เขตพื้นที่นวัตกรรม

๑๙ ความเหมาะสมด$านอ่ืนด$วย ซ่ึงเขตพื้นที่การศึกษาจะเปนอย+างไรและมีจํานวนเท+าใดนั้นกฎหมายกําหนดให$เปน อาํ นาจของรัฐมนตรวี า+ การกระทรวงศกึ ษาธกิ ารโดยคําแนะนําของสภาการศึกษาเปนผูม$ อี าํ นาจประกาศกาํ หนด ซึ่งป<จจุบันได$มีการได$มีการแบ+งเขตพื้นท่ีการศึกษาออกเปนเขตพ้ืนท่ีการศึกษามัธยมศึกษาและเขตพ้ืนท่ี การศึกษาประถมศึกษาตามกฎหมาย โดยป<จจุบันมีเขตพ้ืนที่การศึกษามัธยมศึกษาจํานวน ๔๒ เขต๒๗และเขต พ้นื ที่การศึกษาประถมศึกษาอีกจาํ นวน ๑๘๓ เขต๒๘ นอกจากนี้ ป<จจุบันกระทรวงศึกษาธิการโดยสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพื้นฐานได$กําหนด แบ+งขนาดของโรงเรียนทจี่ ัดการศึกษาขน้ั พ้ืนฐานในสงั กัดของกระทรวงศึกษาธิการออกเปนส่รี ะดบั ๒๙ กล+าวคอื (๑) โรงเรียนขนาดเล็ก หมายความถงึ โรงเรยี นหรอื สถานศึกษาทม่ี ผี เ$ู รยี นตัง้ แต+ ๑-๔๙๙ คน (๒) โรงเรยี นขนาดกลาง หมายความถงึ โรงเรยี นหรือสถานศกึ ษาท่ีมีผูเ$ รียนต้งั แต+ ๕๐๐-๑,๔๙๙ คน (๓) โรงเรียนขนาดใหญ+ หมายความถงึ โรงเรยี นหรอื สถานศึกษาที่มีผู$เรียนต้งั แต+ ๑,๕๐๐-๒,๔๙๙ คน (๔) โรงเรียนขนาดใหญพ+ เิ ศษ หมายถงึ โรงเรยี นหรือสถานศกึ ษาท่มี ผี เ$ู รยี นตงั้ แต+ ๒,๕๐๐ คนขึ้นไป ๑.๓.๒.๓ บคุ ลากรในสงั กัดของสถานศึกษาข้ันพืน้ ฐานในสงั กดั กระทรวงศึกษาธิการ โดยท่ีสถานศึกษาขั้นพื้นฐานในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการเปนสถานศึกษาท่ีจัดการศึกษาข้ันพื้นฐาน ในสังกัดของสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานตามกฎหมายระเบียบบริหารราชการแผ+นดิน เพราะฉะน้ัน บุคลากรหลักที่ปฏิบัติงานอย+ูในสถานศึกษานิติบุคคลจึงเปนบุคลากรที่มีสถานะเปน “ขา$ ราชการ” ทั้งส้ิน ประกอบกับการจัดการศึกษาของสถานศึกษานิติบุคคลน้ันเปนการจัดการศึกษาในระดับ การศึกษาข้ันพื้นฐาน ดังน้ัน บุคลากรของสถานศึกษานิติบุคคลจึงต$องอยู+ภายใต$องค8กรการบริหารงาน บุคคลกลางองค8กรเดียวกัน คือ “คณะกรรมการข$าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา” หรือ ก.ค.ศ. และ การบริหารงานบุคคลของข$าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาก็จะเปนไปตามบทบัญญัติของ พระราชบญั ญตั ิระเบียบข$าราชการครูและบคุ ลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๗ น่นั เอง ๑.๓.๒.๔ งบประมาณ การเงิน และการพัสดุของสถานศึกษาขั้นพ้ืนฐานในสังกัด กระทรวงศกึ ษาธิการ การบริหารจัดการงบประมาณ การเงิน และการพัสดุของสถานศึกษาข้ันพ้ืนฐานที่เปนนิติบุคคล ในสังกัดของเขตพ้ืนที่การศึกษาในป<จจุบันน้ีจะอย+ูภายใต$หลักเกณฑ8ของ ระเบียบกระทรวงศึกษาธิการว+าด$วย การบริหารจัดการและขอบเขตการปฏิบัติหน$าที่ของสถานศึกษาข้ันพ้ืนฐานท่ีเปนนิติบุคคลในสังกัดของ เขตพื้นท่ีการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๖ โดยได$กําหนดเก่ียวกับอํานาจของสถานศึกษาในด$านงบประมาณ การเงิน และการพัสดไุ ว$ในประเดน็ ดงั ต+อไปน้ี กลา+ วคือ ๓.๑ ด$านงบประมาณ สถานศึกษามีอิสระในการบริหารจัดการงบประมาณในส+วนท่ีต้ังไว$สําหรับ สถานศึกษาตามที่ได$รับการกําหนดวงเงินและได$รับมอบหมายจากเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษา (๑) การจดั การศึกษาขน้ั พืน้ ฐานสําหรับบคุ คลทีม่ ีความบกพรอ+ งทางร+างกาย จติ ใจ สติปญ< ญา อารมณ8 สังคม การสือ่ สาร และการเรียนร$ู หรอื มรี า+ งกายพกิ ารหรอื ทพุ พลภาพ (๒) การจดั การศึกษาข้ันพ้ืนฐานทจี่ ดั ในรปู แบบการศึกษานอกระบบหรอื การศึกษาตามอัธยาศยั (๓) การจัดการศึกษาขั้นพน้ื ฐานสําหรับบุคคลทม่ี ีความสามารถพเิ ศษ (๔) การจดั การศึกษาทางไกลและการจัดการศึกษาทใ่ี ห$บรกิ ารในหลายเขตพื้นท่กี ารศกึ ษา ๒๗ประกาศกระทรวงศึกษาธกิ าร เรื่อง การกําหนดเขตพน้ื ท่ีการศกึ ษามธั ยมศึกษา พ.ศ. ๒๕๕๓ ๒๘ประกาศกระทรวงศึกษาธกิ าร เรือ่ ง การกําหนดและแก$ไขเปลย่ี นแปลงเขตพืน้ ทก่ี ารศกึ ษาประถมศกึ ษา พ.ศ.๒๕๕๓ ๒๙การแบ+งขนาดของโรงเรียนหรอื สถานศกึ ษาตามเกณฑข8 องสํานกั งานคณะกรรมการการศกึ ษาข้ันพ้นื ฐาน พุทธศักราช ๒๕๔๙ รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบูรณเร่อื ง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศกึ ษาในระดบั จังหวดั เพ่ือพฒั นาคุณภาพการศึกษา

๒๐ ขนั้ พ้ืนฐาน และผ$อู าํ นวยการสาํ นกั งานเขตพ้ืนท่ีการศึกษาตามหลักเกณฑ8ที่เลขาธิการคณะกรรมการการศึกษา ขั้นพนื้ ฐานกาํ หนด ท้งั นี้ ยกเวน$ งบประมาณในหมวดเงินเดือน ๓.๒ ด$านการเงิน กฎหมายกําหนดให$การบริหารจัดการเกี่ยวกับการเงินและบัญชีของสถานศึกษา ให$เปนไปตามระเบียบท่ีเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาขั้นพ้ืนฐานประกาศกําหนด นอกจากน้ี กรณีท่ี สถานศึกษาจะรับบริจาคเงินหรือทรัพย8สินท่ีมีผู$อุทิศให$กับสถานศึกษา การรับบริจาคดังกล+าวจะต$อง เปนไปตามระเบียบกระทรวงการคลังว+าด$วยการรับเงินหรือทรัพย8สินท่ีมีผู$บริจาคให$ทางราชการ และตาม หลักเกณฑ8ท่ีคณะกรรมการการศึกษาข้ันพ้ืนฐานกําหนด ท้ังน้ี สถานศึกษามีหน$าที่ท่ีจะต$องจัดทําบัญชี แสดงรายการรับจ+ายเงินและทรัพยส8 นิ ที่มีผ$ูอทุ ศิ ให$ไว$เปนหลักฐานพร$อมท้ังสรุปรายการบัญชีทรัพย8สินดังกล+าว แล$วรายงานใหผ$ อู$ ํานวยการเขตพื้นทีก่ ารศกึ ษาท่สี ถานศึกษานั้นสงั กดั อยูท+ ราบทุกสิน้ ปjงบประมาณแล$วรายงาน ต+อเลขาธกิ ารคณะกรรมการการศึกษาข้ันพ้ืนฐานเพ่ือทราบ นอกจากนี้ สถานศึกษายังมีอํานาจในการปกครอง ดูแล บํารุง รักษา ใช$ และจัดหาผลประโยชน8จากทรัพย8สินท่ีมีผ$ูอุทิศให$แก+สถานศึกษา เว$นแต+การจําหน+าย อสังหาริมทรัพย8ที่มีผู$อุทิศให$สถานศึกษาที่จะต$องได$รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการสถานศึกษา และเมื่อ ได$มีการจําหน+ายทรัพย8สินแล$วสถานศึกษาจะต$องรายงานให$ผู$อํานวยการเขตพื้นท่ีการศึกษาทราบโดยเร็ว อย+างไรก็ตาม ในกรณีจําเปนเพื่อประโยชน8ในการบริหารจัดการทรัพยากรเพ่ือการศึกษา เลขาธิการ คณะกรรมการการศกึ ษาข้นั พื้นฐานอาจวางระเบยี บเกยี่ วกบั การบริหารจดั การทรัพยส8 ินทีม่ ผี อู$ ุทศิ ให$ดังกล+าวได$ ๓.๓ ด$านการพัสดุ กฎหมายกําหนดให$สถานศึกษามีอิสระในการบริหารจัดการเกี่ยวกับการพัสดุ เฉพาะในสว+ นที่อย+ูในความดูแลรับผิดชอบหรืออย+ูในวงเงินงบประมาณท่ีได$รับมอบตามหลักเกณฑ8ที่เลขาธิการ คณะกรรมการการศกึ ษาข้ันพื้นฐานกาํ หนด รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเรื่อง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศึกษาในระดบั จังหวัด เพอ่ื พฒั นาคณุ ภาพการศึกษา

บทท่ี ๒ “หลักการกระจายอํานาจ” กับ “การกระจายอํานาจทางการศกึ ษา” ภายใตกฎหมายวาดวยการศึกษาแหงชาติ ภายใตบริบทการเปล่ียนแปลงทางการเมืองของประเทศไทย โดยเฉพาะการเปลี่ยนแปลงโครงสราง การบริหารราชการแผ%นดิน พบว%ามีพัฒนาการท่ีเปล่ียนแปลงไปจากเดิมเป*นอย%างมาก โดยเฉพาะภายหลัง การใชบังคับรัฐธรรมนูญแห%งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ เป*นตนมา ซึ่งเม่ือพิจารณาเฉพาะเจาะจง ถึงกรณี “การบริหารราชการสวนทองถ่ิน” ท่ีเป*นการบริหารราชการแผ%นดินภายใต “หลักการกระจาย อํานาจ” พบว%าโดยผลของบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญส%งผลใหการบริหารราชการส%วนทองถิ่นมีการ เปล่ียนแปลงรูปแบบจากเดิมท่ีฝ9ายบริหารขององค:กรปกครองส%วนทองถ่ินมีที่มาจากการแต%งต้ัง มาสู%รูปแบบ ท่ีสมาชิกสภาขององค:กรปกครองส%วนทองถิ่นและผูนําฝ9ายบริหารในองค:กรปกครองส%วนทองถ่ินมาจากการ เลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในทองถ่ินหรือท่ีเรียกในทางวิชาการว%า “Strong Mayor Form”๑อีกท้ังยัง กําหนดหามมิใหขาราชการประจําเขามาดํารงตําแหน%งทางการเมืองในองค:กรปกครองส%วนทองถ่ินอีกดวย นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญดังกล%าวยังไดเพิ่มเติมช%องทางการมีส%วนร%วมของประชาชนในการปกครองทองถิ่น เพิ่มข้ึนอีกหลายช%องทาง อาทิ การมีส%วนร%วมในการเขาช่ือเสนอขอบัญญัติทองถิ่น การมีส%วนร%วมในการ ตรวจสอบการทํางานขององค:กรปกครองส%วนทองถิ่น โดยการถอดถอนสมาชิกหรือผูบริหารของทองถ่ิน เป*นตน เนือ้ หาในส%วนน้ีผูวจิ ัยจะไดอธบิ ายถงึ หลกั การพน้ื ฐานเกย่ี วกับการกระจายอํานาจเพื่อนําไปส%ูการทําความเขาใจ “หลักการกระจายอํานาจทางการศึกษา” ที่ปรากฎในกฎหมายว%าดวยการศึกษาแห%งชาติภายใตโครงสราง การบริหารราชการกระทรวงศกึ ษาธกิ ารตามกฎหมายตอ% ไป ๒.๑ หลกั การพืน้ ฐานเก่ยี วกบั การกระจายอํานาจ๒ โดยปกติแลวเม่ือกล%าวถึงการกระจายอํานาจ มักจะเกิดความเขาใจร%วมกันว%าหมายความถึงแนวคิด ที่เก่ียวกับการจัดความสัมพันธ:ทางอํานาจหรือการมีส%วนร%วมในการบริหารอํานาจระหว%างรัฐบาลกลาง กับทองถิ่น ซ่ึงช้ใี หเหน็ ถงึ การแบง% หนาที่ระหวา% งราชการส%วนกลางกับราชการส%วนทองถ่ิน ตลอดจนการกําหนด ความสัมพันธ:ระหว%างราชการส%วนกลางและส%วนทองถ่ินอย%างเหมาะสมนั่นเอง ซึ่งหากพิจารณาบริบทของ การกระจายอํานาจพบว%า การกระจายอํานาจสามารถปรากฏในสามบริบทใหญ%ๆ ไดแก% ๑. การกระจายอํานาจทางการเมือง (Political Decentralization) การกระจายอํานาจในลักษณะนี้ จะเป*นกรณีที่ทองถิ่นจะมีอํานาจในการตัดสินใจท่ีเป*นอิสระบทพ้ืนฐานของอํานาจท่ีไดรับการแบ%งสรรและ ความรว% มมือกันระหว%างทองถ่นิ กับราชการสว% นกลาง ทั้งน้ี อํานาจการตัดสินใจอย%างเป*นอิสระของทองถ่ินย%อม หมายความถึง การเลอื กผนู ําทองถิน่ โดยประชาชนในทองถ่นิ เอง เปน* ตน ๑โกวิทย: พวงงาม. การปกครองทองถ่ินว%าดวยทฤษฎี แนวคิด และหลักการ. สํานักพิมพ:เอ็กซเปอร:เน็ท ๒๕๕๐. อางใน ชุมพล อุ%นพัฒนาศิลป[. คลื่นลูกที่สองของการกระจายอํานาจ จังหวัดจัดการตนเองและนครแม%สอด.สถาบันสิทธิมนุษยชนและสันติศึกษา มหาวทิ ยาลัยมหดิ ล ๒๕๕๗. หนา ๖ ๒ชุมพล อุ%นพัฒนาศิลป[. คลื่นลูกที่สองของการกระจายอํานาจ จังหวัดจัดการตนเองและนครแม%สอด.สถาบันสิทธิมนุษยชนและ สันตศิ ึกษา มหาวทิ ยาลัยมหดิ ล ๒๕๕๗. หนา ๑๔-๑๖ รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเรอ่ื ง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศกึ ษาในระดบั จงั หวัด เพื่อพัฒนาคณุ ภาพการศึกษา

๒๒ ๒. การกระจายอํานาจทางนโยบาย (Policy Decentralization) การกระจายอํานาจในลักษณะนี้ จะเป*นกรณีที่ทองถ่ินมีอํานาจในการกําหนดนโยบายหรือแนวทางในการบริหารจัดการทองถ่ินตามภารกิจ และกจิ การที่ไดรับมาจากราชการส%วนกลาง เช%น การจัดทาํ บรกิ ารสาธารณะบางประเภท เปน* ตน ๓. การกระจายอํานาจทางการคลัง (Fiscal Decentralization) การกระจายอํานาจในลักษณะน้ี อยู%บนพน้ื ฐานความสมดลุ ของรายรบั และรายจ%ายของราชการส%วนกลางกับทองถ่ิน โดยทองถิ่นอาจไดรับอิสระ ดานการคลังของทองถ่ินอันส%งผลใหทองถ่ินสามารถหารายไดจากการจัดเก็บภาษี หรือดานอื่นไดเอง ตามทีก่ ฎหมายกําหนด ซ่ึงแนวความคิดพ้ืนฐานท่ีเกี่ยวกับการกระจายอํานาจน้ี ในยุคแรกของการกระจายอํานาจจึงมักเป*น การกระจายอํานาจภายในระบบราชการดวยกันเอง โดยจะเห็นไดชัดเจนท่ีสุดคือการกระจายอํานาจของ ราชการส%วนกลางไปใหกับราชการส%วนภูมิภาคหรือในระดับพื้นท่ีน่ันเอง ต%อมาภายหลังแนวความคิดเกี่ยวกับ การกระจายอํานาจจงึ ไดพัฒนาไปส%กู ารกระจายอํานาจใหแก%ทองถิ่นหรือภาคเอกชน (Private Sector) เพ่ือให จัดทําบริการสาธารณะแทนราชการส%วนกลางนั่นเอง๓และโดยผลของการปฏิรูประบบราชการในปb พ.ศ. ๒๕๔๐ ท่ีอยู%ภายใตหลักการท่ีสําคัญท่ีจะมุ%งลดบทบาทและภารกิจของระบบราชการใหเล็กลงและ ใหความสําคัญกับการมีส%วนร%วมของประชาชนมากข้ึน แนวคิดเก่ียวกับการกระจายอํานาจจึงไดพัฒนาไปสู% การกระจายอํานาจโดยเพ่มิ การมสี ว% นร%วมใหกับประชาชนในทองถิ่นมากขึ้นอกี ดวย จากหลักการพ้ืนฐานดังกล%าวไดนําไปส%ูการแบ%งประเภทของการกระจายอํานาจที่เป*นการสะทอนถึง ความเปน* อิสระและความสามารถในการจดั การปกครองของทองถนิ่ ในแตล% ะระดับ๔ ดงั นี้ ๒.๑.๑ การกระจายอํานาจในลกั ษณะการแบงอํานาจ (Deconcentration) การกระจายอํานาจในลักษณะการแบ%งอํานาจหรือท่ีเรียกว%า “การแบงอํานาจทางปกครอง”๕ เป*นการแบ%งหนาที่ในการบริหารจัดการ บทบาท และความรับผิดชอบในกิจการสาธารณะบางอย%าง จากราชการส%วนกลางไปยัง “หนวยงานของรัฐซ่ึงทําหนาท่ีแทนสวนกลาง” ในระดับพ้ืนที่ซึ่งอย%ูในสาย “การบังคับบัญชา” ของราชการบริหารส%วนกลาง สําหรับประเทศไทยจะพบรูปแบบการกระจายอํานาจ ในลักษณะการแบ%งอํานาจน้ีไดจากการแบ%งอํานาจของราชการบริหารส%วนกลางไปยังราชการบริหาร ส%วนภูมภิ าคโดยผ%านผูว%าราชการจังหวัดและส%วนราชการตา% ง ๆ ภายในจงั หวดั น่ันเอง ๒.๑.๒ การกระจายอํานาจในลกั ษณะตวั แทนรับมอบอํานาจ (Delegation) การกระจายอํานาจในลักษณะตัวแทนรับมอบอํานาจ หรือท่ีเรียกว%า “การกระจายอํานาจทางการ ปกครอง” นี้ เป*นกรณีที่รัฐไดดําเนินการมอบอํานาจและหนาท่ีบางอย%างไปยังหน%วยงานหรือองค:กรก่ึงอิสระ (Semi-Autonomous Body) ซึ่งเป*นหน%วยงานท่ีไม%อยู%ในสายการบังคับบัญชาของราชการบริหารส%วนกลาง หากแต%อยู%ภายใต “การกํากับดูแล” ใหเป*นไปตามกฎหมายโดยราชการบริหารส%วนกลางรัฐเท%านั้น ทั้งนี้ หน%วยงานดังกล%าวอาจตั้งอยู%ในส%วนกลางหรือในพื้นที่ก็ไดเพื่อเป*นตัวแทนในการทําหนาที่ที่ไดรับ มอบหมายมาจากส%วนกลาง ๓แนวคิดนี้ปรากฎใหเหน็ ชดั เจนทส่ี ุดในช%วงของการปฏิรูประบบราชการในปb ๒๕๔๐ ๔ James Katorobo. Decentralization and Local Autonomy for Participatory Democracy in Proceeding of ๖th Global Forum on Reinventing Government: Towards Participatory and Transparent Governance. ๒๔-๒๗ May ๒๐๐๕. Seoul,Republic of Korea.อางใน ชมุ พล อ%ุนพัฒนาศิลป[. คล่ืนลูกท่ีสองของการกระจายอํานาจ จังหวัดจัดการตนเองและนครแม%สอด.สถาบันสิทธิมนุษยชนและ สนั ติศึกษา มหาวิทยาลยั มหดิ ล ๒๕๕๗. หนา ๑๕ ๕โปรดดรู ายละเอียดในบทท่ี ๑ รายงานวิจยั ฉบบั สมบรู ณเร่ือง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศึกษาในระดบั จังหวดั เพื่อพัฒนาคณุ ภาพการศึกษา

๒๓ ๒.๑.๓ การกระจายอํานาจในลักษณะการโอนอํานาจ (Devolution) การกระจายอํานาจในลักษณะการโอนอํานาจนี้เป*นกรณีท่ีมีการโอนอํานาจทั้งอํานาจดานการเมือง อํานาจดานเศรษฐกิจ และอํานาจดานการบริหารจากรัฐบาลกลางไปยังทองถ่ิน เพื่อใหทองถิ่นสามารถ ใชอํานาจในมิติดังกล%าวบริหารจัดการการเมือง เศรษฐกิจ และสังคมภายในพื้นท่ีตามความตองการของคน ในทองถ่นิ ได เม่ือพิจารณาจากรูปแบบของการกระจายอํานาจขางตนพบว%า ระดับของการกระจายอํานาจ อาจเกิดขึ้นไดในหลายระดับและหลายมิติ ในบางพื้นท่ีที่มีศักยภาพในการจัดหารายไดดวยตัวเองเป*นอย%างดี เช%น พื้นทีท่ เี่ ป*นเขตเศรษฐกจิ หรอื แหล%งท%องเท่ียวที่มีอัตราการเจริญเติบโตสูง การกระจายอํานาจดานการคลัง อาจไม%สําคัญเท%ากับการกระจายอํานาจดานการเมืองและดานนโยบาย เพ่ือใหทองถ่ินสามารถตัดสินใจ ดวยตนเองเพื่อตอบสนองความตองการของทองถ่ินไดอย%างคล%องตัว หรือในกรณีท่ีพ้ืนที่น้ันๆ ยังไม%มี ความพรอมท่ีจะรับการกระจายอํานาจหรือโอนอํานาจท้ังหมดจากส%วนกลาง การกระจายอํานาจที่เหมาะสม อาจเปน* เพยี งการกระจายในลักษณะตวั แทนรับมอบอาํ นาจในบางเรอื่ งแทน เปน* ตน ๒.๒ หลักเกณฑขH องบทบญั ญัติรัฐธรรมนญู แหงราชอาณาจักรไทยกบั “การกระจายอํานาจ” ภายใตหลักความเป*นสูงสุดของรัฐธรรมนูญ (Supremacy of Constitution) ซ่ึงเป*นกฎหมาย ที่กําหนดโครงสรางการบริหารราชการแผ%นดินพรอมท้ังกําหนดตัวผูใชอํานาจดังกล%าวไว เพราะฉะนั้น การพิจารณาระดับของการกระจายอํานาจของไทยจึงจําตองพิจารณาจากเน้ือหาท่ีกําหนดไวในรัฐธรรมนูญ แห%งราชอาณาจักรไทยเป*นเกณฑ: ซึ่งหลักการเก่ียวกับการกระจายอํานาจปรากฏอย%ูในรัฐธรรมนูญ แห%งราชอาณาจักรไทยหลายฉบับ หากแต%ที่ชัดเจนและเกิดผลเป*นรูปธรรมมากที่สุดคือรัฐธรรมนูญ แห%งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐๖ ท่ีนําไปส%ูการตรากฎหมายท่ีสําคัญเกี่ยวกับการกระจายอํานาจ มาใชบังคับ อันไดแก% “พระราชบัญญัติกําหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอํานาจใหแกองคHกรปกครอง สวนทองถน่ิ พ.ศ. ๒๕๔๒” และไดมีการดําเนินการวางแผนและกําหนดขั้นตอนการกระจายอํานาจแก%องค:กร ปกครองส%วนทองถ่ินเรื่อยมา อย%างไรก็ตาม โดยผลของการใชบังคับรัฐธรรมนูญแห%งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ หลักการเกี่ยวกับการกระจายอํานาจกลับปรากฏชัดเจนมากยิ่งขึ้น ซ่ึงสะทอนใหเห็นการ ยอมรับแนวทางเก่ียวกับการบริหารราชการแผ%นดินภายใตหลักการกระจายอํานาจมากสิ่งขึ้นในยุคปvจจุบัน โดยมรี ายละเอยี ด ดงั นี้ ๒.๒.๑ การพฒั นาจังหวดั ท่มี ีความพรอมใหเปนN องคHกรปกครองสวนทองถิน่ ขนาดใหญ ภายใตหลักการกระจายอํานาจ รัฐธรรมนูญแห%งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ไดกําหนด หลักการเก่ียวกับการพัฒนาจังหวัดที่มีความพรอมใหเป*นองค:กรปกครองส%วนทองถิ่นขนาดใหญ%ข้ึน กล%าวคือ ภายใตการปกครองแบบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย:เป*นประมุขที่รัฐธรรมนูญกําหนดใหประเทศไทย เป*นราชอาณาจักรอันหน่ึงอันเดียวและจะแบ%งแยกมิไดน้ัน๗รัฐธรรมนูญกําหนดใหรัฐจะตองใหความเป*นอิสระ แก%องค:กรปกครองส%วนทองถิ่นตามหลักแห%งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ:ของประชาชนในทองถิ่น และส%งเสริมใหองค:กรปกครองส%วนทองถ่ินเป*นหน%วยงานหลักในการจัดทําบริการสาธารณะ และมีส%วนร%วม ในการตดั สินใจแกไขปvญหาในพ้ืนที่ และกรณที ี่ “ทองถิ่นใดมีลักษณะทจี่ ะปกครองตนเองได ยอมมีสิทธิจัดต้ัง ๖โปรดดรู ายละเอยี ดในบทที่ ๑ ในหัวขอ ๑.๒ หวั ขอท่ี ๒. เรอ่ื งการบรหิ ารราชการแผน% ดินกบั การกระจายอํานาจแก%องคก: รปกครองส%วน ทองถนิ่ ๗รัฐธรรมนูญแหง% ราชอาณาจักรไทย พทุ ธศักราช ๒๕๕๐ : มาตรา ๑ รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบูรณเร่อื ง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศกึ ษาในระดบั จงั หวัด เพือ่ พฒั นาคุณภาพการศกึ ษา

๒๔ เปNนองคHกรปกครองสวนทองถ่ิน”ท้ังนี้ ตามท่ีกฎหมายบัญญัติ๘และเพ่ือใหเป*นไปตามหลักการดังกล%าว รัฐธรรมนูญยังไดกําหนดรองรับหลักการดังกล%าวไวในหมวด ๕ แนวนโยบายพ้ืนฐานแห%งรัฐ ส%วนท่ี ๓ ว%าดวย แนวนโยบายพ้ืนฐานแห%งรัฐดานการบริหารราชการแผ%นดิน โดยใหรัฐตองดําเนินการใหการบริหารราชการ แผ%นดินตองเป*นไปเพ่ือการพัฒนาสังคม เศรษฐกิจ และความมั่นคงของประเทศอย%างย่ังยืน โดยตองส%งเสริม การดาํ เนินการตามปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียงและคํานึงถึงผลประโยชน:ของประเทศชาติในภาพรวมเป*นสําคัญ และรัฐจะตองจัดระบบการบริหารราชการสว% นกลาง สว% นภูมภิ าค และส%วนทองถิ่น ใหมีขอบเขต อํานาจหนาที่ และความรับผิดชอบที่ชัดเจนเหมาะสมแก%การพัฒนาประเทศ และสนับสนุนใหจังหวัดมีแผนและงบประมาณ เพื่อพัฒนาจังหวัด เพ่ือประโยชน:ของประชาชนในพ้ืนท่ี อีกท้ังจะ “ตองกระจายอํานาจใหองคHกรปกครอง สวนทองถิ่นพ่ึงตนเองและตัดสินใจในกิจการของทองถิ่นไดเอง สงเสริมใหองคHกรปกครองสวนทองถิ่น มีสวนรวมในการดําเนินการตามแนวนโยบายพ้ืนฐานแหงรัฐ พัฒนาเศรษฐกิจของทองถิ่นและระบบ สาธารณูปโภคและสาธารณูปการ ตลอดท้ังโครงสรางพ้ืนฐานสารสนเทศในทองถิ่น ใหทั่วถึงและเทาเทียม กันทั่วประเทศ รวมท้ังพัฒนาจังหวัดที่มีความพรอมใหเปNนองคHกรปกครองสวนทองถ่ินขนาดใหญ โดย คํานงึ ถงึ เจตนารมณHของประชาชนในจังหวัดนนั้ ๆ” อีกดวย ดงั ปรากฎใน มาตรา ๗๘ ความว%า “มาตรา ๗๘ รัฐตอ' งดาํ เนินการตามแนวนโยบายดา' นการบรหิ ารราชการแผน, ดิน ดังต,อไปน้ี (๑) บริหารราชการแผ,นดินให'เป4นไปเพ่ือการพัฒนาสังคม เศรษฐกิจ และความม่ันคงของประเทศ อย,างยั่งยืน โดยต'องส,งเสริมการดําเนินการตามปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียงและคํานึงถึงผลประโยชน ของประเทศชาตใิ นภาพรวมเป4นสําคัญ (๒) จัดระบบการบริหารราชการส,วนกลาง ส,วนภูมิภาค และส,วนท'องถิ่น ให'มีขอบเขต อํานาจหน'าที่ และความรับผิดชอบที่ชัดเจนเหมาะสมแก,การพัฒนาประเทศ และสนับสนุนให'จังหวัดมีแผนและงบประมาณ เพอ่ื พฒั นาจังหวัด เพ่อื ประโยชนของประชาชนในพนื้ ท่ี (๓) กระจายอํานาจให'องคกรปกครองส,วนท'องถ่ินพ่ึงตนเองและตัดสินใจในกิจการของท'องถิ่นได'เอง ส,งเสริมให'องคกรปกครองส,วนท'องถ่ินมีส,วนร,วมในการดําเนินการตามแนวนโยบายพ้ืนฐานแห,งรัฐ พัฒนาเศรษฐกิจของท'องถ่ินและระบบสาธารณูปโภคและสาธารณูปการ ตลอดทั้งโครงสร'างพ้ืนฐานสารสนเทศ ในท'องถ่ิน ให'ทั่วถึงและเท,าเทียมกันทั่วประเทศ รวมท้ังพัฒนาจังหวัดท่ีมีความพร'อมให'เป4นองคกรปกครอง ส,วนทอ' งถิ่นขนาดใหญ, โดยคํานึงถงึ เจตนารมณของประชาชนในจงั หวดั นัน้ (๔) พัฒนาระบบงานภาครัฐ โดยม,ุงเน'นการพัฒนาคุณภาพ คุณธรรม และจริยธรรมของเจ'าหน'าท่ี ของรัฐ ควบคู,ไปกับการปรับปรุงรูปแบบและวิธีการทํางาน เพื่อให'การบริหารราชการแผ,นดินเป4นไปอย,าง มีประสิทธิภาพ และส,งเสริมให'หน,วยงานของรัฐใช'หลักการบริหารกิจการบ'านเมืองท่ีดีเป4นแนวทางในการ ปฏบิ ัติราชการ (๕) จดั ระบบงานราชการและงานของรฐั อยา, งอืน่ เพื่อให'การจัดทําและการให'บริการสาธารณะเป4นไป อย,างรวดเรว็ มีประสทิ ธิภาพ โปรง, ใส และตรวจสอบได' โดยคาํ นึงถึงการมสี ว, นร,วมของประชาชน (๖) ดําเนินการให'หน,วยงานทางกฎหมายที่มีหน'าที่ให'ความเห็นเกี่ยวกับการดําเนินงานของรัฐ ตามกฎหมายและตรวจสอบการตรากฎหมายของรัฐ ดําเนินการอย,างเป4นอิสระ เพ่ือให'การบริหารราชการ แผน, ดินเป4นไปตามหลักนิตธิ รรม ๘รฐั ธรรมนูญแห%งราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศักราช ๒๕๕๐ : มาตรา๒๘๑ รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเร่อื ง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศึกษาในระดบั จังหวดั เพ่ือพฒั นาคณุ ภาพการศกึ ษา

๒๕ (๗) จัดให'มีแผนพัฒนาการเมือง รวมท้ังจัดให'มีสภาพัฒนาการเมืองที่มีความเป4นอิสระ เพ่ือติดตาม สอดสอ, งใหม' กี ารปฏบิ ัติตามแผนดังกล,าวอย,างเครง, ครดั (๘) ดําเนนิ การให'ข'าราชการและเจ'าหน'าทขี่ องรฐั ได'รับสทิ ธปิ ระโยชนอย,างเหมาะสม” ท้งั น้ี เพอื่ ใหการบริหารราชการสว% นทองถิ่นมีความคล%องตัวและเป*นอิสระ รัฐธรรมนูญจึงไดกําหนดให องค:กรปกครองส%วนทองถิ่นอยู%ภายใต “การกํากับดูแล” จากราชการบริหารส%วนกลาง โดยกําหนดให การกํากับดูแลองค:กรปกครองส%วนทองถ่ินตอง “ทําเทาท่ีจําเปNน” ภายใตหลักเกณฑ: วิธีการ และเง่ือนไข ทชี่ ดั เจนสอดคลองและเหมาะสมกับรูปแบบขององค:กรปกครองส%วนทองถิ่นนั้นๆ ท้ังน้ี การกํากับดูแลดังกล%าว จะตองเป*นไปภายใตกฎหมายบัญญัติและมีวัตถุประสงค:เพ่ือการคุมครองประโยชน:ของประชาชนในทองถิ่น หรือประโยชน:ของประเทศเป*นส%วนรวม และจะกระทบถึงสาระสําคัญแห%งหลักการปกครองตนเอง ตามเจตนารมณ:ของประชาชนในทองถ่ินหรือนอกเหนือจากที่กฎหมายบัญญัติไวมิได๙ อย%างไรก็ตาม ภายใต หลกั การกาํ กับดูแลเท%าที่จําเปน* น้ัน กฎหมายกาํ หนดใหรฐั จะตองกาํ หนด“มาตรฐานกลาง”เพ่ือเป*นแนวทางให องค:กรปกครองส%วนทองถ่ินเลือกไปปฏิบัติไดเอง โดยคํานึงถึงความเหมาะสมและความแตกต%างในระดับ ของการพัฒนาและประสิทธิภาพในการบริหารขององค:กรปกครองส%วนทองถิ่นในแต%ละรูปแบบโดยไม%กระทบ ต%อความสามารถในการตัดสินใจดําเนินงานตามความตองการขององค:กรปกครองส%วนทองถิ่น รวมท้ังจัดใหมี กลไกการตรวจสอบการดําเนินงานโดยประชาชนเปน* หลักอีกดวย ๒.๒.๒ การกระจายอํานาจแกองคHกรปกครองสวนทองถิ่นตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ แหงราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศักราช ๒๕๕๐ รัฐธรรมนูญแห%งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ กําหนดใหองค:กรปกครองส%วนทองถิ่น มีอํานาจหนาท่ีโดยท่ัวไปในการดูแลและจัดทําบริการสาธารณะเพ่ือประโยชน:ของประชาชนในทองถิ่น และ “มีความเปนN อิสระในการกาํ หนดนโยบาย การบริหาร การจัดบริการสาธารณะ การบริหารงานบุคคล การเงินและการคลัง และมีอํานาจหนาที่ของตนเองโดยเฉพาะ” ทั้งนี้ ตองคํานึงถึงความสอดคลองกับ การพัฒนาของจังหวัดและประเทศเป*นส%วนรวมดวย โดยกําหนดเป*น “หนาท่ี” ใหแก%รัฐท่ีจะตองส%งเสริมและ สนับสนุนใหองค:กรปกครองส%วนทองถิ่นมีความเขมแข็งในการบริหารงานไดโดยอิสระและตอบสนองต%อ ความตองการของประชาชนในทองถ่ินไดอย%างมีประสิทธิภาพ สามารถพัฒนาระบบการคลังทองถิ่นให จัดบริการสาธารณะไดโดยครบถวนตามอํานาจหนาท่ี สามารถจัดตั้งหรือร%วมกันจัดตั้งองค:การเพื่อการจัดทํา บริการสาธารณะตามอํานาจหนาท่ีของตน ท้ังนี้ เพื่อใหเกิดความคุมค%าเป*นประโยชน:และใหบริการประชาชน อย%างทั่วถึงท่ีสุด๑๐ ซ่ึงสําหรับกรณีอํานาจขององค:กรปกครองส%วนทองถิ่นในการจัดการศึกษานั้น รัฐธรรมนูญ กําหนดใหองค:กรปกครองส%วนทองถิ่น “มสี ิทธทิ จี่ ะจดั การศกึ ษาอบรม และการฝTกอาชีพตามความเหมาะสม และความตองการภายในทองถิ่นน้ัน และเขาไปมีสวนรวมในการจัดการศึกษาอบรมของรัฐ โดยคํานึงถึง ความสอดคลองกับมาตรฐานและระบบการศึกษาของชาติ” โดยตองคํานึงถึงการบํารุงรักษาศิลปะ จารีต ประเพณี ภมู ิปญv ญาทองถน่ิ และวัฒนธรรมอันดขี องทองถ่นิ ดวย ดงั ปรากฎในมาตรา ๒๘๙ ความว%า ๙รัฐธรรมนญู แห%งราชอาณาจกั รไทย พุทธศกั ราช ๒๕๕๐ : มาตรา ๒๘๒ ๑๐รฐั ธรรมนูญแห%งราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๕๐ : มาตรา ๒๘๓ วรรคแรก รายงานวิจยั ฉบบั สมบรู ณเรอื่ ง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศึกษาในระดบั จงั หวัด เพื่อพฒั นาคณุ ภาพการศกึ ษา

