหรือองค-ปกครองส!วน ทองถ่ินท่ีมี“ความพร(อม”เท!านั้นที่จะยกฐานะขึ้นเป,นจังหวัดจัดการตัวเองตามร!างพระราชบัญญัติการบริหาร จังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ.... หรือมีสิทธิในการจัดการศึกษาในระดับใดระดับหนึ่งหรือทุกระดับตาม พระราชบัญญัติการศึกษาแหง! ชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๔๑ ได ซ่งึ เมอ่ื พิจารณาจากหลักการจัดตั้งจังหวัดจัดการ ตนเองในประเด็นเกี่ยวกับความพรอมในการจัดการศึกษาน้ัน กรณีของจังหวัดท่ียังไม9พร(อมที่จะบริหารจัดการ ในลักษณะเป&นจังหวัดจัดการตัวเองน้ัน ผูวิจัยเห็นว!าโครงสรางการจัดการศึกษาจะยังอย!ูภายใต กระทรวงศึกษาธิการดังเดิม รวมตลอดถึงโครงสรางในระดับเขตพ้ืนท่ีการศึกษายังคงจะเป,นเขตพ้ืนท่ีการศึกษา ๒๐๑๖) ๔๗ วนั ที่ ๒๐ มีนาคม ๒๕๕๘http://www.isranews.org/isranews-short-news/item/๓๗๓๔๓-๒๐๐๓๕๘.html (Assessed ๑๒/๐๑/ ๔๘โปรดดูรายละเอยี ดในบทที่ ๓ ๔๙พระราชบัญญัติการศกึ ษาแห!งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒: มาตรา ๔๑ รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบรู ณเรือ่ ง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศกึ ษาในระดบั จังหวดั เพอ่ื พฒั นาคุณภาพการศึกษา

๑๒๑ โดยสถานศึกษาจะมีเขตบริการในพ้ืนท่ีท่ีสถานศึกษาข้ึนอย!ูกับแต!ละเขตพื้นที่การศึกษา กฎเกณฑ-ในการบริหาร จัดการศึกษาท่ีมีอยู!เดิมจะยังมีผลใชบังคับไดต!อไปทั้งในเร่ืองการบริหารงานทั่วไป การบริหารงานวิชาการ การบรหิ ารงานบุคคล และการบริหารงบประมาณตามหลักการทกี่ ําหนดอย!ูในพระราชบัญญัติการศึกษาแห!งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒และที่แกไขเพ่ิมเติมและพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. ๒๕๔๖ และที่แกไขเพิ่มเติม สําหรับจังหวัดท่ีมีความพร(อมที่จะบริหารจัดการในลักษณะเป&นจังหวัดจัดการตัวเองนั้น ผวู จิ ัยเห็นว!าภายใตกรอบรา! งพระราชบญั ญัติการบรหิ ารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. ....ที่มีลักษณะเป,นกฎหมาย กลางเช!นเดียวกับกฎหมายว!าดวยองค-การมหาชน๕๐ โดยไดกําหนดใหจังหวัดที่จัดการตนเองตองออกเป,น พระราชกฤษฎีกา และใหถือว!าพระราชบัญญัติฉบับน้ีมีผลยกเลิกการเป,นราชการส!วนภูมิภาคของอําเภอและ จังหวัดน้ัน และก!อต้ังฐานะเป,นนิติบุคคลใหกับจังหวัด โดยถือเป,น “ราชการส!วนทองถิ่น” ตามมาตรา ๙ ของ ร!างพระราชบัญญัติดังกล!าวซึ่งจะทําใหจังหวัดปกครองตนเองมีความเป,นอิสระในดานต!าง ๆ เช!น กําหนด นโยบาย การบริหาร การจัดการบริการสาธารณะ การบริหารงานบุคคล การเงินการคลังและการงบประมาณ รวมทั้งมีอํานาจหนาที่การบริหารจดั การศึกษา ตามมาตรา ๑๐ ของร!างพระราชบัญญัติดังกล!าว ภายใตหลักการ นี้สํานักงานเขตพ้ืนที่การศึกษา สถานศึกษา ตลอดจนบุคลากรที่ปฏิบัติงานนั้นจะตองถูกโอนไปยังจังหวัดเป,น ผูจัดการทั้งส้ิน เม่ือพิจารณาพระราชบัญญัติการศึกษาแห!งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ และที่แกไขเพ่ิมเติม และพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. ๒๕๔๖ และท่ีแกไขเพิ่มเติมและ กฎกระทรวงทีเ่ ก่ียวของ พบวา! มี“ข(อจาํ กัด” ที่พึงตองพิจารณากอ! นดําเนินการ ดงั นี้ ๑.๑ การโอนสถานศึกษาและบุคลากรของสถานศึกษาในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการไปเป&นของ จังหวัดจัดการตนเอง แมว!าพระราชบัญญัติการศึกษาแห!งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ จะวางหลักการใหการจัดระบบ โครงสราง และ กระบวนการจัดการศึกษาใหมีการกระจายอํานาจไปสู!เขตพื้นท่ีการศึกษา สถานศึกษา และองค-กรปกครอง สว! นทองถนิ่ ๕๑ อกี ท้งั กําหนดใหองคก- รปกครองส!วนทองถิ่นมีสิทธิจดั การศกึ ษาในระดบั ใดระดับหรือทุกระดับตาม ความพรอม ความเหมาะสมและความตองการภายในทองถิ่น๕๒หากแต!การโอนสถานศึกษาซึ่งจัดการศึกษาที่จัด โดยกระทรวงศึกษาธิการไปยังองค-กรปกครองส!วนทองถิ่นกฎหมายยังกําหนดใหกระทรวงศึกษาธิการจะตอง กําหนดหลักเกณฑ-และวิธีการประเมินความพรอมในการจัดการศึกษาขององค-กรปกครองส!วนทองถิ่น๕๓ โดยไม9ได(กําหนดยกเว(นกรณีท่ีมีการตราพระราชกฤษฎีกาตามร!างพระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครอง ตนเอง พ.ศ. .... ใหแก!จังหวัดใดจงั หวดั หนึง่ ซง่ึ หมายความว!าหากมกี ารตราพระราชกฤษีกากําหนดใหจังหวัดใดมี อาํ นาจจดั การตนเองตามร!างพระราชบัญญัติดังกล!าว สถานศึกษาที่อย!ูในพ้ืนที่ของจังหวัดจะถูกโอนไปยังจังหวัด เทศบาลหรือองคก- ารบริหารสว! นตําบลท่ีอยใ!ู นพ้ืนท่ีของจังหวัด โดยตองผ!านหลักเกณฑ-และวิธีการประเมินความ พรอมในการจัดการศึกษาขององค-กรปกครองส!วนทองถ่ินตามกฎหมายว!าดวยการศึกษาแห!งชาติ และ กฎกระทรวงหลักเกณฑ-และวิธีการประเมินความพรอมในการจัดการศึกษาข้ันพื้นฐานขององค-กรปกครองส!วน ทองถ่นิ พ.ศ. ๒๕๔๗ และทแ่ี กไขเพิ่มเติม๕๔ นอกจากนั้นกฎกระทรวงหลักเกณฑ-และวิธีการประเมินความพรอม ๕๐บรรเจิด สิงคะเนติ, การพฒั นาแนวคดิ “จงั หวดั จัดการตนเอง” ในฐานะขององคก- รปกครองสว! นทองถนิ่ รูปแบบพิเศษ มาสู!การร!าง พระราชบญั ญตั กิ ารบริหารจังหวดั ปกครองตนเอง พ.ศ. ... วารสารนติ ิศาสตร- ๔๓: ๒ (มถิ นุ ายน ๒๕๕๗): ๓๖๗ ๕๑พระราชบัญญตั กิ ารศึกษาแห!งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ : มาตรา ๙ (๒) ๕๒พระราชบัญญตั กิ ารศกึ ษาแหง! ชาติ พ.ศ. ๒๔๔๒: มาตรา ๔๑ ๕๓พระราชบญั ญตั ิการศึกษาแห!งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒: มาตรา ๔๒ พระราชบญั ญัตริ ะเบยี บบริหารราชการกระทรวงศกึ ษาธกิ าร พ.ศ. ๒๕๔๖: มาตรา ๒๑ ๕๔กฎกระทรวงกําหนดหลักเกณฑแ- ละวิธคี วามพรอมในการจัดการศึกษาขนั้ พ้นื ฐานขององคก- รปกครองส!วนทองถน่ิ พ.ศ. ๒๕๔๗: ขอ ๓ วรรคสอง รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเร่อื ง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศกึ ษาในระดบั จงั หวดั เพอ่ื พฒั นาคุณภาพการศึกษา

๑๒๒ ในการจดั การศกึ ษาข้ันพื้นฐานขององค-กรปกครองส!วนทองถ่ิน พ.ศ. ๒๕๔๗ และท่ีแกไขเพิ่มเติมยังไดกําหนดให การขอรับโอนการจดั การศึกษาขัน้ พืน้ ฐานใหระบุช่ือสถานศกึ ษาทจี่ ะขอรับโอนและเสนอหลกั ฐานท่ีแสดงถึงความ สมัครใจดวยเสียงขางมากของผูบริหารสถานศึกษา ครู และบุคลากรทางการศึกษาของสถานศึกษาน้ันฝŠายหน่ึง และคณะกรรมการสถานศึกษาขั้นพื้นฐานอีกฝŠายหน่ึงใหโอนสถานศึกษาแห!งน้ันไปสังกัดองค-กรปกครองส!วน ทองถ่ิน ทั้งนี้ตามวิธีการและเงื่อนไขที่กระทรวงศึกษาธิการประกาศกําหนด โดยการเสนอหลักฐานที่แสดงถึง ความสมัครใจอาจเสนอพรอมกับการย่ืนคําขอรับการประเมินความพรอมหรือก!อนที่การประเมินความพรอมจะ แลวเสร็จก็ไดกล!าวคือ การโอนโรงเรียนท่ีจัดการศึกษาขั้นพ้ืนฐานในจังหวัดไปยังจังหวัดท่ีจัดการตนเองตาม แนวคิดของร9างพระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. ....ย9อมถูกจํากัดดัวยบททัญญัติ กฎหมายว9าดว( ยการศกึ ษาแห9งชาติ กฎหมายว9าด(วยระเบยี บบรหิ ารการกระทรวงศึกษาธิการ และกฎระทรวง หลักเกณฑ\"และวิธีการประเมินความพร(อมในการจัดการศึกษาขั้นพ้ืนฐานขององค\"กรปกครองส9วนท(องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๗ และท่ีแกไขเพิ่มเติมซึ่งส!งผลใหโรงเรียนท่ีจัดการศึกษาขั้นพ้ืนฐานในจังหวัดจัดการตนเองยังคงมี ระบบการบริหารจัดการศึกษาโดยกระทรวงศึกษาธิการและจังหวัดเช!นปจจุบัน ภายใตกรอบแนวความคิดเร่ือง จังหวัดจัดการตนเองไม!สามารถจัดการศึกษาของโรงเรียนที่อย!ูในจังหวัดอย!างเบ็ดเสร็จตามเจตนารมณ-ของ ร!างพระราชบัญญัตกิ ารบรหิ ารจงั หวัดปกครองตนเอง พ.ศ. ....ไดแต!อยา! งใด ๑.๒ การโอนสํานักงานเขตพ้ืนทกี่ ารศกึ ษาไปยงั จังหวัดจดั การตนเอง การจัดระเบียบบริหารราชการเขตพ้ืนที่การศึกษาของกระทรวงศึกษาธิการตามพระราชบัญญัติ การศึกษาแห!งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ และท่ีแกไขเพ่ิมเติม (ฉบับท่ี ๒) พ.ศ. ๒๕๕๓ และพระราชบัญญัติระเบียบ บรหิ ารราชการกระทรวงศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๖ และท่ีแกไขเพ่ิมเติม (ฉบับท่ี ๒) พ.ศ. ๒๕๕๓ กําหนดใหการบริหาร และการจัดการศึกษาขั้นพ้ืนฐานใหยึดเขตพื้นท่ีการศึกษาโดยคํานึงถึงระดับของการศึกษาข้ันพ้ืนฐาน จํานวน สถานศกึ ษา จาํ นวนประชากร วฒั นธรรมและความเหมาะสมดานอน่ื ดวย เวนแต!การจัดการศึกษาขั้นพ้ืนฐานตาม กฎหมายว!าดวยอาชีวศึกษา๕๕เพ่ือทําหนาท่ีในการกํากับดูแล จัดต้ัง ยุบรวม หรือเลิกสถานศึกษาขั้นพื้นฐานใน เขตพ้ืนที่การศึกษา ประสาน ส!งเสริม และสนับสนุนสถานศึกษาเอกชนในเขตพื้นท่ีการศึกษา ประสานและ ส!งเสริมองค-กรปกครองส!วนทองถิ่นใหสามารถจัดการศึกษาสอดคลองกับนโยบายและมาตรฐานการศึกษา ส!งเสรมิ และสนับสนุการจัดการศึกษาของบุคคล ครอบครัว องค-กรชุมชน องค-กรเอกชน องค-กรวิชาชีพ สถาบัน ศาสนา สถานประกอบการ และสถาบันสังคมอื่นม่ีจัดการศึกษาในรูปแบบท่ีหลากหลายในเขตพ้ืนท่ีการศึกษา และปฏิบัติหนาท่ีอ่ืนท่ีเกี่ยวของกับอํานาจท่ีระบุไวขางตน๕๖ซ่ีงในปจจุบันมีสํานักงานเขตพื้นที่การศึกษาทั้งสิ้น จํานวน ๒๒๕ เขตแบ!งเป,นสํานักงานเขตพ้ืนการศึกษาประถมศึกษาจํานวน ๑๘๓ เขตและสํานักงานเขตพ้ืนที่ การศึกษามัธยมศึกษาจํานวน ๔๒ เขต และโดยที่เขตบริการของสํานักงานเขตพ้ืนท่ีการศึกษาประถมศึกษาจะ กระจายอยู!แต!ละจังหวัด ในขณะที่สํานักงานเขตพื้นท่ีการศึกษามัธยมศึกษามีเขตบริการคาบเกี่ยวกับระหว!าง จังหวัดซ่ึงผู(วิจัยเห็นว9าหากเป&นกรณีจังหวัดการตนเองตามเจตนารมณ\"ของร9างพระราชบัญญัติการบริหาร จงั หวัดปกครองตนเอง พ.ศ. .... สาํ นักงานเขตพื้นท่ีการศึกษาท้ังประถมศึกษาและมัธยมศึกษาจะต(องโอนไป สังกัดยังจังหวัดจัดการตนเองซ่ึงการโอนดังกล9าวอาจมีปญหาความชอบด(วยกฎหมายในการดําเนินการ เนอื่ งจากกฎหมายว9าดว( ยการศกึ ษาแห9งชาติและกฎหมายว9าด(วยระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาไม9ได( กําหนดรองรับกรณีของการโอนสํานักงานเขตพ้ืนที่การศึกษาที่อยู9ในจังหวัดเมื่อจังหวัดเปล่ียนสถานะเป&น จังหวัดจัดการตนเอง ดังนั้นหากตองการใหจังหวัดมีอํานาจในการบริหารจังหวัดอย!างเบร็ดเสร็จรวมถึงการ ๕๕พระราชบญั ญัตกิ ารศึกษาแหง! ชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ และทแี่ กไขเพิม่ เติม (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๕๓: มาตรา ๓๓ วรรคหนงึ่ ๕๖พระราชบัญญตั ิการศกึ ษาแหง! ชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒: มาตรา ๓๖วรรคหน่ึง รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเร่ือง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศึกษาในระดบั จงั หวดั เพือ่ พัฒนาคณุ ภาพการศึกษา

๑๒๓ บริหารจัดการศึกษาตามเจตนารมณ-ของร!างพระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. .... ผ(ูวิจัย เห็นว9ารัฐจําเป&นต(องมีกฎหมายเฉพาะท่ีให(อํานาจกรณีท่ีสํานักงานเขตพื้นที่การศึกษาโอนไปยังจังหวัด ทจี่ ดั การตนเอง รวมทั้งต(องกําหนดโครงสร(างของจังหวัดให(รองรับกับสํานักงานเขตพ้ืนที่การศึกษาท่ีจะโอน ไปด(วย นอกจากน้ี ผว(ู จิ ัยความเหน็ วา9 หากมกี ารโอนสํานกั งานเขตพ้ืนทกี่ ารศกึ ษาไปยังจังหวัดท่ีจัดการตนเอง แล(วกระทรวงศึกษาธิการโดยรัฐมนตรีว9าการกระทรวงศึกษาธิการโดยคําแนะนําของสภาการศึกษาจะต(อง ประกาศในราชกิจานุเบกษาเพ่ือกําหนดเขตพื้นที่การศึกษาเพ่ือการบริหารและการจัดการศึกษาข้ันพื้นฐาน เสียใหม9๕๗ เนื่องจากสํานักงานเขตพื้นที่การศึกษามัธยมศึกษาส!วนใหญ!มีพื้นท่ีบริการไม!ครอบคลุมทุกจังหวัด เช!นเดยี วกบั สาํ นักงานเขตพืน้ ทก่ี ารศกึ ษาประถมศึกษา รวมทัง้ ยงั มีเขตบรกิ ารคาบเกย่ี วระหวา! งจงั หวดั อีกดวย ๑.๓ บทบาทหนา( ท่ขี องกระทรวงศึกษาธิการตอ9 การจดั การศกึ ษาของจงั หวัดจัดการตนเอง ภายใตกรอบของกฎหมายว!าดวยการศึกษาแห!งชาติกําหนดใหกระทรวงศึกษาธิการมีอํานาจหนาที่ เกี่ยวกับการส!งเสริม และการกํากับดูแลการศึกษาทุกระดับและทุกประเภท การกําหนดนโยบาย แผนและ มาตรฐานการศึกษา การสนันสนุนทรัพยากรเพื่อการศึกษา การส!งเสริมและประสานงานการศาสนา ศิลปะ วัฒนธรรมและการกฬี าเพอ่ื การศกึ ษา รวมท้ังการตดิ ตามตรวจสอบและประเมินผลการจัดการศึกษาและราชการ อื่นตามท่ีมีกฎหมายกําหนดใหเป,นอํานาจหนาที่ของกระทรวงหรือราชการที่สังกัดกระทรวง๕๘ซ่ึงผ(ูวิจัยเห็นว9า แม(ว9าจังหวัดใดจะเปลี่ยนสถานะเป&นจังหวัดซ่ึงจัดการตนเองตามเจตนารมณ\"ของร9างพระราชบัญญัติการ บริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. .... และทําให(จังหวัดนั้นมีอํานาจแบบเบ็ดเสร็จในการบริหารและการ จัดการต9างๆ รวมถึงการศึกษาก็ตาม การดําเนินการดังกล9าวจะไม9ส9งผลกระทบต9อบทบาทหน(าท่ีของ กระทรวงศกึ ษาธิการซ่ึงกําหนดในกฎหมายว9าด(วยการศึกษาแห9งชาติแต9อย9างใด หรืออาจกล!าวอีกนัยหนึ่งว!า ภายใตกรอบของกฎหมายการศึกษาแห!งชาติ“กระทรวงศึกษาธิการ” ยังคงเป,นหน!วยงานที่มีอํานาจหนาท่ีใน การส!งเสริมและสนับสนุนการบริหารและจัดการศึกษาขององค-กรปกครองส!วนถ่ิน รวมท้ังกํากับนโยบาย คุณภาพและมาตรฐานการจัดการศกึ ษาดงั เดิม แมว!าจะองคก- รปกครองสว! นทองถิ่นหรือจังหวัดจะเปลี่ยนรูปแบบ การบริหารเป,นจงั หวดั จัดการตนเองรา! งพระราชบัญญัตกิ ารบรหิ ารจงั หวัดปกครองตนเอง พ.ศ. .... แลวกต็ าม ๑.๔ รูปแบบและการพัฒนาไปสู9การจัดการโดยใช(โรงเรียนเป&นฐานภายใต(หลักการกระจายอํานาจ เพอ่ื รองรับการบรหิ ารและการจดั การศึกษาโดยจงั หวัด ภายใตรปู แบบและการพัฒนาไปสู!การจัดการโดยใชโรงเรียนเป,นฐาน (School Based Management) มีกรอบแนวคิดในการพัฒนาสถานศึกษาส่ีรูปแบบ ไดแก! ๑) สถานศึกษานิติบุคคลตามกรอบของพระราชบัญญัติ การศึกษาแห!งชาติและพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ ๒) สถานศึกษานิติบุคคลท่ี พัฒนารูปแบบของสถานศึกษาภายใตกรอบพระราชบัญญัติการศึกษาแห!งชาติและพระราชบัญญัติระเบียบ บริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการใหมีความเป,นอิสระคล!องตัวโดยเฉพาะในดานการบริหารงานบุคคล ๓) สถานศกึ ษานิติบุคคลในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการเปลี่ยนสถานเป,นองค-การมหาชน ๔) สถานศึกษานิติบุคคลใน สังกัดกระทรวงศึกษาธิการเปลี่ยนสถานะเป,นสถานศึกษาท่ีมีความเป,นอิสระในลักษณะเดียวกับมหาวิทยาลัยใน กํากับซึ่งมีรายละเอยี ดดังตอ! ไปนี้ ๑. สถานศึกษานิติบุคคลตามกรอบของพระราชบัญญัติการศึกษาแห9งชาติ และพระราชบัญญัติ ระเบยี บบริหารราชการกระทรวงศึกษาธกิ าร ๕๗พระราชบัญญตั ิการศกึ ษาแห!งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ และที่แกไขเพิ่มเตมิ (ฉบบั ที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๕๓: มาตรา ๓๓ วรรคสอง ๕๘พระราชบญั ญตั ิการศึกษาแห!งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๔๕: มาตรา ๓๑ รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเร่อื ง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศึกษาในระดบั จังหวัด เพ่ือพฒั นาคุณภาพการศึกษา

๑๒๔ พระราชบัญญัติการศึกษาแห!งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ ไดวางหลักการการจัดระบบ โครงสราง และ กระบวนการจัดการศึกษา ใหยึดหลักการกระจายอํานาจไปส!ูเขตพ้ืนท่ีการศึกษา สถานศึกษา และองค-กร ปกครองส!วนทองถ่ิน๕๙ โดยกระทรวงศึกษาธิการเป,นเพียงหน!วยงานที่มีอํานาจหนาท่ีเก่ียวกับการส!งเสริม และ การกํากับดูแลการศึกษาทุกระดับและทุกประเภท กําหนดนโยบาย แผน และมาตรฐานการศึกษา สนันสนุน ทรัพยากรเพื่อการศึกษา ส!งเสริมและประสานงานการศาสนา ศิลปะ วัฒนธรรมและการกีฬาเพ่ือการศึกษา รวมท้ังการติดตามตรวจสอบ และประเมินผลการจัดการศึกษาและราชการอ่ืนตามที่มีกฎหมายกําหนดใหเป,น อํานาจหนาท่ีของกระทรวงหรือราชการท่ีสังกัดกระทรวง๖๐ ซ่ึงโครงสรางการบริหารราชการในระดับเขตพื้นท่ี การศึกษา พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. ๒๕๔๖ ไดกําหนดใหมีสํานักงาน เขตพื้นท่ีการศึกษาเพ่ือทําหนาท่ีในการกํากับดูแล จัดต้ัง ยุบรวม หรือเลิกสถานศึกษาข้ันพื้นฐานในเขตพื้นที่ การศึกษา ประสาน สง! เสริม และสนบั สนุนสถานศกึ ษาเอกชนในเขตพนื้ ที่การศึกษา ประสานและส!งเสริมองค-กร ปกครองส!วนทองถ่ิน ใหสามารถจัดการศึกษาสอดคลองกับนโยบาย และมาตรฐานการศึกษา ส!งเสริมและ สนับสนุการจัดการศึกษาของบุคคล ครอบครัว องค-กรชุมชน องค-กรเอกชน องค-กรวิชาชีพ สถาบันศาสนา สถานประกอบการ และสถาบันสังคมอื่นม่ีจัดการศึกษาในรูปแบบที่หลากหลายในเขตพ้ืนที่การศึกษา แลปฏิบัติ หนาที่อื่นที่เกี่ยวของกับอํานาจท่ีระบุไวขางตน๖๑โดยกําหนดใหสถานศึกษาที่จัดการศึกษาข้ันพื้นฐานที่อยู!ในเขต พื้นที่การศึกษาน้ันมีฐานะเป,นนิติบุคคล๖๒ ซ่ึงการกําหนดใหสถานศึกษาที่อย!ูในเขตพื้นท่ีการศึกษามีฐานะเป,น นิติบุคคลเพ่ือตองการใหสถานศึกษามีการบริหารจัดการไดอย!างมีความเป,นอิสระและมีความคล!องตัว ภายใต การบริหารจัดการของคณะกรรมการสถานศึกษาขั้นพื้นฐานที่ทําหนาท่ีกํากับและส!งเสริมสนับสนุนกิจการของ สถานศึกษา๖๓ตามแนวทางของการบริหารจัดการศึกษาโดยใชโรงเรียนเป,นฐาน (School Based Management) ภายใตกรอบแนวความคิดท่ีว!าสถานศึกษาต!างมีคุณภาพและมาตรฐานในการบริหาร จัดการศึกษาเท!าเทียมกัน และเพ่ือใหสถานศึกษาสามารถบริหารและจัดการศึกษาอย!างมีความเป,นอิสระและ คล!องตัวในลักษณะรูปแบบของหน!วยงานราชการทั่วไปพระราชบัญญัติการศึกษาแห!งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงได กําหนดใหกระทรวงศึกษาธิการกระจายอํานาจการบริหารและการจัดการศึกษา ทั้งดานวิชาการ งบประมาณ การบริหารงานบุคคล และการบริหารงานทั่วไปไปยังคณะกรรมการ และสํานักงานเขตพื้นท่ีการศึกษา รวมถึง สถานศึกษาในเขตพ้ืนท่ีการศึกษาโดยตรง๖๔ซ่ึงภายใตหลักการดังกล!าว ผูวิจัยเห็นว!าแมว!าภายใตกรอบของ กฎหมายการศึกษาแห!งชาติและกฎหมายระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการจะไดวางหลักการให สถานศึกษาสามารถบริหารและจัดการศึกษาไดอย!างมีความเป,นอิสระและคล!องตัวตามแนวทางของการบริหาร จัดการศึกษาโดยใชโรงเรียนเป,นฐาน เช!นเดียวกับความเป,นนิติบุคคลของส!วนราชการท่ัวไป แต!อย!างไรก็ดีการ วางกรอบของกฎหมายทั้งสองฉบับไดวางกรอบของสถานศึกษาในเขตพ้ืนท่ีการศึกษาบนพื้นฐานและบริบทของ สถานศึกษาท่ีมีความเท!าเทียมกันในเชิงคุณภาพและการบริหารจัดการศึกษา ซ่ึงไม!สอดคลองกับสภาพของ สถานศึกษาในปจจุบันที่มีความแตกต!างกันเช!น ขนาดของสถานศึกษา สิ่งอํานวยความสะดวก คุณภาพและ ศักยภาพในการบริหารจัดการศึกษา ซ่ึงผ(ูวิจัยเห็นว9าย9อมส9งผลโดยตรงให(ไม9อาจพัฒนาสถานศึกษาไปส9ู การบริหารจัดการศึกษาโดยใช(โรงเรียนเป&นฐานได(ตามเจตนารมณ\"ของกฎหมายการศึกษาแห9งชาติและ กฎหมายระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธกิ ารได( ๕๙พระราชบัญญตั ิการศกึ ษาแหง! ชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒: มาตรา ๙ (๒) ๖๐พระราชบัญญตั กิ ารศกึ ษาแหง! ชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ และ ทแ่ี กไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๔๕: มาตรา ๓๑ ๖๑พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. ๒๕๔๖: มาตรา ๓๔ (๑) ประกอบมาตรา ๓๖ วรรคหน่งึ ๖๒พระราชบัญญตั กิ ารศึกษาแห!งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒: มาตรา ๓๕ วรรคหน่งึ ๖๓พระราชบัญญัตริ ะเบียบบริหารราชการกระทรวงศกึ ษาธิการ พ.ศ. ๒๕๔๖: มาตรา ๓๘ วรรคหนง่ึ ๖๔พระราชบัญญัติการศึกษาแห!งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒: มาตรา ๓๙ รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบูรณเรื่อง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศึกษาในระดบั จงั หวัด เพื่อพัฒนาคุณภาพการศกึ ษา

๑๒๕ ๒. สถานศึกษานิติบุคคลที่พัฒนารูปแบบของสถานศึกษาภายใต(กรอบพระราชบัญญัติการศึกษา แห9งชาติ และพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการให(มีความเป&นอิสระคล9องตัว โดยเฉพาะในดา( นการบรหิ ารงานบคุ คล๖๕ ภายหลังท่ีไดมีการประกาศใชพระราชบัญญัติการศึกษาแห!งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ เป,นตนมาเร่ิมมีประเด็น เกี่ยวกับการใชกฎเกณฑ-เดียวกันกับสถานศึกษาท่ีมีความแตกต!างกัน ไม!ว!าจะเป,นเรื่องขนาดของสถานศึกษา จํานวนนักเรียน คุณภาพในการบริหารจัดการศึกษา โดยสถานศึกษาท่ีมีความพรอมสูงต!างตองการความเป,น อิสระคล!องตัวมากข้ึน หากแต!พระราชบัญญัติการศึกษาแห!งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ กลับกําหนดวิธีการบริหาร จดั การศกึ ษาอันไดแก! การไดมาของผูบรหิ ารสถานศึกษา องค-ประกอบของคณะกรรมการสถานศึกษาข้ันพ้ืนฐาน ตลอดจนการกระจายอํานาจการบรหิ ารและการจดั การศึกษาของกระทรวงศกึ ษาธิการในดานการบริหารวิชาการ งบประมาณ การบริหารงานบุคคล และการบริหารงานทั่วไปอย!างเท!าเทียมกันทุกสถานศึกษา โดยไม!คํานึงถึง บริบท คุณภาพและประสิทธิภาพรวมถึงความพรอมในการบริหารจัดการศึกษา จึงส!งผลใหสถานศึกษาไม!อาจ บรรลุเป…าหมายการบริหารและการจัดการศึกษาโดยใชโรงเรียนเป,นฐานสมตามเจตนารมณ-ของพระราชบัญญัติ การศึกษาแห!งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ ได ซ่ึงส!งผลใหเกิดแนวความคิดที่จะพัฒนาสถานศึกษาที่มีความพรอมเป,นการ เฉพาะโดยคณะทาํ งานยทุ ธศาสตร-ดานการสนับสนนุ และส!งเสริมสถานศึกษานิติบุคคลในสภานิติบัญญัติแห!งชาติ ซึ่งหมายความถึงเฉพาะ สถานศึกษาขนาดใหญ! สถานศึกษาขนาดใหญ!พิเศษ และกล!ุมสถานศึกษาที่มีเป…าหมาย พิเศษเพ่ือผลิตนักคณิตศาสตร-วิทยาศาสตร- อันไดแก! กล!ุมสถานศึกษาจุฬาภรณ-ราชวิทยาลัยเพ่ือใหสถานศึกษา มีความเปน, อิสระและมคี วามคลอ! งตวั ขน้ึ โดยเฉพาะ “ดานการบรหิ ารงานบคุ คล”ซึ่งปจจุบันแมว!าพระราชบัญญัติ ขาราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๗ จะไดกําหนดใหคณะกรรมการสถานศึกษามีอํานาจและ หนาที่เก่ียวกับการบริหารงานบุคคลสําหรับขาราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาในสถานศึกษาในเรื่อง ๑) กาํ กับ ดแู ลการบริหารงานบุคคลในสถานศึกษาใหสอดคลองกับนโยบาย กฎ ระเบียบ ขอบังคับ หลักเกณฑ-และ วิธีการตามที่ ก.ค.ศ. และอ.ก.ค.ศ.เขตพื้นที่การศึกษากําหนด ๒) เสนอความตองการจํานวนและอัตราตําแหน!ง ของขาราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาในสถานศึกษาเพื่อเสนอ อ.ก.ค.ศ. เขตพ้ืนท่ีการศึกษาพิจารณา ๓) การใหขอคิดเห็นเก่ียวกับการบริหารงานบุคคลของขาราชการครแู ละบคุ ลากรทางการศึกษาในสถานศึกษาต!อ ผูบริหารสถานศึกษา ๔) ปฏิบัติหนาท่ีอ่ืนตามที่บัญญัติไวในพระราชบัญญัตินี้ กฎหมายอื่น หรือตามที่อ.ก.ค.ศ. เขตพื้นท่ีการศึกษามอบหมายซึ่งจะเห็นไดว!าอํานาจในการบรรจุ แต!งต้ัง ลงโทษทางวินัย พิจารณาความดี ความชอบของครูและผูบริหารสถานศึกษาที่ถือเป,นปจจัยสําคัญต!อการพัฒนาคุณภาพการจัดการศึกษาของ สถานศกึ ษากลบั อย!ทู ี่อํานาจของก.ค.ศ. หรืออ.ก.ค.ศ. เขตพื้นท่ีแลวแตก! รณีสถานศึกษาจึงมีการบริหารงานบุคคล ทข่ี าดความเป,นอิสระและคล!องตวั ภายใตแนวความคดิ นี้ การปรับระบบการบรหิ ารจดั การศึกษาของสถานศึกษา ทมี่ คี วามพรอมภายใตปจจัยที่ทําใหเกิดความสําเร็จจึงมีขอพึงระวังหลายประการ ไดแก! หลักรูปแบบ หลักความ แตกต!าง หลักการบริหารงบประมาณและทรัพยากร หลักคุณภาพและมาตรฐาน หลักอํานาจและความ รับผิดชอบ หลักความเสมอภาคของพลเมือง หลักประโยชน-ของชาติ หลักการมีส!วนร!วมและผูมีส!วนไดเสีย หลกั ของความยืดหยนุ! และผอ! นปรน๖๖ ซง่ึ เปน, การพฒั นาการบริหารจัดการศึกษาของสถานศึกษาท่ีมีความพรอม ภ า ย ใ ต ก ร อ บ ข อ ง ก ฎ ห ม า ย ว! า ด ว ย ก า ร ศึ ก ษ า แ ห! ง ช า ติ แ ล ะ ก ฎ ห ม า ย ว! า ด ว ย ะ ร เ บี ย บ บ ริ ห า ร ร า ช ก า ร ๖๕สรปุ จากเอกสารประกอบการประชมุ ระดมความคดิ เหน็ “รายงานการพิจารณาศกึ ษา เรื่อง แนวทางการสนบั สนุนและส!งเสริม สถานศึกษานติ บิ ุคคล (รปู แบบใหม!)” ของคณะทํางานยทุ ธศาสตรด- านการสนบั และสง! เสรมิ สถานศึกษานิติบุคคลในคณะกรรมาธกิ ารการศึกษาและ การกฬี า สภานติ ิบญั ญัตแิ ห!งชาติ เมือ่ วนั จันทร-ที่ ๒๕ มกราคม ๒๕๕๙ ณ หองประชุมคณะกรรมาธกิ าร หมายเลข ๓๐๖-๓๐๘ อาคารรัฐสภา ๒ ๖๖เรอ่ื งเดยี วกัน หนา ๘๐ – ๘๒ รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบูรณเร่ือง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศึกษาในระดบั จังหวัด เพื่อพัฒนาคณุ ภาพการศึกษา

