1

36 คล่องตัวเพ่ือตอบสนองความต้องการของสังคม เป็นระบบที่มีประชาชนเป็นศูนย์กลาง ดังน้ัน แผน การการปฏริ ปู ระบบบรหิ ารภาครัฐน้ีมีสาระสาคัญครอบคลุมใน 5 ดา้ น ดังน้ี 1. การปรับเปล่ียนบทบาทภารกิจและวิธีการบริหารงานของภาครัฐ โดยมีแนวทาง ในนโยบาย ดังนี้ 1.1 ทบทวนบทบาทภารกิจหน่วยงานของรัฐ เพอื่ กาหนดบทบาทหน้าท่ีของหน่วยงาน ของรัฐอย่างชัดเจน ไมซ่ ้าซ้อน อันจะนาไปสขู่ นาดขององค์การของรฐั ทเ่ี ล็กลงและมคี วามสมดุล 1.2 สร้างแผนกลยุทธ์ของหน่วยงานของรัฐ เพ่ือให้หน่วยงานของรัฐมีแผนกลยุทธ์ และการดาเนินงานอย่างชัดเจนเปน็ รปู ธรรมที่ประกอบด้วยเปูาหมาย ผลผลิต ผลลัพธ์ ปัจจัยสู่ความสาเร็จ ตัวช้ีวัดผลสาเร็จ มาตรฐานผลงาน และกลยทุ ธน์ ีจ้ ะต้องเปิดเผยต่อสาธารณะ 1.3 พัฒนาระบบขอ้ มลู และเทคโนโลยีภาครัฐ เพ่ือให้มีระบบข้อมูลและเทคโนโลยี สามารถสนบั สนุนการบรหิ ารจดั การภาครัฐแนวใหม่ได้อย่างมีประสทิ ธภิ าพโดยเริ่มท่ีหน่วยงานกลางก่อน 1.4 สรา้ งมาตรฐานการให้บริการ เพื่อให้การบริการของภาครัฐสามารถปรับตัวตาม สภาพแวดล้อมและความต้องการของสังคมได้อย่างมีประสิทธิภาพและทันการณ์ 1.5 การมสี ่วนรว่ มของผูร้ ับบรกิ าร เพือ่ ใหก้ ารบรกิ ารของภาครฐั สามารถปรับตัว ตามสภาพแวดล้อมและความต้องการของสังคมได้อย่างมปี ระสทิ ธิภาพ และทนั การณ์ 1.6 สร้างระบบประเมินผลการดาเนินงานของส่วนราชการ ให้สนับสนุนการบริหาร ทมี่ ุ่งผลสัมฤทธ์ิ เพอ่ื ใหห้ น่วยงานสามารถวัดผลงานเทยี บกบั ตน้ ทุนและผลลพั ธข์ นั้ สดุ ท้าย 1.7 กาหนดบทบาททชี่ ัดเจนของข้าราชการการเมอื งและข้าราชการประจา เพ่ือ สรา้ งความชดั เจนในบทบาทของฝุายการเมือง และฝุายประจาในบริบทของการบริหารจัดการภาครัฐ แนวใหม่ 2. การปรบั เปลย่ี นระบบงบประมาณ การเงิน และการพสั ดุ 2.1 พัฒนาระบบงบประมาณ ทม่ี ุ่งเนน้ ผลงานและผลลัพธ์ เพ่ือให้การจัดสรรและ ใช้จา่ ยงบประมาณบรรลุผลลพั ธ์ทีก่ าหนดไว้ 2.2 พฒั นาระบบประเมนิ ผลระดับแผนงานข้ึนไปและการรายงานผล ท้ังทางด้าน การเงินและผลการดาเนนิ งาน เพอ่ื ใหท้ ราบผลการดาเนินงานช่วยปรับการจัดสรรและบริหารงบประมาณ รวมท้ังเสริมสรา้ งความรับผิดชอบ 2.3 พัฒนาระบบกระจายอานาจ ด้านงบประมาณ เพื่อให้ความคล่องตัวใน การดาเนนิ การและส่งเสริมประสิทธภิ าพการปฏิบัตงิ าน โดยแลกกบั ความรบั ผดิ ชอบในการจัดการเพิ่ม ขน้ึ ต่อผลงาน และผลลัพธ์ของหน่วยงาน 2.4 เพ่มิ ขอบเขตความครอบคลุมของงบประมาณ เพ่ือให้สามารถพิจารณาและ วางแผนภาพรวมดา้ นการเงนิ ของแผน่ ดินในการสร้างประสิทธิภาพและประสิทธิผลในด้านรายรับและ รายจ่ายเงนิ ของแผ่นดนิ ในเชิงมหภาค 2.5 พัฒนาระบบบัญชีภาครัฐท่ีเทียบเท่ากับมาตรฐานสากล เพ่ือให้มีข้อมูลใน การวเิ คราะหแ์ ผนการเงนิ ในการเพ่ิมประสิทธิภาพการใชจ้ ่ายเงนิ 2.6 พัฒนาระบบการจัดทาประมาณงบประมาณรายจ่ายล่วงหน้า เพ่ือให้การจัดทา งบประมาณสามารถทราบถงึ ภาระการเงินในอนาคต และสามารถกาหนดผลอันพงึ ประสงค์ไดด้ ยี ่งิ ข้นึ

37 2.7 การกระจายอานาจการจัดทางบประมาณ และการบริหารงบประมาณสู่องค์กร ปกครองสว่ นทอ้ งถ่ิน เพ่ือให้การจัดสรร และการใช้เงินงบประมาณตรงตามความต้องการของท้องถิ่น และเสรมิ สรา้ งความเข้มแขง็ ของท้องถนิ่ ในการตัดสินใจแก้ปัญหาและพัฒนาท้องถ่ินของตนเองอันจะช่วย เสริมประชาธิปไตยขัน้ รากหญ้าดว้ ย 2.8 พัฒนาระบบเทคโนโลยีสารสนเทศ สาหรับการจัดการทางการเงินในระดับ มหภาค เพอื่ เสริมสร้างเสถียรภาพ ความโปร่งใส และความรบั ผดิ ชอบดา้ นการเงินและคลังของประเทศ 2.9 ทบทวนปรับปรุงกฎหมายที่เก่ียวข้องกับการงบประมาณ เพื่อช่วยให้การจัดทา และการบรหิ ารงบประมาณคลอ่ งตวั รวดเรว็ และสนบั สนุนจุดเน้นด้านผลผลติ ผลลัพธ์และความรับผดิ ชอบ 2.10 ทบทวนการบริหารงานพสั ดุภาครัฐ เพือ่ สรา้ งระบบการบริหารงานพัสดุท่ี มีประสทิ ธภิ าพ 2.11 ขยายผลการปรับเปล่ียนระบบงบประมาณการเงินและการพัสดุ เพ่ือให้ การจดั สรรและใชจ้ า่ ยงบประมาณบรรลุผลลัพธ์ที่กาหนดไว้ โดยเพ่ิมความคล่องตัวและเพ่ิมประสิทธิภาพ การปฏบิ ัติงานรวมทงั้ มคี วามรบั ผดิ ชอบในการจดั การผลติ และผลลัพธ์ 3. การปรบั เปลี่ยนระบบบรหิ ารบุคคล 3.1 พฒั นารูปแบบการจา้ งงานภาครัฐ เพอ่ื มคี วามยดื หยนุ่ ในการจ้างงาน 3.2 ปฏริ ูประบบจาแนกตาแหน่งและค่าตอบแทน เพ่ือให้ระบบตาแหน่งเอื้อต่อ การบรหิ ารงานท่มี ีประสิทธิภาพ เพื่อให้เจ้าหน้าท่ีภาครัฐได้รับค่าตอบแทนตามผลงานและเทียบเคียง ไดก้ ับภาคเอกชน 3.3 พัฒนาตัวชวี้ ัดเพือ่ ประเมินผล เพอื่ วดั และประเมินผลความแตกต่างระหว่าง ผู้มีผลงานกบั ผูไ้ ม่มีผลงาน 3.4 สร้างระบบผูบ้ รหิ ารระดบั สูง (SES) เพ่อื ให้ผบู้ รหิ ารทางานอย่างเตม็ ความสามารถ และเตรียมสรา้ งผนู้ าสาหรบั อนาคต 3.5 ปรบั ลดขนาดกาลงั คนภาครฐั เพ่ือลดอตั รากาลังภาครัฐไม่น้อยกว่าร้อยละ 10 เมอื่ สนิ้ แผนฯ 8 เพอ่ื พัฒนาทักษะและหางานใหม่ให้ เพ่ือมีข้อมูลกาหนดนโยบายกาลังคน เพ่ือหาทาง ออกใหผ้ ทู้ ไี่ มป่ ระสงค์ทางานต่อในภาครัฐ 3.6 ปรบั ปรุงระบบการแตง่ ต้ังและพัฒนาเจ้าหนา้ ทข่ี องรฐั เพอื่ ให้การสรรหาตาแหน่ง ระดบั ผ้บู งั คับบญั ชาเปน็ ระบบเปิดภายในระบบราชการ เพอ่ื พฒั นาเจา้ หนา้ ทขี่ องรัฐให้เปน็ มืออาชีพ 3.7 ปรับปรุงระบบวินัย เพื่อให้ระบบสอบสวนทางวินัย อุทธรณ์ร้องทุกข์มี ความรวดเร็วและเป็นธรรม 3.8 ปรับระบบการออกจากราชการ เพ่ือให้การออกจากราชการเป็นกระบวนการ เพม่ิ ประสทิ ธิภาพในการทางาน 3.9 ทบทวนบทบาทอานาจหน้าท่ีของหน่วยงานกลางบริหารงานบุคคล เพื่อปรับ เปลี่ยนการบริหารบคุ คลของหน่วยงานกลางใหม้ ีมาตรฐานและเปน็ ธรรม 4. การปรับเปล่ียนกฎหมาย 4.1 ปรบั กฎหมายให้สอดคล้องกับระบบบริหารภาครัฐแนวใหม่ เพื่อใหก้ ฎหมาย ปจั จบุ นั เปน็ ไปตามเจตนารมณ์ของการบรหิ ารภาครัฐแนวใหม่

38 4.2 พฒั นาประสิทธิภาพในการจัดทากฎหมาย เพ่ือให้กระบวนการจัดทา กฎหมาย มคี วามรวดเรว็ ถูกต้อง 4.3 สารวจปรับปรุงกฎระเบียบที่เป็นอุปสรรคในการให้บริการประชาชนเพื่อ การบรกิ ารประชาชนท่มี ปี ระสิทธิภาพ 5. การปรับเปลี่ยนวัฒนธรรมและค่านยิ ม 5.1 จัดทาคา่ นยิ มสร้างสรรค์และจรรยาบรรณเจ้าหน้าท่ขี องรฐั เพื่อให้เจ้าหน้าท่ี ของรัฐมคี า่ นยิ มสรา้ งสรรคใ์ นการสร้างส่งิ ท่ีดีงามมีความถูกต้องมีจรรยาบรรณในการปฏบิ ตั ิหน้าที่ 5.2 ปรับกระบวนทัศน์เจ้าหน้าท่ีของรัฐให้มุ่งเน้นประโยชน์ของประชาชนและ สงั คมเพ่อื ใหเ้ จ้าหน้าท่ีของรัฐมีกระบวนทัศน์ใหม่ที่เน้นความสามารถเพื่อสร้างประโยชน์แก่ประชาชน และสังคม 5.3 รณรงค์และส่งเสริมค่านิยมสร้างสรรค์ และจรรยาบรรณของเจ้าหน้าท่ีของ รฐั เพอื่ ให้เจ้าหน้าท่ขี องรฐั มคี า่ นยิ มสร้างสรรค์ และจรรยาบรรณวชิ าชีพในการปฏบิ ตั ิหนา้ ท่ี 5.4 ปรับปรุงกระบวนการให้รางวัล การลงโทษ เพื่อให้การลงโทษและการให้รางวัล เป็นไปดว้ ยความรวดเร็ว 5.5 สรา้ งฐานขอ้ มูลเรอ่ื งคอรัปช่ัน เพ่อื ศกึ ษาวิธีปูองกันปราบปรามคอรัปชนั่ ท่ไี ด้ผล 5.6 รณรงค์เพ่ือลดการทุจริตประพฤติมิชอบในภาครัฐ เพื่อให้ประชาชนมีส่วนรวม ในการตรวจตราการทางานของหนว่ ยงานของรัฐ 5.7 สรา้ งระบบคมุ้ ครองผู้ให้ข้อมูลที่เป็นประโยชน์ต่อภาครัฐ เพื่อให้มีความโปร่งใส ในการทางาน และสร้างภูมิคุ้มกันให้แก่ผู้ที่ให้ข้อมูลที่เป็นประโยชน์ในเร่ืองการทุจริตประพฤติ มิชอบ ของหนว่ ยงานและเจา้ หน้าทขี่ องรฐั การปฏิรูประบบการบริหารงานภาครัฐ คือ ความพยายามในการสร้างให้เกิดระบบ การบริหารกิจการบ้านเมืองท่ีดีหรือธรรมาภิบาล (Good governance) โดยการปฏิรูประบบราชการ สรู่ าชการยคุ ใหม่ ดังนี้ 1. การกาหนดโครงสร้าง และการบริหารงานใหม่เพ่ือแบ่งแยกภารกิจให้ชัดเจน ได้ กาหนดรูปแบบการจัดโครงสร้าง และการบริหารงานของกระทรวง ทบวง กรมแนวใหม่ให้มีความชัดเจน มีประสิทธภิ าพ วางแนวทางเพอื่ จดั ให้กระทรวงในสว่ นกลางเป็นองค์กรระดับนโยบายรัฐบาลเป็นหลัก มีการวัดผลของงาน และมผี ู้รบั ผิดชอบเพ่อื รองรบั ข้อกาหนดของรฐั ธรรมนูญตามหลักการบริหารกิจการ บ้านเมือง และสังคมท่ีดีหรือธรรมาภิบาล ประเด็นสาคัญอ่ืน ๆ โดยเฉพาะเร่ืองการกระจายอานาจ และการสง่ เสริมบทบาทในการพฒั นาภาคเอกชน 2. การกาหนดระบบความรับผิดชอบ และผู้รับผิดชอบต่อผลงานท่ีชัดเจน แนวทาง จดั โครงสร้าง และระบบการบรหิ ารงานภายในกระทรวงแนวใหม่เช่นน้ี ทาให้บทบาทความรับผิดชอบ ของผู้ทเ่ี กย่ี วขอ้ งระดบั ตา่ ง ๆ มคี วามชัดเจนสามารถทางานได้อย่างเต็มความสามารถมีความพร้อมใน การตดิ ตามตรวจสอบ และหาผู้รับผิดชอบได้ โดยแบง่ ความรบั ผดิ ชอบ ดังน้ี 2.1 รฐั มนตรีรับผิดชอบผลงานตามนโยบายรัฐและแนวนโยบายการพัฒนาตาม บทบาทภารกจิ พื้นบา้ นแห่งรัฐภายในขอบเขตความรับผิดชอบของกระทรวง ประสานการพัฒนาในภาพรวม ระดบั มหภาคในสาขาท่เี ก่ียวข้อง เช่น การกาหนดนโยบายดา้ นการพัฒนาเศรษฐกิจ เปน็ ต้น

39 2.2 ปลดั กระทรวงรบั ผิดชอบงานด้านการกาหนดยุทธศาสตร์ การกาหนด และ การจัดสรรทรัพยากรในภาพรวมของกระทรวงเพื่อให้การแปลงนโยบายไปสู่การปฏิบัติเป็นไปอย่างมี ประสทิ ธภิ าพมีการตดิ ตามตรวจสอบและรายงานผลการทางานตอ่ รัฐมนตรี 2.3 รองปลดั กระทรวงหัวหน้ากลุ่มภารกิจหรืออธิบดีรับผิดชอบงานด้านปฏิบัติการ แต่ละส่วนเพื่อให้เกิดความชัดเจนและความเป็นเอกภาพในการดาเนินบทบาทภารกิจหน้าที่ตามขอบเขต ความรับผิดชอบอธบิ ดีและผบู้ ริหารหนว่ ยงานยอ่ ยเป็นทมี งานในกระทรวงหรอื อธิบดเี พียงคนเดียวเป็น ผรู้ บั ผดิ ชอบ การจัดวางรูปแบบความสัมพันธ์ และระบบความรับผิดชอบของกระทรวงในแนวใหม่ เช่นนี้มีประโยชน์และมจี ดุ เดน่ ดังนี้ 1. มีผู้รับผิดชอบงานแต่ละด้าน คือ มีข้าราชการประจาเป็นผู้ปฏิบัติงานตามนโยบาย รฐั บาล มรี ฐั มนตรวี า่ การหรอื รัฐมนตรชี ว่ ยว่าการท่ีไดร้ บั มอบหมายเปน็ ผู้ดแู ลกากับผลงานผลลัพธ์และ ผลสมั ฤทิธข์ องงาน 2. มีระบบถ่วงดุลภายในท่ีชัดเจนระหว่างผู้กากับดูแลการทางานของกระทรวง คือ ปลัดกระทรวง และผู้กากับดูแลการปฏบิ ตั ิงานในแต่ละส่วน คือ รองปลดั กระทรวงและอธบิ ดี 3. การกาหนดกลไกเพื่อเพมิ่ ประสิทธภิ าพและการสร้างสมดุลในการกากับดูแล การแบ่ง แยกระบบความรับผดิ ชอบทีช่ ดั เจนจะเป็นกลไกที่เพม่ิ ประสิทธิภาพในการทางาน เม่ือผู้บริหารมีความชัดเจน วา่ การปฏบิ ตั งิ านโดยมเี ปูาหมายอยา่ งไร ผบู้ ริหารมีความยดื หยุ่นในการบรหิ ารงานพอควร โดยเน้นท่ีผลงาน มากกวา่ ขั้นตอนและการใช้งบประมาณ และงานจะสาเร็จไดผ้ ลเปน็ รูปธรรมเมอื่ ผบู้ รหิ ารมคี วามรบั ผิดชอบ 4. การบรหิ ารงานบุคคลภาครัฐแนวใหม่ การปฏริ ูประบบราชการจะประสบความสาเร็จ ได้จาเป็นต้องปรับระบบบริหารงานบุคคลภาครัฐทั้งระบบให้สอดคล้องกับการปรับเปลี่ยนบทบาทภารกิจ และระบบความรับผิดชอบของหน่วยงานของรัฐท่ีเกิดข้ึนตามระบบงบประมาณแนวใหม่ซึ่งหน่วยงาน ระดบั กระทรวง ทบวง ตลอดจนหน่วยงานระดบั จงั หวดั ตอ้ งรับผดิ ชอบในการผลติ ผลงานตามขอ้ ตกลง ระบบบริหารงานบคุ คลภาครฐั แนวใหม่ต้องสอดคล้องกับหลักการบริหารกิจการบ้านเมือง และสังคมทด่ี ี ดงั น้ี 1. เปน็ ระบบทส่ี ร้างข้าราชการท่เี ปน็ มอื อาชีพ มีความร้คู วามสามารถสูง 2. เปน็ ระบบทโี่ ปร่งใส เป็นธรรม มคี วามเป็นกลางทางการเมอื ง 3. เป็นระบบทสี่ ามารถปรับเปลี่ยนตามการเปลี่ยนแปลงของสถานการณ์ 4. เป็นระบบที่คล่องตวั ยดื หยนุ่ และทันสมัยไดม้ าตรฐานสากล จดุ เนน้ ของการพฒั นาระบบการบริหารงานบคุ คลภาครัฐแนวใหม่ คอื 1. กาหนดกรอบนโยบายการจดั ประเภทกาลังคนภาครัฐเพื่อให้เกิดประสิทธิภาพใน การปฏิบัติงานมีเงื่อนไขการจ้างงานแบบยืดหยุ่น เพื่อให้ระบบราชการสามารถเลือกลูกจ้างบุคคลได้ หลากหลายรูปแบบขน้ึ 2. ปรับระบบจาแนกตาแหน่งให้สอดคล้องกับการปรับบทบาทภารกิจและระบบ ค่าตอบแทน 3. ปรับระบบการแตง่ ตง้ั ขา้ ราชการให้เป็นไปตามหลกั สากล

40 4. พัฒนาระบบผู้บริหารระดับสูง เพ่ือไปสู่นักบริหารมืออาชีพที่มีสมรรถนะสูง มี ความเป็นผู้นา และรบั ผิดชอบต่อผลงานตามข้อตกลงระดับกระทรวงหรือข้อตกลงการทางานได้อย่าง มีประสทิ ธิภาพปละประสทิ ธิผล 5. ปรับระบบประเมินผลการปฏิบัติงาน โดยเน้นระบบผลงานเพื่อเชื่อมโยงกับระบบ การจัดสรรทรพั ยากร การจดั โครงสรา้ ง การบรหิ ารงานหนว่ ยงานราชการแนวใหม่ 6. ปฏิรูประบบวินัยอุทธรณ์ ร้องทุกข์ให้มีมาตรฐาน รวดเร็ว เป็นธรรม สอดคล้อง กับกลไกใหมต่ ามรฐั ธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 7. วางกลไกและแนวทางปฏิบัตใิ หม่เพ่ือกระจายอานาจการบริหารบุคคลสู่หน่วยงาน ระดับปฏิบตั ิ การบริหารงานแบบบรู ณาการ (Chief executive officer: CEO) การนาแนวความคดิ และระบบบรหิ ารของธุรกิจเอกชนที่เป็นการบริหารเชิงยุทธศาสตร์ (Strategic business unit) และเน้นบทบาทของผู้บริหารระดับสูงขององค์กร (Chief executive officer: CEO) แต่มีระบบการทางานร่วมกันเป็นทีม (Teamwork) มาปรับใช้ในการบริหารงานแบบ บรู ณาการ ดงั นี้ 1. เป็นระบบท่ีมุ่งต่อลูกค้า โดยถือลูกค้าเป็นหัวใจของการทางานในภาคราชการ ลูกค้า คือ ประชาชน ผู้บริหารจะต้องสร้างจุดมุ่งหมายใหม่ในการทางานของภาคราชการให้มุ่งต่อ ประชาชนเป็นจุดศูนย์กลาง มิใช่เพื่อหน่วยงานของตนเอง ดังนั้น อะไรเป็นประโยชน์ของประชาชน ขา้ ราชการ จะตอ้ งรบี นมาทาให้ประชาชนไดร้ บั ประโยชน์สงู สดุ 2. เป็นระบบที่มงุ่ ตอ่ การเรียนรู้ของคนในองค์กร โดยต้องสง่ เสรมิ การเรยี นรูข้ องบคุ คลากร ตลอดเวลา ท้ังโดยการจัดฝึกอบรม จัดประชุม ช้ีแจง จัดสัมมนาระดมความคิดเห็นการจัดทาเอกสาร เผยแพร่ รวมทั้งการจัดส่งไปเข้าการศึกษาอบรม ประชุม สัมมนา ของหน่วยงานหรือองค์กรอื่น ๆ ตลอดจนส่งเสริมการเรียนรู้และการศึกษาด้วยตนเองของบุคลากรตามความเหมาะสม เพื่อให้ทันกับ การเปล่ียนแปลงและเทคโนโลยีใหม่ ๆ 3. เป็นระบบท่ีมุ่งปรับวัฒนธรรมการทางาน โดยปรับเปล่ียนระบบการทางานยึด เปูาหมายความสาเร็จเป็นตัวตั้งและมีการมอบอานาจให้ผู้ปฏิบัติ เพื่อให้มีผู้รับผิดชอบต่อความสาเร็จ ของการทางานอย่างชัดเจน ตลอดจนใช้วิสยั ทัศน์เป็นตัวขับเคล่ือนทิศทางการทางาน โดยเป็นวิสัยทัศน์ ของหน่วยงานทท่ี ุกคนในองค์กรตอ้ งเขา้ มามสี ่วนรว่ มในการกาหนด มใิ ชว่ ิสัยทศั นข์ องผู้บริหารเพยี งคนเดยี ว ดงั นั้น จะต้องพยายามปรบั วัฒนธรรมการทางานการบริหารงานแบบบูรณาการต้องเร่ิมจากการมอบอานาจ การตัดสินใจให้แกผ่ ้ทู างานทีอ่ ยูใ่ กลช้ ิดกับประชาชนให้มากท่ีสุดและพยายามลดขั้นตอนการทางานให้ เหลือนอ้ ยทีส่ ุด 4. เป็นระบบการทางานร่วมกันเป็นทีม มิใช่ผู้บริหารทาเพียงคนเดียว สาหรับใน การบริหารงานแบบบูรณาการ เน้นการมีส่วนร่วมของภาคีที่เกี่ยวข้องทั้งภาครัฐ ภาคเอกชนและภาค ประชาชน โดยการระดมความคิดเห็นทรัพยากร และความร่วมมือร่วมใจกันทางาน ตลอดจนร่วมกัน แกไ้ ขปญั หา และรับผดิ ชอบต่อผลทเี่ กดิ ข้ึนร่วมกัน ทงั้ น้ี เพ่ือมุง่ ไปสู่ประโยชน์สูงสุดของประชาชนและ การพฒั นาท่ยี ง่ั ยืนสบื ไป