๒๖ “มาตรา ๒๘๙ องคกรปกครองส,วนท'องถ่ินย,อมมีอํานาจหน'าท่ีบํารุงรักษาศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปญF ญาทอ' งถ่นิ และวัฒนธรรมอนั ดขี องท'องถิน่ องคกรปกครองส,วนท'องถ่ินย,อมมีสิทธิท่ีจะจัดการศึกษาอบรม และการฝHกอาชีพตามความเหมาะสม และความต'องการภายในท'องถิ่นนั้น และเข'าไปมีส,วนร,วมในการจัดการศึกษาอบรมของรัฐ โดยคํานึงถึง ความสอดคลอ' งกบั มาตรฐานและระบบการศกึ ษาของชาติ การจัดการศึกษาอบรมภายในท'องถ่ินตามวรรคสอง องคกรปกครองส,วนท'องถิ่นต'องคํานึงถึง การบาํ รงุ รกั ษาศิลปะ จารีตประเพณี ภูมปิ ญF ญาท'องถิน่ และวัฒนธรรมอนั ดีของท'องถน่ิ ดว' ย” และเพอ่ื ใหเปน* ไปตามหลักการดงั กลา% ว รฐั ธรรมนูญแห%งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ จึงได กําหนดใหมี “กฎหมายกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจ”เพื่อกําหนดการแบ%งอํานาจหนาที่และ จัดสรรรายไดระหว%างราชการส%วนกลางและราชการส%วนภูมิภาคกับองค:กรปกครองส%วนทองถิ่น และระหว%าง องค:กรปกครองส%วนทองถ่ินดวยกันเอง โดยคํานึงถึงการกระจายอํานาจเพิ่มขึ้นตามระดับความสามารถของ องค:กรปกครองส%วนทองถิ่นแต%ละรูปแบบ รวมท้ังกําหนดระบบตรวจสอบและประเมินผล โดยมี “คณะกรรมการ”ประกอบดวยผูแทนหน%วยราชการที่เกี่ยวของ ผูแทนองค:กรปกครองส%วนทองถ่ิน และผูทรงคุณวุฒิ โดยมีจํานวนเท%ากันเป*นผูดําเนินการใหเป*นไปตามกฎหมาย นอกจากนี้ ยังกําหนดใหมี “กฎหมายรายไดทองถิ่น” เพื่อกําหนดอํานาจหนาที่ในการจัดเก็บภาษีและรายไดอ่ืนขององค:กรปกครอง ส%วนทองถ่ิน โดยมีหลักเกณฑ:ที่เหมาะสมตามลักษณะของภาษีแต%ละชนิด การจัดสรรทรัพยากรในภาครัฐ การมรี ายไดทเี่ พียงพอกบั รายจา% ยตามอาํ นาจหนาท่ขี ององคก: รปกครองสว% นทองถิ่น ท้ังน้ี โดยคํานึงถึงระดับข้ัน การพัฒนาทางเศรษฐกิจของทองถิ่น สถานะทางการคลังขององค:กรปกครองส%วนทองถ่ินและความย่ังยืน ทางการคลังของรัฐ และในกรณีที่มีการกําหนดอํานาจหนาที่และการจัดสรรรายไดใหแก%องค:กรปกครอง ส%วนทองถิ่นแลว คณะกรรมการดังกล%าวจะตองพิจารณาทบทวนเรื่องดังกล%าวใหม%ทุกระยะเวลาไม%เกินหาปb เพื่อพิจารณาถึงความเหมาะสมของการกําหนดอํานาจหนาที่และการจัดสรรรายไดท่ีไดกระทําไปแลว ท้ังนี้ ตองคาํ นงึ ถึงการกระจายอาํ นาจเพิ่มข้ึนใหแกอ% งค:กรปกครองสว% นทองถนิ่ เป*นสาํ คญั ๑๑ ๒.๒.๓ “แผนและข้นั ตอนการกระจายอาํ นาจ” กบั “การจัดการศกึ ษา” ภายใตบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห%งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ท่ีไดกําหนดใหมี “กฎหมายกําหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอํานาจ” และจัดตั้ง “คณะกรรมการกําหนดแผนและ ข้ันตอนการกระจายอํานาจ” ข้ึน โดยมีอํานาจหนาท่ีในการจัดระบบการบริการสาธารณะระหว%างรัฐกับ องค:กรปกครองส%วนทองถ่ินและระหว%างองค:กรปกครองส%วนทองถ่ินดวยกันเอง และการจัดสรรสัดส%วนภาษี และอากรระหว%างรัฐกับองค:กรปกครองส%วนทองถิ่น โดยคํานึงถึงภาระหนาท่ีของรัฐกับองค:กรปกครอง ส%วนทองถิ่นและระหว%างองค:กรปกครองส%วนทองถิ่นดวยกันเองเป*นสําคัญ และจะตองมีการทบทวน การกระจายอํานาจดังกล%าวทุกระยะเวลาไม%เกินหาปbนับแต%วันท่ีมีการกําหนดอํานาจและหนาท่ีหรือวันท่ีมีการ จัดสรรภาษีและอากรแลวแต%กรณี เพ่ือพิจารณาถึงความเหมาะสมของการกําหนดอํานาจและหนาที่และ การจัดสรรภาษีและอากรที่ไดกระทําไปแลว ทั้งนี้ ตองคํานึงถึงการกระจายอํานาจเพิ่มข้ึนใหแก%ทองถิ่น เปน* สําคัญนนั้ ส%งผลใหมกี ารตรา “พระราชบญั ญัตกิ าํ หนดแผนและข้ันตอนการกระจายอํานาจใหแกองคHกร ปกครองสวนทองถ่ิน พ.ศ. ๒๕๔๒” ขึ้นใชบังคับและมีการตั้ง “คณะกรรมการกระจายอํานาจใหแกองคHกร ปกครองสวนทองถิ่น”ข้ึนเพื่อดําเนินการตามกฎหมายดังกล%าว และแมรัฐภายหลังจากท่ีรัฐธรรมนูญ ๑๑รฐั ธรรมนญู แหง% ราชอาณาจกั รไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ : มาตรา ๒๘๓ รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบรู ณเรื่อง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศึกษาในระดบั จงั หวดั เพ่ือพฒั นาคุณภาพการศึกษา

๒๗ แห%งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช ๒๕๔๐ สิ้นผลบังคับไปโดยผลของการประกาศใชบังคับรัฐธรรมนูญ แห%งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ก็ตาม หากแต%หลักการกระจายอํานาจแก%องค:กรปกครอง ส%วนทองถ่ินก็ยังปรากฎในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห%งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ โดยกําหนดใหตรา “กฎหมายกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจ” ข้ึนเพื่อกําหนดการแบ%งอํานาจ หนาที่และจัดสรรรายไดระหว%างราชการส%วนกลางและราชการส%วนภูมิภาคกับองค:กรปกครองส%วนทองถิ่น และระหว%างองค:กรปกครองส%วนทองถ่ินดวยกันเอง โดยคํานึงถึงการกระจายอํานาจเพ่ิมข้ึนตามระดับ ความสามารถขององค:กรปกครองส%วนทองถิ่นแต%ละรูปแบบ รวมทั้งกําหนดระบบตรวจสอบและประเมินผล โดยมี “คณะกรรมการ” ประกอบดวยผูแทนหน%วยราชการที่เก่ียวของ ผูแทนองค:กรปกครองส%วนทองถ่ิน และผูทรงคุณวฒุ ิ โดยมีจํานวนเท%ากันเป*นผดู าํ เนินการใหเป*นไปตามกฎหมาย การดําเนินการเพ่ือใหมีการกระจายอํานาจแก%องค:กรปกครองส%วนทองถิ่นภายใตเจตนารมณ:ของ รฐั ธรรมนูญแหง% ราชอาณาจักรไทยท้ังสองฉบับนั้นพระราชบัญญัติกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจ ใหแก%องค:กรปกครองส%วนทองถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ฉบับท่ี ๒๕๔๙๑๒ น้ันกําหนดใหคณะกรรมการกระจายอํานาจ ใหแก%องค:กรปกครองส%วนทองถิ่นจะตองจัดทํา “แผนการกระจายอํานาจใหแกองคHกรปกครองสวนทองถ่ิน และแผนปฏิบัติการ” โดยมีเน้ือหาเพ่ือกําหนดการจัดระบบการบริการสาธารณะตามอํานาจและหนาที่ ระหว%างรัฐกับองค:กรปกครองส%วนทองถิ่น และระหว%างองค:กรปกครองส%วนทองถิ่นดวยกันเอง อีกท้ังปรับปรุง สัดส%วนภาษีและอากร และรายไดระหว%างรัฐกับองค:กรปกครองส%วนทองถิ่น และระหว%างองค:กรปกครอง ส%วนทองถ่ินดวยกันเอง โดยคํานึงถึงภาระหนาที่ของรัฐกับองค:กรปกครองส%วนทองถ่ิน และระหว%างองค:กร ปกครองส%วนทองถิ่นดวยกันเอง ตลอดจนกําหนดหลักเกณฑ:และข้ันตอนการถ%ายโอนภารกิจจากราชการ สว% นกลางและราชการส%วนภมู ภิ าคใหแกอ% งคก: รปกครองส%วนทองถ่นิ และอํานาจอ่ืน ๆ ที่เกี่ยวของ๑๓ซึ่งปvจจุบัน ๑๒ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมอ่ื วันที่ ๘ มกราคม ๒๕๕๐ ๑๓พระราชบัญญตั ิกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอาํ นาจใหแกอ% งคก: รปกครองส%วนทองถนิ่ พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒ ใหคณะกรรมการมีอาํ นาจและหนาที่ ดังต%อไปนี้ (๑) จัดทําแผนการกระจายอํานาจใหแก%องค:กรปกครองส%วนทองถิ่นและแผนปฏิบัติการเพ่ือขอความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีและ รายงานต%อรฐั สภา (๒) กําหนดการจัดระบบการบริการสาธารณะตามอํานาจและหนาที่ระหว%างรัฐกับองค:กรปกครองส%วนทองถ่ิน และระหว%างองค:กร ปกครองสว% นทองถ่นิ ดวยกันเอง (๓) ปรับปรุงสัดส%วนภาษีและอากร และรายไดระหว%างรัฐกับองค:กรปกครองส%วนทองถ่ิน และระหว%างองค:กรปกครองส%วนทองถ่ิน ดวยกนั เอง โดยคาํ นงึ ถึงภาระหนาทข่ี องรัฐกับองค:กรปกครองส%วนทองถ่นิ และระหว%างองค:กรปกครองส%วนทองถน่ิ ดวยกนั เองเปน* สาํ คัญ (๔) กาํ หนดหลกั เกณฑแ: ละข้นั ตอนการถ%ายโอนภารกิจจากราชการส%วนกลางและราชการสว% นภูมภิ าคใหแกอ% งค:กรปกครองสว% นทองถิ่น (๕) ประสานการถ%ายโอนขาราชการ ขาราชการส%วนทองถ่ิน และพนักงานรัฐวิสาหกิจระหว%างส%วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และองค:กร ปกครองส%วนทองถ่ินกับคณะกรรมการ พนักงานส%วนทองถิ่นหรือหน%วยงานท่ีเกี่ยวของ เพ่ือใหสอดคลองกับการกําหนดอํานาจและหนาที่ การจดั สรรภาษแี ละอากร เงนิ อดุ หนุน เงินงบประมาณท่ีราชการส%วนกลางโอนใหแก%องค:กรปกครองส%วนทองถิ่น และการถ%ายโอนภารกิจตาม (๒) (๓) และ (๔) (๖) เสนอแนะต%อคณะรัฐมนตรีใหมีการกระจายอํานาจการอนุมัติหรือการอนุญาตตามที่มีกฎหมายบัญญัติใหตองขออนุมัติหรือ ขออนุญาตไปใหองค:กรปกครองส%วนทองถิ่น โดยคํานึงถึงความสะดวก รวดเร็วในการใหบริการประชาชน และการกํากับดูแลใหเป*นไปตาม กฎหมายน้นั ๆ เป*นสําคัญ (๗) เสนอแนะมาตรการดานการเงิน การคลัง การภาษีอากร การงบประมาณและการรักษาวินัยทางการเงิน การคลังขององค:กร ปกครองสว% นทองถิน่ (๘) เสนอแนะการตราพระราชบัญญัติ พระราชกฤษฎีกา ออกกฎกระทรวง ประกาศ ขอบังคับ ระเบียบ และคําสั่งที่จําเป*น เพอื่ ดาํ เนินการใหเป*นไปตามแผนการกระจายอํานาจใหแก%องค:กรปกครองสว% นทองถิน่ ต%อคณะรัฐมนตรี (๙) เร%งรัดใหมีการตราพระราชกฤษฎีกา ออกกฎกระทรวง ประกาศ ขอบังคับ ระเบียบ และคําส่ังที่จําเป*นเพ่ือดําเนินการใหเป*นไป ตามแผนการกระจายอาํ นาจใหแกอ% งคก: รปกครองสว% นทองถ่นิ (๑๐) เสนอแนะต%อคณะรัฐมนตรใี นการจัดสรรเงนิ งบประมาณท่ีจัดสรรเพิ่มขึ้นใหแก%องค:กรปกครองส%วนทองถ่ิน เน่ืองจากการถ%ายโอน ภารกิจจากส%วนกลาง รายงานวิจยั ฉบบั สมบรู ณเรื่อง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศึกษาในระดบั จังหวดั เพื่อพัฒนาคณุ ภาพการศึกษา

๒๘ (ตลุ าคม ๒๕๕๘) คณะกรรมการฯ ไดจัดทาํ และประกาศใชบังคับแผนการกระจายอํานาจใหแก%องค:กรปกครอง ส%วนทองถ่ินและแผนปฏิบัติการแลวจํานวนท้ังส้ินสองฉบับ ไดแก% (๑) แผนการกระจายอํานาจใหแก%องค:กร ปกครองสว% นทองถนิ่ พ.ศ. ๒๕๔๓ และแผนปฏิบัติการกําหนดขนั้ ตอนการกระจายอํานาจใหแก%องค:กรปกครอง ส%วนทองถ่ิน พ.ศ. ๒๕๔๕ และ (๒) แผนการกระจายอํานาจใหแก%องค:กรปกครองส%วนทองถ่ิน (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๕๑ และแผนปฏิบัติการกําหนดขั้นตอนการกระจายอํานาจใหแก%องค:กรปกครองส%วนทองถิ่น ฉบับท่ี ๒ โดยมสี าระสาํ คัญ ดงั น้ี ๑. แผนการกระจายอํานาจใหแกองคHกรปกครองสวนทองถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๓ และแผนปฏิบัติการ กําหนดข้ันตอนการกระจายอํานาจใหแกองคHกรปกครองสวนทองถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๕๑๔กับ “การจัดการ ศกึ ษา” สาระสําคัญของแผนกระจายอํานาจและแผนปฏิบัติการกําหนดขั้นตอนการกระจายอํานาจฉบับน้ี ถูกกาํ หนดขน้ึ ภายใตหลกั การท่เี ปน* กรอบแนวคิดสามดาน กล%าวคือ ประการที่หนึ่ง ดานความเป*นอิสระในการ กาํ หนดนโยบายและการบริหารจดั การ โดยมุ%งเนนใหองค:กรปกครองส%วนทองถ่ินมีอิสระในการกําหนดนโยบาย การปกครองและการบริหารจัดการ การบริหารงานบุคคล และการเงินการคลังของตนเอง ประการท่ีสอง ดานการบริหารราชการแผ%นดินและการบริหารราชการส%วนทองถิ่น กล%าวคือ เพ่ือจัดระบบราชการส%วนกลาง ส%วนภูมิภาคและส%วนทองถิ่นใหมีขอบเขตอํานาจหนาท่ีท่ีชัดเจนโดยกําหนดใหราชการส%วนกลางและ ส%วนภูมิภาครับผิดชอบในภารกิจมหภาคและยุทธศาสตร:ในระดับชาติ และส%งเสริมใหองค:กรปกครอง ส%วนทองถ่ินเป*นหน%วยงานหลักในการจัดทําบริการสาธารณะโดยท่ีส%วนกลางและส%วนภูมิภาคจะทําหนาท่ี ส%งเสรมิ ดานเทคนิควชิ าการ การกําหนดมาตรฐาน และการตรวจสอบติดตามประเมินผล และประการสุดทาย ดานประสิทธิภาพการบริหารขององค:กรปกครองส%วนทองถิ่น กล%าวคือ เม่ือมีการกระจายอํานาจแก%องค:กร ปกครองส%วนทองถิ่นแลวประชาชนจะตองไดรับบริการสาธารณะท่ีดีข้ึนหรือไม%ต่ํากว%าเดิมโดยการถ%ายโอน ภารกิจน้ีจะหมายถึง กรณีท่ีราชการบริหารส%วนกลางและราชการบริหารส%วนภูมิภาคจะลดหรือยุติบทบาท จากผูปฏิบัติเปลี่ยนไปใหองค:กรปกครองส%วนทองถิ่นเป*นผูปฏิบัติแทน และจะตองมีการถ%ายโอนงาน เงิน และจัดสรรบุคลากรใหแก%องค:กรปกครองส%วนทองถิ่นอย%างเหมาะสม การตั้งงบประมาณไวที่ส%วนราชการ ดังท่ีเคยปฏิบัติมายังไม%ใช%การถ%ายโอนภารกิจที่แทจริง การถ%ายโอนภารกิจจะตองเชื่อมโยงกับเร่ืองการเงิน การคลงั งบประมาณ และการแบ%งรายไดขององค:กรปกครองส%วนทองถิ่นดวยหากองค:กรปกครองส%วนทองถ่ินใด ยังไม%มีความพรอมรับการถ%ายโอนภารกิจหรือไม%สามารถดําเนินการตามโครงการถ%ายโอนภารกิจไดไม%ว%า ดวยเหตุใด แผนฯ กําหนดใหเป*นหนาที่ขององค:กรปกครองส%วนทองถ่ินนั้นที่จะตองรองขอหรือขอความ ช%วยเหลือสนับสนุนจากองค:กรปกครองส%วนทองถ่ินอ่ืนเป*นผูดําเนินการ และใหถือเป*นหนาที่ขององค:กร ปกครองส%วนทองถิ่นที่ไดรับการรองขอจะตองใหการช%วยเหลือสนับสนุนการดําเนินการอย%างเต็มกําลัง ความสามารถ รวมทั้งเป*นหนาท่ีของส%วนราชการท่ีถ%ายโอนภารกิจจะตองจัดทําแผนเตรียมความพรอมและ (๑๑) พิจารณาหลกั เกณฑก: ารจัดสรรเงนิ อดุ หนุนใหแกอ% งค:กรปกครองส%วนทองถ่นิ ตามความจําเปน* (๑๒) เสนอแนะและจดั ระบบตรวจสอบและการมสี ว% นรว% มของประชาชนในทองถิ่น (๑๓) เสนอความเห็นต%อนายกรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาส่ังการในกรณีที่ปรากฏว%าส%วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจไม%ดําเนินการตามแผน การกระจายอาํ นาจใหแกอ% งค:กรปกครองสว% นทองถิ่น (๑๔) เสนอรายงานเก่ยี วกับการกระจายอาํ นาจใหแกอ% งคก: รปกครองส%วนทองถน่ิ ตอ% คณะรฐั มนตรี อย%างนอยปbละหนง่ึ ครัง้ (๑๕) ออกประกาศกําหนดตามท่ีกําหนดไวในพระราชบญั ญตั นิ ้ี (๑๖) ปฏิบัติการอน่ื ตามที่กําหนดไวในพระราชบญั ญตั นิ ้แี ละกฎหมายอืน่ ประกาศของคณะกรรมการตาม (๑๕) เมื่อไดประกาศในราชกิจจานเุ บกษาแลวใหใชบงั คบั ได ๑๔มีผลใชบังคับตั้งแตว% ันท่ี ๑๗ มกราคม ๒๕๔๔ รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบรู ณเรอ่ื ง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศึกษาในระดบั จงั หวดั เพอ่ื พัฒนาคณุ ภาพการศึกษา

๒๙ ดาํ เนินการเตรียมความพรอมใหกับองค:กรปกครองส%วนทองถิ่นดวย ทั้งน้ี โดยมีเปzาหมายเพื่อใหมีการถ%ายโอน ภารกิจในการจดั ทําบริการสาธารณะของรัฐแก%องค:กรปกครองส%วนทองถ่ินท่ีมีความพรอมใหดําเนินการภายใน ๔ ปb สําหรับทองถิ่นท่ียังไม%พรอมภายใน ๔ ปbใหดําเนินการใหแลวเสร็จภายใน ๑๐ ปb โดยกําหนดรูปแบบ การถา% ยโอน ๓ ลกั ษณะ ดงั น้ี (๑) ภารกิจที่ใหองค:กรปกครองส%วนทองถิ่นดําเนินการเอง ซึ่งแบ%งเป*น ๓ ประเภท ไดแก% ภารกิจท่ี องค:กรปกครองส%วนทองถ่ินดําเนินการหรือผลิตบริการสาธารณะเอง ภารกิจท่ีองค:กรปกครองส%วนทองถิ่น ดําเนินการร%วมกับองค:กรปกครองส%วนทองถิ่นอ่ืนๆ และภารกิจที่ใหองค:กรปกครองส%วนทองถ่ินดําเนินการ แต%องค:กรปกครองส%วนทองถ่ินอาจซ้ือบริการจากภาคเอกชน ส%วนราชการ หน%วยงานของรัฐ หรือองค:กร ปกครองส%วนทองถิน่ อ่นื (๒) ภารกิจท่อี งค:กรปกครองสว% นทองถ่นิ ดําเนินการรว% มกบั รัฐ (๓) ภารกจิ ที่รฐั ยังคงดําเนนิ การอยูแ% ต%องคก: รปกครองสว% นทองถิน่ สามารถจะดําเนนิ การได สําหรับกรณี “การจัดการศึกษา” นั้น ถูกกําหนดเป*นภารกิจที่จะตองถ%ายโอน “ดานงานสงเสริม คุณภาพชีวิต”๑๕ ดานการศึกษา ซ่ึงจําแนกเป*นสองแบบ ไดแก% การจัดการศึกษาในระบบ และการศึกษา นอกระบบ โดยงานดานการศึกษาที่ปรากฎในแผนปฏิบัติการฯ นี้ หมายความถึง งานการศึกษาก%อนวัยเรียน หรือปฐมวัย (อนุบาลอายุ ๔-๖ ปb) งานจัดการศึกษาขั้นพ้ืนฐาน และการจัดการศึกษานอกระบบโดยศูนย: การศึกษานอกโรงเรียนระดับอําเภอหรือระดับเขต จะมอบใหองค:กรปกครองส%วนทองถิ่นดําเนินการเม่ือ ผ%านเกณฑ:ประเมินความพรอมของกระทรวงศึกษาธิการ สําหรับการดําเนินงานท่ีอ%านหนังสือประจําหมู%บาน และหองสมุดประจําตําบลนั้น จะมอบใหเทศบาลและองค:การบริหารส%วนตําบลเจาของพ้ืนท่ีเป*นผูรับผิดชอบ ดาํ เนินการ สว% นหองสมดุ ประจําอําเภอหรือจังหวัดมอบใหองค:การบริหารส%วนจังหวัดเป*นผูดูแล๑๖ โดยภารกิจ ที่ถ%ายโอนแลวตามแผนปฏิบัติการฯ (ฉบับที่ ๑) พ.ศ.๒๕๔๕ เฉพาะภารกิจดานการศึกษาน้ันมีรายละเอียด๑๗ ดังนี้ ๑๕แผนปฏบิ ัติการกาํ หนดขน้ั ตอนการกระจายอํานาจใหแกอ% งค:กรปกครองส%วนทองถน่ิ พ.ศ. ๒๕๔๕ : ขอ ๒.๔ ๑๖สํานกั งานคณะกรรมการการกระจายอํานาจใหแก%องค:กรปกครองส%วนทองถิ่น สํานักงานปลัดสํานักนายกรัฐมนตรี. ความรูเกี่ยวกับ การกระจายอาํ นาจใหแก%องค:กรปกครองส%วนทองถ่นิ และสาระสาํ คัญท่ีเกีย่ วของสําหรับประชาชน. มกราคม ๒๕๕๘.หนา ๑๙ ๑๗http://www.odloc.go.th/web/?page_id=๒๕๘๕(Accessed ๓๐/๑๐/๒๐๑๕) รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบูรณเรื่อง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศกึ ษาในระดบั จังหวัด เพื่อพัฒนาคณุ ภาพการศกึ ษา

๓๐ ลาํ ดับที่ ภารกจิ ทถี่ ายโอนแลว สวนราชการ ทองถน่ิ ท่ีรับ การถายโอน ๑ ๑. กอ% นวยั เรยี นหรอื ปฐมวยั (อนุบาลอายุ ๔-๖ ปb) กระทรวงศกึ ษาธกิ าร ๒. การศกึ ษาข้นั พนื้ ฐาน (ระดับปฐมศกึ ษา) (สปช.เดิม) สาํ นักงานคณะกรรมการ อบจ./ท./อบต./ ๓ .การศึกษาขนั้ พืน้ ฐาน (ระดับมธั ยมศกึ ษา) (กรมสามญั ศกึ ษาเดมิ ) การศึกษาข้ันพื้นฐาน กทม./มพ ๔. โครงการถา% ยโอนกิจกรรมการจัดการศกึ ษาก%อนประถมศึกษา (วสั ดกุ ารศกึ ษา) ๕. โครงการถา% ยโอนกจิ กรรมอาหารเสรมิ (นม) สํานักงาน อบจ. ๖. งานการศึกษาพเิ ศษ คณะกรรมการ - เงินอุดหนนุ ค%าอาหารเสรมิ (นม) การอาชวี ศึกษา ท./อบต./กทม./ ๗. โครงการพฒั นาการศกึ ษาพิเศษ มพ. - เงนิ อุดหนนุ คา% อาหารเสรมิ (นม) สํานักงานปลดั กระทรวง ๘. โครงการจัดการศกึ ษาเพ่อื คนพิการ ศึกษาธกิ าร - เงินอดุ หนนุ ค%าอาหารเสรมิ (นม) ๙. งานจดั การศกึ ษาสงเคราะห: -เงินอุดหนนุ คา% อาหารเสรมิ (นม) ๑๐. งานดําเนินการศึกษาพเิ ศษในโรงเรยี นมัธยมศึกษา - เงินอุดหนุนค%าอาหารเสริม(นม) ๒. ๑. โครงการพัฒนาเพอ่ื ความหวงั ใหมข% องชาวไทย ๕ จังหวดั ชายแดนภาคใต ๒. โครงการพฒั นาการศึกษาชุมชนบนพืนที่สูง ๓. ๑. โครงการถา% ยโอนอาหารกลางวัน ๒. โครงการถ%ายโอนอาหารกลางวันเด็กกอ% นประถมศึกษาและ อบต. โรงเรียนประถมศึกษา (สําหรบั นกั เรยี นบนภเู ขา) ๓. การดําเนินงานท่อี %านหนังสอื ประจาํ หมบ%ู าน/ทอ่ี า% นวารสาร ท./อบต. ๔. หองสมุดประชาชนตาํ บล อบจ./ท./อบต. ๒. แผนการกระจายอํานาจใหแกองคHกรปกครองสวนทองถิ่น (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๕๑ และ แผนปฏบิ ตั ิการกาํ หนดขัน้ ตอนการกระจายอํานาจใหแกองคHกรปกครองสวนทองถิ่น (ฉบับที่ ๒) กับ “การ จัดการศึกษา” แผนการกระจายอํานาจใหแก%องค:กรปกครองส%วนทองถิ่น (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๕๑ และแผนปฏิบัติ การกาํ หนดขน้ั ตอนการกระจายอํานาจใหแก%องค:กรปกครองส%วนทองถ่ิน (ฉบับที่ ๒) นี้มีผลใชบังคับต้ังแต%วันท่ี ๒๖ กุมภาพันธ: ๒๕๕๑ โดยสาระสําคัญส%วนใหญ%ยังคงสอดคลองกับแผนฯ ฉบับท่ี ๑ และมีการปรับปรุง บางส%วนเพ่ิมเติม ทั้งนี้ เพ่ือใหสามารถกระจายอํานาจใหแก%องค:กรปกครองส%วนทองถ่ินไดอย%างต%อเน่ือง อีกท้ัง ยังสามารถกําหนดทิศทางการกระจายอํานาจที่ชัดเจนและยืดหยุ%นเพ่ือใหเกิดความชัดเจนระหว%างราชการ ส%วนกลาง ราชการสว% นภูมภิ าค และส%วนทองถิ่น โดยยังคงมีเปzาหมายเพื่อใหมีการถ%ายโอนภารกิจในการจัดทํา บริการสาธารณะของรัฐแก%องค:กรปกครองส%วนทองถ่ินท่ีมีความพรอมใหดําเนินการภายใน ๔ ปb สําหรับ ทองถิ่นท่ียังไม%พรอมภายใน ๔ ปb ใหดําเนินการใหแลวเสร็จภายใน ๑๐ ปb โดยเนนการถ%ายโอนภารกิจของ ส%วนราชการเป*นหลักโดยไม%ครอบคลุมงานหรือกิจกรรมที่เก่ียวของกับความม่ันคง การพิจารณาพิพากษาคดี การต%างประเทศ การเงิน การคลังของประเทศโดยรวม ท้ังน้ี แผนฯ ฉบับท่ี ๒ ไดปรับปรุงรูปแบบการถ%ายโอน เพม่ิ เติมเปน* ๖ ลกั ษณะ กล%าวคือ (๑) ภารกิจทีอ่ งคก: รปกครองสว% นทองถน่ิ ดาํ เนนิ การหรือผลิตบริการสาธารณะนั้นไดเอง ซึ่งหมายความถึง ภารกิจท่ีกฎหมายใหอํานาจแก%องค:กรปกครองส%วนทองถิ่นไวแลวและสามารถรับโอนไดทันที ตลอดจนเป*น รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบรู ณเร่อื ง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศึกษาในระดบั จงั หวัด เพ่ือพฒั นาคุณภาพการศกึ ษา

๓๑ ภารกิจที่มีการดําเนินงานในเขตพ้ืนท่ีของตนเอง อาทิ งานศูนย:พัฒนาเด็กเล็ก งานจ%ายเบี้ยยังชีพคนชรา เปน* ตน (๒) ภารกิจที่องค:กรปกครองส%วนทองถิ่นดําเนินการร%วมกับองค:กรปกครองส%วนทองถ่ินอ่ืน โดยเป*น ภารกิจที่อย%ูภายใตความร%วมมือหรือสหการ เนื่องจากมีผลกระทบต%อประชาชนหลายทองถิ่น หรือมีความ จําเป*นตองใชเงินลงทุนสงู เช%น โครงการบําบัดนาํ้ เสียรวม โครงการเตาเผาขยะ หรอื ที่ท้ิงขยะรวม เปน* ตน (๓) ภารกิจท่ีใหองค:กรปกครองส%วนทองถิ่นดําเนินการ แต%องค:กรปกครองส%วนทองถิ่นอาจซื้อบริการ จากภาคเอกชน ส%วนราชการ หรือหน%วยงานของรัฐอ่ืน เน่ืองจากเป*นภารกิจท่ีตองใชเทคนิค ทักษะ วิชาการ หรือความชํานาญเฉพาะดาน ซ่ึงองค:กรปกครองส%วนทองถิ่นไม%สามารถดําเนินการไดเองหรือดําเนินการได แตไ% มม% ปี ระสทิ ธิภาพหรอื ไม%คมุ ทุน (๔) ภารกิจที่องค:กรปกครองส%วนทองถิ่นดําเนินการร%วมกับรัฐ คือ ภารกิจที่รัฐโอนใหองค:กรปกครอง ส%วนทองถ่ินทําเอง หากแต%รัฐดําเนินการบางส%วนอยู%โดยมีการแบ%งขอบเขตชัดเจน เช%น การดูแลแม%น้ํา ในเขตจังหวัด การดูแลรักษาตลงิ่ การก%อสรางท%าเทียบเรอื ขนาดเลก็ เปน* ตน (๕) ภารกิจทรี่ ัฐยังคงดาํ เนินการอยู% หากแต%องค:กรปกครองสว% นทองถิ่นสามารถดําเนินการได กล%าวคือ เป*นภารกิจท่ีแผนปฏิบัติการไม%ไดกําหนดใหมีการถ%ายโอน เช%น งานของรัฐวิสาหกิจหรือองค:การมหาชน เช%น การประปาส%วนภูมิภาค ไฟฟzาส%วนภูมิภาค หรือ กิจกรรมท่ีมีผลมากกวาเขตจังหวัด เชน การจัดการศึกษา ระดบั อดุ มศึกษา ซง่ึ หากองคก: รปกครองส%วนทองถ่ินตองการดําเนนิ การก็สามารถทําเร่ืองขอรับโอนไดหากเป*น อาํ นาจขององค:กรปกครองสว% นทองถ่ิน (๖) ภารกิจที่องค:กรปกครองส%วนทองถ่ินมอบหมายใหเอกชนดําเนินการแทน กล%าวคือ เป*นภารกิจท่ี องค:กรปกครองส%วนทองถิ่นมีอํานาจหนาที่และเป*นเจาของภารกิจ แต%มอบหมายใหเอกชนดําเนินการแทน โดยองคก: รปกครองสว% นทองถ่ินเปน* ผคู วบคุม เช%น การใหสัมปทาน เปน* ตน ภายใตหลักการดังกล%าวแผนปฏิบัติการฯ (ฉบับท่ี ๒) ไดกําหนดแบ%งองค:กรปกครองส%วนทองถิ่น ออกตามเกณฑ:ความพรอมไดสามประเภท คือ กรณีของกรุงเทพมหานครซ่ึงเป*นองค:กรปกครองส%วนทองถิ่น ขนาดใหญพ% เิ ศษและมคี วามพรอมสูงมาก ใหสามารถรบั โอนภารกิจจากสว% นราชการไดทุกภารกิจท้ังภารกิจเดิม และภารกิจใหม% กรณีองค:การบริหารส%วนจังหวัด (อบจ.) ท่ีมีลักษณะเฉพาะและมีความพรอมสูง ใหสามารถ รับโอนภารกิจท่ีเป*นโครงการขนาดใหญ%เกินศักยภาพขององค:กรปกครองส%วนทองถิ่นในเขตจังหวัด กิจกรรมที่ เป*นภาพรวมหรือที่มีความคาบเก่ียวกันต้ังแต%สององค:กรปกครองส%วนทองถ่ินขึ้นไป ส%วนกรณีเทศบาล เมอื งพัทยา และองค:การบริหารส%วนตําบล (อบต.) น้ัน หากมีความพรอมแตกต%างกันใหสามารถรับโอนไดตาม ความพรอมและศกั ยภาพขององคก: รน้นั ๆ สําหรับกรณีของ “สถานศึกษา” นั้นโดยสภาพเป*นภารกิจที่มีประชาชนจากทองถิ่นอ่ืนมาใช บริการดวย ซึ่งองค:กรปกครองส%วนทองถิ่นที่รับโอนภารกิจไม%อาจปฏิเสธการใหบริการได แผนฯ จึงได กําหนดให “ควรดําเนินการในรูปสหการหรือทําขอตกลงระหวางองคHกรปกครองสวนทองถ่ินดวยกันเอง” เพ่อื เปน* การแบ%งเบาภาระค%าใชจ%ายขององค:กรปกครองส%วนทองถ่ินเจาของพื้นท่ี นอกจากนี้ เมื่อพิจารณาจาก ขั้นตอนและวิธีการปฏิบัติการตามแผนฯ พบว%า ไดกําหนดใหมีการถ%ายโอนเป*นระยะๆ กรณีที่ภารกิจท่ีทยอย ถ%ายโอนหรือยังไม%ไดถ%ายโอนจากแผนฯ ฉบับแรก จะตองมีการปรับใหสอดคลองกับระยะเวลาการถ%ายโอน ในระยะที่ ๒ คือ ระยะเวลา ๑-๑๐ ปb (พ.ศ. ๒๕๔๔-๒๕๕๓) “ยกเวนภารกิจของกระทรวงสาธารณสุขและ กระทรวงศึกษาธิการที่ใหเร่ิมตนการถายโอนในปV ๒๕๕๑ และถายโอนในปV ๒๕๕๓ หรือเม่ือผานเกณฑH การประเมินความพรอมตามทสี่ วนราชการทีถ่ ายโอนและคณะกรรมการกระจายอํานาจฯ กําหนด” โดยเมื่อ รายงานวิจยั ฉบบั สมบรู ณเรือ่ ง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศกึ ษาในระดบั จังหวดั เพือ่ พัฒนาคุณภาพการศกึ ษา