๑๒๖ กระทรวงศกึ ษาธกิ ารซ่ึงเป&นกรณีที่พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. ๒๕๔๖ ได(เปดP ช9องให(ทําได( โดยมีเง่อื นไขสองประการ คอื ๑) เป,นกรณที เี่ ขตพืน้ ทก่ี ารศกึ ษาไม!อาจบริหารและจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานบางประเภทได และในกรณี การจัดการศึกษาระดับอุดมศึกษาตํ่ากว!าปริญญาบางประเภท สํานักงานปลัดกระทรวงหรือสํานักงานต!างๆ ตามที่กําหนดในส!วนที่ ๓ อาจจัดใหมีการศึกษาขั้นพ้ืนฐานหรือการศึกษาระดับอุดมศึกษาระดับต่ํากว!าปริญญา เพ่อื เสริมสรางการบรหิ ารและการจดั การของเขตพื้นท่กี ารศกึ ษา ๒) กระทําไดเฉพาะกรณี ๕ กรณีดังต!อไปน้ี คือ (๑) การจัดการศึกษาข้ันพื้นฐานสําหรับบุคคลที่มีความ บกพรอ! งทางร!างกาย สติปญญา อารมณ- สงั คม การส่ือสาร และการเรียนรู หรือมีร!างกายพิการ หรือทุพพลภาพ (๒) การจัดการศึกษาข้ันพื้นฐานที่จัดในรูปแบบการศึกษานอกระบบหรือการศึกษาตามอัธยาศัย(๓) การจัด การศึกษาข้นั พื้นฐานสําหรบั บุคคลท่ีมีความสามารถพิเศษ (๔) การจัดการศึกษาทางไกล และการจัดการศึกษาท่ี ใหบริการในหลายเขตพื้นท่ี (๕) การจดั การศึกษาระดบั อุดมศึกษาระดบั ตา่ํ กว!าปริญญาในรูปแบบวิทยาลยั ชุมชน โดยการใชช!องทางของพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการดังกล!าวจะส!งผลให เกิดการปรับเปลี่ยนดานการบริหารงานบุคคล กล!าวคือ จําตองมีการต้ังหน!วยงานระดับสํานักขึ้นในสํานักงาน ปลัดกระทรวงกระทรวงศึกษาธิการ สํานักงานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพ้ืนฐาน สํานักงานคณะกรรมการ การศึกษาอาชีวศึกษา สํานักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษา สํานักงานเลขาธิการสภาการศึกษาแห!งชาติ โดยแนวความคดิ นีจ้ ะมคี ณะกรรมการบรหิ ารโครงการ และสาํ นักงานขนึ้ ในสํานกั งานคณะกรรมการการศึกษา ขัน้ พ้นื ฐานเพ่อื ทําหนา( ท่ีแทนคณะกรรมการเขตพืน้ ที่การศกึ ษา และสาํ นกั งานเขตพื้นท่ีการศึกษา ซึ่งส!งผลให ตองมีการคัดสถานศึกษาที่มีความพรอมในการบริหารจัดการศึกษา คัดผูบริหารที่มีความสามารถในการบริหาร และจัดการศึกษา เขตบริการของสถานศึกษาสามารถครอบคลุมทั้งประเทศไม9จํากัดเฉพาะภายในเขตพื้นท่ี การศกึ ษาที่สถานศกึ ษาเคยอยแ9ู ต9เดมิ นอกจากนนั้ จะต(องมีการกาํ หนดองคป\" ระกอบ อํานาจหน(าที่ หลักเกณฑ\" วิธีการสรรหา และจํานวนกรรมการในคณะกรรมการสถานศึกษาข้ึนใหม9ให(มีองค\"ประกอบใหม9 บทบาท อํานาจหน(าท่ีใหม9เปรียบเสมือนเป&นกึ่งคณะกรรมการในการบริหารของสถานศึกษาอย9างแท(จริง โดยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. ๒๕๔๖ มาตรา ๓๘ วรรคสามไดเปƒดช!อง ไวว!า สามารถกําหนดองค-ประกอบ อํานาจหนาที่ หลักเกณฑ- วิธีการสรรหา และจํานวนกรรมการใน คณะกรรมการในคณะกรรมการสถานศึกษาสําหรับสถานศกึ ษาบางประเภทที่มีสภาพและลักษณะการปฏิบัติงาน แตกต!างไปจากสถานศกึ ษาข้นั พนื้ ฐานโดยท่ัวไป อาจกําหนดใหแตกต!างไปตามสภาพและลักษณะการปฏิบัติงาน ตลอดท้ังความจําเป,นเฉพาะของสถานศึกษาประเภทน้ันได ทั้งนี้ตองจัดทํากฎกระทรวงข้ึนใหม!นอกจากนั้น จะต(องมีระบบการติดตามและประเมินคุณภาพการบริหารและจัดการศึกษาของสถานศึกษาท่ีเข(าร9วม โครงการ ระบบการนิเทศเพื่อการพัฒนาคุณภาพการบริหารและการจัดการศึกษาของสถานศึกษาอีกด(วย ซ่ึงภายใต(กรอบนี้ส่ิงท่ีสําคัญที่สุดคือมีการเปล่ียนแปลงในความเป&นอิสระคล9องตัวในเร่ืองการบริหารงาน บุคคลเช9นเดียวกับของสํานักบริหารการศึกษาพิเศษ กล!าวคือ พระราชบัญญัติระเบียบขาราชการครูและ บคุ ลากรทางการศกึ ษา พ.ศ. ๒๕๔๗ กําหนดก.ค.ศ. มีอํานาจในการตั้ง อ.ก.ค.ศ. เพื่อทําหนาท่ีบริหารงานบุคคล สําหรับขาราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาในส!วนราชการน้ัน๖๗ พรอมทั้งให ก.ค.ศ. ถ!ายโอนอํานาจบาง ประการผ!าน อ.ก.ค.ศ. ส!วนราชการที่จะเกิดข้ึนใหม!มายังคณะกรรมการสถานศึกษาข้ันพ้ืนฐาน เช!นนี้ย!อมทําให สถานศึกษาท่ีเขาร!วมโครงการย!อมมีความเป,นอิสระและคล!องตัวในการบริหารงานดานต!างๆ มากขึ้น แต!ขณะเดียวกันจะมีความรับผิดและความรับผิดชอบ (Accountability) มากขึ้นเช!นเดียวกันจึงอาจสรุปได(ว9า แม(กฎหมายว9าดว( ยระเบยี บบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการเปPดช9องไว( แต9เงื่อนไขท่ีมีความสําคัญภายใต( ๖๗พระราชบญั ญตั ริ ะเบียบขาราชการครแู ละบคุ ลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๗: มาตรา ๒๔ ประกอบมาตรา ๑๙ (๑๐) รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเรื่อง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศกึ ษาในระดบั จงั หวดั เพอ่ื พัฒนาคุณภาพการศึกษา

๑๒๗ แนวทางการพัฒนานี้ คอื สถานศกึ ษาทจี่ ะเขา( สู9การพัฒนาในรปู แบบน้ีสถานศกึ ษาจะตอ( งเป&นสถานศึกษาที่มี ความพรอ( มสูงในดานตา! งๆ เช!น การระดมทรพั ยากรเพือ่ การศกึ ษา สิ่งอํานวยความสะดวกในการบริหารและจัด การศึกษา โดยอย!ูภายใต “ผ(ูบริหารการศึกษาและคณะกรรมการสถานศึกษาต(องมีหลักธรรมาภิบาล” จึงจะ ทําใหการบริหารและการจัดการศึกษาบรรลุตามเจตนารมณ-ของกฎหมายว!าดวยการศึกษาแห!งชาติในการสราง คุณภาพในการจดั การเรยี นเพ่ือใหเด็กไทยเป,นมนุษยท- ส่ี มบรู ณ-ทั้งร!างกาย จิตใจ สติปญญา ความรู และคุณธรรม มีจริยธรรมและวัฒนธรรมในการดํารงชีวิตสามารถอยู!ร!วมกับผูอื่นไดอย!างมีความสุขตาม และสอดคลองกับ แนวคดิ การบรหิ ารจัดการโดยใชโรงเรยี นเป,นฐานไดอย!างแทจริง ๔.๓.๒ ความเป&นไปได(ในการกําหนดให(สถานศึกษานิติบุคคลในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการเป&น สถานศกึ ษาท่มี คี วามคล9องตวั ภายใต(รูปแบบองค\"การมหาชน แนวทางการพัฒนาจากสถานศึกษานิติบุคคลรูปแบบส!วนราชการไปส!ูองค-การมหาชน๖๘จะตอง ดําเนินการใหเป,นไปตามกรอบขององค-การมหาชนตามพระราชบัญญัติองค-การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ ทําให สถานะของสถานศึกษาเป,นหน!วยงานของรัฐที่เป,นนิติบุคคล๖๙เรียกว!า “องค-การมหาชน” โดยอย!ูภายใตการ กาํ กบั ดแู ลจากรัฐหรอื ในทนี่ ้ีหมายถึงกระทรวงศึกษาธิการ การดําเนินการจัดรูปแบบองค-กรเป,นไปตามกรอบของ องค-การมหาชนตามพระราชบัญญัติองค-การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยตราเป,นพระราชกฤษฎีกา๗๐กล!าวอีกนัย หนึ่งคือ สถานศึกษาจะมีโครงสรางและการบริหารสถานศึกษาเป,นไปตามกรอบของพระราชบัญญัติองค-การ มหาชนพ.ศ. ๒๕๔๒ น่ันเอง ซึ่งสถานศึกษาท่ีพัฒนามาสู!รูปแบบนี้ไดจะตองเป,นสถานศึกษาท่ีมีความพรอมสูงท่ี จะบริหารจัดการภายใตกฎเกณฑ-ท่ีออกโดยคณะกรรมการบริหารสถานศึกษาเช!นเดียวกันกับโรงเรียนมหิดล วิทยานุสรณ-ทั้งดานวิชาการที่สามารถจัดการศึกษาใหผูเรียนไดอย!างมีคุณภาพกว!าสถานศึกษาในระบบปกติ ความพรอมงบประมาณโดยเฉพาะการดําเนินการในการระดมทรัพยากรท่ีมิไดพ่ึงพิงงบประมาณอุดหนุนจาก ภาครฐั เพยี งอยา! งเดียว ความพรอมดานบคุ ลากรทงั้ ผบู ริหารและครูท่ีจะตองเปล่ียนสถานะตนเองจากขาราชการ หรอื พนกั งานราชการไปสเู! จาหนาทข่ี องสถานศกึ ษา และความพรอมดานการบริหารงานทั่วไปโดยเฉพาะการเงิน การพสั ดุ ซึ่งผ(ูวิจัยเห็นว9าแม(รูปแบบการบริหารจัดการสถานศึกษานิติบุคคลจะมีความเป&นอิสระเพียงใดก็ยัง ไม9กระทบต9ออํานาจของกระทรวงศึกษาธิการตามท่ีกําหนดไว(ในพระราชบัญญัติการศึกษาแห9งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ แต9อย9างใด ที่กําหนดใหกระทรวงศึกษาธิการมีอํานาจหนาท่ีเกี่ยวกับการส!งเสริมและกํากับดูแล การศึกษาทุกระดับและทุกประเภท กําหนดนโยบาย แผน และมาตรฐานการศึกษา สนับสนุนทรัพยากรเพื่อ การศึกษา ส!งเสรมิ และประสานงานการศาสนา ศิลปะ วัฒนธรรม และการกีฬาเพื่อการศึกษารวมทั้งการติดตาม ตรวจสอบ และประเมินผลการจัดการศึกษาและราชการอ่ืนตามท่ีกฎหมายกําหนดใหเป,นอํานาจหนาที่ของ กระทรวงหรือส!วนราชการที่สังกัดกระทรวง๗๑แมจะมิไดอยู!ในเขตพื้นท่ีการศึกษาและสังกัดคณะกรรมการ การศึกษาแห!งชาติตามโครงสรางท่ีกําหนดตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. ๒๕๔๖ จึงอาจสรปุ ไดว( า9 แนวทางการพัฒนาจากสถานศึกษานิติบุคคลรูปแบบส9วนราชการไปส9ูองค\"การ มหาชนนั้นจะไม9ได(ขัดต9อหลักการของกฎหมายว9าด(วยการศึกษาแห9งชาติ กฎหมายว9าด(วยระเบียบบริหาร ราชการกระทรวงศึกษาธิการก็ตามอีกท้ังสอดคล(องกับแนวคิดการบริหารจัดการโดยใช(โรงเรียนเป&นฐาน (School Based Management) แต!อย!างไรก็ดีตองอยู!ภายใตเง่ือนไขท่ีว!าสถานศึกษาที่จะพัฒนามาสู!รูปแบบ ๖๘ดูรายละเอียดในบทที่ ๓ ๖๙พระราชบญั ญตั ิองค-การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒: มาตรา ๖ ๗๐พระราชบัญญตั อิ งคก- ารมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒: มาตรา ๓ “องค-การมหาชน” หมายความว!า องค-การมหาชนทจี่ ดั ต้งั ขนึ้ โดยพระราชกฤษฎกี าทอี่ อกตามความพระราชบัญญัตินี้ ๗๑พระราชบัญญตั กิ ารศึกษาแหง! ชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ และทแี่ กไขเพ่มิ เตมิ (ฉบับท่ี ๒) พ.ศ. ๒๕๔๕: มาตรา ๓๑ รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเรอื่ ง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศกึ ษาในระดบั จงั หวดั เพ่ือพฒั นาคุณภาพการศกึ ษา

๑๒๘ องค-การมหาชนที่เป,นหน!วยงานที่มีความเป,นอิสระและคล!องตัวอย!างสูงตองมีความพรอมท้ังในดานวิชาการ งบประมาณ การบรหิ ารงานบคุ คลและการบริหารงานทั่วไป และกระทรวงศึกษาธิการตองทําหนาท่ีในการกํากับ ดูแลการดําเนินงานใหเป,นไปตามวัตถุประสงค-ของกําหนดไวในพระราชกฤษฎีกา รวมทั้งการบริหารและจัด การศึกษาใหเป,นไปตามที่กฎหมายว!าดวยการศึกษากําหนดเพ่ือใหเกิดความคุมค!าและผูเรียนไดรับการศึกษา อยา! งมคี ุณภาพอย!างแทจริง ๔.๓.๓ ความเป&นไปได(ในการกําหนดให(สถานศึกษานิติบุคคลในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการเป&น สถานศึกษาท่ีมีความคลอ9 งตวั ทม่ี ีความเป&นอสิ ระในลกั ษณะเดยี วกับมหาวิทยาลยั ในกํากบั แนวทางการพัฒนาจากสถานศึกษานิติบุคคลรูปแบบส!วนราชการไปสู!หน!วยงานของรัฐท่ีเป,น นิติบุคคลเช!นเดียวกับองค-การมหาชน โดยออกเป,นพระราชบัญญัติเพื่อจัดตั้งองค-กรซึ่งจะมีความเป,นอิสระกว!า องค-การมหาชนเน่ืองจากสภาพการจัดตั้งองค-กรไม!ถูกจํากัดโดยอาศัยอํานาจของพระราชบัญญัติเช!นเดียวกับ องค-การมหาชนที่ตองออกโดยอาศัยอํานาจตามพระราชบัญญัติองค-การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒๗๒ ไม!ว!าแนวทาง ตามกรอบของมหาวิทยาลัยในกํากับเช!นเดียวกับจุฬาลงกรณ-มหาวิทยาลัยซึ่งมีลักษณะการเป,นนิติบุคคลท่ีจัดต้ัง ตามกฎหมาย หรือแนวทางตามกรอบของคณะอนุกรรมการกฎหมายการศึกษาคณะกรรมการบริหารจะตอง บริหารสถานศึกษาไปตามกรอบของวัตถุประสงค-ที่กําหนดไวในพระราชบัญญัติดังกล!าวซ่ึงผู(วิจัยเห็นว9า สถานศึกษาที่พัฒนามาส9ูรูปแบบน้ีได(จะต(องเป&นสถานศึกษาท่ีมีความพร(อมสูงที่จะบริหารจัดการภายใต( กฎเกณฑ\"ท่ีออกโดยคณะกรรมการบริหารสถานศึกษาท้ังด(านวิชาการที่สามารถจัดการศึกษาให(ผู(เรียนได( อยา9 งมคี ณุ ภาพกวา9 สถานศึกษาในระบบปกติ ความพร(อมงบประมาณโดยเฉพาะการดําเนินการในการระดม ทรัพยากรที่มิได(พ่ึงพิงงบประมาณอุดหนุนจากภาครัฐเพียงอย9างเดียว ความพร(อมด(านบุคลากรทั้งผ(ูบริหาร และครูที่จะต(องเปลี่ยนสถานะตนเองจากข(าราชการหรือพนักงานราชการไปส9ูเจ(าหน(าท่ีของสถานศึกษา และความพร(อมด(านการบริหารงานท่ัวไปโดยเฉพาะการเงิน การพัสดุ นอกจากน้ี แมรูปแบบการบริหาร จัดการสถานศึกษานิติบุคคลจะมีความเป,นอิสระเพียงใดก็ตาม ผูวิจัยเห็นว!า ย!อมไม!ส!งผลกระทบต!ออํานาจใน การจัดการศึกษาของกระทรวงศึกษาธิการตามที่กําหนดไวในพระราชบัญญัติการศึกษาแห!งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ ท่ีกําหนดใหกระทรวงศึกษาธิการมีอํานาจหนาที่เก่ียวกับการส!งเสริม และกํากับดูแลการศึกษาทุกระดับและทุก ประเภท กําหนดนโยบาย แผน และมาตรฐานการศึกษา สนับสนุนทรัพยากรเพ่ือการศึกษา ส!งเสริมและ ประสานงานการศาสนา ศิลปะ วัฒนธรรม และการกีฬาเพ่ือการศึกษารวมท้ังการติดตามตรวจสอบ และประเมินผลการจัดการศึกษาและราชการอ่ืนตามท่ีกฎหมายกําหนดใหเป,นอํานาจหนาที่ของกระทรวงหรือ ส!วนราชการท่ีสังกัดกระทรวง๗๓แมจะมิไดอย!ูในเขตพื้นท่ีการศึกษาและสังกัดคณะกรรมการการศึกษาแห!งชาติ ตามโครงสรางท่ีกําหนดตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. ๒๕๔๖ จึงอาจ สรปุ ไดว( 9าแนวทางการพัฒนาจากสถานศึกษานติ ิบคุ คลรูปแบบส9วนราชการไปส9ูหน9วยงานที่มีความเป&นอิสระ ในลักษณะเดียวกับมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐน้ันไม9ได(ขัดต9อหลักการของกฎหมายว9าด(วยการศึกษา แห9งชาติ กฎหมายว9าด(วยระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการก็ตามอีกท้ังสอดคล(องกับแนวคิดการ บริหารจดั การโดยใช(โรงเรยี นเปน& ฐาน แตอ! ยา! งไรก็ตาม การดาํ เนินการดงั กล9าวจําต(องอยู9ภายใต(เง่ือนไขท่ีว9า สถานศึกษาท่ีจะพัฒนามาสร9ู ูปแบบองค\"กรในกํากบั ของรฐั ซ่ึงจัดตั้งโดยพระราชบัญญัติหรือกฎหมายเฉพาะท่ี เป&นหนว9 ยงานที่มีความเป&นอิสระและคลอ9 งตวั อยา9 งสูงต(องมีความพร(อมทั้งในด(านวิชาการ งบประมาณ การ บริหารงานบุคคลและการบริหารงานทั่วไปเท9านั้น และกระทรวงศึกษาธิการตองทําหนาท่ีในการกํากับดูแล ๗๒สามารถดูรายละเอยี ดในบทที่ ๓ ๗๓พระราชบญั ญตั กิ ารศกึ ษาแห!งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ และท่ีแกไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๔๕: มาตรา ๓๑ รายงานวิจยั ฉบบั สมบรู ณเรื่อง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศึกษาในระดบั จังหวัด เพ่อื พัฒนาคณุ ภาพการศึกษา

๑๒๙ การดําเนนิ งานใหเปน, ไปตามวตั ถุประสงค-ของกําหนดไวในพระราชกฤษฎีกา รวมทั้งการบริหารและจัดการศึกษา ใหเป,นไปตามที่กฎหมายว!าดวยการศึกษากําหนดเพ่ือใหเกิดความคุมค!าและผูเรียนไดรับการศึกษาอย!างมี คุณภาพอย!างแทจริงไม!แตกต!างจากการพัฒนาสถานศึกษาเป,นรูปแบบขององค-การมหาชนท่ีจัดต้ังโดย พระราชกฤษฎกี าตามพระราชบญั ญัติองค-การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ แตอ! ยา! งใด รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเร่ือง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศกึ ษาในระดบั จงั หวัด เพือ่ พฒั นาคณุ ภาพการศกึ ษา

บทท่ี ๕ บทวเิ คราะหทางกฎหมายเกี่ยวกับแนวทางการบรหิ ารจัดการศกึ ษาของสถานศึกษานิติบุคคล ต$อกรณกี ารปรับเปลยี่ นการบริหารจัดการการศกึ ษาตามกรอบการปฏิรูปประเทศ ภายใตกรอบของการศึกษาวิเคราะหความเปนไปไดในการพัฒนาสถานศึกษานิติบุคคลใหมีระบบ บริหารจัดการท่ีเปนอิสระและคล*องตัวตามแนวทางการปฏิรูปประเทศท่ีไดกล*าวมาแลวขางตน รายงานการ วิจัยในบทน้ีจะกล*าวถึงกฎหมายท่ีเก่ียวของกับระบบการบริหารจัดการการศึกษาของสถานศึกษานิติบุคคลต*อ กรณีขอเสนอเพื่อปรับเปลี่ยนการบริหารจัดการศึกษากรอบการปฏิรูปประเทศของสถานศึกษานิติบุคคลใน สามรูปแบบ กล*าวคือ สถานศึกษานิติบุคคลภายใตแนวคิดจังหวัดจัดการตนเอง การบริหารจัดการการศึกษา ของสถานศกึ ษานิตบิ ุคคลที่เปนองคการมหาชน และสถานศกึ ษานิตบิ ุคคลที่มีความคล*องตัวในลักษณะเดียวกับ มหาวทิ ยาลัยในกํากบั ตามลาํ ดบั ดังนี้ ๕.๑ บทวิเคราะหทางกฎหมายเก่ียวกบั การบรหิ ารจัดการการศกึ ษาของสถานศึกษานติ บิ ุคคล ภายใตแ- นวคดิ จงั หวัดจัดการตนเอง เนื่องจากแนวคิดจังหวัดจดั การตนเองในฐานะขององคกรปกครองส*วนทองถ่ินรูปแบบพิเศษในป4จจุบัน ยังอยู*ในระหว*างการพัฒนาและดําเนินการเพ่ือตรากฎหมายขึ้นรองรับ การพิจารณาการบริหารจัดการ การศึกษาของสถานศกึ ษานติ ิบุคคลภายใตแนวคิดจงั หวัดจดั การตนเองในที่นี้ จึงจะพิจารณาโดยอาศัยแนวทาง ตามร*างพระราชบญั ญตั กิ ารบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. .... ซ่ึงเปนร*างที่คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ดําเนินการและเสนอต*อนายกรัฐมนตรีและสภาปฏิรูปแห*งชาติดวยเหตุนี้ รูปแบบการบริหารงานของ สถานศึกษานิติบุคคลภายใตแนวคิดจังหวัดจัดการตนเองที่เสนอไวในงานวิจัยฉบับนี้จึงเปนเพียงตัวอย*างซึ่ง อาจตองมีการนํากลับมาทบทวนอีกคร้ังหากกฎหมายเก่ียวกับการบริหารจังหวัดปกครองตนเองมีผลใชบังคับ ในอนาคต ๕.๑.๑ รปู แบบการบริหารงานของสถานศึกษานิตบิ ุคคลภายใตแ- นวคดิ จังหวดั จัดการตนเอง เม่ือพิจารณาร*างพระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. .... จะพบว*า ร*างพระราชบัญญัติน้ีมีลักษณะเปน“กฎหมายกลาง”เช*นเดียวกับกฎหมายว*าดวยองคการมหาชน๑ กล*าวคือ การจัดตั้งจังหวัดปกครองตนเองน้ัน ร*างกฎหมายดังกล*าวกําหนดใหตราเปนพระราชกฤษฎีกาจัดต้ังจังหวัด ปกครองตนเอง และเม่ือไดประกาศใชบงั คับพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งจังหวัดปกครองตนเองในจังหวัดใดแลว ให ถอื ว*าพระราชบัญญัติฉบับน้ีมีผลยกเลิกการเปนราชการส*วนภูมิภาคของอําเภอและจังหวัดนั้นและก*อต้ังฐานะ นิติบุคคลใหกับจังหวัดปกครองตนเองน้ัน โดยถือเปน “ราชการส$วนท-องถิ่น” ตามกฎหมายว*าดวยระเบียบ บริหารราชการแผ*นดิน โดยมีอาณาเขตทองท่ีตามที่จังหวัดนั้นมีอย*ูเดิม (ร*างมาตรา ๙) อันจะทําใหจังหวัด ปกครองตนเองมีความเปนอิสระในการกําหนดนโยบาย การบริหาร การจัดบริการสาธารณะ การบริหารงาน บุคคล การเงินการคลังและการงบประมาณ รวมท้ังมีอํานาจหนาท่ีในการจัดการ การบํารุงรักษาและการใช ประโยชนจากทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดลอม ความหลากหลายทางชีวภาพท่ีอย*ูในเขตพื้นที่อย*างสมดุล ๑บรรเจิด สิงคะเนติ, การพัฒนาแนวคิด “จังหวัดจัดการตนเอง” ในฐานะขององคกรปกครองส*วนทองถ่ินรูปแบบพิเศษ มาสู*การร*าง พระราชบัญญตั ิการบริหารจงั หวดั ปกครองตนเอง พ.ศ. .... วารสารนิตศิ าสตร ๔๓: ๒ (มิถนุ ายน ๒๕๕๗) : ๓๖๗ รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเรื่อง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศกึ ษาในระดบั จงั หวัด เพื่อพัฒนาคณุ ภาพการศกึ ษา

๑๓๑ และยงั่ ยนื (รา* งมาตรา ๑๐) โดยร*างกฎหมายกําหนดใหอยู*ภายใตการกํากับดูแลจากรัฐ “เท$าท่ีจําเป2น” โดยมี หลักเกณฑ วิธีการและเงื่อนไขท่ีชัดเจนสอดคลองและเหมาะสมกับรูปแบบขององคกรปกครองส*วนทองถิ่น ท้ังนี้ การดาํ เนินการดังกล*าวตองเปนไปเพื่อการคุมครองประโยชนของประชาชนในทองถ่ินหรือประโยชนของ ประเทศเปนสว* นรวม และจะกระทบถงึ สาระสําคัญแห*งหลักการปกครองตนเองตามเจตนารมณของประชาชน ในทองถ่นิ หรอื นอกเหนอื จากทก่ี ฎหมายบัญญตั ไิ วมไิ ด (ร*างมาตรา ๑๑) อย*างไรก็ดี โดยท่ีร*างพระราชบัญญัติฉบับดังกล*าวกําหนดใหจังหวัดปกครองตนเองที่ไดก*อต้ังข้ึนน้ัน เปนราชการสว* นทองถิน่ เพราะฉะนัน้ การศกึ ษาการบรหิ ารงานของสถานศึกษานติ บิ ุคคลภายใตแนวคิดจังหวัด จัดการตนเองจึงอาจจําตองนํากฎหมาย ระเบียบ ขอบังคับ ซ่ึงใชบังคับกับองคกรปกครองส*วนทองถ่ินใน ปจ4 จุบันมาใชเปนแนวทางเพื่อประกอบการพจิ ารณาประกอบกนั ดงั น้ี (๑) การบรหิ ารวิชาการ ปจ4 จุบันระบบการบรหิ ารวชิ าการของสถานศกึ ษาตามพระราชบัญญัติการศึกษาแห*งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ และท่ีแกไขเพ่ิมเติม มาตรา ๒๔ ประกอบมาตรา ๒๗ และมาตรา ๒๘ ๒ ไดกําหนดใหอํานาจและความเปน อิสระแก*“สถานศึกษา”ในการจัดกระบวนการเรียนรู การจัดการเรียนการสอน ตลอดจนสามารถจัดทําสาระ หลักสูตรขึ้นใชเปนการเฉพาะ ตลอดจนสามารถจัดสาระการเรียนรูรายวิชาเพ่ิมเติมจากหลักสูตรแกนกลาง การศึกษาขนั้ พ้นื ฐานของกระทรวงศกึ ษาธิการใหมคี วามหลากหลายและสอดคลองกับศักยภาพ ตลอดจนความ ถนัดและความสนใจของผูเรียนได๓โดยไม*จําเปนตองอาศัยการมีสถานะเปน “นิติบุคคล” ของสถานศึกษาแต* อย*างใด ประกอบกับเม่ือพิจารณาแนวทางการจัดการศึกษาในสถานศึกษาขององคกรปกครองส*วนทองถ่ิน ในปจ4 จบุ ัน ซ่งึ กระทรวงมหาดไทยไดตรา “ประกาศกระทรวงมหาดไทย เรอ่ื ง มาตรฐานการศึกษาขั้นพ้ืนฐาน และมาตรฐานการศึกษาปฐมวัยเพื่อการประกันคุณภาพภายในสถานศึกษาสังกัดองคกรปกครอง ๒พระราชบญั ญัตกิ ารศกึ ษาแห*งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ และท่แี กไขเพ่ิมเตมิ มาตรา ๒๔ การจดั กระบวนการเรยี นรู ใหสถานศกึ ษาและหนว* ยงานท่เี ก่ียวของดาํ เนนิ การดังตอ* ไปน้ี (๑) จดั เนื้อหาสาระและกิจกรรมใหสอดคลองกบั ความสนใจและความถนดั ของผเู รียน โดยคาํ นงึ ถงึ ความแตกตา* งระหวา* งบุคคล (๒) ฝกP ทกั ษะ กระบวนการคดิ การจดั การ การเผชิญสถานการณ และการประยุกตความรมู าใชเพือ่ ปอQ งกนั และแกไขป4ญหา (๓) จัดกิจกรรมใหผูเรียนไดเรียนรูจากประสบการณจริง ฝPกการปฏิบัติ ใหทําได คิดเปน ทําเปน รักการอ*านและเกิดการใฝRรูอย*าง ต*อเนื่อง (๔) จดั การเรียนการสอน โดยผสมผสานสาระความรูดานต*างๆ อย*างไดสัดส*วนสมดุลกัน รวมท้ังปลูกฝ4งคุณธรรม ค*านิยมท่ีดีงามและ คุณลกั ษณะอนั พึงประสงคไวในทกุ วิชา (๕) สง* เสริมสนบั สนนุ ใหผูสอนสามารถจดั บรรยากาศ สภาพแวดลอม ส่อื การเรยี น และอํานวยความสะดวกเพ่ือใหผูเรียนเกิดการเรียนรู และมคี วามรอบรูรวมทัง้ สามารถใชการวจิ ัยเปนสว* นหนง่ึ ของกระบวนการเรยี นรู ท้ังน้ี ผสู อนและผเู รียนอาจเรียนรูไปพรอมกันจากส่ือการเรียนการ สอนและแหลง* วิทยาการประเภทต*างๆ (๖) จัดการเรียนรูใหเกดิ ขึ้นไดทุกเวลาทกุ สถานท่ี มกี ารประสานความร*วมมือกบั บดิ ามารดา ผปู กครอง และบุคคลในชุมชนทุกฝRาย เพ่ือ รว* มกันพัฒนาผูเรยี นตามศกั ยภาพ มาตรา ๒๗ ใหคณะกรรมการการศึกษาข้นั พื้นฐานกาํ หนดหลักสตู รแกนกลางการศกึ ษาข้ันพ้นื ฐานเพอื่ ความเปนไทย ความเปนพลเมือง ท่ีดขี องชาติ การดํารงชีวติ และการประกอบอาชีพตลอดจนเพื่อการศึกษาตอ* ใหสถานศึกษาขั้นพ้ืนฐานมีหนาที่จัดทําสาระของหลักสูตรตามวัตถุประสงคในวรรคหนึ่งในส*วนท่ีเก่ียวกับสภาพป4ญหาในชุมชนและ สงั คม ภูมปิ 4ญญาทองถน่ิ คุณลกั ษณะอนั พึงประสงคเพอื่ เปนสมาชิกท่ีดขี องครอบครวั ชุมชน สงั คม และประเทศชาติ มาตรา ๒๘ หลักสูตรการศึกษาระดับต*างๆ รวมทั้งหลักสูตรการศึกษาสําหรับบุคคลตามมาตรา ๑๐ วรรคสอง วรรคสาม และวรรคส่ี ตองมีลกั ษณะหลากหลาย ทั้งนี้ ใหจดั ตามความเหมาะสมของแต*ละระดบั โดยมง*ุ พัฒนาคณุ ภาพชวี ติ ของบุคคลใหเหมาะสมแก*วยั และศกั ยภาพ สาระของหลักสูตร ท้ังทีเ่ ปนวิชาการ และวิชาชีพ ตองมงุ* พัฒนาคนใหมคี วามสมดุล ทั้งดานความรู ความคิด ความสามารถ ความดีงาม และความรับผดิ ชอบต*อสังคม ... ๓คาํ สงั่ กระทรวงศกึ ษาธิการ ที่ สพฐ ๒๙๓/๒๕๕๑ เรอ่ื ง ใหใชหลักสตู รแกนกลางการศกึ ษาขนั้ พนื้ ฐาน พุทธศักราช ๒๕๕๑ รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบรู ณเร่ือง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศึกษาในระดบั จงั หวดั เพ่ือพฒั นาคุณภาพการศกึ ษา

๑๓๒ ส$วนท-องถิ่น” เพ่ือใหคุณภาพและมาตรฐานการศึกษาของสถานศึกษาในสังกัดองคกรปกครองส*วนทองถ่ิน สอดคลองกับมาตรฐานการศกึ ษาขั้นพื้นฐานและมาตรฐานการศกึ ษาของชาติ และเพื่อรองรับระบบการประกัน คุณภาพการศึกษาตามที่พระราชบัญญัติการศึกษาแห*งชาติกําหนดข้ึน สําหรับใชในสถานศึกษาขององคกร ปกครองส*วนทองถิ่นเปนการเฉพาะซ่ึงผู-วิจัยเห็นว$ารูปแบบการบริหารวิชาการของสถานศึกษานิติบุคคล ภายใต-แนวคิดจังหวัดปกครองตนเองจึงอาจมีลักษณะเช$นเดียวกับการจัดการศึกษาของสถานศึกษาของ องคกรปกครองส$วนท-องถิ่นในป=จจุบันได- ทั้งน้ี เพราะกฎหมายว$าด-วยการศึกษาแห$งชาติได-ให-อํานาจ สถานศึกษานิติบุคคลในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการและสถานศึกษาขององคกรปกครองส$วนท-องถิ่นมี อํานาจในการบริหารวิชาการได-อย$างเป2นอิสระ คล$องตัวและสอดคล-องกับความต-องการของผ-ูเรียนแล-ว นอกจากน้ี ในส*วนของการจัดการศึกษาอบรมและการฝPกอาชีพตามความเหมาะสมและความตองการภายใน ทองถ่ินตามที่ปรากฏในร*างพระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. .... น้ัน ไดกําหนดให คํานึงถึงความสอดคลองกับมาตรฐานและระบบการศึกษาของชาตดิ วย (รา* งมาตรา ๗๓ วรรคสอง)เพราะฉะน้ัน ผูวิจัยเห็นว*าการกระจายอํานาจในการบริหารวิชาการของสถานศึกษานิติบุคคลภายใตแนวคิดจังหวัดจัดการ ตนเองนี้จึงอาจมรี ูปแบบและการดําเนนิ การไม*แตกตา* งจากการกระจายอาํ นาจบรหิ ารวชิ าการไปยังสถานศึกษา ตามกฎหมายวา* ดวยการศึกษาแห*งชาติดงั เชน* ท่ีเปนอยใ*ู นปจ4 จุบันแตอ* ยา* งใด (๒) การบริหารงบประมาณ เม่ือพิจารณาจากรูปแบบการบริหารงบประมาณของสถานศึกษานิติบุคคลภายใตแนวคิดจังหวัด จัดการตนเอง ผูวิจัยมีขอสังเกตว*า โดยที่ร*างพระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. .... กําหนดใหจังหวัดปกครองตนเองในฐานะท่ีเปนนิติบุคคลมีความเปนอิสระในการบริหารการเงินการคลังและ การงบประมาณ รวมท้ังมีอํานาจในการจัดการ การบํารุงรักษา และการใชประโยชนจากทรัพยากรธรรมชาติ และส่ิงแวดลอมท่ีอย*ูในเขตพื้นที่อย*างสมดุลและย่ังยืนนั้น (ร*างมาตรา ๑๐) หลักการดังกล$าวเป2นหลักการ พื้ น ฐ า น ทั่ ว ไ ป ข อ ง ก า ร ป ก ค ร อ ง ส$ ว น ท- อ ง ถ่ิ น ต า ม ห ลั ก ก า ร ก ร ะ จ า ย อํ า น า จ ต า ม ที่ รั ฐ ธ ร ร ม นู ญ แห$งราชอาณาจักรไทยได-รับรองไว-ซ่ึงมิใช$กรณีเดียวกันกับหลักความเป2นอิสระในการบริหารการเงินการ คลังและการงบประมาณของสถานศึกษานิติบุคคลภายใต-แนวคิดจังหวัดจัดการตนเองแต$ประการใด กล*าวคือ โดยผลแห*งร*างพระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. .... ความเปนอิสระในการ กําหนดนโยบาย การบริหาร การจัดบริการสาธารณะ การเงินการคลังและงบประมาณน้ัน ร*างกฎหมาย กาํ หนดใหเปนอํานาจของจังหวัดปกครองตนเอง เทศบาลและองคการบริหารส*วนตําบลที่ตั้งอยู*ภายในจังหวัด ปกครองตนเองนั้น ๆ (ร*างมาตรา ๑๐) ซึ่งหลักการดังกล*าวน้ี ผ-ูวิจัยเห็นว$าย$อมไม$หมายความรวมถึงความ เป2นอิสระของสถานศึกษานิติบุคคลท่ีอยู$ภายใต-จังหวัดจัดการตนเองแต$อย$างใด ดังน้ัน หากมีการโอน สถานศึกษาไปสังกัดจังหวัดจัดการตนเองแลว จึงไม*อาจรับรองไดว*าสถานศึกษานิติบุคคลที่อย*ูภายใตจังหวัด จัดการตนเองโดยตั้งอย*ูภายในจังหวัดจัดการตนเองน้ัน ๆ จะมีความเปนอิสระในการบริหารการเงินการคลัง และงบประมาณหรือไม*อย*างไร เนื่องจากเมื่อมีการโอนสถานศึกษาไปสังกัดจังหวัดแล-วการบริหาร สถานศึกษาซึ่งเป2นส$วนหนึ่งของจังหวัดจําต-องเป2นการบริหารจัดการท่ีขึ้นอย$ูกับนโยบายการบริหารงาน ของจงั หวดั จัดการตนเองน้นั ๆ ทจี่ ะกําหนดใหม- ีข้นึ ภายหลงั โดยอาจมีการดําเนินการไดในสองแนวทาง ดงั น้ี แนวทางท่ี ๑การกําหนดใหสถานศึกษานิติบุคคลใชรูปแบบการบริหารการเงินการคลัง การงบประมาณและการพัสดุ ในลักษณะเดียวกับสถานศึกษาขององคกรปกครองส*วนทองถ่ิน เพ่ือใหการ บริหารจัดการทางดานการเงินการคลังของสถานศึกษาในสังกัดขององคกรปกครองส*วนทองถ่ินเปนมาตรฐาน เดียวกัน โดยเมื่อพิจารณาจากการดําเนินการดานการเงิน การคลัง การงบประมาณและการพัสดุของ รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบรู ณเรอ่ื ง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศึกษาในระดบั จงั หวดั เพอ่ื พัฒนาคุณภาพการศกึ ษา