41 5. การบริหารแบบมืออาชีพ รับผิดชอบ มีความโปร่งใส และตรวจสอบได้ โดย พัฒนาความสามารถขององค์กร บุคคลในทุกหนว่ ยงานให้มีความรู้ ทักษะในวิชาชีพและการให้บริการ ทไ่ี ด้รบั ความไว้วางใจ มีความเช่ือถือจากประชาชนด้วยความสานึกรับผิดชอบต่อผลการปฏิบัติงานพร้อม กบั การตรวจสอบในทุกข้ันตอน โดยสามารถแสดงใหส้ าธารณชนรับทราบไดต้ ลอดเวลา การบริหารงานแบบบูรณาการมหี ลกั การสาคัญ ดงั นี้ 1. มีการบริหารจัดการที่สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ ยุทธศาสตร์ภาค ยุทธศาสตร์ การพฒั นากลมุ่ จงั หวัดและยทุ ธศาสตรก์ ารพัฒนาจังหวัด 2. กาหนดให้ภาครัฐ ภาคเอกชนและภาคประชาชน เข้ามามีส่วนร่วมในการพัฒนา อย่างยั่งยนื สร้างศักยภาพในการแข่งขัน การปูองกันและแก้ไขปัญหาตามข้อ 1 เพ่ือลดความซ้า ซ้อน ความลา่ ช้า และความส้ินเปลอื ง 3. ส่วนราชการและหน่วยงานของรัฐในส่วนกลางและในพื้นที่ ต้องจัดองค์กรและระบบ การสนับสนุนด้านงบประมาณ บุคลากร ข้อมูลสารสนเทศ รวมท้ังกฎหมาย ระเบียบและข้อบังคับ อยา่ งเพียงพอ เพอื่ สนับสนนุ เสรมิ การบรหิ ารงานแบบบรู ณาการ 4. เป็นระบบการบริหารท่ีสนับสนุนนโยบายการกระจายอานาจสู่ท้องถิ่นมากกว่า มุ่งเน้นการกากับดูแลเพยี งอยา่ งเดียว เพ่อื ให้เกดิ ประโยชน์สูงสดุ แก่ประชาชนและมีความโปร่งใสมากข้นึ 5. ส่งเสริมการกระจายอานาจการตัดสินใจลงไปสู่ผู้ปฏิบัติที่ใกล้ชิดกับประชาชน โดย มีศนู ยร์ วมขอ้ มลู ในการบรหิ าร และติดตามประเมินผล 6. รัฐจะกาหนดเปูาหมายและตัวชี้วัดความสาเร็จของการทางานในระดับชาติ โดย ผู้บรหิ ารบริหารแบบบูรณาการ สามารถกาหนดเปูาหมายและตัวช้ีวัดในหน่วยงานไดเ้ อง การบริหารงานแบบบรู ณาการ มีภารกิจหลัก 5 ประการ คือ 1. สร้างความสามารถในการแขง่ ขันดา้ นเศรษฐกจิ และแก้ไขปญั หาความยากจน 2. สร้างสังคมทส่ี งบสขุ เปน็ ทพี่ ึงปรารถนาร่วมกัน 3. สรา้ งดุลยภาพท่ยี ง่ั ยนื ของสงิ่ แวดล้อมกับวิถีชีวติ ของประชากร 4. ปฏบิ ัตติ ามนโยบายของรฐั บาล และแนวนโยบายพน้ื ฐานแหง่ รัฐธรรมนญู 5. บรหิ ารกจิ การบ้านท่ดี ี ดังน้ัน การจัดการภาครัฐแนวใหม่เป็นการเปลี่ยนแปลงการปฏิบัติงานภาครัฐไปสู่ การบริหารมุ่งเน้นผลสัมฤทิธ์เป็นเปูาหมายหลัก เพื่อผลประโยชน์สาธารณะของประชาชนเป็นจุดมุ่งหมาย สงู สดุ โดยใชว้ ิธกี ารบริหารจัดการองค์กร เช่น ปรับบทบาท ภารกิจ การมุ่งเน้นผลงานเพื่อความคล่องตัว ในการปฏบิ ัตงิ านขององค์กร จากน้ันจึงใช้หลักการบริหารแบบเอกชนท่ีมุ่งเน้นลูกค้า คุณภาพการบริการ และเพ่ิมผลผลิต เพอ่ื ยกระดับผลการปฏิบัติงานขององค์กรให้สูงขึ้นและสุดท้ายใช้หลักการแข่งขัน เพ่ือ ไมใ่ หอ้ งค์กรอยกู่ บั ที่ มกี ารพัฒนาอย่างต่อเนอื่ งโดยมเี ปูาหมายพัฒนาองค์กรใหเ้ ปน็ องคก์ รท่ีมผี ลสมั ฤทธ์ิสูง

42 กรอบยทุ ธศาสตรช์ าติ ระยะ 20 ปี (พ.ศ. 2560 – 2579) เพอ่ื ใหบ้ รรลวุ สิ ัยทัศน์ “ประเทศมีความม่ันคงมั่งคั่งยั่งยืนเป็นประเทศพัฒนาแล้วด้วย การพัฒนาตามปรัชญาของเศรษฐกิจพอเพียง”นาไปสู่การพัฒนาให้คนไทยมีความสุขและตอบสนองต่อ การบรรลซุ ่งึ ผลประโยชนแ์ ห่งชาติในการที่จะพัฒนาคุณภาพชีวิตสร้างรายได้ระดับสูง ให้เป็นประเทศ พัฒนาแล้ว และสรา้ งความสุขของคนไทยสังคมมีความมั่นคงเสมอภาคและเป็นธรรมประเทศสามารถ แขง่ ขนั ไดใ้ นระบบ สานักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติได้สรุปกรอบแนวทาง ที่สาคัญของยุทธศาสตร์ชาติ ระยะ 20 ปี ไว้ดังนี้ (ปรเมธี วิมลศิริ, อ้างถึงใน บุศรา เข็มทอง, 2561) ดงั ภาพประกอบท่ี 3 1. ดา้ นความมั่นคง 1.1 เสริมสร้างความม่ันคงของสถาบันหลักและการปกครองระบอบประชาธิปไตย อนั มพี ระมหากษัตรยิ ์ทรงเปน็ ประมุข 1.2 ปฏิรูปกลไกการบริหารประเทศและพัฒนาความม่ันคงทางการเมืองขจัด คอรัปชั่นสรา้ งความเชื่อมน่ั ในกระบวนการยุติธรรม 1.3 การรักษาความมนั่ คงภายในและความสงบเรยี บรอ้ ยภายใน ตลอดจนการบรหิ าร จัดการความมน่ั คงชายแดนและชายฝัง่ ทะเล 1.4 การพฒั นาระบบกลไกมาตรการและความร่วมมือระหว่างประเทศทุกระดับ และรกั ษาดลุ ยภาพความสัมพันธ์กับประเทศมหาอานาจเพอื่ ปูองกนั และแก้ไขปญั หาความมน่ั คงรูปแบบใหม่ 1.5 การพฒั นาเสริมสรา้ งศกั ยภาพการผนึกกาลังปูองกันประเทศการรักษาความสงบ เรียบร้อยภายในประเทศสรา้ งความรว่ มมือกับประเทศเพ่ือนบ้านและมิตรประเทศ 1.6 การพฒั นาระบบการเตรียมพรอ้ มแห่งชาติและระบบบริหารจัดการภัยพิบัติ รักษาความมนั่ คงของฐานทรพั ยากรธรรมชาตสิ ิง่ แวดล้อม 1.7 การปรับกระบวนการทางานของกลไกที่เก่ียวข้องจากแนวด่ิงสู่แนวระนาบ มากข้ึน 2. ด้านการสร้างความสามารถในการแขง่ ขนั 2.1 การพฒั นาสมรรถนะทางเศรษฐกจิ ส่งเสริมการคา้ การลงทนุ พฒั นาส่ชู าติการคา้ 2.2 การพัฒนาภาคการผลิตและบริการเสริมสร้างฐานการผลิตเข้มแข็งย่ังยืน และส่งเสรมิ เกษตรกรรายยอ่ ยสเู่ กษตรย่ังยนื เป็นมติ รกับส่งิ แวดล้อม 2.3 การพัฒนาผู้ประกอบการและเศรษฐกิจชุมชนพัฒนาทักษะผู้ประกอบการ ยกระดับผลติ ภาพแรงงานและพฒั นา SMEs สสู่ ากล 2.4 การพัฒนาพื้นที่เศรษฐกิจพิเศษและเมืองพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษชายแดน และพัฒนาระบบเมืองศูนย์กลางความเจริญ 2.5 การลงทุนพัฒนาโครงสร้างพ้ืนฐานด้านการขนส่งความมั่นคงและพลังงาน ระบบเทคโนโลยสี ารสนเทศและการวจิ ยั และพฒั นา 2.6 การเช่อื มโยงกับภมู ภิ าคและเศรษฐกิจโลกสรา้ งความเป็นหุ้นส่วนการพัฒนา กบั นานาประเทศ ส่งเสริมใหไ้ ทยเปน็ ฐานของการประกอบธุรกจิ ฯลฯ

43 3. ด้านการพัฒนาและเสรมิ สร้างศักยภาพ 3.1 พฒั นาศกั ยภาพคนตลอดชว่ งชีวติ 3.2 การยกระดับการศกึ ษาและการเรียนรใู้ ห้มีคุณภาพเทา่ เทียมและทว่ั ถึง 3.3 ปลูกฝังระเบยี บวินยั คุณธรรมจรยิ ธรรมคา่ นิยมท่พี งึ ประสงค์ 3.4 การสร้างเสริมให้คนมสี ุขภาวะทด่ี ี 3.5 การสร้างความอย่ดู ีมีสขุ ของครอบครวั ไทย 4. ด้านการสร้างโอกาสความเสมอภาคและเทา่ เทียมกันทางสังคม 4.1 สร้างความม่นั คงและการลดความเหลอื่ มลา้ ทางเศรษฐกิจและสงั คม 4.2 พัฒนาระบบบรกิ ารและระบบบรหิ ารจดั การสุขภาพ 4.3 มสี ภาพแวดลอ้ มและนวตั กรรมที่เอือ้ ต่อการดารงชวี ิตในสังคมสงู วยั 4.4 สร้างความเข้มแข็งของสถาบันทางสังคมทุนทางวัฒนธรรมและความเข้มแข็ง ของชุมชน 4.5 พัฒนาการสอ่ื สารมวลชนใหเ้ ปน็ กลไกในการสนับสนุนการพัฒนา 5. ด้านการสรา้ งการเติบโตบนคณุ ภาพชีวติ ทีเ่ ปน็ มิตรกบั สิง่ แวดลอ้ ม 5. จดั ระบบอนุรกั ษ์ฟ้ืนฟูและปูองกนั การทาลายทรพั ยากรธรรมชาติ 5.2 วางระบบบริหารจัดการน้าให้มีประสิทธิภาพทั้ง 25 ลุ่มน้า เน้นการปรับ ระบบการบรหิ ารจดั การอุทกภัยอย่างบูรณาการ 5.3 การพัฒนาและใช้พลังงานที่เปน็ มิตรกบั ส่ิงแวดลอ้ ม 5.4 การพฒั นาเมอื งอุตสาหกรรมเชงิ นิเวศและเมอื งท่เี ปน็ มิตรกบั สิ่งแวดลอ้ ม 5.5 การร่วมลดปัญหาโลกร้อนและปรับตัวให้พร้อมกับการเปล่ียนแปลงสภาพ ภมู ิอากาศ 5.6 การใชเ้ ครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์และนโยบายการคลังเพื่อส่งิ แวดล้อม 6. ดา้ นการปรับสมดุลและพัฒนาระบบการบริหารจัดการภาครัฐ 6.1 การปรับปรุงโครงสรา้ งบทบาทภารกจิ ของหน่วยงานภาครัฐให้มขี นาดท่เี หมาะสม 6.2 การวางระบบบรหิ ารราชการแบบบรู ณาการ 6.3 การพัฒนาระบบบรหิ ารจัดการกาลังคนและพฒั นาบคุ ลากรภาครัฐ 6.4 การต่อต้านการทจุ รติ และประพฤตมิ ชิ อบ 6.5 การปรับปรงุ กฎหมายและระเบยี บต่างๆใหท้ นั สมยั เป็นธรรมและเป็นสากล 6.6 พัฒนาระบบการให้บรกิ ารประชาชนของหนว่ ยงานภาครฐั 6.7 ปรบั ปรงุ การบริหารจัดการรายไดแ้ ละรายจ่ายของภาครฐั

44 ภาพที่ 3 แผนภมู แิ สดงกรอบยุทธศาสตรช์ าติ 20 ปี (2560-2579) ท่ีมา: สานกั งานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ, 2560 ความเชื่อมโยงระหว่างยุทธศาสตร์ชาติระยะ 20 ปี (พ.ศ.2560-2579) กับแผนพัฒนา เศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับท่ี 12 ดงั ภาพประกอบที่ 4 คณะรัฐมนตรี มีมติเมอื่ วันที่ 22 ธันวาคม 2558 เห็นชอบทิศทางและกรอบยุทธศาสตร์ ของแผนพัฒนาฯ ฉบับท่ี 12 (พ.ศ.2560 – 2564) ตามทีส่ านกั งานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจ และสงั คมแหง่ ชาติ (สศช.) เสนอ โดยมีความเหน็ เพมิ่ เติมดังนี้ (บศุ รา เข็มทอง, 2561) 1. แผนพฒั นาฯ ฉบับที่ 12 ตอ้ งมคี วามสอดคลอ้ งกับยทุ ธศาสตรช์ าติ 20 ปี 2. มีการแปลงยุทธศาสตร์ชาติเป็นแผนงาน/โครงการในช่วง 5 ปี โดยระบุแผน ปฏิบัติการ และกาหนดตวั ชวี้ ดั ความสาเร็จทเ่ี ปน็ รปู ธรรม 3. ใหม้ ีการประเมนิ ผลของการดาเนนิ งานทุกรอบ 1 ปี และ 5 ปี

45 ภาพท่ี 4 ยทุ ธศาสตรช์ าติ และกรอบความเช่ือมโยงกับแผนในระดบั ต่างๆ ทีม่ า: สานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกจิ และสังคมแห่งชาติ, 2560 สานกั งานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ จึงได้กาหนดแนวทาง การพฒั นาไว้ ดังน้ี ยุทธศาสตร์ท่ี 1 การเสรมิ สรา้ งและพัฒนาศักยภาพทุนมนษุ ย์ มแี นวทางการพัฒนา ได้แก่ การพฒั นาศักยภาพคนทุกกลุ่มวัยให้มีทักษะและความรู้ ความสามารถการยกระดับคุณภาพการศึกษาและสร้างสภาพแวดล้อมท่ีเอื้อต่อการเรียนรู้ ตลอดชีวิต และการลดปัจจยั เส่ยี งทางสขุ ภาพและส่งเสรมิ ใหค้ นมีพฤติกรรมสขุ ภาพทดี่ ี เป็นต้น ยทุ ธศาสตรท์ ี่ 2 การสร้างความเป็นธรรมลดความเหลอ่ื มลา้ ในสังคม มีแนวทางการพฒั นา ได้แก่ การให้ความช่วยเหลือทางสังคมเพื่อเป็นแต้มต่อแก่กลุ่ม เปูาหมาย ประชากรร้อยละ 40 ท่ีมีรายได้ต่าสุด การพัฒนาระบบฐานข้อมูลรายได้ให้ครอบคลุมประชากร ทวั่ ประเทศ เพื่อขยายความคุ้มครองทางสงั คมและการจัดสวสั ดิการท่ีสามารถเจาะจงกลุ่มเปูาหมายได้ การกาหนดนโยบายการคลังเพ่ือลดความเหลื่อมล้าในสังคมและเอื้อประโยชน์ต่อกลุ่มคนท่ีมีรายได้ น้อยใหม้ ปี ระสิทธิภาพเพ่มิ ขนึ้ และการเข้าถงึ กระบวนการยุตธิ รรมอย่างเสมอภาค เป็นตน้ ยุทธศาสตร์ที่ 3 การสร้างความเข้มแข็งทางเศรษฐกจิ และแข่งขนั ได้อยา่ งยัง่ ยืน มีแนวทางการพฒั นา ไดแ้ ก่ การบริหารจัดการเศรษฐกจิ สว่ นรวม และการเสริมสร้าง และพฒั นาขดี ความสามารถในการแขง่ ขันของภาคการผลิตและบรกิ าร

46 ยทุ ธศาสตรท์ ี่ 4 การเตบิ โตที่เป็นมิตรกับสง่ิ แวดลอ้ มเพอื่ การพัฒนาอย่างยั่งยนื มีแนวทางการพฒั นา ไดแ้ ก่ การรักษาทุนทางธรรมชาติเพื่อการพัฒนาที่ย่ังยืน การบริหาร จัดการนา้ เพื่อใหเ้ กดิ ความสมดลุ ยั่งยืน แกไ้ ขปัญหาวิกฤตส่ิงแวดล้อม ส่งเสริมการผลิตและการบริโภค ที่เป็นมิตรกับส่ิงแวดล้อม สนับสนุนการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก และเพ่ิมขีดความสามารถใน การปรับตวั ตอ่ การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ และการพัฒนาความร่วมมือด้านสิ่งแวดล้อมระหว่าง ประเทศ เป็นตน้ ยุทธศาสตร์ที่ 5 การเสริมสร้างความม่ันคงแห่งชาติเพ่ือการพัฒนาประเทศสู่ ความมงั่ คงั่ และย่งั ยนื มีแนวทางการพัฒนา ได้แก่ รักษาความม่ันคงภายใน พัฒนาเสริมสร้างศักยภาพ การปอู งกันประเทศ ปอู งกนั และแก้ไขปัญหาการก่อการร้าย การส่งเสริมความร่วมมือกับต่างประเทศ ด้านความม่ันคง การรักษาความมั่นคงของชาติทางทะเล การรักษาความมั่นคงทางทรัพยากรธรรมชาติ และสงิ่ แวดลอ้ ม และการบรหิ ารจดั การความม่ันคงเพ่ือการพฒั นา ยุทธศาสตร์ท่ี 6 การเพม่ิ ประสิทธิภาพการบริหารจัดการในภาครัฐและธรรมาภิบาล ในสังคมไทย มีแนวทางการพัฒนา ได้แก่ ปรับปรุงโครงสร้างหน่วยงาน บทบาท ภารกิจ และคุณภาพ บุคลากรภาครัฐให้มีความโปร่งใส ทันสมัย คล่องตัว มีขนาดท่ีเหมาะสมเกิดความคุ้มค่า ปรับปรุง กระบวนการงบประมาณ และสร้างกลไกในการติดตามตรวจสอบการเงินการคลังภาครัฐ เพิ่มประสิทธิภาพ และยกระดบั การใหบ้ รกิ ารสาธารณะใหไ้ ด้มาตรฐานสากล เพ่มิ ประสิทธิภาพการบริหารจัดการให้แก่องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น ปูองกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบ และปฏิรูปกฎหมายและ กระบวนการยุติธรรมให้มีความทันสมัย เป็นธรรม และสอดคล้องกับข้อบังคับสากลหรือข้อตกลง ระหวา่ งประเทศ ยทุ ธศาสตร์ที่ 7 การพฒั นาโครงสรา้ งพื้นฐานและระบบโลจสิ ตกิ ส์ มแี นวทางการพัฒนา ไดแ้ ก่ การพัฒนาโครงสร้างพ้นื ฐานดา้ นคมนาคมขนส่ง การสนับสนุน การพัฒนาระบบขนส่ง การพัฒนาระบบโลจิสติกส์ การพัฒนาด้านพลังงาน การพัฒนาเศรษฐกิจ ดจิ ทิ ลั และการพัฒนาสาธารณูปการดา้ นนา้ ประปา ยุทธศาสตรท์ ่ี 8 วิทยาศาสตร์เทคโนโลยีวจิ ยั และนวัตกรรม มีแนวทางการพัฒนาได้แก่เร่งส่งเสริมให้เกิดสังคมนวัตกรรม และผลักดันงานวิจัยสู่ การใชป้ ระโยชนแ์ ละพฒั นาสภาวะแวดลอ้ มของการพัฒนาวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี วิจัยและนวัตกรรม ยุทธศาสตรท์ ่ี 9 การพัฒนาภูมภิ าคเมืองและพ้ืนที่เศรษฐกิจ มแี นวทางการพัฒนาได้แก่การพฒั นาภาค การพฒั นาเมืองและการพัฒนาพ้ืนทเ่ี ศรษฐกจิ

47 ยทุ ธศาสตร์ที่ 10 การตา่ งประเทศ ประเทศเพอื่ นบ้าน และภูมภิ าค มีแนวทางการพัฒนาได้แก่เร่งพัฒนาการเช่ือมโยงด้านการคมนาคมขนส่งโลจิสติกส์ และโทรคมนาคม ภายใตค้ วามร่วมมอื ระดับอนภุ ูมภิ าคและภมู ิภาคอาเซียน การพัฒนาและส่งเสริมให้ ไทยเปน็ ฐานของการประกอบธรุ กิจและการบริการและการลงทุนที่มีสมรรถนะสูงและเป็นที่ยอมรับใน ภูมภิ าค และการเขา้ ร่วมเป็นภาคคี วามร่วมมือระหว่างประเทศระหว่างภูมิภาคโดยมีบทบาทท่ีสร้างสรรค์ เพือ่ เป็นทางเลือกในการดาเนินนโยบายระหวา่ งประเทศในเวทีโลก เพ่ือรักษาสมดุลในปฏิสัมพันธ์ระหว่าง ไทยและมหาอานาจตา่ งๆ ทงั้ ในระดับโลกและภมู ภิ าค เปน็ ตน้ แนวคิดธรรมาภิบาล (Good Governance) ความหมายของธรรมาภบิ าล ธรรมาภิบาล (Good governance) โดยศัพท์ หมายถึง กติกาหรือกฎเกณฑ์การบริหาร การปกครองท่ีดีเหมาะสม และเป็นธรรมที่ใช้ในการธารงรักษาสังคมบ้านเมืองและสังคม อันหมายถึง การจัดการบริหารทรัพยากรและสังคมที่ดีในทุกๆ ด้านและทุกๆ ระดับ รวมถึงการจัดระบบองค์กร และกลไกของคณะรัฐมนตรี ส่วนราชการองค์กรของรัฐและรัฐบาลท่ีไม่ใช่ส่วนราชการองค์กรของเอกชน ชมรม สมาคมเพื่อกิจกรรมต่าง ๆ นิติบุคคลเอกชน และภาคประชาสังคม คาว่า ธรรมาภิบาล มี หน่วยงานองคก์ ารและบคุ คลตา่ ง ๆ ให้ความหมายแตกต่างกันไป ดงั น้ี ระเบยี บสานักนายกรัฐมนตรวี า่ ดว้ ยการบรหิ ารกจิ การบา้ นเมอื งและสงั คมทีด่ ี พ.ศ. 2542 ไดใ้ หน้ ิยามวา่ ธรรมาภิบาล คือ การบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมท่ีดีเป็นแนวทางสาคัญในการจัด ระเบียบใหส้ ังคมทงั้ ภาครัฐ ภาคธรุ กจิ เอกชน และภาคประชาชนซ่ึงครอบคลุมถึงฝุายวิชาการ ฝุายปฏิบัติการ ฝุายราชการและฝุายธุรกจิ สามารถอยรู่ ว่ มกันอยา่ งสงบสุข มีความรรู้ ักสามัคคีและร่วมกันเป็นพลังก่อให้ เกดิ การพฒั นาอยา่ งยัง่ ยืน และเป็นสว่ นเสรมิ ความเข้มแข็งหรอื สร้างภูมิคมุ้ กนั แก่ประเทศ เพ่ือบรรเทา ปูองกนั หรอื แกไ้ ขเยยี วยาภาวะวิกฤตภิ ยันตรายทห่ี ากจะมีมาในอนาคต เพราะสงั คมจะรสู้ ึกถงึ ความยุติธรรม ความโปร่งใส และความมีสว่ นร่วมอนั เปน็ คณุ ลักษณะสาคัญของศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์และการปกครอง แบบประชาธปิ ไตยอนั มพี ระมหากษัตรยิ ท์ รงเปน็ ประมขุ สอดคล้องกบั ความเป็นไทย รัฐธรรมนูญ และ กระแสโลกยุคปัจจุบนั สานักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (2542) กล่าวถึง ความหมายธรรมรัฐ หรอื ธรรมาภบิ าลไว้ ดงั นี้ 1. ประชารัฐ หมายถึง กระบวนการความสมั พันธร์ ะหว่างภาครัฐ ภาคสังคม ภาคเอกชน และประชาชน โดยทว่ั ไปในการทจี่ ะทาให้การบรหิ ารราชการแผนดินดาเนินไปอย่างมีประสิทธิภาพ มี คุณภาพ โปรง่ ใส และตรวจสอบได้ 2. ประชารัฐ หมายถงึ การบริหารหรอื การปกครองทด่ี ี โดยจะมอี งคป์ ระกอบ 3 ประการ คือ ความโปร่งใส (Transparency) การตรวจสอบได้ (Accountability) และความมีประสิทธิภาพ (Efficiency)