๓๒ พิจารณาจากแผนการกระจายอาํ นาจใหแกอ% งคก: รปกครองสว% นทองถิ่น (ฉบับที่ ๒) พบว%ารวมภารกิจที่ถ%ายโอน แลวและกําลังทยอยในแผนปฏิบัติการฯ (ฉบับท่ี ๒) พ.ศ.๒๕๕๑ จํานวนท้ังหมด ๗๖ ภารกิจ ซ่ึงสําหรับกรณี “แผนภารกิจดานการศึกษา” ถูกจัดอย%ูใน “กลุมงานดานการสงเสริมคุณภาพชีวิต” ซึ่งจําแนกเป*นสองกลุ%มใหญ% ไดแก% (๑) กลุ%มภารกิจการจัดการศึกษาในระบบที่เป*นการจัดการขั้นพื้นฐาน อันหมายความถึง การจัดการ ศึกษาในระบบที่เป*นการจัดการขั้นพ้ืนฐานและการจัดการศึกษาอาชีวศึกษากับกลุ%มภารกิจการจัดการศึกษา นอกระบบและการศึกษาตามอัธยาศัย อันไดแก% หองสมุดและการบริการการศึกษานอกระบบและการศึกษา ตามอัธยาศัยโดยภารกิจท่ีถ%ายโอนแลวตามแผนปฏิบัติการฯ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๕๔๕ เฉพาะภารกิจ ดานการศกึ ษานนั้ มีรายละเอียด๑๘ ดังน้ี ลําดับที่ ภารกจิ ทถ่ี ายโอนแลว สวนราชการ ทองถ่นิ ท่ีรับการถายโอน ๑. ๑. การศึกษาระดบั ก%อนประถมศกึ ษา (อายุ ๓-๖ ปb) กระทรวงศึกษาธกิ าร องคก: รปกครอง สํานกั งานคณะกรรมการ ส%วนทองถน่ิ การศึกษาข้นั พ้ืนฐาน ทุกประเภท ๒. การศึกษาระดับประถมศึกษา กระทรวงศึกษาธกิ าร องคก: รปกครอง ๒. ๑. การศึกษาระดบั มัธยมศึกษา (ตอนตน/ตอนปลาย) สาํ นักงานคณะกรรมการ ส%วนทองถิ่น การศกึ ษาขัน้ พ้นื ฐาน ทุกประเภท ๒.๓“การกระจายอาํ นาจทางการศกึ ษา” ภายใตกฎหมายวาดวยการศกึ ษาแหงชาติ ภายหลังจากการใชบังคับรัฐธรรมนูญแห%งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ท่ีไดกําหนด หลักเกณฑ:ในการส%งเสริมและรับรองสิทธิเสรีภาพในการศึกษาของประชาชนเอาไว โดยไดใหความสําคัญกับ สิทธิในการท่ีจะไดรับการศึกษาของประชาชน ท่ีจะไดรับการศึกษาท่ีรัฐมีหนาท่ีตามกฎหมายในการจัดใหแก% ประชาชนอย%างเท%าเทียมและเสมอภาคกันอย%างทั่วถึงและมีคุณภาพโดยไม%เก็บค%าใชจ%าย ท้ังรัฐธรรมนูญ ยังกําหนดใหเป*น “หนาที่ของรัฐ” ในการท่ีจะตองพัฒนาคุณภาพและมาตรฐานการจัดการศึกษาในทุกระดับ และทุกรูปแบบใหสอดคลองกับความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจและสังคม และจะตองจัดใหมีแผนการศึกษา แห%งชาติ ดําเนินการปรับปรุงหรือจัดทํากฎหมายท่ีมีผลเป*นการพัฒนาการศึกษาของชาติ ตลอดจนจัดใหมี การพฒั นาคณุ ภาพครูและบคุ ลากรทางการศกึ ษาใหกาวหนาทันการเปล่ียนแปลงของสังคมโลก รวมท้ังปลูกฝvง ใหผูเรียนมีจิตสํานึกของความเป*นไทย มีระเบียบวินัย คํานึงถึงประโยชน:ส%วนรวม และยึดม่ันในการปกครอง ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย:ทรงเป*นประมุข ตลอดจนหนาท่ีใน “การสงเสริมและสนับสนุน การกระจายอาํ นาจเพ่ือใหองคHกรปกครองสวนทองถิ่น” ชุมชน องค:กรทางศาสนา และเอกชน สามารถที่จะ จดั และเขามามีส%วนร%วมในการจัดการศึกษาเพ่ือพัฒนามาตรฐานคุณภาพการศึกษาใหเท%าเทียมและสอดคลอง กับแนวนโยบายพนื้ ฐานแห%งรฐั อกี ดวย หลักการนี้นํามาสู%การตรา “กฎหมายวาดวยการศึกษาแหงชาติ” ข้ึนใชบังคับเป*นกฎหมายแม%บท ดานการศึกษา โดยกําหนดใหการบริหารจัดการการศึกษาโดยกระทรวงศึกษาธิการในปvจจุบันอย%ูภายใต หลักการที่กําหนดใหการจัดระบบโครงสรางและกระบวนการจัดการศึกษาจะตองยึดหลักความมีเอกภาพ ดานนโยบายและมีความหลากหลายในการปฏิบัติ “มีการกระจายอํานาจไปสูเขตพ้ืนที่การศึกษา สถานศึกษา และองคHกรปกครองสวนทองถิ่น” มีการกําหนดมาตรฐานการศึกษา และจัดระบบประกัน ๑๘ http://www.odloc.go.th/web/wp-content/uploads/๒๐๑๕pdf.(Accessed ๓๐/๑๐/๒๐๑๕) รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเรอ่ื ง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศึกษาในระดบั จังหวัด เพ่อื พฒั นาคณุ ภาพการศึกษา

๓๓ คณุ ภาพการศกึ ษาทกุ ระดบั และประเภทการศึกษา มีการส%งเสริมมาตรฐานวิชาชีพครู คณาจารย:และบุคลากร ทางการศึกษาและการพัฒนาครู คณาจารย: และบุคลากรทางการศึกษาอย%างต%อเน่ือง มีการระดมทรัพยากร จากแหล%งตา% งๆ มาใชในการจัดการศกึ ษา ตลอดจนส%งเสริมการมีส%วนร%วมของบุคคล ครอบครัว ชุมชน องค:กร ชุมชน องค:กรปกครองส%วนทองถ่ิน เอกชน องค:กรเอกชน องค:กรวิชาชีพ สถาบันศาสนา สถานประกอบการ และสถาบันสังคมอน่ื ใหมีสว% นร%วมในการจัดการศึกษามากขึ้น๑๙แมภายหลังรัฐธรรมนูญแห%งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ จะสิ้นผลใชบังคับไปแลวโดยผลของการใชบังคับรัฐธรรมนูญแห%งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ก็ตาม หากแต%หลักการเกี่ยวกับสิทธิหนาที่ทางการศึกษาและหลักการสําคัญอื่นๆ ยังคง ไดรับการรับรองต%อเนื่องในรัฐธรรมนูญแห%งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ต%อไปโดยกําหนดรองรับ หลกั การดังกลา% วไวในหลายมาตรา ดังน้ี “มาตรา ๔๙ บุคคลย,อมมีสิทธิเสมอกันในการรับการศึกษาไม,น'อยกว,าสิบสองปIที่รัฐจะต'องจัดให' อย,างท่ัวถงึ และมคี ุณภาพ โดยไม,เก็บค,าใช'จ,าย ผู'ยากไร' ผ'ูพิการหรือทุพพลภาพ หรือผ'ูอย,ูในสภาวะยากลําบาก ต'องได'รับสิทธิตามวรรคหน่ึงและ การสนับสนุนจากรัฐเพ่อื ใหไ' ดร' บั การศกึ ษาโดยทัดเทยี มกบั บคุ คลอน่ื การจัดการศึกษาอบรมขององคกรวิชาชีพหรือเอกชน การศึกษาทางเลือกของประชาชน การเรียนรู' ดว' ยตนเอง และการเรยี นรต'ู ลอดชวี ติ ยอ, มไดร' ับความค'ุมครองและสง, เสรมิ ท่ีเหมาะสมจากรัฐ” “มาตรา ๘๐ รัฐต'องดําเนินการตามแนวนโยบายด'านสังคม การสาธารณสุข การศึกษา และวฒั นธรรม ดังต,อไปน้ี (๑) คุ'มครองและพัฒนาเด็กและเยาวชน สนับสนุนการอบรมเล้ียงดูและให'การศึกษาปฐมวัย ส,งเสริม ความเสมอภาคของหญิงและชาย เสริมสร'างและพัฒนาความเป4นปHกแผ,นของสถาบันครอบครัวและชุมชน รวมทั้งต'องสงเคราะหและจัดสวัสดิการให'แก,ผ'ูสูงอายุ ผ'ูยากไร' ผู'พิการหรือทุพพลภาพ และผู'อยู,ในสภาวะ ยากลาํ บาก ใหม' คี ุณภาพชวี ิตที่ดขี ้นึ และพ่งึ พาตนเองได' (๒) ส,งเสริม สนับสนุน และพัฒนาระบบสุขภาพท่ีเน'นการสร'างเสริมสุขภาพอันนําไปส,ูสุขภาวะ ที่ยง่ั ยนื ของประชาชน รวมทงั้ จดั และสง, เสริมให'ประชาชนได'รบั บรกิ ารสาธารณสุขที่มีมาตรฐานอย,างทั่วถึงและ มปี ระสิทธภิ าพ และส,งเสริมใหเ' อกชนและชุมชนมีส,วนร,วมในการพัฒนาสุขภาพและการจัดบริการสาธารณสุข โดยผ'มู หี นา' ทใ่ี หบ' ริการดงั กล,าวซ่ึงได'ปฏบิ ตั ิหนา' ท่ีตามมาตรฐานวิชาชีพและจริยธรรม ย,อมได'รับความค'ุมครอง ตามกฎหมาย (๓) พัฒนาคุณภาพและมาตรฐานการจัดการศึกษาในทุกระดับและทุกรูปแบบให'สอดคล'องกับ ความเปลย่ี นแปลงทางเศรษฐกิจและสังคม จัดให'มีแผนการศึกษาแห2งชาติ กฎหมายเพ่ือพัฒนาการศึกษา ของชาติ จัดให'มีการพัฒนาคุณภาพครูและบุคลากรทางการศึกษาให'ก'าวหน'าทันการเปลี่ยนแปลงของ สังคมโลก รวมทง้ั ปลูกฝ:งใหผ' ูเ' รยี นมีจิตสาํ นึกของความเป<นไทย มีระเบียบวินัย คํานึงถึงประโยชน?ส2วนรวม และยึดมนั่ ในการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมพี ระมหากษัตริย?ทรงเป<นประมุข ๑๙พระราชบัญญัติการศกึ ษาแห%งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ : มาตรา ๙ รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเรือ่ ง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศกึ ษาในระดบั จังหวัด เพ่อื พฒั นาคณุ ภาพการศกึ ษา

๓๔ (๔) ส2งเสริมและสนับสนุนการกระจายอํานาจเพ่ือให'องค?กรปกครองส2วนท'องถ่ิน ชุมชน องค?การ ทางศาสนา และเอกชน จัดและมีส2วนร2วมในการจัดการศึกษาเพื่อพัฒนามาตรฐานคุณภาพการศึกษา ใหเ' ท2าเทยี มและสอดคลอ' งกบั แนวนโยบายพ้ืนฐานแหง2 รฐั (๕) ส,งเสริมและสนับสนุนการศึกษาวิจัยในศิลปวิทยาการแขนงต,างๆ และเผยแพร,ข'อมูล ผลการศึกษาวิจัยท่ีไดร' บั ทุนสนบั สนนุ การศึกษาวิจัยจากรฐั (๖) ส,งเสริมและสนับสนนุ ความร'ูรกั สามคั คแี ละการเรียนร'ู ปลูกจิตสํานึก และเผยแพร,ศิลปวัฒนธรรม ขนบธรรมเนยี มประเพณีของชาติ ตลอดจนคา, นิยมอันดีงามและภูมิปญF ญาท'องถน่ิ ” ๒.๓.๑ การบริหารจัดการการศึกษาของกระทรวงศึกษาธิการกับ “การกระจายอํานาจทาง การศึกษา” พระราชบัญญัติการศึกษาแห%งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ อันเป*นกฎหมายแม%บทในการบริหารจัดการ การศึกษาของไทย ไดกําหนดใหการจัดการศึกษาสามารถจัดไดสามรูปแบบคือ การศึกษาในระบบ การศึกษา นอกระบบและการศึกษาตามอัธยาศัย เพ่ือพัฒนาคนไทยใหเป*นมนุษย:ที่สมบูรณ:ท้ังร%างกาย จิตใจ สติปvญญา ความรูและคณุ ธรรม มจี ริยธรรมและวัฒนธรรมในการดํารงชีวิตและสามารถอยู%ร%วมกับผูอื่นไดอย%างมีความสุข ซ่ึงปvจจุบนั การบริหารจัดการการศึกษาโดยกระทรวงศึกษาธิการอยภ%ู ายใตหลักการท่ีสําคญั ดังนี้ “มาตรา ๙ การจัดระบบ โครงสร'าง และกระบวนการจดั การศึกษา ใหย' ึดหลกั ดังนี้ (๑) มเี อกภาพด'านนโยบาย และมีความหลากหลายในการปฏิบตั ิ (๒) มกี ารกระจายอาํ นาจไปสเ2ู ขตพ้ืนทกี่ ารศกึ ษา สถานศกึ ษา และองค?กรปกครองส2วนทอ' งถิ่น (๓) มีการกําหนดมาตรฐานการศึกษา และจัดระบบประกันคุณภาพการศึกษาทุกระดับและประเภท การศึกษา (๔) มีหลักการส,งเสริมมาตรฐานวิชาชีพครู คณาจารย และบุคลากรทางการศึกษา และการพัฒนาครู คณาจารย และบุคลากรทางการศึกษาอยา, งต,อเนื่อง (๕) ระดมทรัพยากรจากแหล,งต,างๆ มาใช'ในการจดั การศกึ ษา (๖) การมีส,วนร,วมของบุคคล ครอบครัว ชุมชน องคกรชุมชน องคกรปกครองส,วนท'องถิ่น เอกชน องคกรเอกชน องคกรวชิ าชพี สถาบันศาสนา สถานประกอบการ และสถาบนั สงั คมอน่ื ” ภายหลังจากการปรับเปล่ียนโครงสรางการบริหารจัดการการศึกษาของกระทรวงศึกษาธิการเขาสู% โครงสรางตามบทบัญญัติของกฎหมายว%าดวยการศึกษาแห%งชาติแลว ส%งผลใหมีการใชบังคับกฎหมายหลัก สําหรับการบริหารจัดการการศึกษาขึ้น คือ “พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. ๒๕๔๖” ซ่ึงเปน* กฎหมายท่กี ําหนดขอบเขตอาํ นาจหนาทีข่ องสว% นราชการตา% งๆ ของกระทรวงศึกษาธิการ และจัดระบบบริหารราชการในระดับต%างๆ ของกระทรวงศึกษาธิการ โดยกําหนดใหกระทรวงศึกษาธิการ อยู%ภายใตการบริหารจัดการขององค:กรหลักสี่องค:กร กล%าวคือ สภาการศึกษา คณะกรรมการการศึกษา ข้ันพ้ืนฐาน คณะกรรมการการอาชีวศึกษา และคณะกรรมการการอุดมศึกษา๒๐ซ่ึงภายใตการบริหารจัดการ การศึกษาขององค:กรหลักท้ังส่ีองค:กรดังกล%าวขางตน พระราชบัญญัติการศึกษาแห%งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ กาํ หนดใหกรณีของการบริหารจัดการการศึกษาข้ันพื้นฐานใหยึด “เขตพ้ืนที่การศึกษา” เป*นหลัก โดยจะตอง คาํ นึงถึงระดบั ของการศึกษาขน้ั พื้นฐาน จํานวนสถานศึกษา จํานวนประชากร วฒั นธรรมและความเหมาะสม ๒๐โปรดดูรายละเอยี ดในบทที่ ๑ หวั ขอ ๑.๓ รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเรือ่ ง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศึกษาในระดบั จงั หวดั เพอื่ พฒั นาคณุ ภาพการศึกษา

๓๕ ดานอื่นประกอบดวย โดยกําหนดใหในแต%ละเขตพ้ืนท่ีการศึกษามี “คณะกรรมการเขตพ้ืนที่การศึกษา” และ “สํานักงานคณะกรรมการเขตพ้ืนท่ีการศึกษา” ซ่ึงมีอํานาจหนาท่ีในการกํากับดูแล จัดต้ัง ยุบ รวม หรือเลิก สถานศึกษาขั้นพ้ืนฐานในเขตพื้นที่การศึกษา ประสาน ส%งเสริมและสนับสนุนสถานศึกษาเอกชนในเขตพ้ืนท่ี การศึกษา ประสานและส%งเสริมองคก: รปกครองส%วนทองถ่ิน ใหสามารถจดั การศึกษาสอดคลองกับนโยบายและ มาตรฐานการศกึ ษา ส%งเสริมและสนบั สนนุ การจดั การศึกษาของบุคคล ครอบครัว องค:กรชุมชน องค:กรเอกชน องค:กรวชิ าชีพ สถาบันศาสนา สถานประกอบการและสถาบันสังคมอ่ืนที่จัดการศึกษาในรูปแบบที่หลากหลาย ในเขตพืน้ ที่การศึกษา โดยคณะกรรมการเขตพื้นทก่ี ารศกึ ษาจะประกอบดวย ผูแทนองคก: รชุมชน ผูแทนองค:กร เอกชน ผูแทนองคก: รปกครองส%วนทองถ่ิน ผูแทนสมาคมผูประกอบวิชาชีพครู ผูแทนสมาคมผูประกอบวิชาชีพ บรหิ ารการศึกษา ผแู ทนสมาคมผปู กครองและครู และผูทรงคณุ วฒุ ิดานการศกึ ษาศาสนา ศิลปะและวัฒนธรรม ร%วมเป*นกรรมการ ทั้งนี้ ไดกําหนดใหจัดระเบียบบริหารราชการในเขตพื้นท่ีการศึกษาออกเป*นสองระดับ คือ ระดับสํานักงานเขตพื้นที่การศึกษา และสถานศึกษาที่จัดการศึกษาขั้นพ้ืนฐานหรือส%วนราชการที่เรียกช่ือ อย%างอ่ืน๒๑ สําหรับกรณีของสถานศึกษานั้นกฎหมายกําหนดให “สถานศึกษาท่ีจัดการศึกษาข้ันพื้นฐาน เฉพาะที่เปNนโรงเรียน” มีฐานะเป*นนิติบุคคล๒๒ อีกดวย ภายใตโครงสรางการบริหารจัดการการศึกษาขางตน กฎหมายว%าดวยการศกึ ษาแหง% ชาตไิ ดกาํ หนดใหกระทรวงศกึ ษาธกิ ารมีหนาที่ตอง “กระจายอํานาจการบริหาร และการจัดการศึกษาทั้งดานวิชาการ งบประมาณ การบริหารงานบุคคล และการบริหารท่ัวไป ไปยัง คณะกรรมการเขตพ้ืนที่การศึกษาและสํานักงานเขตพ้ืนท่ีการศึกษาและ “สถานศึกษาในเขตพ้ืนท่ี การศึกษา” โดยตรง” ทั้งนี้ เพื่อใหการจัดการศึกษาเป*นไปตามเจตนารมณ:ของการจัดการศึกษาท่ีจะตอง ยดึ หลักการกระจายอํานาจไปส%ูเขตพื้นที่การศึกษา สถานศึกษา และองค:กรปกครองส%วนทองถิ่นตามท่ีกําหนด ในกฎหมาย โดยกําหนดใหเป*นหนาที่ของกระทรวงศึกษาธิการท่ีจะตอง “กําหนดหลักเกณฑHและวิธีการ ประเมินความพรอมในการจัดการศึกษาขององคHกรปกครองสวนทองถ่ิน” และมีหนาท่ีในการประสานและ ส%งเสริมองค:กรปกครองส%วนทองถ่ินใหสามารถจัดการศึกษา สอดคลองกับนโยบายและไดมาตรฐานการศึกษา รวมท้งั การเสนอแนะการจดั สรรงบประมาณอดุ หนนุ การจดั การศึกษาขององค:กรปกครองส%วนทองถน่ิ ๒๓ อีกดวย ๒๑มาตรา ๓๔ ใหจดั ระเบยี บบรหิ ารราชการของเขตพ้นื ทกี่ ารศึกษา ดงั นี้ (๑) สาํ นกั งานเขตพ้ืนที่การศกึ ษา (๒) สถานศึกษาท่จี ดั การศกึ ษาขน้ั พืน้ ฐานหรือส%วนราชการที่เรยี กช่อื อยา% งอน่ื การแบ%งส%วนราชการภายในตาม (๑) ใหจัดทําเป*นประกาศกระทรวงและใหระบุอํานาจหนาที่ของแต%ละส%วนราชการไวใน ประกาศกระทรวง ทัง้ นี้ โดยคําแนะนาํ ของคณะกรรมการการศกึ ษาขั้นพ้นื ฐาน การแบ%งส%วนราชการภายในตาม (๒) และอํานาจหนาที่ของสถานศึกษาหรือส%วนราชการที่เรียกช่ืออย%างอ่ืนใหเป*นไปตามระเบียบ ทีค่ ณะกรรมการเขตพน้ื ทก่ี ารศึกษาแต%ละเขตพื้นทก่ี ารศกึ ษากําหนด การแบง% สว% นราชการตามวรรคสองและวรรคสามใหเป*นไปตามหลักเกณฑ:ทีก่ ําหนดในกฎกระทรวง ๒๒มาตรา ๓๕ สถานศกึ ษาทจี่ ัดการศึกษาขั้นพ้ืนฐานตามมาตรา ๓๔ (๒) เฉพาะทเี่ ปน* โรงเรียน มฐี านะเปน* นิติบคุ คล เมอ่ื มีการยุบเลิกสถานศกึ ษาตามวรรคหนง่ึ ใหความเปน* นติ ิบุคคลสิ้นสดุ ลง ๒๓มาตรา ๒๑ ใหกระทรวงศึกษาธิการกําหนดหลักเกณฑ:และวิธีการประเมินความพรอมในการจัดการศึกษาขององค:กรปกครอง ส%วนทองถิ่น และมีหนาท่ีในการประสานและส%งเสริมองค:กรปกครองส%วนทองถ่ินใหสามารถจัดการศึกษา สอดคลองกับนโยบายและไดมาตรฐาน การศกึ ษา รวมทง้ั การเสนอแนะการจดั สรรงบประมาณอุดหนุนการจัดการศึกษาขององค:กรปกครองส%วนทองถน่ิ หลักเกณฑ: และวธิ กี ารประเมินความพรอมในการจดั การศึกษาขององคก: รปกครองส%วนทองถิน่ ใหเป*นไปตามท่ีกาํ หนดในกฎกระทรวง รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเรือ่ ง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศกึ ษาในระดบั จงั หวัด เพ่อื พฒั นาคุณภาพการศกึ ษา

๓๖ ๒.๓.๒ สถานะทางกฎหมายของ “สถานศึกษา” ในฐานะหนวยรับการกระจายอํานาจทาง การศกึ ษา ภายใตโครงสรางการบริหารจัดการการศึกษาตามที่กําหนดกฎหมายว%าดวยระเบียบบริหารราชการ กระทรวงศึกษาธิการนั้นพบว%าไดจัดระเบยี บการบริหารราชการกระทรวงเป*นสามระดับ ไดแก% ระเบียบบริหาร ราชการในส%วนกลาง ระเบียบบริหารราชการเขตพ้ืนที่การศึกษา และระเบียบบริหารราชการในสถานศึกษา ของรัฐที่จัดการศึกษาระดับปริญญาท่ีเป*นนิติบุคคล โดยกรณีของราชการบริหารส%วนกลางน้ัน กฎหมาย กําหนดใหมีหัวหนาส%วนราชการข้ึนตรงต%อรัฐมนตรีว%าการกระทรวงศึกษาธิการ อันแบ%งออกเป*น สํานักงาน รัฐมนตรี สํานักงานปลัดกระทรวง สํานักงานเลขาธิการสภาการศึกษา สํานักงานคณะกรรมการการศึกษา ข้ันพ้ืนฐาน สํานักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษา และสํานักงานคณะกรรมการการอาชีวศึกษาซึ่งจะมี สถานะเป*น “นิติบุคคลและเปNนกรม” สําหรับการจัดการศึกษาขั้นพ้ืนฐานน้ันจะอยู%ภายใตความดูแลของ “คณะกรรมการการศึกษาข้ันพ้ืนฐาน” โดยมี “เลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาขั้นพ้ืนฐาน” ซ่ึงมีฐานะ “เทียบเทาปลัดกระทรวง” เป*นผูบังคับบัญชาขาราชการและรับผิดชอบในการปฏิบัติราชการของสํานักงาน คณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน ตลอดจนเป*นผูบังคับบัญชาขาราชการในสํานักงานเขตพื้นท่ีการศึกษา หรอื สถานศกึ ษาท่ีอยูใ% นสงั กัดของสํานกั งานเขตพื้นที่การศึกษาอีกดวย กรณีของระเบียบบริหารราชการของเขตพ้ืนท่ีการศึกษานั้น กฎหมายกําหนดใหแบ%งออกเป*น สองระดับคือ สํานักงานเขตพื้นที่การศึกษา และสถานศึกษาท่ีจัดการศึกษาข้ันพ้ืนฐานหรือส%วนราชการ ท่ีเรียกชื่ออย%างอ่ืน และโดยท่ีการบริหารจัดการการศึกษาข้ันพื้นฐานนั้น กฎหมายกําหนดใหยึดเขตพ้ืนท่ี การศึกษาเป*นหลักโดยจะตองคํานึงถึงระดับของการศึกษาข้ันพ้ืนฐาน จํานวนสถานศึกษา จํานวนประชากร วัฒนธรรมและความเหมาะสมดานอ่ืนดวย ซึ่งกรณีของ “สํานักงานเขตพื้นท่ีการศึกษา” นั้น เน่ืองจากมี สถานะเปน* “สวนราชการในสงั กัดของสาํ นกั งานคณะกรรมการการศึกษาขัน้ พ้ืนฐาน” ซ่ึงเป*นนิติบุคคลและ มีฐานะเป*นกรมภายใตกระทรวงศึกษาธิการ ดังน้ัน สํานักงานเขตพื้นท่ีการศึกษาจึงมีฐานะ “เทียบเทากอง” ตามบทบัญญัติของกฎหมาย โดยในแต%ละเขตพ้ืนท่ีการศึกษาจะมี “คณะกรรมการเขตพื้นที่การศึกษา” และ “สํานักงานคณะกรรมการเขตพื้นท่ีการศึกษา” โดยคณะกรรมการเขตพ้ืนที่การศึกษาจะประกอบดวย ผูแทน องค:กรชุมชน ผูแทนองค:กรเอกชน ผูแทนองค:กรปกครองส%วนทองถ่ิน ผูแทนสมาคมผูประกอบวิชาชีพครู ผูแทนสมาคมผูประกอบวิชาชีพบริหารการศึกษา ผูแทนสมาคมผูปกครองและครู และผูทรงคุณวุฒิ ดานการศึกษา ศาสนา ศิลปะและวัฒนธรรมร%วมเป*นกรรมการ ซ่ึงปvจจุบันไดมีการไดมีการแบ%งเขตพื้นท่ี การศึกษาออกเป*นเขตพ้ืนท่ีการศึกษามัธยมศึกษาและเขตพ้ืนที่การศึกษาประถมศึกษาตามกฎหมาย โดยมี อํานาจหนาทีต่ ามทก่ี าํ หนดไวในประกาศกระทรวงศึกษาธิการ เรื่อง การแบ%งส%วนราชการภายในสํานักงานเขต พ้ืนที่การศึกษาประถมศึกษา พ.ศ. ๒๕๕๓ และประกาศกระทรวงศึกษาธิการ เร่ือง การแบ%งส%วนราชการ ภายในสํานักงานเขตพื้นที่การศึกษามัธยมศึกษา พ.ศ. ๒๕๕๓ ซ่ึงปvจจุบันมีเขตพ้ืนที่การศึกษามัธยมศึกษา จํานวน ๔๒ เขตและเขตพื้นท่ีการศึกษาประถมศึกษาอีกจํานวน ๑๘๓ เขต และและเมื่อพิจารณาจากอํานาจ หนาท่ีของคณะกรรมการเขตพื้นที่การศึกษาที่มีอํานาจหนาท่ีในการกํากับดูแล จัดตั้ง ยุบ รวม หรือเลิก สถานศึกษาขั้นพ้ืนฐานในเขตพื้นท่ีการศึกษา ประสาน ส%งเสริมและสนับสนุนสถานศึกษาเอกชนในเขตพื้นที่ การศึกษา ประสานและส%งเสริมองคก: รปกครองส%วนทองถิ่นใหสามารถจัดการศึกษาสอดคลองกับนโยบายและ มาตรฐานการศึกษา ส%งเสรมิ และสนับสนนุ การจดั การศึกษาของบุคคล ครอบครัว องค:กรชุมชน องค:กรเอกชน องคก: รวชิ าชพี สถาบันศาสนา สถานประกอบการและสถาบันสังคมอ่ืนที่จัดการศึกษาในรูปแบบที่หลากหลาย ในเขตพ้ืนท่ีการศึกษาน้ันๆ อีกดวยและปฏิบัติหนาท่ีอื่นที่เก่ียวของ อีกทั้งการดําเนินการใดๆ ของคณะกรรมการเขตพื้นที่การศึกษาจะดําเนินการตามอํานาจหนาท่ีของตนภายใตขอบเขตอย%างไรนั้น รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบรู ณเรอื่ ง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศึกษาในระดบั จังหวดั เพือ่ พฒั นาคุณภาพการศกึ ษา

๓๗ ใหเปน* ไปตามท่ีกาํ หนดไวในกฎกระทรวง และกําหนดใหสาํ นกั งานเขตพืน้ ทีก่ ารศึกษามีหนาที่ในการดําเนินการ ใหเปน* ไปตามอํานาจหนาที่ของคณะกรรมการตามที่กาํ หนดไวในกฎหมาย และใหมีอํานาจหนาที่ในการบริหาร และการจัดการศึกษาและพัฒนาสาระของหลักสูตรการศึกษาใหสอดคลองกับหลักสูตรแกนกลางการศึกษา ขั้นพ้ืนฐานของสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน อํานาจหนาท่ีในการพัฒนางานดานวิชาการและ จัดใหมีระบบประกันคุณภาพภายในสถานศึกษาร%วมกับสถานศึกษา อํานาจหนาท่ีในการรับผิดชอบในการ พิจารณาแบ%งส%วนราชการภายในสถานศึกษาของสถานศึกษาและสํานักงานเขตพ้ืนท่ีการศึกษา และปฏิบัติ หนาท่ีอื่นตามท่ีกฎหมายกําหนด นอกจากนี้ เม่ือพิจารณาจากประกาศกระทรวงศึกษาธิการ เร่ือง การแบ%ง สว% นราชการภายในสาํ นกั งานเขตพน้ื ทกี่ ารศกึ ษาประถมศึกษา พ.ศ. ๒๕๕๓ และประกาศกระทรวงศึกษาธิการ เร่ือง การแบ%งส%วนราชการภายในสํานักงานเขตพ้ืนที่การศึกษามัธยมศึกษา พ.ศ. ๒๕๕๓ ที่ไดกําหนดอํานาจ ของสํานักงานเขตพ้ืนที่การศึกษาประถมศึกษาและมัธยมศึกษาไวในลักษณะเดียวกันคือ “ใหสํานักงานเขต มีอํานาจหนาที่ดําเนินการใหเปNนไปตามอํานาจหนาท่ีของสํานักงานเขตพ้ืนที่การศึกษาตามกฎหมายวา ดวยระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ” อันจะเห็นไดว%า “อํานาจหนาที่ของคณะกรรมการและ สํานักงานเขตพื้นท่ีการศึกษาน้ันเปNนอํานาจหนาที่เชนเดียวกันกับอํานาจหนาที่ของคณะกรรมการ การศึกษาขั้นพื้นฐานตามกฎหมาย” ซ่ึงสะทอนบทบาทของการบริหารจัดการการศึกษาจากส%วนกลางคือ คณะกรรมการการศกึ ษาขนั้ พน้ื ฐานโดยผ%านคณะกรรมการและสํานักงานเขตพื้นท่ีการศึกษาที่เป*นส%วนราชการ ในสังกัดตามกฎหมาย ซ่ึงส%งผลใหการดําเนินการใดๆ ของคณะกรรมการและสํานักงานเขตพื้นที่การศึกษา จะตองเป*นไปภายใตอํานาจท่ีคณะกรรมการการศึกษาข้ันพ้ืนฐานกําหนด และเพื่อใหเป*นไปตามเจตนารมณ: ของกฎหมายว%าดวยการศึกษาแห%งชาติท่ีกําหนดใหกระทรวงศึกษาธิการจะตองกระจายอํานาจในการบริหาร จัดการการศึกษาไปยังคณะกรรมการและสํานักงานเขตพ้ืนที่การศึกษาและสถานศึกษาโดยตรง อันส%งผลให กระทรวงศึกษาธิการไดตรากฎกระทรวงกําหนดหลักเกณฑ:และวิธีการกระจายอํานาจการบริหารและการจัด การศึกษา พ.ศ. ๒๕๕๐ ข้นึ นั่นเอง เพราะฉะนั้น จึงย%อมหมายความว%า “สํานักงานเขตพื้นท่ีการศึกษาจึงเปNน หนวยงานท่ีอยูภายใตสายการบังคับบัญชาโดยตรงจากราชการสวนกลาง คือ กระทรวงศึกษาธิการ โดยสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพื้นฐาน” ฉะนั้น อํานาจหนาท่ีของเขตพื้นท่ีการศึกษาภายใต เง่ือนไขของกฎหมายว%าดวยการศึกษาแห%งชาติท่ีกําหนดใหกระทรวงศึกษาธิการจะตองกระจายอํานาจ การบริหารและการจัดการศึกษาท้ังดานวิชาการ งบประมาณ การบริหารงานบุคคล และการบริหารทั่วไป ไปยังคณะกรรมการเขตพื้นที่การศึกษาและสํานักงานเขตพื้นที่การศึกษานั้น “จึงมิไดมีลักษณะเปNนการ กระจายอํานาจตามหลักการที่ไดกลาวขาวตน เนื่องจากหนวยรับการกระจายอํานาจจะตองมีฐานะเปNน นิติบุคคลตามกฎหมาย” ตรงกันขามเขตพ้ืนที่การศึกษากลับมิไดมีฐานะเป*นนิติบุคคลท้ังยังอยู%ภายใต การบังคับบัญชาจากส%วนกลางคือสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพ้ืนฐาน เพราะฉะน้ัน “การบริหาร จัดการการศึกษาโดยเขตพ้ืนที่การศึกษาจึงเปNนการบริหารจัดการศึกษาโดยราชการสวนกลางในลักษณะ ของการแบงอํานาจ (Deconcentration) บางสวนของราชการบริหารสวนกลางคือกระทรวงศึกษาธิการ โดยสํานกั งานคณะกรรมการการศกึ ษาขั้นพน้ื ฐานไปยงั หนวยงานในสังกัดของราชการบริหารสวนกลางคือ เขตพ้ืนท่ีการศึกษา”๒๔ เท%านนั้ สําหรับกรณี “สถานศึกษา” น้ัน กฎหมายกําหนดให “สถานศึกษาท่ีจัดการศึกษาขั้นพื้นฐาน เฉพาะทเ่ี ปNนโรงเรยี นมฐี านะเปนN นติ บิ ุคคลและเมอื่ มกี ารยุบเลิกสถานศึกษาใหความเปนN นิตบิ ุคคลส้ินสุดลง” ๒๔วนิดา แสงสารพันธ:. ปvญหาทางกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารจัดการการศึกษาโดย “เขตพื้นที่การศึกษา” ในฐานะหน%วยรับ การกระจายอํานาจตามกฎหมาย” วารสารศกึ ษาศาสตร: มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร: วิทยาเขตปvตตานี ปbที่ ๒๔ ฉบับท่ี ๒(พฤษภาคม-สิงหาคม) ๒๕๕๖ รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเรือ่ ง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศึกษาในระดบั จังหวดั เพอื่ พฒั นาคุณภาพการศกึ ษา