๑๓๓ สถานศึกษาขององคกรปกครองส*วนทองถิ่นในป4จจุบัน พบว*าเปนไปตาม“ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว$าด-วยการเงิน การคลัง การงบประมาณ และการพัสดุของสถานศึกษาขององคกรปกครองส$วนท-องถ่ิน พ.ศ. ๒๕๔๙”เพราะฉะน้ัน การดําเนินการดานงบประมาณของสถานศึกษานิติบุคคล ตลอดจนวิธีการ งบประมาณของสถานศกึ ษาใหถอื ปฏิบัติตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยว*าดวยวิธีการงบประมาณขององคกร ปกครองสว* นทองถนิ่ (ขอ ๕) อันสง* ผลใหสถานศกึ ษาจะตองดําเนินการเสนอของบประมาณตามลําดับช้ันไปยัง ตนสังกัด คือ กรมส*งเสริมการปกครองส*วนทองถิ่นและองคกรปกครองส*วนทองถิ่นแลวแต*กรณี (ขอ ๖) ส*วนการดําเนินการดานการพัสดุของสถานศึกษานั้น ใหถือปฏิบัติตาม“ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว$าด-วย การพัสดุขององคกรปกครองส$วนท-องถิ่น” (ขอ ๙) โดยผูบริหารของสถานศึกษานิติบุคคลจะมีอํานาจสั่งซ้ือ สั่งจางเต็มวงเงินที่เปนอํานาจของผูบริหารทองถ่ินตามท่ีกําหนดในระเบียบ (ขอ ๑๐) ส*วนดานการรับเงิน การเบิกจ*ายเงินของสถานศึกษานิติบุคคลใหถือปฏิบัติตาม“ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว$าด-วยการรับเงิน การเบิกจ$ายเงิน การฝากเงิน การเก็บรักษาเงินและการตรวจเงินขององคกรปกครองส$วนท-องถิ่น” (ขอ ๑๖) โดยผูบริหารสถานศึกษานิติบุคคลจะมีอํานาจในการอนุมัติฎีกา การเบิกจ*ายเงิน ตลอดจนมีอํานาจ ลงลายมอื ชือ่ ในการถอนเงนิ และการฝากเงนิ ธนาคาร โดยใหมผี ูอาํ นาจลงลายมือชือ่ สัง่ จา* ยเงินร*วมกันอย*างนอย สามคน (ขอ ๑๗) นอกจากน้ี ใหเจาหนาทต่ี รวจสอบภายในขององคกรปกครองส*วนทองถนิ่ เปนผูตรวจสอบการ ปฏบิ ัตงิ านตามแผนงานท่ีเก่ียวกับการบริหารงบประมาณ การเงิน การพัสดุและทรัพยสิน การบริหารงานดาน อน่ื ๆ ตลอดจนการตรวจสอบบัญชี การวเิ คราะหประเมินความเพียงพอและประสิทธิผลของการควบคุมภายใน ของสถานศึกษานิติบุคคล โดยปฏิบัติตาม“ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว$าด-วยการตรวจสอบภายในของ องคกรปกครองส$วนท-องถ่ิน”(ขอ ๒๒) นัน่ เอง แนวทางท่ี ๒การกําหนดกฎเกณฑเก่ียวกับการเงินการคลัง การงบประมาณและการพัสดุของ สถานศกึ ษานติ บิ คุ คลทอ่ี ยู*ภายใตจงั หวดั จดั การตนเองขน้ึ ใหม*เปนการเฉพาะ โดยกําหนดใหสอดคลองกับระบบ การบริหารจดั การการเงินการคลัง ตลอดจนงบประมาณและรายไดของจังหวัดปกครองตนเองรวมทั้งบริบทใน ดานความเหมาะสม การสนองตอบความตองการของผูเรียนและการมีส*วนร*วมในการจัดการศึกษาของชุมชน อีกดวย ๑.๓ การบรหิ ารงานบคุ คล โดยท่รี า* งพระราชบญั ญัติการบรหิ ารจงั หวดั ปกครองตนเอง พ.ศ. ... กําหนดใหจังหวัดปกครองตนเอง เปนราชการสว* นทองถิน่ ตามกฎหมายว*าดวยระเบียบบริหารราชการแผ*นดิน อีกทั้งกําหนดใหการปกครองส*วน ทองถิ่นภายในจังหวัดปกครองตนเองมีสองระดับ คือ “องคกรปกครองส*วนทองถ่ินระดับบน” ไดแก*จังหวัด ปกครองตนเองมีเขตพ้ืนที่การปกครองครอบคลุมทั้งจังหวัด ที่ประกอบดวยโครงสรางสามส*วน ไดแก* (๑) สภา จังหวัดปกครองตนเองซึง่ มที มี่ าจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนตามกฎหมายว*าดวยการเลือกต้ังสมาชิก สภาทองถนิ่ หรือผูบริหารทองถน่ิ และมวี าระการดํารงตําแหน*งคราวละ ๔ ปU (๒) ผวู า* การจังหวัดปกครองตนเอง ซึ่งมาจากการเลือกต้ังโดยตรงของประชาชนโดยมีวาระการดํารงตําแหน*งคราวละ ๔ ปU และจะดํารงตําแหน*ง ติดต*อกันเกินกว*าสองวาระไม*ไดและ (๓) สภาพลเมืองจังหวัดปกครองตนเองที่ประกอบดวยบุคคลผูมีความรู ความสามารถและประสบการณจากองคกร ภาคชุมชน ภาคประชาสังคม ภาควิชาชีพ ภาควิชาการที่มีวาระ การดํารงตําแหน*งคราวละ ๔ ปU กับ “องคกรปกครองส*วนทองถิ่นระดับล*าง” ไดแก* เทศบาลและองคการ บริหารส*วนตําบลที่มีเขตพื้นท่ีการปกครองบางส*วนของจังหวัด โดยเทศบาลจะประกอบดวยสภาเทศบาล นายกเทศมนตรีและสภาพลเมืองเทศบาล ส*วนองคการบริหารส*วนตําบลจะประกอบดวยสภาองคการบริหาร ส*วนตําบล นายกองคการบริหารส*วนตําบลและสภาพลเมืององคการบริหารส*วนตําบล อันมีท่ีมาและวาระ รายงานวิจยั ฉบบั สมบรู ณเรื่อง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศึกษาในระดบั จงั หวัด เพอื่ พฒั นาคุณภาพการศกึ ษา

๑๓๔ การดํารงตําแหน*งเช*นเดียวกับสภาจังหวัดปกครองตนเอง ผูว*าการจังหวัดและสภาพลเมืองจังหวัดปกครอง ตนเอง โดยอนโุ ลมแลวแต*กรณี สําหรับกรณีผูปฏบิ ตั ิงานในจังหวัดปกครองตนเองนั้น ไดแก* พนักงานเจาหนาท่ี ของจังหวัดปกครองตนเอง เทศบาล หรือองคการบริหารส*วนตําบล โดยในวาระเร่ิมแรกใหบรรดาขาราชการ พนักงาน ลูกจาง หรือเจาหนาท่ีขององคกรปกครองส*วนทองถิ่นทั้งหลายภายในเขตพ้ืนท่ีจังหวัดเดิม โอนมา เปนพนกั งานเจาหนาท่ขี องจงั หวัดปกครองตนเอง เทศบาล หรือองคการบริหารส*วนตําบลตามพระราชบัญญัติ น้ี แลวแต*กรณี เพราะฉะนั้น ในการพิจารณาการบริหารงานบุคคลของสถานศึกษานิติบุคคลภายใตแนวคิด จังหวัดจัดการตนเอง ในรายงานการศึกษาวิจัยน้ีจึงย*อมจํากัดเฉพาะ“การบริหารงานบุคคลของผ-ูปฏิบัติงาน ในจังหวัดปกครองตนเอง” หรือที่ร*างพระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. .... เรียกว*า พนักงานเจาหนาทขี่ องจงั หวัดปกครองตนเอง เทศบาล หรอื องคการบริหารส*วนตําบล แลวแต*กรณีเทา* นัน้ ตามนัยของร*างมาตรา ๑๐ แห*งร*างพระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. .... ซง่ึ กาํ หนดใหจังหวดั ปกครองตนเอง เทศบาล และองคการบริหารส*วนตําบลตามพระราชบัญญัติน้ี มีความเปน อิสระในการกําหนดการบริหารงานบุคคลภายใตการกํากับดูแลเท*าท่ีจําเปน โดยมีหลักเกณฑ วิธีการ และ เงื่อนไขที่ชัดเจนสอดคลองและเหมาะสมกับรูปแบบขององคกรปกครองส*วนทองถ่ิน (ร*างมาตรา ๑๑) โดยกําหนดใหผวู *าการจังหวดั มอี าํ นาจวางระเบยี บการบริหารงานบุคคลของจังหวัดปกครองตนเอง (ร*างมาตรา ๔๐ (๙)) ประกอบกับเมื่อพิจารณาจากพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส*วนทองถ่ิน พ.ศ. ๒๕๔๒ ซ่งึ เปนกฎหมายเฉพาะทก่ี ําหนดใหองคกรปกครองส*วนทองถิ่นมีคณะกรรมการพนักงานส*วนทองถิ่นของตนเอง เพ่ือทําหนาที่เก่ียวกับการบริหารงานบุคคลของพนักงานส*วนทองถิ่นของตนเองไดโดยตรง และเพื่อใหมีการ กําหนดมาตรฐานการบริหารงานบุคคลของพนักงานส*วนทองถิ่นทุกรูปแบบใหมีทิศทางที่เหมาะสมและเปน ธรรม๔ ในมาตรา ๒๙ ที่ไดกําหนดใหการบริหารงานบุคคลขององคกรปกครองส*วนทองถิ่นอื่นใหเปนไปตาม กฎหมายวา* ดวยการนนั้ เพราะฉะนั้นผ-วู ิจัยเหน็ วา$ ระบบการบริหารงานบุคคลของพนักงานเจ-าหน-าท่ีจังหวัด ปกครองตนเอง เทศบาล องคการบริหารส$วนตําบลภายในจังหวัดปกครองตนเอง ตลอดจนบุคลากรของ สถานศึกษานิติบุคคลที่อย$ูภายใต-จังหวัดจัดการตนเองในฐานะที่เป2นหน$วยงานหนึ่งในสังกัดจังหวัด ปกครองตนเอง เทศบาล หรือองคการบริหารส$วนตําบลแล-วแต$กรณีจึงอาจแบ$งออกได-เป2นสองระดับ เช$นเดียวกับการกําหนดให-การปกครองส$วนท-องถ่ินภายในจังหวัดปกครองตนเองมีสองระดับกล*าวคือ องคกรปกครองส*วนทองถิ่นระดับบนและองคกรปกครองทองถ่ินระดับล*าง โดยองคกรปกครองทองถิ่น ระดับบนควรเปนระบบการบริหารงานบุคคลที่มีความเปนอิสระท่ีอย*ูภายใตบังคับของจังหวัดปกครองตนเอง ซงึ่ จงั หวดั ปกครองตนเองอาจจัดใหมีระบบบคุ ลากรกลาง (Pool Down) ทเ่ี อือ้ อาํ นวยใหจังหวัดปกครองตนเอง เทศบาล และองคกรปกครองส*วนทองถิ่น สามารถใชประโยชนบุคลากรขาดแคลนร*วมกันได๕ ส*วนองคกร ปกครองส*วนทองถิ่นระดับล*างควรกําหนดใหเทศบาลและองคการบริหารส*วนตําบลแต*ละแห*งมีระบบ บรหิ ารงานบุคคลของตนเอง ซึ่งอาจคลายกับการบริหารงานบุคคลของเทศบาลและองคการบริหารส*วนตําบล ที่เปนอยู*ในป4จจุบัน โดยมีระบบบุคลากรกลางร*วมกับจังหวัดปกครองตนเอง เทศบาล และองคกรบริหารส*วน ตําบลอ่ืนๆ ดวยนอกจากน้ี สําหรับการบริหารงานบุคคลของบุคลากรของสถานศึกษานิติบุคคลที่อย*ูภายใต จังหวัดจัดการตนเองนั้น ย*อมตองเปนไปตามระบบบริหารงานบุคคลของตนสังกัดของสถานศึกษานั้นๆ โดยขึ้นอยู*กับท่ีต้ังที่สถานศึกษานั้นต้ังอยู*กับจังหวัดปกครองตนเอง เทศบาล หรือองคการบริหารส*วนตําบล แลวแตก* รณี ทั้งน้ี ซ่ึงอาจไม*มคี วามแตกตา* งกันเท*าใดนกั ๔หมายเหตทุ ายพระราชบัญญตั ริ ะเบยี บบริหารงานบุคคลสว* นทองถ่นิ พ.ศ. ๒๕๔๒ ๕จรัส สวุ รรณมาลา.“แนวคิดในการปฏริ ปู การปกครองส*วนทองถ่ินแบบจังหวัดจัดการตนเองกับสถานะความเปนรัฐเด่ียวของประเทศ ไทย” วารสารจุลนติ ิ (พฤษภาคม-มถิ ุนายน ๒๕๕๖) หนา๒๒ รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเรื่อง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศกึ ษาในระดบั จังหวดั เพ่ือพัฒนาคุณภาพการศกึ ษา

๑๓๕ (๔) การบรหิ ารงานทัว่ ไป เม่ือพิจารณากฎกระทรวงกําหนดหลักเกณฑและวิธีการกระจายอํานาจการบริหารและการจัด การศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๐ ซึ่งกําหนดใหปลัดกระทรวงศึกษาธิการ หรือเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษา ขั้นพ้ืนฐานพิจารณาดําเนินการกระจายอํานาจการบริหารและการจัดการศึกษา ในดานวิชาการ ดานงบประมาณ ดานบริหารงานบุคคล และดานบริหารงานท่ัวไป ไปยังคณะกรรมการเขตพ้ืนที่การศึกษา สํานักงานเขตพื้นที่การศึกษา หรือสถานศึกษาในอํานาจหนาที่ของตน๖ พบว*า งานดานบริหารท่ัวไปของ สถานศกึ ษานิติบคุ คลในป4จจุบัน ประกอบดวยเรอื่ ง ดังต*อไปนี้๗ (๑) การพฒั นาระบบและเครอื ขา* ยขอมูลสารสนเทศ (๒) การประสานงานและพัฒนาเครือขา* ยการศึกษา (๓) การวางแผนการบรหิ ารงานการศึกษา (๔) งานวิจยั เพ่ือพฒั นานโยบายและแผน (๕) การจดั ระบบการบริหารและพฒั นาองคกร (๖) การพัฒนามาตรฐานการปฏบิ ตั งิ าน (๗) งานเทคโนโลยเี พื่อการศกึ ษา (๘) การดาํ เนนิ งานธุรการ (๙) การดูแลอาคารสถานทีแ่ ละสภาพแวดลอม (๑๐) การจดั ทาํ สาํ มะโนผเู รยี น (๑๑) การรบั นักเรียน (๑๒) การเสนอความเหน็ เกี่ยวกบั เรอื่ งการจัดตั้ง ยุบ รวม หรอื เลกิ สถานศกึ ษา (๑๓) การประสานงานการจดั การศึกษาในระบบ นอกระบบและตามอัธยาศัย (๑๔) การะดมทรพั ยากรเพอ่ื การศึกษา (๑๕) การทศั นศกึ ษา (๑๖) งานกิจการนกั เรยี น (๑๗) การประชาสมั พนั ธงานการศึกษา (๑๘) การส*งเสริม สนับสนุนและประสานการจัดการศึกษาของบุคคล ชุมชน องคกร หน*วยงาน และ สถาบนั สงั คมอื่นท่ีจดั การศึกษา (๑๙) งานประสานราชการกับส*วนภมู ภิ าคและสว* นทองถิ่น (๒๐) การรายงานผลการปฏิบตั งิ าน (๒๑) การจดั ระบบควบคุมภายในหนว* ยงาน (๒๒) แนวทางการจัดกิจกรรมเพอ่ื ปรบั เปลีย่ นพฤตกิ รรมในการลงโทษนักเรียน เพราะฉะนั้น หากจะกําหนดระบบการบริหารงานท่ัวไปของสถานศึกษานิติบุคคลที่อย*ูภายใตจังหวัด จัดการตนเองนั้นผ-ูวิจัยเห็นว$าจังหวัดปกครองตนเองควรให-อํานาจในการดําเนินการเร่ืองดังกล$าวข-างต-น แก$สถานศึกษานิติบุคคลให-สามารถดําเนินการได-เองเช$นกัน โดยทั้งน้ี จังหวัดปกครองตนเองอาจพิจารณา แนวทางการกระจายอํานาจในการบริหารท่ัวไปใหมีความยืดหย*ุนและคล*องตัวตามความเหมาะสม ศักยภาพ และความพรอมของแต*ละสถานศึกษาท่ีอยู*ในสังกัดจังหวัดปกครองตนเอง เทศบาล หรือองคการบริหาร ส*วนตาํ บลเพมิ่ เตมิ ดวยกไ็ ด ๖กฎกระทรวงกําหนดหลักเกณฑและวธิ กี ารกระจายอาํ นาจการบรหิ ารและการจัดการศึกษา พ.ศ. ๒๕๕๐ : ขอ ๑ ๗กฎกระทรวงกาํ หนดหลักเกณฑและวธิ ีการกระจายอาํ นาจการบรหิ ารและการจดั การศกึ ษา พ.ศ. ๒๕๕๐ : ขอ ๑(๔) รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเร่อื ง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศกึ ษาในระดบั จังหวัด เพ่อื พฒั นาคณุ ภาพการศึกษา

๑๓๖ ๕.๑.๒ ข-อเสนอแนะทางกฎหมายต$อการจัดการศึกษาของสถานศึกษานิติบุคคลภายใต-โครงสร-าง การบรหิ ารจดั การแบบจงั หวดั จัดการตนเอง นอกเหนือจากขอจํากัดของการบริหารจัดการการศึกษาของสถานศึกษานิติบุคคลภายใตแนวคิด จงั หวัดจัดการตนเองท่ตี องขึน้ อย*ูกับร*างพระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. .... ว*าจะมีผล ใชบังคับหรือไม*อย*างไรประการหน่ึงแลวประกอบกับความพรอมของจังหวัดที่จะถูกพิจารณาจัดต้ังใหเปน จังหวัดปกครองตนเองหรือไม*อีกประการหนึ่งแลว การบริหารจัดการการศึกษาของสถานศึกษานิติบุคคล ภายใตแนวคิดจังหวัดจัดการตนเองตามร*างพระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. .... ซงึ่ กําหนดใหจังหวัดปกครองตนเองเปนราชการส*วนทองถ่ินและมีฐานะเปนนิติบุคคล โดยมีความเปนอิสระใน การกําหนดนโยบาย การบริหาร การจัดบริการสาธารณะ การบริหารงานบุคคล การเงินการคลัง และ งบประมาณน้ันผู-วิจัยเห็นว$าอาจส$งผลให-การบริหารจัดการการศึกษาของสถานศึกษานิติบุคคลภายใต- แนวคิดจังหวัดจัดการตนเองโดยส$วนใหญ$มีลักษณะใกล-เคียงกับการบริหารจัดการสถานศึกษาซ่ึงสังกัด องคกรปกครองสว$ นท-องถน่ิ ในป=จจบุ ัน อาทิ การบรหิ ารวิชาการ การบรหิ ารงบประมาณและการบริหารทั่วไป ภายในสถานศึกษาตามท่ีไดกล*าวมาแลวขางตน ท้ังนี้ เพื่อใหการบริหารจัดการการศึกษาของสถานศึกษานิติ บุคคลภายใตแนวคดิ จังหวดั ปกครองตนเองกับสถานศึกษาในสังกัดองคกรปกครองส*วนทองถิ่นที่ยังคงมีอยู*เดิม โดยเฉพาะสถานศึกษาสังกัดเทศบาลและองคการบริหารส*วนตําบลภายในจังหวัดปกครองตนเองนั้นมีการ บริหารจัดการโดยรวมเปนไปในแนวทางเดียวกัน อย*างไรก็ดี ผูวิจัยเห็นว*าแมการบริหารจัดการการศึกษาของ สถานศึกษานิติบุคคลท่ีอย*ูภายใตจังหวัดจัดการตนเองกับการบริหารจัดการการศึกษาของสถานศึกษาสังกัด องคกรปกครองส*วนทองถิ่นอาจมีความแตกต*างกันก็ตาม หากแต*การท่ีร*างกฎหมายนี้ไดกําหนดใหจังหวัด ปกครองตนเองมีอาณาเขตทองท่ีตามที่จังหวัดนั้นมีอย*ูเดิม อีกท้ังยังกําหนดใหจังหวัดปกครองตนเองมีอํานาจ ในการจัดเก็บภาษีไวเปนรายไดเองนนั้ หลักการดงั กล*าวสง* ผลใหจงั หวดั จัดการตนเองกลายเปนองคกรปกครอง ส*วนทองถ่ินเต็มพื้นที่ท่ีมีพ้ืนที่และศักยภาพในการบริหารจัดการมากกว*าองคการปกครองส*วนทองถ่ินรูปแบบ อื่นโดยเฉพาะการบริหารงานบุคคลที่จะสามารถสรรหาบุคคลเพื่อแต*งต้ังเปนคณะกรรมการสถานศึกษา ตลอดจนโยกยายครูและบุคลากรทางการศึกษาของสถานศึกษาภายในเขตพ้ืนท่ีจังหวัดปกครองตนเองไดอย*าง กวางขวาง เหมาะสมและตอบสนองต*อความตองการของสถานศึกษาไดดีย่ิงขึ้น รวมทั้งโอกาสในการระดม ทรพั ยากรภายในเขตพื้นที่จังหวดั ปกครองตนเองเพือ่ นํามาใชในการสนับสนุนและส*งเสริมการจัดการศึกษาตาม ความเหมาะสมและความตองการภายในทองถนิ่ ได อย*างไรก็ตาม โดยท่ีการบริหารจัดการการศึกษาของสถานศึกษานิติบุคคลที่อยู*ภายใตจังหวัดจัดการ ตนเองเปนส*วนหนึ่งของระบบการบริหารจัดการภายในของจังหวัดจัดการตนเองเพราะฉะนั้น ความสนใจของ ผูว*าราชการจังหวัดจัดการตนเองตลอดจนนโยบายในการบริหารราชการในจังหวัดที่มีฐานะเปนราชการส*วน ทองถน่ิ จงึ เปนปจ4 จยั ทีส่ ําคัญที่จะส*งผลใหการบริหารและจัดการการศกึ ษาของสถานศกึ ษานิติบุคคลท่ีอยู*ภายใต จงั หวัดจัดการตนเองสามารถบรหิ ารจดั การการศกึ ษาไดอยา* งมปี ระสทิ ธภิ าพ หรือไม* อย*างไร อีกดวย ๕.๑.๓ แนวทางการดาํ เนนิ การตามขอ- เสนอ โดยที่พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ*นดิน พ.ศ. ๒๕๓๕ ไดบัญญัติใหจัดระเบียบบริหาร ราชการแผ*นดินเปนสามระดับ ไดแก* ระเบียบบริหารราชการส*วนกลาง ระเบียบบริหารราชการส*วนภูมิภาค และระเบียบบริหารราชการส*วนทองถ่ิน ดังน้ันร*างพระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. .... จึงไดกําหนดใหเมื่อมีการยกเลิกกฎหมายว*าดวยการตั้งจังหวัดโดยผลของการตราพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง จังหวัดจัดการตนเองแลว ใหขาราชการหรือเจาหนาท่ีของรัฐท่ีปฏิบัติงานสังกัดราชการส*วนภูมิภาคซ่ึงเคย รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบูรณเรื่อง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศกึ ษาในระดบั จงั หวัด เพื่อพฒั นาคณุ ภาพการศกึ ษา

๑๓๗ ปฏิบัติงานอยู*ในจังหวัดท่ีไดมีการจัดต้ังเปนจังหวัดปกครองตนเอง สามารถแสดงความจํานงในการโอนยาย กลับไปสังกัดหน*วยงานเดิมท่ีตนสังกัดอยู*หรืออาจแจงความประสงคในการโอนยายมาเปนพนักงานเจาหนาท่ี ของจังหวดั ปกครองตนเองกไ็ ดอยา* งไรกต็ าม โดยท่ีพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ (มาตรา ๔๑) ไดกําหนดใหการจัดระเบียบราชการกระทรวงศึกษาธิการ ใหเปนไปตามกฎหมายว*าดวยการน้ัน ประกอบกับพระราชบัญญตั ริ ะเบียบบรหิ ารราชการกระทรวงศกึ ษาธิการ พ.ศ. ๒๕๔๖ (มาตรา ๖)ไดกําหนดให จัดระเบียบราชการกระทรวงศึกษาธิการเปนสามระดับ ไดแก* ระเบียบบริหารราชการในส*วนกลาง ระเบียบ บริหารราชการเขตพ้ืนท่ีการศึกษา และระเบียบบริหารราชการในสถานศึกษาของรัฐท่ีจัดการศึกษาระดับ ปริญญาที่เปนนิติบุคคลซ่ึงผ-ูวิจัยเห็นว$าข-าราชการในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการดังกล$าวที่ปฏิบัติงานอย$ูใน จังหวัดที่ได-รับการจัดต้ังเป2นจังหวัดจัดการตนเองจะไม$อย$ูในบังคับของหลักเกณฑดังกล$าวได-อันเปน ประเด็นสําคัญท่จี ะตองมกี ารพจิ ารณากําหนดใหชดั เจนต*อไป อย*างไรก็ดี โดยที่ในป4จจุบันการโอนสถานศึกษา ขั้นพ้ืนฐานในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการไปสังกัดองคกรปกครองส*วนทองถ่ินอยู*ภายใตบังคับของ “กฎกระทรวงกําหนดหลักเกณฑและวิธีการประเมินความพรอมในการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานขององคกร ปกครองส*วนทองถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๗” กับ“ประกาศกระทรวงศึกษาธิการ เร่ือง หลักเกณฑ วิธีการ เง่ือนไข ตัวช้ีวัด และระดับคุณภาพในการประเมินความพรอมในการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานขององคกรปกครองส*วน ทองถ่นิ พ.ศ. ๒๕๔๗” และ “ประกาศกระทรวงศกึ ษาธิการ เรอ่ื ง วิธีการและเงื่อนไขการแสดงถึงความสมัครใจ ใหโอนสถานศึกษาข้ันพื้นฐานไปสังกัดองคกรปกครองส*วนทองถ่ิน พ.ศ. ๒๕๔๙” แลว เพราะฉะนั้น ผู-วิจัย เห็นว$าเมื่อจังหวัดจัดการตนเองเป2นราชการส$วนท-องถ่ิน การพิจารณาเพ่ือโอนสถานศึกษาขั้นพื้นฐานไป สังกัดจังหวัดจัดการตนเอง ตลอดจนการดําเนินการอ่ืนๆ ท่ีเก่ียวข-องอาจใช-แนวทางตามเดียวกันองคกร ปกครองส$วนท-องถิน่ อ่ืนได- ๕.๒ บทวิเคราะหทางกฎหมายเก่ียวกับการบริหารจัดการศึกษาของสถานศึกษานิติบุคคล ในรูปแบบองคการมหาชน โดยที่องคการมหาชนเปนรูปแบบการจัดองคกรของรัฐรูปแบบหนึ่งที่มิไดมีสถานะเปนส*วนราชการ หรือรัฐวิสาหกิจ หากแต*เปนหน*วยงานของรัฐรูปแบบพิเศษที่ถูกต้ังข้ึนโดยมีหนาท่ีในการจัดทําบริการ สาธารณะในลกั ษณะที่ตองการความคลอ* งตัวสูงมรี ะบบการบริหารจัดการภายในที่เปนอิสระท้ังดานการบริหาร ทั่วไป การบริหารงบประมาณ ตลอดจนการบริหารงานบุคคลเปนของตนเองภายใตระบบบริหารงานท่ีอย*ู ในรูปของคณะกรรมการบริหารองคการมหาชนเปนการเฉพาะ๘ดังน้ัน เมื่อกําหนดใหสถานศึกษานิติบุคคล มีสถานะเปนองคการมหาชน โดยการตราเปนพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งท่ีออกตามความในพระราชบัญญัติ องคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒๙ แลว สถานศึกษานิติบุคคลเหล*าน้ันย*อมกําหนดใหมีระบบการบริหารจัดการ ภายในเปนของตนเองและไม*จําตองอย*ูภายใตระบบการบริหารจัดการเดียวกับส*วนราชการดังเช*นท่ีเปนอย*ูใน ป4จจุบันไดอย*างไรก็ดี เน่ืองจากการศึกษาระบบการบริหารจัดการศึกษาของสถานศึกษานิติบุคคลท่ีมีสถานะ เปนองคการมหาชนในท่ีนี้ยังมิไดมีการยกร*างพระราชกฤษฎีกาเพ่ือจัดต้ังสถานศึกษานิติบุคคลขึ้นเปนการ เฉพาะในลักษณะเดียวกับพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งโรงเรียนมหิดลวิทยานุสรณ พ.ศ. ๒๕๔๓ ผูวิจัยจึงจะได นําเสนอถึงระบบการบริหารจัดการของสถานศึกษานิติบุคคลท่ีเปนองคการมหาชนโดยนําแนวทางการบริหาร และการดําเนินการขององคการมหาชนตามกฎหมายว*าดวยองคการมหาชนมาประกอบซง่ึ พอสรุปได ดงั นี้ ๘พระราชบญั ญัตอิ งคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ : มาตรา ๑๙ ๙พระราชบัญญตั ิองคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ : มาตรา ๗ รายงานวิจยั ฉบบั สมบรู ณเรอ่ื ง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศึกษาในระดบั จังหวัด เพอื่ พฒั นาคุณภาพการศกึ ษา

๑๓๘ พระราชบัญญัติองคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ กําหนดใหองคการมหาชนมีระบบการบริหารงานท่ีมี ความคลอ* งตัวและเปนอิสระภายใต “คณะกรรมการบริหาร” ขององคการมหาชนแต*ละแห*ง โดยจะมีจํานวน กรรมการตามที่กําหนดไวในพระราชกฤษฎีกาจัดต้ังองคการมหาชนแต*ละแห*ง แต*ท้ังนี้จะตองมีจํานวนไม*เกิน ๑๑ คนโดยจะตองมีกรรมการท่ีมาจากผูทรงคุณวุฒิซ่ึงมิใช*ขาราชการหรือผูปฏิบัติงานในหน*วยงานของรัฐ ร*วมเปนกรรมการอยู*ดวย ซึ่งคณะกรรมการบริหารองคการมหาชนจะมาจากการแต*งตั้งของคณะรัฐมนตรี๑๐ มีวาระการดํารงตําแหน*งคราวละ ๔ ปUและจะดํารงตําแหน*งเกินสองวาระติดต*อกันไม*ได๑๑ ทั้งนี้ กฎหมาย กําหนดใหคณะกรรมการบริหารมีอํานาจหนาท่ีในการควบคุมดูแลองคการมหาชนใหดําเนินกิจการใหเปนไป ตามวตั ถปุ ระสงคทก่ี ําหนดไว อาํ นาจหนาทเ่ี ช*นวา* น้ใี หรวมถึง การกาํ หนดนโยบายการบริหารงาน และใหความ เห็นชอบแผนการดําเนินงานขององคการมหาชน การอนุมัติแผนการลงทุนและแผนการเงินขององคการ มหาชน การควบคุมดูแลการดําเนินงานและการบริหารงานท่ัวไป ตลอดจนออกระเบียบ ขอบังคับ ประกาศ หรือขอกําหนดเกี่ยวกับองคการมหาชนเก่ียวกับการจัดแบ*งส*วนงานขององคการมหาชน และขอบเขตหนาท่ี ของส*วนงานดังกล*าว การกําหนดตําแหน*ง คุณสมบัติเฉพาะตําแหน*ง อัตราเงินเดือน ค*าจาง และเงินอื่นของ เจาหนาที่และลูกจางขององคการมหาชน การคัดเลือก การบรรจุ การแต*งต้ัง การถอดถอน วินัยและการ ลงโทษทางวินัย การออกจากตําแหน*ง การรองทุกขและการอุทธรณการลงโทษของเจาหนาท่ีและลูกจางของ องคการมหาชนรวมท้ังวิธีการและเง่ือนไขในการจางลูกจางขององคการมหาชน ตลอดจนอํานาจหนาท่ีในการ บริหารและจัดการการเงิน การพัสดุ และทรัพยสินขององคการมหาชน การจัดสวัสดิการและสิทธิประโยชน อื่นแก*เจาหนาที่และลูกจางขององคการมหาชน และอํานาจหนาที่อ่ืนตามท่ีพระราชกฤษฎีกาจัดต้ังกําหนดอีก ดวย๑๒ โดยมี “ผู-อํานวยการ” ขององคการมหาชนท่ีไดรับการแต*งตั้งจากคณะกรรมการบริหารหนึ่งคน๑๓ ซึ่งกฎหมายกําหนดใหมีหนาท่ีบริหารกิจการองคการมหาชนใหเปนไปตามกฎหมาย วัตถุประสงคขององคการ มหาชน ระเบียบ ขอบังคับ ขอกําหนด นโยบาย มติและประกาศของคณะกรรมการ ท้ังยังเปนผูบังคับบัญชา ของเจาหนาท่ีและลูกจางขององคการมหาชนทุกตําแหน*ง และตองรับผิดชอบต*อคณะกรรมการในการบริหาร กิจการขององคการมหาชนอกี ดวย๑๔ จากโครงสรางการบริหารและอํานาจหนาที่ของคณะกรรมการบริหารขององคการมหาชนขางตน จะเห็นวา* กฎหมายไดกําหนดใหองคการมหาชนมีความคล*องตัวและเปนอิสระในการบริหารจัดการตามภารกิจ ที่จัดตง้ั ภายใตการกาํ กับดแู ลจากรฐั เทา* น้ัน ส*วนการบริหารงานภายในน้ันกฎหมายกําหนดใหกรรมการบริหาร มีอํานาจในการตรากฎเกณฑ ระเบียบ ขอบงั คบั ทจ่ี ําเปนแกก* ารบริหารจัดการองคการมหาชนไดเองตามความ เหมาะสมและใหมผี ลใชเปนการเฉพาะ ซ่ึงสง* ผลใหมีความคลอ* งตวั และเปนอิสระกว*าระบบราชการ ซึ่งสามารถ จําแนกความคล*องตัวและเปนอิสระขององคการมหาชนไดนอกจากน้ี โดยท่ีองคการมหาชนไดรับการจัดสรร ๑๐มาตรา ๑๙ ใหมีคณะกรรมการของแต*ละองคการมหาชน ประกอบดวยประธานกรรมการและกรรมการ โดยมีองคประกอบตามท่ี กําหนดไวในพระราชกฤษฎกี าจัดต้ัง และใหผอู ํานวยการเปนกรรมการและเลขานกุ าร ใหคณะรฐั มนตรีเปนผแู ต*งตั้งประธานกรรมการและกรรมการ คณะกรรมการขององคการมหาชน อาจประกอบดวยผูแทนของส*วนราชการ ซ่ึงเปนกรรมการโดยตําแหน*งก็ได แต*ตองไม*เกินกึ่งหนึ่ง ของคณะกรรมการ คณะกรรมการมจี าํ นวนตามทกี่ าํ หนดไวในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งแต*ตองไม*เกินสิบเอ็ดคน และจะตองมีผูทรงคุณวุฒิซ่ึงมิใช*ขาราชการ หรอื ผปู ฏิบตั งิ านในหน*วยงานของรฐั รว* มอย*ูดวย ๑๑พระราชบัญญตั ิองคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ : มาตรา ๒๒ ๑๒พระราชบญั ญตั ิองคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๓ : มาตรา ๒๕ ๑๓พระราชบญั ญตั อิ งคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๓ : มาตรา ๒๗ ๑๔พระราชบัญญตั ิองคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ : มาตรา ๓๑ รายงานวิจยั ฉบบั สมบรู ณเรือ่ ง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศึกษาในระดบั จงั หวัด เพือ่ พัฒนาคณุ ภาพการศึกษา