48 สถาบันวิจัยเพ่ือการพัฒนาประเทศไทย (2541) อธิบายว่า ธรรมาภิบาลเป็นคาสนธิ ระหว่างคาว่า “ธรรม” ซึ่งแปลว่า ความดีหรือเกณฑ์ กับคาว่า “อภิบาล” ซ่ึงแปลว่า บารุงรักษา ปกครองเมอื่ รวมกันเป็นคาวา่ “ธรรมาภบิ าล” หมายถงึ การปกครองที่ดี อานันท์ ปัญญารชุน (2541) กล่าวถึง ธรรมาภิบาลว่า เป็นผลลัพธ์ของการจัดการ กจิ กรรมซงึ่ บคุ คล และสถาบันท่วั ไป ภาครฐั และเอกชน มีผลประโยชน์ร่วมกันได้กระทาลงไปในหลาย ทางมีลักษณะเป็นขบวนการท่ีเกิดข้ึนอย่างต่อเนื่องซ่ึงอาจนาไปสู่การผสมผสานผลประโยชน์ที่หลากหลาย และขัดแยง้ กันได้ องค์การสหประชาชาติ หรือ United nations (2541 อ้างถึงใน บุษบง ชัยเจริญวัฒนะ, 2546, น. 7) ให้ความหมายว่า ธรรมาภิบาล คือ การมีส่วนร่วมของประชาชน และสังคมอย่างเท่าเทียมกัน และมคี าตอบพร้อมเหตุผลทสี่ ามารถชแี้ จงกนั ไดโ้ ครงการพฒั นาแห่งสหประชาชาติใหน้ ิยามว่า ธรรมาภิบาล หมายถงึ การดาเนนิ งานของภาคการเมือง การบริหารและภาคเศรษฐกิจที่จัดการกิจการของประเทศ ในทุกระดับประกอบด้วยกลไก กระบวนการ และสถาบันต่าง ๆ ท่ีประชาชน และกลุ่มสามารถแสดงออก ซง่ึ ผลประโยชนป์ กปูองสิทธิของตนเองตามกฎหมายและแสดงความเห็นที่แตกต่างกันบนหลักการของ การมีส่วนร่วม ความโปร่งใส ความรับผิดชอบ การส่งเสริมหลักนิติธรรมเพื่อให้มั่นใจว่าการจัดลาดับ ความสาคญั ทางการเมอื ง เศรษฐกจิ และสังคม ยนื อยบู่ นความเหน็ พ้องตอ้ งกนั ทางสังคม และเสี่ยงของ คนยากจน และผู้ดอ้ ยโอกาสไดร้ บั การพจิ ารณาในการจัดสรรทรพั ยากรเพื่อการพฒั นา จากความหมายของธรรมาภบิ าล นักวิชาการและหน่วยงานต่าง ๆ ได้ให้ความหมาย นั้น สรุปได้ว่า ธรรมาภิบาลเป็นการจัดระเบยี บให้สังคมท้ังภาครัฐภาคธุรกิจเอกชนและภาคประชาชน สามารถแสดงออกซ่ึงผลประโยชน์ที่จะปกปูองสิทธิของตนเองตามกฎหมาย และแสดงความเห็นท่ีแตกต่าง กันบนหลักการมีส่วนรว่ ม มีความโปร่งใสท่ีสามารถตรวจสอบได้ มีความรับผิดชอบต่อผลท่ีกระทา และ มีคุณธรรมจริยธรรมที่ดีในการปฏิบัติงานภายใต้การปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ ทรงเป็นประมุขเพื่อให้บรรลุเปูาหมาย คือ ตอบสนองความต้องการของคนในสังคมมีระบบบริหารราชการ ทด่ี ีมปี ระสิทธภิ าพก่อใหเ้ กิดการพัฒนาที่ยั่งยืน และสามารถแก้ไขปัญหาความขัดแย้งท่ีอาจเกิดขึ้นได้ใน อนาคต องค์ประกอบของธรรมาภิบาล 1. องคป์ ระกอบธรรมาภบิ าลขององค์การและนักวชิ าการไทย องค์ประกอบของธรรมาภบิ าลเปน็ เรอื่ งเก่ียวกับกรอบเปูาหมาย วัตถุประสงค์ แนวทาง หรือวิธีปฏิบัติ ในการพิจารณาองค์ประกอบของธรรมาภิบาล ในท่ีน้ีได้พิจารณาจากการนาแนวนโยบาย และหลกั เกณฑ์การปฏิบัตเิ พื่อให้เกดิ ธรรมาภิบาลของหน่วยงานหลักท่ีมีความสาคัญ ได้แก่ องค์กรระหว่าง ประเทศ และหน่วยงานราชการของภาครัฐและแนวความคิดของนักวิชาการท่านอื่น ๆ ในส่วนของหน่วย ราชการของรัฐจะได้พิจารณาถงึ สานกั นายกรฐั มนตรี กระทรวงมหาดไทยและสานกั งานคณะกรรมการ ขา้ ราชการพลเรอื น (ก.พ.) ดังรายละเอยี ดดังต่อไปน้ี ระเบียบสานกั นายกรฐั มนตรีว่าด้วย การสร้างระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและ สงั คม ทีด่ ี พ.ศ. 2542 ระบุถึงหลักการสาคัญของธรรมาภิบาลท้ังในระดับประเทศ ระดับภาครัฐ และ ระดบั องค์การไว้ 6 องคป์ ระกอบ ดงั นี้

49 1. หลักนิติธรรม (Rule of Law) เป็นการตรากฎหมาย และกฎข้อบังคับให้ทันสมัย และเปน็ ธรรม เปน็ ท่ียอมรบั ของสังคม อนั จะทาให้สงั คมยินยอมพร้อมใจกันปฏิบัติตามกฎหมายและกฎ ข้อบังคบั เหลา่ น้ัน โดยถือวา่ เป็นการปกครองภายใต้กฎหมาย มิใช่อาเภอใจหรืออานาจของตวั บคุ คล 2. หลกั คุณธรรม (Morality) เป็นการยดึ มน่ั ในความถูกต้องดีงาม โดยรณรงค์ให้ เจ้าหนา้ ท่ีของรฐั ยดึ ถอื เนน้ การปฏบิ ัตหิ น้าที่เพื่อให้เปน็ ตวั อยา่ งแกส่ งั คม และส่งเสริมสนับสนุนให้ประชาชน พัฒนาตนเองไปพร้อมกัน เพื่อให้คนไทยมีความซ่ือสัตย์ จริงใจ ขยัน อดทน มีระเบียบวินัย ประกอบ อาชพี สจุ รติ จนเป็นนสิ ัยประจาชาติ 3. หลักความโปร่งใส (Transparency) เป็นการสร้างความไว้วางใจซึ่งกันและกัน ของคนในชาติ โดยปรับปรุงกลไกการทางานขององค์การทุกองค์การให้มีความโปร่งใส มีการเปิดเผย ข้อมลู ข่าวสารทเี่ ปน็ ประโยชน์อยา่ งตรงไปตรงมาดว้ ยภาษาท่ีเข้าใจงา่ ย ประชาชนเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร ไดส้ ะดวก 4. หลักการมีส่วนร่วม (Public Participation) เป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชน มีส่วนร่วมรับรู้ และเสนอความเห็นในการตัดสินใจในปัญหาสาคัญของประเทศ ไม่ว่าด้วยการแสดง ความเหน็ การไตส่ วนสาธารณะ ประชาพิจารณ์ และการแสดงประชามติ 5. หลักความรับผดิ ชอบ (Accountability) เปน็ การตระหนกั ในสิทธหิ น้าทค่ี วามสานึก ในความรับผิดชอบต่อสังคม การใส่ใจปัญหาสาธารณะของบ้านเมือง และกระตือรือร้นในการแก้ปัญหา ตลอดจนการเคารพในความคดิ เห็นท่แี ตกตา่ งและความกล้าทจ่ี ะยอมรบั ผลจากการกระทาของตน 6. หลักความคุ้มค่า (Cost Effectiveness) เป็นการบริหารจัดการและใช้ทรัพยากร ท่ีมีจากัดเพ่ือให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่ส่วนรวม โดยรณรงค์ให้คนไทยมีความประหยัด ใช้ของอย่างคุ้มค่า สร้างสรรค์สนิ คา้ และบริการทม่ี คี ณุ ภาพ สามารถแขง่ ขนั ไดใ้ นเวทีนานาชาติ และพัฒนาทรัพยากรธรรมชาติ ใหส้ มบูรณย์ ัง่ ยืน สานกั งานคณะกรรมการขา้ ราชการพลเรอื น (2542) กาหนดองค์ประกอบของธรรมาภิบาล ซงึ่ เปน็ ผลมาจากการประชุมประจาปรี ะหว่างสว่ นราชการร่วมกับสานักคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) เมื่อวนั ที่ 23 ธันวาคม 2542 ไวด้ งั นี้ 1. หลักนติ ธิ รรม หมายถึง กฎหมายและกฎเกณฑต์ า่ ง ๆ ทีม่ ีความเปน็ ธรรม สามารถ ปกปอู งคนดี และลงโทษคนไมด่ ีได้ มีการปฏิรปู อย่างสมา่ เสมอ เหมาะกับสถานการณ์ ยุติธรรมโปร่งใส ตรวจสอบได้ 2. หลักคณุ ธรรม หมายถงึ การร้องเรยี นหรือรอ้ งทุกข์ในการดาเนินการต่าง ๆ ให้มี คุณภาพชีวิตในสังคมดีขึ้น มีการบริหารจัดการ และการใช้ทรัพยากรธรรมชาติเกิดประโยชน์ สังคมมี วินัยอย่อู ยา่ งสันติสขุ 3. หลกั ความโปรง่ ใส หมายถึง รัฐสารวจความพึงพอใจของผู้มาใช้บริการ เจ้าหน้าที่ มีการใชด้ ุลพนิ ิจท่ชี ัดเจนและเป็นทีย่ อมรับ มผี ลการปฏิบตั ิงานที่เปน็ รปู ธรรมและเปดิ เผย 4. หลักการมีส่วนร่วม หมายถึง ผู้มีส่วนเก่ียวข้อง และผู้ได้รับผลกระทบเกิด ความพงึ พอใจ รว่ มแสดงความคิดเห็น ข้อเสนอแนะในการดาเนินการเร่ืองต่าง ๆ ร่วมท้ังคุณภาพของ การเขา้ มามีสว่ นร่วม

50 5. หลักความรบั ผิดชอบ หมายถงึ ผูม้ สี ่วนเกี่ยวข้องมีความพึงพอใจต่อการปฏิบัติงาน ที่บรรลุเปูาหมาย มีความผดิ พลาดที่เกิดจากการปฏบิ ตั หิ นา้ ท่ี และการร้องเรียนมีจานวนลดลง 6. หลักความคุ้มค่า หมายถึง ผู้รับบริการมีความพึงพอใจ และการทางานมี ประสิทธภิ าพทั้งในด้านปรมิ าณคณุ ภาพและการประหยดั ในขณะทีก่ ระทรวงมหาดไทยไดก้ ล่าวถึงหลักการสาคัญในการเสริมสร้างการบริหาร กิจการบา้ นเมืองและสังคมท่ีดีไว้ 11 องค์ประกอบ โดยเน้นไปทางด้านการบริหาร การปกครอง การพัฒนา และการกระจายอานาจ ซึง่ เป็นงานท่รี บั ผิดชอบโดยตรง (สุดจติ นมิ ิตกุล 2543, น.13- 24) ดงั น้ี 1. การมีส่วนรว่ ม (Participation) เป็นการมสี ่วนรว่ มของท้ังประชาชนและเจ้าหน้าท่ี รัฐในการบริหารงาน เพ่ือให้เกิดความคิดริเร่ิมและพลังการทางานที่สอดประสานกัน เพื่อบรรลุเปูาหมาย ในการใหบ้ รกิ ารประชาชน 2. ความยง่ั ยนื (Sustainability) มีการบริหารงานท่ีอยู่บนหลักการของความสมดุล ท้ังในเมืองและชนบท ระบบนิเวศ และทรัพยากรธรรมชาติ 3. ประชาชนมคี วามรู้สกึ วา่ เป็นสงิ่ ท่ีชอบธรรม (Legitimacy) และให้การยอมรับ (Acceptance) การดาเนินงานของแต่ละหน่วยงานสอดคล้องกับความต้องการของประชาชน และ ประชาชนพรอ้ มทจี่ ะยอมสูญเสียประโยชน์สว่ นตนเพื่อประโยชน์สว่ นรวมทตี่ อ้ งรบั ผิดชอบรว่ มกนั 4. มีความโปร่งใส (Transparency) ข้อมูลต่าง ๆ ต้องตรงกับข้อเท็จจริงของ การดาเนินการและสามารถตรวจสอบได้ มกี ารดาเนนิ การท่เี ปดิ เผยชดั เจนและเปน็ ไปตามท่ีกาหนดไว้ 5. สง่ เสริมความเปน็ ธรรม (Equity) และความเสมอภาค (Equality) มีการกระจาย การพัฒนาอยา่ งทว่ั ถึงเทา่ เทียมกัน ไมม่ กี ารเลอื กปฏิบัติ และมรี ะบบการรบั เร่อื งราวรอ้ งทุกข์ท่ีชัดเจน 6. มีความสามารถท่ีจะพัฒนาทรัพยากรและวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองและ สังคมที่ดี เจ้าหน้าท่ีของทุกหน่วยงานจะต้องได้รับการพัฒนาความรู้และทักษะ เพ่ือให้สามารถนาไป ปรับใช้กับการทางานได้ และมีการกาหนดข้ันตอนการดาเนินงานท่ีชัดเจนเพื่อให้ทุกหน่วยงานยึดถือ เปน็ แนวปฏบิ ตั ริ ว่ มกนั 7. ส่งเสรมิ ความเสมอภาคทางเพศ (Promoting Gender Balance) เปิดโอกาส ให้สตรีทั้งในเมืองและชนบทเข้ามามีส่วนร่วมในการพัฒนาชุมชนและสังคมในทุก ๆ ด้าน โดยเฉพาะ อย่างย่ิงใหเ้ ขา้ มามสี ่วนร่วมในการปกครองท้องถิน่ มากขึน้ 8. การอดทนอดกลน้ั (Tolerance) และการยอมรับ (Acceptance) ต่อทัศนะที่ หลากหลาย (Diverse Perspectives) รวมท้ังต้องยุติข้อขัดแย้งด้วยเหตุผล หาจุดร่วมที่ทุกฝุาย ยอมรับรว่ มกันได้ 9. การดาเนินการตามหลักนิติธรรม (Operating by Rule of Law) พัฒนาปรับปรุง แก้ไขและเพม่ิ เติมกฎหมายใหม้ คี วามทนั สมยั และเปน็ ธรรม 10. ความรับผิดชอบ (Accountability) เจ้าหน้าท่ีจะต้องมีความรับผิดชอบต่อ ประชาชน ความพงึ พอใจของประชาชนตอ่ การปฏิบัติงานจะเป็นตัวชี้วัดสาคัญในการประเมินความสาเร็จ ของหนว่ ยงานและเจา้ หน้าที่ 11. การเปน็ ผกู้ ากบั ดแู ล (Regulator) แทนการควบคุม โอนงานบางอย่างไปให้ องค์การปกครองทอ้ งถิน่ ซึ่งใกล้ชดิ กับประชาชนที่สดุ หรืองานบางอย่างต้องแปรรูปให้เอกชนดาเนินการแทน

51 เจริญ เจษฎาวัลย์ (2547, น. 15) ได้แสดงทัศนะให้เห็นว่าหลักธรรมาภิบาลมี องคป์ ระกอบ ดงั นี้ 1. คณุ ค่าจริยธรรม (Ethical values) หมายถึง การปฏิบัติตามจริยธรรมทางธุรกิจ (Code of corporate conduct) และจริยธรรมของพนกั งาน (Code of ethics) ขององคก์ าร 2. การเปิดใจกว้าง (Openness) หมายถึง การเปิดเผยต่อผู้มีส่วนได้เสียและผู้รับ ประโยชน์ในเรื่องเกี่ยวกับกระบวนการตัดสินใจและการปฏิบัติ (Decision-making process and actions) ท่ีได้กระทาไปให้ทราบโดยท่ัวกันมากที่สุดเท่าท่ีจะมากได้ ซึ่งรวมถึงการเปิดใจกว้างในการยอม ใหม้ กี ารตรวจสอบการปฏิบตั ิการของตนอยา่ งละเอียดไดด้ ว้ ย 3. ความยตุ ิธรรม (Fairness) หมายถงึ ผู้ถือห้นุ หรือผู้มสี ว่ นได้เสียจะได้รับการปฏิบัติ อย่างทดั เทยี มกัน โดยมีกลไกปูองกนั มใิ ห้เกดิ การเอารดั เอาเปรยี บกันอยา่ งไม่เป็นธรรม 4. ความโปร่งใส (Transparency) หมายถึง การเปิดเผยดาเนินงานและรายงาน ทางการเงินของกิจการอยา่ งถูกตอ้ ง ครบถ้วน เพียงพอ มีความชดั เจนและเรยี บง่าย 5. ความรับผดิ ชอบ (Accountability) หมายถึง กระบวนวิธปี ฏบิ ตั ิซง่ึ มีความรบั ผดิ ชอบ ตอ่ สาธารณชนในการตัดสินใจ และการกระทาโดยเสนอตัวเองให้มีการตรวจสอบอย่างละเอียดได้ ไม่ ว่าจะด้วยวิธีการใด ๆ ท่ีมีความเหมาะสมภายในที่มีระเบียบแบบแผนที่สามารถปูองกันความเสี่ยงได้ โดยมีทั้งการควบคุมแบบปูองกัน (Preventive Control) การควบคุมแบบค้นพบ (Detective Control) การควบคุมแบบแก้ไข (Corrective Control) และการควบคุมแบบส่งเสริม (Directive Control) พร้อมภายใตเ้ งื่อนไขคา่ ใชจ้ ่ายของการควบคุมมีไม่มากกว่าผลประโยชน์ที่จะได้รับจากการมีระบบควบคุม ภายในน้ัน 7. ความมีประสิทธิภาพ และความมีประสิทธิผล (Efficiency and Effectiveness) หมายถึง องค์การที่มธี รรมาภิบาลพรอ้ ม ควรต้องมกี ลไกการบริหารการจัดการท่ีมีประสิทธิภาพ และสามารถ ทางานใหเ้ กิดประสิทธิผลอยา่ งน้อยในระดบั หนงึ่ ที่ได้คาดหวังไว้ 8. การปฏิบัติตามกฎหมายและระเบียบข้อบังคับท่ีเก่ียวข้อง (Compliance with Applicable Laws and Regulations) หมายถึง องค์การที่มีธรรมาภิบาลต้องปฏิบัติตามกฎหมาย และระเบียบข้อบังคับของภาครัฐท่ีกาหนดไว้ โดยพยายามไม่บ่ายเบี่ยงหรือหลีกเล่ียงหรือหลบกฎหมาย อย่างไร้จริยธรรม อย่างไรก็ตาม ในปี พ.ศ. 2546 ได้มีการยกเลิกระเบียบสานักนายกรัฐมนตรีดังกล่าว พร้อมท้ังออกพระราชกฤษฎีกา ว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองท่ีดี พ.ศ. 2546 เพ่ือให้มีผลบงั คับใชแ้ ทน ซ่ึงแนวคดิ เร่ืองการบรหิ ารจัดการท่ดี ีตามพระราชกฤษฎีกาฯ ฉบับใหม่ได้ขยาย กรอบความคิดจากเดิมที่ให้ความสาคัญกับ 6 หลัก ดังกล่าวข้างต้น ให้ครอบคลุมในเร่ืองการบริหาร ภาครัฐแนวใหม่ ซ่ึงรวมถึงการเป็นองค์กรแห่งการเรียนรู้ (Learning organization) และการจัดการ ความรู้ (Knowledge management) โดยเฉพาะอย่างยิ่งการให้ความสาคัญกับการทางานของข้าราชการ เพอ่ื การบรหิ ารกจิ การบ้านเมืองท่ีดี (ถวิลวดี บุรีกุล และคณะ, 2548, น. 1) ท้ังนี้เพ่ือให้บรรลุเปูาหมาย 7 ประการ ดังนี้ 1. เกดิ ประโยชน์สขุ ของประชาชน 2. เกิดผลสมั ฤทธิ์ตอ่ ภารกิจของรัฐ

52 3. มีประสทิ ธภิ าพและเกิดความคุ้มคา่ ในเชงิ ภารกจิ ของรัฐ 4. ไมม่ ีขัน้ ตอนการปฏิบตั ิงานเกินความจาเป็น 5. มกี ารปรบั ปรงุ ภารกิจของสว่ นราชการใหท้ ันต่อสถานการณ์ 6. ประชาชนได้รับการอานวยความสะดวกและได้รบั การตอบสนองความต้องการ 7. มกี ารประเมนิ ผลการปฏบิ ัตริ าชการอย่างสมา่ เสมอ สาหรับนักวิชาการของไทยน้ัน อรพินท์ สพโชคชัย (2541) เป็นนักวิชาการคนหนึ่ง ที่ศึกษาธรรมาภิบาลตง้ั แต่เร่ิมต้น ไดส้ ังเคราะหถ์ งึ องค์ประกอบธรรมาภบิ าลไว้ ดังน้ี 1. การมีส่วนร่วมของสาธารณชน (Public Participation) คือ เป็นกลไกกระบวนการ ท่ีประชาชน (ชายและหญิง) มีโอกาสและมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจอย่างเท่าเทียมกัน (Equity) ไม่ว่าจะเป็นโอกาสในการเข้าร่วมในทางตรงหรือทางอ้อม โดยผ่านกลุ่มผู้แทนราษฎรท่ีได้รับการเลือกต้ัง จากประชาชนโดยชอบธรรม การเปดิ โอกาสใหส้ าธารณชนมีส่วนร่วมอย่างเสรีน้ีรวมถึงการให้เสรีภาพ แก่สอ่ื มวลชนและให้เสรีภาพแก่สาธารณชนในการแสดงความคิดเห็นอย่างสร้างสรรค์ คุณลักษณะสาคัญ ประการหน่ึงที่สาธารณชนจะมีส่วนรว่ ม คือ การมีรูปแบบการปกครองและบริหารงานที่กระจายอานาจ (Decentralization) 2. ความสุจริตและโปร่งใส (Honesty and Transparency) คือ เป็นกลไกท่ีมี ความสุจริตและโปร่งใส ซ่ึงรวมถึงการมีระบบกตกิ าและการดาเนินงานท่ีเปิดเผย ตรงไปตรงมา ประชาชน สามารถเข้าถึงและได้รบั ขอ้ มูลขา่ วสารอย่างเสรี เป็นธรรม ถกู ต้อง และมีประสิทธิผล ซ่ึงหมายถึง การที่ ผู้เกี่ยวขอ้ งท้ังหมดไมว่ ่าจะเป็นหนว่ ยงานกา กบั ดแู ลและประชาชนสามารถตรวจสอบและติดตามผลได้ 3. พันธะความรับผิดชอบต่อสังคม (Accountability) คือ เป็นกลไกท่ีมีความ รับผิดชอบในบทบาทภาระหนา้ ท่ที ม่ี ีต่อสาธารณชน โดยมีการจัดองค์การ หรือการกาหนดกฎเกณฑ์ท่ี เน้นการดาเนนิ งานเพ่ือสนองตอบความต้องการของกลุ่มต่าง ๆ ในสงั คมอยา่ งเป็นธรรม ในความหมาย นี้ รวมถงึ การทม่ี ี Bureaucracy Accountability และ Political Accountability ซ่ึงจะมีความหมายที่ มากกว่าการมีความรับผิดชอบเฉพาะต่อผู้บังคับบัญชาหรือกลุ่มผู้เป็นฐานเสียงท่ีให้การสนับสนุนทาง การเมือง แต่จะครอบคลุมถึงพันธะความรับผิดชอบที่มีต่อสังคมโดยรวมตามปกติ การที่จะมีพันธะ ความรับผิดชอบต่อสังคมเช่นน้ี องค์การ หน่วยงานและผู้ที่เกี่ยวข้องต้องพร้อม สามารถท่ีจะถูกตรวจสอบ และวัดผลการดาเนินงาน ท้ังในเชิงปริมาณ คุณภาพ ประสิทธิผล และการใช้ทรัพยากรสาธารณะ ดังนั้น คณุ ลกั ษณะของความโปรง่ ใสของระบบในลาดับท่สี องจงึ เปน็ หัวใจสาคัญในการสร้าง Accountability 4. กลไกการเมืองที่ชอบธรรม (Political Legitimacy) คอื เปน็ กลไกทีม่ ีองค์ประกอบ ของผทู้ ีเ่ ป็นรัฐบาลหรือผทู้ เี่ ข้ารว่ มบริหารประเทศต้องมีความชอบธรรม เป็นที่ยอมรับของคนในสังคม โดยรวม ไมว่ ่าจะโดยการแตง่ ตัง้ หรอื เลอื กตงั้ แตจ่ ะตอ้ งเปน็ รฐั บาลที่ได้รับการยอมรับจากประชาชนว่า มคี วามสุจรติ มีความเทยี่ งธรรม และมคี วามสามารถทีจ่ ะบรหิ ารประเทศได้ 5. กฎเกณฑ์ที่ยุติธรรมและชัดเจน (Fair Legal Framework and Predictability) คือ มกี รอบของกฎหมายที่ยตุ ิธรรมและเป็นธรรมสาหรับกลุ่มคนต่าง ๆ ในสังคม ซ่ึงกฎเกณฑ์มีการบังคับ ใช้และสามารถใช้บงั คบั ไดอ้ ยา่ งมปี ระสิทธิผล เป็นกฎเกณฑ์ท่ีชัดเจนซ่ึงคนในสังคมทุกส่วนเข้าใจสามารถ คาดหวงั และรวู้ า่ จะเกิดผลอย่างไรหรือไม่ เมื่อดาเนินการตามกฎเกณฑ์ของสังคม ส่ิงเหล่าน้ีเป็นการประกัน ความมนั่ คง ศรัทธา และความเช่อื มัน่ ของประชาชน