๓๘ บทบญั ญตั ดิ งั กล%าวส%งผลใหสถานศึกษาท่ีจัดการศกึ ษาในระดบั ขน้ั พ้นื ฐานซึง่ แมจะเป*นสว% นราชการในสังกัดของ กระทรวงศึกษาธิการภายใตการควบคุมดูแลของสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพ้ืนฐานที่มีฐานะเป*น นิติบุคคลและเป*นกรม และถูกจัดตั้งขึ้นโดยกฎหมายในระดับ “ประกาศสํานักงานคณะกรรมการการศึกษา ข้ันพื้นฐาน” อันส%งผลใหสถานศึกษาแมจะเป*นนิติบุคคลโดยผลของกฎหมายก็ตาม แต%ก็เป*นส%วนราชการ นิติบุคคลท่ีมีสถานะ “เทียบเทากองหรือตํ่ากวา” เท%าน้ัน ประกอบกับเม่ือพิจารณาจากกฎหมายท่ีเกี่ยวของพบว%า การบริหารจัดการการศึกษาของสถานศึกษาข้ันพื้นฐานในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการในปvจจุบันอย%ูภายใต องคก: รบรหิ ารจดั การการศึกษาหลักของสามองค:กร ไดแก% คณะกรรมการการศึกษาข้ันพ้ืนฐาน คณะกรรมการ เขตพ้ืนที่การศึกษาและคณะกรรมการสถานศึกษาขั้นพื้นฐาน๒๕ นอกจากน้ี กฎหมายยังกําหนดใหมี “ผูอํานวยการสถานศึกษา” หรือหัวหนาส%วนราชการท่ีเรียกชื่ออย%างอ่ืนเป*นผูบังคับบัญชาขาราชการและ มอี ํานาจหนาที่๒๖ ดงั น้ี (๑) การบริหารกจิ การของสถานศกึ ษาหรือสว% นราชการใหเป*นไปตามกฎหมาย กฎ ระเบียบ ขอบังคับ ของทางราชการและของสถานศึกษาหรือส%วนราชการ รวมทั้งนโยบายและวัตถุประสงค:ของสถานศึกษาหรือ สว% นราชการ (๒) การประสานการระดมทรัพยากรเพ่ือการศึกษา รวมทั้งควบคุมดูแลบุคลากร การเงิน การพัสดุ สถานที่ และทรัพย:สินอ่ืนของสถานศึกษาหรือส%วนราชการใหเป*นไปตามกฎหมาย ระเบียบ และขอบังคับ ของทางราชการ (๓) การเป*นผูแทนของสถานศึกษาหรือส%วนราชการในกิจการท่ัวไป รวมท้ังการจัดทํานิติกรรมสัญญา ในราชการของสถานศึกษาหรือส%วนราชการตามวงเงินงบประมาณที่สถานศึกษาหรือส%วนราชการไดรับตามท่ี ไดรับมอบอํานาจ (๔) การจัดทํารายงานประจําปbเกี่ยวกับกิจการของสถานศึกษาหรือส%วนราชการเพื่อเสนอต%อ คณะกรรมการเขตพ้ืนที่การศึกษา (๕) การอนุมัติประกาศนียบัตรและวุฒิบัตรของสถานศึกษาใหเป*นไปตามระเบียบที่คณะกรรมการ การศึกษาขัน้ พืน้ ฐานกาํ หนด (๖) การปฏิบัติงานอ่ืนตามที่ไดรับมอบหมายจากรัฐมนตรีว%าการกระทรวงศึกษาธิการ ปลัดกระทรวง เลขาธิการสภาการศึกษา เลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาข้ันพื้นฐาน เลขาธิการคณะกรรมการ การอุดมศึกษา เลขาธิการคณะกรรมการการอาชีวศึกษา และผูอํานวยการสํานักงานเขตพ้ืนที่การศึกษา รวมท้งั งานอืน่ ท่กี ระทรวงมอบหมาย เมื่อพิจารณาจากโครงสรางการบริหารจัดการการศึกษาของสถานศึกษาพบว%าโดยท่ีสถานศึกษาเป*น ส%วนราชการภายใตเขตพื้นที่การศึกษาซึ่งเป*นหน%วยงานระดับกอง และสํานักงานคณะกรรมการการศึกษา ข้ันพ้ืนฐานที่เป*นหน%วยงานระดับกรมภายใตโครงสรางของกระทรวงศึกษาธิการ ประกอบกับการจัดต้ัง สถานศึกษาจัดตั้งข้ึนโดยกฎหมายในระดับ “ประกาศกระทรวงศึกษาธิการ”ส%งผลใหสถานศึกษาเป*น ส%วนราชการที่มีฐานะ “ตํา่ กวากอง”ประกอบกับเม่ือพิจารณาจากอํานาจหนาท่ีของสถานศึกษา อํานาจหนาที่ ของผูอํานวยการสถานศึกษา อํานาจหนาที่ของคณะกรรมการเขตพ้ืนท่ีการศึกษา ตลอดจนอํานาจหนาท่ีของ คณะกรรมการการศึกษาข้ันพื้นฐานซ่ึงลวนแลวแต%สะทอนภาพของสายการบังคับบัญชาตามลําดับช้ันของ การแบง% อาํ นาจทงั้ สิ้น ประกอบกับแมสถานศึกษาจะเปน* นิตบิ คุ คลโดยผลของกฎหมายหากแต%สถานศึกษากลับ ๒๕โปรดดรู ายละเอยี ดในบทที่ ๑ หัวขอ ๑.๓ ๒๖พระราชบัญญตั ิระเบียบบรหิ ารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. ๒๕๔๖ : มาตรา ๓๙ รายงานวิจยั ฉบบั สมบรู ณเรอื่ ง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศึกษาในระดบั จังหวดั เพ่อื พัฒนาคุณภาพการศกึ ษา

๓๙ “มิไดมีสถานะเปNนหนวยงานหรือองคHกรก่ึงอิสระ” (Semi-Autonomous Body) อันจะไม%อย%ูในสาย การบังคับบัญชาของราชการบรหิ ารสว% นกลางท่ีจะสามารถเป*นหน%วยรับการกระจายอํานาจในลักษณะตัวแทน รับมอบอํานาจ (Delegation) ที่อย%ูภายใตการกํากับดูแลจากราชการส%วนกลางแต%อย%างใดนอกจากน้ี เมื่อพิจารณาจากอาํ นาจหนาทีข่ องสถานศึกษา ผบู ริหารสถานศึกษา ตลอดจนอํานาจของกระทรวงศึกษาธิการ สํานักงานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพื้นฐานและสํานักงานเขตพื้นที่การศึกษาท่ีมีต%อสถานศึกษาแลว พบว%า อํานาจท่ีกฎหมายกําหนดใหกระทรวงศึกษาธิการจะตองกระจายไปยังสถานศึกษาน้ันมิไดมีลักษณะเป*น การกระจายอํานาจในลกั ษณะการโอนอํานาจ (Devolution) ทั้งหมดไปยังสถานศึกษาแต%อย%างใด ตรงกันขาม อํานาจหนาที่ของสถานศึกษาท่ีปรากฎในกฎหมายจึงมีลักษณะเป*นอํานาจอย%างเดียวกันกับอํานาจของ กระทรวงศึกษาธิการทสี่ %งมอบผา% นมายังสถานศึกษาในฐานะหน%วยงานของรัฐทีท่ าํ หนาที่แทนราชการส%วนกลาง อีกท้ัง การดาํ เนินการใดๆ อันเกี่ยวกับการบริหารจัดการการศึกษาในส%วนของสถานศึกษายังถูกกําหนดใหตอง เป*นไปตาม “ระเบียบกระทรวงศึกษาธิการวาดวยการบริหารจัดการและขอบเขตการปฏิบัติหนาท่ีของ สถานศึกษาขั้นพ้ืนฐานท่ีเปNนนิติบุคคลในสังกัดของเขตพื้นท่ีการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๖” ท่ีเป*นกรอบในการ ดําเนินการตามอํานาจหนาท่ีของสถานศึกษาอีกดวย ซึ่งลักษณะดังกล%าวน้ีย%อมแสดงใหเห็นชัดเจนว%า แมกฎหมายจะมเี จตนารมณ:ที่จะใหสถานศกึ ษาสามารถบรหิ ารจัดการการศึกษาไดอย%างคล%องตัวและเป*นอิสระ โดยการกําหนดใหสถานศึกษามีฐานะเป*นนิติบุคคลและเป*นหน%วยรับการกระจายอํานาจทางการศึกษาก็ตาม “หากแตสถานศึกษากลับไมอาจดําเนินการตามอํานาจหนาท่ีของตนไดอยางอิสระคลองตัว เน่ืองจาก กฎหมายมิไดกําหนดกลไกที่จะรองรับความเปNนอิสระของสถานศึกษาแตประการใด อันสงผลให การดําเนินการใดๆ ของสถานศึกษายังคงตองเปNนไปภายใตตามหลักเกณฑHที่กระทรวงศึกษาธิการโดย สาํ นกั งานคณะกรรมการการศึกษาขน้ั พืน้ ฐานกําหนดข้ึนอยางเครงครัด” อีกทั้งลักษณะดังกล%าวส%งผลใหแม สถานศึกษาจะมีสถานะเป*นนิติบุคคลโดยผลของกฎหมายท่ีย%อมมีสิทธิในการถือครองกรรมสิทธ์ิในทรัพย:สิน สามารถทํานิติกรรมเพื่อใหมีผลผูกพันตามกฎหมายในลักษณะเดียวกับบุคคลธรรมดาไดก็ตาม หากแต% สถานศึกษาน้ันกลับ “มิไดมีสถานะเปNนสวนราชการตามกฎหมายวาดวยวิธีการงบประมาณ”๒๗ แต%ประการใด ซ่ึงย%อมหมายความว%าสถานศึกษาย%อมไม%อาจสามารถจัดทําคําของบประมาณและเป*นหน%วยเบิกจ%าย งบประมาณไดเอง หากแต%ตองดําเนินการโดยย่ืนคําขอผ%านสํานักงานเขตพ้ืนที่การศึกษาท่ีเป*นหน%วยงาน ในสังกัดของสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานไปยังคณะกรรมการการศึกษาข้ันพ้ืนฐานในฐานะ ผูบงั คบั บญั ชา ตามกฎหมายระเบียบบริหารราชการกระทรวงศกึ ษาธกิ ารแทน ดงั นน้ั การท่ีกฎหมายวา% ดวยการศึกษาแห%งชาติกําหนดใหกระทรวงศึกษาธิการจะตองกระจายอํานาจ การบริหารและการจัดการศึกษาทั้งดานวิชาการ งบประมาณ การบริหารงานบุคคล และการบริหารท่ัวไป ไปยงั สถานศกึ ษานั้นจงึ มไิ ดมีลักษณะเปน* การกระจายอํานาจตามหลักการท่ไี ดกล%าวขางตน เพราะฉะนั้น “การ บริหารจัดการการศึกษาโดยสถานศึกษาจึงเปNนการบริหารจัดการศึกษาโดยราชการสวนกลางในลักษณะ ของการแบงอํานาจ (Deconcentration) บางสวนของราชการบริหารสวนกลางคือกระทรวงศึกษาธิการ โดยสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานไปยังหนวยงานในสังกัดของราชการบริหารสวนกลาง ในพนื้ ที่คือสถานศึกษา” เท%าน้นั แมจะมสี ถานะเปน* นติ ิบคุ คลโดยผลของกฎหมายก็ตาม ๒๗พระราชบญั ญัติวธิ ีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๒ มาตรา ๔ ในพระราชบัญญัติน้ี .... “ส%วนราชการ” หมายความว%า กระทรวง ทบวง กรม หรือทบวงการเมืองที่มีฐานะเทียบเท%า สํานักงานหรือหน%วยงานอื่นใดของรัฐ แต%ไม%รวมตลอดถงึ รฐั วิสาหกจิ หรือหน%วยงานตามกฎหมายวา% ดวยระเบียบบริหารราชการส%วนทองถน่ิ .... รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเรื่อง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศึกษาในระดบั จังหวัด เพ่ือพฒั นาคุณภาพการศกึ ษา

๔๐ ๓. การกระจายอํานาจทางการศึกษาตามกฎกระทรวงกําหนดหลักเกณฑHและวิธีการกระจาย อํานาจการบริหารและการจดั การศึกษา พ.ศ. ๒๕๕๐ ภายใตโครงสรางการบริหารจดั การสถานศึกษากระทรวงศึกษาธิการไดดําเนินการตรา “กฎกระทรวง กําหนดหลักเกณฑHและวิธีการกระจายอํานาจการบริหารและการจัดการศึกษา พ.ศ. ๒๕๕๐” ขึ้น อันเป*น ก ฎ ห ม า ย ท่ี กํ า ห น ด ร า ย ล ะ เ อี ย ด เ กี่ ย ว กั บ อํ า น า จ บ ริ ห า ร จั ด ก า ร ก า ร ศึ ก ษ า ข อ ง ร า ช ก า ร ส% ว น ก ล า ง คอื กระทรวงศึกษาธกิ ารทจ่ี ะตองกระจายไปยังคณะกรรมการเขตพื้นที่การศึกษา สํานักงานเขตพื้นที่การศึกษา หรือสถานศึกษาแลวแต%กรณี โดยกําหนดให “ปลัดกระทรวงศึกษาธิการ” หรือ “เลขาธิการคณะกรรมการ การศึกษาขั้นพื้นฐาน”เป*นผูมีอํานาจพิจารณาดําเนินการกระจายอํานาจการบริหารและการจัดการศึกษา ในดานวชิ าการ ดานงบประมาณ ดานการบรหิ ารงานบุคคล และดานการบรหิ ารงานทวั่ ไป ไปยังคณะกรรมการ เขตพ้ืนที่การศึกษา สํานักงานเขตพื้นท่ีการศึกษาหรือสถานศึกษาแลวแต%กรณี ทั้งน้ี อันเป*นการกําหนด “แบงอํานาจการบริหารจัดการการศึกษา” ของราชการส%วนกลางไปยังเขตพ้ืนท่ีการศึกษาและสถานศึกษา แลวแต%กรณี โดยการดาํ เนินการดังกลา% วจะตองคาํ นงึ ถึงหลกั เกณฑ:ดังน้ี๒๘ (๑) ความพรอมและความเหมาะสมในการปฏิบัติหนาที่ของคณะกรรมการเขตพื้นท่ีการศึกษา สํานักงานเขตพื้นท่ีการศึกษาและสถานศึกษาที่จะสามารถรับผิดชอบดําเนินการตามขีดความสามารถไดอย%าง มปี ระสทิ ธภิ าพ (๒) ความสอดคลองกับกฎหมาย กฎ ระเบียบ ประกาศหรือมติคณะรัฐมนตรีท่ีเก่ียวของกับเรื่องที่จะ กระจายอาํ นาจ (๓) ความเป*นเอกภาพดานมาตรฐานและนโยบายดานการศึกษา (๔) ความเป*นอิสระและความคล%องตัวในการบริหารและการจดั การศึกษา (๕) การมีสว% นรว% มของชุมชน และผูมสี %วนไดเสียในพน้ื ที่ (๖) มงุ% ใหเกดิ ผลสําเร็จแก%สถานศึกษาโดยเนนการกระจายอํานาจใหแก%สถานศึกษาใหมากท่ีสุดเพ่ือให สถานศกึ ษาน้ันมคี วามเขมแข็งและความคลอ% งตวั (๗) เพิม่ คุณภาพและประสทิ ธิภาพใหแก%สถานศกึ ษา (๘) เพ่ือใหผมู ีหนาที่รับผิดชอบในการดําเนินการเป*นผูตัดสินใจในเร่อื งนั้นๆ โดยตรง เม่ือพิจารณาจากหลักเกณฑ:ทั้งแปดประการดังกล%าว พบว%ากฎหมายกําหนดใหปลัดกระทรวง ศึกษาธิการหรือเลขาธิการคณะกรรมการการศกึ ษาขนั้ พน้ื ฐานแลวแตก% รณี เป*นผูพิจารณาว%าจะกระจายอํานาจ ในการบริหารจัดการการศึกษาประเภทใดไปยังคณะกรรมการเขตพื้นที่การศึกษา หรือสํานักงานเขตพื้นที่ การศึกษาหรือสถานศึกษาแลวแต%กรณี ซ่ึงในระยะแรกอาจกําหนดใหมีการกระจายอํานาจเฉพาะบางเรื่อง หรืออาจกําหนดการกระจายอํานาจใหเขตพื้นท่ีการศึกษาหรือสถานศึกษาแตกต%างกันตามลักษณะหรือความ พรอมและความเหมาะสมในการปฏิบัติหนาที่ก็ได รวมทั้งอาจกําหนดเงื่อนไขท่ีตองปฏิบัติในการดําเนินการ ตามที่ไดรับมอบการกระจายอํานาจได และตองปรับปรุงการกระจายอํานาจน้ันใหเพ่ิมมากข้ึนตามช%วงเวลา ที่เหมาะสม นอกจากนี้ “กฎหมายกําหนดใหกรณีการกระจายอํานาจไปยังสถานศึกษานั้นอาจกําหนดให การดําเนินการในเร่ืองใดตองไดรับความเห็นชอบจากคณะกรรมการสถานศึกษาดวยก็ได โดยตราเปNน ประกาศกระทรวงศึกษาธิการ” เพ่ือกําหนดรายละเอียดดังกล%าวต%อไป ซ่ึงปvจจุบันไดมีการตรา “ประกาศ สํานักงานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพื้นฐาน เร่ือง การกระจายอํานาจการบริหารและจัดการการศึกษา ของเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาขั้นพ้ืนฐานไปยังคณะกรรมการ สํานักงานเขตพื้นท่ีการศึกษา ๒๘กฎกระทรวง กาํ หนดหลักเกณฑแ: ละวิธกี ารกระจายอาํ นาจการบรหิ ารและการจัดการศึกษา พ.ศ. ๒๕๕๐: ขอ ๒ รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบูรณเร่ือง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศึกษาในระดบั จังหวัด เพอ่ื พฒั นาคุณภาพการศึกษา

๔๑ และสถานศกึ ษาในสงั กดั สาํ นกั งานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพ้ืนฐาน พ.ศ. ๒๕๕๐” ข้ึน ซ่ึงเม่ือพิจารณา จากกฎกระทรวงกําหนดหลักเกณฑ:และวิธีการกระจายอํานาจการบริหารและการจัดการศึกษา พ.ศ. ๒๕๕๐ และประกาศสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพ้ืนฐานเรื่องการกระจายอํานาจฯ ดังกล%าวพบว%าได กําหนดใหมีการกระจายอํานาจการบริหารจัดการการศึกษาในดานต%างๆ ดงั รายละเอียดดังต%อไปนี้๒๙ (๑) ดานวชิ าการ กฎกระทรวงกําหนดหลักเกณฑ:และวิธีการกระจายอํานาจการบริหารและการจัดการศึกษา พ.ศ. ๒๕๕๐ กําหนดใหกระทรวงศึกษาธิการโดยปลัดกระทรวงศึกษาธิการหรือเลขาธิการคณะกรรมการ การศึกษาข้ันพ้ืนฐานแลวแต%กรณี ใหดาํ เนินการกระจายอาํ นาจการบริหารจดั การการศึกษาจากส%วนกลางไปยัง คณะกรรมการเขตพ้ืนที่การศกึ ษา สาํ นกั งานเขตพนื้ ท่กี ารศกึ ษาและสถานศึกษา รวมทงั้ สนิ้ ๑๗ เรอ่ื งดงั น้ี ๑. การพัฒนาหรอื การดําเนินการเก่ยี วกับการใหความเหน็ การพัฒนาสาระหลกั สูตรทองถนิ่ ๒. การวางแผนงานดานวิชาการ ๓. การจดั การเรยี นการสอนในสถานศึกษา ๔. การพฒั นาหลักสตู รของสถานศกึ ษา ๕. การพัฒนากระบวนการเรยี นรู ๖. การวดั ผล ประเมินผล และดําเนนิ การเทยี บโอนผลการเรยี น ๗. การวิจยั เพอ่ื พฒั นาคุณภาพการศกึ ษาในสถานศกึ ษา ๘. การพัฒนาและสง% เสริมใหมแี หลง% เรียนรู ๙. การนเิ ทศการศึกษา ๑๐. การแนะแนว ๑๑. การพัฒนาระบบประกนั คณุ ภาพภายในและมาตรฐานการศกึ ษา ๑๒. การส%งเสริมชุมชนใหมีความเขมแข็งทางวชิ าการ ๑๓. การประสานความร%วมมอื ในการพัฒนาวชิ าการกับสถานศึกษาและองค:กรอน่ื ๑๔. การสง% เสริมและสนบั สนุนงานวชิ าการแก%บุคคล ครอบครัว องค:กร หน%วยงานสถานประกอบการ และสถาบนั อน่ื ท่จี ัดการศกึ ษา ๑๕. การจดั ทําระเบียบและแนวปฏิบตั ิเกีย่ วกบั งานดานวชิ าการของสถานศึกษา ๑๖. การคัดเลือกหนังสือ แบบเรียนเพื่อใชในสถานศกึ ษา ๑๗. การพฒั นาและใชสือ่ เทคโนโลยีเพ่ือการศึกษา เมอื่ พิจารณาจากอํานาจหนาท่ที ่มี ีการกําหนดใหตองกระจายไปยังเขตพื้นที่การศึกษาและสถานศึกษา ขางตนประกอบกับประกาศสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพ้ืนฐาน เร่ืองการกระจายอํานาจฯ ดังกล%าว พบว%าไดกําหนดใหกระจายอํานาจดานวิชาการแก%สํานักงานเขตพื้นท่ีการศึกษาโดยผูอํานวยการสํานักงานเขต พื้นท่ีการศึกษาเป*นผูรับมอบอํานาจนั้น เวนแต%อํานาจหนาที่ตามขอ ๓ เรื่องการจัดการเรียนการสอน ในสถานศึกษา อํานาจหนาที่ตามขอ ๖ เร่ืองการวัดผลประเมินผลและการดําเนินการเทียบโอนผลการเรียน และอํานาจหนาท่ีตามขอ ๑๖ เรื่องการคัดเลือกหนังสือแบบเรียนเพ่ือใชในสถานศึกษา เพียงสามเร่ืองเท%าน้ัน ท่ีมอบตรงลงไปยังสถานศึกษาโดย “ผูอํานวยการสถานศึกษา” เป*นผูรับมอบอํานาจ ซึ่งการดําเนินงานใดๆ อันเกี่ยวกับการบริหารจัดการการศึกษาตามอํานาจที่ไดรับมอบมาเฉพาะกรณีอํานาจเก่ียวกับการพัฒนา ๒๙สมหวัง พิธิยานวุ ัฒน:,วนดิ า แสงสารพนั ธ: และคณะ. รายงานการวิจัยประเมินผลเพื่อจัดระดับคุณภาพเขตพ้ืนท่ีการศึกษา.สํานักงาน เลขาธิการสภาการศกึ ษา กระทรวงศกึ ษาธิการ.๒๕๕๔ รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบูรณเรือ่ ง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศึกษาในระดบั จังหวัด เพือ่ พฒั นาคุณภาพการศึกษา

๔๒ หรือการดําเนินการเกี่ยวกับการใหความเห็นการพัฒนาสาระหลักสูตรทองถ่ิน การวางแผนงานดานวิชาการ และการประสานความร%วมมือในการพัฒนาวิชาการกับสถานศึกษาและองค:กรอื่นเท%าน้ันที่กฎหมายกําหนดให ผูอํานวยการเขตพื้นท่ีการศึกษาจะตองไดรับความเห็นชอบจากคณะกรรมการเขตพ้ืนท่ีการศึกษาดวยจึงจะ ดําเนินการได ส%วนกรณีของสถานศึกษาน้ันเฉพาะอํานาจหนาท่ีเก่ียวกับการวางแผนงานดานวิชาการ การพัฒนาหลักสูตรของสถานศึกษา และการพัฒนาระบบประกันคุณภาพภายในและมาตรฐานการศึกษา เทา% นน้ั ซงึ่ ผูอํานวยการสถานศึกษาจะดําเนินการไดตองไดรับความเหน็ ชอบจากคณะกรรมการสถานศกึ ษากอ% น (๒) ดานงบประมาณ กฎกระทรวงกําหนดหลักเกณฑ:และวิธีการกระจายอํานาจการบริหารและการจัดการศึกษา พ.ศ. ๒๕๕๐ กําหนดใหกระทรวงศึกษาธิการโดยปลัดกระทรวงศึกษาธิการหรือเลขาธิการคณะกรรมการ การศึกษาข้ันพื้นฐานแลวแต%กรณี กระจายอํานาจการบริหารจัดการการศึกษาดานงบประมาณไปยัง คณะกรรมการเขตพ้นื ที่การศกึ ษา สํานักงานเขตพ้ืนที่การศึกษา และสถานศกึ ษา รวมทัง้ ส้ิน ๒๒ เรอื่ ง ดังนี้ ๑. การจัดทําแผนงบประมาณและคําขอต้ังงบประมาณเพ่ือเสนอต%อปลัดกระทรวงศึกษาธิการหรือ เลขาธกิ ารคณะกรรมการการศกึ ษาข้นั พืน้ ฐานแลวแต%กรณี ๒. การจัดทําแผนปฏิบัติการใชจ%ายเงินตามท่ีไดรับจัดสรรงบประมาณจากสํานักงานคณะกรรมการ การศกึ ษาขนั้ พน้ื ฐานโดยตรง ๓. การอนมุ ัติการใชจา% ยงบประมาณที่ไดรบั จดั สรร ๔. การขอโอนและการขอเปล่ียนแปลงงบประมาณ ๕. การรายงานผลการเบกิ จ%ายงบประมาณ ๖. การตรวจสอบติดตามและรายงานการใชงบประมาณ ๗. การตรวจสอบตดิ ตามและรายงานการใชผลผลิตจากงบประมาณ ๘. การระดมทรัพยากรและการลงทุนเพ่ือการศึกษา ๙. การปฏบิ ัตงิ านอน่ื ใดตามที่ไดรบั มอบหมายเก่ยี วกับกองทนุ เพือ่ การศกึ ษา ๑๐. การบริหารจัดการทรัพยากรเพ่อื การศกึ ษา ๑๑. การวางแผนพัสดุ ๑๒. การกําหนดรูปแบบรายการหรือคุณลักษณะเฉพาะของครุภัณฑ:หรือสิ่งก%อสรางท่ีใชเงิน งบประมาณเพื่อเสนอต%อปลัดกระทรวงศึกษาธิการ หรือเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาข้ันพ้ืนฐาน แลวแตก% รณี ๑๓. การพัฒนาระบบขอมูลและสารสนเทศเพอ่ื การจดั ทาํ และจดั หาพสั ดุ ๑๔. การจัดหาพสั ดุ ๑๕. การควบคุมดูแลบํารุงรกั ษาและจาํ หนา% ยพัสดุ ๑๖. การจัดหาผลประโยชนจ: ากทรพั ย:สิน ๑๗. การเบกิ เงนิ จากคลัง ๑๘. การรบั เงิน/การเก็บรักษาเงิน/และการจ%ายเงิน ๑๙. การนาํ เงนิ สง% คลัง ๒๐. การจัดทําบัญชกี ารเงิน ๒๑. การจดั ทํารายงานทางการเงินและงบการเงนิ ๒๒. การจัดทําหรอื จัดหาแบบพมิ พ:บัญชี/ทะเบียน/และรายงาน รายงานวิจยั ฉบบั สมบรู ณเรื่อง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศกึ ษาในระดบั จงั หวัด เพ่ือพัฒนาคุณภาพการศกึ ษา

๔๓ เมื่อพิจารณาจากอํานาจหนาที่ท่ีมีการมอบไปยังเขตพื้นท่ีการศึกษาตามกฎกระทรวงกําหนด หลักเกณฑ:และวิธีการกระจายอํานาจการบริหารและการจัดการศึกษา พ.ศ. ๒๕๕๐ ดังกล%าวขางตนประกอบ กับประกาศสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพ้ืนฐาน เร่ืองการกระจายอํานาจฯ พบว%าไดมอบอํานาจ หนาที่ดานงบประมาณท้ังหมด ๒๒ ขอใหแก%สํานักงานเขตพื้นที่การศึกษาโดย “ผูอํานวยการสํานักงานเขต พื้นท่ีการศึกษา” เป*นผูรับมอบอํานาจทั้งหมด ทั้งยังมอบอํานาจทั้งหมดตรงไปยังสถานศึกษาโดย “ผอู าํ นวยการสถานศึกษา” เปน* ผูรบั มอบอาํ นาจทง้ั หมดเชน% เดียวกัน อย%างไรก็ตาม การดําเนินการตามอํานาจ หนาท่ีท่ีไดรับมอบดังกล%าวนั้น เฉพาะกรณีอํานาจหนาท่ีเก่ียวกับการจัดทําแผนงบประมาณและคําขอ ตั้งงบประมาณ การจัดทําแผนปฏิบัติการใชจ%ายเงินตามท่ีไดรับจัดสรรงบประมาณ การขอโอนและการขอ เปลี่ยนแปลงงบประมาณ การระดมทรัพยากรและการลงทุนเพ่ือการศึกษา และการบริหารจัดการทรัพยากร เพือ่ การศกึ ษาเท%าน้ันที่ผอู าํ นวยการเขตพน้ื ทีก่ ารศึกษาและผอู าํ นวยการสถานศึกษาจะตองไดรับความเห็นชอบ จากคณะกรรมการเขตพ้ืนที่การศึกษาหรือคณะกรรมการสถานศึกษาแลวแต%กรณีก%อนดําเนินการ อย%างไรก็ตาม โดยที่ประกาศสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน เร่ือง การกระจายอํานาจการบริหารและจัดการ การศึกษาของเลขาธกิ ารคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานไปยังคณะกรรมการเขตพื้นท่ีการศึกษา สํานักงาน เขตพื้นท่ีการศึกษา และสถานศึกษาในสังกัดสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพ้ืนฐาน พ.ศ. ๒๕๕๐ ไดกําหนดแบ%งสถานศึกษาออกเป*นสองประเภท ดังน้ัน อํานาจในการบริหารงบประมาณเฉพาะเรื่องการเบิก เงินจากคลังและการนําเงินส%งคลัง ซ่ึงกฎหมายกําหนดใหมอบอํานาจดังกล%าวแก%สถานศึกษาประเภทท่ีหนึ่ง เทา% นัน้ ที่มอี าํ นาจดาํ เนินการได (๓) การบรหิ ารงานบคุ คล กฎกระทรวงกําหนดหลักเกณฑ:และวิธีการกระจายอํานาจการบริหารและการจัดการศึกษา พ.ศ. ๒๕๕๐ กําหนดใหกระทรวงศึกษาธิการโดยปลัดกระทรวงศึกษาธิการหรือเลขาธิการคณะกรรมการ การศึกษาขั้นพื้นฐานแลวแต%กรณี กระจายอํานาจการบริหารจัดการการศึกษาดานการบริหารงานบุคคลไปยัง คณะกรรมการเขตพน้ื ทีก่ ารศึกษา สาํ นักงานเขตพื้นทีก่ ารศกึ ษา และสถานศกึ ษา รวมทง้ั สน้ิ ๒๐ เรือ่ ง ดงั นี้ ๑. การวางแผนอัตรากําลัง ๒. การจดั สรรอตั รากาํ ลงั ขาราชการครแู ละบุคลากรทางการศึกษา ๓. การสรรหาและบรรจแุ ต%งตั้ง ๔. การเปลยี่ นตาํ แหน%งใหสงู ข้นึ /การยายขาราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา ๕. การดําเนินการเกย่ี วกบั การเลอ่ื นขัน้ เงนิ เดอื น ๖. การลาทุกประเภท ๗. การประเมินผลการปฏิบตั งิ าน ๘. การดาํ เนินการทางวินยั และการลงโทษ ๙. การสัง่ พักราชการและการส่งั ใหออกจากราชการไวกอ% น ๑๐. การรายงานการดําเนนิ การทางวนิ ยั และการลงโทษ ๑๑. การอทุ ธรณแ: ละการรองทกุ ข: ๑๒. การออกจากราชการ ๑๓. การจัดระบบและการจดั ทําทะเบียนประวัติ ๑๔. การจัดทําบญั ชรี ายชอ่ื และใหความเห็นเกีย่ วกบั การเสนอขอพระราชทานเครอ่ื งราชอสิ ริยาภรณ: รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเรอ่ื ง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศกึ ษาในระดบั จงั หวดั เพอ่ื พฒั นาคุณภาพการศึกษา

๔๔ ๑๕. การส%งเสรมิ การประเมินวิทยฐานะขาราชการครแู ละบุคลากรทางการศกึ ษา ๑๖. การส%งเสรมิ และยกย%องเชดิ ชเู กียรติ ๑๗. การส%งเสริมมาตรฐานวิชาชพี และจรรยาบรรณวชิ าชีพ ๑๘. การส%งเสริมวนิ ยั คณุ ธรรมและจริยธรรมสําหรบั ขาราชการครูและบคุ ลากรทางการศกึ ษา ๑๙. การริเรม่ิ สง% เสรมิ การขอรับใบอนุญาต ๒๐. การพัฒนาขาราชการครแู ละบุคลากรทางการศกึ ษา เมื่อพิจารณาจากอํานาจหนาท่ีที่มีการมอบไปยังเขตพื้นที่การศึกษาตามกฎกระทรวงกําหนด หลักเกณฑ:และวิธีการกระจายอํานาจการบริหารและการจัดการศึกษา พ.ศ. ๒๕๕๐ ดังกล%าวขางตนประกอบกับ ประกาศสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพื้นฐาน เรื่องการกระจายอํานาจฯ พบว%าไดมอบอํานาจหนาที่ ดานการบริหารงานบุคคลทั้งหมดจํานวน ๒๐ ขอใหแก%สํานักงานเขตพ้ืนท่ีการศึกษาโดย “ผูอํานวยการ สํานักงานเขตพ้ืนที่การศึกษา” เป*นผูรับมอบอํานาจทั้งหมด ทั้งยังมอบอํานาจทั้งหมดตรงไปยังสถานศึกษา โดย “ผูอํานวยการสถานศึกษา” เป*นผูรับมอบอํานาจทั้งหมดเช%นเดียวกัน อย%างไรก็ตาม การดําเนินการตาม อํานาจหนาท่ีที่ไดรับมอบดังกล%าวนั้น เฉพาะกรณีอํานาจหนาท่ีเก่ียวกับการวางแผนอัตรากําลังเท%านั้น ที่ผูอํานวยการสํานักงานเขตพ้ืนที่การศึกษาจะตองไดรับความเห็นชอบจากคณะกรรมการเขตพื้นท่ีการศึกษา กอ% นจึงจะดาํ เนินการได (๔) การบรหิ ารงานทัว่ ไป กฎกระทรวงกําหนดหลักเกณฑ:และวิธีการกระจายอํานาจการบริหารและการจัดการศึกษา พ.ศ. ๒๕๕๐ กําหนดใหกระทรวงศึกษาธิการโดยปลัดกระทรวงศึกษาธิการหรือเลขาธิการคณะกรรมการ การศึกษาข้ันพ้ืนฐานแลวแต%กรณี กระจายอํานาจการบริหารจัดการการศึกษาดานการบริหารงานท่ัวไปไปยัง คณะกรรมการเขตพื้นท่กี ารศกึ ษา สาํ นกั งานเขตพน้ื ทีก่ ารศึกษา และสถานศกึ ษา รวมท้ังสิน้ ๒๒ เรือ่ ง ดงั น้ี ๑. การพัฒนาระบบและเครือข%ายขอมูลสารสนเทศ ๒. การประสานงานและพฒั นาเครอื ขา% ยการศึกษา ๓. การวางแผนการบรหิ ารงานการศึกษา ๔. งานวจิ ัยเพื่อพัฒนานโยบายและแผน ๕. การจัดระบบการบริหารและพัฒนาองคก: ร ๖. การพัฒนามาตรฐานการปฏิบตั ิงาน ๗. งานเทคโนโลยเี พื่อการศึกษา ๘. การดาํ เนนิ งานธุรการ ๙. การดูแลอาคารสถานที่และสภาพแวดลอม ๑๐. การจัดทําสํามะโนผูเรียน ๑๑. การรบั นกั เรียน ๑๒. การเสนอความเหน็ เกี่ยวกบั เรื่องการจัดตัง้ ยุบ รวมหรอื เลกิ สถานศึกษา ๑๓. การประสานการจัดการศกึ ษาในระบบ นอกระบบและตามอธั ยาศัย ๑๔. การระดมทรพั ยากรเพ่อื การศกึ ษา ๑๕. การทศั นศกึ ษา ๑๖. งานกิจการนักเรียน รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบูรณเรือ่ ง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศึกษาในระดบั จงั หวดั เพ่อื พัฒนาคณุ ภาพการศึกษา