๑๓๙ งบประมาณในลักษณะเงินอุดหนุนท่ัวไปตามกฎหมาย๑๕ จึงทําใหมีความคล*องตัวในการเบิกจ*ายเงิน งบประมาณในการใชจา* ยมากกวา* ส*วนราชการปกติ สว* นการเกบ็ รักษาและเบิกจ*ายเงินขององคการมหาชนน้ัน กฎหมายก็กําหนดใหเปนไปตามขอบังคับท่ีคณะกรรมการกําหนด๑๖ ท้ังยังกําหนดใหรายไดขององคการ มหาชนไม*เปนรายไดที่ตองนําส*งคลัง๑๗ และสามารถจัดหาประโยชนจากทรัพยสินขององคการมหาชนไดอีก ดวย นอกจากนี้ พระราชบัญญัติองคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ (มาตรา ๒๔)ยังไดกําหนดใหคณะกรรมการ บริหารมีอาํ นาจในการออกระเบยี บ ขอบังคับ ประกาศ หรอื ขอกาํ หนดขององคการมหาชนเก่ียวกับการจัดแบ*ง ส*วนงานภายในองคการมหาชน และขอบเขตหนาที่ของส*วนงานดังกล*าว การกําหนดตําแหน*ง คุณสมบัติเฉพาะตําแหน*ง อัตราเงินเดือน ค*าจาง และเงินอ่ืนของเจาหนาที่และลูกจางขององคการมหาชน การคดั เลอื ก การบรรจุ การแต*งตั้ง การถอดถอน วินัยและการลงโทษทางวินัย การออกจากตําแหน*ง การรอง ทกุ ขและการอุทธรณการลงโทษของเจาหนาที่และลูกจางขององคการมหาชนรวมทั้งวิธีการและเง่ือนไขในการ จางลกู จางขององคการมหาชนข้ึนใชบงั คับไดเองโดยมิไดเกี่ยวของกับระบบกลางท่ีใชกับส*วนราชการโดยทั่วไป โดยกฎหมายกําหนดใหเปนอํานาจของผูอํานวยการในการบรรจุ แต*งต้ัง เล่ือน ลด ตัดเงินเดือนหรือค*าจาง ลงโทษทางวินัยเจาหนาทแี่ ละลกู จางขององคการมหาชน ตลอดจนใหเจาหนาท่ีและลูกจางขององคการมหาชน ออกจากตาํ แหนง* ท้ังน้ี ตองเปนไปตามขอบังคบั ทค่ี ณะกรรมการกําหนด ตลอดจนมีอํานาจในการวางระเบียบ เก่ียวกับการดําเนินงานขององคการมหาชนโดยไม*ขัดหรือแยงกับระเบียบ ขอบังคับ ขอกําหนด นโยบาย มติ หรือประกาศทีค่ ณะกรรมการบรหิ ารกาํ หนดข้นึ ๑๘และภายใตการบริหารงานขององคการมหาชน กฎหมาย กําหนดใหผูปฏิบัติงานในองคการมหาชนมีสถานะเปน “เจ-าหน-าท่ีขององคการมหาชน”ซึ่งจะไดรับเงินเดือน คา* ตอบแทนหรือสิทธิประโยชนอื่นอยา* งไรนั้น ยอ* มเปนไปตามท่คี ณะกรรมการบริหารองคการมหาชนกาํ หนด อย*างไรก็ตาม แมกฎหมายจะกําหนดใหองคการมหาชนมีความเปนอิสระและสามารถดําเนินการได อย*างคล*องตัวในดานต*าง ๆ กต็ าม แต*การเปนหนว* ยงานของรัฐท่ีไดรับเงินงบประมาณจากรัฐ ส*งผลใหองคการ มหาชนตองอยภ*ู ายใตระบบการควบคุมตรวจสอบจากรัฐไปพรอมๆ กันดวย ท้ังนี้ เน่ืองจากความเปนอิสระของ องคการมหาชนนั้นเปนเพียงความอิสระในทางเทคนิคที่กฎหมายรับรองเพื่อใหองคการมหาชนสามารถปฏิบัติ ภารกจิ ตามวตั ถปุ ระสงคทกี่ าํ หนดไวในกฎหมายจัดตั้งไดอย*างมีประสิทธิภาพเท*าน้ัน เพราะฉะน้ัน กฎหมายจึง กําหนดใหองคการมหาชนอย*ูภายใตการกํากับดูแลจากรัฐโดยมีเปQาหมายท่ีแน*ชัด โดยองคการมหาชนตองอย*ู ภายใตระบบการประเมนิ ผลขององคการมหาชนตามท่ีคณะรัฐมนตรีกําหนด เวนแต*พระราชกฤษฎีกาจัดต้ังจะ กาํ หนดระบบการประเมินผลไวเปนอยา* งอ่นื ทั้งนี้ เพื่อประโยชนในการส*งเสริมประสิทธิภาพในการดําเนินงาน ขององคการมหาชนโดยใหองคการมหาชนมีความเปนอิสระในการดําเนินกิจการตามความเหมาะสม๑๙ท้ังยัง กําหนดใหองคการมหาชนมีหนาท่ีจัดทํารายงานปUละคร้ังเสนอต*อรัฐมนตรีผูรักษาการตามพระราชกฤษฎีกา จัดต้ัง โดยรายงานดังกล*าวนี้กฎหมายกําหนดใหตองกล*าวถึงผลงานขององคการมหาชนในปUท่ีล*วงมาแลว ตลอดจนคําช้ีแจงเก่ียวกับนโยบายของคณะกรรมการ โครงการ และแผนงานท่ีจะจัดทําในภายหนาประกอบ กัน๒๐นอกจากน้ี องคการมหาชนยังมีหนาที่ตามกฎหมายในการจัดทํางบดุล งบการเงิน และบัญชีทําการ ๑๕พระราชบญั ญัติองคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ : มาตรา ๑๒ ๑๖พระราชบัญญัตอิ งคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๓ : มาตรา ๑๗ วรรคสอง ๑๗มาตรา ๑๔ บรรดารายไดขององคการมหาชน ไมเ* ปนรายไดท่ตี องนาํ ส*งกระทรวงการคลังตามกฎหมายว*าดวยเงินคงคลังและกฎหมาย วา* ดวยวธิ ีการงบประมาณ ๑๘พระราชบญั ญตั ิองคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ : มาตรา ๓๒ ๑๙มาตรา ๔๒ เพอื่ ประโยชนในการส*งเสรมิ ประสิทธิภาพในการดําเนินงานขององคการมหาชนโดยใหองคการมหาชนมีความเปนอิสระ ในการดําเนินกจิ การตามความเหมาะสมภายใตการกํากบั ดแู ลโดยมีเปQาหมายท่แี น*ชัด ใหองคการมหาชนอย*ูภายใตระบบการประเมินผลขององคการ มหาชนตามทีค่ ณะรฐั มนตรกี าํ หนด เวนแต*พระราชกฤษฎกี าจดั ต้ังจะกําหนดระบบการประเมินผลไวเปนอย*างอ่ืน ๒๐พระราชบัญญัตอิ งคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๓ : มาตรา ๔๒ รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบรู ณเรอ่ื ง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศกึ ษาในระดบั จงั หวัด เพื่อพฒั นาคณุ ภาพการศกึ ษา

๑๔๐ ส*งผูสอบบัญชีภายในหน่ึงรอยยี่สิบวันนับแต*วันสิ้นปUบัญชีทุกปU และใหสํานักงานตรวจเงินแผ*นดินหรือ บคุ คลภายนอกตามท่ีคณะกรรมการแต*งต้ังดวยความเห็นชอบของสํานักงานตรวจเงินแผ*นดิน เปนผูสอบบัญชี และประเมินผลการใชจ*ายเงินและทรัพยสินขององคการมหาชน โดยใหแสดงความคิดเห็นเปนขอวิเคราะหว*า การใชจ*ายดงั กล*าวเปนไปตามวตั ถปุ ระสงค ประหยัด และไดผลตามเปQาหมายเพียงใดแลวทําบันทึกรายงานผล การสอบบัญชตี *อคณะกรรมการบรหิ ารในทุกรอบปUอีกดวย๒๑ ๕.๒.๑ รูปแบบการบรหิ ารงานของสถานศกึ ษานติ บิ ุคคลทเี่ ปน2 องคการมหาชน ดังไดกล*าวมาแลวว*า เมื่อสถานศึกษานิติบุคคลถูกจัดต้ังใหเปนองคการมหาชนโดยผลของพระราช กฤษฎีกาจัดต้ังซ่ึงออกตามความในพระราชบัญญัติองคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ แลว สถานศึกษาเหล*าน้ัน ย*อมสามารถกําหนดระบบการบรหิ ารจัดการภายในเปนของตนเองไดโดยไม*จําตองอย*ูภายใตระบบการบริหาร จัดการเดียวกับส*วนราชการ ทั้งนี้ โดยมี “คณะกรรมการ” ตามท่ีกําหนดไวในพระราชกฤษฎีกาจัดต้ัง๒๒ เปนผูมีอํานาจควบคุมดูแลสถานศึกษานิติบุคคลท่ีเปนองคการมหาชนใหดําเนินกิจการใหเปนไปตาม วัตถุประสงคท่ีกําหนด ตลอดจนออกระเบียบ ขอบังคับ ประกาศ หรือขอกําหนดเกี่ยวกับการบริหารงานของ องคการมหาชนในเร่ืองดังตอ* ไปนี้๒๓ (ก) การจดั แบง* สว* นงานขององคการมหาชนและขอบเขตหนาทีข่ องสว* นงานดงั กลา* ว (ข) การกําหนดตําแหน*ง คุณสมบัติเฉพาะตําแหน*ง อัตราเงินเดือน ค*าจาง และเงินอ่ืนของเจาหนาที่ และลกู จางขององคการมหาชน (ค) การคัดเลือก การบรรจุ การแต*งตั้ง การถอดถอน วินัยและการลงโทษทางวินัย การออกจาก ตาํ แหน*ง การรองทุกขและการอุทธรณการลงโทษของเจาหนาท่ีและลูกจางขององคการมหาชน รวมทั้งวิธีการ และเงอ่ื นไขในการจางลกู จางขององคการมหาชน (ง) การบรหิ ารและจดั การการเงิน การพสั ดุ และทรพั ยสินขององคการมหาชน (จ) การจัดสวสั ดิการและสทิ ธิประโยชนอ่ืนแกเ* จาหนาทแี่ ละลูกจางขององคการมหาชน (ฉ) ขอบเขตอํานาจหนาทแี่ ละระเบยี บเกยี่ วกบั การปฏบิ ัตหิ นาทขี่ องผตู รวจสอบภายใน ซึง่ สามารถพจิ ารณาได ดงั น้ี (๑) การบรหิ ารวชิ าการ โดยที่ความเปนอิสระในการบริหารวิชาการของสถานศึกษาอาศัยอํานาจตามพระราชบัญญัติ การศึกษาแห*งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ และที่แกไขเพิ่มเติม ตามมาตรา ๒๔ ประกอบมาตรา ๒๗ และมาตรา ๒๘ ดังไดกล*าวมาแลว ดังน้ันผู-วิจัยเห็นว$า “สถานะ”ของสถานศึกษาไม$ว$าจะเป2นนิติบุคคลท่ีเป2นองคการ มหาชนหรือไม$ก็ตามจึงไม$ส$งผลกระทบต$อความเป2นอิสระในการบริหารวิชาการของสถานศึกษาท่ีเป2นอยู$ ในป=จจุบัน กล*าวคือ สถานศึกษานิติบุคคลท่ีเปนองคการมหาชนย*อมสามารถจัดกระบวนการเรียนรู จัดการ เรียนการสอน ตลอดจนสามารถจัดทําสาระหลักสูตรสําหรับสถานศึกษาใหสอดคลองกับศักยภาพ ความถนัด ความสนใจของผูเรียนไดเช*นเดียวกับสถานศึกษาที่เปนนิติบุคคลตามกฎหมายว*าดวยการศึกษาแห*งชาติซึ่ง ๒๑มาตรา ๔๐ ใหองคการมหาชนจัดทาํ งบดลุ งบการเงนิ และบัญชีทาํ การสง* ผูสอบบัญชภี ายในหนึ่งรอยยีส่ บิ วนั นบั แต*วันส้นิ ปUบญั ชที ุกปU ในทุกรอบปU ใหสํานักงานตรวจเงินแผ*นดินหรือบุคคลภายนอกตามท่ีคณะกรรมการแต*งต้ังดวยความเห็นชอบของสํานักงานตรวจเงิน แผ*นดิน เปนผูสอบบัญชีและประเมินผลการใชจ*ายเงินและทรัพยสินขององคการมหาชน โดยใหแสดงความคิดเห็นเปนขอวิเคราะหว*าการใชจ*าย ดงั กลา* วเปนไปตามวตั ถุประสงค ประหยดั และไดผลตามเปาQ หมายเพยี งใดแลวทําบันทกึ รายงานผลการสอบบญั ชตี อ* คณะกรรมการ ๒๒พระราชบัญญัติองคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ : มาตรา ๑๙ ๒๓พระราชบัญญัติองคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ : มาตรา ๒๔ รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบรู ณเรื่อง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศกึ ษาในระดบั จังหวัด เพอื่ พฒั นาคณุ ภาพการศกึ ษา

๑๔๑ ผวู ิจยั เหน็ ว*าระบบการบริหารวิชาการของสถานศึกษานิติบุคคลท่ีเปนองคการมหาชนจะไม*ต*างจากการบริหาร วิชาการของสถานศึกษานิติบุคคลในป4จจุบัน ดังเช*นกรณีของโรงเรียนมหิดลวิทยานุสรณ ซึ่งเปนสถานศึกษาท่ี เปนนิติบุคคลและองคการมหาชนแห*งแรก ที่สามารถกําหนดหลักสูตรขึ้นใชเปนการเฉพาะกับนักเรียนของ สถานศึกษาไดเองและมีการปรบั ปรงุ หลกั สตู รโดยผูทรงคุณวุฒิสาขาต*างๆ จากสถาบันอุดมศึกษาอย*างต*อเนื่อง ทุกสามปU รวมทั้งมีการจัดกิจกรรมพัฒนาผูเรียนท้ังภายในและภายนอกหองเรียน เพ่ือใหเกิดความสมดุลทั้ง ความรู ความคิด ความดีงาม และความรับผดิ ชอบตอ* สงั คม๒๔ ไดอกี ดวย (๒) การบรหิ ารงบประมาณ โดยที่รายไดหลกั ขององคการมหาชนมาจากเงินงบประมาณแผ*นดินท่ีรัฐจัดสรรให และจากบทบัญญัติ มาตรา ๑๒ (๓) กไ็ ดระบวุ ิธีการจดั สรรงบประมาณใหแกอ* งคการมหาชนไวอย*างชัดเจนว*า จะตองจัดใหเปนเงิน อุดหนุนทั่วไปท่ีจัดสรรใหเปนรายปUตามความเหมาะสม ซ่ึงเปนขอยืนยันความเปนอิสระในทางการบริหาร งบประมาณขององคการมหาชน เนื่องจากเงินทุนอุดหนุนทั่วไปที่รัฐจัดสรรใหในแต*ละปUนั้นจะอยู*ภายใต ดุลยพินิจขององคการมหาชนท่ีจะตัดสินใจในเรื่องประเภทและจํานวนการใชจ*ายไดเองตามความเหมาะสม เวนแต*เพียงการกําหนดกรอบวงเงินรวมสําหรับค*าใชจ*ายดานบุคลากรสําหรับองคการมหาชน เช*น เงินเดือน ค*าตอบแทน เบ้ียประชุม เปนตน ซ่ึงคณะรัฐมนตรีเห็นควรกําหนดกรอบวงเงินไวไม*เกินรอยละ ๓๐ ของเงิน อุดหนุนประจําปU แต*หากองคการมหาชนใดไม*สามารถดําเนินการใหอยู*ในกรอบวงเงินดังกล*าวได ใหนําเสนอ คณะรฐั มนตรีพจิ ารณายกเวนเปนราย ๆ ไป๒๕ นอกจากน้ีองคการมหาชนยังมีอํานาจในการปกครอง ดูแล บํารุงรักษา ใช จําหน*าย และจัดหา ประโยชนจากทรัพยสินขององคการมหาชน๒๖ตลอดจนทํานิติกรรมเพ่ือใหมีผลผูกพันตามกฎหมาย๒๗ดังนั้น นอกจากการไดรับเงินอุดหนุนจากรัฐบาลที่มีความเปนอิสระในการใชจ*ายแลว สถานศึกษานิติบุคคลที่เปน องคการมหาชนยังสามารถจัดหารายไดหรือแสวงหาประโยชนจากทรัพยสินของตน และระดมทรัพยากรอ่ืน เพื่อนาํ มาใชในการส*งเสริมการจัดการศกึ ษาไดอยา* งเพียงพอต*อการจัดการศึกษาของสถานศึกษาอันนําไปส*ูการ จัดการศึกษาท่ีมีคุณภาพมาตรฐานตามเจตนารมณของกฎหมายการศึกษาไดดวย ท้ังน้ี โดยกําหนดอํานาจ หนาท่ีดังกล*าวไวในพระราชกฤษฎีกาจัดต้ังโรงเรียนนิติบุคคลท่ีเปนองคการมหาชน ดังเช*นกรณีพระราช กฤษฎีกาจัดต้ังโรงเรียนมหิดลวิทยานุสรณ พ.ศ. ๒๕๔๓ ซ่ึงกําหนดใหโรงเรียนมหิดลวิทยานุสรณมีอํานาจใน การปกครอง ดูแล บํารุงรักษา ใช จําหน*าย และจัดหาประโยชนจากทรัพยสินของสถานศึกษา๒๘ถือกรรมสิทธ์ิ มีสิทธิครอบครอง และมีทรัพยสินต*างๆ รวมท้ังก*อตั้งสิทธิ หรือทํานิติกรรมใดๆ เก่ียวกับทรัพยสิน ๒๙เปนตนส*วนการใชจ*ายเงิน การเก็บรักษาและเบิกจ*ายเงินขององคการมหาชนน้ัน พระราชบัญญัติองคการ มหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ กําหนดใหเปนไปตามขอบังคับท่ีคณะกรรมการกําหนด๓๐ดังนั้น การใชจ*ายเงิน การเก็บ รกั ษาและเบิกจ*ายเงนิ ตลอดจนการพัสดุของโรงเรียนนิติบุคคลที่เปนองคการมหาชน จึงสามารถกระทําไดโดย การตราเปนขอบังคับหรือระเบียบของสถานศึกษาและใหมีผลใชเปนการเฉพาะได ซึ่งทําใหการบริหาร ๒๔ https://www.mwit.ac.th/content.php?content_title=CUR_TITLE&content=CUR_CONTENT ๒๕หนังสอื สาํ นักเลขาธิการคณะรฐั มนตรี ดว* นที่สดุ ท่ี นร ๐๕๐๔/๑๒๘๕๒ ลงวันที่ ๘ กนั ยายน ๒๕๔๗ ๒๖พระราชบญั ญัติองคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ : มาตรา ๑๖ วรรคสอง ๒๗พระราชบัญญัติองคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๘ การกูยมื เงิน การถือหนุ หรอื การเขาเปนหุนส*วน การเขาร*วมทนุ ในกิจการของนติ บิ ุคคลอืน่ การจําหน*ายทรัพยสินจากบัญชี เปนสูญ ใหเปนไปตามหลักเกณฑทคี่ ณะรฐั มนตรีกาํ หนด ๒๘พระราชกฤษฎกี าจดั ต้งั โรงเรียนมหดิ ลวทิ ยานุสรณ พ.ศ. ๒๕๔๓ : มาตรา ๑๒ ๒๙พระราชกฤษฎกี าจัดต้ังโรงเรยี นมหิดลวิทยานุสรณ พ.ศ. ๒๕๔๓ : มาตรา ๙ ๓๐พระราชบัญญัตอิ งคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ : มาตรา ๑๗ วรรคสอง รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเรอื่ ง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศกึ ษาในระดบั จังหวดั เพื่อพฒั นาคณุ ภาพการศกึ ษา

๑๔๒ งบประมาณของสถานศึกษานิติบุคคลท่ีเปนองคการมหาชนมีความคล*องตัวและเปนอิสระกว*าระบบราชการ หรอื สถานศกึ ษาในสังกัดสํานักงานคณะกรรมการการศกึ ษาข้นั พื้นฐานในป4จจุบนั อย*างไรก็ดี เพ่ือใหมีขอมูลพ้ืนฐานเก่ียวกับการดําเนินงาน การบัญชีและการเงินที่มีประสิทธิภาพ และเพ่ือประโยชนในการตรวจสอบประเมินผล พระราชบัญญัติองคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ ไดบัญญัติให องคการมหาชนตองวางหลักเกณฑเก่ียวกบั ระบบบัญชีและระบบการตรวจสอบภายในที่เปนมาตรฐานสากล๓๑ และในทุกรอบปUองคการมหาชนจะถูกตรวจสอบบัญชีและประเมินผลการใชจ*ายเงินและทรัพยสิน จากสํานักงานตรวจเงินแผ*นดินหรือบุคคลภายนอกตามที่คณะกรรมการแต*งต้ังดวยความเห็นชอบของ สํานักงานการตรวจเงินแผ*นดิน๓๒ประกอบกับคณะรัฐมนตรีไดกําหนดระบบการประเมินผลสําหรับองคการ มหาชน เพื่อพิสูจนถึงความมีประสิทธิภาพและความคุมค*าขององคการมหาชน โดยใหองคการมหาชนทุกแห*ง จัดทําแผนยุทธศาสตรขององคการมหาชนเสนอต*อคณะรัฐมนตรี และลงนามตามคํารับรองผลการปฏิบัติงาน ระหว*างรัฐมนตรีกับประธานคณะกรรมการและระหว*างประธานคณะกรรมการกับผูอํานวยการ เพ่ือใหการ ดําเนินกิจการขององคการมหาชนบรรลุผลสําเร็จตามวัตถุประสงคของการจัดตั้ง อย*างมีประสิทธิภาพ และคุมค*าในเชิงภารกิจของรัฐ และเม่ือครบกําหนด ๑ ปUภายหลังจากการลงนามตามคํารับรองผลการ ปฏิบัตงิ านแลว องคการมหาชนแต*ละแหง* จะไดรับการประเมินผลการปฏิบัติงานตามคํารับรอง และตัวชี้วัดผล การดําเนินงานที่กําหนด๓๓ซึ่งผูวิจัยเห็นว*าสถานศึกษานิติบุคคลท่ีเปนองคการมหาชนจึงตองอยู*ภายใตระบบ การตรวจสอบประเมินผลทเี่ นนประสทิ ธภิ าพเชน* เดยี วกับองคการมหาชนท่ัวไปดวย (๓) การบริหารงานบคุ คล ในการพิจารณาการบริหารงานบุคคลของสถานศึกษานิติบุคคลที่เปนองคการมหาชน ผ-ูวิจัยเห็นว$า สถานศึกษานิติบุคคลท่ีเป2นองคการมหาชนย$อมมีความเป2นอิสระและคล$องตัวสูงในการบริหารงานบุคคล ทั้งระบบเช$นเดียวกับการบริหารงานบุคคลขององคการมหาชนท่ัวไปกล*าวคือ การกําหนดตําแหน*ง คุณสมบัติเฉพาะตําแหน*ง อัตรา เงินเดือน ค*าจาง สวัสดิการหรือประโยชนอื่นใด การบรรจุ การแต*งต้ัง วินัยและการลงโทษทางวินัย ตลอดจนการพนจากตําแหน*งของเจาหนาที่และลูกจางของสถานศึกษาใหอยู* ภายใตนโยบายการบรหิ ารของคณะกรรมการบริหาร๓๔ โดยออกเปนขอบังคับหรือระเบียบของสถานศึกษาที่มี ผลใชบังคับเปนการเฉพาะ ทั้งน้ี สิทธิประโยชนและสวัสดิการต*างๆ ของเจาหนาที่และลูกจางของโรงเรียน จะตองไม*ต่ํากว*ามาตรฐานขั้นต่ําท่ีกําหนดไวในกฎหมายว*าดวยการคุมครองแรงงาน กฎหมายว*าดวยการ ประกันสังคม และกฎหมายวา* ดวยเงนิ ทดแทน๓๕ ส*วนการปฏิบัตงิ านของเจาหนาที่และลูกจางของสถานศึกษา นน้ั ใหอย*ูภายใตบังคับบัญชาของผูอํานวยการ๓๖ซึ่งคณะกรรมการบริหารเปนผูมีอํานาจแต*งต้ังและถอดถอน๓๗ โดยมีวาระการดํารงตาํ แหนง* ตามท่ีกําหนดในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง แตต* องไม*เกนิ คราวละ ๔ปU๓๘ อย*างไรก็ดี เนื่องจากกฎหมายกําหนดใหผูปฏิบัติงานในองคการมหาชนมีสถานะเปน “เจาหนาที่ของ องคการมหาชน”๓๙เพราะฉะน้ัน ผู-วิจัยเห็นว$า “ผู-ที่ปฏิบัติในสถานศึกษานิติบุคคล” ที่เป2นองคการมหาชน ๓๑พระราชบัญญัตอิ งคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ : มาตรา ๓๙ ๓๒พระราชบัญญตั ิองคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ : มาตรา ๔๐ ๓๓สาํ นกั งาน ก.พ.ร.. หนว* ยงานของรัฐท่ีมใิ ชส* ว* นราชการ: องคการมหาชนและหน*วยบรกิ ารรปู แบบพเิ ศษ. กมุ ภาพนั ธ ๒๕๕๔ หนา๑๑ ๓๔พระราชบัญญัติองคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ : มาตรา ๒๔ ๓๕พระราชบญั ญตั ิองคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ : มาตรา ๓๘ ๓๖พระราชบัญญตั อิ งคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ : มาตรา ๓๑ ๓๗พระราชบญั ญัตอิ งคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ : มาตรา ๒๗ ๓๘พระราชบญั ญตั อิ งคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ : มาตรา ๒๙ ๓๙พระราชบัญญัตอิ งคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ : มาตรา ๓๕ รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบูรณเร่อื ง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศึกษาในระดบั จังหวัด เพ่อื พัฒนาคณุ ภาพการศกึ ษา

๑๔๓ โดยเฉพาะบุคลากรในระดับครู คณาจารยและบุคลากรทางการศึกษา จึงจะมีสถานะเป2น “พนักงาน ของรัฐ” ที่อยู$ภายใต-ระบบการประเมินผลการปฏิบัติงานเพื่อใช-สําหรับต$อสัญญาจ-างเมื่อครบกําหนด หรือเพ่ือการเลื่อนขั้น การเล่ือนเงินเดือนการเลื่อนตําแหน$งตลอดจนในกรณีที่ไม$ผ$านการประเมินหรือผล การประเมนิ พบว$าไมม$ ปี ระสทิ ธภิ าพ ยอ$ มสามารถพน- จากตําแหน$งหรือเลิกจา- งได-๔๐ (๔) การบริหารงานท่วั ไป โดยที่องคการมหาชนเปนรูปแบบที่มีความคล*องตัวสูง และสามารถกําหนดหลักเกณฑเพื่อใชบังคับ ภายในไดเอง เพราะฉะนั้น กรณีท่ีสถานศึกษานิติบุคคลมีสถานะเปนองคการมหาชนภายใตบังคับ พระราชบัญญัติองคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ ย*อมสามารถกําหนดระบบการบริหารจัดการภายในเปนของ ตนเองไดโดยไม*จําตองอย*ูภายใตระบบการบริหารจัดการเดียวกับส*วนราชการ การบริหารงานท่ัวไปไม*ว*า จะเปนการวางแผนการบริหารการศึกษา การจัดระบบการบริหารจัดการและพัฒนาองคกร การพัฒนา มาตรฐานการปฏบิ ัตงิ าน การดําเนนิ งานธุรการต*าง ๆ หรอื การบริหารงานทัว่ ไปดานอื่น ๆ ตลอดจนการจัดแบ*ง สว* นงานภายใน และการกําหนดขอบเขตหนาท่ขี องสว* นงานดงั กลา* วยอ* มมคี วามคล*องตัวและเปนอิสระ โดยอยู* ภายใตนโยบายการบรหิ ารของคณะกรรมการบริหาร๔๑ ดวยการออกเปนขอบังคบั หรือระเบียบของสถานศึกษา ท่มี ผี ลใชบงั คับเปนการเฉพาะนนั่ เอง ๕.๒.๒ ข-อเสนอแนะทางกฎหมายต$อการจัดการศึกษาของสถานศึกษานิติบุคคลภายใต-โครงสร-าง การบรหิ ารจดั การท่มี ีความคลอ$ งตัวและเป2นอิสระในรูปแบบองคการมหาชน เปนท่ียอมรับกันอย*ูแลวว*ารูปแบบการบริหารจัดการในลักษณะองคการมหาชนดังกรณีตัวอย*างของ โรงเรียนมหิดลวิทยานุสรณ ที่มีการบริหารจัดการท่ีมีความเปนอิสระสูงสุดในลักษณะคลายกับการบริหาร จัดการของมหาวิทยาลัยท่ีมีกฎหมายจัดต้ังเปนการเฉพาะ อันส*งผลใหสถานศึกษาสามารถกําหนดหลักเกณฑ การบริหารของตนเองไดภายใตความเหมาะสมและงบประมาณท่ีเพียงพอโดยอยู*ภายใตการกํากับดูแลของ คณะกรรมการบริหารตามกฎหมาย แต*การบริหารจัดการของสถานศึกษานิติบุคคลที่เปนองคการมหาชนน้ัน จําตองพิจารณาจากป4จจัยความพรอมและความเหมาะสมในหลายดานประกอบดวย โดยเฉพาะความพรอม ดานนโยบายของรัฐเกี่ยวกับการจัดการศึกษา กล*าวคือ การจัดตั้งองคการมหาชนน้ันกฎหมายกําหนดให ตราเปนพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งท่ีออกตามความในพระราชบัญญัติองคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ และโดยที่ อํานาจในการตราพระราชกฤษฎีกานั้นเปนอํานาจโดยสมบูรณของรัฐบาล เพราะฉะน้ัน จึงย*อมหมายความว*า การจัดต้ังหน*วยงานรัฐใหเปนองคการมหาชนตามกฎหมายนั้นจะตองไดรับความเห็นชอบจากรัฐบาลก*อน นั่นเอง๔๒ นอกจากนี้ ในส*วนของสถานศึกษาเองก็จําตองมีความพรอมในการรองรับระบบการบริหารจัดการ การศกึ ษาท้งั ดานวชิ าการ ดานงบประมาณ ดานบุคลากร และดานการบริหารท่วั ไป รูปแบบใหม*ที่แตกต*างจาก การบริหารจัดการการศึกษาในฐานะที่เปนส*วนราชการอย*างสิ้นเชิงอีกดวย๔๓ ซึ่งหากพิจารณาจากขอเท็จจริง ๔๐มตคิ ณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ ๑๙ พฤษภาคม ๒๕๕๒ เห็นชอบกับแนวทางการบริหารของคณะกรรมการองคการมหาชน และมีมติให องคการมหาชนทุกแห*งไปใชเปนแนวทางปฏิบัติต*อไป ตามท่ีสํานักงาน ก.พ.ร. เสนอ (หนังสือสํานักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ด*วนมาก ท่ี นร ๐๕๐๖/๘๘๐๗ ลงวันที่ ๒๕ พฤษภาคม ๒๕๕๒) ๔๑พระราชบัญญตั ิองคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ : มาตรา ๒๔ ๔๒สุรพล นติ ิไกรพจน และคณะ. รายงานวจิ ัยฉบบั สมบรู ณ (ขอเสนอแนะในเชงิ นโยบายและขอเสนอแนะในเชิงกฎหมาย) โครงการวิจัย และพัฒนากฎหมายเพ่ือการบริหารจัดการสถานศึกษานิติบุคคลระดับการศึกษาข้ันพ้ืนฐานสังกัดกระทรวงศึกษาธิการ โดยสถาบันวิจัยและให คาํ ปรกึ ษาแห*งมหาวทิ ยาลัยธรรมศาสตร เสนอต*อสาํ นกั งานเลขาธิการสภาการศกึ ษา กระทรวงศกึ ษาธิการ. ๒๕๕๕ หนา ๑๑๑ ๔๓โปรดอ*านรายละเอียดเพ่ิมเติมในสุรพล นิติไกรพจน และคณะ. รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ (ขอเสนอแนะในเชิงนโยบายและ ขอเสนอแนะในเชิงกฎหมาย) โครงการวิจัยและพัฒนากฎหมายเพ่ือการบริหารจัดการสถานศึกษานิติบุคคลระดับการศึกษาข้ันพ้ืนฐานสังกัด รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเร่ือง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศึกษาในระดบั จังหวัด เพื่อพัฒนาคณุ ภาพการศกึ ษา