53 6. ประสิทธิภาพและประสิทธิผล (Efficiency and Effectiveness) คือ เป็น กลไกท่ีมีประสิทธิภาพในการดาเนินงาน ไม่ว่าจะเป็นด้านการจัดกระบวนการทางาน การจัดองค์การ การจัดสรรบุคลากร และมีการใช้ทรัพยากรสาธารณะต่าง ๆ อย่างคุ้มค่าและเหมาะสม มีการดาเนินการ และการให้บริการสาธารณะทใี่ ห้ผลลัพธเ์ ปน็ ท่ีนา่ พอใจ และกระตุ้นการพัฒนาของสังคม ทุกด้าน (การเมือง สังคม วัฒนธรรม และเศรษฐกจิ ) ส่วนอานันท์ ปัญยารชุน (2541, น. 2) กล่าวว่า หลักการสาคัญของธรรมาภิบาล มี 8 องค์ประกอบ ดังนี้ 1) การใช้อานาจรัฐต้องมีความรับผิดชอบ 2) การทางานอย่างมีหลักการและ รบั ผดิ ชอบ สามารถอธิบายตอ่ ประชาชนได้ หรอื ถ้าเป็นบริษัทก็ต้องอธิบายต่อผู้ถือหุ้นได้ในทุกมิติ 3) การมี ส่วนร่วมของประชาชน 4) สามารถคาดการณ์ได้ 5) มีความโปร่งใส 6) มีความเช่ือมโยงขององค์ประกอบ ที่หน่ึงถึงท่ีห้า 7) มีระบบกฎหมายท่ีดี ผู้ใช้กฎหมายมีความเที่ยงธรรมอย่างแท้จริงมีตุลาการที่เป็นอิสระ และ 8) มสี อ่ื มวลชนท่อี สิ ระและรับผดิ ชอบ ต่อมามีการตราพระราชกฤษฎีกาวา่ ด้วย หลกั เกณฑแ์ ละวิธกี ารบริหารกิจการบ้านเมือง ที่ดี พ.ศ. 2546 ใชบ้ ังคบั และยกเลิกระเบียบสานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วย การสร้างระบบบริหารกิจการ บ้านเมืองและสังคมที่ดี พ.ศ. 2542 พระราชกฤษฎีกาฉบับน้ี ได้ขยายกรอบแนวคิดจากเดิมตามระเบียบ สานกั นายกรัฐมนตรีฯ ท่ีให้ความสาคัญกับหลักธรรมาภิบาล 6 องค์ประกอบ ให้ครอบคลุมถึงการบริหาร ภาครัฐแนวใหม่ด้วย ซงึ่ สถาบนั พระปกเกล้า โดยถวิลวดี บุรีกุล และคณะ (2549) ได้นาหลักธรรมาภิบาล ตามระเบยี บสานักนายกรฐั มนตรีฯ กบั หลกั การบรหิ ารภาครฐั แนวใหมต่ ามพระราชกฤษฎีกาฯ มาบูรณาการ ร่วมกันและสังเคราะห์จัดทาองค์ประกอบและตัวชี้วัดธรรมาภิบาลใหม่ เรียกว่า “ทศธรรม” โดยเพิ่ม หลักการสาคัญของธรรมาภิบาลจากเดิม 6 องค์ประกอบ เป็น 10 องค์ประกอบ ซึ่งองค์ประกอบท่ี เพ่ิมขนึ้ คือ 7. การพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ (Human Resource Development) หมายถึง กระบวนการท่ีสร้างใหบ้ คุ ลากรในองค์การไดม้ ีโอกาสเรยี นรู้ร่วมกนั โดยศึกษาอบรมปฏิบัติทดลองและ การพัฒนา เปน็ การดาเนนิ การเพมิ่ พนู ความรู้ ศกั ยภาพในการปฏบิ ัติงาน ตลอดจนปรับปรุงพฤติกรรม ใหม้ คี วามพร้อมในการปฏิบัติหน้าท่ีในความรับผิดชอบให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อองค์การ ซ่ึงส่งผลให้เกิด ความกา้ วหนา้ ในตาแหน่งหนา้ ท่ีของตนเองและความเจริญก้าวหน้าขององค์การ 8. องค์การแห่งการเรียนรู้ (Learning Organization) หมายถึง องค์การที่มี การเสริมสร้าง จัดหา และแลกเปลี่ยนความรู้ ตลอดจนนาความรู้ใหม่ท่ีมาจากภายนอกและภายใน องคก์ ารจากตัวบุคคลมาปรบั ปรุงพฤติกรรมการทางาน 9. การบริหารจัดการ (Management) หมายถึง กระบวนการของการตัดสินใจ และกระบวนการที่มีการนาผลการตดั สินใจไปปฏบิ ตั ิ เพือ่ บรรลเุ ปูาหมายท่วี างไว้ 10. เทคโนโลยีสารสนเทศและการส่ือสาร (Information Technology and Communication) หมายถึง เคร่ืองมือท่ีมีความสาคัญในการมีส่วนร่วมในตลาดโลกในการส่งเสริม ความสานึกรับผดิ ชอบ การปรับปรุงการให้บรกิ ารข้ันพื้นฐาน และเสริมสรา้ งโอกาสในการพฒั นาท้องถ่ิน นอกจากนี้ จากการทบทวนผลงานวิจัยที่เก่ียวกับธรรมาภิบาล ปรากฏว่าศรีพัชรา สิทธิกาจร แก้วพิจิตร (2551) ซ่ึงศึกษา เร่ือง “การใช้หลักธรรมาภิบาลในสถาบันอุดมศึกษาเอกชน” โดยศกึ ษาสถาบันอุดมศึกษาเอกชนในภาคกลาง จานวน 14 สถาบัน ผลการศึกษา พบว่า ธรรมาภิบาล

54 ในสถาบันอดุ มศึกษาเอกชนมี 8 องค์ประกอบ เป็นองค์ประกอบตามระเบียบสานักนายกรัฐมนตรีฯ 6 องค์ประกอบ และศรีพัชราได้พัฒนาเพ่ิมเติมอีก 2 องค์ประกอบ คือ หลักความม่ันคง (Security) หมายถึง หน้าท่ีหรือหลักท่ียั่งยืนเพื่อความมั่นคงปลอดภัย มีความมั่นใจในองค์การท่ีสามารถเผชิญ ความเปลยี่ นแปลงได้ และหลักการใช้อานาจหน้าที่ (Authority) หมายถึง ความสามารถของผู้บริหาร ในการชกั จูงใจให้ผ้ใู ต้บงั คับบัญชาปฏบิ ัติตามทีต่ ้องการ เป็นการออกคาส่ังด้วยความม่ันใจและสิ่งน้ันมี ความชัดเจน มีการช้ีแนะแนวทางในการใช้ทรัพยากรทั้งหมดขององค์การ จนองค์การสามารถบรรลุผล สาเร็จตามวตั ถปุ ระสงค์ กิ่งดาว จินดาเทวิน (2552) ศึกษา เรื่อง “การศึกษาและพัฒนารูปแบบการบริหาร กิจการบ้านเมืองที่ดีสาหรับองค์การบริหารส่วนตาบล (อบต.) ในจังหวัดอุตรดิตถ์” โดยศึกษา อบต. ในจังหวดั อุตรดิตถ์ ท้ังสน้ิ 62 อบต. ผลการศึกษาพบว่า ธรรมาภิบาลของ อบต. ในจังหวัดอุตรดิตถ์ มี 7 องค์ประกอบ เป็นองค์ประกอบตามระเบียบสานักนายกรัฐมนตรีฯ 6 องค์ประกอบและก่ิงดาวได้ พัฒนาเพม่ิ เตมิ อีก 1 องค์ประกอบ คือ หลักกัลยาณมิตร ซึ่งหมายถงึ ผนู้ าหรือผูบ้ ริหารจะต้องมีการแสดงออก ถึงพฤติกรรมความเป็นผู้นาหรือการมีภาวะผู้นา บริหารงานโดยคานึงถึงประโยชน์ของผู้อ่ืนหรือของชุมชน ส่วนรวมเป็นหลักมากกว่าประโยชน์ตนและพวกพ้องของตน จะทาให้ได้รับความศรัทธา ผลท่ีตามมา คือ ความรว่ มแรงร่วมใจของทกุ ฝุายและสามารถนาองค์การสกู่ ารพฒั นาท่ดี ยี ่ิงข้ึน แสดงดังตารางท่ี 4

ตารางที่ 4 แสดงองคป์ ระกอบธรรมาภิบาลขององค์การและนกั วชิ าการไทย อรพินท์ อานันท์ ระเบียบ ก.พ. ความ สพโชคชัย ปญั ยารชนุ สานกั นายกฯ (2545) เปน็ ส (2541) (2541) (2542) หลกั ความโปร่งใส ประช ความสจุ ริตและโปร่งใส การทางานอยา่ งมี หลักคุณธรรม หลกั การและรับผิดชอบ หลักความรับผดิ มคี วา พนั ธะความรบั ผิดชอบ การมีสว่ นรว่ มของ หลกั ความโปรง่ ใส ต่อสังคม ประชาชน หลกั ความพงึ พอใจ ความ หลักการมสี ว่ นรว่ ม ของผู้รบั บรกิ าร ความ กลไกการเมืองท่ชี อบ สามารถคาดการณ์ได้ หลักการมสี ว่ นรว่ ม พฒั น ธรรม หลกั ความรับผิดชอบ วิธีการ กฎเกณฑ์ทีย่ ตุ ิธรรม มีความโปร่งใส หลักคณุ ธรรม เสมอภ และชดั เจน หลกั ความค้มุ คา่ การอ ประสิทธิภาพและ มรี ะบบกฎหมายและผู้ใช้ หลกั น ประสิทธิผล กฎหมายท่ีดี มีสื่อมวลชน ความ ทอ่ี ิสระและรับผิดชอบ การเป

55 กระทรวง ถวิลวดี บุรกี ลุ และ ศรีพัชรา สิทธิกาจร กง่ิ ดาว มหาดไทย คณะ แกว้ พจิ ติ ร จนิ ดาเทวนิ (2551) (2545) (2549) (2552) มย่งั ยืน หลักนิตธิ รรม หลกั นติ ิธรรม หลักนติ ิธรรม หลกั คณุ ธรรม หลกั คุณธรรม หลักคณุ ธรรม ส่งิ ทชี่ อบธรรมและ หลกั ความโปร่งใส หลักความโปร่งใส หลักความโปรง่ ใส ชาชนให้การยอมรับ หลกั การมสี ว่ นร่วม หลักการมสี ว่ นรว่ ม หลักการมีสว่ นรว่ ม ามโปรง่ ใส หลักความรับผดิ ชอบ หลักความรับผิดชอบ หลักความรบั ผดิ ชอบ หลกั ความคุ้มคา่ มเปน็ ธรรมและ การพัฒนาทรัพยากร หลักความคมุ้ ค่า หลกั ความค้มุ คา่ มเสมอภาค มนุษย์ หลกั ความมั่นคง หลักกลั ยาณมิตร นาทรัพยากรและ องคก์ ารแห่งการเรยี นรู้ หลกั การใชอ้ านาจ การบรหิ ารจัดการ หน้าที่ รบริหาร ความ เทคโนโลยสี ารสนเทศ ภาคทางเพศ และการส่ือสาร อดทนอดกล้ัน นิตธิ รรม มรับผิดชอบ ป็นผู้กากับดแู ล 55

56 2. องคป์ ระกอบธรรมาภิบาลขององคก์ ารและนกั วชิ าการตา่ งประเทศ ธนาคารโลก องค์ประกอบธรรมาภิบาลของธนาคารโลก ประกอบด้วย 1) การบริการ ของรัฐที่มีประสิทธิภาพ (an Efficient Public Service) 2) ระบบศาลที่เป็นอิสระ (an Independent Judicial System) 3) ระบบกฎหมายท่ีบังคับสัญญาต่าง ๆ (Legal Framework to Enforce Contracts) 4) การบริหารกองทุนสาธารณะท่ีมีลักษณะรับผิดต่อประชาสังคม (the Accountable Administration of Public Funds) 5) การมีระบบตรวจสอบทางบัญชีที่เป็นอิสระ (an Independent Public Auditor) ซึ่งรับผิดชอบต่อตัวแทนในรัฐสภา 6) การเคารพในกฎหมาย และสิทธิมนุษยชนทุกระดับของรัฐบาล (Respect for the Law and Human Right at all Levels of Government) 7) โครงสร้าง สถาบันท่ีมีลักษณะพหุนิยม (a Pluralistic Institutional Structure) และ 8) การมีสื่อสารมวลชนที่ เปน็ อสิ ระ (a Free Press ) (World Bank, 1989, pp. 60 – 61) องค์การพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (United Nations Development Programme: UNDP) (UNDP, 1997) กล่าววา่ องคป์ ระกอบของธรรมาภบิ าล ประกอบดว้ ย 1. การมีส่วนร่วมของประชาชน (Public Participation) ประชาชนทั้งชายและ หญงิ มสี ว่ นรว่ มในกระบวนการตดั สินใจอย่างเท่าเทียมกัน ไม่ว่าจะเป็นการมีส่วนร่วมโดยตรง หรือทางอ้อม โดยผ่านสถาบันตา่ ง ๆ ท่มี ีอานาจอันชอบธรรม (Legitimate Intermediate Institution) 2. หลักนติ ธิ รรม (Rule of Law) การปกครองประเทศจะใช้กฎหมายเป็นบรรทัดฐาน และทุกคนเคารพกฎหมาย โดยกรอบของกฎหมายที่ใช้ในประเทศต้องมีความยุติธรรม และถูกบังคับ ใช้กับคนกลุ่มต่าง ๆ อยา่ งเสมอภาคเทา่ เทียมกนั 3. ความโปร่งใส (Transparency) กระบวนการทางาน กฎเกณฑ์กติกาต่าง ๆ มี ความเปิดเผยตรงไปตรงมา ข้อมูล ข่าวสารต่าง ๆ ในสังคมสามารถถ่ายโอนได้อย่างเป็นอิสระ (Free Flow of Information) ประชาชนสามารถเข้าถงึ และรบั ทราบข้อมูลหรือข่าวสารสาธารณะของทางราชการ ได้ตามทกี่ ฎหมายบัญญัติ 4. การมีฉันทานุมตั ิร่วมในสังคม (Consensus Orientation) การตัดสินใจดาเนิน นโยบายใด ๆ ของภาครฐั ตอ้ งมีการประสานความต้องการหรือผลประโยชน์ท่ีแตกต่างของกลุ่มคนใน สังคมใหเ้ กิดเปน็ ความเห็นรว่ มกัน (Broad Consensus) บนพนื้ ฐานของสิ่งท่ีเป็นประโยชน์สูงสุดแก่สังคม โดยรวม 5. กลไกการเมอื งที่ชอบธรรม (Political Legitimacy) กระบวนการเข้าสู่อานาจ ทางการเมอื งมคี วามชอบธรรมและเป็นทย่ี อมรับของคนในสังคม เช่น การได้มาซ่ึงสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ทีม่ ีคุณธรรม การมีคณะรัฐมนตรีทปี่ ฏิบตั ิงานเพ่ือประโยชน์แก่ส่วนรวม การมีระบบราชการที่สุจริตโปร่งใส ตรวจสอบได้ การมีกระบวนการเปิดเผยทรัพย์สินและหน้ีสินของนักการเมือง การมีคณะกรรมการปูองกัน และปราบปรามการทจุ ริตแห่งชาติ ทาหน้าทไี่ ต่สวนและวนิ ิจฉัยเจ้าหน้าที่รฐั ที่ร่ารวยผิดปกติ 6. ความเสมอภาค (Equity) ประชาชนทุกคนมีความสามารถอย่างเท่าเทียมกัน ในการเข้าถงึ โอกาสตา่ ง ๆ ในสังคม เช่น โอกาสพฒั นาหรอื มีความเป็นอย่ดู ี โดยรัฐเป็นผู้จัดสรรสาธารณูปโภค ขั้นพนื้ ฐาน เพอื่ ให้ประชาชนสามารถเขา้ ถงึ บริการโดยเทา่ เทียมกนั 7. ประสทิ ธิภาพและประสิทธิผล (Efficiency and Effectiveness) กระบวนการ และสถาบันต่าง ๆ เช่น รัฐสามารถจัดสรรใช้ทรัพยากรต่าง ๆ ได้อย่างคุ้มค่าและเหมาะสม เพ่ือตอบสนอง

57 ความต้องการของคนในสังคมโดยรวม รวมถึงการทางานท่ีรวดเร็ว มีคุณภาพและก่อให้เกิดประโยชน์ สงู สุด 8. ความรับผิดชอบต่อสังคม (Accountability) การตัดสินใจใด ๆ ของภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชนต้องกระทาโดยมีพันธะความรับผิดชอบในส่ิงที่ตนเองกระทาต่อสาธารณชน หรอื ผู้มีส่วนไดเ้ สยี กับหน่วยงานน้ัน โดยคานึงถึงผลประโยชน์ท่ีจะเกิดข้ึนแก่ส่วนรวมเป็นหลัก มีจิตใจ เสยี สละ และเห็นคุณคา่ สงั คมที่ตนเองสงั กัดอยู่ 9. การมวี สิ ยั ทศั น์เชิงกลยุทธ์ (Strategic Vision) การท่ีผู้นาและประชาชนในประเทศ มีวสิ ัยทัศน์ในการสร้างธรรมาภบิ าล และการพัฒนาอย่างยง่ั ยนื ส่วนคณะกรรมการเศรษฐกิจและสังคมแห่งสหประชาชาติประจาภูมิภาคเอเชีย แปซิฟิก (United Nations Economic and Social Commission for Asia and Pacific: UN - ESCAP) กาหนดองคป์ ระกอบสาคัญของธรรมาภบิ าล ดังน้ี 1. หลักการมีส่วนร่วม (Participation) ของทุกฝุาย ถือเป็นเสาหลักอย่างหน่ึงของ ธรรมาภิบาล ไม่ว่าจะเป็นส่วนร่วมทั้งโดยตรงและผ่านสถาบันที่เป็นสื่อกลางหรือตัวแทนตามท่ีกฎหมาย กาหนด 2. หลักนิติธรรม (Rule of Law) ธรรมาภิบาลที่ดีจาเป็นต้องเกิดข้ึนภายใต้กรอบ แห่งกฎหมายทีเ่ ปน็ ธรรมบังคับใช้อย่างเสมอภาค รวมท้ังการปกปูองสิทธิมนุษยชนอย่างเต็มรูปแบบโดยเฉพาะ อยา่ งยิ่งผู้ด้อยโอกาส 3. หลักความโปร่งใส (Transparency) การตัดสินใจและการดาเนินการใด ๆ ต้องเกดิ ขนึ้ ภายใตค้ วามโปร่งใส เป็นไปตามระเบียบ กฎเกณฑ์ รวมถึงการเปิดโอกาสให้ผู้มีส่วนได้เสีย สามารถเขา้ ถึงข้อมลู ขา่ วสารทีเ่ กี่ยวข้องกบั การตัดสินใจไดอ้ ย่างอสิ ระ 4. หลักการสนองตอบต่อความต้องการ (Responsiveness) องค์การหรือสถาบัน ท่ีเปน็ ไปตามหลักธรรมาภบิ าลทด่ี ีนนั้ จะตอ้ งมุ่งสนองตอบความต้องการของผู้มีส่วนได้เสียภายใต้กรอบ ของเวลาทีเ่ หมาะสม 5. หลกั เสียงส่วนใหญ่ (Consensus Oriented) ภายใตบ้ ริบทสังคมทีม่ ีความแตกต่าง หลากหลายในความร้สู ึกนึกคิดและความคิดเห็น หากต้องการเห็นธรรมาภิบาลท่ีดีเกิดขึ้นในสังคมสมาชิก ของสงั คมท่ีดีนนั้ ต้องรู้จักรับฟังความคดิ เหน็ ซึง่ เสยี งสว่ นใหญ่ เม่อื นั้นการพัฒนาท่ียั่งยืนบนพื้นฐานของ ความแตกต่างทางด้านภูมหิ ลัง วฒั นธรรมและบรบิ ททางสังคมย่อมเกดิ ข้นึ ได้เสมอ 6. หลักความเสมอภาค (Equity and Inclusiveness) เป็นหลักการท่ีมองว่า ความผาสุกของทุกคนในสงั คมเปน็ ส่ิงท่ีทุกคนควรได้รับอย่างเท่าเทียมกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้ท่ีเสียเปรียบ ในสังคม 7. หลักประสิทธิภาพและประสิทธิผล (Efficiency and Effectiveness) ธรร- มาภิบาลที่ดี หมายถึง การดาเนินงานตามกระบวนการ เพื่อผลลัพธ์ที่จะสนองตอบความต้องการของสังคม โดยใช้ทรัพยากรอย่างคุ้มคา่ และย่งั ยนื 8. หลักความพร้อมรับผิด (Accountability) คุณลักษณะประการสุดท้ายนี้ ถือ เป็นปัจจัยสาคัญต่อธรรมาภิบาลที่ดี ซ่ึงครอบคลุมในองค์การทุกประเภททั้งภาครัฐ ภาคเอกชน และ ภาคประชาสงั คม

58 และ Commonwealth Secretariat ซึ่งเปน็ องคก์ ารท่ชี ว่ ยเหลอื ประเทศสมาชิก ในการส่งเสรมิ ฝึกอบรมและปรับปรุงการบริหารจัดการภาครัฐตามหลักธรรมาภิบาล เน้นหลักธรรมาภิบาล ในองคป์ ระกอบของความโปร่งใส การตรวจสอบ การมีส่วนร่วมและการต่อสู้กับปัญหาคอรัปช่ัน (Agere, 2000, pp. 65-66) ในขณะทธ่ี นาคารเพื่อการพัฒนาแห่งเอเชีย (Asian Development Bank: ADB อา้ งถงึ ใน ลาชิต ไชยอนงค์, 2556) ได้กาหนดให้หลักธรรมาภิบาล ประกอบด้วย 4 องค์ประกอบหลัก คอื 1. ความรับผิดชอบ (Accountability) หมายถึง เจ้าหน้าท่ีของรัฐจะต้องสามารถ ตอบคาถามในพฤตกิ รรมการบรหิ ารได้ และตอบสนองตอ่ ความเป็นจริงที่มาจากอานาจหน้าท่ี 2. การมีส่วนร่วม (Participation) หมายถึง การเข้าร่วมของประชาชนในกระบวน การพัฒนา ผู้ได้รับประโยชน์และผู้ได้รับผลกระทบในโครงการนั้น ๆ จะต้องมีส่วนร่วม ซ่ึงรัฐบาลจะต้อง แจ้งทางเลือกท่เี คารพต่อความต้องการของบคุ คลเหล่าน้ัน และกลุ่มทางสงั คมสามารถปกปูองสิทธิของ ตนเองได้ 3. ความสามารถในการทานาย (Predictability) หมายถึง สภาพแวดล้อมทาง กฎหมายของประเทศต้องนาไปส่กู ารพัฒนา รฐั บาลจะต้องสามารถจดั ระเบียบตนเองได้ ผ่านกฎหมาย ระเบียบ และนโยบายซ่งึ ครอบคลุมสทิ ธแิ ละหนา้ ทชี่ ดั เจน กลไกของการบังคบั ใชแ้ ละข้อยุติของความขัดแย้ง ตอ้ งไมล่ าเอียง ความสามารถในการทานายน้ี เป็นความยุติธรรมและความสอดคล้องในการนากฎหมาย ไปใช้ และการนานโยบายของรฐั ไปปฏิบตั ิ 4. ความโปร่งใส (Transparency) หมายถึง การที่ข้อมูลจะมีความสะดวกต่อบุคคล ท่วั ไป และมีความชดั เจนเกี่ยวกบั กฎ ระเบียบ และการตัดสินใจของรัฐบาล และรักษาสิทธิของประชาชน ด้วยระดับของการบงั คบั ใชก้ ฎหมาย ความโปร่งใสในการตัดสนิ ใจของรัฐบาล และการนานโยบายสาธารณะ ไปปฏบิ ัติตอ้ งลดความไมแ่ น่นอน และช่วยยบั ยง้ั การทจุ รติ ของเจา้ หนา้ ท่ีรฐั นอกจากน้ี ธนาคารโลกในฐานะสถาบันการเงินระดับโลกท่ีเป็นแหล่งเงินทุนกู้ยืม ของประเทศต่าง ๆ ทีเ่ ป็นสมาชิก และกาหนดหลักเกณฑใ์ ห้กับประเทศที่จะกู้เงินว่าจะต้องจัดการตาม หลักการของธนาคารโลก เน่ืองจากธนาคารโลกเห็นว่า ประเทศที่ยังมีปัญหาด้านการเงินและปัญหา ความยากจนส่วนใหญ่ มาจากการบริหารประเทศที่ขาดประสิทธิผล และเกิดการทุจริตคอรัปชั่นของ รัฐบาล ท้ังมีงานวิจัยจานวนมากแสดงให้เห็นว่า ธรรมาภิบาลจะช่วยให้สามารถต่อสู้กับความยากจน และสามารถยกระดบั มาตรฐานความเป็นอยู่ ได้กาหนดตัวช้ีวัดการบริหารจัดการทั่วโลก(Worldwide governance index: WGI) ในหลักการ 6 มิติ ซึ่งเป็นการศึกษาของ Kaufmann, Kraay & Mastruzzi (2010) ซึ่งประกอบดว้ ย 1) เสียงเรียกร้องและความรับผิด (Voice and Accountability) เป็นการวัด สทิ ธทิ างการเมือง สทิ ธิของพลเมือง และสิทธมิ นษุ ยชน 2) ความไร้เสถียรภาพทางการเมอื งและความรุนแรง (Political Instability and Violence) เป็นการวัดความเป็นไปได้ของความรุนแรงท่ีจะเกิดข้ึน หรือ การเปลีย่ นแปลงรัฐบาล หรือการก่อการร้าย 3) ความมีประสิทธิผลของรัฐบาล (Government Effectiveness) เปน็ การวดั ความสามารถของระบบราชการและคุณภาพของการบริการสาธารณะของรัฐ 4) ภาระของ การกากบั (Regulatory Burden) เป็นการวดั ภาระของนโยบายรฐั บาลท่ไี ม่เป็นมิตรต่อระบบตลาด 5) หลักนิติธรรม (Rule of Law) เป็นการวัดคุณภาพของการทาพันธะสัญญาต่าง ๆ การทางานของตารวจ

59 ระบบผู้พพิ ากษา การจัดการเกีย่ วกบั อาชญากรรมและความรุนแรง และ 6) การควบคุมการฉ้อราษฎร์ บังหลวง (Control of Corruption) เป็นการวัดการใช้อานาจของผู้มีอานาจในการแสวงหาผลประโยชน์ ทางธุรกิจ ซงึ่ เป็นการวดั ระดับของการฉ้อราษฎรบ์ ังหลวง สาหรับนักวิชาการตะวันตก เช่น Williams & Siddique (2007) ได้จาแนกดัชนี ของธรรมาภิบาลไว้หลายชนิด ทั้งท่ีเป็นภาวะวิสัย (Objective) และอัตวิสัย (Subjective) โดยท่ัวไป นั้น ดัชนีของธรรมมาภิบาลท่ีสาคัญที่มีลักษณะเป็นอัตวิสัยมักชี้คุณภาพของสถาบัน ซึ่งประกอบด้วย 1) หลักนิติธรรม (Rule of Law) 2) การฉ้อราษฎรบังหลวงในรัฐบาล (Corruption in Government) 3) คณุ ภาพของระบบราชการ (Quality of the Bureaucracy) 4) ความเส่ียงในการถูกยึดกิจการโดย รัฐบาล (Risk of Expropriation of Assets by Government) และ 5) ความล้มเหลวของรัฐในการรักษา สัญญา (Repudiation of Contracts by Government) แสดงดงั ตารางท่ี 5