๔๕ ๑๗. การประชาสมั พนั ธ:งานการศึกษา การสง% เสรมิ สนับสนุนและประสานการจัดการศึกษาของบุคคล ชมุ ชน องคก: รหนว% ยงานและสถาบนั สังคมอ่ืนทจ่ี ดั การศกึ ษา ๑๘. การส%งเสริม สนับสนุนและประสานการจัดการศึกษาของบุคคล ชุมชน องค:กร หน%วยงานและ สถาบนั ทางสงั คมอนื่ ทจี่ ดั การศกึ ษา ๑๙. งานประสานราชการกบั ส%วนภูมภิ าคและสว% นทองถ่นิ ๒๐. การรายงานผลการปฏิบตั ิงาน ๒๑. การจัดระบบการควบคมุ ภายในหน%วยงาน ๒๒. แนวทางการจดั กจิ กรรมเพ่อื ปรับเปลย่ี นพฤตกิ รรมในการลงโทษนักเรียน เมื่อพิจารณาจากอํานาจหนาที่ที่มีการมอบไปยังเขตพื้นท่ีการศึกษาตามกฎกระทรวงกําหนด หลกั เกณฑ:และวิธีการกระจายอํานาจการบริหารและการจัดการศึกษา พ.ศ. ๒๕๕๐ ดังกล%าวขางตนประกอบ กับประกาศสํานกั งานคณะกรรมการการศกึ ษาข้ันพืน้ ฐาน เร่อื งการกระจายอํานาจฯ ดังกล%าวแลวพบว%าไดมอบ อํานาจหนาที่ดานการบริหารงานทั่วไปแก%สํานักงานเขตพ้ืนที่การศึกษาโดย “ผูอํานวยการสํานักงานเขตพ้ืนที่ การศึกษา” เป*นผรู บั มอบอาํ นาจ เวนแต%อํานาจหนาท่ีเกี่ยวกับการทัศนศึกษาตามขอ ๑๕ เท%านั้นท่ีมอบตรงไป ยังสถานศึกษาโดยตรงโดย “ผูอํานวยการสถานศึกษา” เป*นผูรับมอบอํานาจ โดยการดําเนินการตามอํานาจ หนาท่ีที่ไดรับมอบหมายมาเฉพาะกรณีอํานาจหนาที่เกี่ยวกับการวางแผนการบริหารงานการศึกษา การรบั นักเรยี น และการระดมทรัพยากรเพื่อการศึกษาเท%านั้นท่ีจะตองไดรับความเห็นขอบจากคณะกรรมการ เขตพ้ืนท่กี ารศกึ ษาหรอื คณะกรรมการสถานศึกษาแลวแต%กรณกี อ% นดาํ เนินการ จากหลักการการกระจายอํานาจทางการศึกษาท่ีกําหนดใน“กฎกระทรวงกําหนดหลักเกณฑHและ วิธีการกระจายอํานาจการบริหารและการจัดการศึกษา พ.ศ. ๒๕๕๐” ประกอบกับ “ประกาศสํานักงาน คณะกรรมการการศึกษาข้ันพื้นฐาน เร่ือง การกระจายอํานาจการบริหารและจัดการการศึกษาของ เลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานไปยังคณะกรรมการ สํานักงานเขตพื้นที่การศึกษา และสถานศึกษาในสังกัดสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพื้นฐาน พ.ศ. ๒๕๕๐” แลวพบว%า กระทรวงศึกษาธิการไดมีการกระจายอํานาจในการบริหารจัดการการศึกษาในดานต%างๆ ไปยังคณะกรรมการ และสาํ นกั งานเขตพ้นื ที่การศึกษาและสถานศึกษาแลวทั้งในดานวิชาการ การงบประมาณ การบริหารงานบุคคล และการบริหารงานทั่วไปในหมวดต%างๆ ดังกล%าวขางตน ซ่ึงเม่ือพิจารณาจากลักษณะของอํานาจท่ีเขตพ้ืนท่ี การศึกษาและสถานศึกษาไดรับมอบมาพบว%าอํานาจหนาที่ต%างๆ ลวนแลวแต%เป*นอํานาจหนาท่ีเช%นเดียวกัน กับอํานาจหนาท่ีของคณะกรรมการการศึกษาข้ันพ้ืนฐานตามกฎหมายทั้งส้ิน หากแต%องค:กรท่ีใชอํานาจเป*น ส%วนราชการท่ีอยู%ในสงั กัดของสว% นกลางเปน* ผูดําเนนิ การแทนเทา% นนั้ ซ่ึงสอดคลองกับโครงสรางของการบริหาร จัดการการศึกษาของกระทรวงศึกษาธิการในปvจจุบันท่ีกําหนดใหการจัดการศึกษาข้ันพ้ืนฐานอยู%ภายใตความดูแล ของคณะกรรมการการศึกษาข้ันพื้นฐานและสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพ้ืนฐานท่ีเป*นนิติบุคคลและ เป*นกรมตามกฎหมาย ทั้งยังใหมีคณะกรรมการเขตพ้ืนที่การศึกษาและสํานักงานคณะกรรมการเขตพื้นที่ การศึกษาเป*นหน%วยงานที่รับผิดชอบเก่ียวกับการจัดการศึกษาในเขตพื้นท่ีการศึกษาโดยตรง โดยเลขาธิการ คณะกรรมการการศกึ ษาขั้นพืน้ ฐานซ่ึงมีฐานะเทียบเท%าปลัดกระทรวงมีฐานะเป*นผูบังคับบัญชาขาราชการและ รับผดิ ชอบในการปฏบิ ัติราชการของสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน ตลอดจนเป*นผูบังคับบัญชา ขาราชการในสาํ นักงานเขตพ้ืนทีก่ ารศึกษาหรือสถานศึกษาท่ีอยใู% นสังกัดของสํานักงานเขตพื้นท่ีการศึกษาอีกดวย จึงย%อมหมายความว%าสถานศึกษาจึงเป*นหน%วยงานที่อยู%ภายใตสายการบังคับบัญชาโดยตรงจากราชการ สว% นกลางคอื กระทรวงศึกษาธิการโดยสํานกั งานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพ้ืนฐาน เพราะฉะน้ัน การกระจาย รายงานวิจยั ฉบบั สมบรู ณเรอื่ ง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศึกษาในระดบั จงั หวดั เพอ่ื พัฒนาคณุ ภาพการศกึ ษา

๔๖ อํานาจภายใตเง่ือนไขของกฎหมายว%าดวยการศึกษาแห%งชาติท่ีกําหนดใหกระทรวงศึกษาธิการจะตองกระจาย อาํ นาจการบริหารและการจดั การศึกษาท้งั ดานวิชาการ งบประมาณ การบริหารงานบุคคล และการบริหารท่ัวไป ไปยังคณะกรรมการเขตพื้นท่ีการศึกษาและสํานักงานเขตพื้นที่การศึกษาน้ัน “จึงมิไดมีลักษณะเปNนการ กระจายอํานาจตามหลักการที่ไดกลาวขางตน” ตรงกันขามแมสถานศึกษาจะมีสถานะเป*นนิติบุคคล โดยผลของกฎหมายก็ตาม หากแต%การดําเนินการใดๆ ของสถานศึกษายังอย%ูภายใตการบังคับบัญชาจาก ส%วนกลางคือ สํานักงานเขตพื้นที่การศึกษาและสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน ดังนั้น การบริหารจัดการการศึกษาโดยสถานศึกษาจึงเป*นการบริหารจัดการศึกษาโดยราชการส%วนกลางในลักษณะ ของ “การแบงอํานาจ” บางส%วนของราชการบริหารส%วนกลางคือกระทรวงศึกษาธิการโดยสํานักงาน คณะกรรมการการศึกษาขั้นพ้ืนฐานไปยังหน%วยงานในสังกัดของราชการบริหารส%วนกลางเท%านั้น ดังจะเห็น ไดว%าปvจจุบันในดานวิชาการนั้น กฎหมายว%าดวยการศึกษาไดกําหนดใหสถานศึกษาขั้นพ้ืนฐานสามารถจัดทํา หลักสูตรใหสอดคลองกับความตองการของชุมชนและทองถ่ินไดนอกเหนือไปจากหลักสูตรแกนกลางท่ี คณะกรรมการการศกึ ษาขั้นพนื้ ฐานกาํ หนดได สาํ หรับดานงบประมาณน้ัน การตัง้ งบประมาณสําหรับสํานักงาน เขตพนื้ ท่กี ารศกึ ษาและสถานศกึ ษาในเขตพ้ืนท่ีการศึกษาจะตองขอตั้งงบประมาณไวที่สํานักงานคณะกรรมการ การศึกษาข้ันพ้ืนฐาน แต%เม่ือจะขอรับงบประมาณสํานักงานเขตพื้นที่การศึกษาตองสามารถขออนุมัติเงิน ประจํางวดจากสํานักงบประมาณไดโดยตรงโดยผลของกฎหมายหรือโดยการมอบอํานาจของสํานักงาน คณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน และเมื่อจะเบิกจ%ายงบประมาณของสถานศึกษา สถานศึกษาตองไดรับ มอบหมายใหเป*นหน%วยผูเบิกที่จะเบิกจ%ายไดจากสํานักงานคลังจังหวัดท่ีสถานศึกษาต้ังอยู%ไดโดยตรง ส%วนการบริหารงานบุคคล โดยทบ่ี ุคลากรท่ปี ฏบิ ตั ิงานในสาํ นกั งานเขตพื้นที่การศึกษาจะอย%ูในสังกัดขององค:กร กลางการบริหารงานบุคคลคือ “คณะกรรมการขาราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา” โดยมี “คณะอนุกรรมการขาราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา” หรือ อ.ก.ค.ศ. เขตพ้ืนที่การศึกษา เป*นผูมี อํานาจหนาท่ีในการแต%งตั้งโยกยายครูและบุคลากรทางการศึกษาในเขตพ้ืนที่การศึกษาเพ่ือความเหมาะสมได และกรณีการบรหิ ารงานท่วั ไปน้นั คณะกรรมการการศึกษาขัน้ พ้ืนฐานสามารถท่ีจะแบ%งอํานาจใหสํานักงานเขต พน้ื ท่กี ารศกึ ษาดาํ เนินการเองได อาทิ อํานาจในการจัดซ้ือจัดจาง อํานาจเกี่ยวกับการพัสดุ เป*นตน ซ่ึงภายใต รูปแบบขางตนส%งผลให“สถานศึกษาจะมีความเปNนอิสระและคลองตัวในการบริหารจัดการการศึกษาเพียง เทาที่อํานาจหนาท่ีไดรับมอบมา” เท%านั้น ภายใตรูปแบบการบริหารจัดการการศึกษาของของส%วนราชการ ที่อย%ูในสายการบังคับบัญชาของสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานและกระทรวงศึกษา ไดเป*นอยา% งดี รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเรอ่ื ง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศึกษาในระดบั จังหวัด เพื่อพัฒนาคณุ ภาพการศึกษา

บทท่ี ๓ การปฏริ ูประบบบริหารจัดการศึกษาสถานศึกษานิตบิ ุคคลภายใตกรอบ “การปฏิรูปประเทศ” ภายหลังจากการใชบังคับรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย (ฉบับช่ัวคราว) พ.ศ. ๒๕๕๗๑ ทกี่ ําหนดใหมี “สภาปฏิรูปแหง& ชาติ” หรือ “สปช.”ทําหนาที่ศึกษาและเสนอแนะเพ่ือใหเกิดการปฏิรูปในดาน ตางๆ รวม ๑๑ ดาน อันไดแก ดานการเมือง ดานการบริหารราชการแผนดิน ดานกฎหมายและกระบวนการ ยตุ ิธรรม ดานการปกครองทองถิ่นดานการศึกษา ดานเศรษฐกิจ ดานพลังงานดานสาธารณสุขและส่ิงแวดลอม ดานส่ือสารมวลชน ดานสังคม และดานอื่น ๆ ๒ซึ่งในประเด็นของการศึกษานั้น สภาปฏิรูปแหงชาติเห็นวา เม่ือพิจารณาจากขอเท็จจริงของสถานการณ@การศึกษาไทยท่ีไมวาจะพิจารณาจากผลการประเมินในประเทศ หรือระดับนานาชาติ พบวายังอยูในระดับท่ีไมนาพอใจทั้งในดานคุณภาพ โอกาสทางการศึกษา ประสิทธิภาพ และความสามารถในการแขงขัน โดยท่ีผลการสอบ O-NET ในชั้น ประถมศึกษาปGท่ี ๖ ช้ันมัธยมศึกษาปGที่ ๓ และช้ันมัธยมศึกษาปGที่ ๖ ในหาปGการศึกษา (ตั้งแตปG พ.ศ. ๒๕๕๑-๒๕๕๕) เกือบท้ังหมดอยูในระดับต่ํากวา รอยละ ๕๐ นอกจากน้ี ผลการจัดอันดับการศึกษาของไทยจากการประเมินโดยองค@กรตางประเทศ เปรียบเทียบกับนานาประเทศแลว พบวาอันดับความสามารถของไทยมีแนวโนมลดลงอยางตอเนื่อง โดยเม่ือ พจิ ารณาจากขอมูลของสถาบันไอเอม็ ดที ่ีทาํ การศึกษาเปรียบเทยี บจาก ๖๐ ประเทศทว่ั โลกพบวาจากปG ๒๕๕๐ ประเทศไทยถูกจัดอันดับอยูท่ีอันดับท่ี ๔๖ และอันดับ ๕๔ ในปG พ.ศ. ๒๕๕๗ ประกอบกับผลการศึกษาของ เวิลด@อีโคโนมิค ฟอรัมท่ีศึกษาเปรียบเทียบจาก ๑๓๖ ประเทศท่ัวโลก ที่ไดจัดอันดับใหไทยอยูในอันดับท่ี ๔๒ ในปG ๒๕๕๐ และอันดับท่ี ๖๖ ในปG พ.ศ. ๒๕๕๗ และเมื่อพิจารณาประกอบกับภาคแรงงานพบวา แรงงาน ไทยสวนใหญสําเรจ็ การศกึ ษาเพียงแคในระดับประถมศึกษาหรือต่ํากวาซ่ึงสงผลตอความสามารถในการพัฒนา และศักยภาพในการแขงขันของประเทศดวยนอกจากน้ี คาใชจายภาครฐั ในราวหาแสนลานบาทตอปGที่ยังไมเกิด ประสิทธิภาพในการเพิ่มพูนคุณภาพการศึกษาของชาติเทาที่ควร คุณภาพครูยังไมมีมาตรฐาน งบประมาณ เงินเดอื นและคาตอบแทนครแู ละบุคลากรทางการศึกษาถือเปNนภาระหนักของการจัดการศึกษา ขณะที่เม็ดเงิน ลงไปไมถึงตัวนักเรียนและโรงเรียน ซ่ึงมีผลตอคุณภาพของนักเรียนโดยตรง การบริหารจัดการของ กระทรวงศึกษาธิการ โรงเรียน และครู ยังไมมีแนวทางท่ีนําไปสูหลักสูตรและระบบการเรียนการสอนที่สราง การคิดเปนN การใฝPรูและการมีคณุ ธรรมซึ่งสะทอนใหเห็นวาแมประเทศไทยจะเปNนระเทศที่มีการลงทุนในระบบ การศึกษามากเปNนอันดับสองของโลกเม่ือเทียบกับรายไดประชาชาติ หากแตส่ิงที่สะทอนใหเห็นออกมา ยังไมเปNนท่ีนาพึงพอใจผลเดนชัดที่สุดคือผลสัมฤทธ์ิทางการเรียนตกตํ่า เกิดวิกฤตการณ@ทางดานคุณธรรม จริยธรรมการขาดจิตสํานึกความรับผิดชอบตอสังคมและความเปNนพลเมืองและขาดทักษะในการประกอบ อาชีพและการแขงขัน ซึ่งเหลานี้จะเปNนปSญหาเร้ือรังใหสังคมตอไป ดังน้ันการศึกษาไทยจึงจะตองมีการปฏิรูป เพอ่ื เรงรัดในการแกไขปญS หาท้งั ระบบและอยางเปNนรูปธรรมตอไป๓ ๑ประกาศในราชกจิ จานุเบกษาเม่อื วนั ท่ี ๒๒ กรกฎาคม ๒๕๕๗ ๒มาตรา ๒๗ ๓สํานกั งานปลดั กระทรวงกลาโหม. กรอบความเห็นรวมปฏริ ปู ประเทศไทยดานการศึกษา. ๒๕๕๗. หนา ๒ http://library๒. parliament.go.th/giventake/content_nrcinf/nrc๒๕๕๗-issue๕-reform๐๑.pdf (Assessed ๑๘/๑๒/๒๐๑๕) รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบรู ณเรือ่ ง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศกึ ษาในระดบั จังหวดั เพอื่ พฒั นาคุณภาพการศกึ ษา

๔๘ ๓.๑ ที่มาและแนวความคิดหลักในการกําหนดแนวทางในการปฏิรูปประเทศกรณีการปฏิรูป การศึกษา จากสภาพปSญหาดังกลาวสภาปฏิรูปแหงชาติไดกําหนดกรอบความเห็นรวมของประชาชนเพื่อการ ปฏิรูปดานการศึกษา เพ่ือใหครอบคลุมกับความคาดหวังของประชาชน โดยกําหนดใหการปฏิรูปการศึกษา เปNนวาระแหงชาติ โดยใหประชาชนทุกภาคสวนเขามามสี วนรวมในการกําหนดนโยบายทางดานการศึกษาและ มกี ลไกในการขับเคลอ่ื น กํากับดแู ลดานนโยบายใหเกิดความตอเนื่องปราศจากการแทรกแซงจากฝPายการเมือง การปรับเปล่ียนการบริหารจัดการศึกษาใหมีเอกภาพและใหมีการกระจายอํานาจจากสวนกลางลงสูทองถิ่น การใหสิทธิในการไดรับการศึกษาขั้นพื้นฐานท่ีมีคุณภาพไดอยางเทาเทียมกันในทุกกลุม โดยไมเวนกลุม ผูดอยโอกาสและกลุมชาติพันธ@ุ การจัดใหมีระบบการศึกษาที่สงเสริมการศึกษาตลอดชีวิตเพ่ือรองรับการเปNน สังคม แหงการเรียนรู และเปNนการศึกษาท่ีสามารถสงเสริมความเปNนอัตลักษณ@ของแตละทองถ่ิน โดยเนน การมีสวนรวมจากทุกฝPาย และแนวการจัดการศึกษาที่สอดแทรกคุณธรรม จริยธรรม การกําหนดใหมีกลไก มาตรฐานและการประกันคุณภาพการศึกษาท่ีสามารถนํามาใชประโยชน@ไดอยางจริงจัง มีการจัดการผลิตและ พัฒนาสมรรถนะครแู ละบคุ ลากรทางการศึกษาใหมีคุณภาพและมีปริมาณที่เหมาะสม การคืนครูใหกับนักเรียน โดยการลดภาระงานท่ีไมเกี่ยวของกับการเรียนการสอน เพ่ือใหครูสามารถใชเวลาไปกับการสอนไดอยางเต็มท่ี การการระดมทรัพยากรและการลงทุนจากทกุ ภาคสวนตลอดจนเทคโนโลยีตางๆ ที่ทันสมัยมาใชเพื่อการศึกษา และมีการสงเสริมการวิจัยและพัฒนา การสงเสริมงานทางดานวิทยาศาสตร@และเทคโนโลยีอยางตอเน่ือง และเปNนรูปธรรมตลอดจนสามารถนําผลงานไปใชเพื่อเปNนฐานของการพัฒนาเศรษฐกิจไดอยางจริงจังโดย คณะทํางานเตรียมการปฏิรูปไดรวบรวมประเด็นที่จะปฏิรูปในข้ันตน และแบงประเด็นในการปฏิรูปเพื่อแกไข ปญS หาของการศึกษาใน ๖ ประเด็นหลัก ดงั ตอไปน้ี ๑. ดานโครงสรางและการบรหิ ารจัดการของกระทรวงศกึ ษาธกิ าร ๒. ดานการจดั การศกึ ษา ๓. ดานการจัดการสถานศกึ ษา ๔. ดานครแู ละบุคลากรทางการศกึ ษา ๕. ดานผูรบั การศึกษา ๖. ดานการวจิ ัยและพัฒนาวทิ ยาศาสตร@และเทคโนโลยี โดยประเด็น “ดานโครงสรางและการบริหารจัดการของกระทรวงศึกษาธิการ” น้ัน สภาปฎิรูป แหงชาติพบวาโครงสรางการจัดระเบียบบริหารราชการในสวนกลางของกระทรวงศึกษาธิการ มีการจัดแบง หนวยงานรบั ผิดชอบงานดานตางๆ ที่ไมสอดคลองกับภารกิจและไมเปนN เอกภาพ ขาดความตอเนื่องและชัดเจน เนื่องจากการเปลี่ยนตัวรัฐมนตรีวาการกระทรวงศึกษาบอยครั้ง การแทรกแซงจากฝPายการเมือง การกระจุก รวมอํานาจการตัดสินใจการบริหารและงบประมาณไวในสวนกลาง การจัดสรรงบประมาณและการสงเสริม ท่ียังไม เหม าะสมกับการ ศึกษาในแต ละระดับและ ประเภทการ กําหนดมาตร ฐ านและการ วัดผลสัมฤท ธิ์ ทาง การ ศึก ษาใ นทุ กระดับ เกิด จาก กา รกํา หน ดจา กส วน กลา งที่ ไม สอดคล องกับ สภา พก ารป Sจ จุบัน แล ะ ความแตกตางของแตละทองถิ่นและสถานศึกษา การกระจายโอกาสทางการศึกษาท่ียังไมเปNนธรรมและท่ัวถึง มีการกําหนดนโยบายในการผลิตผูสําเร็จการศึกษาที่ไมสอดคลองกับทิศทางความตองการของตลาดแรงงาน ซึ่งไดมีการกําหนดกรอบความเห็นรวมในการปฏิรูปการศึกษาดานโครงสรางและการบริหารจัดการของ กระทรวงศึกษาธิการ กลาวคือ จะตองเปนN การปฏิรูปเพื่อใหมีเอกภาพในการบริหารจัดการของการจัดระเบียบ บรหิ ารราชการในสวนกลาง และมกี ารกระจายอํานาจใหแกเขตพื้นที่การศึกษาและสถานศึกษาอยางเหมาะสม รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเรือ่ ง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศึกษาในระดบั จังหวดั เพื่อพฒั นาคุณภาพการศึกษา

๔๙ สามารถขับเคลื่อนนโยบายไดอยางมีประสิทธิภาพและตอเน่ือง ปpองกันการแทรกแซงจากการเมือง มีการจัดสรรงบประมาณอยางเหมาะสมและเปNนธรรม ท้ังยังกําหนดให “การปฏิรูปการศึกษาใหเปNนวาระ แหงชาติ” โดยรัฐจะตองกําหนดใหมีกลไกการขับเคลื่อนการปฏิรูปการศึกษา ที่สรางกระบวนการใน การดําเนินการ การรับผิดชอบและสนับสนุน โดยเนนการมีสวนรวมจากทุกฝPายและเปqดโอกาสใหประชาชน เขามามีสวนรวมในการจัดการศึกษาท้ังกระบวนการ คือต้ังแตการศึกษาปSญหา การวางแผนดําเนินการ การตัดสินใจการแกไขปSญหาและการประเมินรวมกัน เพ่ือขับเคล่ือนใหการศึกษาน้ันดําเนินไปอยาง มีประสทิ ธิภาพ โดยยึดหลกั การมีสวนรวม คอื หลักรวมคิด รวมทาํ รวมตรวจสอบ ตลอดจนรวมรับผดิ ชอบอกี ดวย สําหรับกรณีของสถานศึกษานิติบุคคลนั้น เพื่อแกไขปSญหาการบริหารจัดการใหเกิดประสิทธิภาพ ยิ่งข้ึน ไดกําหนดแนวทางการปฏิรูปโดยเนนไปท่ี “การถ&ายโอนสถานศึกษา และทรัพยากรต&างๆ ไปให แก&องค3กรปกครองส&วนท องถ่ินเป4นผู ดูแล” ซ่ึงเปNนไปในลักษณะของการจัดการศึกษาร วมกัน โดยกระทรวงศึกษาธิการเปNนผูดูแลกํากับนโยบายและความเปNนมาตรฐานและองค@กรปกครองทองถ่ินเปNน ผูดูแลทรัพยากรของสถานศึกษา ซ่ึงใชหลักการกระจายอํานาจทางการศึกษาใหมีเอกภาพดานนโยบายและ มีความหลากหลายในการปฏิบัติ โดยใหชุมชน ครอบครัว องค@กรสถานประกอบการ และองค@กรทางสังคม ไดเขามามีสวนรวม โดยเนนความประหยัด คุมคาตรวจสอบได และจะตองมีความเปNนธรรมและเทาเทียมเพ่ือ ใหไดการศึกษาที่มีคุณภาพและปริมาณที่มีความเหมาะสมกับแตละทองถิ่น ภายใตหลัก “การกระจายอํานาจ ทางการศึกษา” และสงเสริมใหสถานศึกษาเปNนนิติบุคคล ซ่ึงจะทําใหสถานศึกษาคลองตัว มีอิสระในการ บรหิ ารจัดการตามหลกั ของการบรหิ ารจัดการโดยใชโรงเรียนเปNนฐาน (School-based management: SBM) ภายใตการกํากับดูแลและประเมินผลของคณะกรรมการสถานศึกษา เพื่อเปNนการสรางความเขมแข็งใหกับ สถานศึกษาสามารถจดั การศกึ ษาไดอยางมคี ณุ ภาพไดมาตรฐานและสามารถพัฒนาอยางตอเนื่อง ๓.๒ ขอเสนอในการปฏริ ปู ระบบบรหิ ารจดั การสถานศกึ ษานติ บิ ุคคล ภายหลังจากการกําหนดกรอบแนวคดิ ในการปฏิรูปประเทศดานการศึกษาโดยสภาปฏิรูปแหงชาติแลว เพ่ือใหการปฏิรูปการศึกษาสอดคลองกับแนวทางการจัดการศึกษาตามรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย (ฉบบั ชั่วคราว) ๒๕๕๗ กระทรวงศึกษาธิการจึงไดแตงตั้ง “คณะกรรมการอํานวยการปฏิรูปการศึกษา” ขึ้น๔ โดยมีอํานาจหนาท่ีในการจัดทําแนวทางและขอเสนอแนะเพ่ือปฏิรูปดานการศึกษา เสนอความเห็นหรือ ขอเสนอแนะเก่ียวกับดานการศึกษาตอหนวยงานที่เกี่ยวของ ท้ังมอบหมายบุคคลหรือคณะบุคคลเพื่อ ดําเนินการตามท่ีเห็นสมควร รวมทั้งแตงต้ังคณะอนุกรรมการ คณะทํางาน เพ่ือดําเนินงานตามที่ ไดรับมอบหมายอีกดวย โดยคณะกรรมการไดกําหนดกรอบการทํางานในการปฏิรูปการศึกษา โดยกําหนดให การปฏิรูปการศึกษาเปNนนโยบายพื้นฐานของทุกรัฐบาลที่ไมวาใครจะเขามาเปNนรัฐบาล ก็ควรดําเนินการ ตามกรอบ เพื่อใหการปฏิรูปการศึกษาของไทยเกิดความตอเน่ือง ยั่งยืน และไมถูกแทรกแซงจาก ระบบการเมือง ทง้ั ยังเห็นพองในหลักการวาควรมีคณะกรรมการระดับชาติ เพื่อทําหนาท่ีกํากับดูแลการปฏิรูป การศึกษา ทงั้ ระยะเรงดวน (๑ ปG) ระยะปานกลาง (๑-๓ ปG) และระยะยาว (๕-๑๐ ปG)๕ ทั้งยังเห็นชอบใหมีการ ตั้งคณะอนุกรรมการดานตางๆ ในคณะกรรมการชุดน้ีข้ึนจํานวนท้ังสิ้น ๗ คณะ เพื่อเปNนกลไกการดําเนินงาน กับสภานิติบัญญัติแหงชาติ (สนช.) และสภาปฏิรูปแหงชาติ (สปช.) อาทิ คณะอนุกรรมการดานการพัฒนา ระบบงบประมาณและทรัพยากรเพ่ือการศึกษาคณะอนุกรรมการดานการพัฒนาระบบขอมูลสารสนเทศ ๔คําสงั่ กระทรวงศึกษาธิการ ที่ สกศ. ๗๒๕/๒๕๕๗ เรอื่ ง การแตงตง้ั คณะกรรมการอาํ นวยการปฏริ ูปการศกึ ษา กระทรวงศึกษาธกิ าร ลง วนั ที่ ๒๖ พฤศจิกายน ๒๕๕๗ ๕http://www.moe.go.th/websm/๒๐๑๔/dec/๓๐๐.html (Accessed ๙/๐๑/๒๑๐๖) รายงานวิจยั ฉบบั สมบรู ณเรื่อง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศึกษาในระดบั จงั หวดั เพ่อื พัฒนาคุณภาพการศึกษา

๕๐ เพ่ือการบริหารจัดการและการติดตามประเมินผล คณะอนุกรรมการพัฒนากฎหมายการศึกษา “คณะอนุกรรมการดานการกระจายอํานาจ” ดานการปฏริ ปู หลักสตู ร ดานการผลิตและพัฒนาครู เปNนตน ภายหลังการดําเนินการดังกลาวคณะกรรมการอํานวยการปฏิรูปการศึกษามีมติเห็นชอบในหลักการ เก่ียวกับ “การส&งเสริมความเป4นอิสระของสถานศึกษา” ตามท่ีคณะอนุกรรมการปฏิรูประบบการกระจาย อํานาจเสนอ เพ่ือตองการใหสถานศึกษาสามารถขับเคล่ือนภารกิจท่ีไดรับจากการกระจายอํานาจการบริหาร จัดการศึกษาจากสวนกลางไดอยางมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล โดยยึดหลักการท่ีสําคัญ ๙ ขอ คือ หลักความเปNนอิสระ หลักความยืดหยุนของการบริหารจัดการ หลักการเสริมพลัง หลักความเชื่อถือ และไววางใจ หลักการมีสวนรวม หลักการบริหารมุงผลสัมฤทธิ์ หลักการบริหารจัดการที่ดี หลักความ รับผิดชอบ และหลักการตรวจสอบและถวงดุล ทั้งนี้ เพ่ือตองการใหสถานศึกษามีความเปNนอิสระในสี่ดาน คือ ดานการบริหารงานบุคคล ดานงบประมาณ ดานวชิ าการ และดานบริหารงานท่ัวไป โดยใหคํานึงถึงส่ีปSจจัย สําคัญตอความสําเร็จของการกระจายอํานาจ คือ ดานนโยบาย ดานกฎหมายและระเบียบท่ีเก่ียวของ ดานโครงสรางและการแบงสวนราชการและดานภาวะผูนําอีกดวย๖โดยคณะอนุกรรมการปฏิรูประบบ การกระจายอํานาจไดวางกรอบการขับเคล่ือนกระจายอํานาจทั้งส่ีดานดังกลาว “โดยม&ุงเนนจัดการศึกษา แบบพึ่งพาทองถ่ิน ยกโรงเรียนเล็กใหทองถิ่นดูแล แปรสถานศึกษาใหเป4นนิติบุคคล ส&งเสริมกลไกจังหวัด สรางความหลากหลายในการจัดการศึกษา” ท้ังยังไดกําหนดกรอบ “ร&างยุทธศาสตร3การกระจายอํานาจ ไปส&ูสถานศึกษา” แบบเต็มรูปแบบ เพ่ือสนับสนุนการดําเนินงานของคณะกรรมการอํานวยการปฏิรูป การศึกษากระทรวงศึกษาธิการ โดยมอบหมายใหสํานักงานเลขาธิการสภาการศึกษาในฐานะเลขานุการของ คณะอนุกรรมการ ดําเนินการรวบรวมกรอบแนวคิดดานการกระจายอํานาจไปสูสถานศึกษาที่มีอยูแลว จากหลายฝPาย ไมวาจะเปNนแนวคิดของคณะรักษาความสงบแหงชาติ (คสช.) สภานิติบัญญัติแหงชาติ (สนช.) สภาปฏิรูปแหงชาติ (สปช.) และแนวคิดของกระทรวงศึกษาธิการ เพื่อนํามาประมวลสรุปและจัดทํากรอบ ขับเคล่ือนยุทธศาสตร@การกระจายอํานาจตอไป๗ โดยกรอบรางยุทธศาสตร@การกระจายอํานาจมีสาระสําคัญ ในสี่ดาน ดังน้ี ๑. การจัดการรูปแบบการศึกษา โดยองค@กรจากภาคสวนอ่ืนในทองถ่ินท่ีไมใชภาครัฐ ภายใตแนวคิด การศกึ ษาสมัยใหม คือ การจดั การศึกษาไมใชหนาท่เี ฉพาะของรฐั เทาน้ัน ๒. การถายโอนโรงเรียนขนาดเล็กใหกับทองถิ่น จํานวน ๑๕,๐๐๐ โรง จากจํานวนโรงเรียนทั้งสิ้น ๓๕,๐๐๐ โรง ทั่วประเทศ โดยพิจารณาจากความพรอมของทองถิ่นท่ีรับโอนโรงเรียนไปดวยวามีประสิทธิภาพ ในการจัดการศึกษามากนอยเพียงใดดวย ท้ังนี้ การถายโอนโรงเรียนจําเปNนตองไดรับความสมัครใจ จากผูบริหารและครใู นโรงเรียนประกอบดวย ๓. การยกระดับใหโรงเรียนมีสถานะเปNนนิติบุคคลท่ีสามารถบริหารจัดการโรงเรียนไดดวยตัวเอง ใหมีความคลองตัวและเปNนอิสระในการบริหารจัดการการศึกษาในทุกดาน ไมวาจะเปNนการจัดหลักสูตร การเรยี นการสอน การวางกาํ ลงั คน และงบประมาณ ๔. การกําหนดใหมีการสงเสริมกลไกจังหวัด การสรางความหลากหลายของสถานศึกษา และสราง การรวมตัวกนั เองทุกภาคสวนในทองถน่ิ เพอ่ื เขามาบริหารจัดการสถานศึกษาดวยคนในทองถิ่น เชน หนวยงาน ดานวฒั นธรรม ดานทองเที่ยว เปNนตน ๖มติทป่ี ระชุมคณะกรรมการอาํ นวยการปฏิรปู การศึกษา ศธ. คร้งั ท่ี ๘/๒๕๕๘ในวนั จนั ทรท@ ี่ ๑๗ สงิ หาคม ๒๕๕๘ ๗http://www.manager.co.th/QOL/ViewNews.aspx?NewsID=๙๕๘๐๐๐๐๐๑๔๕๙๕ (Assessed ๐๙/๐๑/๒๐๑๖) รายงานวิจยั ฉบบั สมบรู ณเรอ่ื ง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศึกษาในระดบั จงั หวัด เพื่อพฒั นาคณุ ภาพการศึกษา