๑๔๔ ของสถานศึกษาท่ีอยู*ในสังกัดของสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพ้ืนฐานในป4จจุบัน๔๔ผู-วิจัยเห็นว$า เฉพาะแต$เพียงสถานศึกษานิติบุคคลในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการบางแห$งเท$าน้ันท่ีมี “ความพร-อม” ในการปรบั เปลี่ยนไปสก$ู ารเป2นองคการมหาชนได-เช*น สถานศกึ ษานิติบุคคลขนาดใหญห* รือใหญ*พิเศษ เปนตน ๕.๒.๓ แนวทางการดําเนนิ การตามขอ- เสนอ การปรับเปล่ียนสถานศึกษานิติบุคคลไปองคการมหาชนนั้น เปนการปรับเปล่ียนที่สามารถกระทําได โดยการตราพระราชกฤษฎีกาท่ีออกตามความในพระราชบัญญัติองคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ และเพ่ือไม*ให การปรับเปลย่ี นไปสูก* ารเปนองคการมหาชนไมเ* กดิ ผลกระทบทัง้ ตอ* การจัดการศกึ ษาของสถานศึกษา ไม*กระทบ ตอ* บุคลากรในสถานศกึ ษา ตลอดจนไมก* ระทบต*อคุณภาพการจดั การศึกษา จงึ ควรจะตองมีการเตรียมการอ่ืนท่ี เก่ียวของดวย อาทิ การโอนทรัพยสิน สิทธิ หน้ีสิน และเงินงบประมาณของสถานศึกษา การจัดระบบ โครงสรางการบริหารจัดการการศึกษาช่ัวคราว เช*น การกําหนดใหมีคณะกรรมการบริหาร และ ผูอํานวยการ ในระยะเปล่ียนผ*าน เปนตน ตลอดจนการจัดระบบบริหารงานบุคคลชั่วคราวสําหรับขาราชการครูและลูกจาง ของสถานศกึ ษาซึ่งดาํ รงตาํ แหนง* อย*ูในวนั ทพ่ี ระราชกฤษฎีกาจดั ตงั้ องคการมหาชนมผี ลใชบังคบั ๕.๓ บทวเิ คราะหทางกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารจัดการการศึกษาของสถานศึกษานิติบุคคล ที่มีความคลอ$ งตวั ในลักษณะมหาวทิ ยาลยั ในกาํ กบั ของรฐั โดยท่ีความเปนอสิ ระของมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐจะประกอบไปดวยหลักประกันพ้ืนฐานจากรัฐส่ี ประการ ไดแก* มหาวิทยาลัยจะตองมีความเปนอิสระในการจัดองคกร มีความเปนอิสระในการบริหารงาน มี ความเปนอสิ ระในทางการเงิน และมีความเปนอสิ ระในทางวิชาการ๔๕ กล*าวคือ มหาวิทยาลัยจะตองมีส*วนร*วม ในการกําหนดภารกิจ วัตถุประสงคและขอบเขตอํานาจหนาที่ของมหาวิทยาลัยเอง และสามารถกําหนด รูปแบบขององคกรและหน*วยงานต*างๆ ของมหาวิทยาลัย ตลอดทั้งมีอํานาจจัดตั้งและกําหนดขอบเขตอํานาจ หนาท่ขี ององคกรตา* งๆ เหล*านไี้ ดเอง (ความเปนอสิ ระในการจัดองคกร) สามารถบริหารกิจการไดดวยตนเองใน รูปคณะกรรมการของมหาวิทยาลัย ท่ีมาจากประชาคมมหาวิทยาลัยน้ันๆ ซ่ึงมีลักษณะการบริหารงานในรูป ของการตัดสินใจร*วมกัน และไม*อย*ูภายใตอํานาจบังคับบัญชาของผูมีอํานาจควบคุมมหาวิทยาลัย (ความเปน อิสระในการบริหารงาน) สามารถมีรายไดเปนของตนเองโดยอิสระได หรือหากไดรับการสนับสนุนในทาง การเงินจากรัฐ เงินดังกล*าวจะมีลักษณะเปนเงินอุดหนุนท่ีใหมาเปนกอน (Block grant) และการกําหนด เงอื่ นไขในการใชจ*ายเงนิ เหลา* นัน้ ดวยความคล*องตัวดวยการวางแผนการใชจ*ายเงินใหเปนไปตามอํานาจหนาที่ ภายในกรอบวัตถุประสงคของกฎหมายจัดต้ังมหาวิทยาลัย ทั้งนี้โดยไม*จําตองปฏิบัติตามหลักเกณฑท่ัวไปใน เร่ืองวิธีการงบประมาณ (ความเปนอิสระในทางการเงิน) กําหนดเน้ือหาของหลักสูตรท่ีมีการเรียนการสอนใน มหาวิทยาลัย กําหนดวิธีการในการเรียนการสอน วางเง่ือนไขในการทดสอบความรูของผูศึกษา และมีอํานาจ เต็มที่ในการอนุมัติปริญญาใหแก*บุคคลที่ตนเห็นสมควรใหปริญญา ตลอดจนไปถึงการกําหนดเนื้อหาและ ขอบเขตของการคนควาวิจยั ตา* ง ๆ และรวมไปถงึ การกําหนดเง่ือนไขเก่ียวกับคุณสมบัติของคณาจารยผูสอนใน มหาวิทยาลยั ดวย (ความเปนอสิ ระในทางวชิ าการ) กระทรวงศึกษาธิการ โดยสถาบันวิจัยและใหคําปรึกษาแห*งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร เสนอต*อ สํานักงานเลขาธิการสภาการศึกษา กระทรวงศกึ ษาธิการ. ๒๕๕๕ ๑๑๒ - ๑๑๔ ๔๔โปรดดูรายละเอยี ดในบทท่ี ๕ ๔๕สุรพล นิติไกรพจน. “มหาวิทยาลัยไทยในรูปองคการมหาชนอิสระ : กรณีตัวอย*างของมหาวิทยาลัยเทคโนโลยีสุรนารี” อางใน องคการมหาชน มิตใิ หมข* องหน*วยงานภาครัฐ . สํานกั งานคณะกรรมการปฏริ ปู ระบบราชการ สาํ นกั งาน ก.พ. ๕๗-๙๐ รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบรู ณเร่ือง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศกึ ษาในระดบั จังหวัด เพอ่ื พัฒนาคุณภาพการศกึ ษา

๑๔๕ ซ่ึงเม่ือพิจารณาจากหลักประกันความเปนอิสระของมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐขางตนจะพบว*า มหาวิทยาลัยในกํากับที่มีความเปนอิสระและคล*องตัวสูงในการบริหารจัดการนั้นมีรูปแบบการจัดการองคกร และโครงสรางการบริหารงานในลักษณะคลายกับองคการมหาชน เพียงแต*มิไดจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติ องคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ เท*าน้ัน หรือกล*าวอีกนัยหน่ึง “มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐเป2นองคการ มหาชนซ่ึงจดั ต้งั ข้ึนโดยกฎหมายในลาํ ดบั พระราชบญั ญัติเปน2 การเฉพาะ”ดังนั้น รูปแบบการบริหารงานของ สถานศึกษานิติบุคคลที่มีความคล*องตัวในลักษณะเดียวกับมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ ท้ังในการบริหาร วิชาการ การบริหารงบประมาณ การบริหารงานบุคคล และการบริหารงานทั่วไป จึงไม*มีความแตกต*างจาก รปู แบบการบริหารงานของสถานศึกษานิติบุคคลที่เปนองคการมหาชนตามท่ีเสนอมาแลวในหัวขอ ๕.๒ เท*าใด นกั เวนแต*เฉพาะกรณีท่ีคณะรัฐมนตรีมีมติกําหนดหลักเกณฑหรือแนวทางการบริหารเพ่ือใชกํากับกับองคการ มหาชนที่จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาท่ีออกตามความในพระราชบัญญัติองคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ เท*านั้น เช*น การกําหนดอัตราเงินเดือนและประโยชนตอบแทนอื่นของผูอํานวยการองคการมหาชนและหลักเกณฑ กําหนดเบี้ยประชุมและประโยชนตอบแทนอ่ืนของประธานกรรมการ กรรมการ ท่ีปรึกษา และอนุกรรมการ ขององคการมหาชน เปนตน ซ่ึงจะไม*ผูกพันสถานศึกษานิติบุคคลที่มีความคล*องตัวในลักษณะเดียวกับ มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐท่ีจัดตั้งข้ึนตามพระราชบัญญัติเฉพาะ ดังนั้น เน้ือหาในส*วนน้ีผูวิจัยจะไม*ขอ กลา* วถงึ รูปแบบการบริหารงานของสถานศึกษานิติบุคคลที่มีความคล*องตัวในลักษณะเดียวกับมหาวิทยาลัยใน กาํ กับของรฐั อกี ส*วนกรณีการบริหารงานของสถานศึกษานิติบุคคลในกํากับตามร*างพระราชบัญญัติส*งเสริม สถานศึกษานิติบุคคลในกํากับ พ.ศ. .... ซึ่งเปนการนําเอาแนวความคิดเก่ียวกับการจัดตั้งองคการมหาชนโดย กฎหมายเฉพาะมาประยกุ ตใชน้ัน ผวู จิ ัยเหน็ วา* รา* งกฎหมายดงั กล*าวไดกาํ หนดใหการบริหารจัดการสถานศึกษา นติ ิบุคคลในกํากับอยู*ภายใต “คณะกรรมการบรหิ ารสถานศกึ ษา” โดยออกนามสถานศกึ ษานิติบุคคลแต*ละแห*ง ต*อทายและใหคณะกรรมการบริหารสถานศึกษาแต*ละแห*งมีอํานาจหนาที่ควบคุมดูแลสถานศึกษานิติบุคคลให ดําเนินกิจการใหเปนไปตามวัตถุประสงคท่ีกําหนดไว รวมท้ังใหความเปนอิสระการบริหารงานท่ัวไป บริหาร บุคคล บริหารงบประมาณ และบริหารวิชาการ ตลอดจนออกระเบียบ ขอบังคับ ประกาศ หรือขอกําหนด เกยี่ วกบั สถานศึกษานติ ิบคุ คล (ร*างมาตรา ๒๖) มีผูอํานวยการบริหารสถานศึกษา (ร*างมาตรา ๓๐) คนหนึ่งมี หนาที่บริหารกิจการของสถานศึกษานิติบุคคลใหเปนไปตามกฎหมาย และวัตถุประสงคของสถานศึกษานิติ บุคคล รวมท้ังระเบียบ ขอบังคับ ขอกําหนด นโยบาย มติ และประกาศของคณะกรรมการบริหารสถานศึกษา ซงึ่ หลกั การดงั กล*าว ส*งผลใหสถานศึกษามีความคล*องตวั และเปนอิสระสงู ในการบริหารจัดการเช*นเดียวกับการ จัดการองคกรและโครงสรางการบริหารงานขององคการมหาชนตามพระราชบัญญัติองคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ หรือมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐที่จัดต้ังข้ึนตามพระราชบัญญัติเฉพาะซึ่งผู-วิจัยเห็นว$าร$าง พระราชบัญญัติส$งเสริมสถานศึกษานิติบุคคลในกํากับ พ.ศ. .... ดังกล$าวมีสถานะเป2น “กฎหมายกลาง” ระดับพระราชบัญญัติท่ีกําหนดเกณฑความพร-อมของสถานศึกษาท่ีจะถูกยกฐานะขึ้นเป2นสถานศึกษานิติ บุคคลในกํากับตามร$างกฎหมายน้ี ดวยเหตุน้ีการกําหนดรูปแบบการบริหารงานของสถานศึกษานิติบุคคลใน กาํ กับของรัฐตามร*างพระราชบัญญัติส*งเสริมสถานศึกษานิติบุคคลในกํากับ พ.ศ. .... จึงไม*มีความแตกต*างจาก รูปแบบการบริหารงานของสถานศึกษานิติบุคคลท่ีมีความคล*องตัวในลักษณะเดียวกับมหาวิทยาลัยในกํากับ ของรฐั หรือสถานศกึ ษานติ ิบคุ คลท่เี ปนองคการมหาชนตามท่ีไดกล*าวมาแลวขางตน อนง่ึ การบรหิ ารจัดการของสถานศึกษานติ บิ ุคคลท่มี ีความคล*องตัวในลักษณะเดียวกับมหาวิทยาลัยใน กํากับที่เปนไปตามหลักการกระจายอํานาจดังปรากฏในรายงายวิจัยฉบับน้ี เปนคนละกรณีกับแนวคิดการ บริหารจัดการสถานศึกษาในกํากับของรัฐท่ีเปxดโอกาสใหประชาชน นักการศึกษา กล*ุมบุคคล องคกรเอกชน รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเร่อื ง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศกึ ษาในระดบั จังหวดั เพอื่ พฒั นาคุณภาพการศกึ ษา

๑๔๖ หรือองคกรการกศุ ล เขามาจดั การศึกษาในสถานศึกษาของรฐั แทนรัฐเพอ่ื ตอบสนองความตองการการศึกษาท่ีมี คณุ ภาพดวยตนเอง มรี ะเบียบกฎหมายบริหารจัดการของสถานศึกษาเปนการเฉพาะ โดยมีสัญญาระหว*างฝRาย จัดการศึกษากับรัฐ อย*างมีอิสระตามแนวทางของตนเองภายใตการกํากับและสนับสนุนงบประมาณจากรัฐ๔๖ โดยลักษณะของการบริหารงานรูปแบบน้ีน*าจะเทียบเคียงไดกับการบริหารจัดการการศึกษาของสถานศึกษา เอกชนมากกว*าสถานศกึ ษานติ ิบุคคลในสังกัดกระทรวงศกึ ษาธกิ าร ๕.๓.๑ บทวิเคราะหทางกฎหมายต$อการจัดการศึกษาของสถานศึกษานิติบุคคลภายใต-โครงสร-าง การบริหารจัดการที่มีความคลอ$ งตวั และเป2นอสิ ระในลักษณะมหาวิทยาลยั ในกาํ กบั ของรฐั ดงั ไดกล*าวมาแลวว*า รูปแบบการบริหารจัดการการศึกษาของสถานศึกษานิติบุคคลที่มีความคล*องตัว ในลักษณะเดียวกับมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐไม*แตกต*างจากรูปแบบการบริหารงานของสถานศึกษานิติ บุคคลทีเ่ ปนองคการมหาชน มีแต*เพียง “การจัดตั้ง” ของสถานศึกษานิติบุคคลที่มีความคล*องตัวและเปนอิสระ ในลักษณะเดียวกับมหาวิทยาลัยในกํากับเท*าน้ันท่ีมิไดจัดตั้งข้ึนตามพระราชกฤษฎีกาซึ่งออกตามความใน พระราชบัญญัติองคการมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ แต*จัดต้ังขึ้นตาม “พระราชบัญญัติ” เฉพาะเช*นเดียวกับการ จัดตั้งมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐซ่ึงผ-ูวิจัยเห็นว$าการจัดตั้งสถานศึกษานิติบุคคลตามแนวทางนี้ นอกจาก จะต-องได-รับความเห็นชอบในเชิงนโยบายจากรัฐบาลแล-วยังต-องประกอบกับการผ$านกระบวนการทางนิติ บัญญัติด-วยซ่งึ ตองใชระยะเวลายาวนานอย*างไม*อาจหลีกเลี่ยงไดดังเช*นท่ีปรากฏในกระบวนการตรากฎหมาย ทั่ว ๆ ไป ทั้งท่ีโดยความเปนจริงแลวการจัดบริการสาธารณะของสถานศึกษากับสถาบันอุดมศึกษามีความ แตกต*างกันอย*างมีนัยสําคญั กล*าวคอื สถานศึกษาเปนสถานศกึ ษาท่ีจัดการศึกษาข้ันพ้ืนฐาน ส*วนมหาวิทยาลัย หรือสถาบันอุดมศึกษานั้นจัดการศึกษาในระดับอุดมศึกษาซึ่งจําเปนตองมีกฎหมายระดับพระราชบัญญัติมา รองรับอํานาจในการอนุมัติปริญญาซ่ึงผ-ูวิจัยเห็นว$าหากต-องการให-การบริหารจัดการการศึกษาของ สถานศกึ ษานติ บิ ุคคลมีความคล$องตัวสูงและเป2นอิสระแล-วอาจไม$มีความจําเป2นต-องใช-กฎหมายจัดตั้งเป2น กฎหมายระดบั พระราชบัญญัตใิ นลกั ษณะเดยี วกับมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ ท้ังน้ี เพราะนอกเหนือจาก อํานาจในการอนุมัติปริญญาแล-วสถานศึกษานิติบุคคลท่ีเป2นองคการมหาชนย$อมสามารถบริหารจัดการ การศึกษาได-โดยไม$ต$างจากการบริหารจัดการการศึกษาของมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐแต$อย$างใด และ โดยนัยเดียวกันกับการจัดต้ังสถานศึกษานิติบุคคลในกํากับ ซึ่งแมโดยร*างพระราชบัญญัติส*งเสริมสถานศึกษา นิติบุคคลในกํากับ พ.ศ. .... จะกําหนดใหเปนอํานาจของรัฐมนตรีว*าการกระทรวงศึกษาธิการในการประกาศ รายช่ือสถานศึกษาที่ผ*านเกณฑประเมินความพรอมและมีความสมัครใจใหเปนสถานศึกษานิติบุคคลในกํากับ โดยการตราเปนกฎหมายระดับ “ประกาศกระทรวงศึกษาธิการ” จัดต้ัง แต*การดําเนินการดังกล*าวย*อมตอง อาศัยอํานาจตามร*างพระราชบัญญัติส*งเสริมสถานศึกษานิติบุคคลในกํากับ พ.ศ. .... อันเปนกฎหมายระดับ พระราชบัญญัติซ่ึงจะตองไดรับความเห็นชอบในเชิงนโยบายจากรัฐบาลและผ*านกระบวนการทางนิติบัญญัติ เดียวเชน* กบั กฎหมายจดั ตง้ั มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐขางตนเช*นเดยี วกนั ๕.๓.๒ แนวทางการดาํ เนินการตามข-อเสนอ การปรบั เปล่ยี นสถานศึกษานิติบุคคลใหมีความคล*องตัวในลักษณะเดียวกับมหาวิทยาลัยในกํากับของ รัฐ หรือกรณีของสถานศึกษานิติบุคคลในกํากับตามร*างพระราชบัญญัติส*งเสริมสถานศึกษานิติบุคคลในกํากับ พ.ศ. .... สามารถกระทําไดโดยการตราเปนพระราชบัญญัติ และเช*นเดียวกับการปรับเปลี่ยนสถานศึกษา ๔๖โปรดดูรายละเอียดเพิ่มเติมใน พิณสุดา สิริธรังศรี. รายงานการวิจัยและพัฒนา เร่ือง รูปแบบการบริหารจัดการสถานศึกษาข้ัน พ้ืนฐาน. เสนอต*อสํานกั งานเลขาธกิ ารสภาการศึกษา กระทรวงศกึ ษาธกิ าร. ๒๕๕๖ รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเรอ่ื ง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศึกษาในระดบั จังหวัด เพ่อื พัฒนาคุณภาพการศึกษา

๑๔๗ นิติบุคคลใหเปนองคการมหาชนซ่ึงจะตองมีการเตรียมการอ่ืน ๆ ที่เก่ียวของดวย อาทิ การโอนทรัพยสิน สิทธิ หน้สี นิ และเงินงบประมาณของสถานศึกษา การจัดระบบโครงสรางการบริหารจัดการการศึกษาช่ัวคราว เช*น การกําหนดใหมีคณะกรรมการบริหาร และ ผูอํานวยการ ในระยะเปล่ียนผ*าน เปนตน ตลอดจนการ จัดระบบบริหารงานบคุ คลชวั่ คราวสําหรบั ขาราชการครูและลูกจางของสถานศึกษาซ่ึงดํารงตําแหน*งอยู*ในวันที่ พระราชกฤษฎีกาจัดต้ังองคการมหาชนมีผลใชบังคับเพ่ือไม*ใหเกิดผลกระทบท้ังต*อการจัดการศึกษาของ สถานศึกษา ไมก* ระทบต*อบุคลากรในสถานศกึ ษา ตลอดจนไม*กระทบต*อคุณภาพการจัดการศึกษา ตารางเปรียบเทียบการบริหารจัดการการศึกษาของสถานศึกษานิติบุคคลในสังกัดสํานักงาน คณะกรรมการการศึกษาขั้นพ้นื ฐานในป=จจบุ ันกับสถานศึกษานติ ิบคุ คลภายใต-แนวคิดจังหวัดจัดการตนเอง สถานศกึ ษานติ ิบคุ คลที่เปน2 องคการมหาชน และสถานศกึ ษานติ ิบุคคลท่มี ีความคลอ$ งตัวในลักษณะเดียวกับ มหาวิทยาลยั ในกาํ กบั ดา- นวิชาการ สถานศึกษา สถานศึกษานิตบิ คุ คล สถานศกึ ษานิตบิ คุ คลที่ สถานศึกษานติ ิบุคคลทม่ี ี ดา- นงบประมาณ นิติบคุ คลในสังกดั ภายใตแ- นวคิดจงั หวดั เปน2 องคการมหาชน ความคลอ$ งตัวในลกั ษณะ ด-านบรหิ ารงานบคุ คล สํานักงานคณะกรรมการ เดยี วกบั มหาวทิ ยาลัยใน การศึกษาขน้ั พ้ืนฐาน จดั การตนเอง สามารถจัดกระบวนการ เรียนรู การจัดการเรียน กํากับ สามารถจัดกระบวนการ สามารถจัดกระบวนการ การสอน ตลอดจนจัดทํา สามารถจัดกระบวนการ เรียนรู การจัดการเรียน เรียนรู การจัดการเรียน สาระหลักสูตรขึ้นใชเปน เรียนรู การจัดการเรียน การสอน ตลอดจนจัดทํา การสอน ตลอดจนจัดทํา การเฉพาะ หรือจัดสาระ การสอน ตลอดจนจัดทํา สาระหลักสูตรขึ้นใชเปน สาระหลักสูตรข้ึนใชเปน การเรียนรูรายวชิ าเพม่ิ เติม สาระหลักสูตรข้ึนใชเปน การเฉพาะ หรือจัดสาระ การเฉพาะ หรือจัดสาระ จากหลักสูตรแกนกลาง การเฉพาะ หรือจัดสาระ การเรียนรรู ายวชิ าเพมิ่ เติม การเรียนรรู ายวิชาเพิม่ เติม การศึกษาขั้นพ้ืนฐานของ การเรียนรรู ายวชิ าเพ่ิมเติม จากหลักสูตรแกนกลาง จากหลักสูตรแกนกลาง กระทรวงศึกษาธิการ ใหมี จากหลักสูตรแกนกลาง การศึกษาข้ันพ้ืนฐานของ การศึกษาข้ันพ้ืนฐานของ ความหลากหลาย การศึกษาข้ันพื้นฐานของ กระทรวงศึกษาธิการ ใหมี กระทรวงศึกษาธิการ ใหมี ส อ ด ค ล อ ง กั บ ศั ก ย ภ า พ กระทรวงศึกษาธิการ ใหมี ความหลากหลาย ความหลากหลาย ความถนัด ความสนใจของ ความหลากหลาย ส อ ด ค ล อ ง กั บ ศั ก ย ภ า พ ส อ ด ค ล อ ง กั บ ศั ก ย ภ า พ ผูเรยี นได ส อ ด ค ล อ ง กั บ ศั ก ย ภ า พ ความถนัด ความสนใจของ ความถนัด ความสนใจของ ไ ด รั บ ง บ ป ร ะ ม า ณ ใ น ความถนดั ความสนใจของ ผูเรยี นได ผูเรียนได ลักษณะเงินอุดหนุนท่ัวไป ผเู รยี นได มี อิ สร ะ ใน ก า รบ ริ ห า ร ๑. ใชรูปแบบเดียวกับ ทําใหมีความคล*องตัวใน ไ ด รั บ ง บ ป ร ะ ม า ณ ใ น จัดการงบประมาณเฉพาะ ส ถ า น ศึ ก ษ า ข อ ง อ ง ค ก ร ก า ร ใ ช จ* า ย สู ง แ ล ะ มี ลักษณะเงินอุดหนุนทั่วไป ใน ส* ว น ที่ ต้ั งไว สํ า ห รั บ ปกครองส*วนทองถิ่นหรอื อํ า น า จ ใ น ก า ร ป ก ค ร อ ง ทําใหมีความคล*องตัวใน สถานศึกษาตามที่ไดรับ ๒ . ว า ง ร ะ เ บี ย บ ว า ง ดู แ ล บํ า รุ ง รั ก ษ า ใ ช การใชจ*ายสูงและมีอํานาจ ก า ร กํ า ห น ด ว ง เ งิ น แ ล ะ ระเบียบการเงินการคลัง จํ า ห น* า ย แ ล ะ จั ด ห า ใน ก า ร ป ก ค ร อ ง ดู แ ล ไ ด รั บ ม อ บ ห ม า ย จ า ก การงบประมาณ และการ ประโยชนจากทรัพยสิน บํารุง รักษา ใช จําหน*าย เลขาธิการคณะกรรมการ พัสดุของสถานศึกษานิติ ข อ ง ส ถ า น ศึ ก ษ า ด ว ย และจัดหาประโยชนจาก การศกึ ษาข้ันพื้นฐาน และ บุ ค ค ล ภ า ย ใ ต แ น ว คิ ด ตนเอง ทรัพยสินของสถานศึกษา ผูอํานวยการเขตพ้ืน ท่ี จั ง ห วั ด จั ด ก า ร ต น เ อ ง ท่ี ดวยตนเอง การศึกษาตามหลักเกณฑ สอดคลองกับระบบการ บุคลากรที่ปฏิบัติงานเปน ทก่ี าํ หนด บริหารจัดการการเงินการ “ พ นั ก ง า น ” โ ด ย บุคลากรท่ีปฏิบัติงานเปน คลัง ตลอดจนงบประมาณ ส ถ า น ศึ ก ษ า ส า ม า ร ถ “ พ นั ก ง า น ” โ ด ย บุคลากรที่ปฏิบัติงานเปน แ ล ะ ร า ย ไ ด ข อ ง จั ง ห วั ด ส ถ า น ศึ ก ษ า ส า ม า ร ถ “ ข า ร า ช ก า ร ” จึ ง อ ยู* ปกครองตนเอง ภายใตระบบบริหารงาน บุคลากรที่ปฏิบัติงานเปน “พนักงานเจาหนาท่ีของ จั ง ห วั ด ป ก ค ร อ ง ต น เ อ ง รายงานวิจยั ฉบบั สมบรู ณเรอ่ื ง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศกึ ษาในระดบั จังหวดั เพอ่ื พฒั นาคณุ ภาพการศึกษา

๑๔๘ ดา- นบริหารทว่ั ไป สถานศึกษา สถานศึกษานิตบิ คุ คล สถานศึกษานิติบุคคลท่ี สถานศึกษานติ บิ ุคคลที่มี นิตบิ ุคคลในสังกัด ภายใตแ- นวคดิ จงั หวัด เปน2 องคการมหาชน ความคลอ$ งตัวในลกั ษณะ สาํ นักงานคณะกรรมการ เดยี วกบั มหาวิทยาลัยใน การศกึ ษาขัน้ พน้ื ฐาน จดั การตนเอง กําหนดระบบบริหารงาน บุคคลของสถานศึกษาเอง กาํ กับ บุคคลพ ระรา ชบัญญั ติ เทศบาล หรือองคการ ทํ า ให ส า ม า รถ ส รร ห า กําหนดระบบบริหารงาน ระเบียบขาราชการครูและ บริหารส*วนตําบล” และ รักษา และพัฒนาบคุ ลากร บุคคลของสถานศึกษาเอง บุ ค ล า ก ร ท า ง ก า ร ศึ ก ษ า กา รบ ริห ารงา นบุ คคล ที่ ส อ ด ค ล อ ง กั บ ค ว า ม ทํ า ให ส า ม า รถ ส รร ห า พ.ศ. ๒๕๔๗ เปนไปตามระบบ ตองการของสถานศึกษา รักษา และพัฒนาบคุ ลากร บริหารงานบุคคลของตน ได ที่ ส อ ด ค ล อ ง กั บ ค ว า ม มี อิ สร ะ ใน ก า รบ ริ ห า ร สงั กัดของสถานศึกษาน้นั ๆ ตองการของสถานศึกษา จั ด ก า ร ต า ม ที่ ไ ด รั บ ว*า สถานศึกษาแต*ละแห*ง มี อิ สร ะ ใน ก า รบ ริ ห า ร ได มอบหมายจากเลขาธิการ สั ง กั ด อ ยู* กั บ จั ง ห วั ด จั ด ก า ร ต า ม ค ว า ม คณะกรรมการการศึกษา ปกครองตนเอง เทศบาล เหมาะสม ศักยภาพ และ มี อิ สร ะ ใน ก า รบ ริ ห า ร ข้ั น พ้ื น ฐ า น แ ล ะ หรือองคการบริหารส*วน ความพรอมของ จั ด ก า ร ต า ม ค ว า ม ผูอํานวยการเขตพ้ืน ที่ ตําบล สถานศึกษา เหมาะสม ศักยภาพ และ ก า ร ศึ ก ษ า ภ า ย ใ ต มี อิ สร ะ ใน ก า รบ ริ ห า ร ความพรอมของ หลักเกณฑที่กําหนด จั ด ก า ร ต า ม ค ว า ม สถานศกึ ษา เหมาะสม ศักยภาพ และ ค ว า ม พ ร อ ม ข อ ง แ ต* ล ะ สถานศกึ ษา อยา* งไรก็ดี หากพจิ ารณาแนวทางการบริหารจดั การการศึกษาของสถานศึกษานิติบุคคลภายใตแนวคิด จังหวัดจัดการตนเอง สถานศึกษานิติบุคคลที่เปนองคการมหาชน สถานศึกษานิติบุคคลที่มีความคล*องตัวใน ลักษณะเดียวกับมหาวิทยาลัยในกํากับ ตลอดจนสถานศึกษานิติบุคคลในกํากับขางตน จะเห็นว*าการบริหาร จดั การการศกึ ษาของสถานศกึ ษานิติบุคคลท้ังสามแนวทางดังกล*าวต*างมี “กฎหมาย” รองรับสําหรับการจัดให มีระบบการบริหารจัดการดานวชิ าการ ดานงบประมาณ ดานบริหารงานบุคคล และดานบริหารทั่วไปท่ีมีความ คลอ* งตัวสูงและเปนอิสระไดเชน* เดียวกนั โดยขนึ้ อยู*กับขอเท็จจริงในทางปฏบิ ัติของแต*ละแนวทางท่ีอาจจะส*งผล ใหสถานศึกษานิติบุคคลภายใตแนวคิดจังหวัดจัดการตนเอง สถานศึกษานิติบุคคลท่ีเปนองคการมหาชน สถานศึกษานิติบุคคลท่ีมีความคล*องตัวในลักษณะเดียวกับมหาวิทยาลัยในกํากับ หรือสถานศึกษานิติบุคคลใน กาํ กบั มีการบรหิ ารจดั การการศกึ ษาที่แตกต*างกันไปบางเท*าน้นั อยา* งไรก็ดีความแตกต*างอันเปนประเด็นสําคัญ สําหรับประกอบการพิจารณาจึงควรเปน“การดําเนินการ”ในแต*ละแนวทางเพื่อที่จะนําไปสู*การปรับเปล่ียน ระบบการบริหารจัดการการศึกษาของสถานศึกษานิติบุคคลใหมีความเปนอิสระและคล*องตัวสูงมากกว*า อัน ไดแก* นโยบายของรัฐบาลในขณะนั้นรวมท้ังศักยภาพและความพรอมของสถานศึกษานิติบุคคลแต*ละแห*งดวย โดยขอมูลป4จจุบัน ปรากฏว*า๔๗สถานศึกษานิติบุคคลในสังกัดสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพ้ืนฐานซ่ึง จัดการศกึ ษาระดบั ประถมศึกษา ระดับมัธยมศึกษาตอนตน และระดับมัธยมศึกษาตอนปลาย มีจํานวนรวมกัน ทั้งสิน้ ถึง๓๐,๘๑๖ แหง* แตอ* าจจะมีสถานศกึ ษาบางแห*งท่มี ศี กั ยภาพและความพรอมในการปรับเปลี่ยนสถานะ เปนองคการมหาชน สถานศึกษานิติบุคคลท่ีมีความคล*องตัวในลักษณะเดียวกับมหาวิทยาลัยในกํากับ หรือ สถานศึกษานิติบุคคล ได อาทิ สถานศึกษาขนาดใหญ* (จํานวนนักเรียน ๑,๕๐๐ –๒,๔๙๙ คน) ซ่ึงมีอยู* ๓๙๐ ๔๗สํานักงานคณะกรรมการการศกึ ษาข้นั พื้นฐาน ธนั วาคม ๒๕๕๘ รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบรู ณเรือ่ ง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศกึ ษาในระดบั จงั หวัด เพ่ือพฒั นาคณุ ภาพการศึกษา

๑๔๙ แห*ง และสถานศึกษาขนาดใหญ*พิเศษ (จํานวนนักเรียน ๒,๕๐๐ คนขึ้นไป) ที่มีเพียง ๓๐๒ แห*งเท*าน้ัน ดังนั้น การปรับเปลี่ยนการบริหารและจัดการการศึกษาของสถานศึกษานิติบุคคลในสังกัดสํานักงานคณะกรรมการ การศึกษาข้ันพ้ืนฐาน ไม*ว*าจะเปนไปภายใตแนวคิดจังหวัดปกครองจัดการตนเอง องคการมหาชน องคกรที่มี ความคล*องตัวในลักษณะเดียวกับมหาวิทยาลัยในกํากับ หรือสถานศึกษานิติบุคคลในกํากับ ก็ตาม ย*อมไม* สามารถนําไปดําเนินการไดกับสถานศึกษานิติบุคคลในสังกัดสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานทุก แห*งไดพรอมกัน กล*าวคอื สถานศึกษาท่จี ะสามารถบรหิ ารจัดการการศึกษาใหมคี วามคล*องตัวสูงและเปนอิสระ ไดตามแนวทางขางตนน้ันจะตองอยู*ภายใตเงื่อนไขอย*างหน่ึงอย*างใดคือ เปนสถานศึกษาท่ีตั้งอยู*ภายในจังหวัด จัดการตนเองเท*าน้ัน หรือเปนสถานศึกษาท่ีมีศักยภาพและความพรอมท่ีจะปรับเปลี่ยนสถานะเปนองคการ มหาชนหรือองคกรที่มีความคล*องตัวในลักษณะเดียวกับมหาวิทยาลัยในกํากับหรือแมแต*กรณีของสถานศึกษา นิติบุคคลในกํากับก็จะตองผ*านเกณฑประเมินความพรอมและมีความสมัครใจตามท่ีกฎหมายกําหนดไวดวย (ร*างมาตรา ๖๔) ซ่ึงย*อมหมายความว*าสถานศึกษานิติบุคคลในสังกัดสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาข้ัน พืน้ ฐานสว$ นใหญ$ยังคงประสบกบั ปญ4 หาการบรหิ ารจดั การการศกึ ษาตอ* ไปดังเชน* ท่ีเปนอย*ใู นปจ4 จุบัน รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเร่ือง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศึกษาในระดบั จงั หวดั เพ่อื พฒั นาคณุ ภาพการศึกษา