ตารางท่ี 5 แสดงองคป์ ระกอบธรรมาภิบาลขององค์การและนักวชิ าการต่างประเทศ World Bank UNDP UN-ESCAP Commonw (1989) (1997) (quoted in 2000) การบรกิ ารของรฐั ท่ีมี การมสี ่วนร่วมของ หลักการมสี ่วนร่วม ความโปร่งใ ประสทิ ธภิ าพ ประชาชน ระบบศาลทีเ่ ปน็ อิสระ กฎหมายทยี่ ุตธิ รรม หลกั นติ ธิ รรม การตรวจสอ ระบบกฎหมายท่บี งั คับ ความโปร่งใส หลกั ความโปรง่ ใส การมีส่วนร สญั ญาต่าง ๆ การบริหารกองทนุ การมฉี ันทานมุ ตั ริ ว่ มใน ห ลั ก ก า ร ส น อ ง ต อ บ การตอ่ สกู้ บั สาธารณะ สงั คม ตอ่ ความต้องการ คอรัปชน่ั การมรี ะบบตรวจสอบทาง ก ล ไ ก ก า ร เ มื อ ง ที่ ช อ บ หลกั เสียงสว่ นใหญ่ บญั ชีท่เี ปน็ อิสระ ธรรม การเคารพในกฎหมาย ความเสมอภาค หลกั ความเสมอภาค โครงสร้างสถาบันท่มี ี ประสิทธิภาพและ ประสิทธภิ าพและ ลกั ษณะพหุนยิ ม ประสิทธิผล ประสิทธิผล การมสี ่อื สารมวลชนทเี่ ปน็ พั น ธ ะ ค ว า ม รั บ ผิ ด ช อ บ ห ลั ก ค ว า ม พ ร้ อ ม รั บ อิสระ ตอ่ สังคม ผิด การมีวิสยั ทัศน์เชงิ กลยทุ ธ์

60 wealth Williams, and ADB Kaufmann, Kraay Agere, Siddique (2009) and Mastruzzi ) (2007) (2010) ความรับผิดชอบ ใส หลกั นติ ธิ รรม สยี งเรยี กรอ้ งและ การมีสว่ นรว่ ม ความรบั ผิด อบ การฉอ้ ราษฎรบงั หลวง ความไรเ้ สถียรภาพ ในรฐั บาล ความสามารถใน ทางการเมอื ง รว่ ม การทานาย และความรุนแรง คณุ ภาพของระบบ ความโปร่งใส ความมีประสทิ ธิภาพ บปญั หา ราชการ ของรฐั บาล ความเสยี่ งในการถกู หลักนิติธรรม ภาระของการกากับ ยึดกิจการโดยรฐั บาล ความลม้ เหลวของรัฐ การควบคมุ การฉ้อ ในการรักษาสญั ญา ราษฎร์บงั หลวง 60

61 ธรรมาภิบาลในต่างประเทศ ธรรมาภบิ าล (Good Governance) ในสหรฐั อเมริกา ประเทศท่ีพัฒนาแล้วอย่างประเทศสหรฐั อเมริกา เน้นการเพ่มิ ประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจ และปรับปรุงประสิทธิผลขององค์กรของรัฐ การที่ระบบการเมืองและเศรษฐกิจของสหรัฐอเมริกาเติบโต จากระบอบประชาธปิ ไตยและทุนนิยม จึงได้มีการปูพื้นฐานทางกฎหมายที่ยุติธรรม ให้ความสาคัญต่อ ความเสมอภาค และความโปรง่ ใส ปจั จบุ นั สหรฐั ฯ มีความพยายามท่ีจะปรับการทางานขององค์กรของรัฐ ให้มีประสทิ ธภื าพมากขนึ้ มกี ารส่งเสริมธรรมาภบิ าลให้เป็นวัฒนธรรมองค์กรมากกว่าการท่ีจะต้องมีองค์กร คอยตรวจสอบ และในประเทศท่ีกาลังพัฒนา เช่น ฟิลิปปินส์ อินโดนีเซีย ที่กาลังอยู่ในช่วงของการนา ธรรมาภบิ าลมาใช้ เพ่ือเป็นกลไกทีช่ ่วยพัฒนาเศรษฐกิจและสงั คมของประเทศใหด้ ีข้นึ สรา้ งระบบการทางาน ในองค์กรของรัฐให้โปร่งใสชดั เจน ทงั้ นกี้ ารนา Good Governance มาใช้ จะทาห็ประเทศเกิดความเชื่อม่ัน ต่อการลงทุนได้ หลกั การปกครองทีด่ ีท่ีได้รับการยอมรับและถือปฏิบัติอย่างกว้างขวางในสหรัฐฯ แต่ไม่ได้ รู้จักในนามของ Good Governance กล่าวคือ ระบบธรรมาภิบาลบริษัทของประเทศสหรัฐฯ อาศัย ระบบกฎหมาย 3 ส่วน คือ 1) กฎหมายบริษัทมหาชนของแต่ละมลรัฐ ซึ่งมีความแตกต่างกันบ้างใน รายละเอยี ด โดยส่วนใหญ่ถูกประกาศใช้ช่วงปลายคริสศตวรรษท่ี 19 ถึงต้นคริสศตวรรษท่ี 20 2) กฎหมาย หลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ ซ่ึงควบคุมการบังคับใช้โดยรัฐบาลกลาง (Federal Law: The Securities Act of 1933, the Securities Exchange Act of 1934) และ 3) กฎระเบียบขององค์กรอิสระของ เอกชน (Self-regulatory Organizations) ได้วางกฎระเบียบคุณสมบัติและหลักเกฑณ์การปฏิบัติสาหรับ บริษัทมหาชนและผปู้ ระกอบวชิ าชีพที่เกี่ยวข้อง โดยกฎหมายรัฐบาลกลางมีอานาจบังคับเหนือกว่า (Pre- emption) กฎหมายของมลรัฐ และกฎหมายขององคก์ รอิสระได้ หากปรากฏว่าขัดกัน กฎหมายล่าสุด ท่ีเกี่ยวข้องกับธรรมาภิบาลบริษัท คือ Sarbanes-Oxley Act ปี ค.ศ. 2002 ซ่ึงกาหนดหน้าท่ีของ คณะกรรมการตรวจสอบใหม้ อี านาจควบคุมการเปดิ เผยขอ้ มูลอย่างชดั เจน ระบบกฎหมายของสหรัฐฯ ที่อิงกฎหมายจารีตประเพณี มีระบบความรับผิดชอบแบบ Indentification ท่ีเน้นไปที่ตัวผู้บริหารและ กรรมการ ต่างจากในเยอรมันท่ีมีระบบความรับผิดชอบแบบ Vicarious liability ซ่ึงตกอยู่ท่ีบริษัท กลา่ วคอื บรษิ ทั จะรบั ผดิ แทนกรรมการและผ้บู ริหาร การกาเนดิ ของบริษัทมหาชนในสหรัฐฯ ในราวต้นศตวรรษท่ี 19 ก็ได้รับอิทธิพลจาก ปรชั ญาการเมืองประชาธิปไตย ตลอดจนแนวคดิ ของการรักษาประโยชน์สุขของชุมชนและสังคมอยู่มาก สภาพท่เี กิดขน้ึ ล้วนสอดคลอ้ งกันไปในขณะเดียวกัน ก็คือ การขาดแคลนเงินทุนทาให้ต้องอาศัยผู้ถือหุ้น จานวนมากและการถอื หนุ้ แบบกระจาย นาไปสรู่ ปู แบบการคานอานาจ โดยคณะกรรมการที่ไม่ใช่ผู้ถือ หุ้นหลกั ในกรอบของฉันทามติแบบของสหรัฐฯ จึงเอ้ือให้ผู้บริหารยอมรับการคานอานาจซึ่งกันและกัน ภายใตก้ ารเปิดเผยข้อมูล โดยการสนับสนุนของกฎหมายและการบังคับใช้กฎหมายท่ีเข้มงวดต่อผู้บริหาร และกรรมการโดยอิงบรรทดั ฐานในเรอื่ งของหนา้ ท่ีการประพฤตปิ ฏิบัติด้วยความระมัดระวัง (Duty of care) และความซอ่ื สตั ยต์ อ่ บรษิ ทั (Duty of loyalty) (ศรพี ชั รา สิทธิกาจร แกว้ พจิ ิตร, 2551, น. 52-53)

62 ธรรมาภิบาล (Good Governance) ในประเทศเยอรมนี ปัจจัยทางเศรษฐกิจ การเมือง และข้อระเบียบต่าง ๆ ล้วนมีผลในการเกิดวิวัฒนาการ ของกฎหมายบรษิ ทั ประวัตศิ าสตรก์ ารเมอื ง คือ รากฐานของโครงสร้างธรรมาภิบาลบริษัทในประเทศ สหรัฐอเมริกาในปัจจุบนั (Karmel, 2003) อย่างเช่นในสหรัฐฯ คือ ความไม่ไว้วางใจในอานาจเศรษฐกิจ ของธนาคารพาณิชย์และบุคคลที่มั่งค่ังร่ารวย (Jackson, 1999) ซ่ึงนาไปสู่การออกกฎหมาย Sherman act ในปี ค.ศ. 1890 ซง่ึ ห้ามกจิ กรรมใดๆ ซึง่ นาไปสูก่ ารผูกขาดทางธุรกิจ แต่สิ่งหน่ึงท่ีทั้งสหรัฐฯ และเยอรมนีมีเหมือนกัน คือ การถือว่าบริษัทจากัดและบริษัท มหาชนจากดั เปน็ ทรัพยส์ นิ ส่วนรวม ซึง่ ไดส้ ทิ ธพิ ิเศษในเร่ืองการจากัดความรับผิดตามกฎหมาย เมื่อใด กต็ ามผูถ้ ือหุ้นใหญ่ท่ีมกี ารพสิ จู นไ์ ด้วา่ เจตนาใช้รูปแบบบริษัทจากดั อาพรางความเป็นเจ้าของกิจการและ การจากัดความรับผิดเพื่อเอาเปรียบบุคคลที่สาม สิทธิพิเศษของการเป็นทรัพย์สินส่วนรวมจะถูกยกเลิก บุคคลนั้นต้องรับผิดเสมอเจ้าของกิจการส่วนตัว โดยไม่มีการจากัดความรับผิดอีกต่อไป ด้วยเหตุผลน้ี ฉันทามติทางวัฒนธรรมท่ีถือว่าบริษัทมหาชนคือทรัพย์สินส่วนรวม คือ พ้ืนฐานสาคัญของการร่วมรับ การแบ่งปันและการคานอานาจในบริษัทมหาชน ซึ่งได้มีวิจัยของ Tennekes, Hendrik Joost ได้ทา การวจิ ัย เร่อื ง การสงั คมสงเคราะหแ์ ละหลกั ธรรมาภิบาลมาใช้วิเคราะห์แนวนโยบายในประเทศเนเธอร์แลนด์ และประเทศเยอรมัน พบว่า หลังจากสงครามเย็นผ่านไปแล้วประเทศทั้งสองได้กาหนดนโยบายในการดูแล ประเทศในโลกท่สี าม โดยนักสังคมสวงเคราะห์ได้นาเอาหลักธรรมาภิบาลมาใช้ในการประเมินผลตาม นโยบายของประเทศทั้งสอง แต่ยังขาดความเข้าใจในการกาหนดรูปแบบการประเมิน เพราะการกาหนด ยทุ ธศาสตรใ์ นกระบวนการจัดทานโยบาย มีการแยกยอ่ ยออกเปน็ สว่ น ๆ มากเกนิ ไป และยงั ขาดความเข้าใจ ในความหมายของธรรมาภิบาล (ศรพี ชั รา สิทธกิ าจร แก้วพิจิตร, 2551, น. 54-55) ธรรมาภิบาล (Good Governance) ในประเทศองั กฤษ ความรับผดิ ชอบและความโปรง่ ใสของหนว่ ยงานของรฐั น้ันเป็นสิ่งสาคัญของธรรมาภิบาล พิจารณาได้จากการเลือกตั้ง การควบคุมทางรัฐสภา การควบคุมทางตุลาการ การกระจายโครงสร้าง และสายบังคับบญั ชาของรัฐบาล การใหป้ ระชาชนมสี ่วนร่วม การวพิ ากษข์ องสือ่ มวลชน และการมีมาตรการ ควบคมุ ดา้ นการบริหารภายในองค์กร แต่ทั้งหมดท้ังปวงนี้ล้วนแต่เก่ียวพันระหว่างอานาจหลัก 3 ฝุาย คือ ฝุายบริหาร ฝุายนิติบัญญัติ และฝุายตุลาการ หลายๆ ประเทศรวมทั้งประเทศอังกฤษมอบหมาย ใหฝ้ ุายนิติบัญญัติดูแลควบคุมการปฏบิ ัตงิ านของรฐั โดยการอภิปรายและการกากบั ดูแลของคณะกรรมาธิการ ตา่ งๆ การคณะกรรมาธิการนติ บิ ัญญตั ิปฏิบตั งิ านไดอ้ ยา่ งมปี ระสิทธภิ าพ ก็จะเป็นการช่วยเพิ่มคุณภาพ ตอ่ การวางนโยบาย และจะเปน็ การตรวจสอบการใช้อานาจท่ีเกินขอบเขตของรัฐบาล ตลอดจนสามารถ ติดตามผลของการปฏิบัติงานของรฐั บาลได้ ธรรมาภบิ าล (Good Governance) ในญ่ปี ุ่น (JICA) สาหรับองค์การความร่วมมือระหว่างประเทศของญ่ีปุน (JICA) นั้น ได้ผนวกแนวคิด เร่ือง Good Governance กบั งานทางด้านการมสี ว่ นร่วมซึ่งกาหนดเป็นนโยบายและดาเนินการอยู่แล้ว สรุปได้ว่า 1) Good Governance มี 2 ด้าน คือ ความสามารถของรัฐท่ีจะทางานอย่างได้ผลและมี ประสทิ ธภิ าพ โดยดูจากองค์การบริการ และกลไกการทางาน รวมทั้งรัฐต้องมีความชอบธรรม ตอบสนอง

63 ความต้องการของประชาชน (Accountability to the people) และดูแลเร่ืองสิทธิมนุษยชน โดยดู จากการท่ีรัฐพยายามทางานอย่างมีประชาธิปไตย 2) Good Governance จะนาไปสู่การพัฒนาที่ย่ังยืน พง่ึ ตนเองได้ และมคี วามยตุ ิธรรมทางสงั คม และรฐั มหี ลักการในการทาหน้าที่อย่างมีประสิทธิภาพและ ประสิทธิผล 3) Good Governance คือ รากฐานของการพัฒนาอย่างมีส่วนร่วม โดยกาหนดให้รัฐมี หนา้ ทท่ี จ่ี ะส่งเสรมิ การมีส่วนรว่ ม และสรา้ งบรรยากาศให้เกิดกระบวนการมีสว่ นรว่ ม ธรรมาภิบาล (Good Governance) ในมาเลเซีย ธรรมาภิบาลไดถ้ ูกใช้โดยนักปฏิรูป เพื่อที่จะมีการปฏิรูปการเมือง ในอดีตนายกรัฐมนตรี มหาเธร์ ของประเทศมาเลเซีย ได้นิยามคาว่าธรรมาภิบาลว่า หมายถึง การดาเนินงานทางการเมือง เศรษฐกจิ และการบรหิ าร ทีป่ ระชาชนสามารถเข้ามามีส่วนร่วมในการจัดการ ด้วยกลไกและกระบวนการ ตา่ งๆ ฯพณฯ มหาเธร์ ยังได้กล่าวต่อไปอีกว่า สถานการณ์ในปัจจุบันได้ช้ีให้เห็นว่ารัฐไม่ได้เป็นศูนย์กลาง ของการบริหารอีกต่อไป ซ่ึงเห็นได้จากการที่กลุ่มต่างๆ ได้แสดงซ่ึงสิทธิของตนเอง เพ่ือเข้ามามีบทบาท ในการบริหารประเทศ สอดคล้องกับงานวิจัยของพัตแนม (Putnam) ได้ทาการวิจัย เร่ือง ประชาธิปไตย ในการปกครองท้องถิน่ ของประเทศอติ าลี พบว่าแม้ในประเทศเดียวกันมีกฎหมายและการกระจายอานาจ เหมือนกัน แต่การบริหารท้องถิ่นในภาคใต้ของอิตาลีกลับมีปัญหาอิทธิพลและการทุจริตมาก ผิดกับ การปกครองท้องถ่ินทางตอนเหนือท่ีประสบความสาเร็จสูงกว่าและมีการทุจริตน้อยมาก โดยพัตแนม ได้แสดงผลการวิจัยไว้ว่า ความสัมพันธ์แนวราบท่ีเท่าเทียมกันระหว่างกลุ่มและบุคคลต่างๆ ตลอดจน ความร่วมมือกันและความเข้มแข็งของกลุ่มประชาคม (Civil social) ในภาคเหนือ ทาให้การบริหารท้องถิ่น ของอติ าลที ้งั ในการจัดการภาครัฐและเอกชน มีการใช้ธรรมาภิบาลในการปกครองดีกว่าในภาคใต้ ซึ่ง มคี วามสมั พันธแ์ บบแนวด่ิง (Vertical relation) ระหวา่ งเจา้ พ่อหรอื ผมู้ ีอิทธพิ ล กับบริวารและคนในท้องถิ่น และสอดคล้องกับงานวิจัยของคริสตินา เอ็ม บลูเมล ได้ศึกษาการวิจัย เร่ือง ความช่วยเหลือระหว่าง ประเทศ ความร่วมมือกันระหว่างนักสังคมสงเคราะห์และการนาหลักธรรมาภิบาลมาใช้ (ประเทศเคนยา) งานวิจัยนี้ พบว่า หลักธรรมาภิบาลมีความจาเป็นอย่างย่ิงต่อความร่วมมือต่องาน ความช่วยเหลือระหว่าง ประเทศของนกั สังคมสงเคราะหเ์ หล่าน้ใี นประเทศเคนยา กค็ อื ความสามรถของนักสังคมสงเคราะห์ใน การเข้าถงึ วฒั นธรรม ขนบธรรมเนียมประเพณี และรวมไปถึงการปรับตัวเข้าหากันเพื่อที่จะสร้างความร่วมมือ เป็นกลมุ่ ย่อยๆ เพ่ือที่จะก่อให้เกิดประโยชน์ในการสื่อสาร และการแลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสาร ท้ายท่ีสุด นักสังคมสงเคราะห์จากความรว่ มมือกนั ระหวา่ งประเทศทมี่ จี านวนมากในประเทศเคนยา ยังก่อให้เกิด การสรา้ งภาพสังคมใหม่ๆ โดยการนากิจกรรมและความมีส่วนร่วมต่างๆ เข้ามาเป็นปัจจัยในการเชื่อมต่อ (ศรีพชั รา สิทธกิ าจร แก้วพจิ ติ ร, 2551, น. 56-57) ธรรมาภิบาล (Good Governance) ในประเทศฝร่งั เศส ฝร่งั เศสถอื วา่ เปน็ ประเทศท่ีมคี วามก้าวหนา้ ในด้านการสรา้ งธรรมาภิบาล จนธนาคารโลก และกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ถือว่าเป็นต้นแบบด้านการพัฒนา Governance ซึ่งในประเทศมี การปกครองท้องถ่ิน คือ เทศบาล (Commune) (Kimmet Philip, 2005) เป็นการปกครองที่เล็กท่ีสุด แต่ก็เป็นการปกครองที่เก่าแก่ท่ีสุด มีองค์การบริหารเทศบาลของฝรั่งเศสเรียกว่า Conseil municipal ได้รับการการเลือกตั้งโดยตรงทุก 6 ปี และคณะกรรมการเทศบาลจะเลือกสมาชิกของคณะกรรมการ

64 1 คน ทาหน้าท่ีนายกเทศมนตรี (Maire) นายกเทศมนตรีมีอานาจในการบริหารภายในเทศบาล รวมท้ัง เป็นตัวแทนของรัฐในการจัดทานิติกรรมของรัฐจดทะเบียนต่างๆ รักษาความสงบ จัดการเลือกต้ังภายใน รวมท้ังจัดทาประกาศต่างๆ ของรัฐ ถือว่าเป็นการบริหารโดยประชาชนมีส่วนร่วมในการเลือกตั้ง ต่อมา มีการนาคาว่า Good Governance ไปใช้ในการพัฒนาด้านต่างๆ เช่น องค์การพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (United Nations Development Programme: UNDP) เป็นแกนนาในการผลักดันแนวคิดและสร้าง การยอมรบั รว่ มกันในระดับโลก “กลไกประชารัฐท่ดี แี ละการพฒั นาคนที่ย่ังยืน เป็นประเด็นสาคัญที่ไม่ สามารถจะแยกออกจากกนั ได้ กลไกประชารัฐเป็นรากฐานที่ทาให้คนในสังคมโดยรวมอยู่ร่วมกันอย่าง สันตสิ ขุ ” ดงั น้ัน มนษุ ยท์ ุกสงั คมไม่วา่ จะเปน็ สงั คมท่ีพัฒนาแล้วหรอื สงั คมทีย่ งั ด้อยพัฒนา สังคมประชาธิปไตย หรือสงั คมเผดจ็ การ คอื การสรา้ งกลไกประชารัฐท่ีดี ท่สี ามารถส่งเสริม สนับสนุนการพัฒนาคนในสังคม ทยี่ งั่ ยนื กลไกประชารัฐเป็นส่วนที่เชื่อมโยงองค์ประกอบของสังคมทั้ง 3 ส่วนเข้าด้วยกัน คือ ประชาคม (Civil society) ภาคธุรกิจเอกชน (private sector) และภาครัฐ (state หรือ public sector) (ศรีพัชรา สทิ ธกิ าจร แกว้ พจิ ิตร, 2551, น. 59) ดงั ภาพประกอบท่ี 5 ภาคธรุ กิจเอกชน กลไกประชารฐั ที่ ประชาคม (Private sector) ดี (Good (Civil Governance) society) ภาครฐั (Public sector) ภาพที่ 5 ความสมั พันธ์ระหว่างกลไกประชารฐั ที่ดีและส่วนต่าง ๆ ของสงั คม ท่ีมา: UNDP, 1997 อา้ งถึงในศรพี ชั รา สิทธกิ าจร แกว้ พิจิตร, 2551, น. 60 ธรรมาภิบาล (Good Governance) ในประเทศอินโดนีเซีย การปราบปรามคอรร์ ัปช่ันในอนิ โดนเี ซีย คอรปั ช่ันจดั ว่าเป็นปัญหาใหญป่ ระการหน่ึงของอินโดนีเซีย ซ่ึงมีผลกระทบอย่างมาก ต่อการพัฒนาและสร้างเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของประเทศ และระดับความรุนแรงของปัญหาคอร์รัปชั่น ท่ีอนิ โดนีเซียเผชญิ อย่นู ้นั สามารถวัดได้จากสภาวะและสถานภาพทางเศรษฐกจิ ผลกระทบจากวิกฤตเศรษฐกิจในปี พ.ศ. 2540 และดว้ ยความชว่ ยเหลือและทุนสนับสนุน จากนโยบายการต่อต้านคอรัปชั่นของ Asian Development Bank (ADB) ในปี พ.ศ. 2541 ได้กลาย เป็นแรงผลกั ดันให้อินโดนีเซียต้องปราบปรามคอรัปช่ันทุกระดับและปฏิรูปภาครัฐไปสู่การมีธรรมาภิบาล อย่างจรงิ จัง ซึง่ มีกรอบแนวทางกวา้ งๆ ดงั ตอ่ ไปนี้