๕๑ กรอบแนวคดิ ดังกลาวไดรับการตอบรับอยางกวางขวางจากนักวิชาการและประชาชนทั่วไปจนนํามาสู ขอเสนอท่ีชัดเจนมากขึ้นเก่ียวกับ “การกระจายอํานาจทางการศึกษา” ในอีกหลายรูปแบบ ท้ังน้ี เม่ือพิจารณา จากขอเสนอทั้งหมดพบวาลวนแลวแตอยูภายใตจุดมุงหมายเดียวกันคือ เพ่ือใหสถานศึกษามีความเปNนอิสระ และคลองตัว สามารถบรหิ ารจัดการการศกึ ษาไดอยางมปี ระสทิ ธิภาพอยางแทจริงทง้ั ส้นิ เมื่อพิจารณาจากขอเสนอท่ีตองการใหมีการปรับปรุงระบบการบริหารจัดการการศึกษาของ สถานศึกษานิติบุคคลที่ปรากฏในปSจจุบัน พบวามีขอเสนอท่ีตองการใหโรงเรียนนิติบุคคลมีความคลองตัวและ เปNนอิสระเพื่อใหสามารถบริหารจัดการการศึกษาไดอยางมีประสิทธิภาพอีกหลายรูปแบบ ซ่ึงรายงาน การศึกษาวิจัยนี้มุงจํากัดการศึกษาวิเคราะห@ถึงความเปNนไปไดในการสรางระบบหรือปรับปรุงเปล่ียนแปลง การบริหารจัดการการศึกษาเพื่อใหมีประสิทธิภาพเพียงสามรูปแบบหลัก ไดแก การจัดการศึกษาทองถิ่น ขนาดใหญ หรือจังหวัดจัดการตนเอง การจัดการศึกษาโดยโรงเรียนนิติบุคคลที่มีสถานะเปNนองค@การมหาชน และการบริหารจัดการการศึกษาของโรงเรียนนิติบุคคลที่เปNนอิสระและคลองตัวในลักษณะของมหาวิทยาลัย ในกาํ กบั ของรัฐเทาน้นั ดังมีรายละเอยี ดดังตอไปน้ี ๓.๒.๑ ขอเสนอหลัก : การจัดการศึกษาโดยทองถิ่นขนาดใหญ&หรือการจัดการศึกษาโดยจังหวัด ในรปู แบบ “จงั หวัดจัดการตนเอง” แนวความคิดเกี่ยวกับการกระจายอํานาจในการจัดทําบริการสาธารณะแกทองถ่ินนั้น ไดปรากฏ ชัดเจนและเกิดผลเปNนรูปธรรมมากท่ีสุดโดยผลของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ท่ีนําไปสูการตรากฎหมายที่สําคัญเก่ียวกับการกระจายอํานาจมาใชบังคับ อันไดแก “พระราชบัญญัติกําหนด แผนและข้ันตอนการกระจายอํานาจใหแกองค@กรปกครองสวนทองถ่ิน พ.ศ. ๒๕๔๒” และไดมีการดําเนินการ วางแผนและกําหนดข้ันตอนการกระจายอํานาจแกองค@กรปกครองสวนทองถิ่นเรื่อยมา อยางไรก็ตาม โดยผล ของการใชบังคับรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ หลักการเกี่ยวกับการกระจายอํานาจ กลับปรากฎชัดเจนมากยิ่งข้ึน และภายใตหลักการกระจายอํานาจน้ัน รัฐธรรมนญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ไดกําหนดหลักการเก่ียวกับ “การพัฒนาจังหวัดท่ีมีความพรอมใหเป4นองค3กรปกครอง ส&วนทองถ่ินขนาดใหญ&” ขึ้น กลาวคอื ภายใตการปกครองแบบประชาธปิ ไตยอันมพี ระมหากษัตริย@เปNนประมุข ท่ีรัฐธรรมนูญกําหนดใหประเทศไทยเปNนราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียวและจะแบงแยกมิไดน้ัน รัฐธรรมนูญ กําหนดใหรัฐจะตองใหความเปNนอิสระแกองค@กรปกครองสวนทองถิ่นตามหลักแหงการปกครองตนเอง ตามเจตนารมณ@ของประชาชนในทองถิ่น และสงเสริมใหองค@กรปกครองสวนทองถ่ินเปNนหนวยงานหลักในการ จัดทาํ บริการสาธารณะ และมีสวนรวมในการตัดสินใจแกไขปSญหาในพื้นที่ และกรณีที่ “ทองถ่ินใดมีลักษณะท่ี จะปกครองตนเองได ย&อมมีสิทธิจัดตั้งเป4นองค3กรปกครองส&วนทองถ่ิน” ท้ังน้ี ตามที่กฎหมายบัญญัติ และเพ่ือใหเปNนไปตามหลักการดังกลาว รัฐธรรมนูญยังไดกําหนดรองรับหลักการดังหลาวไวในหมวด ๕ แนวนโยบายพ้ืนฐานแหงรัฐ สวนที่ ๓ วาดวยแนวนโยบายพื้นฐานแหงรัฐดานการบริหารราชการแผนดิน โดยใหรัฐตองดําเนินการใหการบริหารราชการแผนดินตองเปNนไปเพ่ือการพัฒนาสังคม เศรษฐกิจ และความ มั่นคงของประเทศอยางย่ังยืน โดยตองสงเสริมการดําเนินการตามปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียงและคํานึงถึง ผลประโยชน@ของประเทศชาติในภาพรวมเปNนสําคัญ และรัฐจะตองจัดระบบการบริหารราชการสวนกลาง สวนภมู ภิ าค และสวนทองถิ่น ใหมขี อบเขต อาํ นาจหนาที่ และความรบั ผิดชอบทีช่ ดั เจนเหมาะสมแกการพัฒนา ประเทศ และสนบั สนุนใหจังหวดั มแี ผนและงบประมาณเพ่ือพัฒนาจังหวัด เพอื่ ประโยชน@ของประชาชนในพ้ืนท่ี อีกท้ัง“ตองกระจายอํานาจใหองค@กรปกครองสวนทองถ่ินพ่ึงตนเองและตัดสินใจในกิจการของทองถ่ินไดเอง สงเสริมใหองค@กรปกครองสวนทองถิ่นมีสวนรวมในการดําเนินการตามแนวนโยบายพื้นฐานแหงรัฐ รายงานวิจยั ฉบบั สมบรู ณเรอ่ื ง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศกึ ษาในระดบั จังหวัด เพ่ือพัฒนาคุณภาพการศึกษา

๕๒ พัฒนาเศรษฐกจิ ของทองถ่ินและระบบสาธารณปู โภคและสาธารณปู การ ตลอดท้ังโครงสรางพื้นฐานสารสนเทศ ในทองถ่ิน ใหทั่วถึงและเทาเทียมกันท่ัวประเทศ รวมทั้งพัฒนาจังหวัดที่มีความพรอมใหเปNนองค@กรปกครอง สวนทองถน่ิ ขนาดใหญ โดยคํานึงถงึ เจตนารมณข@ องประชาชนในจงั หวัดนน้ั ๆ” อกี ดวย๘ โดยท่ีการจัดการศึกษาเปNน “บริการสาธารณะ” (Public Interest) ที่ “รัฐ” ซ่ึงในท่ีนี้ยอม หมายความถึง “กระทรวงศึกษาธิการ” ซ่ึงเปNนหนวยงานท่ีมีอํานาจหนาที่ตามกฎหมายดานการศึกษา มีหนาที่ตองจัดใหแกประชาชนไดรับการศึกษาอยางท่ัวถึงและเทาเทียมกันไมนอยกวาสิบสองปGโดยไมเก็บ คาใชจาย รัฐธรรมนูญยังไดกําหนดใหองค@กรปกครองสวนทองถ่ินมีอํานาจในการจัดการศึกษาไดเองอีกดวย โดยกําหนดใหองค@กรปกครองสวนทองถิ่น “มีสิทธิท่ีจะจัดการศึกษาอบรม และการฝAกอาชีพตามความ เหมาะสมและความตองการภายในทองถ่ินนั้น และเขาไปมีส&วนร&วมในการจัดการศึกษาอบรมของรัฐ โดยคํานึงถึงความสอดคลองกับมาตรฐานและระบบการศึกษาของชาติ” โดยตองคํานึงถึงการบํารุงรักษา ศลิ ปะ จารีตประเพณี ภูมิปSญญาทองถิ่น และวัฒนธรรมอันดีของทองถ่ินดวย๙ และเพื่อใหเปNนไปตามหลักการ ดังกลาว รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย จึงไดกําหนดใหมี “กฎหมายกําหนดแผนและข้ันตอน การกระจายอํานาจ” เพื่อกําหนดการแบงอํานาจหนาท่ีและจัดสรรรายไดระหวางราชการสวนกลางและ ราชการสวนภูมิภาคกับองค@กรปกครองสวนทองถิ่น และระหวางองค@กรปกครองสวนทองถ่ินดวยกันเอง โดยคํานึงถึงการกระจายอํานาจเพิ่มข้ึนตามระดับความสามารถขององค@กรปกครองสวนทองถิ่นแตละรูปแบบ และจัดตั้ง “คณะกรรมการกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจ” ข้ึน โดยมีอํานาจหนาท่ีในการ จัดระบบการบริการสาธารณะระหวางรัฐกับองค@กรปกครองสวนทองถิ่นและระหวางองค@กรปกครอง สวนทองถิ่นดวยกันเอง และการจัดสรรสัดสวนภาษีและอากรระหวางรัฐกับองค@กรปกครองสวนทองถ่ิน ๘รัฐธรรมนญู แหงราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๕๐ มาตรา ๗๘ รัฐตองดาํ เนนิ การตามแนวนโยบายดานการบรหิ ารราชการแผนดนิ ดังตอไปนี้ (๑) บริหารราชการแผนดินใหเปNนไปเพื่อการพัฒนาสังคม เศรษฐกิจ และความมั่นคงของประเทศอยางย่ังยืน โดยตองสงเสริม การดาํ เนินการตามปรัชญาเศรษฐกจิ พอเพยี งและคํานงึ ถงึ ผลประโยชนข@ องประเทศชาตใิ นภาพรวมเปนN สําคัญ (๒) จัดระบบการบริหารราชการสวนกลาง สวนภูมิภาค และสวนทองถิ่น ใหมีขอบเขต อํานาจหนาท่ี และความรับผิดชอบที่ชัดเจน เหมาะสมแกการพฒั นาประเทศ และสนบั สนนุ ใหจังหวดั มีแผนและงบประมาณเพ่อื พฒั นาจงั หวดั เพือ่ ประโยชน@ของประชาชนในพนื้ ท่ี (๓) กระจายอํานาจใหองค@กรปกครองสวนทองถ่ินพึ่งตนเองและตัดสินใจในกิจการของทองถิ่นไดเอง สงเสริมใหองค@กรปกครอง สวนทองถ่ินมีสวนรวมในการดําเนินการตามแนวนโยบายพ้ืนฐานแหงรัฐ พัฒนาเศรษฐกิจของทองถิ่นและระบบสาธารณูปโภคและสาธารณูปการ ตลอดทัง้ โครงสรางพน้ื ฐานสารสนเทศในทองถิ่น ใหท่ัวถึงและเทาเทียมกันทั่วประเทศ รวมท้ังพัฒนาจังหวัดท่ีมีความพรอมใหเปNนองค@กรปกครอง สวนทองถน่ิ ขนาดใหญ โดยคํานงึ ถงึ เจตนารมณ@ของประชาชนในจงั หวัดน้ัน (๔) พัฒนาระบบงานภาครัฐ โดยมุงเนนการพัฒนาคุณภาพ คุณธรรม และจริยธรรมของเจาหนาท่ีของรัฐ ควบคูไปกับการปรับปรุง รูปแบบและวธิ ีการทํางาน เพอื่ ใหการบรหิ ารราชการแผนดินเปNนไปอยางมีประสทิ ธิภาพ และสงเสริมใหหนวยงานของรัฐใชหลักการบริหารกิจการ บานเมืองท่ีดเี ปนN แนวทางในการปฏบิ ตั ริ าชการ (๕) จัดระบบงานราชการและงานของรัฐอยางอื่น เพื่อใหการจัดทําและการใหบริการสาธารณะเปNนไปอยางรวดเร็ว มีประสิทธิภาพ โปรงใส และตรวจสอบได โดยคาํ นงึ ถึงการมีสวนรวมของประชาชน (๖) ดําเนินการใหหนวยงานทางกฎหมายที่มีหนาที่ใหความเห็นเกี่ยวกับการดําเนินงานของรัฐตามกฎหมายและตรวจสอบการตรา กฎหมายของรฐั ดําเนินการอยางเปนN อสิ ระ เพื่อใหการบริหารราชการแผนดนิ เปนN ไปตามหลกั นิตธิ รรม (๗) จัดใหมีแผนพัฒนาการเมือง รวมทั้งจัดใหมีสภาพัฒนาการเมืองท่ีมีความเปNนอิสระ เพื่อติดตามสอดสองใหมีการปฏิบัติตามแผน ดงั กลาวอยางเครงครดั (๘) ดําเนนิ การใหขาราชการและเจาหนาที่ของรฐั ไดรบั สทิ ธิประโยชน@อยางเหมาะสม ๙มาตรา ๒๘๙ องคก@ รปกครองสวนทองถน่ิ ยอมมีอํานาจหนาท่ีบาํ รุงรกั ษาศลิ ปะ จารตี ประเพณี ภูมิปSญญาทองถ่ิน และวัฒนธรรมอันดี ของทองถิน่ องคก@ รปกครองสวนทองถ่นิ ยอมมีสิทธิท่จี ะจัดการศึกษาอบรม และการฝ€กอาชีพตามความเหมาะสมและความตองการภายในทองถ่ินน้ัน และเขาไปมสี วนรวมในการจัดการศกึ ษาอบรมของรัฐ โดยคาํ นงึ ถงึ ความสอดคลองกบั มาตรฐานและระบบการศึกษาของชาติ การจัดการศึกษาอบรมภายในทองถิ่นตามวรรคสอง องค@กรปกครองสวนทองถิ่นตองคํานึงถึงการบํารุงรักษาศิลปะ จารีตประเพณี ภมู ปิ ญS ญาทองถน่ิ และวฒั นธรรมอนั ดีของทองถิ่นดวย รายงานวิจยั ฉบบั สมบรู ณเร่ือง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศึกษาในระดบั จังหวดั เพือ่ พฒั นาคณุ ภาพการศึกษา

๕๓ โดยคํานงึ ถึงภาระหนาที่ของรัฐกับองค@กรปกครองสวนทองถ่ินและระหวางองค@กรปกครองสวนทองถ่ินดวยกัน เองเปNนสําคัญซ่ึงคณะกรรมการดังกลาวไดกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจในการจัดทําบริการ สาธารณะรปู แบบตางๆ รวมถงึ การจัดการศกึ ษาดวย และดําเนนิ การตามแผนดงั กลาวเรื่อยมา๑๐ อยางไรก็ตาม กอนการวิเคราะห@ความเปNนไปไดในการจัดการศึกษาโดยจังหวัดภายใตลักษณะ “จังหวัดจัดการตนเอง” น้ัน ผูวิจัยจะไดนําเสนอใหเห็นถึงความหมาย รูปแบบ สถานะ และโครงสราง การบริหารจัดการในจังหวัดภายใตรูปแบบจังหวัดจัดการตนเอง ความสัมพันธ@ระหวางจังหวัดจัดการตนเองใน การจัดการศึกษากับกระทรวงศึกษาธิการ ตลอดจนการกําหนดใหโรงเรียนนิติบุคคลในสังกัดของ กระทรวงศึกษาธิการไปอยูภายใตสังกัดของจังหวัดจัดการตนเองและเนื้อหาอ่ืนท่ีเก่ียวของในเบื้องตนกอน เพื่อนําไปสูการวิเคราะห@วารูปแบบจังหวัดจัดการตนเองดังกลาวนั้นเม่ือตองจัดการศึกษาเองตามขอเสนอของ สภาปฏิรูปแหงชาติดังที่ไดกลาวมาแลวขางตนนั้น จะมีความเหมาะสมหรือปSญหาอุปสรรคหรือหรือไมเพียงใด ในสวนตอไป ๓.๒.๑.๑ ความหมาย รูปแบบ สถานะ และโครงสรางการบริหารจัดการในจังหวัดภายใตรูปแบบ จังหวดั จัดการตนเอง แนวความคิดเก่ียวกับการบริหารจัดการจังหวัดในรูปแบบจังหวัดจัดการตนเองน้ันไดรับการเสนอสู สาธารณะมาตลอด ผลท่ีเปNนรูปธรรมมากท่ีสุดของแนวความคิดดังกลาวน้ีไดปรากฏการยอมรับในหลักการ เกี่ยวกับการพัฒนาจังหวัดที่มีความพรอมใหเปNนองค@กรปกครองสวนทองถ่ินขนาดใหญในรัฐธรรมนูญแหง ราชอาณาจักรไทยดังที่ไดกลาวมาแลว จนปSจจุบันกลับยังไมมีการตรากฎหมายเพื่อดําเนินการใหเกิดจังหวัด จัดการตนเองตามแนวความคิดดังกลาวข้ึนแตประการใดอยางไรก็ตาม แนวความคิดเก่ียวกับการจัดต้ังจังหวัด จัดการตนเองไดรับการสนับสนุนจาก “คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย” (คปก.) ท่ีไดทําบันทึกความเห็นและ ขอเสนอแนะ เร่ือง “แผนการใหมีกฎหมายวาดวยการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง” และ “ราง พระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ....” เสนอตอนายกรัฐมนตรี ประธานสภานิติบัญญัติ แหงชาติ และประธานสภาปฏิรูปแหงชาติ๑๑ ทั้งไดจัดใหมีการรับฟSงความคิดเห็นจากภาคประชาสังคมและ หนวยงานท่ีเก่ียวของในภูมิภาคตางๆ ท่ัวประเทศขึ้นดังน้ัน การพิจารณาเก่ียวกับความหมาย รูปแบบ สถานะ และโครงสรางการบริหารจัดการในจังหวัดภายใตรูปแบบจังหวัดจัดการตนเองในปSจจุบัน ตลอดจนการ วเิ คราะห@ความเปนN ไปไดของการบรหิ ารจัดการการศึกษาของสถานศึกษาขั้นพื้นฐานในรายงานการศึกษาวิจัยน้ี จะขอนาํ เอารปู แบบการบริหารจัดการโดยจงั หวัดจัดการตนเองตามขอเสนอของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ที่ไดเสนอตอนายกรัฐมนตรี ประธานสภานิติบัญญัติแหงชาติ และประธานสภาปฏิรูปแหงชาติ อันนํามาสู ขอเสนอของสภาปฏิรูปแหงชาติ ในการปฏิรูปการบริหารจัดการการศึกษาของสถานศึกษานิติบุคคลภายใต กรอบการปฏริ ปู ประเทศ เปนN หลกั ในการวิเคราะห@ ดังรายละเอียดตอไปน้ี ๑๐โปรดดรู ายละเอียดในบทท่ี ๒ ๑๑วันที่ ๒๐ มีนาคม ๒๕๕๘http://www.isranews.org/isranews-short-news/item/๓๗๓๔๓-๒๐๐๓๕๘.html (Assessed ๑๒/ ๐๑/๒๐๑๖) รายงานวิจยั ฉบบั สมบรู ณเร่ือง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศกึ ษาในระดบั จงั หวดั เพ่ือพัฒนาคุณภาพการศึกษา

๕๔ (๑) การจดั ต้งั และสถานะทางกฎหมายของจงั หวดั จัดการตนเอง๑๒ โดยที่จังหวัดจัดการตนเองเองน้ัน หมายความถึง จังหวัดท่ีมีความพรอมโดยประชาชนในจังหวัด ไดแสดงเจตนารมณ@เพื่อจัดต้ังเปNนองค@กรปกครองสวนทองถ่ินขนาดใหญทั้งจังหวัดตามหลักแหงการปกครอง ตนเองตามเจตนารมณ@ของประชาชนในทองถิ่นท่ีรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยใหการรับรอง โดยการ จัดตั้งจังหวัดใดจังหวัดหน่ึงใหเปNนจังหวัดจัดการตนเองนั้น รางกฎหมายกําหนดใหเปNนอํานาจของฝPายบริหาร ในการตราเปNน “พระราชกฤษฎีกา” จัดต้ัง อยางไรก็ตาม รางกฎหมายกําหนดใหฝPายบริหารจะตองไดรับ ความเห็นชอบจากประชาชนในจังหวัดโดยผาน “การออกเสียงประชามติ” กอน ทั้งน้ี คะแนนเสียงท่ีใหความ เห็นชอบใหจดั ต้งั จงั หวัดจดั การตนเองจะตองมีประชาชนในจังหวัดนั้นมาออกเสียงเกินก่ึงหน่ึงของผูมีสิทธิออก เสียงในจังหวัดน้ัน และตองมีผลคะแนนใหความเห็นชอบไมนอยกวาสามในหาเห็นชอบใหจัดต้ังจึงจะสามารถ ตราเปNนพระราชกฤษฎีกาจัดต้ังได ท้ังนี้ เม่ือมีพระราชกฤษฎีกากําหนดใหจังหวัดใดเปNนจังหวัดจัดการตนเอง แลวใหถอื วาพระราชกฤษฎกี ารจดั ตง้ั จงั หวัดปกครองตนเองทีอ่ อกโดยผลของรางพระราชบัญญัตินี้มีผลเปNนการ ยกเลกิ กฎหมายวาดวยการจัดต้ังจงั หวดั น้ันๆ นอกจากนี้ เพ่ือใหการบริหารจัดการจังหวัดจัดการตนเองมีความ เปNนอิสระและคลองตัว รางกฎหมายกําหนดใหจังหวัดจัดการตนเองนั้น มีสถานะเปNน “นิติบุคคล” ตามกฎหมายโดยเปนN “ราชการบริหารสว& นทองถิ่น” ตามกฎหมายวาดวยระเบยี บบรหิ ารราชการแผนดินและ มีอาณาเขตทองท่ีตามท่ีจังหวัดน้ันมีอยูเดิม ภายใตรูปแบบดังกลาว รางกฎหมายกําหนดใหจังหวัดปกครอง ตนเอง เทศบาลและองค@การบริหารสวนตําบลตามพระราชบัญญัติน้ีมีความเปNนอิสระในการกําหนดนโยบาย การบรหิ าร การจัดบริการสาธารณะ การบริหารงานบุคคล การเงินการคลัง และงบประมาณ รวมท้ังมีอํานาจ หนาท่ีในการจัดการ การบํารุงรักษา และการใชประโยชน@จากทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอม ความหลากหลายทางชีวภาพท่ีอยูในเขตพ้นื ท่ีอยางสมดลุ และย่ังยนื โดยอยูภายใต “การกาํ กบั ดูแล” จากรัฐซึ่ง จะตองกระทาํ เทาท่ีจาํ เปNน ภายใตหลักเกณฑ@ วิธีการ และเงื่อนไขท่ีชัดเจนสอดคลองและเหมาะสมกับรูปแบบ ขององค@กรปกครองสวนทองถ่ิน ท้ังน้ี การกํากับดูแลดังกลาวจะตองเปNนไปภายใตวัตถุประสงค@ “เพ่ือการ คุมครองประโยชน3ของประชาชนในทองถ่ินหรือประโยชน3ของประเทศเป4นส&วนรวม และจะกระทบถึง สาระสําคัญแห&งหลักการปกครองตนเองตามเจตนารมณ3ของประชาชนในทองถ่ิน หรือนอกเหนือจากท่ี กฎหมายบัญญตั ไิ วมิได” ทัง้ นี้ เม่ือมีการยกเลิกกฎหมายวาดวยการจัดต้ังจังหวัดและตราพระราชกฤษฎีกาจัดต้ังจังหวัดจัดการ ตนเองข้ึนแลว รางกฎหมายกําหนดใหในเขตองค@กรปกครองสวนทองถิ่นตามกฎหมายนี้ ใหอํานาจหนาท่ีของ นายอําเภอและผูวาราชการจังหวัดตามกฎหมายวาดวยลักษณะปกครองทองท่ีเปNนอํานาจหนาที่ของ ผูวาราชการจังหวัดแลวแตกรณีและกําหนดใหโอนบรรดากิจการ ทรัพย@สิน สิทธิ หนี้สินและเงินงบประมาณ ขององค@การบริหารสวนจังหวัด เทศบาล และองค@การบริหารสวนตําบล ทั้งหลายภายในเขตพื้นท่ีจังหวัดเดิม ไปเปNนของจังหวัดปกครองตนเอง เทศบาล หรือองค@การบริหารสวนตําบลตามกฎหมายน้ีแลวแตกรณี สวนขาราชการหรือเจาหนาท่ีของรัฐท่ปี ฏบิ ตั งิ านสังกดั ราชการสวนภูมิภาค ซ่ึงเคยปฏบิ ัตงิ านอยใู นจังหวัดท่ีไดมี การจัดต้งั เปนN จงั หวัดปกครองตนเองน้นั รางกฎหมายกําหนดใหสามารถแสดงความจํานงวาจะโอนยายกลับไป สังกัดหนวยงานเดิมท่ีตนสังกัดอยู หรือมีความประสงค@จะโอนยายมาสังกัดเปNน “พนักงานเจาหนาที่ของ จังหวัดปกครองตนเอง เทศบาล หรือองค3การบริหารส&วนตําบล” โดยไดรับตําแหนง หนาท่ี เงินเดือน คาตอบแทนอยางอื่น หรือสวัสดิการของบรรดาขาราชการ พนักงาน ลูกจาง หรือเจาหนาท่ีที่โอนยายมาสังกัด เปNนพนักงานเจาหนาท่ีของจังหวดั ปกครองตนเอง เทศบาล หรอื องค@การบริหารสวนตําบลไมนอยกวาสถานะเดิม ๑๒รางพระราชบัญญตั ิการบรหิ ารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ.... เสนอตอนายกรฐั มนตรี โดยคณะกรรมการปฏริ ปู กฎหมาย (คปก.) เมือ่ วนั ที่ ๑๙ มนี าคม ๒๕๕๘ รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเรอื่ ง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศึกษาในระดบั จงั หวัด เพ่อื พัฒนาคณุ ภาพการศกึ ษา

๕๕ (๒) โครงสรางการบรหิ ารจัดการภายในของจงั หวดั จดั การตนเอง ภายใตหลักความเปNนอิสระดังกลาว รางกฎหมายไดกําหนดโครงสรางการบริหารจัดการของจังหวัด จัดการตนเองที่มีลักษณะเฉพาะเปNนพิเศษ กลาวคือ กําหนดใหการปกครองสวนทองถิ่นภายในจังหวัด มีสองระดับ กลาวคือ “องค3กรปกครองส&วนทองถิ่นระดับบน” ไดแก จังหวัดปกครองตนเองที่มีเขตพื้นท่ี การปกครองครอบคลุมทั้งจังหวัด โดยมีอํานาจหนาท่ีในการจัดทําบริการสาธารณะและภารกิจอ่ืนเฉพาะ ในสวนที่กอใหเกิดประโยชน@ตอประชาชนท้ังพ้ืนที่การปกครองครอบคลุมทั้งจังหวัด หรือภารกิจที่จังหวัด ปกครองตนเองเปNนผูจัดทําจะกอใหเกิดการประหยัดตอขนาดและการลงทุนซึ่งเทศบาลไมสามารถดําเนินการ ไดเอง หรือหากเทศบาลหรือองค@การบริหารสวนตําบลดําเนินการจะไมกอใหเกิดผลประโยชน@คุมคา เม่ือเทียบ กับการใหจังหวัดปกครองตนเองเปNนผูจัดทําหรือใหการสนับสนุนภารกิจของเทศบาลหรือองค@การบริหาร สวนตําบลตามท่ีมีการรองขอ หรืออาจจัดทําบริการสาธารณะอื่นตามความตกลงรวมกันกับเทศบาลหรือ องค@การบริหารสวนตําบล ท้ังน้ี ตามท่ีกําหนดในกฎหมายนี้และพระราชกฤษฎีกาจัดต้ังจะไดกําหนดกับ “องค3กรปกครองส&วนทองถิ่นระดับล&าง” ไดแก เทศบาลและองค@การบริหารสวนตําบล ซึ่งแตละแหงจะมี เขตพื้นทีก่ ารปกครองบางสวนของทองถ่ินในจังหวัดปกครองตนเองซอนทับกันอยูน่ันเองโดยมีอํานาจหนาที่ใน การจัดทําบริการสาธารณะและภารกิจอ่ืนเพ่ือประโยชน@สุขของประชาชนในเขตพื้นท่ี และมีอํานาจขอให จังหวัดปกครองตนเองสนับสนุนการจัดทําบริการสาธารณะหรือภารกิจอ่ืนท่ีจําเปNนหรืออาจจัดทําบริการ สาธารณะอื่นตามความตกลงรวมกันกับจังหวัดปกครองตนเอง ทั้งน้ี ตามท่ีกําหนดในกฎหมายหรือพระราช กฤษฎีกาจดั ต้งั กาํ หนด (๒.๑) โครงสรางการบรหิ ารองค3กรปกครองส&วนทองถิน่ ระดับบนของจงั หวดั จัดการตนเอง ภายใตโครงสรางดังกลาว การบริหารจัดการจังหวัดจัดการตนเองของ “องค3กรปกครองส&วนทองถิ่น ระดับบน”ตามรางพระราชบัญญัตินี้จะประกอบดวยองค@ประกอบสามสวน กลาวคือ สภาจังหวัดปกครอง ตนเอง ผูวาการจังหวัดปกครองตนเอง และสภาพลเมืองจังหวัดปกครองตนเอง ซ่ึงกรณีของสภาจังหวัด ปกครองตนเองและผูวาการจังหวัดปกครองตนเองน้ันจะมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในจังหวัด โดย “สภาจังหวัดปกครองตนเอง”จะมีวาระการดํารงตําแหนงคราวละ ๔ ปG โดยมีอํานาจหนาท่ีใหความ เห็นชอบแผนพัฒนาจังหวัดปกครองตนเอง เพื่อเปNนแนวทางในการบริหารกิจการของจังหวัดปกครองตนเอง การพิจารณาและใหความเห็นชอบรางขอบัญญัติ รางขอบัญญัติวาดวยงบประมาณรายจายประจําปG และราง ขอบัญญัติวาดวยงบประมาณรายจายเพิ่มเติม การควบคุมการปฏิบัติงานของผูวาการจังหวัดปกครองตนเอง ใหเปNนไปตามกฎหมาย นโยบาย และแผนพัฒนาจังหวัดปกครองตนเอง การสงเสริม สนับสนุน และใหความ รวมมือ รวมตลอดท้ังชี้แจงทําความเขาใจแกสภาพลเมืองการอนุมัติงบประมาณอุดหนุนคาใชจายในการ ดําเนินการของสภาพลเมืองเปNนเงินอุดหนุนทั่วไปตามท่ีผูวาการจังหวัดปกครองตนเองเสนอ การพิจารณาให ความเห็นชอบแตงตั้งบุคคลใหดํารงตาํ แหนงคณะกรรมการตรวจสอบตามที่สภาพลเมืองจังหวัดปกครองตนเอง เสนอ ตลอดจนการปฏิบตั ิการอืน่ ตามท่ีกาํ หนดไวในพระราชบญั ญตั ินแ้ี ละกฎหมายอนื่ สําหรับกรณี “ผูว&าการจังหวัดปกครองตนเอง” จะมีวาระการดํารงตําแหนงคราวละ ๔ ปG โดยเปNน ผูบังคับบัญชาพนักงานเจาหนาที่ของจังหวัดปกครองตนเอง และรับผิดชอบในการปฏิบัติราชการของจังหวัด ปกครองตนเอง รวมทั้งใหมีอํานาจหนาทีต่ ามกฎหมายอน่ื ท่กี ําหนดใหเปNนอํานาจหนาท่ีของผูวาราชการจังหวัด นายกองค@การบริหารสวนจังหวัดแลวแตกรณีโดยอนุโลม และมีอํานาจหนาท่ีในการกําหนดนโยบายและ การบริหารจังหวัดปกครองตนเองโดยไมขัดตอกฎหมาย การพิจารณาและออกประกาศของจังหวัด ปกครองตนเอง ในกรณีที่พระราชบัญญัตินี้หรือกฎหมายอื่นกําหนดใหกิจการใดตองเปNนอํานาจหนาท่ี รายงานวิจยั ฉบบั สมบรู ณเรอื่ ง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศกึ ษาในระดบั จังหวดั เพือ่ พฒั นาคุณภาพการศกึ ษา

๕๖ ของจังหวัดปกครองตนเองการประกาศใชแผนพัฒนาจังหวัดปกครองตนเอง ท่ีผานความเห็นชอบจาก สภาจังหวัดปกครองตนเอง การส่ัง อนุญาต อนุมัติเกี่ยวกับกิจการของจังหวัดปกครองตนเอง การให การสนับสนุน ใหคาํ ปรึกษาและแนะนําการบรหิ ารงานของเทศบาลและองคก@ ารบรหิ ารสวนตําบลในเขตจังหวัด ปกครองตนเองการแตงตั้งและถอดถอนรองผูวาราชการจังหวัด เลขานุการผูวาราชการจังหวัด เลขานุการรอง ผูวาราชการจังหวัด ที่ปรึกษาผูวาราชการจังหวัดและท่ีปรึกษารองผูวาราชการจังหวัด การบริหารงานตามท่ี คณะรัฐมนตรหี รือนายกรัฐมนตรีมอบหมายการวางระเบยี บเพอื่ ใหกจิ การของจังหวัดปกครองตนเองเปNนไปโดย เรียบรอยการวางระเบยี บการเงิน การคลงั การงบประมาณ การทรัพย@สิน การจดั หาผลประโยชน@จากทรัพย@สิน การจาง การบรหิ ารงานบคุ คล และการพัสดุของจังหวัดปกครองตนเอง การรักษาการใหเปNนไปตามขอบัญญัติ การพิจารณาอดุ หนุนคาใชจายในการดําเนินการของสภาพลเมืองเปNนเงินอุดหนุนทั่วไปไมนอยกวารอยละหนึ่ง ของงบประมาณรายจายประจําปGตลอดจนอํานาจหนาที่อื่นตามที่กําหนดไวในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งหรือ ตามทกี่ ฎหมายอื่นกาํ หนด สวนกรณี “สภาพลเมืองจังหวัดปกครองตนเอง”รางพระราชบัญญัติกําหนดใหมีวาระคราวละ ๔ ปG เชนกัน โดยคุณสมบัติ หลักเกณฑ@ วิธีการไดมาและการพนจากตําแหนงสมาชิกสภาพลเมืองใหเปNนไปตามท่ี พระราชกฤษฎีกาจัดต้ังกําหนด โดยสภาพลเมืองจังหวัดปกครองตนเองมีข้ึนภายใตวัตถุประสงค@สงเสริมและ สนับสนุนใหประชาชนมีสวนรวมในการกําหนดนโยบายและวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมในระดับทองถิ่น การมีสวนรวมของประชาชนในการตัดสินใจทางการเมือง การวางแผนการพัฒนาทางเศรษฐกิจและสังคม รวมท้ังการจัดทําบริการสาธารณะ ตลอดจนสงเสริมสนับสนุนการมีสวนรวมของประชาชนในการตรวจสอบ การใชอํานาจขององค@กรปกครองสวนทองถ่ิน ประกอบดวยบุคคลผูมีความรูความสามารถและประสบการณ@ จากองค@กร ภาคชุมชน ภาคประชาสังคม ภาควิชาชีพ ภาควิชาการ และภาคสวนอื่นท่ีเปNนประโยชน@ในการ ดําเนนิ งานของสภาพลเมือง โดยมีอํานาจหนาท่ีในการกําหนดทิศทางและการจัดทําแผนพัฒนาทองถ่ินในดาน เศรษฐกิจ ดานสังคม ดานการศึกษา ดานวัฒนธรรม ดานทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอม และดานอ่ืน รวมกับผูวาราชการจังหวัดการติดตามตรวจสอบการดําเนินการขององค@กรปกครองสวนทองถ่ินใหเปNนไปตาม ทิศทางและแผนการพัฒนาทองถ่ิน การเสนอช่ือบุคคลเปNนคณะกรรมการตรวจสอบการประสาน การดําเนินงาน ติดตาม และประเมินผลการปฏิบัติตามแนวนโยบายและแผนพัฒนาทองถิ่นการสงเสริม สนับสนุนใหประชาชนมีสวนรวมในการกําหนดทิศทางและการทําแผนพัฒนาทองถิ่นตาม (๑) การติดตาม ตรวจสอบการดาํ เนินการขององคก@ รปกครองสวนทองถิน่ รวมทั้งการสงเสริมและสนับสนุนกระบวนการเรียนรู หรือการศึกษาประชาธิปไตย การจัดประชุมสมัชชาพลเมืองจังหวัดปกครองตนเองเพื่อวัตถุประสงค@ตาม (๑) และ (๒) อยางนอยปGละหนง่ึ ครง้ั ตลอดจนหนาทอี่ น่ื ทีก่ ําหนดในขอั บญั ญตั ิของทองถ่นิ (๒.๒) โครงสรางการบรหิ ารองค3กรปกครองสว& นทองถิน่ ระดบั ล&างของจงั หวดั จัดการตนเอง โดยที่รางกฎหมายกาํ หนดใหมกี ารปกครองสวนทองถ่ินของจังหวัดจัดการตนเองสองระดับซอนทับกัน ดังน้ัน นอกเหนือจากการกําหนดโครงสรางอํานาจหนาที่ขององค@การปกครองสวนทองถ่ินระดับบนแลว กฎหมายยังกําหนดใหจัดโครงสรางภายในขององค@กรปกครองสวนทองถ่ินระดับลาง อันไดแก เทศบาล และองค@การบริหารสวนตําบลที่ตั้งอยูในจังหวัดจัดการตนเองในลักษณะคลายคลึงกันและประกอบไปดวย โครงสรางสามสวน กลาวคือ กรณีการบริหารเทศบาลน้ันจะประกอบไปดวย สภาเทศบาล นายกเทศมนตรี และสภาพลเมืองเทศบาล สวนกรณีการบริหารองค@การบริหารสวนตําบลน้ัน ประกอบดวย สภาองค@การ บรหิ ารสวนตําบล นายกองค@การบรหิ ารสวนตําบล และสภาพลเมอื งองคก@ ารบรหิ ารสวนตาํ บล รายงานวิจยั ฉบบั สมบรู ณเร่ือง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศึกษาในระดบั จังหวัด เพื่อพฒั นาคณุ ภาพการศึกษา