บทที่ ๖ บทวเิ คราะหผลกระทบทางกฎหมายตอการปรบั เปล่ยี นรูปแบบการบริหารจัดการการศกึ ษา ของสถานศกึ ษานติ บิ คุ คลตามกรอบการปฏริ ปู ประเทศ โดยท่ีการจัดการศึกษาน้นั เปนบริการสาธารณะที่ “รัฐ” โดย “กระทรวงศึกษาธิการ” เปนหนวยงาน ท่ีมีอํานาจตามกฎหมายที่จะต$องจัดให$ประชาชนได$รับการศึกษาอยางเสมอภาคเทาเทียมกันภายใต$คุณภาพ การศกึ ษาของชาติ และประกอบกับภายใต$ข$อเสนอของสภาปฏิรูปแหงชาติท่ีได$กําหนดให$การปฏิรูปการศึกษา เปนเร่ืองเรงดวนท่ีต$องเรงดําเนินการ ซึ่งในเวลาตอมา “คณะอนุกรรมการการกระจายอํานาจ” ใน “คณะกรรมการอํานวยการปฏิรูปการศึกษา กระทรวงศึกษาธิการ” จึงได$มีมติให$ดําเนินการปฏิรูป การศึกษาตามแผนยุทธศาสตร4การกระจายอาํ นาจในสี่ประเดน็ ดังนี้ ๑. การจัดการรูปแบบการศึกษา โดยองค4กรจากภาคสวนอื่นในท$องถิ่นท่ีไมใชภาครัฐ ภายใต$แนวคิด การศกึ ษาสมยั ใหม คือ การจดั การศกึ ษาไมใชหนา$ ทีเ่ ฉพาะของรัฐเทานนั้ ๒. การถายโอนโรงเรียนขนาดเล็กให$กับท$องถิ่น จํานวน ๑๕,๐๐๐ แหง จากจํานวนโรงเรียนทั้งส้ิน ๓๕,๐๐๐ แหงทัว่ ประเทศ โดยพิจารณาจากความพร$อมของท$องถ่ินท่ีรับโอนโรงเรียนไปด$วยวามีประสิทธิภาพ ในการจัดการศึกษามากน$อยเพียงใดด$วย ทั้งน้ี การถายโอนโรงเรียนจําเปนต$องได$รับความสมัครใจจาก ผู$บริหารและครูในโรงเรียนประกอบด$วย ๓. การยกระดับให$โรงเรยี นมีสถานะเปนนิติบุคคลที่สามารถบริหารจัดการโรงเรียนได$ด$วยตัวเอง ให$มี ความคลองตัวและเปนอิสระในการบริหารจัดการการศึกษาในทุกด$าน ไมวาจะเปนการจัดหลักสูตรการเรียน การสอน การวางกําลังคน และงบประมาณ ๔. การกําหนดให$มกี ารสงเสริมกลไกจังหวัด การสร$างความหลากหลายของสถานศึกษา และสร$างการ รวมตัวกนั เองทุกภาคสวนในทอ$ งถ่นิ เพือ่ เข$ามาบริหารจัดการสถานศึกษาด$วยคนในท$องถิ่น เชน หนวยงานด$าน วัฒนธรรม ด$านทองเท่ยี ว เปนตน$ แผนยุทธศาสตร4ดังกลาวนํามาสูข$อเสนอเพื่อปรับเปลี่ยนรูปแบบการบริหารจัดการการศึกษาโดย สถานศึกษานิติบุคคลท่ีอยใู นสงั กดั ของสาํ นักงานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพ้ืนฐานในปBจจุบันไปสูการบริหาร จัดการการศึกษาโดยสถานศึกษานิติบุคคลท่ีมีระบบการบริหารจัดการท่ีแยกออกจากกระทรวงศึกษาธิการใน สามรปู แบบ ได$แก การบริหารจัดการการศึกษาโดยสถานศกึ ษานิตบิ ุคคลท่อี ยูในสงั กดั ของจังหวัดจัดการตนเอง การบริหารจดั การการศกึ ษาโดยสถานศึกษาที่เปนนิติบุคคลที่มีความเปนอิสระและคลองตัวในรูปแบบองค4การ มหาชน และการบริหารจัดการการศึกษาโดยสถานศึกษาที่เปนนิติบุคคลท่ีมีความเปนอิสระและคลองตัวใน รูปแบบมหาวทิ ยาลยั ในกํากับของรัฐ ซึ่งเม่ือพิจารณาจากโครงสร$างการบริหารจัดการสถานศึกษานิติบุคคลทั้ง สามรูปแบบ๑ ประกอบกับข$อมูลที่เปนข$อเท็จจริงท่ีเก่ียวข$องกับสถานศึกษานิติบุคคลที่มีอยูในปBจจุบัน๒ ตลอดจนแนวทางการตามข$อเสนอดังกลาว๓ จะพบวาการดําเนินการปรับเปลี่ยนระบบการบริหารจัดการของ สถานศึกษานิติบคุ คลท้งั สามระบบตางมขี อ$ ดขี $อเสียแตกตางกันไป อยางไรก็ตาม เน้ือหาในสวนนี้จะได$นําเสนอ เกี่ยวกับผลกระทบทางกฎหมายตอการปรับเปล่ียนรูปแบบการบริหารจัดการการศึกษาของสถานศึกษา ๑โปรดดรู ายละเอยี ดในบทที่ ๓ ๒โปรดดูรายละเอยี ดในบทที่ ๔ ๓โปรดดูรายละเอยี ดในบทที่ ๕ รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเร่ือง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศึกษาในระดบั จงั หวัด เพ่อื พัฒนาคุณภาพการศกึ ษา

๑๕๑ นิติบุคคลในสามรูปแบบดังกลาวเพื่อเปนข$อมูลสําหรับประกอบการพิจารณาของกระทรวงศึกษาธิการเพ่ือ แสวงหาแนวทางการแก$ไขให$สมบรู ณห4 รอื กาํ หนดรูปแบบอื่นท่เี หมาะสมตอไป ๖.๑ บทวเิ คราะหดา2 นโครงสร2างการบริหารราชการแผนดนิ เมื่อพิจารณาจากพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผนดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ และพระราชบัญญัติ ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ ซ่ึงได$กําหนดโครงสร$างการบริหารราชการแผนดินเอาไว$โดย กําหนดแบงการบริหารราชการแผนดินออกเปนสามระดับ ได$แก ราชการสวนกลาง ราชการสวนภูมิภาค และ ราชการสวนท$องถิน่ ซ่งึ มีสถานะเปนนติ บิ ุคคลทั้งสามระดับซ$อนทับกนั ดังแผนภาพตอไปนี้ ราชการสวนกลาง ราชการสวนภมู ภิ าค ทอ2 งถิ่นทั่วไป (จังหวดั /อาํ เภอ) ท2องถ่นิ รูปแบบพิเศษ ราชการสวนท2องถิ่น ประกอบกับเม่ือพิจารณาจากโครงสร$างการบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการตามที่ปรากฏใน กฎหมายวาด$วยระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการจะพบวากําหนดให$กระทรวงศึกษาธิการ (ซ่ึงเปน ราชการสวนกลาง) จัดระเบียบราชการกระทรวงศึกษาธิการออกเปนสามระดับ ได$แก ราชการสวนกลาง เขตพนื้ ทก่ี ารศกึ ษา และสถานศึกษาของรัฐที่จดั การศึกษาระดับปริญญาท่เี ปนนิติบุคคล ดังแผนภาพตอไปน้ี ราชการสวนกลาง หลักการแบงอาํ นาจ กระทรวงศกึ ษาธิการ เขตพนื้ ท่กี ารศึกษา สถานศึกษา ดังนั้น ภายใต$ข$อเสนอของสภาปฏิรูปแหงชาติท่ีได$เสนอให$การบริหารจัดการการศึกษาของ สถานศกึ ษานติ บิ คุ คลอยภู ายใตก$ ารบรหิ ารจดั การของจังหวัดจัดการตนเองน้ัน โดยที่ “รางพระราชบัญญัติการ บริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ....” ได$ออกแบบให$จังหวัดที่จะเปนจังหวัดจัดการตนเองเปนการบริหาร จัดการท่ีเปนท$องถิ่นที่มีพ้ืนท่ีเต็มพ้ืนท่ีของจังหวัดและมีการบริหารจัดการที่เบ็ดเสร็จโดยดึงเอาอํานาจ รายงานวิจยั ฉบบั สมบรู ณเรอื่ ง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศกึ ษาในระดบั จงั หวัด เพ่ือพฒั นาคุณภาพการศกึ ษา

๑๕๒ จากสวนกลางมาสวนหนึ่งและจากสวนภูมิภาคมาอีกสวนหน่ึง เพ่ือให$การบริหารจัดการจังหวัดดีย่ิงข้ึนและ สามารถให$บริการประชาชนได$อยางเต็มที่๔และโดยผลของการยกฐานะให$เปนจังหวัดจัดการตนเอง รางกฎหมายดังกลาวกําหนดให$ “ราชการสวนภูมิภาค” คือจังหวัดและอําเภอ รวมท้ังเขตพ้ืนท่ีการศึกษาท่ี ต้ังอยูในพ้นื ทด่ี งั กลาวจะถูกยบุ ไปด2วย เหลือแตเพยี งจงั หวัดทเ่ี ปน= “ราชการสวนท2องถ่ิน” เต็มพ้ืนที่และอยู ภายใต2การกํากับดูแลจาก “นายกรัฐมนตรี”แทนซึ่งยอมหมายความวากรณีการจัดการศึกษาของ กระทรวงศึกษาธกิ ารนัน้ สถานศึกษาท่ีอยูในสังกัดของสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพื้นฐานท่ีเดิม ตั้งอยูในพื้นท่ีของจังหวัดจัดการตนเอง จะถูกโอนไปเป=นสถานศึกษาที่สังกัดจังหวัดจัดการตนเองท่ีมี สถานะเป=นราชการสวนท2องถ่ินแทน ซ่ึงการดําเนินการดังกลาว “รัฐบาล” จําต2องมี “นโยบายที่ชัดเจน โดยมีการตรากฎหมายเฉพาะข้ึน” เพ่ือโอนท้ังสถานศึกษา บุคลากรในสถานศึกษาและงบประมาณของ สถานศึกษาดังกลาวให2เป=นของจังหวัดจัดการตนเองท้ังหมด ซ่ึงเม่ือพิจารณาจากโครงสร$างการบริหาร จดั การของจงั หวัดจดั การตนเองตามทกี่ ําหนดในรางกฎหมายดงั กลาว พบวาแบงการบริหารออกเปนสองระดับ ได$แก “องคกรปกครองสวนท2องถิ่นระดับบน” ได$แก จังหวัดปกครองตนเองที่มีเขตพ้ืนท่ีการปกครอง ครอบคลุมทั้งจังหวัดโดยมีอํานาจหน$าที่ในการจัดทําบริการสาธารณะและภารกิจอื่นเฉพาะในสวนท่ีกอให$เกิด ประโยชน4ตอประชาชนท้ังพ้ืนที่การปกครองครอบคลุมท้ังจังหวัด หรือภารกิจที่จังหวัดปกครองตนเองเปน ผ$ูจัดทําจะกอให$เกิดการประหยัดตอขนาดและการลงทุนซึ่งเทศบาลไมสามารถดําเนินการได$เอง หรือหาก เทศบาลหรือองค4การบริหารสวนตําบลดําเนินการจะไมกอให$เกิดผลประโยชน4คุ$มคาและ “องคกรปกครอง สวนท2องถิ่นระดับลาง” ได$แก เทศบาลและองค4การบริหารสวนตําบล ท่ีมีอํานาจหน$าที่ในการจัดทําบริการ สาธารณะและภารกิจอืน่ เพอ่ื ประโยชน4สุขของประชาชนในเขตพ้ืนท่ี และมีอํานาจขอให$จังหวัดปกครองตนเอง สนบั สนนุ การจัดทาํ บรกิ ารสาธารณะหรอื ภารกจิ อน่ื ที่จําเปนหรืออาจจัดทําบริการสาธารณะอ่ืนตามความตกลง รวมกันกบั จังหวดั ปกครองตนเองซึ่งแตละแหงจะมเี ขตพน้ื ทก่ี ารปกครองบางสวนของท$องถิ่นในจังหวัดปกครอง ตนเองซอ$ นทบั กันอยนู นั่ เอง จงึ ยอมหมายความหากจดั ตั้งจังหวัดใดขึ้นเปนจังหวัดจัดการตนเองและมีการโอน สถานศึกษาไปอยูในสังกัดของจังหวัดนั้นแล$ว “สถานศึกษาแตละแหงท่ีอยูในเขตจังหวัดน้ันก็ยอมอยูใน สังกัดของท2องถ่ินแตกตางกันขึ้นอยูกับพื้นท่ีที่สถานศึกษาน้ันตั้งอยู”โดยอาจเปนสถานศึกษาในสังกัด องค4การบริหารสวนตําบล หรือสถานศึกษาในสังกัดเทศบาลแล$วแตกรณี นอกจากน้ี “บุคลากรของ สถานศึกษาท่ีเดิมเคยเป=นบุคลากรในสังกัดของของกระทรวงศึกษาธิการซึ่งอยูภายใต2ระบบบริหารงาน บุคคลของ คณะกรรมการข2าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา (กคศ.) ก็ยอมจะถูกโอนไปสังกัด ราชการสวนท2องถ่ินและอยูภายใต2องคกรการบริหารงานบุคคลของท2องถ่ินนั้น ๆ อีกด2วย”สวนด$าน งบประมาณนน้ั ภายหลังจากการโอนสถานศึกษาแล$ว “การบริหารจัดการการศึกษาของสถานศึกษาดังกลาว ก็จะอยูภายใต2ระบบงบประมาณและใช2เงินงบประมาณของท2องถ่ินที่สถานศึกษาน้ันตั้งอยู” อีกด$วย ดังจะเหน็ ไดจ$ ากแผนภาพตอไปนี้ ๔สมคิด เลิศไพฑรู ย4. “แนวคิดในการปฏริ ปู การปกครองสวนทอ$ งถิน่ รูปแบบจังหวดั จัดการตนเองกับสถานะความเปนรัฐเด่ียวของไทย” วารสารจนุ ิติ (พฤษภาคม-มิถุนายน ๒๕๕๖) หนา$ ๑๔ รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบูรณเรือ่ ง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศึกษาในระดบั จังหวัด เพอ่ื พฒั นาคุณภาพการศกึ ษา

๑๕๓ จังหวดั จัดการตนเอง ราชการสวนทอ2 งถน่ิ เทศบาล องคการบรหิ ารสวนท2องถน่ิ สถานศกึ ษา เม่ือพิจารณาจากโครงสร$างการบริหารจัดการของจังหวัดจัดการตนเองดังกลาวจึงมีประเด็นที่จําต$อง พิจารณาถึงความเหมาะสมในหลายมิติ กลาวคือ ในมิติของการบริหารจัดการท$องถ่ินซึ่งประเทศไทยปBจจุบัน ทุกพื้นที่จะมีท$องถ่ินซ$อนกันสองท$องถ่ิน เชน ในพื้นที่จังหวัดเชียงใหมจะมีเทศบาลนครเชียงใหมทําหน$าที่ใน เขตเทศบาล ในขณะที่องค4การบริหารสวนตําบลเชียงใหมก็มีสิทธิเข$ามาทํางานในเขตเทศบาลนครเชียงใหม ด$วย ซ่ึงถือเปนระบบพื้นท่ีทับซ$อนกันสองชั้น ซ่ึงเปนระบบท่ีใช$กันอยูในหลายประเทศ สําหรับประเทศไทยมี เพยี งกรงุ เทพมหานครเทานนั้ ทม่ี ีทอ$ งถิน่ เดยี วทาํ งานอยู สําหรบั กรณีจังหวัดจัดการตนเองตามข$อเสนอของสภา ปฏิรปู แหงชาตินั้นพบวาพื้นท่ีที่มีการจัดต้ังเปนจังหวัดจัดการตนเองยอมสงผลให$มีการยุบราชการสวนภูมิภาค ไปรวมกับราชการสวนท$องถ่ิน๕ ซึ่งแนวคิดดังกลาวน้ีได$รับอิทธิพลมาจากประเทศสหรัฐอเมริกา ซ่ึงระบบการ ปกครองและประชาชนของประเทศสหรัฐอเมริกานั้นมีความเข$มแข็งมาก ในขณะที่ประเทศไทยประชาชนยัง ขาดความเข$มแขง็ อยูมาก และหากไมมีการปกครองสวนภูมิภาคแล$ว หากท$องถ่ินดําเนินการผิดพลาดบกพรอง หรือไมถูกต$อง ก็ยอมจะไมมีหนวยงานในระดับจังหวัดเข$าไปตรวจสอบการกระทําเหลานั้นได$ เพราะฉะน้ัน ผู2วิจยั จงึ เหน็ วาการจัดการศึกษาภายใต2จงั หวดั จดั การตนเองตามโครงสร2างของรางกฎหมายดังกลาวนั้นไม เหมาะสม ประกอบกบั ภายใตห2 ลักการตรวจสอบและถวงดุลประกอบกับราชการบริหารสวนภูมิภาคยังคงมี ประโยชนอยูมาก จึงควรคงราชการสวนท2องถิ่นเอาไว2เพื่อประโยชนของการควบคุมตรวจสอบน่ันเอง ซ่ึง สอดคล$องกับนักวิชาการหลายทานท่ีเห็นควร“ให2คงราชการสวนภูมิภาคไว2 และปรับกลไกการทํางานของ หรือเปล่ียนบทบาทของราชการสวนภมู ิภาคโดยให2ทาํ หนา2 ทเี่ ก่ียวกับการวางมาตรฐาน การกํากับดูแล และ ติดตามตรวจสอบการกระทําของราชการสวนท2องถิ่นแทน”๖ซึ่งสอดคล$องกับรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักร ไทยที่แม$จะได$กําหนดให$รัฐจะต$องให$ความเปนอิสระแกองค4กรปกครองสวนท$องถ่ินตามหลักแหงการปกครอง ตนเองตามเจตนารมณ4ของประชาชนในท$องถิ่น และสงเสริมให$องค4กรปกครองสวนท$องถิ่นเปนหนวยงานหลัก ในการจัดทําบริการสาธารณะ และมีสวนรวมในการตัดสินใจแก$ไขปBญหาในพ้ืนท่ี และกรณีท่ีท$องถิ่นใดมี ลักษณะท่ีจะปกครองตนเองได$ ยอมมีสิทธิจัดต้ังเปนองค4กรปกครองสวนท$องถ่ิน อีกท้ังจะต$องกระจายอํานาจ ให$องค4กรปกครองสวนท$องถิ่นพ่ึงตนเองและตัดสินใจในกิจการของท$องถิ่นได$เอง สงเสริมให$องค4กรปกครอง สวนทอ$ งถ่ินมสี วนรวมในการดําเนินการตามแนวนโยบายพ้ืนฐานแหงรฐั พฒั นาเศรษฐกิจของทอ$ งถิ่นและระบบ สาธารณูปโภคและสาธารณูปการ ตลอดทั้งโครงสร$างพื้นฐานสารสนเทศในท$องถิ่น ให$ทั่วถึงและเทาเทียมกัน ทั่วประเทศ รวมทั้งพัฒนาจังหวัดท่ีมีความพร$อมให$เปนองค4กรปกครองสวนท$องถ่ินขนาดใหญ โดยคํานึงถึง ๕เปนรปู แบบท่ีใช$ในประเทศญ่ปี นLุ แตรูปแบบนี้ถูกยกเลิกไปแลว$ ตัง้ แตหลงั สมยั สงครามโลกคร้งั ทสี่ อง อา$ งใน สมคดิ เลิศไพฑรู ย4. “แนวคิดในการปฏิรูปการปกครองสวนทอ$ งถน่ิ รูปแบบจังหวดั จดั การตนเองกบั สถานะความเปนรัฐเดย่ี วของไทย” วารสารจุนิติ (พฤษภาคม- มถิ นุ ายน ๒๕๕๖) หน$า ๑๔ ๖เร่ืองเดิม. หนา$ ๑๖ รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบูรณเรื่อง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศกึ ษาในระดบั จงั หวดั เพื่อพฒั นาคณุ ภาพการศึกษา

๑๕๔ เจตนารมณ4ของประชาชนในจังหวัดน้ัน ๆ ก็ตาม หากแตรัฐธรรมนูญยังได$ให$ความสําคัญกับการตรวจสอบ ความชอบด$วยกฎหมายของการกระทาํ ของทอ$ งถ่ินดังเดิม โดยกําหนดให$องค4กรปกครองสวนท$องถิ่นอยูภายใต$ “การกํากบั ดูแล” จากราชการบริหารสวนกลาง โดยกําหนดให$การกํากับดูแลองค4กรปกครองสวนท$องถ่ินต$อง “ทําเทาที่จําเป=น” ภายใต$หลักเกณฑ4 วิธีการ และเง่ือนไขท่ีชัดเจน สอดคล$องและเหมาะสมกับรูปแบบของ องคก4 รปกครองสวนทอ$ งถน่ิ นนั้ ๆ ท้ังน้ี ภายใต$วตั ถุประสงค4เพื่อการคุ$มครองประโยชน4ของประชาชนในท$องถ่ิน หรอื ประโยชน4ของประเทศเปนสวนรวม และภายใต$หลักการกํากับดูแลเทาท่ีจําเปนน้ัน กฎหมายกําหนดให$รัฐ จะต$องกําหนด “มาตรฐานกลาง” เพ่ือเปนแนวทางให$องค4กรปกครองสวนท$องถ่ินเลือกไปปฏิบัติได$เอง โดย คํานึงถึงความเหมาะสมและความแตกตางในระดับของการพัฒนาและประสิทธิภาพในการบริหารขององค4กร ปกครองสวนท$องถ่ินในแตละรูปแบบโดยไมกระทบตอความสามารถในการตัดสินใจดําเนินงานตามความ ต$องการขององค4กรปกครองสวนท$องถ่ิน รวมทั้งจัดให$มีกลไกการตรวจสอบการดําเนินงานโดยประชาชนเปน หลักอีกด$วย๗ดังน้ัน การแก$ไขปBญหาการปกครองสวนท$องถ่ินให$สอดคล$องกับหลักการกระจายอํานาจน้ัน จะต$องเร่มิ ท่ีการลดบทบาทอาํ นาจหน$าท่ีของราชการสวนกลางและสวนภูมิภาคลง โดยให$ไปเพิ่มอํานาจหน$าท่ี ใหร$ าชการสวนท$องถ่ินใหม$ ากข้ึนแทน สวนข$อเสนอในการปรับระบบการบริหารจัดการสถานศึกษานิติบุคคลไปเปนองค4การมหาชนตาม พระราชบญั ญัติองค4การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ กับการจัดการสถานศึกษานติ ิบุคคลให$มคี วามคลองตัวในลักษณะ เดียวกับมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐน้ัน แม$การจัดการศึกษาในสองรูปแบบดังกลาวไมได$สงผลกระทบตอ โครงสร$างการบริหารราชการแผนดินดังข$อเสนอเก่ียวกับจังหวัดจัดการตนเองก็ตาม ในทางตรงกันข$าม การ จัดการศึกษาโดยสถานศึกษานิติบุคคลในสองรูปแบบดังกลาวกลับยังเป=นการจัดการศึกษาภายใต2 โครงสร2างหลักของกระทรวงศึกษาธิการดังเดิม หากแตระดับความสัมพันธตามกฎหมายระหวาง สถานศึกษากับกระทรวงศึกษาธิการในลักษณะ “การบังคับบัญชา” อีกตอไป หากแตกฎหมายกําหนดให2 สถานศึกษาอยูภายใต2 “การกํากับดูแล” จากรัฐซ่ึงในที่น้ีคือ “รัฐมนตรีวาการกระทรวงศึกษาธิการ” ดังเดิมซ่ึงผ2ูวิจัยเห็นวาภายใต2อํานาจในการกํากับดูแลนั้น มิได2หมายความวาสถานศึกษาจะมีความ คลองตัวและเป=นอิสระจนปราศจากการตรวจสอบแตอยางใด ตรงกันข2ามสถานศึกษากลับยังคงต2องอยู ภายใต2การกํากับของกระทรวงศึกษาธิการภายใต2 “เกณฑมาตรฐานคุณภาพการศึกษาของชาติ” ดังเชน กรณขี องโรงเรียนมหิดลวิทยานุสรณ4ที่เปนองค4การมหาชนหรือจุฬาลงกรณ4มหาวิทยาลัยที่เปนมหาวิทยาลัยใน กํากับของรัฐ แม$จะเปนนิติบุคคลท่ีมีระบบบริหารจัดการท่ีคลองตัว ก็ยังคงต$องอยูภายใต$มาตรฐานที่ กระทรวงศกึ ษาธกิ ารกําหนดดังเดิม๘ ๖.๒ บทวิเคราะหดา2 น “ความพรอ2 ม”ของสถานศกึ ษา ภายใต$กฎหมายวาด$วยการศึกษาแหงชาติท่ีได$กําหนดให$การบริหารจัดการการศึกษาโดย กระทรวงศึกษาธิการในปBจจุบันอยูภายใต$หลักการที่กําหนดให$การจัดระบบโครงสร$างและกระบวนการจัด การศึกษาจะต$องยึดหลักความมีเอกภาพด$านนโยบายและมีความหลากหลายในการปฏิบัติ “มีการกระจาย อํานาจไปสูเขตพื้นท่ีการศึกษา สถานศึกษา และองคกรปกครองสวนท2องถิ่น”ประกอบกับพระราชบัญญัติ ระเบียบบรหิ ารราชการกระทรวงศึกษาธกิ าร พ.ศ. ๒๕๔๖ ซึ่งเปนกฎหมายท่ีกําหนดขอบเขตอํานาจหน$าที่ของ สวนราชการตาง ๆ ของกระทรวงศึกษาธิการและจัดระบบบริหารราชการในระดับตาง ๆ ของ กระทรวงศึกษาธิการ โดยกําหนดให$“กระทรวงศึกษาธิการ”มีหน$าที่ต$อง “กระจายอํานาจการบริหารและ ๗โปรดดรู ายละเอียดในบทท่ี ๒ หัวขอ$ การพฒั นาจงั หวัดทีม่ คี วามพรอ$ มใหเ$ ปนองคก4 รปกครองสวนทอ$ งถ่ินขนาดใหญ ๘เอกศักดิ์ คงตระกูล. สัมภาษณ4. วนั ที่ ๘ ธนั วาคม ๒๕๕๘ รายงานวิจยั ฉบบั สมบรู ณเร่ือง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศกึ ษาในระดบั จงั หวัด เพอ่ื พัฒนาคณุ ภาพการศึกษา

๑๕๕ การจัดการศึกษา ท้ังด2านวิชาการ งบประมาณ การบริหารงานบุคคล และการบริหารทั่วไป ไปยัง คณะกรรมการเขตพน้ื ท่กี ารศึกษาและสาํ นักงานเขตพ้ืนที่การศกึ ษาและสถานศึกษาในเขตพื้นที่การศึกษา” โดยตรงนอกจากนี้ ยังได$กําหนดให$เปนหน$าที่ของกระทรวงศึกษาธิการที่จะต$อง “กําหนดหลักเกณฑและ วิธีการประเมิน“ความพร2อม” ในการจัดการศึกษาขององคกรปกครองสวนท2องถิ่น” และมีหน$าท่ีในการ ประสานและสงเสริมองค4กรปกครองสวนท$องถ่ินให$สามารถจัดการศึกษา สอดคล$องกับนโยบายและได$ มาตรฐานการศกึ ษา รวมท้ังการเสนอแนะการจัดสรรงบประมาณอุดหนุนการจัดการศึกษาขององค4กรปกครอง สวนท$องถ่ินอีกด$วยประกอบกับเมื่อพิจารณาจากเปRาหมายของแผนยุทธศาสตร4การกระจายอํานาจ พบวา กําหนดเปาR หมายทีจ่ ะถายโอนโรงเรยี นขนาดเล็กกับท$องถ่ิน จํานวน ๑๕,๐๐๐ แหง จากจํานวนโรงเรียนทั้งส้ิน ๓๕,๐๐๐ แหงท่ัวประเทศ โดยพิจารณาจาก“ความพร2อม”ของท$องถิ่นท่ีรับโอนโรงเรียนไปด$วยวามี ประสิทธิภาพในการจัดการศึกษามากน$อยเพียงใดด$วยหลักการดังกลาวจะเปนไปได$มาน$อยเพียงใดนั้นจําต$อง พิจารณาถึงสภาพท่ีเปนอยูจริง ณ ปBจจุบันของการจัดการศึกษาโดยโรงเรียนนิติบุคคลในสังกัดสํานักงาน คณะกรรมการการศึกษาขั้นพ้ืนฐานประกอบกัน ซึ่งกรณีของการยกฐานะเปนจังหวัดจัดการตนเองนั้น จึงจาํ ต$องพจิ ารณาจาก “ความพร2อม” ของจงั หวัดเปนหลัก นอกจากน้ี กรณีการจัดการศึกษาภายใต$โครงสร$างจังหวัดจัดการตนเองนั้น ลําพังเพียงการตราพระ ราชกฤษฎีกายกฐานะจังหวัดหนึ่งจังหวัดใดข้ึนเปนจังหวัดจัดการตนเองและมีสถานะเปนราชการบริหารสวน ท$องถ่ินน้ัน มไิ ดห$ มายความวาจังหวัดจัดการตนเองแหงน้ันจะเปนราชการสวนท$องถ่ินมีความพร$อมในลักษณะ เดียวกบั “กรุงเทพมหานคร” ทเี่ ปน= ราชการสวนทอ2 งถน่ิ รปู แบบพิเศษและมี “กฎหมาย” เฉพาะของตนเอง ที่กําหนดอํานาจหน2าที่เป=นกรณีเฉพาะเอาไว2 ซึ่งแผนปฏิบัติการ ฯ (ฉบับท่ี ๒) ได2จัดให2กรุงเทพมหานคร เป=นองคกรปกครองสวนทอ2 งถิน่ ขนาดใหญพิเศษและมีความพร2อมสงู มากท่ีสามารถรับโอนภารกิจจากสวน ราชการได2ทุกภารกิจทั้งภารกิจเดิมและภารกิจใหม๙ในขณะที่จังหวัดจัดการตนเองตางท่ีปรากฏในราง กฎหมายน้ันมิได2มีลักษณะพิเศษดังกลาว จึงไมอาจดําเนินการอยางคลองตัวใด ๆ ในลักษณะเดียวกับ กรุงเทพมหานครท่ีมีกฎหมายเฉพาะน่ันเอง๑๐ซ่ึงหลักเกณฑ4ความพร$อมดังกลาวนั้น ผู2วิจัยเห็นวาจะต2อง หมายความถึง“จังหวัดที่มีขีดความสามารถในการพ่ึงพาตนเองในทางการคลังได2สูง หรือจังหวัดที่เป=น ศูนยกลางของภมู ิภาคตาง ๆ ประกอบกับความตื่นตัวและความพร2อมของภาคประชาชนประกอบด2วย”ซึ่ง สอดคล$องกับแนวความคิดของนักวิชาการหลายทานที่เห็นวาการยกฐานะขึ้นเปนจังหวัดนั้นไมสามารถทํา พร$อมกันได$ทั้งประเทศ หากขึ้นอยูกับความพร$อมของแตละจังหวัดน้ัน ๆ๑๑ ซ่ึงโดยแท$ที่จริงแล$วการจัด การศึกษาโดยท$องถิ่นน้ันก็เปนข$อเสนอท่ีมีการดําเนินการมากอนแล$วภายใต$ “พระราชบัญญัติกําหนดแผน และข้ันตอนการกระจายอํานาจให2แกองคกรปกครองสวนท2องถ่ิน พ.ศ. ๒๕๔๒” ข้ึนใช$บังคับและมีการต้ัง “คณะกรรมการกระจายอํานาจให2แกองคกรปกครองสวนท2องถิ่น” ข้ึนเพ่ือดําเนินการตามกฎหมายดังกลาว ตอเน่ืองเรื่อยมาจนถึงปBจจุบัน๑๒ ซ่ึงข$อเท็จจริงปรากฏวารัฐไมสามารถโอนโรงเรียนทั้งหมดท่ีมีอยูไปสังกัด ท$องถิ่นได$ เนื่องจากการถายโอนนั้นจําต2องถายโอนทั้งสถานศึกษา บุคลากร รวมทั้งเงินงบประมาณที่ใช2 สําหรับการจัดการศึกษาไปให2แกท2องถ่ินด2วยซ่ึงรัฐไมอาจดําเนินการในด$านงบประมาณสวนนี้ได$ทั้งหมด ประการหน่งึ นอกจากน้ี การถายโอนสถานศึกษาไปสังกัดองค4กรปกครองสวนท$องถิ่นยังประสบกับปBญหาด$าน บคุ ลากรท่ีไมพรอ$ มทีจ่ ะถายโอนดว$ ย เน่อื งจากบุคลากรเหลานี้ทเี่ ดมิ เปนบุคลากรที่อยูในสังกัด “คณะกรรมการ ๙แผนการกระจายอํานาจให$แกองค4กรปกครองสวนทอ$ งถนิ่ (ฉบบั ที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๕๑ และแผนปฏบิ ัตกิ ารกาํ หนดขั้นตอนการกระจาย อาํ นาจใหแ$ กองคก4 รปกครองสวนท$องถ่ิน (ฉบับท่ี ๒) ๑๐ศ.ดร.สรุ พล นติ ไิ กรพจน4. สัมภาษณ4. วนั ที่ ๒๑ ธันวาคม ๒๕๕๘ ๑๑รศ.ดร.ชลติ า รกั ษพ4 ลเมอื ง สัมภาษณ4 วนั ที่ ๙ ธันวาคม ๒๕๕๘ ๑๒โปรดดรู ายละเอยี ดในบทที่ ๒ ในหวั ขอ$ “แผนและขนั้ ตอนการกระจายอาํ นาจ” กบั “การจดั การศกึ ษา” รายงานวิจยั ฉบบั สมบรู ณเร่ือง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศึกษาในระดบั จงั หวัด เพ่ือพฒั นาคุณภาพการศกึ ษา

๑๕๖ ข$าราชการครูและบุคคลทางการศึกษา” ในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการก็จะต$องถูกถายโอนไปเปนบุคคลากร ของท$องถิ่นและอยูภายใต$องค4กรการบริหารงานบุคคลของท$องถ่ินนั้น ๆ ตามพื้นที่ที่สถานศึกษาน้ันตั้งอยู ซ่ึงเง่ือนไขเหลานี้สงผลให$การถายโอนสถานศึกษาท่ีดําเนินการมาตั้งแตปT พ.ศ. ๒๕๔๒ ไมคืบหน$าเทาที่ควร๑๓ ซ่ึง “ความพร$อม” ดังกลาวยอมหมายความถึงเฉพาะสถานศึกษาที่ได$รับความยอมรับด$านมาตรฐานในการจัด การศึกษา สงผลให$สถานศึกษาเหลานี้สามารถรับนักเรียนเข$าศึกษาในสถานศึกษามากขึ้น ซึ่งการมีนักเรียน จาํ นวนมากนนั้ ก็ยอมสงผลให$สถานศึกษามรี ายได$มากขน้ึ และสามารถระดมทรัพยากรจากผ$ูปกครองหรือชุมชน มาเพอื่ ใชใ$ นการสนับสนุนการจัดการศึกษาได$มากขึ้นตามไปด$วย ซึ่งรายได$ที่เพิ่มขึ้นนี้ยอมสงผลให$สถานศึกษา เหลานี้สามารถพึ่งพาตนเองได$ อันนํามาสูการที่สถานศึกษาสามารถท่ีจะจัดระบบการบริหารจัดการการศึกษา ท้ังด$านวิชาการ การงบประมาณ การบริหารงานบุคคล ตลอดจนการบริหารงานท่ัวไปของตนเองอยาง เหมาะสมกับสถานศึกษานั้น ๆ ได$มากขึ้นตามไปด$วย ซึ่งเมื่อพิจารณาจากหลักเกณฑ4ดังกลาว๑๔ผ2ูวิจัยเห็นวา “ความพร2อมด2านวชิ าการ” ยอมหมายความถึงความพร$อมทั้งด$านวิชาการซึ่งมิได$หมายความถึงเฉพาะกรณีที่ สถานศึกษานั้นเปนสถานศึกษาที่จัดการศึกษาที่โดดเดนด$านผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาของนักเรียนแตเพียง ประการเดียวไม หากแตความพร$อมด$านวิชาการน้ียังหมายความรวมถึงความพร$อมด$านสถานศึกษา รวมทั้ง ด$านสิ่งสนับสนุนทางการศึกษาอืน่ ๆ ประกอบกันด$วยซ่งึ ความพรอ$ มด$านวิชาการน้ีจัดได$วาเปนพื้นฐานหลักของ ความพร$อมของสถานศึกษาท่ีมีสวนอยางสําคัญในการท่ีจะสงเสริมให$สถานศึกษาน้ัน ๆ สามารถปรับเปลี่ยน ไปสูการบริหารจัดการการศึกษาในลักษณะอิสระและคลองตัวด$วย สวน “ความพร2อมด2านงบประมาณ” กย็ อมหมายความวาสถานศึกษาแหงนนั้ มรี ายได$มากเพยี งพอท่ีจะสามารถบรหิ ารจดั การการศึกษาได$โดยไมต$อง พ่ึงพาเงินงบประมาณรายหัวท่ีได$รับการสนับสนุนจากรัฐ ประกอบกับจะต$องมีทรัพย4สินท่ีเพียงพอตอการใช$ ประโยชน4และจัดหารายได$หรือประโยชน4จากทรัพย4สินของตนเองตามความเหมาะสม และสามารถบริหาร จัดการทรัพย4สินและแสวงประโยชน4จากทรัพย4สินของตน ตลอดจนสามารถที่จะระดมทรัพยากรอ่ืนเพื่อ นํามาใช$ในการสงเสริมการจัดการศึกษาได$อยางเพียงพอตอการจัดการศึกษาของสถานศึกษานั้นๆ สําหรับ “ความพรอ2 มดา2 นบคุ ลากร” นั้น เมื่อพิจารณาจากข$อเสนอทั้งสามรูปแบบของสภาปฏิรูปแหงชาติแล$ว พบวา การบริหารงานบุคคลของสถานศึกษาในทั้งสามรูปแบบนี้เปนรูปแบบท่ีแตกตางจากการบริหารจัดการ การศึกษาในรูปแบบของสวนราชการในสังกัดของกระทรวงศึกษาธิการ ซึ่งการปรับเปลี่ยนสถานศึกษา นิติบุคคลไปสูรูปแบบใด ๆ ทั้งสามรูปแบบนั้นจะเปนการปรับเปลี่ยนระบบการบริหารงานบุคคลท้ังระบบของ สถานศึกษาจากระบบราชการไปเปนระบบอ่ืนแล$วแตกรณี เพราะฉะนั้น ความพร$อมของบุคลากรของ สถานศึกษาจึงมีความจําเปนอยางย่ิง กลาวคือ บุคลากรกลุมผู$บริหารสถานศึกษาจะต$องมีความรู$ความเข$าใจ ระบบการบริหารจัดการการศึกษาระบบใหม สวนบุคลากรในระดับครู คณาจารย4และบุคลากรทางการศึกษา อ่ืนก็จําต$องมีการปรับเปลี่ยนสถานะจาก “ข$าราชการ” เปน “พนักงานของรัฐ”หรือเปน “พนักงานของ ท$องถิน่ ” ที่อยูภายใต$ระบบการประเมินผลการปฏบิ ัตงิ านแตกตางไปจากระบบราชการโดยสน้ิ เชิง และสําหรับ “ความพร2อมด2านการบริหารงานทั่วไป” นั้นยอมหมายความวาสถานศึกษาจะต$องมีความพร$อมในการวาง แผนการบรหิ ารงานการศึกษา การจัดระบบการบริหารและพัฒนาองค4กร การพัฒนามาตรฐานการปฏิบัติงาน การดําเนนิ งานธุรการตาง ๆ หรอื การบริหารงานทั่วไปด$านอื่น ๆ อันจะสงผลให$สถานศึกษาสามารถที่จะระดม ทรัพยากรเพื่อการสนับสนุนการจัดการศึกษา การประชาสัมพันธ4งานการศึกษา การสงเสริม สนับสนุนและ ประสานการจัดการศกึ ษาของบุคคล ชุมชน องค4กรหนวยงานและสถาบันสังคมอื่นท่ีจัดการศึกษาและสามารถ ประสานงานการจัดการศึกษากับสวนภูมิภาคและสวนท$องถิ่นได$เปนอยางดี โดยเฉพาะการสนับสนุน ๑๓ศ.ดร.สุรพล นิติไกรพจน4. สัมภาษณ4. วันที่ ๒๑ ธันวาคม ๒๕๕๘ ๑๔โปรดดูรายละเอียดในบทที่ ๓ รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเร่อื ง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศึกษาในระดบั จังหวัด เพอื่ พฒั นาคณุ ภาพการศึกษา