65 1. การกระตนุ้ ให้มีการแขง่ ขันทางการค้าโดยชอบธรรม เนื่องจากความไม่โปร่งใสของ กลไกทางการตลาด และการท่ีไม่มีระบบการตรวจสอบท่ีถูกต้อง ก่อให้เกิดการคอร์รัปช่ันและการผูกขาด ของนายทุนหรือนักการเมือง ซึ่งทาให้ประชาชนไม่มีตัวเลือกของสินค้า และต้องซ้ือสินค้าท่ีไม่ได้คุณภาพ และมีราคาแพง ดังนนั้ การกระตุ้นให้มีความเสมอภาคในการแข่งขันทางการค้าและการแปลงรูปรัฐวิสาหกิจ จะช่วยใหต้ ลาดเกดิ สภาวะการแข่งขนั เสรี เป็นตามกติกาและกลไกธรรมชาติของตลาด ช่วยบ่ันทอนอานาจ การผูกขาดของนายทนุ และช่วยผลักดันใหผ้ ู้ผลติ และผขู้ ายสินค้าไม่ว่ารายเล็กหรือรายใหญ่มีความเสมอภาค ในการปรับปรงุ คณุ ภาพและราคาของสนิ คา้ เม่อื ช่องทางการจัดจาหน่ายสินค้ามีการแข่งขันกันโดยชอบธรรม และไม่มชี อ่ งว่างสาหรบั การคอรร์ ปั ชั่น อานาจการเลือกซ้ือสนิ คา้ ยอ่ มเปน็ ของประชาชน 2. ส่งเสรมิ ใหก้ ารบริหารของภาครฐั ให้มีประสิทธิภาพ โปร่งใสและตรวจสอบได้ ระบบ ระเบียบราชการมสี ่วนเออ้ื ใหเ้ กดิ การคอรปั ชน่ั ในหน่วยงาน และทาใหก้ ารให้บริการทวั่ ไปแก่ประชาชน ดอ้ ยประสิทธภิ าพ ดังนั้นจึงจาเปน็ ตอ้ งมีการปฏริ ูปการบรหิ ารของรฐั ไม่วา่ จะเป็นเร่อื ง เงินเดือน สวัสดิการ โครงสร้างที่ซับซ้อน กฎระเบียบและข้ันตอนการทางาน ให้มีประสิทธิภาพ โปร่งใส และตรวจสอบได้ อันจะไม่เปดิ ชอ่ งวา่ งใหเ้ กดิ การคอร์รปั ช่ันในทุกระดบั ของหน่วยงาน 3. การมสี ว่ นรว่ มของประชาชน ประชาชนสะสมความเบ่ือหน่าย ท่ีมีต่อความไม่จริงใจ ในการแก้ปัญหาและความไม่สนใจในเสียงหรือความคิดเห็นของประชาชนที่มีต่อรัฐบาลและนักการเมือง มาเป็นเวลานาน ซึ่งส่งผลให้ประชาชนไม่เห็นประโยชน์ของการมีส่วนร่วมในการเมืองการปกครองประเทศ ดงั นนั้ ต้องมีการสร้างทัศนคติใหม่ให้กับประชาชนส่งเสริมสิทธิทางการเมืองของประชาชน เร่งตอบสนอง ความคดิ เห็นและขอ้ เสนอแนะของประชาชนกระตนุ้ ให้เห็นถึงความสาคัญของความร่วมมือของประชาชน ในการตรวจสอบการบริหารงานของรฐั และนกั การเมอื ง บทเรียนต่อต้านการคอรัปชั่นของฮ่องกง (Fighting Corruption-The Hong Kong Experience) ในอดีตเม่ือปี 1950s และปี 1960s ฮ่องกงต้องเผชิญกับปัญหาการทุจริตคอร์รัปชั่น ทั้งในภาครฐั และเอกชน จนเปน็ ทรี่ ับรู้โดยท่ัวไปของผูค้ นว่าการคอรัปช่ันเป็นเสมือนความลับที่ถูกเปิดเผย และเป็นส่วนหนงึ่ ของวถิ ีชีวิตคนฮ่องกงไปแล้ว เครือข่ายคอรัปชั่นท่ีมีอยู่ในองค์กรบังคับใช้กฎหมายต่างๆ ตลอดจนหนว่ ยงานบรกิ ารของรฐั ล้วนตกอยู่ในวงจรอุบาทว์นี้แทบท้ังส้ิน เช่น การคอรัปช่ันในหน่วยงาน ตารวจที่ทากันเป็นล่าเปน็ สันอยา่ งกบั เปน็ ธุรกิจแขนงหน่งึ กบั กลมุ่ องคก์ รนอกกฎหมายขนาดใหญท่ ีส่ ถาปนา ขนึ้ เพอ่ื จดั เก็บสว่ ยใตด้ ิน นัยวา่ เพื่อค่าอานวยความสะดวกในธุรกรรมสีเทาของตน หรือการติดสินบน เจา้ หนา้ ที่ตรวจคนเข้าเมืองเพือ่ ความสะดวกในการย่ืนวีซา่ ท้งั ท่ีเป็นเรื่องผิดกฎหมาย การขอติดต้ังเลขหมาย โทรศัพท์พ้ืนฐานก็ต้องจ่ายเงินให้พนักงานของบริษัทที่ได้รับสัมปทานดาเนินการจากรัฐบาล การจ่าย คอมมิชช่ันท่ีขัดต่อกฎหมายในภาคธุรกิจเกิดขึ้นอย่างดาษดื่น ขณะที่ภาครัฐดูเหมือนจะทาอะไรไม่ได้ อยา่ งไรก็ตามเวลาของการเปลี่ยนแปลงก็มาถึงเมื่อล่วงเข้าช่วงต้นปี 1970s อันเป็นช่วงท่ีฮ่องกงมีการเจริญ เติบโตทั้งทางเศรษฐกิจและประชากรท่ีเพิ่มขึ้นอยา่ งรวดเร็ว สภาพการพฒั นาท่ีเกิดขึ้นพร้อมๆ กันนี้นา มาซ่ึงปัญหาสาคัญหลายประการ โดยเฉพาะอย่างย่ิงปัญหาทุจริตคอรัปช่ัน เจ้าหน้าท่ีตารวจระดับสูง จานวนมากทีก่ ลายมาเป็น อาชญากรต้องคดีทุจริตจนถูกออกจากราชการมีอยู่มากมาย จนภาคสังคม แบกรับเอาไวไ้ มไ่ หว เกดิ การเดนิ ขบวนต่อตา้ นและเรียกร้องให้จัดการแก้ไขปัญหาน้ีในทันทีด้วยการจัดต้ัง

66 องคก์ รเข้ามาดูแลจดั การปัญหาการทจุ ริตคอรร์ ปั ช่นั ขนึ้ เปน็ การเฉพาะที่ขึ้นตรงกับผู้ว่าการเกาะฮ่องกง จนในท่สี ดุ ก็ไดก้ อ่ ตง้ั หน่วยงานพิเศษนี้ข้นึ มาในปี 1974 เรียกว่า คณะกรรมการอิสระปูองกันการทุจริต คอรัปช่ัน (The Independent Commission Against Corruption – ICAC) (Jean Au Yeung, February, 2000) จากบทเรียนด้านการต่อต้านการทุจริตคอรัปชั่นของฮ่องกงนั้น พบว่าประสบผลสาเร็จ และนาความเปลยี่ นแปลงหลายประการ ดังนี้ (วิภาส ทองสุทธิ์, 2551, น. 85-90) 1. การเปล่ียนแปลงด้านวัฒนธรรม (cultural change) กล่าวคือ จากอดีตคนฮ่องกง ยอมรบั ไดก้ ับการทุจริตประพฤติมิชอบในหลายวงการ ปัจจุบันทัศนคติเปลี่ยนไปเป็นการปฏิเสธอย่างสิ้นเชิง ในสายตาของนานาประเทศตอ่ ฮอ่ งกงก็มีระดบั ดีขึน้ มาก ดังจะเห็นได้จากการสารวจด้านความโปร่งใส หรอื ประเทศที่มกี ารทจุ ริตตา่ ที่สดุ ฮ่องกงมักจะติดอนั ดับตน้ ในเอเชียเสมอ 2. บริการสาธารณะมีความใสสะอาดขึ้น (a cleaner public service) นับได้ว่าปัจจุบัน การบริการสาธารณะของฮ่องกงมีพื้นฐานใสสะอาดมากย่ิงข้ึน หากเปรียบเทียบตัวเลขรายงานการทุจริต ทเ่ี กิดขึ้นของ ICAC เมือ่ ปี 1974 ซ่ึงเป็นปีแรกของการดาเนินงาน พบว่ามีรายงานการทุจริตในภาครัฐ รวม 86% จากรายงานทั้งหมด เม่ือปี 1999 พบว่าตัวเลขลดเหลือเพียง 41% เช่นเดียวกับรายงาน การทุจริตของสานักงานตารวจฮ่องกงในปี 1974 คิดเป็น 45% แต่ในปี 1999 เหลือเพียง 16% เป็นต้น ความสาเร็จน้ีเกิดขึ้นได้ ไม่ใช่เฉพาะแต่ผลงานของ ICAC เท่านั้น แต่เป็นความสาเร็จอันเนื่องมาจาก การส่งเสรมิ หลักปฏบิ ัตแิ ละคาประกาศใช้ซึ่งแนวทางการขัดกนั ของผลประโยชน์ ซ่ึงมีการยึดถือปฏิบัติ ในหน่วยงานองคก์ รของรัฐโดยแพร่หลาย 3. ความตื่นตัวของภาคเอกชน (a vigilant private sector) แม้เป็นเรื่องยากท่ีจะ ขจัดการคอร์รัปชั่นให้หมดไปจากแวดวงธุรกิจเอกชน ปัจจุบัน พบว่านักธุรกิจในฮ่องกงจานวนมากมี ความต่นื ตัวและตระหนกั ถงึ ผลร้ายของการคอร์รัปชน่ั ทที่ า้ ยสุดอาจทาลายช่ือเสียงและธุรกิจของพวกเขา ลงได้ ทัศนคติน้ีตรงข้ามกับในอดตี ท่พี วกเขาเป็นปฏปิ ักษก์ บั ICAC ธรรมาภบิ าล (Good Governance) ในสาธารณรฐั สงิ คโปร์ มาเลเซียได้นาธรรมาภบิ าลมาใช้โดยนักปฏริ ูปเพื่อทจ่ี ะมีการปฏิรูปการเมือง ขณะที่ใน ประเทศสิงคโปร์ธรรมาภิบาลได้ถูกนามาใช้ปูองกันการปฏิรูป สอดคล้องกับงานวิจัยของคราด (Clake & Vicki Clinell Burge) ได้ทาการวิจัยเร่ือง การใช้หลักธรรมาภิบาลในการกระจายอานาจการปกครอง ระบอบประชาธิปไตยในประเทศกาน่า พบวา่ ในประเทศที่ดอ้ ยพัฒนาการปกครองตามระบอบประชาธิปไตย ได้มีการกระจายอานาจจากส่วนกลางไปสู่ท้องถิ่น โดยประชาชนมีส่วนร่วมมากขึ้น ทาให้เกิดกลยุทธ การพัฒนาที่เป็นจริงเป็นจัง มีการปรับตัวในการปฏิบัติต่างๆ ของท้องถ่ิน โดยใช้หลักธรรมาภิบาลให้ เหมาะสมกับท้องถิ่น จนถือเป็นกุญแจสาคัญการใช้หลักธรรมาภิบาล ทาให้เกิดการเปล่ียนแปลงไปใน ทางทีด่ ี แตก่ ็คงยังมีปญั หาอยู่จากการที่ยังคงมีการถือพรรคถือพวกพ้อง สาธารณรัฐสิงคโปร์เป็นประเทศเดียวในเอเชียที่ได้รับการจัดอันดับจาก Transparency International ให้อยู่ในอันดับ 1 ใน 10 ของประเทศท่ีมีคอรัปชั่นน้อยท่ีสุดในโลก นับแต่การจัดอันดับ มาตงั้ แตป่ ี 2538 เป็นต้นมา

67 การทส่ี าธารณรฐั สิงคโปร์สามารถมอี นั ดบั การคอรัปชั่นน้อยท่ีสุดติดอันดับหน่ึงในสิบ ของโลกมาอยา่ งตอ่ เนื่องมาจากปัจจัยหลายประการคือ ปัจจัยทีห่ นง่ึ ภาวะผนู้ าของประเทศ กล่าวไดว้ า่ นับแต่ก่อต้ังประเทศตั้งแต่วันท่ี 9 สิงหาคม ค.ศ. 1965 หลังจากแยกตัวออกมาจากสหภาพมาลายาเนื่องจากปัญหาทางเช้ือชาติกับมาเลเซีย โดย นายลี กวนยู เปน็ นายกรฐั มนตรคี นแรกและอยู่ในตาแหนง่ ยาวนานประมาณสามสิบปี นายลี กวนยู นบั เป็นผนู้ าประเทศที่เปน็ แบบอย่างของผนู้ าที่เสียสละยึดประโยชน์ประเทศ ชาตเิ ป็นสาคญั แตกต่างไปจากผู้นาของหลายประเทศในภูมิภาคนี้ที่มักใช้อานาจในตาแหน่งเพื่อแสวงหา ผลประโยชน์สว่ นตนและพวกพ้อง ปจั จัยท่ีสอง นายลี กวนยู นายกรฐั มนตรีคนแรกของประเทศให้ความสาคัญกับการพัฒนา ทรพั ยากรคนของสงิ คโปรใ์ ห้เป็นคนทีม่ คี ุณภาพสงู เพ่ือเป็นกาลงั สาคญั ของการพัฒนาประเทศ เนื่องจาก สาธารณรัฐสิงคโปร์ไม่มีทรัพยากรธรรมชาติใดๆ นอกจากคนสิงคโปร์เท่าน้ัน ดังนั้น การศึกษาของสิงคโปร์ จึงมีมาตรฐานท่สี งู เทยี บเท่าสถาบันการศึกษาช้ันนาของโลกส่งผลให้ประชากรสิงคโปร์ได้รับการศึกษา ท่สี ูง และเปน็ ทรพั ยากรมนุษยท์ ี่มคี ณุ คา่ สาหรับประเทศ ปัจจัยที่สาม การบังคับใช้กฎหมายอย่างจริงจัง เสมอภาคภายใต้กฎหมายเดียวกัน เพือ่ สรา้ งใหส้ ังคมสงิ คโปรเ์ ปน็ สงั คมทม่ี ีระเบยี บวนิ ัย เสมอภาคกันโดยไม่คานึงถึงความแตกต่างทางเช้ือชาติ ศาสนาทาให้คนในสาธารณรฐั สงิ คโปร์ที่มีอย่หู ลากหลายเช้อื ชาตสิ ามารถอยู่รว่ มกันอยา่ งสนั ติ ดังนั้น แม้ว่า สาธารณรัฐสิงคโปร์จะมีรูปแบบการเมืองการปกครองแบบประชาธิปไตย ก็ตาม แต่สทิ ธิทางการเมืองบางอย่างของประชาชนก็ถูกงดเว้น เช่น สิทธิในการแสดงออกทางการเมือง การประท้วง เป็นต้น ซึ่งก็มีคาอธิบายจากอดีตผู้นาประเทศว่า เป็นประชาธิปไตยแบบสิงคโปร์เพื่อทา ใหป้ ระเทศสามารถพัฒนาประเทศไปได้ในบรบิ ทของสิงคโปร์ท่ีแตกต่างจากประเทศตะวันตก ปัจจัยท่ีสี่ การให้ค่าตอบแทนกับบุคลากรของรัฐที่สูง บุคลากรภาครัฐของสิงคโปร์ได้รับ ค่าตอบแทนทส่ี ูงใกลเ้ คยี งกบั ภาคธรุ กิจเอกชนทาใหส้ ร้างแรงจงู ใจในการปฏิบัติงาน และไม่ไปแสวงหา ผลประโยชนใ์ ดๆ จากตาแหน่ง สาธารณรัฐสงิ คโปร์มอี งคก์ รทีท่ าหนา้ ที่ปอู งกันและปราบปรามการทุจริตคล้ายกับ ปปช. ของไทยคอื Corrupt Practices Investigation Bureau ซ่ึงมหี นา้ ที่สาคัญ คือ 1. ทบทวนวิธีการทางานอยา่ งสมา่ เสมอ (Review of Work methods) 2. การยนื่ แสดงการไม่มีหนี้สนิ ใด ๆ (Declaration of Non–Indebtedness) 3. การย่ืนบัญชที รพั ยส์ นิ และการลงทนุ (Declaration of Assets and investment) 4. การไมร่ ับของขวัญใดๆ (Non–acceptance of gifts) กล่าวไดว้ า่ สาธารณรัฐสิงคโปร์ประสบความสาเร็จในการต่อสู้กับการคอรัปชั่นเนื่องจาก ปจั จัยทกี่ ลา่ วมาขา้ งต้น (ปธาน สุวรรณมงคล, 2558 น. 48-50) ธรรมาภิบาล (Good Governance) ในประเทศฟลิ ปิ ปนิ ส์ ประเทศฟิลิปปินส์ได้นาหลักธรรมาภิบาลมาช่วยในการปฏิรูปภาครัฐหลังภาววะวิกฤต เศรษฐกิจในภูมิภาคเอเชีย โดยจัดตั้งโครงการ Philippine Quality Award: PQA ในปี พ.ศ. 2540 เพื่อสร้างคุณภาพของหน่วยงานภาครัฐด้วยการใช้คุณลบักษณะของ Total Quality Management:

68 TQM มาเปน็ แคร่ืองมือนาไปสู่หลักธรรมาภิบาลของประเทศ PQA จะประเมินคุณลักษณะของ TQM 7 ประการ ซงึ่ แต่ละคณุ บลักษณะมีความสอดคล้องกับการช้ีวัดระดับการมีธรรมาภิบาลในองค์ประกอบ ต่าง ๆ ดังนี้ 1) Public accountability คือ ความรับผิดชอบต่อความต้องการของประชาชนและ ความสามารถในการตรวจสอบการปฏิบัติงานของรัฐได้ 2) Transparency คือ คุณภาพของความโปร่งใส ในการดาเนนิ งานทกุ อยา่ งของรฐั และความสามารถในการให้บริการข้อมูลที่ถูกต้องและรวดเร็วของหน่วยงาน ของรัฐ 3) Efficiency คือ ระดับและคุณภาพของการให้บริการประชาชนภายใต้ทรัพยากรท่ีมีอยู่ 4) Results Focus คือการให้ความสาคญั กับผลการดาเนินงานและเงื่อนไขของทรัพยากร 5) Empowerment คือ การประสานงานและความร่วมมือของหน่วยงานต่าง ๆ เพื่อให้การบริการท่ีดีแก่ประชาชน 6) Predictability of policies คือ ความคงเส้นคงวาและความยุติธรรมในการปฏิบัติทางกฎหมาย กฎ ระเบียบ และนโยบาย 7) Social development orientation คือการพัฒนาคุณภาพของชีวิตและ ความเป็นอยู่ของประชาชน 8) Competitiveness คือ การกระตุ้นให้เกิดการแข่งขันในการพัฒนาคุณภาพ ของสินคา้ และบริการในราคาย่อมเยาว์ 9) Participation คือความยืดหยุ่นของโครงสร้างของรัฐ และ การทีม่ กี ลไกของรัฐทเี่ ปดิ โอกาสใหผ้ ู้มีสว่ นได้เสียสามารถแสดงความคิดเห็น หรือมีส่วนร่วมในการตัดสินใจ ของรัฐ 10) Sound economic management คือศักยภาพและความเป็นไปได้ของการบริหารของ หน่วยงาน ได้มีงานวิจัยของ ฟิลิป คิมเมท (Kimmet Philip, 2005, p. 32) ได้ศึกษาวิจัยเร่ือง การนา หลักธรรมาภิบาลมาใช้ในระบอบการเมืองการปกครองอาเซียน 4 ประเทศ งานวิจัยน้ีพบว่าในประเทศ ท่พี ัฒนาแล้ว หลกั ธรร-มาภิบาลได้ถูกนามาใช้ในเชิงกลยุทธ์ทางการเมืองมากกว่าการนาเน้ือหาสาระไป ประยกุ ต์ใช้ในเชงิ นโนบาย โดยเฉพาะอย่างงานวจิ ยั น้ีเก่ียวกบั การนาหลักธรรมาภิบาลไปใช้ในประเทศ เอเชียตะวนั ออกเฉียงใต้ 4 ประเทศ ไดแ้ ก่ ฟลิ ปิ ปนิ ส์ ไทย มาเลเซีย และอินโดนีเซีย โดยพิจารณาเป็น ประเทศไปและเปรียบเทียบกบั กรณศี กึ ษา โดยศกึ ษาวา่ ประเทศเหลา่ นม้ี กี ารนาหลักธรรมาภิบาลไปใช้ อย่างไรบ้าง รวมไปถึงการมสี ่วนรว่ มของหลกั ธรรมาภบิ าล ในการเลือกตงั้ ปี 2004 ซ่ึงพบว่า หลักธรรมาภิบาล ไดถ้ ูกนาไปใชอ้ ย่างกว้างขวาง และเป็นประเด็นสาคัญในการปฏิรูป รูปแบบการปกครอง นอกจากนั้น ประเทศในเอเซียตะวนั ออกเฉียงใตท้ ่ไี ดก้ ลา่ วมาน้ี ยงั ได้เรียนรูใ้ นการนาหลักธรรมาภิบาลเพ่ือการพัฒนา การเมือง การปกครอง โดยเน้นการนาหลักธรรมาภิบาลไปใช้พัฒนาบ้านเมือง โดยเฉพาะในสภาวะท่ี บ้านเมืองมีความไม่แน่นอน และเศรษฐกิจคับขัน เพ่ือเป็นรูปแบบและเป็นหนทางในการบริหารประเทศ ใหม่ ๆ เนื่องจากหลักธรรมาภบิ าลช่วยสนับสนุนการเมอื ง การปกครอง ซงึ่ แนวคิดของหลักธรรมาภิบาล ทีม่ าจากชาตติ ะวันตก ซึ่งก่อให้เกิดรูปแบบการบริหารใหม่ ๆ และก่อให้เกิดการพัฒนาทางประชาธิปไตย ซ่ึงนน้ั กค็ อื หนึง่ ในจดุ ประสงค์สาคญั ของหลักธรรมาภบิ าลนน่ั เอง จากท่ีได้ศึกษาการบริหารจัดการที่ดี หรือธรรมาภิบาล (Good Governance) จาก หลากหลายประเทศ ผู้ศึกษาพอสรุปได้ว่า องค์ประกอบของวิธีการปกครองท่ีดีน้ันควรจะเน้นท่ีกฎเกณฑ์ ท่ีสามารถนามาปฏิบัตไิ ดส้ อดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงที่เกิดข้ึน การวางระบบ โครงสร้างองค์กร กระบวน การบริหารที่ต่อเนื่อง จริงจังและความสัมพันธ์ร่วมกันท้ังของภาครัฐ ภาคธุรกิจเอกชน และภาคประชา สงั คม ในการบริหารจัดการเศรษฐกจิ การเมอื งและสงั คม

69 ธรรมาภบิ าลในการบรหิ ารภาครัฐไทย ระบบบริหารภาครัฐไทยหรอื ระบบราชการไทยเป็นระบบท่ีอยู่คู่กับสังคมไทยมาช้านาน ต้ังแตก่ อ่ ตั้งอาณาจกั รย้อนไปถึงสมัยสุโขทัยเร่ือยมาถึงสมัยกรุงรัตนโกสินทร์และปัจจุบัน อาจกล่าวได้ วา่ ระบบบริหารภาครฐั ไม่เคยลม่ สลายในขณะที่มกี ารเปลีย่ นแปลงผปู้ กครองตลอดเวลา บางช่วงเวลา ระบบบริหารภาครัฐกลายเป็นอาณาจักรท่ีซ้อนอาณาจักรหรือเป็นอานาจรัฐท่ีซ้อนอยู่ในรัฐเช่น บาง ช่วงเวลาที่ “อามาตย”์ หรอื “ขา้ ราชการ”มอี านาจในการเมอื งการบริหารโดยตรง เช่น ดารงตาแหน่ง นายกรฐั มนตรหี รือรฐั มนตรี เปน็ ต้น ในระบอบสมบรู ณาญาสิทธิราชย์ ผู้ปกครองหรือกษัตริย์ทรงเป็นผู้ใช้อานาจสูงสุดใน การบริหารกิจการของบ้านเมือง โดยมีข้าราชการเป็นกลไกในการใช้อานาจของพระมหากษัตริย์ ซ่ึง หากจะกลา่ วไปแล้ว หลักคิดในธรรมาภิบาล หรือ good governance ซ่ึงมาจากต่างประเทศและเข้า มาสู่สังคมไทยในยุคสมัยระบอบประชาธิปไตยน้ัน ในความเป็นจริงแล้ว ก็มิใช่เรื่องใหม่ทั้งหมดแต่ประการ ใดเลย เพราะผู้ปกครองในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มีหลักการสาคัญที่ยึดถือปฏิบัติมาช้านาน ไดแ้ ก่ “หลกั ทศพิธราชธรรม” นน่ั เอง หลกั ทศพธิ ราชธรรมนับเป็นหลกั คดิ และหลกั ปฏบิ ตั ิทเ่ี ปน็ เสมือนเสาเอกของการปกครอง รัฐไทยสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาช้านาน ประกอบด้วย 1) ทาน การให้ 2) ศีล ความประพฤติที่ดี งามท้ังกาย วาจา ใจ 3) บริจาค การเสียสละและความสุขส่วนตนเพื่อความสุขส่วนรวม 4) ความซ่ือตรง การไม่แสวงหาผลประโยชน์โดยไม่ชอบ 5) ความอ่อนโยน การมีอัธยาศัยอ่อนโยน 6) ความเพียร 7) ความไม่โกรธ ความไม่แสดงความโกรธ 8) ความไม่เบียดเบียน การไม่เบียดเบียน 9) ความอดทน การมีความอดทนต่อส่ิงทั้งปวง 10) ความยุตธิ รรม ความหนักแน่น ถือความถกู ต้อง เท่ียงธรรมเป็นหลกั ท้ังนี้ จะเห็นได้ว่า หลักทศพิธราชธรรมเป็นหลักท่ีอยู่บนพ้ืนฐานของค่านิยม วัฒนธรรม ประเพณีของคนไทยอยู่มากซึ่งต่างไปจากธรรมาภิบาลของสังคมตะวันตกอยู่พอสมควร เช่น การให้ การบริจาค ความอ่อนโยน ความเพียร ความไม่โกรธ ความอดทน เป็นต้น อันเป็นส่ิงท่ีธรรมาภิบาล ของประเทศตะวันตกหรือค์การระดับระหว่างประเทศไม่ให้ความสาคัญ แต่ในมุมมองของสังคมไทยกลับ ให้ความสาคญั ในเรอื่ งดงั กลา่ วเหล่าน้ี เพราะสอดคล้องกับค่านิยม วัฒนธรรม ประเพณีของคนไทยมา ชา้ นานตัง้ แตอ่ ดีตจนถึงปัจจบุ ัน หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชมาเป็นระบอบ ประชาธปิ ไตยในปี พ.ศ. 2475 หลักทศพิธราชธรรม ดูและลดความสาคัญไปตามสถานภาพของสถาบัน พระมหากษัตริย์ซ่ึงอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ และความสนใจของผู้ปกครองในยุคประชาธิปไตยหันไปสนใจ หลักประชาธปิ ไตยซึ่งให้ความสาคญั กับหลักสทิ ธิเสรภี าพ ความเสมอภาคมากขนึ้ หลักธรรมาภิบาลไดเ้ ข้ามาสสู่ งั คมไทยในปลายทศวรรษ 2530 หลังเหตุการณ์พฤษภาทมิฬ ซึง่ จุดประกายตอ่ ตา้ นผปู้ กครองทเ่ี ขา้ มาโดยวิถีที่ไม่สอดคล้องกับหลักการของประชาธิปไตยและไม่ยึด คามนั่ สัญญาท่ใี หไ้ วต้ อ่ สาธารณะ หลังจากนน้ั ไม่นาน หลักธรรมาภิบาลเข้ามาถูกจังหวะเวลาในชว่ งของวิกฤตทางเศรษฐกิจ ที่เกิดข้ึนกับประเทศไทยที่เรียกวา่ “วิกฤติต้มยากุ้ง” อนั เน่ืองมาจากความไม่พอเพียงของนักธุรกิจ นกั ลงทนุ ความไมโ่ ปร่งใสในการปฏบิ ัติหนา้ ทีข่ องเจ้าหนา้ ที่ของรัฐ การแทรกแซงของนักการเมืองในกิจการธนาคาร และสถาบนั การเงิน ทาใหร้ ัฐบาลไทยตอ้ งหันไปขอความชว่ ยเหลอื จากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ

70 หรือ International Monetary Fund (IMF) ซ่ึงก็มีเงื่อนไขให้ประเทศไทยต้องปฏิบัติตามน้ัน คือ ต้องมีการปฏิรูประบบกฎหมาย และการปฏิรูประบบบริหารภาครัฐ โดยในปี พ.ศ. 2542 มีการวาง ระเบียบสานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการสร้างระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมท่ีดี พ.ศ. 2542 และมีผลใช้บังคับกับหน่วยราชการของรัฐตั้งแต่วันที่ 11 สิงหาคม 2542 (แต่ได้มีการยกเลิกไปแล้ว) โดยมีหลักการสาคัญ 6 ประการได้แก่ 1) หลักนิติธรรม 2) หลักคุณธรรม 3) หลักความโปร่งใส 4) หลกั การมสี ว่ นร่วม 5) หลกั ความรับผดิ ชอบ 6) หลกั ความคุ้มค่า นอกจากน้ี แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับท่ี 8 (พ.ศ. 2540– 2544) ยงั ได้กาหนดว่า การบริหารจัดการประเทศต้องมีการเสริมสร้างหลักธรรมาภิบาลให้เข้มแข็งเพื่อให้ระบบ บรหิ ารจัดการทีด่ ีหรอื หลกั ธรรมาภบิ าลเป็นยุทธศาสตรห์ ลกั ในการปูองกันและแกไ้ ขปัญหาท่ีมีการหมกั หมม มานาน ในปี 2545 มีการแก้ไขพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับท่ี 5) มาตรา 3/1 มีจุดมุ่งหมายว่า การบริหารราชการจะต้องเป็นไปเพ่ือประโยชน์สุขของประชาชนเกิด ความสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐ ความมีประสิทธิภาพ ความคุ้มค่าเชิงภารกิจของรัฐ การลดขั้นตอน การปฏิบัติงาน การลดภารกิจและยุบเลิกหน่วยงานท่ีไม่จาเป็น การกระจายภารกิจและทรัพยากรให้ แก่ท้องถ่ิน กระจายอานาจการตัดสินใจ การอานวยความสะดวกและสนองตอบความต้องการของ ประชาชน หลังจากปี 2545 ไม่ถึงปีก็มีกฎหมายสาคัญที่เกี่ยวข้องกับธรรมาภิบาลโดยตรง คือ พระราชกฤษฎกี าว่าด้วยหลกั เกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองท่ีดี พ.ศ. 2546 ได้วางแนวทาง การบริหารกจิ การบ้านเมอื งทด่ี ี หรือ “ธรรมาภบิ าล” ไว้ใหห้ นว่ ยงานของรฐั ต้องยึดถือปฏบิ ตั ิ คอื 1. เกิดประโยชน์สขุ ของประชาชน 2. เกดิ ผลสมั ฤทธ์ติ อ่ ภารกิจของรฐั 3. มีประสทิ ธภิ าพและมีความคุ้มคา่ ในเชิงภารกจิ ของรัฐ 4. ไม่มีขั้นตอนการปฏบิ ตั งิ านเกิดความจาเป็น 5. มีการปรับปรงุ ภารกจิ ของสว่ นราชการใหท้ นั ตอ่ เหตุการณ์ 6. ประชาชนไดร้ ับการอานวยความสะดวกและได้รับการตอบสนองความตอ้ งการ 7. มีการประเมนิ ผลการปฏบิ ตั ิงานอย่างสม่าเสมอ หลักธรรมาภิบาลท่ีนามาใช้ในประเทศไทย สาเหตุมาจากการเกิดวิกฤติเศรษฐกิจใน ปี 2540 ท่ีส่งผลกระทบต่อทุกภาคส่วนของสังคม สาเหตุสาคัญเกิดจากความบกพร่อง ความอ่อนแอ และหยอ่ นประสทิ ธิภาพของกลไกดา้ นการบรหิ ารจัดการในระดบั ชาตแิ ละระดับองค์กรทั้งในภาครัฐและ เอกชน รวมไปถงึ การทุจรติ และการกระทาผิดจริยธรรมในวิชาชีพ พิจารณาได้จากการขาดกลไก และ กฎเกณฑท์ ดี่ พี อในการบริหารกจิ การบา้ นเมอื งและสงั คม พบวา่ กลไกที่มีอยู่บกพร่อง รวมถึงเม่ือถูกกระทบ แลว้ ยังไมส่ ามารถปรับเปล่ียนกลไกและฟันเฟืองการบริหารจัดการต่าง ๆ ของภาครัฐและเอกชนทันต่อ สถานการณ์ได้ ความอ่อนด้อยและถดถอยของกลุ่มข้าราชการหรือนักวิชาการ ควรจะต้องมีบทบาทสาคัญ ในการศึกษา ค้นคว้า เสนอแนะนโยบายและแก้ไขข้อบกพร่องต่าง ๆ ที่จาเป็นในการบริหารประเทศ ระบบการตัดสนิ ใจและบริหารจัดการทั้งภาครัฐและภาคธุรกิจเอกชนมีลักษณะท่ีขาดความโปร่งใส บริสุทธ์ิ และยตุ ิธรรม สง่ ผลใหต้ ัวระบบเองไม่มีประสทิ ธิภาพ ขณะเดยี วกนั กเ็ ปดิ โอกาสหรอื ชอ่ งทางใหเ้ กิดการฉ้อฉล

71 ผดิ จริยธรรมในวิชาชีพขึ้นได้ ประชาชนขาดข้อมลู ขา่ วสาร ขาดความรูค้ วามเข้าใจเก่ียวกับสถานการณ์ บ้านเมืองอย่างชัดเจน จงึ ทาให้ไม่มีโอกาสในการร่วมตัดสินใจและร่วมแก้ไขปัญหาการทุจริตประพฤติ มิชอบทงั้ ในภาครัฐและเอกชน ซ่งึ เกิดข้นึ อยา่ งกว้างขวางและมีการร่วมกนั ทาการทุจริตอย่างเป็นกระบวนการ ดงั นั้น การแกไ้ ขปญั หาอย่างยง่ั ยนื กค็ ือ การขจดั สาเหตขุ องปญั หาดังกลา่ วข้างตน้ โดยการสรา้ งธรรมาภบิ าล เพื่อการบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี ให้ปรากฏเป็นจริงในภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชน ดงั ภาพท่ี 6 การบริหารจัดการท่ีดี (Good Governance) ธรรมาภบิ าล ความดงี าม ความยุติธรรม คคคค รัฐ ประชาชน ภาพท่ี 6 โครงสร้างของธรรมาภิบาล ทีม่ า: ศรพี ัชรา สิทธกิ าจร แก้วพิจติ ร, 2551, น. 64 หลกั ธรรมาภบิ าลในรัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย หลักธรรมาภิบาลยังได้ถูกนาไปบัญญตั ไิ ว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 โดยมีหลักการสาคัญ ได้แก่ การสร้างความโปร่งใสในการบริหารประเทศ การตรวจสอบการใช้ อานาจรฐั การมีสว่ นร่วมของทุกภาคส่วนท้ังระดับชาติ ระดับท้องถิ่น ระดับชุมชน ในรัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจกั รไทย พุทธศกั ราช 2550 บญั ญัตไิ ว้ ดงั นี้ มาตรา 74 วรรคหน่ึง “บุคคลผู้เป็นข้าราชการ ข้าราชการลูกจ้างของหน่วยราชการ หน่วยงานของรฐั รฐั วสิ าหกิจ หรือเจ้าหน้าท่ีอ่ืนของรัฐมีหน้าที่ดาเนินการให้เป็นไปตามกฎหมายเพ่ือรักษา ประโยชน์ส่วนรวม อานวยความสะดวก และให้บริการแก่ประชาชนตามหลักธรรมาภิบาลของการบริหาร กิจการบา้ นเมอื งท่ดี ี” มาตรา 78 “รัฐต้องดาเนินการตามแนวนโยบายในด้านการบริหารราชการแผ่นดิน โดยพัฒนาระบบงานภาครัฐโดยมุ่งเน้นการพัฒนาคุณภาพ คุณธรรม และจริยธรรมของเจ้าหน้าท่ีของ รัฐควบคไู่ ปกบั การปรับปรงุ รูปแบบและวิธีการทางาน เพ่ือใหก้ ารบริหารราชการแผ่นดินเป็นไปอย่างมี ประสทิ ธิภาพ และสง่ เสริมให้หน่วยงานของรัฐใช้หลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีเป็นแนวทางใน การปฏิบัติราชการ และจัดระบบงานราชการและงานของรัฐอย่างอื่น เพ่ือให้การจัดทาและการให้บริการ สาธารณะเปน็ ไปอยา่ งรวดเร็ว มปี ระสิทธภิ าพ โปรง่ ใสและตรวจสอบไดโ้ ดยคานงึ ถึงการมีส่วนร่วมของ ประชาชน”

72 ธรรมาภบิ าลกับแผนยุทธศาสตร์การพัฒนาระบบราชการไทย ผลจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 นามาสู่การพัฒนาระบบ บริหารภาครัฐหรอื ระบบราชการโดยคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร) กาหนดแผนยุทธศาสตร์ การพัฒนาระบบราชการไทย (พ.ศ. 2551 – 2555) โดยมีเปูาหมายหลักเพ่ือประโยชน์สุขของประชาชน โดยมปี ระเด็นหลัก 4 ประเด็น ได้แก่ (สานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ, 2558 อ้างถึงใน ปธาน สุวรรณมงคล, 2558, น. 62) ประเด็นยุทธศาสตรท์ ี่ 1 ยกระดับการให้บรกิ ารและการทางานเพื่อตอบสนองความคาดหวัง และความต้องการของประชาชนท่ีมีความสลับซับซ้อน หลากหลาย และเปล่ยี นแปลงไปอย่างรวดเร็ว ประเด็นยุทธศาสตร์ท่ี 2 ปรับรูปแบบการทางานให้มีลักษณะเชิงบูรณาการ เกิด การแสวงหาความรว่ มมือและสร้างเครอื ข่ายกบั ฝาุ ยต่าง ๆ รวมทง้ั เปิดใหป้ ระชาชนเข้ามีส่วนร่วม ประเดน็ ยุทธศาสตร์ท่ี 3 มุ่งสู่การเป็นองค์การท่ีมีขีดสมรรถนะสูงบุคลากรมีความพร้อม และความสามารถในการเรยี นรู้ คิดริเรมิ่ เปลีย่ นแปลงและปรบั ตัวอยา่ งเหมาะสมต่อสถานการณต์ ่างๆ ประเด็นยุทธศาสตรท์ ่ี 4 สร้างระบบการกากับดูแลตนเองทด่ี ี เกดิ ความโปร่งใส และ มั่นใจ และสามารถตรวจสอบได้ รวมท้ังทาให้บุคลากรปฏิบัติงานอย่างมีจิตสานึกความรับผิดชอบต่อ ตนเอง ต่อประชาชนและต่อสงั คมโดยรวม จากการทบทวนวรรณกรรมเก่ียวกับตัวแบบธรรมาภิบาล ทาให้เห็นได้ว่าในอนาคต อาจไม่สามารถคาดการณ์ได้ว่าจะมีการเพิ่มประเด็นใหม่และ/หรือยกเลิกประเด็นเดิมอันเป็นองค์ประกอบ ของหลักธรรมาภิบาลหรือไม่ แม้กระน้ันก็ดี หลักธรรมาภิบาลก็คงมีแก่นแกนที่สะท้อนหลักการทั้งหลาย ท่มี ีจุดมงุ่ หมายเพือ่ จะรกั ษา “ความสมดุล” ในมิติต่าง ๆ ไว้ เช่น หลักคุณธรรม ก็คือ การรักษาสมดุล ระหว่างตนเองกับผู้อ่ืน ไม่เบียดเบียนผู้อ่ืนหรือตัวเองจนเดือดร้อน หลักความโปร่งใส เป็นการเปิดโอกาส ให้ผทู้ เ่ี ก่ยี วขอ้ งมสี ว่ นร่วมตรวจสอบ ก็เพ่ือมุ่งให้ทุกฝุายที่เกี่ยวข้องได้เห็นถึงความสมดุลดังกล่าวว่าอยู่ ในวิสัยที่ยอมรับได้ ส่วนหลักความรับผิดชอบต้องสมดุลกับเสรีภาพ ซึ่งเป็นส่ิงสาคัญของทุกคน และ หลกั ความคมุ้ ค่าต้องสมดุลกับหลักการอื่น ๆ บางคร้ังองค์การอาจมุ่งความคุ้มค่าจนละเลยเรื่องความเป็น ธรรมหรือความโปรง่ ใส หรือบางคร้งั ที่องคก์ ารโปรง่ ใสมากจนคู่แขง่ ขนั ลว่ งรคู้ วามลับท่ีสาคญั ในการประกอบ กิจการ เป็นตน้ ดังนัน้ ความสมดลุ หรอื ความเป็นธรรมจึงเปน็ ส่วนประกอบที่สาคญั ของธรรมาภบิ าลดว้ ย ในปจั จุบัน หากจะวเิ คราะห์องค์ประกอบสาคัญท่ีควรจะมีอยู่ในแนวคิดธรรมาภิบาล น้ันอย่างน้อยที่สุดน่าจะประกอบด้วยคุณลักษณะสาคัญ 3 ประการ ดังน้ี (Simonis, 2004 อ้างถึงใน ลาชติ ไชยอนงค์, 2556) 1. ธรรมาภิบาลเกิดขึน้ จากหลกั แหง่ ความสัมพันธ์ การสนบั สนุน และความร่วมมือท่ี เกิดขึ้นระหว่างภาครัฐ (Government) ภาคเอกชน (Private Sector) และภาคประชาสังคม (Civil Sector) ธรรมชาติของความสัมพันธ์ระหว่าง 3 ภาคส่วนนี้ เกิดขึ้นจากความปรารถนาที่จะมีกลไก เสริมสร้างความเข็มแข็งท่ีเอ้ืออานวยต่อปฏิสัมพันธ์ระหว่างกัน เพ่ือจะนาไปสู่การแก้ไขวิกฤติการณ์ต่าง ๆ ทเี่ กดิ ข้นึ ร่วมกนั 2. ธรรมาภิบาล หมายถึง องค์ประกอบทั้งหมดหรือบางส่วนขององค์ประกอบ ดังนี้ หลักการมีสว่ นรว่ ม (Participation) หลักความโปร่งใสในการตัดสินใจ (Transparency of Decision-

73 Making) หลักความพร้อมรับผิดชอบ (Accountability) หลักนิติธรรม (Rule of Law) และหลักการ คาดคะเนได้ (Predictability) 3. ธรรมาภิบาลคอ่ นข้างจะเปน็ เร่ืองแนวคิดเชิงปทัสถาน (Normative in Conception) เพราะคุณคา่ ตา่ ง ๆ ทหี่ นุนเสริมการดารงอยู่ของหลักการนี้ ล้วนเป็นคุณค่าท่ีเกิดขึ้นจากผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง และสถาบนั ต่าง ๆ ท่ีเกย่ี วข้องทงั้ ส้ิน อยา่ งไรก็ดี แมม้ ีผ้สู นใจให้ความสาคญั และพยายามนาหลักธรรมาภิบาลไปใช้ประโยชน์ อย่างหลากหลาย แต่ด้วยจุดประสงค์ท่ีต่างกัน ทาให้คาอธิบายแนวคิดธรรมาภิบาลน้ันมีอยู่มากมายและ คาอธิบายตา่ ง ๆ กม็ ีจุดเนน้ ทีท่ ั้งเหมอื นและแตกตา่ งกัน ข้นึ อยู่กับเปูาหมายของผู้ให้คาอธิบายเหล่าน้ัน ว่า ตอ้ งการให้ธรรมาภิบาลนาไปสูอ่ ะไร และอะไรคือแนวทางหรอื วธิ ีการที่จะไปให้ถึงเปูาหมายนั้น แต่ ไมว่ ่าธรรมาภิบาลจะถูกใช้เพ่ือสนับสนุนการสร้างกลไกท่ีมีประสิทธิผลในการผลิตและส่งมอบการบริการ สาธารณะแก่ประชาชน หรอื เพื่อสง่ เสริมศักยภาพของภาคเอกชนในการเปน็ ผู้นาพาความเจริญรุ่งเรือง ทางเศรษฐกจิ หรือเพือ่ นาพาความสงบและสันติสุขมาสู่สังคมก็ตาม องค์ประกอบซ่ึงเป็นเรื่องของตัวแบบ กรอบ เปาู หมาย วตั ถปุ ระสงค์ และแนวทางที่ต้องการมุ่งไปสู่ระบบและสังคมที่พึงปรารถนา หรืออาจ เรยี กว่าระบบและสังคมที่มีธรรมาภิบาลน้ัน ดูเหมือนจะไม่มีความแตกต่างกันมากนัก ในการศึกษาครั้งน้ี ผู้ศึกษาจึงใช้องค์ประกอบธรรมาภิบาลตามหลักทศธรรมของสถาบันพระปกเกล้า โดยถวิลวดี บุรีกุล และคณะ (2549) เป็นแนวคิดในการศึกษา ดว้ ยเหตผุ ลทวี่ ่า “ทศธรรม” เป็นหลกั การสาคญั ของธรรมาภบิ าล ในองคก์ ารภาครฐั เพราะเป็นหลกั การทข่ี ยายกรอบแนวคดิ หลักธรรมาภบิ าลท่ีมีหลกั การสาคัญตามระเบียบ สานักนายกรฐั มนตรีว่าด้วยการสร้างระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี พ.ศ. 2542 โดยนามา บูรณาการร่วมกันกับหลักการบริหารภาครัฐแนวใหม่ตามพระราชกฤษฎีกาว่าด้วย หลักเกณฑ์และวิธีการ บริหารกิจการบ้านเมืองท่ีดี พ.ศ. 2546 ท่ีมุ่งเน้นให้ประชาชนเป็นศูนย์กลาง มีการให้บริการเพื่อให้ ประชาชนพงึ พอใจ และยงั ให้ความสาคญั กับการพัฒนาระบบราชการให้สอดคล้องกับกระแสโลกาภิวัฒน์ มีการจัดการแนวใหม่ท่ีใช้ระบบข้อมูลท่ีทันสมัย ใช้เทคโนโลยีในการติดต่อสื่อสาร และมีการพัฒนา เป็นองค์การแห่งการเรียนรู้ แล้วสังเคราะห์ใหม่จัดทาเป็นหลักการสาคัญของธรรมาภิบาล รวม 10 องค์ประกอบ ซึ่งครอบคลมุ เกือบทุกมิติ สอดคล้องกับท่ี Rhodes (1996) กล่าวไว้ว่า ธรรมาภิบาลกับ การบริหารจดั การภาครฐั แนวใหม่ (NPM) ไดถ้ ูกนาเข้ามารว่ มกนั เพือ่ สนับสนนุ เสรีนิยมประชาธปิ ไตย สรปุ จากความหมายและแนวคิดเก่ียวกับธรรมาภิบาล (Good Governance) ท่ีนักวิชาการ และหน่วยงานต่าง ๆ ได้ให้ความหมายไว้นั้น นิยามความหมายของธรรมาภิบาลมีการให้ความหมาย อันหลากหลายท้ังจากองค์การและนักวิชาการต่างประเทศและประเทศไทย พอสรุปได้ว่า กระบวนการ หรือโครงสรา้ งการบริหารท่มี ปี ระสิทธภิ าพได้น้ัน ควรประกอบด้วย หลักนิติธรรม หลักคุณธรรม หลัก ความโปร่งใส หลักการมีส่วนร่วม และหลักความคุ้มค่า ธรรมาภิบาลเป็นแนวคิดหนึ่งที่มีการนามาใช้ และอา้ งถึงอยา่ งบ่อยครั้ง ดว้ ยความเชื่อที่ว่าการบริหารด้วยหลักธรรมาภิบาลก่อให้เกิดประสิทธิผลทั้ง ในระดับองคก์ ารและระดับบุคคล ซึ่งข้ึนอยู่กับลักษณะการปกครอง วัฒนธรรม และวัตถุประสงค์ของ ประเทศหรือองค์การต่าง ๆ แต่อย่างไรก็ตาม คานิยามเหล่าน้ันก็มักจะมีหลักการสาคัญท่ีตรงกัน จะ

74 ตา่ งกนั บ้างกเ็ ปน็ เรอ่ื งของรายละเอียดหรือเป็นเรื่องของถ้อยคาสานวน ซึ่งอาจสรุปได้ว่า ธรรมาภิบาล หมายถึง กฎเกณฑ์การปกครองบารุงรักษาบ้านเมืองท่ีดี ภายใต้การปฏิบัติ และวัตถุประสงค์ร่วมกัน กรอบในการบรหิ ารจัดการท่ีเน้นองค์ประกอบซึ่งจะทาให้เกิดการจัดการอย่างมีประสิทธิผล การอยู่ร่วมกัน อย่างมีความสงบสุข เป็นกลไก เครื่องมือและแนวทางการดาเนินงานที่เช่ือมโยงกันของภาคเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง การมีส่วนรว่ ม ความโปรง่ ใส ตรวจสอบได้ การกากับท่ีดี การดูแลที่ดี เพื่อประกัน ว่าองคก์ ารจะไม่มกี ารฉอ้ ราษฎรบ์ งั หลวง ไม่ด้อยประสิทธิผลในการบริหารและสนองตอบความต้องการ ของประชาชน รวมท้ังแนวทางการพัฒนาท่ีย่ังยืน เช่นเดียวกับตัวแบบธรรมาภิบาลก็มีหลายตัวแบบ แตล่ ะตัวแบบประกอบดว้ ยองค์ประกอบหลากหลายแตกต่างกันไป เพราะว่าการจัดวิธีการปกครองตาม หลักธรรมาภิบาลนั้นอาจไม่มีวิธีที่ดีที่สุดเพียงวิธีเดียว แต่องค์ประกอบที่ต่างกันนั้น ก็ย่อมต้องมีส่วนที่ คล้ายคลึงกันซ่ึงเป็นรากฐานของการสร้างธรรมาภิบาล ในการศึกษาครั้งน้ี ผู้ศึกษาใช้ตัวแบบธรรมาภิบาล ตามหลักทศธรรมของสถาบันพระปกเกล้า โดยถวิลวดี บุรีกุล และคณะ (2549) เป็นแนวคิดในการศึกษา ประกอบดว้ ย 1) หลักนติ ิธรรม 2) หลักคุณธรรม 3) หลักความโปร่งใส 4) หลักการมีส่วนร่วม 5) หลัก ความรับผิดชอบ 6) หลักความคุ้มค่า 7) การพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ 8) องค์การแห่งการเรียนรู้ 9) การบรหิ ารจดั การ และ 10) เทคโนโลยสี ารสนเทศและการสอื่ สาร ในฐานะท่ีระบบบริหารภาครัฐเป็นกลไกสาคัญของรัฐบาลในการขับเคล่ือนนโยบาย และยุทธศาสตรก์ ารพัฒนาประเทศให้ไปข้างหน้าตามท่ีมุ่งหวังไว้ อย่างไรก็ดี ระบบบริหารภาครัฐซ่ึงมี ขนาดใหญ่มากยังจาเป็นต้องได้รับการ “ปฏิรูป” อย่างต่อเนื่อง และจริงจังโดยเฉพาะในด้านการคอรัปช่ัน และความเป็นธรรมในการใช้อานาจซ่ึงยังเป็นปัญหาใหญ่ในระบบบริหารภาครัฐของไทย เราไม่อาจปฏิเสธ ได้วา่ การใหก้ ารศกึ ษาผ่านกระบวนการฝึกอบรมหรือการเรียนในระบบการศึกษาในระดับต่างๆ มีผลต่อ ทศั นคติคา่ นิยมพอสมควร แต่เราต้องเข้าไปถึงแก่นของปัญหา คือ ตัวบุคลากรในภาครัฐ ซ่ึงเป็นตัวละคร ท่สี าคญั ในการบรหิ ารงานภาครัฐ บคุ ลากรในภาครฐั ทั้งฝาุ ยการเมืองและฝุายข้าราชการประจาต้องมี จิตสานึกในการยึดประโยชน์สุขประชาชนและประเทศชาติเป็นเปูาหมายหลักของการปฏิบัติงานบน พ้ืนฐานของคุณธรรมจริยธรรมในการใช้อานาจรัฐที่กฎหมายให้ไว้ การยึดระบบคุณธรรม (Merit System) เปน็ พ้นื ฐาน และหาทางปูองกันและปราบปรามระบบอุปถัมภ์ที่แพร่ระบาดในระบบบริหารภาครัฐปัจจุบัน ให้ลดน้อยลง โดยการทาให้ระบบบริหารภาครัฐมีความโปร่งใส ตรวจสอบได้ ดังนั้นในโอกาสน้ี ผู้ศึกษา จึงขออัญเชิญพระบรมราโชวาทของพระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพลอดุลยเดชฯ รัชกาลท่ี 9 แห่งราชวงศ์จักรี ในโอกาสวันข้าราชการพลเรือนปี 2550 เพ่ือเป็นเคร่ืองเตือนใจให้ข้าราชการได้ใช้ เป็นแนวทางในการปฏิบัติหน้าและรับผิดชอบต่อประชาชนของพระองค์ท่าน อย่างมีธรรมาภิบาล (ปธาน สวุ รรณมงคล, 2558, น. 108) ดงั น้ี “งานของแผ่นดนิ นั้น เป็นงานส่วนรวม มีผลเกี่ยวเน่ืองถึงความเจริญขึ้น หรือเสื่อม ลงของบ้านเมืองและสขุ ทกุ ขข์ องประชาชนทุกคน ข้าราชการผู้ปฏิบัติ บริหารงานของแผ่นดิน จึง ต้องสานกึ ตระหนกั ในความรับผดิ ชอบในงานทีม่ ีอยู่ และตั้งใจพยามยามปฏิบัติหน้าท่ีโดยเต็มกาลัง ความสามารถ ด้วยความเข้มแข็ง สุจริต และด้วยปัญญารู้คิดพิจารณา ว่าสิ่งใดเป็นความเจริญ ส่งิ ใดเป็นความเสอ่ื ม อะไรเป็นสิง่ ทตี่ ้องทา อะไรเปน็ สิง่ ทต่ี ้องละเว้นและจากัดอยา่ งชัดเจน ถกู ตรง”