๕๗ กรณี “สภาเทศบาล”หรือ“สภาองค3การบริหารส&วนตําบล”น้ัน รางกฎหมายกําหนดใหสมาชิกสภา เทศบาลหรือสมาชิกสภาองค@การบรหิ ารสวนตําบล มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ตามกฎหมายวา ดวยการเลือกตั้งสมาชิกสภาทองถิ่นและผูบริหารทองถ่ิน มีวาระการดํารงตําแหนงคราวละส่ีปG มีอํานาจหนาท่ี เก่ียวกับการใหความเห็นชอบแผนพัฒนาองค@กรปกครองสวนทองถิ่น การควบคุมการปฏิบัติงานของผูบริหาร องค@กรปกครองสวนทองถิ่น การสงเสริม สนับสนุน ใหความรวมมือ รวมตลอดจนอนุมัติงบประมาณอุดหนุน คาใชจายในการดําเนินการแกสภาพลเมอื งเทศบาลหรือสภาพลเมอื งองค@การบรหิ ารสวนตําบล สําหรับ “นายกเทศมนตรี” หรือ“นายกองค3การบริหารส&วนตําบล” นั้น รางพระราชบัญญัติ กาํ หนดใหนายกเทศมนตรแี ละนายกองค@การบรหิ ารสวนตําบลมาจากการเลอื กต้ังโดยตรงของประชาชน โดยใช เขตเทศบาลหรือเขตองค@การบริหารสวนตําบลเปNนเขตเลือกตั้ง มีวาระการดํารงตําแหนงคราวละสี่ปG แตจะดํารงตําแหนงติดตอกันเกินกวาสองวาระมิได ทั้งน้ี ไดกําหนดใหนายกเทศมนตรีหรือนายกองค@การ บริหารสวนตาํ บล มีอาํ นาจและหนาที่เก่ยี วกับการกําหนดนโยบายและการบริหารเทศบาลหรือองค@การบริหาร สวนตําบล การประกาศใชแผนพฒั นาเทศบาลหรือแผนพัฒนาองค@การบริหารสวนตําบล การพิจารณาอุดหนุน คาใชจายในการดาํ เนนิ การของสภาพลเมืองเทศบาลหรอื สภาพลเมอื งองคก@ ารบรหิ ารสวนตําบล สวน “สภาพลเมืองเทศบาล”หรือ“สภาพลเมืององค3การบริหารส&วนตําบล” น้ัน ราง พระราชบัญญัติกําหนดใหนําหลักเกณฑ@ เงื่อนไข วิธีการไดมา ตลอดจนอํานาจหนาท่ีสภาพลเมืองจังหวัด ปกครองตนเองมาใชบังคบั กบั สภาพลเมอื งเทศบาลหรือสภาพลเมอื งองค@การบริหารสวนตาํ บลโดยอนโุ ลม (๓) อํานาจหนาทข่ี องจังหวดั จดั การตนเอง เทศบาล และองค3การบรหิ ารสว& นตาํ บล รางพระราชบัญัติกําหนดใหจังหวัดปกครองตนเองมีอํานาจหนาท่ีท้ังปวงในการดูแลและจัดทําบริการ สาธารณะเพื่อประโยชน@ของประชาชนในทองถิ่น และการพาณิชย@หรือการหาประโยชน@จากทรัพย@สินและ ทรัพยากรในเขตพ้ืนที่ รวมทั้งมีอํานาจในการออกขอบัญญัติเพ่ือประโยชน@ในการดังกลาว ตลอดจนสงเสริม สนับสนุนการจัดทําบริการสาธารณะในเขตพ้ืนท่ีจังหวัดปกครองตนเองท้ังน้ี อํานาจหนาที่ดังกลาวไม&รวมถึง อาํ นาจหนาที่สป่ี ระการดังตอไปนี้ กลาวคอื อํานาจหนาทดี่ านการปอp งกันประเทศ อํานาจหนาท่ีในดานการคลัง ของรัฐและระบบเงินตรา อํานาจหนาที่ดานการศาล และอํานาจหนาที่ดานความสัมพันธ@ระหวางประเทศ นอกจากนี้ ยงั มีอํานาจหนาทท่ี ่ีสาํ คญั อีกสามประการ ไดแก (๑) อํานาจหนาท่บี ํารุงรักษาศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปSญญาทองถิ่น และวัฒนธรรมอันดีของทองถ่ิน โดยจังหวัดปกครองตนเองมีสิทธิท่ีจะจัดการศึกษาอบรม และการฝ€กอาชีพตามความเหมาะสมและความ ตองการภายในทองถ่ินน้ัน และเขาไปมีสวนรวมในการจัดการศึกษาอบรมของรัฐ โดยคํานึงถึงความสอดคลอง กับมาตรฐานและระบบการศึกษาของชาติท้ังน้ี ตองคํานึงถึงการบํารุงรักษาศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปSญญา ทองถิ่นและวฒั นธรรมอันดขี องทองถิ่นดวย (๒) อํานาจหนาท่ีสงเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดลอม การจัดการ การบํารุงรักษา และการใช ประโยชน@จากทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอมท่ีอยูในเขตพื้นที่การเขาไปมีสวนรวมในการบํารุงรักษา ทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดลอมที่อยูนอกเขตพ้ืนที่ เฉพาะในกรณีที่อาจมีผลกระทบตอการดํารงชีวิตของ ประชาชนในพน้ื ท่ขี องตนการมสี วนรวมในการพิจารณา เพ่ือรเิ ร่มิ โครงการหรอื กจิ กรรมใดนอกเขตพื้นที่ ซึ่งอาจ มีผลกระทบตอคุณภาพสิ่งแวดลอมหรือสุขภาพอนามัยของประชาชนในพ้ืนที่ การติดตามตรวจสอบและ เปqดเผยขอมูลท่ีเก่ียวของกับคุณภาพสิ่งแวดลอมในทองถ่ิน ท้ังน้ี การสงเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดลอม ดังกลาวจะตองใหประชาชนในทองถิน่ มีสวนรวม รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเรอ่ื ง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศกึ ษาในระดบั จังหวดั เพอื่ พฒั นาคุณภาพการศึกษา

๕๘ (๓) อํานาจในการจัดทําบริการสาธารณะฝPายเดียว หรือรวมกับกระทรวง ทบวง กรม หนวยงานของ รัฐ รัฐวิสาหกิจ องค@การมหาชน หรือองค@กรปกครองสวนทองถ่ินอื่นในการจัดทําบริการสาธารณะท่ีจัดทําข้ึน ภายในเขตพื้นที่ของจังหวัดปกครองตนเองน้ัน หรือมีความเกี่ยวเน่ืองจังหวัดปกครองตนเองน้ัน หรือในกรณี จัดทําขึ้นนอกเขตพื้นที่แตเปNนไปเพื่อประโยชน@แกจังหวัดปกครองตนเอง นอกจากนี้ ยังมีอํานาจในการ ประกอบกิจการเองฝPายเดียวหรือการรวมประกอบกิจการพาณิชย@กับหนวยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค@การ มหาชน ท่มี ีสถานทตี่ งั้ อยูในเขตจังหวัดปกครองตนเองนัน้ ๆ ไดอีกดวย สําหรับอํานาจหนาท่ีของเทศบาลและองค@การบริหารสวนตําบลน้ัน รางพระราชบัญญัติกําหนดให เทศบาลและองค@การบริหารสวนตําบลมีความเปNนอิสระในการกําหนดนโยบาย การบริหาร การจัดบริการ สาธารณะ การบริหารงานบุคคล การเงิน การคลังและงบประมาณ รวมท้ังมีอํานาจหนาที่ในการจัดการ การบํารุงรักษา และการใชประโยชน@จากทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดลอม ความหลากหลายทางชีวภาพท่ี อยูในเขตพ้ืนท่ี อยางสมดุลและย่ังยืน รวมท้ังมีอํานาจในการออกเทศบัญญัติหรือขอบัญญัติเพื่อประโยชน@ใน การดงั กลาวโดยมสี ถานะเปนN “นิติบคุ คล”ตามกฎหมาย โดยมีอาํ นาจหนาที่ตามที่กําหนดไวในพระราชบัญญัติ เทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ มาตรา ๕๐ ๕๑ ๕๓ ๕๔ และมาตรา ๕๖๑๓ และอํานาจหนาที่อ่ืนตามท่ีกําหนดไวใน ๑๓มาตรา ๕๐ ภายใตบังคบั แหงกฎหมายเทศบาลตาํ บลมีหนาที่ตองทําในเขตเทศบาล ดังตอไปน้ี (๑) รักษาความสงบเรยี บรอยของประชาชน (๒) ใหมแี ละบาํ รุงทางบกและทางนาํ้ (๓) รักษาความสะอาดของถนน หรือทางเดินและทีส่ าธารณะ รวมทงั้ การกาํ จดั มลู ฝอยและสิ่งปฏกิ ูล (๔) ปอp งกันและระงับโรคตดิ ตอ (๕) ใหมีเคร่อื งใชในการดบั เพลงิ (๖) ใหราษฎรไดรับการศึกษาอบรม (๗) สงเสรมิ การพัฒนาสตรี เดก็ เยาวชน ผสู งู อายุ และผพู กิ าร (๘) บาํ รงุ ศลิ ปะ จารตี ประเพณี ภมู ปิ ญS ญาทองถน่ิ และวฒั นธรรมอนั ดขี องทองถนิ่ (๘) หนาทีอ่ ่ืนตามทกี่ ฎหมายบัญญัติใหเปNนหนาที่ของเทศบาล การปฏบิ ัตงิ านตามอํานาจหนาที่ของเทศบาลตองเปนN ไปเพอ่ื ประโยชนส@ ุขของประชาชนโดยใชวิธีการบริหารกิจการบานเมืองท่ีดีและให คํานึงถึงการมีสวนรวมของประชาชนในการจัดทําแผนพัฒนาเทศบาล การจัดทํางบประมาณ การจัดซื้อจัดจาง การตรวจสอบ การประเมินผลการ ปฏิบัติงาน และการเปqดเผยขอมูลขาวสาร ท้ังนี้ ใหเปNนไปตามกฎหมาย ระเบียบ ขอบังคับวาดวยการน้ัน และหลักเกณฑ@และวิธีการท่ี กระทรวงมหาดไทยกาํ หนด มาตรา ๕๑ ภายใตบังคบั แหงกฎหมาย เทศบาลตาํ บลอาจจัดทาํ กจิ การใดๆ ในเขตเทศบาล ดงั ตอไปน้ี (๑) ใหมีน้าํ สะอาดหรือการประปา (๒) ใหมีโรงฆาสตั ว@ (๓) ใหมตี ลาด ทาเทยี บเรอื และทาขาม (๔) ใหมีสุสานและฌาปนสถาน (๕) บํารงุ และสงเสริมการทํามาหากินของราษฎร (๖) ใหมแี ละบาํ รงุ สถานท่ีทําการพทิ ักษร@ กั ษาคนเจ็บไข (๗) ใหมแี ละบาํ รุงการไฟฟpาหรือแสงสวางโดยวธิ ีอนื่ (๘) ใหมีและบาํ รุงทางระบายนาํ้ (๙) เทศพาณิชย@ มาตรา ๕๓ ภายใตบงั คับแหงกฎหมาย เทศบาลเมอื งมหี นาท่ีตองทาํ ในเขตเทศบาล ดังตอไปนี้ (๑) กจิ การตามทร่ี ะบุไวในมาตรา ๕๐ (๒) ใหมนี ํ้าสะอาดหรือการประปา (๓) ใหมีโรงฆาสัตว@ (๔) ใหมแี ละบาํ รงุ สถานท่ีทาํ การพิทักษแ@ ละรักษาคนเจ็บไข (๕) ใหมีและบาํ รงุ ทางระบายนาํ้ (๖) ใหมแี ละบาํ รงุ สวมสาธารณะ (๗) ใหมีและบาํ รุงการไฟฟpา หรอื แสงสวางโดยวธิ ีอน่ื (๘) ใหมกี ารดาํ เนินกจิ การโรงรบั จาํ นาํ หรอื สถานสินเช่อื ทองถ่ิน รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเร่อื ง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศึกษาในระดบั จังหวดั เพื่อพฒั นาคณุ ภาพการศกึ ษา

๕๙ พระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง หรือตามความตกลงรวมกันระหวางจังหวัดปกครองตนเองกับเทศบาลหรือองค@การ บริหารสวนตําบลแลวแตกรณี ทั้งยังมีความเปNนอิสระในการกําหนดนโยบาย การบริหาร การจัดบริการ สาธารณะ การบริหารงานบุคคล การเงิน การคลังและงบประมาณ รวมทั้งมีอํานาจหนาท่ีในการจัดการ บาํ รงุ รักษา และการใชประโยชน@จากทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดลอม ในเขตพ้ืนที่ตามที่เคยมีอํานาจหนาท่ี ในกฎหมายวาดวยเทศบาลอีกดวย (๔) ความสัมพนั ธร3 ะหวา& งจังหวัดจดั การตนเองกบั รฐั และทองถ่ินอืน่ ท่อี ยูใ& นเขตจังหวัด โดยท่ีรางกฎพระราชบัญญัติไดกําหนดใหจังหวัดปกครองตนเองมีสถานะเปNนราชการบริหาร สวนทองถิ่นและเปNนนิติบุคคล ดังน้ัน เพื่อใหการบริหารจัดการจังหวัดปกครองตนเองมีความคลองตัวและ เปNนอิสระจึงไดกําหนดใหจังหวัดปกครองตนเองอยูภายใต “การกํากับดูแล” ของ“นายกรัฐมนตรี” และเพื่อ ประโยชน@แกการจัดทําบริการสาธารณะที่มีความเกี่ยวเน่ืองกันหลายทองถ่ิน หรือเพื่อความคุมคาในการจัดทํา บริการสาธารณะในทองถ่ินน้ัน รางกฎหมายกําหนดใหจังหวัดปกครองตนเองมีอํานาจทําความตกลงรวมกับ เทศบาลหรือองค@การบริหารสวนตําบลที่เกี่ยวของในการจัดทําบริการสาธารณะภายในเขตพ้ืนท่ีเทศบาลหรือ องคก@ ารบริหารสวนตาํ บล ทั้งยังมีหนาทที่ ี่จะตองชวยเหลือ สงเสริม สนับสนุน การจัดทําบริการสาธารณะของ เทศบาลและองค@การบริหารสวนตําบลตามที่ไดมีการรองขอ หนาที่ในการการจัดสรรรายไดจากการจัดเก็บ ใหแกเทศบาลและองค@การบริหารสวนตําบลอยางเพียงพอตอการจัดทําบริการสาธารณะและภารกิจตาม อํานาจหนาท่ีระหวางจังหวัดปกครองตนเองกับเทศบาลและองค@การบริหารสวนตําบลโดยคํานึงถึงการ ดําเนินงานตามอํานาจหนาที่ในการจัดทําบริการสาธารณะ เขตพ้ืนที่รับผิดชอบ จํานวนประชากรในทองถิ่น และอํานาจในการจดั เกบ็ รายไดของเทศบาลและองค@การบริหารสวน ตลอดจนหนาท่ีในการจัดสรรงบประมาณ เปNนเงินอุดหนุนใหกับเทศบาลและองค@การบริหารสวนตําบลอยางเพียงพอตอการจัดทําบริการสาธารณะ โดยคํานึงถึงเขตพื้นท่ีและลักษณะของพื้นท่ี จํานวนประชากร รายไดของทองถ่ินภายใตหลักความเสมอภาค และเปนN ธรรมประกอบดวย สําหรบั หนาที่ของรัฐตอจังหวัดปกครองตนเองนั้น รางกฎหมายกําหนดใหรัฐตองใหการสนับสนุนการ จัดทาํ บรกิ ารสาธารณะของจงั หวดั ปกครองตนเอง เทศบาลและองคก@ ารบรหิ ารสวนตําบล โดยคํานึงถึงหลักการ จัดทําบริการสาธารณะขั้นตํ่าอยางเทาเทียมกัน และตองใหการอุดหนุนงบประมาณแกองค@กรปกครอง สวนทองถ่ินท่ีมีความสามารถในการจัดเก็บรายไดนอยเพ่ือใหสามารถมีรายไดเพียงพอตอการจัดทําบริการ สาธารณะตามอํานาจหนาที่ โดยรางกฎหมายกําหนดใหมีการจัดตั้ง “คณะกรรมการบริหารภาษีระหว&างรัฐ กับองค3กรปกครองส&วนทองถิ่น” ท่ีมีนายกรัฐมนตรีเปNนประธานข้ึน โดยมีอํานาจหนาท่ีในการจัดทําแผนการ มาตรา ๕๔ ภายใตบังคับแหงกฎหมาย เทศบาลเมอื งอาจจัดทํากจิ การใดๆ ในเขตเทศบาล ดังตอไปน้ี (๑) ใหมตี ลาด ทาเทยี บเรือและทาขาม (๒) ใหมีสสุ านและฌาปนสถาน (๓) บาํ รงุ และสงเสรมิ การทํามาหากนิ ของราษฎร (๔) ใหมีและบาํ รุงการสงเคราะห@มารดาและเดก็ (๕) ใหมแี ละบาํ รุงโรงพยาบาล (๖) ใหมีการสาธารณูปการ (๗) จัดทํากจิ การซ่งึ จําเปนN เพ่ือการสาธารณสขุ (๘) จัดตง้ั และบาํ รุงโรงเรยี นอาชวี ศึกษา (๙) ใหมแี ละบาํ รงุ สถานท่ีสําหรับการกฬี าและพลศกึ ษา (๑๐) ใหมีและบาํ รงุ สวนสาธารณะ สวนสตั ว@ และสถานท่ีพักผอนหยอนใจ (๑๑) ปรับปรุงแหลงเสื่อมโทรม และรกั ษาความสะอาดเรยี บรอยของทองถ่ิน (๑๒) เทศพาณิชย@ รายงานวิจยั ฉบบั สมบรู ณเรือ่ ง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศึกษาในระดบั จังหวดั เพอ่ื พัฒนาคุณภาพการศกึ ษา

๖๐ จัดเก็บภาษีอากรและรายไดอ่ืนขององค@กรปกครองสวนทองถิ่นการกําหนดหลักเกณฑ@และวิธีการจัดเก็บภาษี อากรและรายไดอ่ืนขององค@กรปกครองสวนทองถิ่นการกํากับการจัดแบงภาษีอากร และรายไดอ่ืนระหวางรัฐ กับองคก@ รปกครองสวนทองถ่ินใหเปNนไปตามกฎหมาย การปรับปรุงสัดสวนภาษีอากรและรายไดอื่นระหวางรัฐ กับองค@กรปกครองสวนทองถ่ินการใหขอเสนอแนะหรือกําหนดหลักเกณฑ@การจัดแบงรายไดระหวางจังหวัด ปกครองตนเองกับเทศบาลหรือองค@การบริหารสวนตําบลแกคณะกรรมการประสานแผนการเสนอแนะ มาตรการดานการเงิน การคลัง การภาษีอากร การงบประมาณ และการรักษาวินัยทางการเงิน การคลังของ องค@กรปกครองสวนทองถิ่น ตอองค@กรปกครองสวนทองถิ่นการเสนอแนะเก่ียวกับมาตรการการเพิ่มรายได ใหแกองค@กรปกครองสวนทองถ่ิน ตอนายกรัฐมนตรีการเสนอแนะเกี่ยวกับการจัดสรรเงินอุดหนุนใหแกองค@กร ปกครองสวนทองถ่ินโดยคํานึงถึงหลักการจัดทําบริการสาธารณะข้ันต่ําอยางเทาเทียมกันตอคณะรัฐมนตรี ตลอดจนปฏิบตั ิการอืน่ ตามที่กาํ หนดไวในกฎหมายนีแ้ ละกฎหมายอ่ืน และเพ่ือใหเปNนไปตามหลักเกณฑ@ขางตน รางกฎพระราชบญั ญัติจึงไดกําหนดใหจงั หวัดปกครองตนเอง “มีอาํ นาจในการจัดเก็บภาษีและรายได” ไดเอง ตามที่กฎหมายกําหนดโดยภาษีท่ีใชฐานรวมระหวางรัฐกับองค@กรปกครองสวนทองถิ่นหรือภาษีอื่นที่มิใชภาษี ทองถิ่น เม่ือจัดเก็บแลว สามารถเก็บไวเปNนรายไดของจังหวัดปกครองตนเองไดไมนอยกวารอยละเจ็ดสิบของ รายไดท้ังหมด สวนภาษีทองถิ่นตามท่ีกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่นกําหนดเมื่อจัดเก็บแลวถือเปNนรายไดของ จังหวัดปกครองตนเองทั้งหมด รวมทั้งเบ้ียปรับท่ีเกิดจากการดําเนินการตามวัตถุประสงค@ของจังหวัดปกครอง ตนเองเปNนรายได “ไม&เป4น” รายไดท่ีตองนําสงคลังตามกฎหมายวาดวยเงินคงกลังและกฎหมายวาดวยวิธีการ งบประมาณอีกดวย ซ่ึงกรณีภาษีที่รางกฎหมายกําหนดใหจังหวัดปกครองตนเองมีอํานาจจัดเก็บนั้น มี “ภาษี เพอ่ื การศกึ ษาตามกฎหมายวา& ดวยการศกึ ษาแห&งชาติ”๑๔ รวมอยูดวย ๓.๒.๑.๒ การจัดการศึกษาโดยจังหวัดจัดการตนเองกับกระทรวงศึกษาธิการในฐานะผูมีอํานาจ ตามกฎหมายในการจัดการศึกษา เมือ่ พจิ ารณาจากรางพระราชบญั ญัติการบริหารจังหวดั ปกครองตนเอง พ.ศ. ...พบวากําหนดใหจังหวัด จัดการตนเองมสี ถานะเปนN “ราชการบรหิ ารส&วนทองถ่ิน”ตามกฎหมายวาดวยระเบียบบริหารราชการแผนดิน ที่อยูภายใต“หลักการกระจายอํานาจ”และอยูภายใตการกํากับดูแลของรัฐแลว เมื่อนํามาวิเคราะห@กับหนาท่ี ในการจัดการศึกษาซึ่งเปNนอํานาจตามกฎหมายของกระทรวงศึกษาธิการแลว การพิจารณาจังหวัดจัดการ ตนเองในมิติของการจัดการจัดการศึกษาจึงจําตองพิจารณาถึงเงื่อนไขที่ปรากฎในรัฐธรรมนูญแหง ราชอาณาจักรไทยท่ีใหความสําคัญกับหลักการกระจายอํานาจที่ไดกําหนดหลักการเกี่ยวกับ “การพัฒนา จังหวัดที่มีความพรอมใหเปNนองค@กรปกครองสวนทองถิ่นขนาดใหญ” โดยกําหนดใหรัฐจะตองใหความเปNน อสิ ระแกองคก@ รปกครองสวนทองถิ่นตามหลักแหงการปกครองตนเองตามเจตนารมณ@ของประชาชนในทองถ่ิน และสงเสริมใหองค@กรปกครองสวนทองถ่ินเปNนหนวยงานหลักในการจัดทําบริการสาธารณะ และมีสวนรวมใน การตัดสินใจแกไขปSญหาในพ้ืนท่ี และกรณีที่ “ทองถ่ินใดมีลักษณะที่จะปกครองตนเองได ย&อมมีสิทธิจัดตั้ง เป4นองค3กรปกครองส&วนทองถิ่น ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ”ซ่ึงปSจจุบันยังมิไดมีการตรากฎหมายเกี่ยวกับ การจัดตงั้ จงั หวดั จัดการตนเองข้นึ แตอยางใด ดงั นน้ั การพิจารณาเกี่ยวกับจังหวัดจัดการตนเองโดยเฉพาะกรณี ขอบเขตการศึกษาวิจัยน้ี มุงหมายที่จะศึกษาการจัดการศึกษาโดยจังหวัดจัดการตนเองที่เสนอโดยสภาปฏิรูป แหงชาติ เพราะฉะนั้น เนื้อหาเกี่ยวกับจังหวัดจัดการตนเองที่นํามาวิเคราะห@จึงเปNนเนื้อหาที่มาจาก รางพระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. ... ที่เสนอโดยคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายและ นําเสนอตอสภาปฏิรปู แหงชาตนิ ่นั เอง ๑๔รางพระราชบัญญตั กิ ารบริหารจงั หวัดปกครองตนเอง พ.ศ. ... : มาตรา ๙๘ รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเรอื่ ง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศึกษาในระดบั จังหวดั เพ่อื พฒั นาคุณภาพการศกึ ษา

๖๑ เม่ือพิจารณาจากรางพระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. ... ที่กําหนดใหจังหวัด จัดการตนเองเกิดข้ึนจากความเห็นชอบรวมกันของประชาชนในจังหวัดผานกลไก “การออกเสียงประชามติ” ท่ีจะตองไดรับความเห็นชอบจากประชาชนดวยคะแนนเสียงเห็นชอบไมนอยกวา ๓ ใน ๕ จากจํานวน ประชาชนในจังหวัดท่ีมีสิทธิออกเสียงลงคะแนนและมาออกเสียงลงคะแนนเกินกึ่งหน่ึงของผูมีสิทธิออกเสียง ทัง้ หมด ซ่งึ ยอมหมายความวาการพฒั นาจังหวัดหนึ่งจังหวัดใดใหเปNนจังหวัดจัดการตนเองนั้น จําตองพิจารณา จาก “ความพรอม” ของจังหวัด และการพิจารณาความพรอมของจังหวัดท่ีจะจัดตั้งเปNนจังหวัดจัดการตนเอง หลักเกณฑ@ความพรอมดังกลาวยอมหมายความถึง “จังหวัดท่ีมีขีดความสามารถในการพ่ึงพาตนเองใน ทางการคลงั ไดสูง หรือจังหวัดที่เป4นศูนย3กลางของภูมิภาคต&าง ๆ ประกอบกับความต่ืนตัวและความพรอม ของภาคประชาชนประกอบดวย”๑๕ซ่ึงเมื่อพิจารณาจากตัวเลขงบประมาณรายจายประจําปGงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๕๘ ที่รัฐบาลจัดสรรตามยุทธศาสตร@ ซ่ึงกรณีงบประมาณที่เกี่ยวกับการศึกษาน้ันถูกบรรจุไวใน ยทุ ธศาสตรท@ ่ี ๔ วาดวยยทุ ธศาสตร@การศึกษา สาธารณสุข คุณธรรม จริยธรรมและคุณภาพชีวิต จํานวนทั้งส้ิน ๙๕๕,๙๒๑ ลานบาท ซ่ึงในจํานวนนี้เปNนงบประมาณที่จัดสรรสําหรับการจัดการศึกษาจํานวนท้ังสิ้น ๕๓๒,๔๑๖.๗ ลานบาท๑๖ เพิ่มขึ้นจากปG พ.ศ. ๒๕๕๗ ถงึ ๑๓,๘๙๗.๖ ลานบาทหรือคิดเปNนรอยละ ๒๐.๗ ของ งบประมาณรายไดทั้งหมดประจําปG พ.ศ. ๒๕๕๘ และเพ่ือใหสอดคลองกับการดําเนินการตามอํานาจหนาท่ี ขององค@กรปกครองทองถนิ่ แตละประเภทอยางเหมาะสมนั้น ในปGงบประมาณ ๒๕๕๘ รัฐไดจัดสรรเงินอุดหนุน เพ่ิมใหองค@กรปกครองสวนทองถิ่นที่มีรายไดตํ่า เพ่ือใหมีรายไดเหมาะสมกับการดําเนินงานตามอํานาจหนาที่ โดยมเี ปpาหมายใหเกดิ ความยั่งยืนทางการคลัง จึงกําหนดสัดสวนรายไดท่ีรัฐบาลจัดสรรแกองค@กรปกครองสวน ทองถิ่นตอรายไดสุทธิของรัฐบาลเปNนรอยละ ๒๗.๘๐ หรือจํานวนท้ังส้ิน ๒๕๗,๖๗๐ ลานบาท โดยเปNนการ จัดสรรเพ่มิ ขึน้ จากปงG บประมาณ ๒๕๕๗ เปNนจํานวน ๔,๑๗๐ ลานบาทหรือเพิ่มขึ้นรอยละ ๑.๖ นอกจากนี้ ยัง มีรายไดท่ีองค@กรปกครองสวนทองถิ่นจัดเก็บเองและรายไดที่รัฐบาลจัดเก็บและแบงใหอีกจํานวน ๓๘๘,๖๘๐ ลานบาท เพ่ิมข้ึนจากปGงบประมาณ ๒๕๕๗ ท้ังส้ิน ๑๙,๕๕๕ ลานบาทหรือคิดเปNนเพ่ิมข้ึนรอยละ ๕.๓ ดงั รายละเอียดตอไปน้ี งบประมาณรายจา& ยการศกึ ษา การศกึ ษา ปGงบประมาณ ๒๕๕๗ ๒๕๕๘ ๑. ระดับกอนวยั เรยี น ประถมศกึ ษา และ ๓๘๓,๕๕๗.๒ ๓๘๘,๑๕๘.๖ มัธยมศึกษา ๒. ระดบั อดุ มศึกษา ๘๗,๗๒๑.๙ ๙๘,๒๗๘.๑ ๓. การศึกษาไมกาํ หนดระดบั ๒,๗๒๐.๓ ๒,๘๓๙.๔ ๔. การบริการสนบั สนนุ การศึกษา ๒๓,๕๐๘.๖ ๒๒,๘๗๐.๑ ๕. การศกึ ษาอื่น ๒๑,๐๑๑.๑ ๒๐,๒๗๐.๕ รวมการศกึ ษา ๕๑๘,๕๑๙.๑ ๕๓,๒๔๑๖.๗ รอยละของงบประมาณรายจ&ายประจาํ ปG ๒๐.๕ ๒๐.๗ ๑๕จรัส สุวรรณมาลา. “แนวคดิ ในการปฏิรูปการปกครองสวนทองถ่นิ แบบจงั หวดั จดั การตนเองกบั สถานะความเปNนรัฐเดี่ยวของประเทศ ไทย” วารสารจุลนิติ (พฤษภาคม-มถิ นุ ายน ๒๕๕๖) หนา ๒๓ ๑๖สาํ นกั งบประมาณ สาํ นักนายกรัฐมนตรี. งบประมาณโดยสงั เขป ประจาํ ปGงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๕๘. หนา ๖๒ http://www.mua.go.th/users/budget/doc/budget_๕๘.pdf รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเรอ่ื ง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศกึ ษาในระดบั จงั หวดั เพื่อพัฒนาคุณภาพการศึกษา

๖๒ การจดั สรรรายไดใหแกอ& งคป3 กครองส&วนทองถ่ิน ปGงบประมาณ พ.ศ. ๒๔๔๘ หนวย : ลานบาท ลกั ษณะการจัดสรร ปGงบประมาณ + เพมิ่ / - ลด ๒๕๕๗ ๒๕๕๘ จํานวน รอยละ ๑. รายไดท่อี งค@กรปกครองสวนทองถิ่น จดั เกบ็ เองและ ๓๖๙,๑๒๕.๐ ๓๘๘,๖๘๐.๐ ๑๙,๕๕๕.๐ ๕.๓ รายไดท่ีรฐั บาลเกบ็ ใหและแบงให ๒. เงนิ อดุ หนุน ๒๕๓,๕๐๐.๐ ๒๕๗,๖๗๐.๐ ๔,๑๗๐.๐ ๑.๖ ๒.๑ องค@การบรหิ ารสวนจังหวดั เทศบาลและ องคก@ ารบรหิ ารสวนตาํ บล ๒๓๗,๓๙๒.๕ ๒๔๑,๕๐๑.๐ ๔,๑๐๘.๕ ๑.๗ ๒.๒กรุงเทพมหานคร ๑๔,๖๑๔.๖ ๑๔,๖๗๐.๐ ๕๕.๔ ๐.๔ ๒.๓ เมอื งพัทยา ๑,๔๙๒.๙ ๑,๔๙๙.๐ ๖.๑ ๐.๔ รวมทงั้ ส้ิน ๖๒๒,๖๒๕.๐ ๖๔๖,๓๕๐.๐ ๒๓,๗๒๕.๐ ๓.๘ สรุปขอมลู อปท. ท่ัวประเทศ๑๗ จํานวน ขอมลู จาํ นวนองค3กรปกครองส&วนทองถิน่ ๗๖ แหง ๒,๔๔๐ แหง ๑. องค3การบรหิ ารส&วนจงั หวัด ๒. เทศบาล ๓๐ แหง ๑๗๘ แหง เทศบาลนคร ๒,๒๓๒ แหง เทศบาลเมือง ๕,๓๓๕ แหง เทศบาลตาํ บล ๓. องค3การบรหิ ารส&วนตําบล ๒ แหง ๔. องค3กรปกครองทองถนิ่ รูปแบบพิเศษ (กรงุ เทพมหานครและเมืองพทั ยา) ๗,๘๕๓ แหง& รวมทั้งส้ิน จากขอมูลขางตน พบวาตัวเลขเหลาน้ีลวนแตละทองถ่ินใหเห็นถึงสภาพท่ีองค@กรปกครองสวนทองถ่ิน สวนใหญ (นอกจากกรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา) ท่ียังคงตองพ่ึงพาเงินงบประมาณสนับสนุนจํานวนมาก และมากข้ึนทุกปG อีกท้ังยังแสดงใหเห็นถึงสภาพความพรอมทางการคลังขององค@กรปกครองสวนทองถิ่นของ ไทยวายังไมมีความพรอมท่ีจะยกฐานะเปNนจังหวัดจัดการตนเองไดพรอมกัน เพราะฉะน้ัน หากมีการจัดต้ัง จังหวัดจัดการตนเองข้ึนจริงภายใตเงื่อนไขความพรอมดังกล&าว ย&อมแสดงใหเห็นว&าจะมีเพียงองค3กร ปกครองส&วนทองถ่นิ ขนาดใหญ&ไมก& ่ีแหง& เทา& นัน้ จากจํานวนองค3กรปกครองส&วนทองถ่ินท้ังสิ้น ๗,๘๕๓ แห&ง ที่จะมีความพรอมจนสามารถยกฐานะข้ึนเป4นจังหวัดจัดการตนเองได และส&งผลใหจังหวัดน้ัน ๆ กลายเป4น “ราชการบริหารส&วนทองถิ่น” เต็มพ้ืนที่และไม&เป4น “ราชการบริหารส&วนภูมิภาค” อีกต&อไป สภาพเช&นน้ี ย&อมแสดงใหเห็นว&า “การจัดการศึกษา” ในจังหวัดจัดการตนเองซ่ึงเดิมเป4นอํานาจของ กระทรวงศกึ ษาธิการยอ& มจะถูกโอนไปเป4นของจังหวัดจัดการตนเองโดยผลของกฎหมาย ในขณะท่ีจังหวัด อ่ืนที่ยังไม&มีความพรอมก็จะมีสถานะเป4นราชการบริหารส&วนภูมิภาคตามกฎหมายระเบียบบริหารราชการ แผ&นดินดังเดิมซึ่งการจัดการศึกษาจึงยังเป4นอํานาจของกระทรวงศึกษาธิการโดยผ&านการบริหาร จดั การศกึ ษาตามโครงสรางการบรหิ ารจัดการการศกึ ษาโดยกระทรวงศึกษาธกิ ารตามกฎหมายดงั เดิม ๑๗ตารางสรุปจํานวนองคก@ รปกครองสวนทองถนิ่ ท่ัวประเทศ. http://www.dla.go.th/work/abt/summarize.jsp(Assessed ๑๖/๐๑/๒๐๑๖) รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเรื่อง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศึกษาในระดบั จงั หวดั เพอื่ พฒั นาคุณภาพการศกึ ษา