๑๕๗ งบประมาณการระดมทุนในการจัดการศึกษาให$แกสถานศึกษาอีกด$วย เพราะฉะน้ัน เมื่อพิจารณาประกอบกับ เปาR หมายตามแผนยทุ ธศาสตร4การกระจายอํานาจของสภาปฏิรูปแหงชาติที่ต้ังเปRาหมายเอาไว$วาจะดําเนินการ ถายโอนสถานศึกษาไปสังกัดองค4กรปกครองสวนท$องถ่ินจํานวน ๑๕,๐๐๐ แหง จากจํานวนโรงเรียนท้ังสิ้น ๓๕,๐๐๐ แหงท่ัวประเทศน้ัน ผู2วิจัยเห็นวาไมอาจเป=นไปได2เนื่องจากเมื่อพิจารณาจากเง่ือนไขความพร2อม ของสถานศึกษาตามท่ีได2นําเสนอไปแล2วน้ัน พบวาสถานศึกษาที่มีความพร2อมดังกลาวจึงมีแตเพียง สถานศึกษาขนาดใหญท่ีมีผู2เรียนตั้งแต ๑,๕๐๐-๒,๔๙๙ คนหรือขนาดใหญพิเศษที่มีผ2ูเรียนตั้งแต ๒,๕๐๐ คน ขึ้นไปเทาน้ัน ซ่ึงเมื่อพิจารณาจากข2อมูล ณ ปLจจุบัน พบวา สถานศึกษาในสังกัดของ กระทรวงศึกษาธิการในลักษณะเชนนี้มีอยูรวมกันเพียง ๖๙๒ แหงหรือคิดเป=นร2อยละ ๒.๒๕ เทาน้ัน ซ่ึงการพิจารณานี้ยังไมรวมไปถึง “ความสมัครใจของบุคลากร”ท่ีเป=นเง่ือนไขท่ีสําคัญประการหนึ่งของ การประเมนิ ความพรอ2 มสาํ หรบั การถายโอนอกี ดว2 ย ตารางแสดงขอ2 มูลขนาดของโรงเรียนในสงั กัดสาํ นกั งานคณะกรรมการการศกึ ษาขั้นพ้นื ฐาน ขนาดโรงเรียน จํานวนนักเรยี น จาํ นวนโรงเรยี น รอยละ ขนาดท่ี 1 นอยกวา 20 คน 1,059 3.44 21 - 40 คน 2,488 8.07 รวม 41 - 60 คน 3,388 10.99 ขนาดท่ี 2 61 - 80 คน 3,515 11.41 ขนาดที่ 3 81 - 100 คน 2,768 8.98 ขนาดท่ี 4 101 - 120 คน 2,359 7.66 ขนาดท่ี 5 15,577 50.55 ขนาดที่ 6 121 - 200 คน ขนาดที่ 7 201 - 300 คน 6,791 22.04 รวมท้ังสนิ้ 301 - 499 คน 3,547 11.51 500 - 1,499 คน 2,310 7.5 1500 - 2,499 คน 1,899 6.16 ต้งั แต 2,500 คนข้นึ ไป 390 1.27 302 0.98 30,816 100 ๖.๓ บทวิเคราะหเกีย่ วกบั “หลกั การกระจายอาํ นาจทางการศกึ ษา” เมื่อพิจารณาจากโครงสร$างการบริหารราชการของกระทรวงศึกษาธิการพบวาภายใต$เงื่อนไขของ กฎหมายวาด$วยการศึกษาแหงชาตทิ ก่ี ําหนดให$กระทรวงศึกษาธิการจะต$องกระจายอํานาจการบริหารและการ จัดการศกึ ษาท้ังด$านวชิ าการ งบประมาณ การบริหารงานบคุ คล และการบริหารท่ัวไป ไปยังคณะกรรมการเขต พื้นท่ีการศกึ ษาและสถานศึกษาน้นั “มิได2มีลักษณะเป=นการกระจายอํานาจตามหลักการกระจายอํานาจทาง ปกครอง” (Decentralization) ที่เป=นวิธีการท่ีรัฐมอบอํานาจปกครองบางสวนให2องคกรอื่นนอกจาก ราชการบริหารสวนกลางไปจัดทาํ บริการสาธารณะบางอยางโดยมีอิสระตามสมควร และไมข้ึนอยูในความ บังคับบัญชาของราชการบริหารสวนกลาง หากแตอยูภายใต2การกํากับดูแลตามกฎหมาย โดยหนวยรับ การกระจายอาํ นาจจะต2องมีฐานะเป=น “นิติบุคคล” แยกออกจากสวนราชการสวนกลางเทาน้ัน”๑๕ในขณะ ๑๕โปรดดรู ายละเอียดในบทที่ ๑ รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบูรณเรอื่ ง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศกึ ษาในระดบั จงั หวัด เพื่อพัฒนาคณุ ภาพการศึกษา

๑๕๘ ที่แท$จริงแล$วการบริหารจัดการการศึกษาโดยเขตพ้ืนท่ีการศึกษาเปนการบริหารจัดการศึกษาโดยราชการ สวนกลางในลักษณะของการแบงอํานาจ (Deconcentration) บางสวนของราชการบริหารสวนกลางคือ กระทรวงศึกษาธิการโดยสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพ้ืนฐานไปยังหนวยงานในสังกัดของราชการ บริหารสวนกลางคือเขตพื้นที่การศึกษา สวนสถานศึกษานั้นแม$จะเปนนิติบุคคลโดยผลของกฎหมายหากแต กลับ “มิไดม2 ีสถานะเปน= หนวยงานหรอื องคกรกึ่งอิสระ” (Semi-Autonomous Body) อันจะไมอยูในสาย การบังคับบัญชาของราชการบริหารสวนกลางที่จะสามารถเป=นหนวยรับการกระจายอํานาจในลักษณะ ตัวแทนรับมอบอํานาจ (Delegation) ที่อยูภายใต2การกํากับดูแลจากราชการสวนกลางแตอยางใด๑๖ ประกอบกับเมื่อพิจารณาจากอํานาจหน$าที่ของสถานศึกษา ผู$บริหารสถานศึกษา ตลอดจนอํานาจของ กระทรวงศึกษาธิการ สํานักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานและสํานักงานเขตพื้นท่ีการศึกษาที่มีตอ สถานศึกษาแล$ว พบวา“อํานาจที่กฎหมายกําหนดให2กระทรวงศึกษาธิการจะต2องกระจายไปยังสถานศึกษา นั้นมิได2มีลักษณะเป=นการกระจายอํานาจในลักษณะการโอนอํานาจ (Devolution) ท้ังหมดไปยัง สถานศึกษาแตอยางใด ตรงกันข2ามอํานาจหน2าที่ของสถานศึกษาท่ีปรากฏในกฎหมายจึงมีลักษณะเป=น อํานาจอยางเดยี วกันกบั อาํ นาจของกระทรวงศกึ ษาธิการที่สงมอบผานมายังสถานศึกษาในฐานะหนวยงาน ของรัฐที่ทําหน2าที่แทนราชการสวนกลาง” อีกท้ังการดําเนินการใด ๆ อันเก่ียวกับการบริหารจัดการ การศึกษาในสวนของสถานศึกษายังถูกกําหนดให$ต$องเปนไปตาม “ระเบียบกระทรวงศึกษาธิการวาด$วยการ บริหารจัดการและขอบเขตการปฏิบัติหน$าท่ีของสถานศึกษาขั้นพ้ืนฐานท่ีเปนนิติบุคคลในสังกัดของเขตพื้นท่ี การศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๖” ที่เปนกรอบในการดําเนินการตามอํานาจหน$าที่ของสถานศึกษาอีกด$วย ซ่ึงลักษณะ ดังกลาวน้ียอมแสดงให2เห็นชัดเจนวา แม2กฎหมายจะมีเจตนารมณที่จะให2สถานศึกษาสามารถบริหาร จัดการการศึกษาได2อยางคลองตัวและเป=นอิสระโดยการกําหนดให2สถานศึกษามีฐานะเป=นนิติบุคคลและ เป=นหนวยรับการกระจายอํานาจทางการศึกษาก็ตาม “หากแตสถานศึกษากลับไมอาจดําเนินการตาม อํานาจหน2าทขี่ องตนได2อยางอิสระคลองตัว เน่ืองจากกฎหมายมิได2กําหนดกลไกที่จะรองรับความเป=นอิสระ ของสถานศึกษาแตประการใด อันสงผลให2การดําเนินการใด ๆ ของสถานศึกษายังคงต2องเป=นไปภายใต2 หลักเกณฑท่ีกระทรวงศึกษาธิการโดยสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพ้ืนฐานกําหนดขึ้นอยาง เครงครัด” อีกด$วย ลักษณะดังกลาวสงผลให$แม$สถานศึกษาจะมีสถานะเปนนิติบุคคลโดยผลของกฎหมายที่ ยอมมีสิทธิในการถือครองกรรมสทิ ธใิ์ นทรัพย4สนิ สามารถทาํ นิติกรรมเพ่อื ใหม$ ผี ลผกู พันตามกฎหมายในลักษณะ เดียวกับบคุ คลธรรมดาได$ก็ตาม หากแตสถานศึกษานั้นกลับมิได$มีสถานะเปนสวนราชการตามกฎหมายวาด$วย วธิ กี ารงบประมาณแตประการใด ซึง่ ยอมหมายความวาสถานศึกษายอมไมอาจสามารถจัดทําคําของบประมาณ และเปนหนวยเบิกจายงบประมาณได$เอง หากแตตอ$ งดําเนินการโดยยนื่ คาํ ขอผานสํานักงานเขตพ้ืนท่ีการศึกษา ท่ีเปนหนวยงานในสังกัดของสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพื้นฐานไปยังคณะกรรมการการศึกษาขั้น พ้ืนฐานในฐานะผ$ูบังคับบัญชา ตามกฎหมายระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการแทน เพราะฉะนั้น การบริหารจัดการการศึกษาโดย“สถานศึกษา” จึงเป=นการบริหารจัดการศึกษาโดยราชการสวนกลางใน ลักษณะของการแบงอํานาจ (Deconcentration) บางสวนของราชการบริหารสวนกลางคือ กระทรวงศึกษาธิการโดยสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพ้ืนฐานไปยังหนวยงานในสังกัดของ ราชการบรหิ ารสวนกลางในพ้ืนท่ีคือสถานศึกษา เทานั้น ๑๖โปรดดูรายละเอยี ดในบทท่ี ๒ รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเร่อื ง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศึกษาในระดบั จังหวดั เพ่อื พัฒนาคณุ ภาพการศกึ ษา

๑๕๙ เพราะฉะน้ัน การพยายามแก$ไขหรือปรับเปลี่ยนให$สถานศึกษามีความคลองตัวและเปนอิสระมากขึ้น โดยใช$แนวคิดจังหวัดจัดการตนเองโดยกลับไปตั้งฐานที่จังหวัดอาจไมเหมาะสมและไมใชวิธีการแก$ไขปBญหาที่ ตรงประเด็น๑๗นอกจากนี้ เมอื่ พจิ ารณาเชิงโครงสรา$ งของกระทรวงศกึ ษาธิการ พบวาได$ถูกออกแบบมาเพื่อให$มี การกระจายอาํ นาจไปยงั สถานศึกษา โดยมเี ขตพ้ืนท่ีการศึกษาเปนเสมือนพ่ีเลี้ยงให$แกสถานศึกษาเพราะฉะน้ัน เมื่อการกระจายอํานาจทางการศึกษาไมสามารถดําเนินการได$ตามเจตนารมณ4ของกฎหมายวาด$วยการศึกษา แหงชาติ กระทรวงศึกษาธิการอาจดําเนินการปรับปรุงหรือแก$ไขกระบวนการ วิธีการ หรือเงื่อนไขของการ กระจายอํานาจที่ปBจจุบันอยูภายใต$ “กฎกระทรวงกําหนดหลักเกณฑและวิธีการกระจายอํานาจการบริหาร และการจัดการศึกษา พ.ศ. ๒๕๕๐” และ“ประกาศสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพ้ืนฐาน เร่ือง การกระจายอํานาจการบริหารและจัดการการศึกษาของเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาขั้น พ้ืนฐานไปยังคณะกรรมการ สํานักงานเขตพ้ืนที่การศึกษา และสถานศึกษาในสังกัดสํานักงาน คณะกรรมการการศึกษาข้ันพ้ืนฐาน พ.ศ. ๒๕๕๐”ซึ่งตางกําหนดเง่ือนไข วิธีการกระจายอํานาจโดยคํานึงถึง “ความพรอ2 ม” ของหนวยรับการกระจายอํานาจคือสถานศึกษาเชนเดียวกันให$เหมาะสม๑๘ นอกจากน้ี ผู2วิจัย เห็นวากระทรวงศึกษาธิการควรเรงดําเนินการตรากฎหมาย ซ่ึงเป=นเสมือน “เคร่ืองมือ” ของสถานศึกษา เพ่ือรองรับความเป=นนิติบุคคลของสถานศึกษาให2สามารถดําเนินการได2อยางสมบูรณโดยไมจําเป=นต2อง แก2ไขเปลี่ยนแปลงโครงสร2างการบริหารจัดการการศึกษาตามท่ีกําหนดไว2ในพระราชบัญญัติการศึกษา แหงชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ แตอยางใด ซึ่งสอดคล$องกับความเห็นของนักวิชาการหลายทานท่ีไมเห็นด$วยกับการ กระจายอํานาจทางการศึกษาโดยให$สถานศึกษานิติบุคคลอยูภายใต$จังหวัดจัดการตนเอง ซึ่งภายใต$โครงสร$าง การบรหิ ารจัดการแบบจังหวดั จัดการตนเองท่ีดําเนินการจัดการศกึ ษาและราชการสวนภูมิภาคถูกยุบเลิกไปโดย ผลของกฎหมายนั้น “ธรรมาภิบาล” ของผ$ูบริหารเปนสิ่งสําคัญ อยางไรก็ตาม แม$จะมีการกระจายอํานาจ ให$แกจังหวัดตามข$อเสนอก็ตาม สําหรับด$านมาตรฐานวิชาการยังควรเปนหน$าท่ีของ“กระทรวงศึกษาเป=น ผ2ูกําหนดมาตรฐานกลางและนโยบายด2านการศึกษาของชาติ” ท้ังนี้เพ่ือให$การจัดการศึกษาน้ันมีความ หลากหลายหากแตเปนเอกภาพด$านวิชาการเพ่ือพัฒนาคุณภาพมาตรฐานการศึกษาของชาติให$ดีข้ึนตอไป๑๙ ซึ่งรฐั จาํ เปนต$องพัฒนา “ระบบและกลไกการตรวจสอบ” การจัดการศึกษาโดยจังหวัดจัดการตนเองขึ้น ทั้งน้ี เพื่อให$ประชาชนได$รับหลักประกันวาองค4กรปกครองสวนท$องถ่ินนั้นดําเนินการจัดการศึกษาภายใต$มาตรฐาน ของชาตนิ ั่นเอง๒๐ ๖.๔ ขอ2 เสนอและแนวทางการดําเนนิ การตามข2อเสนอ โดยท่ีการดําเนินการศึกษาวิจัยน้ี เปนการศึกษาวิจัยกฎหมายโดยมีวัตถุประสงค4หลักเพ่ือศึกษา วิเคราะห4เปรียบเทียบรูปแบบท่ีเหมาะสมของการบริหารจัดการสถานศึกษานิติบุคคลท่ีอยูในสังกัดของ สาํ นักงานคณะกรรมการการศกึ ษาข้ันพื้นฐานตามข$อเสนอของสภาปฏริ ปู แหงชาติ (สปช.) เพราะฉะนั้น เนื้อหา ในสวนนี้ ผู$วิจัยจะได$นําเสนอถึงข$อเสนอแนะและแนวทางการดําเนินการตามข$อเสนอเพื่อเปนข$อมูล ประกอบการพิจารณาของกระทรวงศึกษาธิการตอไป อยางไรก็ตาม โดยที่การศึกษาวิจัยนี้เปนการศึกษาวิจัย ที่เกิดขึ้นในระหวางที่ประเทศไทยอยูในชวงของการดําเนินการยกรางรัฐธรรมนูญฉบับถาวรขึ้นใหม ๑๗ศ.ดร.สมหวงั พิธิยานวุ ฒั น4. สมั ภาษณ4. วนั ที่ ๒๔ ธนั วาคม ๒๕๕๘ ๑๘ศ.ดร.สมหวงั พิธยานวุ ฒั น4. สมั ภาษณ4. วนั ที่ ๒๔ ธนั วาคม ๒๕๕๘ ๑๙รศ.ดร.ชนิตา รกั ษพ4 ลเมือง. สัมภาษณ4.วนั ท่ี ๙ ธนั วาคม ๒๕๕๘ ๒๐กิตติรตั น4 มังคละครี ี . สัมภาษณ4. วนั ที่ ๑๒ พฤศจิกายน ๒๕๕๘ รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเร่อื ง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศกึ ษาในระดบั จงั หวดั เพอ่ื พฒั นาคุณภาพการศึกษา

๑๖๐ ดังนั้น ข$อเท็จจริงและข$อกฎหมายท่ีได$นํามาเปนกรอบในการจัดทําข$อเสนอน้ีจึงเปนข$อเท็จจริงและ ขอ$ กฎหมายที่เปนอยใู นสภาพปจB จุบนั (กุมภาพันธ4 ๒๕๕๙) เปนเกณฑ4 เม่ือพิจารณาจากบทวิเคราะห4ทางกฎหมายทั้งด$านโครงสร$างการบริหารราชการแผนดิน ด$านความ พร$อม และหลักการกระจายอํานาจดังกลาวข$างต$น ผู2วิจัยเห็นวาการดําเนินการเพื่อปรับปรุงระบบการ บริหารจัดการการศึกษาของสถานศึกษานิติบุคคลในสังกัดของสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้น พื้นฐานเพื่อให2มีความคลองตัวและเป=นอิสระนั้น กระทรวงศึกษาธิการอาจเลือกดําเนินการได2ในหลาย รูปแบบ ซ่ึงการเลือกที่จะดําเนินการรูปแบบหนึ่งรูปแบบใดก็ตามยอมต2องขึ้นอยูกับ “นโยบายของรัฐ” เป=นสาํ คญั ดงั นี้ ๖.๔.๑ ข2อเสนอและแนวทางการดําเนินการตามข2อเสนอตอกรณีการจัดการศึกษาโดยท2องถิ่น ขนาดใหญหรอื การจัดการศึกษาโดยจงั หวดั ในรปู แบบ “จังหวัดจัดการตนเอง” โดยท่ีการจัดการศึกษาโดยท$องถ่ินขนาดใหญหรือการจัดการศึกษาโดยจังหวัดในรูปแบบของจังหวัด จัดการตนเองน้ัน เปนการดําเนินการท่ีไมเพียงเปล่ียนแปลงรูปแบบการบริหารจัดการการศึกษาที่เปนการ ดําเนนิ การภายในกระทรวงศกึ ษาธกิ าร หากแตเปนการเปลี่ยนแปลงท่ีกระทบตอโครงสร$างการบริหารราชการ แผนดนิ และเก่ียวขอ$ งกบั หนวยงานอื่น อนั ได$แก กระทรวงมหาดไทยและราชการสวนท$องถิ่นอ่ืนซ่ึงล$วนแล$วแต มีกฎหมายกําหนดอํานาจหน$าที่ของตนเองไว$อยางชัดเจนทั้งส้ิน และโดยท่ีการจัดการศึกษาน้ันเปนบริการ สาธารณะท่ี “รัฐ” ซ่งึ ยอมหมายความถึง “กระทรวงศึกษาธิการ” เปนหนวยงานหลักที่มีอํานาจหน$าท่ีในการ จัดการศึกษา เพราะฉะนัน้ หากรัฐไทยรบั แนวความคิดเกยี่ วกับจังหวัดจดั การตนเองตามรางของคณะกรรมการ ปฏริ ูปกฎหมายมาใช$ ผู$วจิ ยั เหน็ วาจําต$องมกี ารดาํ เนนิ การท่ีสาํ คญั ในสองประการ ดังน้ี ๑. การดําเนินการระยะเรงดวน โดยท่ีแนวทางการดําเนินการดังกลาวน้ีไมได$มีผลเพียงเฉพาะภายในกระทรวงศึกษาธิการเทานั้น หากแตมผี ลตอหนวยงานอน่ื ทล่ี $วนแล$วแตมีกฎหมายกาํ หนดอํานาจหน$าท่ีไว$เปนการเฉพาะท้ังส้ิน เพราะฉะนั้น การดาํ เนินการนีจ้ ึงจําตอ$ งมคี วามชดั เจนและดาํ เนนิ การสองประการตอไปน้ี กลาวคือ ประการท่ีหน่ึง การดําเนินการภายใต$ข$อเสนอดังกลาวยังจําเปนท่ีจะต$องอาศัยนโยบายท่ีชัดเจน เกี่ยวกับการยอมรับเอาแนวความคิดเก่ียวกับการบริหารราชการในลักษณะของจังหวัดจัดการตนเอง๒๑ มาใช$ ในประเทศไทยโดยการตราเปน “พระราชบัญญัติ” ขึ้นใช$บังคับโดยกําหนดเน้ือหาให$จังหวัดท่ีมีความพร$อม สามารถยกฐานะข้ึนเปนจังหวัดจัดการตนเอง พร$อมท้ังกําหนดอํานาจหน$าท่ีให$จังหวัดจัดการตนเองดังกลาว เปนหนวยจดั การศกึ ษาตามกฎหมายเอาไว$และ ประการท่ีสอง เพื่อให$การดําเนินการตามข$อเสนอเปนไปอยางมีประสิทธิภาพ การดําเนินการนี้ จําเปนต$องมีการตรา “พระราชบัญญัติ” ที่กําหนดเนื้อหาอันสงผลให$มีการยกเลิกกฎเกณฑ4หรือเง่ือนไขการ บริหารจัดการการศึกษาในระบบเดิมในปBจจุบันและกําหนดอํานาจหน$าที่ข้ึนใหม ซ่ึงในกรณีน้ียอมหมายความ ถงึ อาํ นาจหน$าทใ่ี นการจดั การศกึ ษาใหแ$ กหนวยงานอ่ืนที่เกี่ยวข$องได$ ซ่ึงกฎหมายดังกลาวอาจเปนกฎหมายที่มี สถานะเปน “กฎหมายกลาง” เกี่ยวกับการบริหารจัดการการศึกษา โดยกําหนดหนวยงานท่ีมีอํานาจหน$าท่ีใน การจดั การศึกษา และเนอ้ื หาท่ีเกี่ยวข$องกับการจดั การศึกษาไวท$ ัง้ ระบบ ๒๑ดังทไี่ ดก$ ลาวมาในเนอ้ื หาของรายงานการวจิ ัยในบทกอนหนา$ นว้ี า การบริหารราชการในลักษณะ “จงั หวดั จัดการตนเอง” นั้นเปนเพยี ง แนวความคิดที่ได$รับการนําเสนอสูสาธารณะโดยคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายและองค4กรเอกชนอ่ืน ทั้งน้ี ปBจจุบัน (กุมภาพันธ4 ๒๕๕๙) ยังไม ปรากฎวารัฐไทยไดแ$ สดงความชัดเจนตอขอ$ เสนอน้ีหรอื ไมอยางไร รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบรู ณเรื่อง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศกึ ษาในระดบั จงั หวดั เพื่อพฒั นาคุณภาพการศกึ ษา

๑๖๑ ๒. การดําเนินการในระยะยาว โดยทก่ี รณขี องการยกฐานะจังหวัดทม่ี ีความพร$อมเปนจังหวัดจัดการตนเองนั้น เปนกรณีท่ีกฎหมายได$ กําหนดเงื่อนไขความพร$อมของจังหวัดน้ัน ๆ เอาไว$แล$ว และหากจังหวัดใดท่ีมีเงื่อนไขครบตามเกณฑ4ที่ กฎหมายกําหนด จังหวัดดังกลาวยอมสามารถบริหารจัดการในลักษณะจังหวัดจัดการตนเองตามกฎหมายได$ ซึ่งหลักเกณฑ4ที่สําคัญของการพิจารณาดังกลาวจึงมุงเน$นไปที่ “ความพร2อมของจังหวัด” เปนเกณฑ4ซึ่งจาก ข$อมูลและสถิติทางการศึกษา๒๒ พบวาองค4กรปกครองสวนท$องถ่ินสวนใหญยังไมมีความพร$อมท่ีจะยกฐานะ เปนจังหวัดจัดการตนเองได$พร$อมกัน ดังนั้น หากมีการจัดตั้งจังหวัดจัดการตนเองขึ้นจริงจะมีเพียงองค4กร ปกครองสวนท$องถิ่นขนาดใหญไมกี่แหงเทานั้นท่ีจะมีความพร$อมและสามารถยกฐานะข้ึนเปนจังหวัดจัดการ ตนเองได$ และสงผลให$จังหวัดน้ัน ๆ กลายเปนราชการบริหารสวนท$องถ่ินเต็มพ้ืนท่ีและไมเปนราชการบริหาร สวนภูมิภาคอีกตอไป สภาพเชนน้ียอมแสดงให$เห็นวา“การจัดการศึกษาของสถานศึกษาที่ตั้งอยูในจังหวัด จัดการตนเองซึ่งเดิมเป=นอํานาจของกระทรวงศึกษาธิการทั้งหมดยอมจะถูกโอนไปเป=นของจังหวัดจัดการ ตนเองโดยผลของกฎหมายทนั ที โดยไมจําต2องมีการประเมินความพร2อมของสถานศึกษาแตประการใด”ซ่ึง ยอมหมายความวาจะมสี ถานศกึ ษาอยสู งั กดั ขององคก4 รปกครองสวนทอ$ งถ่ินทั้งระดับบนอันได$แกจังหวัดจัดการ ตนเองและระดับลาง อันได$แก เทศบาลและองค4การบริหารสวนตําบล ท้ังน้ี ข้ึนอยูกับพ้ืนท่ีที่สถานศึกษานั้น ตั้งอยูโดยใช$เขตจังหวัดเปนเกณฑ4ซึ่งกรณีน้ี ผู2วิจัยเห็นวารัฐจําต2องกําหนดมาตรการในการถายโอน สถานศึกษา งบประมาณในการจัดการศึกษา ตลอดจนบุคลากรของสถานศึกษาที่อยูในสังกัดของ กระทรวงศึกษาธิการไปอยูในสังกัดของจังหวัดโดยเร็วเพ่ือให2การบริหารจัดการการศึกษาเป=นไปอยาง ตอเนอ่ื งและมีประสทิ ธภิ าพ ตลอดจนตรากฎหมายเพอื่ รองรับการบริหารจัดการการศึกษาของสถานศึกษา นติ ิบุคคลทอี่ ยูภายใตจ2 ังหวัดข้ึนเป=นการเฉพาะ ทั้งน้ี เพื่อให2สถานศึกษามีความเป=นอิสระและคลองตัวตาม เจตนารมณของการปรับปรุงนั่นเอง อยางไรก็ตามจังหวัดอ่ืนท่ียังไมมีความพร$อมก็จะมีสถานะเปนราชการ บริหารสวนภูมิภาคตามกฎหมายระเบียบบริหารราชการแผนดินซ่ึงการจัดการศึกษาจึงยังเปนอํานาจของ กระทรวงศึกษาธิการโดยผานการบริหารจัดการศึกษาตามโครงสร$างการบริหารจัดการการศึกษาโดย กระทรวงศึกษาธกิ ารตามกฎหมายดงั เดิม อยางไรก็ตาม ข$อเสนอและแนวทางการดําเนินการตามข$อเสนอดังกลาวเปนข$อเสนอท่ีกําหนดข้ึน ภายใต$โครงสร$างการบรหิ ารจัดการการศึกษาของสถานศึกษานิติบุคคลกรณีการจัดการศึกษาโดยท$องถิ่นขนาด ใหญหรือการจัดการศึกษาโดยจังหวัดในรูปแบบ “จังหวัดจัดการตนเอง” ตามเงื่อนไขของ “ราง พระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเองพ.ศ. ….”ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายซ่ึงเปน ข$อเสนอตอการปฏิรูปการศึกษาของสภาปฏิรูปแหงชาติ ซ่ึงผ2ูวิจัยเห็นวาการจัดการศึกษาภายใต2จังหวัด จัดการตนเองตามโครงสร2างของรางกฎหมายดังกลาวไมเหมาะสม ประกอบกับภายใต$หลักการตรวจสอบ และถวงดุล ประกอบกับราชการบริหารสวนภูมิภาคยังคงมีประโยชน4อยูมาก จึงควรคงราชการสวนท$องถ่ิน เอาไว$เพ่ือประโยชน4ของการควบคุมตรวจสอบนั่นเอง อยางไรก็ตาม หากพิจารณาภายใต$หลักการกระจาย อํานาจที่ปรากฎในรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ท่ีกําหนดให$องค4กรปกครองสวน ทอ$ งถ่ินมีอํานาจหน$าที่โดยทั่วไปในการดูแลและจัดทําบริการสาธารณะเพื่อประโยชน4ของประชาชนในท$องถ่ิน และมีความเปนอิสระในการกําหนดนโยบาย การบริหาร การจัดบริการสาธารณะ การบริหารงานบุคคล การเงนิ และการคลงั และมีอํานาจหน$าท่ีของตนเองโดยเฉพาะท้ังน้ี ต$องคํานึงถึงความสอดคล$องกับการพัฒนา ของจังหวัดและประเทศเปนสวนรวมด$วย ประกอบกับกําหนดให$องค4กรปกครองสวนท$องถิ่นมีสิทธิที่จะ ๒๒โปรดดรู ายละเอยี ดในบทท่ี ๓ รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเรื่อง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศึกษาในระดบั จงั หวัด เพ่อื พัฒนาคณุ ภาพการศกึ ษา

๑๖๒ จัดการศึกษาอบรม และการฝ_กอาชีพตามความเหมาะสมและความต$องการภายในท$องถ่ินนั้น และเข$าไปมี สวนรวมในการจัดการศึกษาอบรมของรัฐ โดยคํานึงถึงความสอดคล$องกับมาตรฐานและระบบการศึกษาของ ชาติโดยต$องคํานึงถึงการบํารุงรักษาศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปBญญาท$องถิ่นและวัฒนธรรมอันดีของท$องถิ่น ดว$ ยนัน้ และเพ่อื ให$เปนไปตามหลักการดังกลาว รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ จึงได$ กําหนดให$มี “กฎหมายกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจ”เพื่อกําหนดการแบงอํานาจหน$าท่ีและ จัดสรรรายได$ระหวางราชการสวนกลางและราชการสวนภูมิภาคกับองค4กรปกครองสวนท$องถิ่น และระหวาง องค4กรปกครองสวนท$องถิ่นด$วยกันเอง โดยคํานึงถึงการกระจายอํานาจเพิ่มข้ึนตามระดับความสามารถของ องค4กรปกครองสวนท$องถิ่นแตละรูปแบบ ซึ่งสงผลให$มีการตรา “พระราชบัญญัติกําหนดแผนและข้ันตอน การกระจายอํานาจให2แกองคกรปกครองสวนท2องถ่ิน พ.ศ. ๒๕๔๒”ขึ้นใช$บังคับและมีการต้ัง “คณะกรรมการกระจายอํานาจให2แกองคกรปกครองสวนท2องถ่ิน”ขึ้นเพ่ือดําเนินการตามกฎหมายดังกลาว ซ่ึงได$กําหนดให$คณะกรรมการกระจายอํานาจให$แกองค4กรปกครองสวนท$องถิ่นจะต$องจัดทํา “แผนการ กระจายอํานาจให2แกองคกรปกครองสวนท2องถิ่นและแผนปฏิบัติการ”โดยมีเน้ือหาเพ่ือกําหนดการจัดระบบ การบริการสาธารณะตามอํานาจและหน$าท่ีระหวางรัฐกับองค4กรปกครองสวนท$องถ่ิน และระหวางองค4กร ปกครองสวนท$องถ่ินด$วยกันเอง อกี ท้ังปรับปรุงสัดสวนภาษีและอากร และรายได$ระหวางรัฐกับองค4กรปกครอง สวนท$องถิ่น และระหวางองค4กรปกครองสวนท$องถิ่นด$วยกันเอง โดยคํานึงถึงภาระหน$าท่ีของรัฐกับองค4กร ปกครองสวนท$องถิ่น และระหวางองค4กรปกครองสวนท$องถ่ินด$วยกันเอง ตลอดจนกําหนดหลักเกณฑ4และ ขั้นตอนการถายโอนภารกิจจากราชการสวนกลางและราชการสวนภูมิภาคให$แกองค4กรปกครองสวนท$องถิ่น และอํานาจอื่น ๆ ที่เก่ียวข$อง ซึ่งปBจจุบัน (กุมภาพันธ4 ๒๕๕๙) คณะกรรมการฯ ได$จัดทําและประกาศใช$ บังคบั แผนการกระจายอาํ นาจใหแ$ กองค4กรปกครองสวนท$องถิ่นและแผนปฏิบัติการแล$วจํานวนทั้งส้ินสองฉบับ ได$แก (๑) แผนการกระจายอํานาจให$แกองค4กรปกครองสวนท$องถ่ิน พ.ศ. ๒๕๔๓ และแผนปฏิบัติการกําหนด ขั้นตอนการกระจายอํานาจให$แกองค4กรปกครองสวนท$องถ่ิน พ.ศ. ๒๕๔๕ และ (๒) แผนการกระจายอํานาจ ให$แกองค4กรปกครองสวนท$องถ่ิน (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๕๑ และแผนปฏิบัติการกําหนดขั้นตอนการกระจาย อํานาจให$แกองค4กรปกครองสวนท$องถิ่น ฉบับที่ ๒๒๓ และได$มีการดําเนินการตามกฎหมายดังกลาวตอเน่ือง เร่ือยมาจนถึงปBจจบุ นั ซึง่ ขอ$ เทจ็ จริงปรากฏวา“รฐั ไมสามารถโอนโรงเรียนท้ังหมดท่ีมีอยูไปสังกัดท2องถ่ินได2” เนื่องจากการถายโอนน้ันจําต$องถายโอนทั้งสถานศึกษา บุคลากร รวมท้ังเงินงบประมาณที่ใช$สําหรับการจัด การศึกษาไปให$แกท$องถิ่นด$วย ซ่ึงรัฐไมอาจดําเนินการในด$านงบประมาณสวนน้ีได$ท้ังหมดประการหน่ึง นอกจากนี้ การถายโอนสถานศึกษาไปสังกัดองค4กรปกครองสวนท$องถิ่นยังประสบกับปBญหาด$านบุคลากรที่ ไมพร$อมท่ีจะถายโอนด$วย เนื่องจากบุคลากรเหลาน้ที ี่เดมิ เปนบุคลากรท่ีอยูในสังกดั “คณะกรรมการข$าราชการ ครูและบุคคลทางการศึกษา” ในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการก็จะต$องถูกถายโอนไปเปนบุคคลากรของท$องถิ่น และอยูภายใต$องค4กรการบริหารงานบุคคลของท$องถ่ินน้ัน ๆ ตามพ้ืนที่ที่สถานศึกษานั้นตั้งอยู ซ่ึงเงื่อนไข เหลานีส้ งผลให$การถายโอนสถานศึกษาท่ีดาํ เนินการมาตัง้ แตปT พ.ศ. ๒๕๔๒ ไมมีคืบหน$าเทาที่ควร เพราะฉะนั้น หากพิจารณาแนวทางของการกระจายอํานาจตามหลักการกระจายอํานาจดังท่ีได$กลาว ไว$ข$างต$น ประกอบกับ แนวความคิดที่จะกระจายอํานาจการจัดการศึกษาแกจังหวัดโดยไมยึดโยงกับ รางพระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. …. ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายแล$ว ผู2วิจัย เห็นวาการกระจายอํานาจทางการศึกษาให2แกท2องถิ่นเป=นผู2จัดการศึกษาน้ันยังสามารถดําเนินการได2 หากแตจาํ เป=นที่จะต2องดําเนินการภายใต2เง่ือนไขของพระราชบัญญัติกําหนดแผนและข้ันตอนการกระจาย ๒๓โปรดดูรายละเอยี ดในบทท่ี ๒ รายงานวิจยั ฉบบั สมบรู ณเร่อื ง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศึกษาในระดบั จงั หวดั เพื่อพฒั นาคุณภาพการศกึ ษา

๑๖๓ อํานาจให2แกองคกรปกครองสวนท2องถ่ิน พ.ศ. ๒๕๔๒ อันเป=นกฎหมายท่ีมีอยูแล2ว ท้ังยังได2มีการ ดําเนินการตามกฎหมายนั้นมาเป=นระยะอยางตอเนื่อง โดยผ$ูวิจัยเห็นวาจะต$องมีการดําเนินการท่ีสําคัญ ในสองประการ ดงั น้ี ๑. การดาํ เนินการในระยะแรก โดยท่ีพระราชบัญญัติกําหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอํานาจให$แกองค4กรปกครองสวนท$องถ่ิน พ.ศ. ๒๕๔๒ อันเปนกฎหมายที่มีอยูแล$ว ทั้งยังได$มีการดําเนินการตามกฎหมายนั้นมาเปนระยะอยางตอเนื่อง ประกอบกับเปนกระบวนการถายโอนท่ี ราชการบริหารสวนกลางและราชการบริหารสวนภูมิภาคยังคงอยู หากแตจะคอย ๆ ลดหรือยุติบทบาทจากผ2ูปฏิบัติเปลี่ยนไปให2องคกรปกครองสวนท2องถิ่นเป=นผ2ูปฏิบัติแทน ซึ่งการดําเนินการในลักษณะดังกลาวนี้ รัฐไมจําเป=นต2องถายโอนสถานศึกษาไปเป=นของท2องถิ่นพร2อมกัน ท้ังหมด หากแตรัฐสามารถพิจารณาการถายโอนได2ตามความพร2อมและความเหมาะสมของสถานศึกษา แตละแหงน่ันเอง ท้ังนี้รายละเอียด ข้ันตอน และหลักเกณฑ เง่ือนไขและวิธีการประเมินความพร2อมยอม เป=นไปตามที่กําหนดในกฎหมาย๒๔ ทง้ั น้ี กระบวนการดงั กลาวยงั ได$กําหนดใหอ$ งค4กรปกครองสวนท$องถ่ินท่ีจะ รับการถายโอนจําเปนต$องผานเงื่อนไขการประเมินความพร$อมในการจัดการศึกษากอนอีกด$วย อยางไรก็ตาม ภายใต$ข$อจํากัดของการจัดการศึกษา กฎหมายจึงได$กําหนดให$“สถานศึกษาพิเศษ” ซ่ึงหมายความถึง สถานศึกษาที่จัดการศึกษาขั้นพื้นฐาน สังกัดกระทรวงศึกษาธิการท่ีมีการจัดการศึกษาลักษณะพิเศษ บางประการ ดังตอไปนี้เปนสถานศึกษาท่ไี มต$องถายโอนใหแ$ กทอ$ งถ่ิน ไดแ$ ก (๑) สถานศึกษาท่ีเน$นการจัดการศึกษาเพ่ือความเปนเลิศเฉพาะด$านและมุงให$บริการในเขตพื้นที่ ท่ีกวา$ งขวางกวาเขตขององคก4 รปกครองสวนท$องถ่นิ แหงใดแหงหนง่ึ (๒) สถานศึกษาที่จดั การศึกษาในเชงิ ทดลอง วจิ ยั และพฒั นา (๓) สถานศกึ ษาทจี่ ัดการศึกษาเพือ่ ผ$พู ิการและด$อยโอกาส (๔) สถานศึกษาท่ีจัดต้ังขึ้นเพ่ือให$เปนสถานศึกษาตัวอยางหรือต$นแบบสําหรับการจัดการศึกษาใน ระดับภาค ในระดับจังหวัดหรือในระดบั เขตพืน้ ที่การศกึ ษา (๕) สถานศึกษาระดับประถมศึกษาท่ีมีจํานวนนักเรียนตั้งแต ๓๐๐ คนข้ึนไปหรือสถานศึกษาระดับ มธั ยมศึกษาทม่ี จี าํ นวนนักเรียนตัง้ แต ๑,๕๐๐ คนขึ้นไป (๖) สถานศึกษาท่ียังไมผานเกณฑ4การประเมินมาตรฐานของสํานักงานรับรองมาตรฐานและประเมิน คุณภาพการศึกษา หรือท่ียังขาดความพร$อมด$านบุคลากรและระบบบริหาร ซ่ึงต$องพัฒนามาตรฐานและความ พรอ$ มกอน (๗) สถานศกึ ษาท่มี ีฐานะเปนองค4การมหาชนตามพระราชบญั ญตั ิองค4การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ (๘) สถานศึกษาในโครงการพระราชดําริ หรืออยูในพระบรมราชานุเคราะห4 หรือจัดต้ังขึ้นเพื่อเฉลิม พระเกยี รตใิ นวโรกาสตาง ๆ (๙) สถานศกึ ษาทผี่ ู$บริจาคท่ดี ินและอาคาร ระบุวัตถุประสงค4ให$รัฐเปนผจู$ ัดการศกึ ษาเอง ๒๔กฎกระทรวงกาํ หนดหลักเกณฑ.และวิธีการประเมินความพรอมในการจัดการศึกษาขั้นพ้ืนฐานขององค.กรปกครองสวนทองถ่ิน พ.ศ. ๒๕๔๗ และ ประกาศกระทรวงศึกษาธิการเร่ือง หลักเกณฑ. วิธีการ เงื่อนไข ตัวชี้วัด และระดับคุณภาพในการประเมินความพรอมในการจัด การศกึ ษาขน้ั พ้นื ฐานขององคก. รปกครองสวนทองถิน่ พ.ศ. ๒๕๔๗ อยางไรก็ตาม ผูวิจัยไมไดนําเสนอรายละเอียด เง่ือนไข ตลอดจนปFญหาอุปสรรคของการดําเนินการเพ่ือใหเปHนไปตามพระราชบัญญัติ กําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอาํ นาจ พ.ศ. ๒๕๔๒ เน่อื งจากมิไดอยใู นขอบเขตของรายงานการวจิ ยั นี้ รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบรู ณเร่ือง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศกึ ษาในระดบั จงั หวัด เพือ่ พฒั นาคุณภาพการศกึ ษา

๑๖๔ ดงั น้ัน เมอ่ื พจิ ารณาจากกระบวนการถายโอนดงั กลาว พบวาจําตอ$ งใช$ระยะเวลาพอสมควร หากแตจะ สงผลให$ทอ$ งถิน่ สามารถท่จี ะเปนผ$จู ัดการศกึ ษาได$ “คขู นาน” ไปกับการจัดการศึกษาโดยกระทรวงศึกษาธิการ น่ันเองอยางไรก็ตาม การดําเนินการดังกลาวจะบรรลุผลได2น้ัน รัฐจําต2องถายโอนทั้งภารกิจ งบประมาณ ตลอดจนการจดั สรรบุคลากรใหแ2 กองคกรปกครองสวนท2องถิ่นอยางเหมาะสมและเพียงพออีกด2วย ซึ่งกรณี นี้รัฐจําเปนต$องเรงดําเนินการกําหนดมาตรการท่ีจําเปนในการแก$ไขปBญหาที่สงผลให$ไมสามารถถายโอน งบประมาณไปยังท$องถ่ินได$ตามแผนกระจายอํานาจ ฯ เสียกอน ทั้งน้ี เพ่ือให$การถายโอนบรรลุผลตามที่ ต้งั เปาR หมายเอาไว$ ๒. การดําเนนิ การในระยะยาว โดยท่ีการดําเนินการถายโอนดังกลาวน้ี รัฐไมจําเปนต$องถายโอนสถานศึกษาไปเปนของท$องถ่ินพร$อม กันท้ังหมด หากแตรัฐสามารถพิจารณาการถายโอนได$ตามความพร$อมและความเหมาะสมของสถานศึกษา แตละแหงเพราะฉะน้ัน จึงยอมหมายความวาในระหวางการดําเนินการดังกลาวจะมีสถานศึกษาที่ถูกถายโอน ไปอยูภายใต$สังกัดท$องถ่ิน และขณะเดียวกันสถานศึกษาอื่นยังคงเปนสถานศึกษาท่ีอยูในสังกัดของ กระทรวงศึกษาธิการดังเดิม ซง่ึ กระทรวงศกึ ษาธิการยอมตอ$ ง “มีหน$าที่” สําคญั สองประการ ดงั น้ี ประการท่ีหน่ึง หน$าท่ีในสงเสริม สนับสนุน และการพัฒนาสถานศึกษานิติบุคคลอื่นที่ยังไมมีความ พร$อมเพยี งพอเพื่อใหส$ ามารถปรบั ตวั และเตรยี มความพรอ$ มสาํ หรับรองรบั การถายโอนในอนาคตตอไป ประการท่สี อง โดยท่ีการถายโอนสถานศึกษาไปสงั กัดจังหวัดจะสงผลกระทบโดยตรงตอบุคลากรท่ีอยู ในสังกัดของสถานศึกษา เพราะฉะนั้น ความรู$ความเข$าในของบุคลากรของสถานศึกษาที่มีตอการถายโอนจึง เปนสิ่งสําคัญมาก ซ่ึงกระทรวงศึกษาธิการจําต$องมีหน$าที่ในการจัดทําแผนเตรียมความพร$อมและดําเนินการ เตรียมความพร$อมตลอดจนใหข$ $อมลู ทถ่ี ูกตอ$ งเพอ่ื ประกอบความเข$าใจของบุคลากรด$วย ดังจะเห็นได$จากการที่ มีกฎหมายกําหนดให$การถายโอนสถานศึกษาไปสังกัดองค4กรปกครองสวนท$องถิ่นน้ันจําต$องได$ให$บุคลากรใน สถานศกึ ษาสมัครใจประกอบดว$ ย๒๕ ๖.๔.๒ ข2อเสนอและแนวทางการดําเนินการตามข2อเสนอตอกรณีการจัดการศึกษาโดยโรงเรียนนิติ บคุ คลทีม่ คี วามคลองตัวและไมเปน= สวนราชการในสังกดั กระทรวงศกึ ษาธิการ โดยท่ีข$อเสนอตอการปฏิรูปการศึกษาตามแผนการปฏิรูปประเทศของรัฐบาลนั้น นอกเหนือจากได$มี การเสนอให$ปรบั เปลีย่ นการบรหิ ารจัดการการศึกษาของสถานศกึ ษานิติบคุ คลในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการเดิม ไปเปนการจัดการศึกษาของจังหวัดภายใต$จังหวัดจัดการตนเองแล$ว ยังมีข$อเสนอที่เปนทางเลือกอื่นอีกสอง ประการ อันได$แก การเสนอให$ยกฐานะของสถานศึกษาให$เปน “องคการมหาชน” โดยการตราพระราช กฤษฎีกาตามพระราชบัญญัติองค4การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ กับข$อเสนอให$ยกฐานะของสถานศึกษาให$มีความ เปนอิสระในลกั ษณะเดยี วกับมหาวทิ ยาลัยในกาํ กับของรัฐ ซึ่งโดยผลทางกฎหมายแล$วสถานศึกษาในลักษณะนี้ ก็ยอมจะมีสถานะเปนองค4การมหาชนเชนกัน หากแตเปน “องคการมหาชนที่มีกฎหมายจัดต้ังเป=นการ เฉพาะ”๒๖ซง่ึ ไมได$มคี วามแตกตางกนั เทาใดนัก ซึง่ ผ$วู ิจยั จะไดน$ ําเสนอข$อเสนอและการดําเนินการตามข$อเสนอ ไปพรอ$ มกนั ๒๕ประกาศกระทรวงศึกษาธิการเร่ือง วิธีการและเงื่อนไขการแสดงถึงความสมัครใจให$โอนสถานศึกษาขั้นพ้ืนฐานไปสังกัดองค4กร ปกครองสวนท$องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๙ ๒๖โปรดดรู ายละเอยี ดใน บทที่ ๓ รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบูรณเร่อื ง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศกึ ษาในระดบั จงั หวดั เพือ่ พฒั นาคุณภาพการศกึ ษา

๑๖๕ ๑. การดาํ เนนิ การในระยะแรก โดยทกี่ ารยกฐานะสถานศกึ ษานิตบิ ุคคลในสังกดั ของกระทรวงศึกษาธิการเปนองค4การมหาชนน้ัน เปน การดําเนินการภายในโดยไมได$สงผลกระทบตอโครงสร$างการบริหารราชการแผนดิน อยางไรก็ตาม การดําเนินการดังกลาวจะสงผลโดยตรงตอระบบการจัดสรรเงินงบประมาณของรัฐ เพราะฉะนั้น การดําเนินการดังกลาวจึงจําต$องได$รับความเห็นชอบจากรัฐบาลโดยจะต$องมี “นโยบายของรัฐที่ชัดเจน” ท่ีจะยกฐานะสถานศึกษาดังกลาวในลักษณะเดียวกับพระราชกฤษฎีกาจัดต้ังโรงเรียนมหิดลวิทยานุสรณ4 หรอื การตราเปนพระราชบัญญตั ใิ นลกั ษณะเดียวกบั จฬุ าลงกรณม4 หาวทิ ยาลยั ๒. การดําเนนิ การในระยะทสี่ อง โดยท่ีการยกฐานะสถานศึกษานิติบุคคลให$เปนองค4การมหาชนน้ัน เปนการปรับเปลี่ยนท่ีมีผลกระทบ โดยตรงตอโครงสร$างการบริหารจัดการการศึกษาของสถานศึกษานิติบุคคลนั้น ๆ ซ่ึงสถานศึกษานิติบุคคล ดังกลาวยอมหมายความถึงสถานศึกษานิติบุคคลท่ีมี “ความพร2อม” เพียงพอท่ีจะบริหารจัดการการศึกษาใน ลักษณะคลองตัวและเปนอิสระ ซึ่งผ$ูวิจัยเห็นวาการท่ีจะพัฒนาสถานศึกษานิติบุคคลของกระทรวงศึกษาธิการ ไปเปนองค4การมหาชนน้ัน ไมอาจเกิดข้นึ ไดก$ ับสถานศึกษานติ ิบุคคลทุกแหงพร$อมกันท้ังประเทศ ในทางตรงกัน ข$ามจะมีสถานศึกษาเพียงบางแหงเทานั้นท่ีมีความพร$อมสูงมากพอทั้งด$านวิชาการ ด$านงบประมาณ ด$านการ บริหารงานบุคคล และด$านการบริหารงานท่ัวไป ท่ีจะแยกระบบการบริหารออกมาตางหากให$สามารถบริหาร จัดการการศึกษาได$อยางมีประสิทธิภาพในลักษณะขององค4การมหาชนได$ดังน้ัน กระทรวงศึกษาธิการจึงยอม ต$องมีหน$าที่ในการจัดทําเกณฑ4มาตรฐานสําหรับ “การประเมินความพร2อม” ของสถานศึกษาตางๆ เพื่อดําเนินการยกฐานะเปนองค4การมหาชน ซึ่งความพร$อมในท่ีนี้ยอมหมายความถึงความพร$อมด$านวิชาการ ความพร$อมด$านการบริหารงานบุคคล ความพร$อมด$านงบประมาณ และความพร$อมด$านการบริหารงาน ท่ัวไป๒๗อยางไรก็ตาม เมื่อกระทรวงศึกษาธิการได$ดําเนินการแยกสถานศึกษาใดแล$วพัฒนาให$เปนการบริหาร จัดการการศึกษาในรูปแบบองค4การมหาชนแล$ว กระทรวงศึกษาธิการยอมสามารถที่จะพิจารณาคัดเลือก สถานศึกษาอื่นที่มีความพร$อมสูงพัฒนาให$มีรูปแบบการบริหารจัดการการศึกษาที่มีความคลองตัวในลักษณะ ขององค4การมหาชนเพ่ิมเติมไดอ$ กี ในภายหลังได$เชนกัน ๓. การดําเนนิ การในระยะยาว โดยท่ีการปรบั เปลยี่ นระบบการบรหิ ารจัดการการศึกษาของสถานศึกษานิติบุคคลไปสูองค4การมหาชน โดยไมเกิดผลกระทบทงั้ ตอการจัดการศึกษาของสถานศึกษา ไมกระทบตอบุคลากรในสถานศึกษา ตลอดจนไม กระทบตอคุณภาพการจัดการศึกษา สถานศึกษานิติบุคคลที่ผานการประเมินความพร$อมจึงจําต$องมีการ ดําเนินการเพอ่ื เตรียมการปรับระบบการบริหารจัดการการศึกษาทั้งระบบเข$าสูการบริหารจัดการการศึกษาใน ลักษณะองค4การมหาชน โดยการดําเนินการเตรียมการดังกลาวมีประเด็นสําคัญเรงดวนท่ีจําต$องพิจารณา เตรยี มการลวงหน$า ดงั นี้ ๓.๑ การเตรียมการดา2 นการโอนทรัพยสนิ สิทธิ หนสี้ ิน และเงนิ งบประมาณของสถานศึกษา โดยที่การปรบั เปลย่ี นสถานศึกษานิติบุคคลจากรูปแบบของสวนราชการในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการ ไปสูการบรหิ ารจัดการที่มีความคลองตัวสูงในลักษณะขององค4การมหาชนนั้น การดําเนินการดังกลาวจําเปนท่ี จะต$องมีการประกาศยุบเลิกสถานศึกษานิติบุคคลที่จะปรับเปลี่ยนสถานะกอน แล$วจึงดําเนินการปรับเปล่ียน สถานะเปนองค4การมหาชน ซ่ึงการประกาศยุบเลิกสถานศึกษาดังกลาวหากไมมีการเตรียมการใดๆ รองรับ ยอมสงผลกระทบตอสถานศึกษาแหงนั้นได$ ท้ังนี้ เพ่ือมิให$เกิดชองวางในการดําเนินการบริหารจัดการ ๒๗โปรดดูรายละเอียดใน บทท่ี ๓ และบทท่ี ๕ รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเร่ือง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศึกษาในระดบั จงั หวัด เพอ่ื พฒั นาคณุ ภาพการศกึ ษา

๑๖๖ การศึกษาในชวงรอยตอของการปรับเปลี่ยนสถานะอันจะกระทบตออํานาจหน$าที่และการบริหารจัดการ การศกึ ษาของสถานศึกษาน้ัน ๆ ได$ ซ่งึ สทิ ธดิ งั กลาวน้นั หมายความรวมถึงสิทธิในการใช$หรือสิทธิตามสัญญาเชา ท่ีดินที่เปนท่ีราชพัสดุหรือสาธารณสมบัติของแผนดิน ที่สถานศึกษานิติบุคคลมีอยูในวันท่ีพระราชกฤษฎีกา จัดต้ังองค4การมหาชนมีผลใช$บังคับนั่นเอง ทั้งนี้ กฎหมายกําหนดให$การโอนน้ันมีผลสมบูรณ4ในวันท่ีพระราช กฤษฎกี าจดั ต้งั องคก4 ารมหาชนมีผลใชบ$ ังคบั น่ันเอง ท้ังนี้ เพอ่ื ใหก$ ารจัดการศึกษาที่เปนบริการสาธารณะดําเนิน ไปได$อยางตอเน่ืองไมหยุดชะงักน่ันเอง อยางไรก็ตาม การโอนอํานาจหน$าท่ี กิจการ ทรัพย4สิน สิทธิ หน้ี และงบประมาณดงั กลาวน้ี ไมได$หมายความรวมไปถึงเงนิ งบประมาณหมวดเงินเดอื นและคาจ$างประจําเปนของ สวนราชการเดิมที่ยังคงมีผ$ูครองตําแหนงอยู ซ่ึงกฎหมายกําหนดให$ยังคงเปนของสวนราชการน้ันตอไปจนกวา จะมกี ารยบุ เลิกตําแหนงนน้ั ๆ ๓.๒ การเตรียมจดั ระบบการบรหิ ารจัดการการศกึ ษาช่วั คราว นอกเหนือจากการเตรียมการรองรับการเปล่ียนผานไปสูองค4การมหาชนด$านการเงินงบประมาณและ ทรัพย4สินของสถานศึกษาแล$ว การเตรียมการจัดระบบโครงสร$างการบริหารจัดการการศึกษาชั่วคราว โดยเฉพาะ “คณะกรรมการบริหาร” ของสถานศึกษาที่จะปรับเปล่ียนไปสูองค4การมหาชนเปนเร่ืองท่ีมีความ จําเปนอยางมาก และโดยท่ีระบบการบริหารจัดการการศึกษาภายใต$รูปแบบองค4การมหาชนเปนระบบที่ แตกตางอยางสิ้นเชิงจากการบริหารจัดการการศึกษาของสถานศึกษาท่ีเปนสวนราชการ สงผลให$ “คณะกรรมการบรหิ าร” น้ีจึงจําต$องเปนองค4กรหลักในการกําหนดหลักเกณฑ4การบริหารจัดการสถานศึกษาที่ จําเปนอนั ถือเปนการวางรากฐานของสถานศกึ ษานติ ิบคุ คลน้นั ๆ ดว$ ย ประกอบกับเมื่อพิจารณาจากคุณสมบัติ และท่ีมาของคณะกรรมการบริหารองค4การมหาชนตามท่ีกําหนดในกฎหมายวาด$วยองค4การมหาชนพบวา การจะได$มาซ่ึงคณะกรรมการบริหารตามกฎหมายไมอาจเกิดข้ึนได$ในทันทีในวันท่ีกฎหมายจัดต้ังมีผลใช$บังคับ อกี ทงั้ การไดม$ าซ่งึ คณะกรรมการบรหิ ารสถานศกึ ษาตามกฎหมายจําต$องดําเนินการตามกระบวนและขั้นตอนท่ี กฎหมายกําหนด สงผลให$ในวันท่ีกฎหมายจัดตั้งองค4การมหาชนมีผลใช$บังคับสถานศึกษาจําต$องมี คณะกรรมการบริหารสถานศึกษาชั่วคราวเพ่ือปฏิบัติหน$าท่ีไปพลางกอนเพ่ือให$การบริหารจัดการการศึกษามี ความตอเน่ืองนอกจากน้ี กฎหมายกําหนดให$องค4การมหาชนจะต$องมี “ผู$อํานวยการ” หน่ึงคนเพ่ือทําหน$าที่ บริหารกิจการของโรงเรียนให$เปนไปตามกฎหมาย วัตถุประสงค4ของโรงเรียน ระเบียบ ข$อบังคับ ข$อกําหนด นโยบาย มติ และประกาศของคณะกรรมการ และเปนผ$ูบังคับบัญชาเจ$าหน$าที่และลูกจ$างทุกตําแหนง รวมท้ัง อํานาจอื่นตามท่ีกฎหมายกําหนด เพราะฉะน้ัน ในระยะแรกของการปรับเปล่ียนสถานะสถานศึกษาจึงควร กําหนดใหม$ ี “ผู$ทาํ หน$าทผี่ อู$ ํานวยการ” ขึ้นเปนการชวั่ คราวเพอื่ ให$การบรหิ ารจัดการศึกษาเปนไปอยางตอเนื่อง ซึ่งอาจมอบหมายให$ผู$อํานวยการสถานศึกษาในขณะน้ันทําหน$าที่ผู$อํานวยการไปพลางกอนจนกวาจะมี การแตงตงั้ ผู$อํานวยการตามกฎหมายจัดตั้งกไ็ ด$ ๓.๓ การเตรียมการจัดระบบบรหิ ารงานบุคคลชัว่ คราว โดยที่ระบบการบริหารงานบุคคลขององค4การมหาชนน้ันเปนระบบที่ถูกออกแบบเพื่อให$องค4การ มหาชนสามารถบริหารจัดการได$อยางเปนอิสระและมีความคลองตัว ดังนั้น กฎหมายจึงกําหนดให$องค4การ มหาชนอยูภายใต$ระบบการบริหารงานบุคคลภายใต$ “คณะกรรมการบริหาร” ซึ่งเปนผู$ที่มีบทบาทในการ กําหนดนโยบายในการบริหารงานบุคคลของสถานศึกษา ตลอดจนอํานาจในการสงระเบียบกฎเกณฑ4 อันเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลทั้งหลายของสถานศึกษา นอกจากนี้ บุคลากรในระดับครู คณาจารย4และ บุคลากรทางการศึกษาอื่นก็จําต$องมีการปรับเปลี่ยนสถานะจาก “ข$าราชการ” เปน “พนักงานของรัฐ” ท่ีอยูภายใต$ระบบการประเมินผลการปฏิบัติงานเพื่อตัดสินใจจ$างงานตอเมื่อครบกําหนดสัญญาจ$าง และสิทธิ ประโยชน4อ่ืน ท่ีเคยได$รับในระบบราชการก็จะเปล่ียนแปลงไปโดยข้ึนอยูกับแนวทางที่คณะกรรมการบริหาร รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบรู ณเรือ่ ง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศึกษาในระดบั จงั หวัด เพอ่ื พฒั นาคณุ ภาพการศึกษา

๑๖๗ โรงเรียนจะได$กําหนดข้ึนตอไป ประกอบกับการจัดต้ังองค4การมหาชนน้ันจําต$องมีการประกาศยุบเลิก สถานศกึ ษานติ บิ ุคคลในสังกัดกระทรวงศึกษาธกิ าร ดังนั้น ในระยะเปลี่ยนผานจึงควรกําหนดให$ข$าราชการและ ลูกจ$างของสถานศึกษาซึ่งดํารงตําแหนงอยูในวันที่กฎหมายจัดต้ังองค4การมหาชนมีผลใช$บังคับ ยังคงเปน ข$าราชการและลูกจ$างของกระทรวงศึกษาธิการ และปฏิบัติหน$าที่ในสถานศึกษาตามกฎหมายจัดตั้งโดยให$ ถือวาการปฏิบัติหน$าที่ดังกลาวเปนการปฏิบัติหน$าที่ราชการหรือการปฏิบัติหน$าท่ีในฐานะลูกจ$างของ กระทรวงศึกษาธิการ ทั้งนี้ เพ่ือมิให$การบริหารจัดการการศึกษาของสถานศึกษาขาดความตอเนื่องอันอาจ กระทบตอคุณภาพการจัดการศึกษาได$ และเมื่อพ$นชวงระยะเวลาเปล่ียนผานแล$วข$าราชการหรือลูกจ$างของ สถานศึกษายอมสามารถที่จะแสดงความจํานงท่ีจะเปล่ียนสถานภาพจากข$าราชการไปเปนพนักงานของ องค4การมหาชนไดต$ ามระเบียบท่ีคณะกรรมการบรหิ ารโรงเรยี นจะไดก$ ําหนดขึ้นตอไปได$ รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบูรณเรอื่ ง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศึกษาในระดบั จังหวดั เพ่ือพฒั นาคุณภาพการศกึ ษา

บทที่ ๗ บทสรปุ และขอเสนอแนะ โดยท่ีขอเสนอที่จะปรับเปล่ียนใหสถานศึกษานิติบุคคลมีความคล#องตัวและเป&นอิสระมากขึ้นภายใต การบรหิ ารจดั การการศึกษาโดยสถานศึกษานติ บิ คุ คลท่ีอยใ#ู นสังกดั ของจงั หวดั จัดการตนเอง การบริหารจัดการ การศึกษาโดยสถานศึกษาที่เป&นนิติบุคคลท่ีมีความเป&นอิสระและคล#องตัวในรูปแบบองค*การมหาชน และการ บรหิ ารจัดการการศึกษาโดยสถานศกึ ษาทเ่ี ปน& นติ บิ คุ คลที่มคี วามเป&นอิสระและคล#องตัวในรูปแบบมหาวิทยาลัย ในกํากับของรัฐน้ัน ท้ังสามรูปแบบลวนแลวแต#เป&น “การปรับเปลี่ยนระบบการบริหารจัดการสถานศึกษา ภายในของสถานศึกษา” เสียใหม#แตกต#างจากระบบท่ีเป&นอยู#เดิมในป.จจุบันอย#างสิ้นเชิง ดังน้ัน ภายใต ขอเสนอของสภาปฏิรูปแห#งชาติท่ีไดเสนอใหการบริหารจัดการการศึกษาของสถานศึกษานิติบุคคลอย#ูภายใต การบริหารจัดการของจังหวัดจัดการตนเองนั้น โดยที่ “ร#างพระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ....” ไดออกแบบใหจังหวัดท่ีจะเป&นจังหวัดจัดการตนเองเป&นการบริหารจัดการท่ีเป&นทองถิ่นที่มีพื้นท่ีเต็ม พ้ืนท่ีของจังหวัดและมีการบริหารจัดการท่ีเบ็ดเสร็จโดยดึงเอาเอาอํานาจจากส#วนกลางมาส#วนหน่ึงและจาก ส#วนภูมิภาคมาอีกส#วนหน่ึง เพ่ือใหการบริหารจัดการจังหวัดดียิ่งขึ้นและสามารถใหบริการประชาชนไดอย#าง เต็มที่ และโดยผลของการยกฐานะใหเป&นจังหวัดจัดการตนเอง ร#างกฎหมายดังกล#าวกําหนดให “ราชการ ส#วนภูมิภาค” คือจังหวัดและอําเภอ รวมท้ังเขตพ้ืนที่การศึกษาท่ีตั้งอยู#ในพ้ืนที่ดังกล#าวจะถูกยุบไปดวย เหลือแต#เพียงจังหวัดที่เป&น “ราชการส#วนทองถิ่น” เต็มพื้นที่และอย#ูภายใตการกํากับดูแลจาก “นายกรฐั มนตรี” แทน ซ่ึงย#อมหมายความว#ากรณีการจัดการศึกษาของกระทรวงศึกษาธิการน้ัน สถานศึกษา ท่ีอย#ูในสังกัดของสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพื้นฐานท่ีเดิมต้ังอยู#ในพ้ืนท่ีของจังหวัดจัดการตนเอง จะถูกโอนไปเป&นสถานศึกษาที่สังกัดจังหวัดจัดการตนเองท่ีมีสถานะเป&นราชการส#วนทองถ่ินแทน ซ่ึงการ ดาํ เนินการดังกล&าว “รัฐบาล” จําตองมี “นโยบายที่ชัดเจนโดยมีการตรากฎหมายเฉพาะข้ึน” เพ่ือโอนทั้ง สถานศึกษา บุคลากรในสถานศึกษาและงบประมาณของสถานศึกษาดังกล&าวใหเป4นของจังหวัดจัดการ ตนเองท้ังหมดและย#อมหมายความว#าหากจัดต้ังจังหวัดใดข้ึนเป&นจังหวัดจัดการตนเองและมีการโอน สถานศกึ ษาไปอยใู# นสงั กัดของจงั หวัดนนั้ แลว สถานศกึ ษาแต#ละแหง# ทอี่ ย#ใู นเขตจงั หวดั นน้ั ก็ย#อมอย#ูในสังกัดของ ทองถ่ินแตกต#างกันข้ึนอยู#กับพ้ืนท่ีที่สถานศึกษาน้ันต้ังอย#ู โดยอาจเป&นสถานศึกษาในสังกัดองค*การบริหาร ส#วนตําบล หรือสถานศึกษาในสังกัดเทศบาลแลวแต#กรณี นอกจากน้ี บุคลากรของสถานศึกษาที่เดิมเคยเป&น บุคลากรในสังกัดของของกระทรวงศึกษาธิการซ่ึงอยู#ภายใตระบบบริหารงานบุคคลของ คณะกรรมการ ขาราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา (กคศ.) ก็ย#อมจะถูกโอนไปสังกัดราชการส#วนทองถิ่นและอย#ูภายใต องค*กรการบริหารงานบุคคลของทองถ่ินนั้น ๆ อีกดวย ส#วนดานงบประมาณน้ันภายหลังจากการโอน สถานศึกษาแลว การบริหารจัดการการศึกษาของสถานศึกษาดังกล#าวก็จะอย#ูภายใตระบบงบประมาณและใช เงินงบประมาณของทองถ่ินท่ีสถานศึกษาน้ันต้ังอยู#อีกดวยซ่ึงผูวิจัยเห็นว&าการจัดการศึกษาภายใตจังหวัด จัดการตนเองตามโครงสรางของร&างกฎหมายดังกล&าวน้ันไม&เหมาะสม ประกอบกับภายใตหลักการ ตรวจสอบและถ&วงดลุ ประกอบกับราชการบรหิ ารส&วนภมู ิภาคยังคงมปี ระโยชนอ9 ยู&มาก เพราะฉะนั้น จึงควร คงราชการสว& นทองถิน่ เอาไวเพือ่ ประโยชน9ของการควบคุมตรวจสอบน่ันเองและปรับกลไกการทํางานหรือ เปล่ียนบทบาทของราชการส&วนภูมิภาคโดยใหทําหนาที่เก่ียวกับการวางมาตรฐาน การกํากับดูแล และติดตามตรวจสอบการกระทําของราชการส&วนทองถิ่นแทน ซ่ึงจะสอดคลองกับรัฐธรรมนูญแห#ง รายงานวิจยั ฉบบั สมบรู ณเรือ่ ง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศกึ ษาในระดบั จังหวัด เพือ่ พฒั นาคุณภาพการศึกษา