๖๓ อยางไรก็ตาม เมอื่ พจิ ารณาจากโครงสรางการบริหารจัดการการศึกษาโดยจังหวัดจัดการตนเองดังที่ได กลาวมาแลวนั้น จะพบวาโครงสรางการบริหารจัดการการศึกษาของจังหวัดจัดการตนเองไดแบงออกเปNน สองระดับคอื ระดับบนอันไดแกจังหวดั จัดการตนเอง และระดบั ลางอันไดแกองค@กรปกครองสวนทองถิ่นที่อยูใน พน้ื ท่ีของจังหวัดจัดการตนเอง ไดแก เทศบาลและองค@การบริหารสวนตําบล ซ่ึงยอมหมายความวา หากมีการ จัดตั้งจังหวัดหนึ่งจังหวัดใดขึ้นเปNนจังหวัดจัดการตนเองแลว ผูวิจัยเห็นว&ารัฐจําตองตรากฎหมายโอน สถานศึกษารวมทั้งบุคลากรของสถานศึกษาที่อยู&ในสังกัดของกระทรวงศึกษาธิการไปเป4นสถานศึกษาและ บุคลากรทางการศึกษาในสังกัดของจังหวัดแทน ซึ่งยอมหมายความวาจะมีสถานศึกษาอยูสังกัดขององค@กร ปกครองสวนทองถิ่นท้ังระดับบนอันไดแกจังหวัดจัดการตนเองและระดับลาง อันไดแก เทศบาลและองค@การ บริหารสวนตําบล ดวยโดยขึ้นอยูกับพื้นท่ีที่สถานศึกษานั้นตั้งอยูโดยใชเขตจังหวัดเปNนเกณฑ@ ในขณะท่ี สถานศึกษาท่ีอยูในสังกัดของกระทรวงศึกษาธิการก็จะยังคงอยูภายใตสายการบังคับบัญชาจากกระทรวงผาน เขตพื้นที่การศึกษาตามกฎหมายวาดวยการศึกษาแหงชาติดังเดิม ซึ่งยอมแสดงใหเห็นวาเกิดการบริหารจัด การศึกษาโดยหนวยที่มีอํานาจจัดการศึกษาแตกตางกัน อันเปNนการจัด “ระบบการจัดการศึกษาค&ูขนาน” โดยจังหวัดจัดการตนเองและโดยกระทรวงศึกษาธิการซึ่งยังคงมีหนาที่ตามกฎหมายท่ีจะตองดําเนินการตอไป ผลทางกฎหมายของการดําเนินการดังกล&าวจะส&งผลใหสถานศึกษานิติบุคคลที่อย&ูในสังกัดของจังหวัด จัดการตนเองจะมีระบบการบริหารจัดการการศึกษาทั้งดานการบริหารวิชาการ การบริหารงบประมาณ และบัญชี การบริหารงานบุคคล และการบริหารงานทั่วไปแยกออกจากสถานศึกษาในสังกัด กระทรวงศกึ ษาธกิ าร และอย&ูภายใตการกาํ กบั ดแู ลของจังหวัดแทนซึ่งการกําหนดใหสถานศึกษานิติบุคคลอยู ภายใตการบริหารจัดการของจังหวัดจัดการตนเองในลักษณะเชนนี้ผูวิจัยเห็นว&ารัฐจําตองกําหนดมาตรการท่ี เหมาะสมในการกํากับดูแลการจัดการศึกษาท้ังระบบระบบเสียใหม&เพื่อใหมีประสิทธิภาพและเป4นไปตาม มาตรฐานการจดั การศกึ ษาของชาตติ &อไป ๓.๒.๒. ขอเสนออื่น : การจัดการศึกษาโดยโรงเรียนนิติบุคคลที่มีความคล&องตัวและไม&เป4นส&วน ราชการในสังกัดกระทรวงศกึ ษาธิการ นอกเหนอื จากการเสนอแกไขการบริหารจดั การการศกึ ษาของสถานศึกษาขั้นพื้นฐานท่ีอยูในสังกัดของ กระทรวงศกึ ษาธิการใหมีความคลองตวั และเปNนอิสระในลักษณะของการจัดการศึกษาโดยจังหวัดจัดการตนเอง ดังท่ีไดกลาวมาแลวขางตนแลว ขอเสนอเก่ียวกับการแกไขระบบบริหารจัดการการศึกษาของสถานศึกษา นิติบุคคลที่สําคัญที่อยูในขอบเขตของการศึกษาวิจัยคร้ังนี้ที่จําตองนํามาพิจารณาความเปNนไปไดอีกประการ หน่ึงคือ ขอเสนอเก่ียวกับการจัดการศึกษาโดยโรงเรียนนิติบุคคลท่ีไมเปNนสวนราชการในสังกัดสํานักงาน คณะกรรมการการศึกษาขั้นพ้ืนฐาน หากแตเปNนการบริหารจัดการการศึกษาที่เปNนอิสระคลองตัวในรูปแบบ “องค3การมหาชน”กับสถานศึกษานิติบุคคลท่ีมีความอิสระคลองตัวในลักษณะ “มหาวิทยาลัยในกํากับ ของรฐั ” ซง่ึ มปี ระเดน็ รายละเอยี ดที่จําตองพิจารณาดังตอไปน้ี ๓.๒.๒.๑ การจัดการศึกษาโดยโรงเรียนนิติบุคคลท่ีมีระบบบริหารจัดการการศึกษาท่ีเป4นอิสระ คล&องตวั ในรูปแบบ “องคก3 ารมหาชน” โดยที่ “องค@การมหาชน” เปNนรูปแบบของการจัดองค@กรของรัฐรูปแบบหนึ่งที่มิไดมีสถานะเปNน สวนราชการหรือรัฐวิสาหกิจ หากแตเปNนหนวยงานของรัฐรูปแบบพิเศษท่ีถูกต้ังขึ้นโดยมีหนาที่ในการจัดทํา บริการสาธารณะในลักษณะท่ีตองการความคลองตัวสูงซ่ึงมิอาจดําเนินการไดในสวนราชการซึ่งเปNนองค@การ แบบราชการ ในขณะเดยี วกันองคก@ ารมหาชนก็มิใชหนวยงานของรฐั ท่ีสามารถแสวงหาผลกไรในทางธุรกิจไดใน รายงานวิจยั ฉบบั สมบรู ณเร่ือง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศึกษาในระดบั จังหวดั เพ่ือพัฒนาคณุ ภาพการศึกษา

๖๔ ลกั ษณะเดียวกับรัฐวิสาหกิจ ประกอบกับการพัฒนาของสภาพสังคมที่มีความเปล่ียนแปลงและมีความซับซอน มากขนึ้ จนนําไปสูภารกิจในการจัดทาํ บรกิ ารสาธารณะของรัฐที่จะตองดําเนินการเพ่ือตอบสนองความตองการ ของประชาชนจึงมีความเปล่ียนแปลงตามไปดวย โดยมิไดจํากัดอยูเพียงภารกิจหลัก (Basic Function of State) ท่ีรัฐตองทําเทาน้ัน หากแตยังคงตองพัฒนาการจัดทําบริการสาธารณะลําดับรอง (Secondary Function of State) ใหมีความทันสมัยเพื่อตอบสนองความตองการของประชาชนที่มีอยูอยางตอเนื่อง ตลอดเวลาอีกดวย สงผลใหการจัดทําบรกิ ารสาธารณะโดยรัฐจึงมีหลากหลายรูปแบบซ่ึงตางก็พัฒนาตามความ เปลี่ยนแปลงของสังคมน่ันเองซ่ึงภารกิจหลายประเภทเปNนภารกิจท่ีมิไดมีลักษณะเปNนกิจกรรมดานการ อุตสาหกรรมหรือการคาหรือมีลักษณะการดําเนินการในเชิงพาณิชย@ที่สามารถแสวงหาผลกําไรอันจะสามารถ ดําเนินการในรูปของรัฐวิสาหกิจได นอกจากน้ีภารกิจดังกลาวยังเปNนภารกิจท่ีตองการความคลองตัวในการ บริหารจัดการ ตลอดจนตองการความเปNนอิสระที่มากกวาระบบราชการปกติจะตอบสนองไดอยางทันทวงที ซึ่งไมสามารถดําเนินภารกิจในลักษณะของสวนราชการปกติได เนื่องจากระบบราชการเปNนระบบท่ีมีสายการ บังคับบัญชาและลําดับช้ันของการตัดสินใจท่ียาวไกล สงผลใหไมอาจตัดสินใจดําเนินการอยางหน่ึงอยางใดได ทันทวงที ประกอบกบั การดาํ เนนิ การในรูปแบบสวนราชการจะตองอยูภายใตกฎหมาย ระเบียบ ขอบังคับและ คําสั่งที่กําหนดหลักเกณฑ@การปฏิบัติงานท่ีซับซอนมากมายภายใตมาตรฐานเดียวกัน ซึ่งเหตุผลเหลาน้ีจึงได นํามาสูการกําหนดใหมรี ปู แบบขององคก@ รทีท่ ําหนาทใ่ี นการจดั ทาํ บรกิ ารสาธารณะโดยรัฐรูปแบบใหมท่ีเรียกวา “องค@การมหาชน” ขน้ึ โดยกฎหมายกําหนดใหองค@การมหาชนจะยังคงเปNนหนวยงานของรัฐที่ทําหนาที่ในการ จัดทําบริการสาธารณะ หากแตจะมีความคลองตัวและเปNนอิสระและไมอยูภายใตระบบราชการปกติและมิไดมี วัตถุประสงค@ในการประกอบกิจการเชิงอุตสาหกรรมหรือพาณิชยกรรมในลักษณะเดียวกับที่รัฐวิสาหกิจ ดําเนินการแตอยางใด เพราะฉะนั้น การพิจารณาขอเสนอเกี่ยวกับการปรับเปลี่ยนโรงเรียนในสังกัดของ สาํ นกั งานคณะกรรมการการศกึ ษาข้ันพื้นฐานทีม่ ีสถานะเปNน “ส&วนราชการ” ในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการให มีระบบบริหารจัดการที่มีความคลองตัวและเปNนอิสระในรูปแบบของ “องค3การมหาชน” น้ัน จําเปNนตอง พิจารณาเงื่อนไขการจัดตั้งองค@การมหาชนตามท่ีกฎหมายกําหนดตลอดจนความเหมาะสมอ่ืนท่ีเกี่ยวของ ซ่ึงการศึกษาวิจัยในสวนน้ีจําตองนําเสนอโครงสรางการบริหารจัดการขององค@การมหาชนตามท่ีกฎหมาย กําหนด เพ่ือนําไปสูการพิจารณาความเปNนไปไดในการปรับเปลี่ยนและความเหมาะสมอื่นที่เกี่ยวของ ดังรายละเอียดตอไปน้ี (๑) การจัดตั้งองคก3 ารมหาชนและสถานะทางกฎหมายขององคก3 ารมหาชน “องคก@ ารมหาชน” หมายความถงึ องคก@ ารมหาชนทจ่ี ดั ตัง้ ขน้ึ โดยพระราชกฤษฎีกาท่ีออกตามความใน พระราชบัญญัตินี้๑๘ เพราะฉะนั้น การจัดต้ังองค@การมหาชนในปSจจุบันจึงเปNนการจัดตั้งองค@การมหาชน โดยผลของ “พระราชบัญญัติองค3การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒” น่ันเอง ซ่ึงกฎหมายไดกําหนดเง่ือนไขของการ จัดตั้งองค@การมหาชนไว โดยกําหนดให “กรณีท่ีรัฐบาลมีแผนงานหรือนโยบายดานใดดานหน่ึงโดยเฉพาะเพ่ือ จัดทําบริการสาธารณะและมีความเหมาะสมที่จะจัดต้ังหนวยงานบริหารข้ึนใหมแตกตางไปจากสวนราชการ หรือรัฐวิสาหกิจ โดยมีความมุงหมายใหมีการใชประโยชน@ทรัพยากรและบุคลากรใหเกิดประสิทธิภาพสูงสุด ประกอบกับภารกิจในการดานการจัดการศึกษาเปNนบริการสาธารณะและไมเปNนกิจการที่มีวัตถุประสงค@เพื่อ ๑๘พระราชบญั ญตั อิ งค@การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ : มาตรา ๓ รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเรอื่ ง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศกึ ษาในระดบั จังหวดั เพอื่ พฒั นาคุณภาพการศกึ ษา

๖๕ แสวงหากําไรเปNนหลกั สามารถจดั ตั้งองคก@ ารมหาชนใหทาํ หนาทใ่ี นการบรหิ ารจัดการได”๑๙ และจากหลักการ ดงั กลาวพบวาการจัดต้ังองค@การมหาชนจะตองประกอบไปดวยองค@ประกอบดังตอไปน้ี๒๐ ๑. กรณที ร่ี ฐั บาลมีแผนงานหรอื นโยบายดานใดดานหนึง่ โดยเฉพาะเพ่อื จัดทําบรกิ ารสาธารณะ ๒. แผนงานการจัดทําบริการสาธารณะนั้นมีความเหมาะสมท่ีจะจัดต้ังหนวยบริหารงานขึ้นใหมที่ แตกตางไปจากสวนราชการและรฐั วิสาหกิจ และ ๓. การจัดตั้งหนวยงานบริหารข้ึนใหมนั้นมีความมุงหมายใหมีการใชประโยชน@จากทรัพยากรและ บุคลากรใหมีประสิทธภิ าพสูงสดุ การจัดต้ังองค@การมหาชนนั้น กฎหมายกําหนดใหเปNนอํานาจของรัฐบาลในการที่จะตราเปNน “พระ ราชกฤษฎีกา” ตั้งองค@การมหาชนตามความในกฎหมายน้ีได และเมื่อรัฐบาลไดตราพระราชกฤษฎีกาให หนวยงานใดเปนN องค@การมหาชนแลวหนวยงานดังกลาวจะมีลักษณะสถานะเปNน “นิติบุคคล”๒๑ ตามกฎหมาย และอยูภายใตการกํากับดูแลจากรัฐเทาน้ัน กลาวคือ “เป4นการกํากับดูแลการดําเนินกิจการขององค3การ มหาชนใหเป4นไปตามกฎหมายและใหสอดคลองกับวัตถุประสงค3ของการจัดตั้งองค3การมหาชน นโยบาย ของรัฐบาล และมติคณะรัฐมนตรีที่เกี่ยวกับองค3การมหาชนน้ัน ๆ” ซึ่งสงผลใหองค@การมหาชนเปNน หนวยงานทม่ี คี วามคลองตัวภายใตการกํากบั ดแู ลของรัฐมนตรตี นสังกัด มีระบบการบริหารจัดการภายในท่ีเปNน อิสระท้ังดานการบริหารท่ัวไป การบริหารงบประมาณ ตลอดจนการบริหารงานบุคคลเปNนของตนเองภายใต ระบบบรหิ ารงานท่อี ยูในรปู ของคณะกรรมการบรหิ ารองค@การมหาชนเปนN การเฉพาะ นอกจากน้ี เม่ือพิจารณาจากกฎหมายวาดวยองค@การมหาชนแลวจะพบวา ไดกําหนดใหภารกิจที่จะ จัดตั้งเปNนองค@การมหาชนไดนอกจากจะตองเปNนกรณีที่รัฐบาลมีแผนงานหรือนโยบายดานใดดานหนึ่ง โดยเฉพาะเพ่อื จัดทําบริการสาธารณะและมีความเหมาะสมที่จะจัดต้ังหนวยงานบริหารข้ึนใหมแตกตางไปจาก สวนราชการหรือรัฐวิสาหกิจ โดยมีความมุงหมายใหมีการใชประโยชน@ทรัพยากรและบุคลากรใหเกิด ประสทิ ธิภาพสูงสุด ประกอบกับภารกจิ ในการดานการจัดการศึกษาเปNนบริการสาธารณะและไมเปNนกิจการท่ีมี วัตถุประสงค@เพ่ือแสวงหากําไรเปNนหลัก สามารถจัดตั้งองค@การมหาชนใหทําหนาที่ในการบริหารจัดการได โดยกําหนดให “กิจการอันเป4นบรกิ ารสาธารณะ” ทีจ่ ะจัดตั้งองค@การมหาชนไดนั้น “จะตองเป4นกิจการที่ไม&มี วัตถุประสงคเ3 พื่อแสวงหากําไร” โดยมลี ักษณะหนึง่ ลักษณะใดดงั ตอไปน้ี ๑. การรับรองมาตรฐานและประเมนิ คุณภาพการศึกษา ๒. การศกึ ษาอบรมและพฒั นาเจาหนาท่ขี องรฐั ๓. การทะนุบํารงุ ศิลปะและวัฒนธรรม ๔. การพัฒนาและสงเสรมิ การกีฬา ๕. การสงเสริมและสนับสนนุ การศึกษาและการวิจัย ๑๙มาตรา ๕ เมอื่ รัฐบาลมีแผนงานหรือนโยบายดานใดดานหน่ึงโดยเฉพาะเพื่อจัดทําบริการสาธารณะ และมีความเหมาะสมท่ีจะจัดตั้ง หนวยงานบริหารข้ึนใหมแตกตางไปจากสวนราชการหรือรัฐวิสาหกิจ โดยมีความมุงหมายใหมีการใชประโยชน@ทรัพยากรและบุคลากรใหเกิด ประสทิ ธิภาพสงู สุด จะจดั ต้งั เปNนองคก@ ารมหาชน โดยตราเปNนพระราชกฤษฎีกาตามพระราชบญั ญัตนิ ้ีก็ได กิจการอันเปNนบริการสาธารณะท่ีจะจัดต้ังองค@การมหาชนตามวรรคหน่ึง ไดแกการรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา การศึกษาอบรมและพัฒนาเจาหนาที่ของรัฐการทะนุบํารุงศิลปะและวัฒนธรรม การพัฒนาและสงเสริมการกีฬา การสงเสริมและสนับสนุน การศึกษาและการวิจัย การถายทอดและพัฒนาวิทยาศาสตร@และเทคโนโลยี การอนุรักษ@ส่ิงแวดลอมและทรัพยากรธรรมชาติ การบริการทาง การแพทย@ และสาธารณสุข การสงั คมสงเคราะห@ การอาํ นวยบริการแกประชาชน หรอื การดาํ เนนิ การอนั เปNนสาธารณประโยชน@อน่ื ใด ท้งั นี้ โดยตอง ไมเปนN กจิ การท่ีมีวัตถปุ ระสงคเ@ พอ่ื แสวงหากําไรเปNนหลัก ๒๐สมคิด เลิสไพทูรย@ และคณะ. โครงการศึกษาความเหมาะสมของการปรับเปลี่ยนสถานภาพสถานศึกษาของรัฐเปNนองค@การมหาชน. เสนอตอ สํานกั งานคณะกรรมการขาราชการพลเรือน ๒๕๔๖. หนา ๒๗ ๒๑พระราชบัญญัตอิ งคก@ ารมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๓ : มาตรา ๖ รายงานวิจยั ฉบบั สมบรู ณเรือ่ ง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศึกษาในระดบั จงั หวดั เพื่อพัฒนาคณุ ภาพการศกึ ษา

๖๖ ๖. การถายทอดและพฒั นาวิทยาศาสตร@และเทคโนโลยี ๗. การอนุรักษ@สิ่งแวดลอมและทรพั ยากรธรรมชาติ ๘. การบริการทางการแพทย@ และสาธารณสุข ๙. การสงั คมสงเคราะห@ ๑๐. การอํานวยบรกิ ารแกประชาชน หรอื การดาํ เนินการอนั เปนN สาธารณประโยชน@อน่ื ใด ภายใตเงอ่ื นไขการตัง้ องค@การมหาชนขางตน พบวาแมกฎหมายจะกําหนดใหการจัดตั้งองค@การมหาชน นั้นตองไมเปNนกิจการที่มุงแสวงหากําไรเปNนหลักน้ัน เง่ือนไขดังกลาวมิไดหมายความวาองค@การมหาชนไมอาจ เรยี กเกบ็ คาธรรมเนียมหรอื คาตอบแทนตามสภาพของการใหบริการได หากแตการคิดคาตอบแทนขององค@การ มหาชนจะตองมิไดเปNนการคิดคํานวณบนพ้ืนฐานของการมุงแสวงหาผลกําไรในทางเศรษฐกิจจากบริการ สาธารณะที่ตนรับผิดชอบอยูเทานั้น ดังจะเห็นไดจากกฎหมายวาดวยองค@การมหาชนที่กําหนดใหองค@การ มหาชนสามารถเรียกเก็บคาธรรมเนียม คาบํารุง คาตอบแทน หรือคาบริการในการดําเนินการขององค@การ มหาชนไดตราบเทาที่กิจการน้ันเปNนกิจการที่อยูภายใตวัตถุประสงค@ของการจัดตั้งองค@การมหาชนน้ัน ๆ นน่ั เอง๒๒ (๒) โครงสรางการบรหิ ารงานขององค3การมหาชน กฎหมายวาดวยองค@การมหาชนกําหนดใหองค@การมหาชนมีระบบการบริหารงานที่มีความคลองตัว และเปNนอิสระภายใต “คณะกรรมการบริหาร” ขององคก@ ารมหาชนแตละแหง โดยจะมีจาํ นวนกรรมการตามที่ กําหนดไวในพระราชกฤษฎีกาจัดต้ังองค@การมหาชนแตละแหง แตท้ังน้ีจะตองมีจํานวนไมเกิน ๑๑ คนโดย จะตองมีกรรมการที่มาจากผูทรงคุณวุฒิซ่ึงมิใชขาราชการหรือผูปฏิบัติงานในหนวยงานของรัฐรวมเปNน กรรมการอยูดวย ซ่ึงคณะกรรมการบริหารองค@การมหาชนจะมาจากการแตงตั้งของคณะรัฐมนตรี๒๓ และจะมี วาระการดํารงตาํ แหนงคราวละ ๔ ปแG ละจะดาํ รงตาํ แหนงเกินสอวาระติดตอกันไมได ทั้งนี้ กฎหมายกําหนดให คณะกรรมการบริหารมีอํานาจหนาที่ในการควบคุมดูแลองค@การมหาชนใหดําเนินกิจการใหเปNนไปตาม วัตถุประสงค@ท่ีกําหนดไวอํานาจหนาท่ีเชนวานี้ใหรวมถึงการกําหนดนโยบายการบริหารงานและใหความ เห็นชอบแผนการดําเนินงานขององค@การมหาชน การอนุมัติแผนการลงทุนและแผนการเงินขององค@การ มหาชนการควบคุมดูแลการดําเนินงานและการบริหารงานท่ัวไปตลอดจนออกระเบียบ ขอบังคับประกาศหรือ ขอกําหนดเกย่ี วกบั องค@การมหาชนเก่ียวกับการจดั แบงสวนงานขององคก@ ารมหาชนและขอบเขตหนาที่ของสวน งานดงั กลาว การกําหนดตาํ แหนงคณุ สมบัตเิ ฉพาะตาํ แหนงอัตราเงินเดอื นคาจาง และเงินอ่ืนของเจาหนาที่และ ลกู จางขององค@การมหาชนการคดั เลอื กการบรรจุการแตงตั้งการถอดถอนวินัยและการลงโทษทางวินัยการออก จากตําแหนงการรองทุกข@และการอุทธรณ@การลงโทษของเจาหนาท่ีและลูกจางขององค@การมหาชนรวมทั้ง วิธีการและเงื่อนไขในการจางลูกจางขององค@การมหาชนตลอดจนอํานาจหนาท่ีในการบริหารและจัดการ การเงินการพัสดุและทรัพย@สินขององค@การมหาชน การจัดสวัสดิการและสิทธิประโยชน@อื่นแกเจาหนาท่ีและ ๒๒มาตรา ๑๓ ภายใตวัตถุประสงค@ขององค@การมหาชน ใหองค@การมหาชนมีอํานาจเรียกเก็บคาธรรมเนียม คาบํารุง คาตอบแทน หรือ คาบริการในการดําเนินกจิ การไดตามที่กําหนดไวในพระราชกฤษฎกี าจัดต้งั ๒๓มาตรา๑๙ใหมคี ณะกรรมการของแตละองค@การมหาชนประกอบดวยประธานกรรมการและกรรมการโดยมอี งค@ประกอบตามที่กําหนด ไวในพระราชกฤษฎกี าจัดต้ังและใหผอู าํ นวยการเปNนกรรมการและเลขานกุ าร ใหคณะรฐั มนตรีเปนN ผูแตงตัง้ ประธานกรรมการและกรรมการ คณะกรรมการขององค@การมหาชนอาจประกอบดวยผแู ทนของสวนราชการซึ่งเปNนกรรมการโดยตําแหนงก็ไดแตตองไมเกินกึ่งหนึ่งของ คณะกรรมการ คณะกรรมการมีจํานวนตามที่กําหนดไวในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งแตตองไมเกินสิบเอ็ดคนและจะตองมีผูทรงคุณวุฒิซ่ึงมิใชขาราชการ หรอื ผูปฏบิ ตั ิงานในหนวยงานของรัฐรวมอยูดวย รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเรอื่ ง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศึกษาในระดบั จงั หวัด เพือ่ พัฒนาคุณภาพการศึกษา

๖๗ ลูกจางขององค@การมหาชน และอํานาจหนาท่ีอ่ืนตามที่พระราชกฤษฎีกาจัดต้ังกําหนดอีกดวย๒๔โดยมี “ผูอํานวยการ” ขององค@การมหาชนท่ีไดรับการแตงตั้งจากคณะกรรมการบริหารหน่ึงคน๒๕ ซึ่งกฎหมาย กําหนดใหมีหนาที่บริหารกิจการองค@การมหาชนใหเปNนไปตามกฎหมายวัตถุประสงค@ขององค@การมหาชน ระเบียบขอบังคับขอกําหนดนโยบายมติและประกาศของคณะกรรมการทั้งยังเปNนผูบังคับบัญชาของเจาหนาท่ี และลูกจางขององค@การมหาชนทุกตําแหนงและตองรับผิดชอบตอคณะกรรมการในการบริหารกิจการของ องค@การมหาชนอีกดวย เมื่อพิจารณาจากโครงสรางการบริหารและอํานาจหนาท่ีของคณะกรรมการบริหารขององค@การ มหาชน พบวากฎหมายไดกําหนดใหองค@การมหาชนมีความคลองตัวและเปNนอิสระในการบริหารจัดการตาม ภารกิจที่จัดตั้งภายใตการกํากับดูแลจากรัฐเทานั้น สวนการบริหารงานภายในนั้นกฎหมายกําหนดให กรรมการบริหารมีอํานาจในการตรากฎเกณฑ@ ระเบียบ ขอบังคับ ที่จําเปNนแกการบริหารจัดการองค@การ มหาชนไดเองตามความเหมาะสมและใหมีผลใชเปNนการเฉพาะ ซึ่งสงผลใหมีความคลองตัวและเปNนอิสระกวา ระบบราชการ ซึ่งสามารถจําแนกความคลองตวั และเปนN อิสระขององคก@ ารมหาชนไดดงั น้ี ๑. ดานระบบการบรหิ ารการเงิน การบัญชีและงบประมาณ โดยที่องค@การมหาชนจะไดรับการจัดสรร งบประมาณในลักษณะเงินอุดหนนุ ท่วั ไปตามกฎหมาย ซึ่งสงผลใหองค@การมหาชนจะมีความคลองตัวในการเบิก จายเงินงบประมาณในการใชจายมากกวาสวนราชการปกติ สวนการเก็บรักษาและเบิกจายเงินขององค@การ มหาชนก็จะเปNนไปตามขอบังคับท่ีคณะกรรมการกําหนด๒๖ ทั้งยังกําหนดใหรายไดขององค@การมหาชนไมเปNน รายไดทตี่ องนาํ สงคลังแตอยางใด๒๗ และยงั สามารถจดั หาประโยชนจ@ ากทรัพยส@ นิ ขององคก@ ารมหาชนไดอกี ดวย ๒. ดานการบริหารงานบุคคล เมื่อพิจารณาจากกฎหมายพบวาคณะกรรมการบริหารจะมีอํานาจใน การออกระเบียบ ขอบังคับประกาศหรือขอกําหนดเกี่ยวกับองค@การมหาชนเกี่ยวกับการจัดแบงสวนงานของ องค@การมหาชนและขอบเขตหนาที่ของสวนงานดังกลาว การกําหนดตําแหนงคุณสมบัติเฉพาะตําแหนงอัตรา เงนิ เดือนคาจาง และเงินอ่นื ของเจาหนาทีแ่ ละลกู จางขององค@การมหาชนการคัดเลือกการบรรจุการแตงตั้งการ ถอดถอนวินัยและการลงโทษทางวินัยการออกจากตําแหนงการรองทุกข@และการอุทธรณ@การลงโทษของ เจาหนาที่และลูกจางขององค@การมหาชนรวมทั้งวิธีการและเง่ือนไขในการจางลูกจางขององค@การมหาชนข้ึนใช บังคับไดเองโดยมิไดเก่ียวของกับระบบกลางท่ีใชกับสวนราชการโดยท่ัวไป โดยกฎหมายกําหนดใหเปNนอํานาจ ของผูอํานวยการในการบรรจุแตงตั้งเล่ือนลดตัดเงินเดือนหรือคาจางลงโทษทางวินัยเจาหนาที่และลูกจางของ องค@การมหาชนตลอดจนใหเจาหนาที่และลูกจางขององค@การมหาชนออกจากตําแหนงท้ังน้ีตองเปNนไปตาม ขอบังคับที่คณะกรรมการกําหนด ตลอดจนมีอํานาจในการวางระเบียบเกี่ยวกับการดําเนินงานขององค@การ มหาชนโดยไมขัดหรือแยงกับระเบียบขอบังคับขอกําหนดนโยบายมติหรือประกาศท่ีคณะกรรมการบริหาร กําหนดข้ึนและภายใตการบรหิ ารงานขององค@การมหาชน กฎหมายกําหนดใหผูปฏิบัติงานในองค@การมหาชนมี สถานะเปนN “เจาหนาทขี่ ององค3การมหาชน” มิใชขาราชการแตอยางใด ทั้งน้ี เจาหนาท่ีขององค@การมหาชน จะไดรับเงินเดือนคาตอบแทนหรือสิทธิประโยชน@อื่นอยางไรน้ัน ยอมเปNนไปตามที่คณะกรรมการบริหาร องคก@ ารมหาชนกาํ หนดนอกจากน้ี กฎหมายยังไดกําหนดกรณีการพนจากตําแหนงของผูปฏิบัติงานเอาไววาจะ พนจากตําแหนงเมื่อ ตาย ลาออก ขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะตองหามอยางหนึ่งอยางใดตามที่กฎหมาย กําหนด “และถูกใหออกเพราะไม&ผ&านการประเมินผลงานตามหลักเกณฑ3และวิธีการท่ีคณะกรรมการ ๒๔พระราชบัญญตั ิองค@การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๓ : มาตรา ๒๕ ๒๕พระราชบญั ญตั อิ งคก@ ารมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๓ : มาตรา ๒๗ ๒๖พระราชบัญญัติองคก@ ารมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๓ : มาตรา ๑๗ วรรคสอง ๒๗มาตรา๑๔บรรดารายไดขององค@การมหาชนไมเปNนรายไดทต่ี องนาํ สงกระทรวงการคลังตามกฎหมายวาดวยเงนิ คงคลงั และกฎหมายวา ดวยวิธีการงบประมาณ รายงานวิจยั ฉบบั สมบรู ณเร่ือง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศกึ ษาในระดบั จงั หวัด เพื่อพัฒนาคณุ ภาพการศึกษา

๖๘ กําหนดไวในขอบังคับ” ประกอบกับเม่ือพิจารณาจากกฎหมายวาดวยองค@การมหาชนจะพบวา กฎหมาย กําหนดใหเจาหนาที่ของรัฐหรือลูกจางของสวนราชการรัฐวิสาหกิจหรือหนวยงานอ่ืนของรัฐหากสมัครใจจะ เปลี่ยนไปเปNนเจาหนาที่หรือลูกจางขององค@การมหาชนใหแจงความจํานงเปNนหนังสือตอผูบังคับบัญชาและ จะตองผานการคัดเลือกหรือการประเมินตามหลักเกณฑ@ท่ีคณะรัฐมนตรีกําหนด ถาเจาหนาท่ีของรัฐซ่ึง เปลี่ยนไปเปNนเจาหนาที่ขององค@การมหาชนใหถือวาเปNนการออกจากราชการเพราะเลิกหรือยุบตําแหนงตาม กฎหมายวาดวยบําเหนจ็ บาํ นาญขาราชการหรอื กฎหมายวาดวยกองทนุ บําเหน็จบาํ นาญขาราชการแลวแตกรณี และหากเจาหนาท่ีของรัฐซ่ึงเปลี่ยนไปเปNนเจาหนาที่ขององค@การมหาชนเปNนลูกจางของสวนราชการใหถือวา ออกจากงานเพราะทางราชการยุบเลิกตําแหนงหรือเลิกจางโดยไมมีความผิดและใหไดรับบําเหน็จตามระเบียบ กระทรวงการคลงั วาดวยบําเหน็จลกู จางเพื่อประโยชน@ในการนับเวลาการทํางานสําหรับคํานวณสิทธิประโยชน@ ตามขอบังคับขององค@การมหาชนในกรณีท่ีขาราชการหรือลูกจางของสวนราชการผูใดเปลี่ยนไปเปNนเจาหนาท่ี หรือลูกจางขององค@การมหาชนตามมาตราน้ีประสงค@จะใหนับเวลาราชการหรือเวลาทํางานในขณะท่ีเปNน ขาราชการหรือลูกจางตอเนื่องกับเวลาทํางานของเจาหนาที่หรือลูกจางขององค@การมหาชนแลวแตกรณีก็ใหมี สิทธิกระทําไดโดยแสดงความจํานงวาไมขอรับบําเหน็จหรือบํานาญ การไมขอรับบําเหน็จหรือบํานาญจะตอง กระทาํ ภายในสามสบิ วนั นบั แตวนั ท่ีโอน สาํ หรบั กรณขี องขาราชการใหดําเนินการตามกฎหมายวาดวยบําเหน็จ บํานาญ นอกจากน้ี เม่ือรัฐบาลไดตราพระราชกฤษฎีกากําหนดใหหนวยงานใดเปNนองค@การมหาชนแลวจะ สงผลใหหนวยงานดงั กลาวตกอยภู ายใตการกํากับดูแลจากรัฐ อันเปNน “การกํากับดูแลการดําเนินกิจการของ องค3การมหาชนใหเป4นไปตามกฎหมายและใหสอดคลองกับวัตถุประสงค3ของการจัดต้ังองค3การมหาชน นโยบายของรัฐบาลและมติคณะรัฐมนตรีท่ีเกี่ยวกับองค3การมหาชนน้ัน ๆ”อันสงผลใหการบริหารจัดการ องค@การมหาชนนั้น ๆ มีความคลองตัวภายใตการกํากับดูแลของรัฐมนตรีตนสังกัดมีระบบการบริหารจัดการ ภายในท่ีเปNนอิสระทั้งดานการบริหารทั่วไป การบริหารงบประมาณ ตลอดจนการบริหารงานบุคคลเปNนของ ตนเองภายใตระบบบริหารงานท่ีอยูในรูปของคณะกรรมการบริหารองค@การมหาชนเปNนการเฉพาะ อยางไรก็ ตาม แมกฎหมายจะไดกําหนดใหองค@การมหาชนมีความเปNนอิสระและสามารถดําเนินการไดอยางคลองตัวใน ดานตาง ๆ ก็ตาม แตภายใตการเปNนหนวยงานของรัฐที่ไดรับเงินงบประมาณจากรัฐสงผลใหองค@การมหาชน จะตองอยูภายใตระบบการควบคุมตรวจสอบจากรัฐไปพรอมๆ กัน ทั้งนี้ “เน่ืองจากการกําหนดใหความเป4น อิสระแก&องค3การมหาชนน้ันเป4นเพียงความเป4นอิสระในทางเทคนิคท่ีกฎหมายรับรองความเป4นอิสระไว เพยี งเพือ่ ใหองคก3 ารมหาชนสามารถปฏิบตั ิภารกิจใหเป4นไปตามวัตถุประสงค3ที่กําหนดไวในกฎหมายจัดต้ัง ใหบรรลุผลไดอยา& งมีประสทิ ธภิ าพเทา& น้ัน”เพราะฉะนั้น กฎหมายจึงกําหนดใหองค@การมหาชนอยูภายใตการ กํากับดูแลจากรัฐโดยมีเปpาหมายท่ีแนชัดโดยใหองค@การมหาชนอยูภายใตระบบการประเมินผลขององค@การ มหาชนตามท่ีคณะรัฐมนตรีกําหนดเวนแตพระราชกฤษฎีกาจัดต้ังจะกําหนดระบบการประเมินผลไวเปNนอยาง อื่น ทั้งนี้ เพื่อประโยชน@ในการสงเสริมประสิทธิภาพในการดําเนินงานขององค@การมหาชนโดยใหองค@การ มหาชนมีความเปNนอิสระในการดําเนินกิจการตามความเหมาะสม๒๘ทั้งยังกําหนดใหองค@การมหาชนมีหนาท่ีใน การจัดทํารายงานปGละครั้งเสนอตอรัฐมนตรีผูรักษาการตามพระราชกฤษฎีกาจัดต้ังโดยรายงานดังกลาวนี้ กฎหมายกําหนดใหจะตองกลาวถึงผลงานขององค@การมหาชนในปGที่ลวงมาแลวตลอดจนคําช้ีแจงเกี่ยวกับ ๒๘มาตรา ๔๒ เพือ่ ประโยชนใ@ นการสงเสริมประสทิ ธภิ าพในการดําเนินงานขององค@การมหาชนโดยใหองค@การมหาชนมีความเปNนอิสระ ในการดําเนินกจิ การตามความเหมาะสมภายใตการกํากบั ดแู ลโดยมเี ปาp หมายทแี่ นชัดใหองค@การมหาชนอยูภายใตระบบการประเมินผลขององค@การ มหาชนตามทค่ี ณะรัฐมนตรกี ําหนดเวนแตพระราชกฤษฎีกาจดั ตงั้ จะกําหนดระบบการประเมนิ ผลไวเปNนอยางอ่ืน รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเรือ่ ง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศกึ ษาในระดบั จังหวัด เพอ่ื พฒั นาคุณภาพการศกึ ษา