75 แนวคดิ วฒั นธรรมองคก์ าร ลักษณะสาคัญประการหน่ึงขององค์การ ก็คือ เป็นท่ีรวมของบุคคลซ่ึทางานร่วมกัน เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ขององค์การ (Kreitner, 1998) และในขณะเดียวกันก็บรรลุวัตถุประสงค์ส่วนตน ด้วย องค์การจึงคล้ายกับมนุษย์ กล่าวคือ องค์การมีระบบค่านิยมของตนเองซึ่งตามปกติทั่วไปแล้วเรียกว่า วัฒนธรรมองค์การ (Organizational Culture) เม่ือวัฒนธรรมองค์การเป็นตัวแทนค่านิยมและความเช่ือ ทีม่ ีความสมั พนั ธก์ ับบคุ ลากร โครงสรา้ งองค์การ และระบบการควบคุมท่ีทาให้เกิดบรรทัดฐานทางพฤติกรรม วัฒนธรรมองค์การจึงเป็นเคร่ืองมือในการควบคุมกลยุทธ์ขององคก์ ารอย่างหน่ึง และยังเป็นเครื่องมือที่ ใช้ในการส่ือสารให้บุคลากรในองค์การได้รับทราบแนวทางปฏิบัติต่าง ๆ ด้วย วัฒนธรรมองค์การของ แต่ละองค์การจึงจาเป็นต้องผ่านการทดสอบตามกาลเวลาจนเป็นที่ยอมรับจากบุคลากรในองค์การว่า สามารถแก้ปัญหาต่าง ๆ ขององค์การได้ โดยมีเปูาหมายเพ่ือความอยู่รอดขององค์การ (Schein, 1991, p. 6) ดงั นั้น การทีผ่ ู้บริหารมีความเข้าใจถึงวัฒนธรรมองค์การจะส่งผลดีและช่วยผู้บริหารในการวางแผน ต่าง ๆ เพ่ือมิให้ขัดต่อวัฒนธรรมองค์การ และเพ่ือให้เกิดความร่วมมืออันดีของบุคลากรในองค์การ (รังสรรค์ ประเสรฐิ ศรี, 2549, น.202) จากแนวคิดดังกล่าวทาให้เห็นได้ว่า วัฒนธรรมองค์การมีความสาคัญต่อความสาเร็จ ขององค์การอย่างสูง เพราะหน้าท่ีของวัฒนธรรมองค์การก็เพ่ือสร้างแนวทางการประพฤติปฏิบัติมาตรฐาน การปฏบิ ัตงิ าน และหนทางในการจัดการกับความสัมพันธ์ระหว่างบุคคลและสภาพแวดล้อม ซึ่งจะลด ความไมแ่ น่นอน เพ่มิ ความสามารถในการทานายได้ และเกิดการส่งเสริมความอยู่รอด รวมทั้งความเจริญ เติบโต วัฒนธรรมองค์การจึงทาหน้าท่ี 2 รูปแบบ กล่าวคือ การปรับตัวให้เข้ากับสภาพแวดล้อมภายนอก (External Adaptation) เพื่อให้องคก์ ารบรรลุวัตถุประสงค์ตลอดจนวิธีการที่ใช้เพ่ือให้บรรลุวัตถุประสงค์ และบูรณาการภายใน (Internal Integration) อันเป็นการแสวงหาวิธีท่ีจะช่วยให้สมาชิกในองค์การ สามารถแก้ปัญหา รวมทั้งทางานร่วมกันได้อย่างเหมาะสม (Schermerhorn, Hunt & Osborn, 2003, p. 7) ดังนั้น นักวิชาการจึงหันมาสนใจศึกษาแนวคิดทฤษฎีวัฒนธรรมองค์การมากย่ิงขึ้น อย่างไรก็ดี วัฒนธรรมองคก์ ารแบบหนึ่งอาจมปี ระสิทธผิ ลตอ่ องค์การในช่วงเวลาหน่ึง แต่เมื่อเวลาผ่าน ไป วัฒนธรรมองค์การแบบนั้นอาจกลายเป็นสิ่งขัดขวางความสามารถโดยรวมขององค์การ (Randy, 2004, p. 251) นอกจากนี้จุดเน้นของวัฒนธรรมองค์การของแต่ละองค์การยังมีความต่างกันออกไป ท้ังน้ี ขึ้นอยู่กับปัจจัยต่าง ๆ ที่มีอิทธิพลต่อองค์การ เช่น ลักษณะ ประเภท ขนาด ท่ีต้ัง ผู้นา พื้นฐานทาง ประวตั ศิ าสตร์ขององคก์ าร รวมทัง้ สภาพแวดล้อมทางเศรษฐกจิ สังคม การเมือง และเทคโนโลยสี ารสนเทศ คานิยามวัฒนธรรมองค์การ วฒั นธรรมองคก์ ารเป็นองค์ความรู้ทเ่ี กิดขึ้นจากการศกึ ษาและวเิ คราะห์องค์การอย่าง ลกึ ซงึ้ เชน่ เดียวกับประสทิ ธิผลองค์การ แม้จะศึกษาอย่างลึกซึ้งแต่ประเด็นด้านคานิยามก็มีนักวิชาการ ให้ความหมายวัฒนธรรมองค์การไว้หลากหลาย เช่น Smircich (1983, p. 339) อธิบายว่า วัฒนธรรม องค์การสามารถบ่งช้ไี ด้ว่ารปู แบบของคา่ นยิ ม ฐานคติ ความเข้าใจ หรือวิถีทางในการคิดท่ีมีการแบ่งปัน กันโดยบุคลากรในองค์การ และถูกนาไปถ่ายทอดอบรมให้แก่บุคลากรใหม่ว่าเป็นส่ิงท่ีถูกต้อง ซ่ึงสอดคล้อง

76 กับคานิยามของ Schein (1991, pp. 115-118) ท้ังยังสอดคล้องกับ Newtrom & Davis (2002, p. 486) และ Greenberg & Baron (2003, p. 668) ท่ีให้ความหมายวัฒนธรรมองค์การว่า หมายถึง ทัศนคติ ค่านิยม บรรทัดฐาน พฤติกรรม และความคาดหวัง ท่ีกาหนดข้ึนร่วมกันโดยบุคลากรในองค์การ ในขณะที่ Morgan (1986, p.120) พิจารณาวัฒนธรรมองค์การเปรียบเสมือนเปูาหมายข้างหน้าที่มีวิถีทาง ซ่งึ ถกู สรา้ งข้นึ จากกิจกรรมขององค์การ โดยมีอิทธิพลจากภาษา ขนบธรรมเนียมประเพณีปฏิบัติ และ การปฏิบัติการทางสังคมอ่ืน ๆ ที่สามารถเป็นแนวทางในการสื่อสารค่านิยมและความเช่ือ เพ่ือใช้เป็น แนวทางปฏิบัติ ส่วน Cameron & Quinn (1999) อธิบายวัฒนธรรมองค์การว่า เป็นส่ิงที่สะท้อนว่า อะไรเป็นค่านิยม รูปแบบของภาวะผู้นา ภาษา และสัญลักษณ์ระเบียบปฏิบัติ และการทางานประจาวัน ซง่ึ จะเป็นตวั กาหนดความสาเรจ็ ขององค์การ โดย วัฒนธรรมองค์การจะถูกกาหนดด้วยคา่ นยิ ม ฐานคติ ความคาดหวังและความทรงจา ทถี่ กู เก็บสะสมไว้อยา่ งไรก็ตาม แมจ้ ะมคี วามหลากหลายคานิยามในท่ามกลางความแตกต่างของสาขา วิชาต่าง ๆ เช่น สังคมวิทยา จิตวิทยา และมานุษยวิทยา แต่ Hofstede, Neuijen, Ohaya & Sanders (1990, pp. 305-309) ก็ประมวลส่ิงท่ีมีอยู่ร่วมกันของคานิยามวัฒนธรรมองค์การท่ีมีความหลากหลาย ดงั กล่าวไว้วา่ ประกอบด้วย 1) การมีหลายระดับและหลายมุมมองภายในองค์การ 2) การเป็นส่ิงท่ีถูก สร้างข้ึนจากปรากฏการณ์ของสังคมที่มีผลมาจากอดีตอย่างมีขอบเขต และ 3) การเป็นส่ิงที่ถูกสร้างขึ้น จากการแบ่งปันของบุคลากรในองค์การ สาหรับคานิยามวัฒนธรรมองค์การในการศึกษาคร้ังนี้ จะได้ กลา่ วในหัวข้อต่อไป แนวคิดทฤษฎวี ฒั นธรรมองคก์ าร จากปัญหาในการนิยามวัฒนธรรมองค์การดังกล่าว Cameron and Ettington (1988) ได้ศึกษาแนวคิดวัฒนธรรมองค์การ พบว่า ได้ก่อกาเนิดมาจากหลักคิดท่ีมีรากฐานทางมานุษยวิทยา (Anthropological Foundation) กล่าวคือ ตัวองค์การเองเป็นวัฒนธรรมองค์การ กับหลักคิดท่ีมี รากฐานทางสังคมวิทยา (Sociological Foundation) กล่าวคือ ภายในตัวองค์การมีวัฒนธรรมองค์การ ซ่ึงแนวคดิ ท้งั สองแตกตา่ งกัน แสดงดังตารางที่ 6

77 ตารางที่ 6 แสดงแนวคิดพนื้ ฐานวฒั นธรรมองค์การ องค์การเปน็ วฒั นธรรมองคก์ ารเอง ภายในองค์การมีวัฒนธรรมองคก์ าร 1. วฒั นธรรมองค์การครอบคลมุ ทุกสว่ นภายในองคก์ าร 1. วัฒนธรรมองค์การเปน็ เพียงตัวแปรหน่ึงในบรรดา ตัวแปรหลายตวั ภายในองค์การ 2. วฒั นธรรมองค์การเป็นความเชือ่ ท่อี ยู่ภายในจติ ใจคน 2. วัฒนธรรมองคก์ ารเปน็ พฤตกิ รรมท่มี ตี ัวตนเปน็ 3. วฒั นธรรมองคก์ ารเปน็ ส่งิ ทีส่ ามารถควบคมุ รูปธรรม สัมผัสได้ วดั ได้ หรือจัดการได้ 3. วัฒนธรรมองค์การเปน็ สงิ่ ท่ีไมส่ ามารถควบคุม หรอื จัดการได้ 4. สมาชิกขององค์การเป็นผูส้ ร้างหรอื กาหนด 4. ผกู้ อ่ ตง้ั หรือผู้นาขององค์การเปน็ ผ้สู ร้างหรือกาหนด วฒั นธรรมองคก์ าร วฒั นธรรมองคก์ าร 5. วฒั นธรรมองค์การของแตล่ ะองค์การเปน็ เอกลกั ษณ์ 5. วัฒนธรรมองคก์ ารของแตล่ ะองคก์ ารมลี กั ษณะ เฉพาะตวั ไม่เหมือนองค์การอ่ืน คลา้ ยคลึงกนั 6. เป็นอตั วิสยั เน้นข้อมูลท่อี ยู่ภายในความคิด 6. เปน็ วตั ถุวิสัย เนน้ ข้อมูลท่เี ปน็ พฤติกรรมภายนอก ของแต่ละคน ทส่ี มั ผัส 7. เปาู หมายการศึกษาวัฒนธรรมองคก์ ารเพอ่ื เปน็ 7. เปาู หมายการศึกษาวัฒนธรรมองค์การเพอ่ื ใชเ้ ป็น แนวคิดหนง่ึ ท่ีชว่ ยสร้างความเข้าใจ เครื่องมือในการจดั การ ทม่ี า: สุนทร วงศ์ไวศยวรรณ, 2540 อ้างถงึ ใน ลาชติ ไชยอนงค์, 2556, น. 81 นอกจากนี้ ยงั มีแนวทางการศึกษาวฒั นธรรมองค์การท่ีแตกต่างกันอีก ดังนี้ แนวทาง การศึกษาเชิงหน้าที่ (Functional Approach) กล่าวคือ วัฒนธรรมองค์การเกิดจากพฤติกรรมร่วม ของกลุ่ม กับแนวทางการศึกษาภาษาสัญลักษณ์ (Semiotic Approach) กล่าวคือ วัฒนธรรมองค์การ เกดิ จากการตคี วามและกระบวนการรบั รขู้ องแตล่ ะบุคคล ดังนั้น จึงสามารถแบ่งวัฒนธรรมองค์การได้ เป็น 4 มุมมอง แสดงดังตารางที่ 7 ด้วยเหตุนี้ จึงก่อเกิดการให้คานิยามวัฒนธรรมองค์การที่แตกต่างกัน โดยแนวทาง การศกึ ษาเชงิ หน้าท่ี มคี วามเชือ่ ว่า วฒั นธรรมองค์การสามารถกาหนดคุณสมบัติ เปลี่ยนแปลง และวัด ในเชิงประจักษ์ได้ เป็นการให้ความหมายว่า วัฒนธรรมองค์การมีลักษณะที่ถูกครอบงาโดยองค์การ สว่ นแนวทางการศกึ ษาภาษาสัญลกั ษณ์ มคี วามเช่ือว่า วัฒนธรรมองค์การเท่าน้ันท่ีดารงอยู่ในองค์การ และทุกคนในองค์การจะถูกกล่อมเกลาด้วยปรากฏการณ์ต่าง ๆ ในองค์การ เป็นการให้ความหมายว่า วัฒนธรรมองค์การเปน็ การบง่ บอกว่าองค์การเป็นอย่างไร ฉะน้ัน ตามแนวทางการศึกษาแรกจึงเชื่อว่า วัฒนธรรมองค์การมีศักยภาพในการทานายประสิทธิผลองค์การได้ ในขณะท่ีแนวทางการศึกษาที่สอง เปน็ แนวคดิ ทส่ี ามารถเข้าใจปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นภายในองค์การได้ (Cameron & Quinn, 1999, p. 132)

78 ตารางที่ 7 แสดงหลักคดิ พน้ื ฐาน แนวทางการศึกษา และมมุ มองวัฒนธรรมองคก์ าร เชงิ หน้าท่ี จดุ เน้น มานุษยวทิ ยา สังคมวทิ ยา ผู้ค้นหา พฤติกรรมกลุ่ม พฤติกรรมกลุ่ม การสงั เกต ผู้หาสาเหตุ, เปน็ กลาง ผู้หาสาเหตุ, เป็นกลาง ตวั แปร ปจั จัยเชิงวตั ถุวสิ ยั ปัจจยั เชิงวัตถวุ สิ ยั ฐานคติ ตวั แปรตาม: เพ่ือเข้าใจตัววัฒนธรรม ตัวแปรอิสระ: เพ่อื ให้วัฒนธรรมทานายผลลัพธอ์ น่ื องคก์ ารคือตัววัฒนธรรม องค์การมีวฒั นธรรม ภาษา/ จดุ เน้น การตระหนักร้ขู องแตล่ ะคน การตระหนกั ร้ขู องแต่ละคน สญั ลักษณ์ ผ้คู น้ หา เข้าข่ายไปอยู่ในกลุ่ม, ไมเ่ ปน็ กลาง เข้าข่ายไปอยู่ในกลุ่ม, ไม่เปน็ กลาง การสงั เกต เขา้ ไปมสี ว่ นร่วมกบั กล่มุ เข้าไปมสี ่วนรว่ มกบั กล่มุ ตัวแปร ตัวแปรตาม: เพ่อื เขา้ ใจตัววัฒนธรรม ตวั แปรอสิ ระ: เพ่ือใหว้ ัฒนธรรมทานายผลลัพธ์อืน่ ฐานคติ องค์การคอื ตัววฒั นธรรม องคก์ ารมวี ฒั นธรรม ท่ีมา: Cameron & Ettington, 1988 quoted in Cameron & Quinn, 1999 อา้ งถึงใน ลาชติ ไชยอนงค์, 2556, น. 82 สาหรับการศึกษาครั้งนี้ จะยึดถือคานิยามตามแนวทางการศึกษาเชิงหน้าท่ี ซ่ึงพิจารณา วฒั นธรรมองค์การว่า เป็นชุดของค่านิยม ความเช่ือ และฐานคติ ท่ีบ่งบอกถึงคุณลักษณะขององค์การ และบุคลากรในองค์การที่มีความทนทานต่อการเปล่ียนแปลง การให้คานิยามดังกล่าวจะทาให้สามารถ จาแนกความหมายระหวา่ งวัฒนธรรมองค์การกบั บรรยากาศขององค์การ (Organizational Climate) ออกจากกนั ได้ ซงึ่ บรรยากาศขององค์การจะมรี ะดบั ความเป็นช่ัวคราวสูงสามารถเปลี่ยนแปลงได้อย่าง รวดเร็วและรบั รูไ้ ดอ้ ยา่ งชัดเจน ตัวแบบทใี่ ช้ในการศึกษาวัฒนธรรมองค์การ ดว้ ยความหลากหลายและความสลับซับซ้อนของส่ิงบ่งชี้วัฒนธรรมองค์การ ทาให้การศึกษา วัฒนธรรมองค์การมีตัวแบบที่ใช้มากมาย ทั้งตัวแบบท่ีใช้ในการวิจัยเชิงคุณภาพและเชิงปริมาณ ซ่ึง เปน็ การสร้างตวั แบบวฒั นธรรมองค์การโดยยึดแนวคิดทฤษฎขี องนักวิชาการหรือนักวิจัยท่ีแต่ละคนให้ ความสนใจ ในการศกึ ษาครง้ั น้ี ไดท้ บทวนวรรณกรรมเก่ยี วกับวัฒนธรรมองค์การจานวนมาก และเห็น ว่ามีตัวแบบวฒั นธรรมองคก์ ารที่เป็นตวั แบบสาคญั ดงั นี้ 1. ตวั แบบวัฒนธรรมองคก์ ารของ Schein ตัวแบบนี้ เป็นตัวแบบท่ีนิยมใช้ในการวิจัยเชิงคุณภาพ โดย Schein (1985) มี แนวคิดในการจาแนกระหวา่ งสิง่ ท่เี ปน็ รปู ธรรมกบั สิ่งท่เี ปน็ นามธรรมของวัฒนธรรมองค์การ และจาแนก วัฒนธรรมเป็น 3 ระดับ คือ (พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต, 2552, น. 229 - 232; Schein, 1985, pp. 13 - 21)

79 ระดับแรก เป็นระดบั ทีแ่ สดงออกมาให้เหน็ เปน็ รูปธรรม เรยี กว่า สิ่งประดิษฐ์(Artifacts) ซึ่งเป็นส่ิงทส่ี งั เกตเห็นไดง้ า่ ยท่สี ุด เป็นภาพตวั แทนวัฒนธรรมท่ีปรากฏให้เห็น ได้ยินหรือรู้สึก เม่ือบุคคล เขา้ ไปสู่กลุ่มหรอื องค์การใหม่ เชน่ ภาษา การแสดงออกทางอารมณ์ และพฤติกรรมที่เกิดขึ้นประจา เป็นต้น วัฒนธรรมระดบั น้ีเป็นสงิ่ ทสี่ งั เกตงา่ ย แต่ยากแก่การเข้าใจ เว้นแต่ได้ใช้ชีวิตในกลุ่มหรือองค์การนั้นนาน เพยี งพอ ระดับท่ีสอง เป็นระดับความเชื่อและค่านิยม (Beliefs and Values) ซึ่งเป็น นามธรรมและสามารถเข้าถงึ ได้ไมย่ ากนักโดยอาศัยเคร่ืองมือการศึกษาท่ีเหมาะสม ได้แก่ เปูาประสงค์ ความคิด บรรทัดฐาน ซึ่งจะเกิดจากการเรียนรู้ของบุคคลในกลุ่ม และหากแนวทางที่เรียนรู้นั้นปฏิบัติ ได้จริงและสรา้ งผลลพั ธท์ พี่ ึงปรารถนา กระทั่งกลุ่มนาไปใช้เป็นบรรทัดฐาน และได้รับการทดสอบหลาย คร้ังจนกลุ่มเชื่อว่าใช้ได้จริง เป็นแนวทางท่ีดี แนวทางที่เรียนรู้น้ันก็จะกลายเป็นความเชื่อและค่านิยม ของกลุ่ม แต่ถ้าความเช่ือและค่านิยมไม่มีรากฐานจากการเรียนรู้ร่วมกันของกลุ่ม ก็จะกลายเป็นเพียง หลักการเชงิ นามธรรมท่ีถกู นามาแสดงหรือประกาศให้ผู้อื่นทราบโดยปราศจากการปฏิบัติ ระดับที่สาม เป็นระดับฐานคติพื้นฐาน (Basic Underlying Assumptions) ซึ่ง เป็นนามธรรมทีอ่ ยู่ในระดบั ลึกที่สุดและเขา้ ถึงได้ยากทีส่ ดุ ต้องใชเ้ ครื่องมือที่เหมาะสมหลายอย่างผสมผสาน กันในการศกึ ษาและตีความออกมา เพราะเป็นผลจากความสาเร็จอย่างต่อเนื่องในการนาความเช่ือและ คา่ นิยมไปปฏบิ ัติ เปน็ ส่ิงทกี่ าหนดแนวทางท่ีแทจ้ ริงต่อการแสดงพฤติกรรม ฐานคติพ้ืนฐานจะเป็นกรอบ ในการอ้างองิ ของบุคลากรในองค์การถึงวิธีการรับรู้ วิธีการคิดและความรู้สึกเก่ียวกับสรรพสิ่งที่เผชิญใน องคก์ าร นอกจากน้ี Schein ยังแบง่ วัฒนธรรมองค์การเป็นวัฒนธรรมย่อย 3 ประเภท คือ (พิชาย รัตนดิลก ณ ภเู กต็ , 2552, น. 238 - 240) 1. วฒั นธรรมผู้ปฏิบัติ เกิดในกลุ่มท่ที างานด้านการปฏิบตั กิ ารและเน้นการปฏิบัติ โดยมฐี านคตวิ ่า การกระทาขององค์การเป็นการกระทาของผู้ปฏิบัติ ความสาเร็จขององค์การจึงขึ้นอยู่กับ ความรู้ ทกั ษะ และความผูกพันของบุคลากร ผู้ปฏิบัติต้องมีสมรรถภาพในการเรียนรู้และการจัดการกับ สิง่ ท่เี หนือความคาดหมายที่อาจเกิดขึ้น รวมท้ังต้องมีความสามารถในการทางานร่วมกันเป็นทีม ด้วยเหตุ น้ี คา่ นยิ มของการมีจติ ใจท่ีเปดิ กวา้ งและความไว้วางใจระหว่างกัน จึงเป็นส่ิงท่ีมีความสาคัญและได้รับ การยึดถือ 2. วัฒนธรรมวิศวกรรม เกิดในกลุ่มที่ทางานด้านการวางแผน การออกแบบองค์การ การสร้างนวัตกรรม โดยมีฐานคติว่า มนุษย์มีความสามารถและควรพิชิตธรรมชาติ สิ่งท่ีเป็นไปได้ควร ได้รับการทาให้สาเร็จ การปฏิบัติควรอยู่บนพื้นฐานของวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี โลกแห่งอุดมคติ คือ การมีเครื่องจักรและกระบวนการที่ดี ปฏิบัติงานด้วยความเท่ียงตรงแม่นยาอย่างสมบูรณ์และมี ความประสานสอดคล้องปราศจากการแทรกแซงของมนุษย์ เนื่องจากมนุษย์ คือ ปัญหา เพราะเป็น ผสู้ รา้ งความผิดพลาด และควรออกแบบให้มนุษย์เข้ามาเก่ียวข้องกับระบบปฏิบัติการให้น้อยสุดเท่าที่ จะทาได้ 3. วฒั นธรรมผบู้ ริหาร มีฐานคติว่าการอยู่รอดทางการเงินและการเติบโตเป็นสิ่ง สาคญั ขององค์การ ซึ่งทาให้ผู้ถือหุ้นและสังคมได้รับประโยชน์ สิ่งแวดล้อมด้านเศรษฐกิจมีการแข่งขัน อย่างตอ่ เน่อื งและมีศกั ยภาพในการสร้างอันตราย ดังน้ัน ผู้บริหารสูงสุดจะต้องเป็น “วีรบุรุษผู้โดดเด่ียว”

80 แยกตวั และดารงอยู่เพียงผู้เดียว แต่ต้องรอบรู้ทุกอย่างและควบคุมอย่างเบ็ดเสร็จ รวมท้ังสร้างความรู้สึก แก่ทกุ คนวา่ ตนเองเปน็ บคุ คลทอี่ งคก์ ารไม่อาจขาดได้ ผู้บริหารสูงสุดไม่สามารถเชื่อถือข้อมูลจากผู้ใต้บังคับ บญั ชาระดับลา่ ง ต้องไว้วางใจการตัดสินใจของตนเอง การบังคับบัญชาจึงเป็นมาตรวัดของสถานภาพ และความสาเร็จ ต้องใช้กฎ ระเบียบ และพิธีกรรมเป็นแนวทางในการบริหาร ด้วยเหตุท่ีองค์การมี ขนาดใหญ่ จึงกลายเป็นภาวะที่ปราศจากความสัมพันธ์ส่วนบุคคลและมีความเป็นนามธรรมสูง แม้ว่า บคุ ลากรมีความจาเป็น แต่เปน็ ความจาเป็นที่มผี ลเสีย ไม่มคี ณุ คา่ ภายในตัวเอง บคุ ลากรเป็นทรัพยากร อย่างหนง่ึ เหมือนทรัพยากรอื่น ๆ ในองค์การท่ีต้องหามาและจัดการบุคลากรจึงเป็นเพียงเคร่ืองมือหรือ วิธีการทที่ าใหอ้ งค์การประสบความสาเรจ็ วัฒนธรรมย่อยทง้ั สามกล่มุ มกี ารแขง่ ขันเชิงคา่ นยิ มระหว่างค่านิยมที่เน้นการทางาน กับค่านิยมทีเ่ น้นการวางแผนและสร้างนวัตกรรมเพอื่ รับมือกับการเปล่ียนแปลงของส่ิงแวดล้อม และกับ ค่านยิ มทท่ี าให้องคก์ ารมีสขุ ภาวะด้านการเงินและการเติบโต เม่ือใดก็ตามท่ีองค์การมีวัฒนธรรมย่อยหนึ่ง เป็นวฒั นธรรมทีเ่ ดน่ มากเกนิ ไปจนไปครอบงาวัฒนธรรมยอ่ ยอนื่ องค์การนั้นจะประสบปัญหาและอาจ นาไปสู่การล่มสลายได้ 2. ตวั แบบวฒั นธรรมองคก์ ารของ Denison ตัวแบบน้ี เปน็ ตวั แบบที่นิยมใช้ท้ังในการวิจัยเชิงคุณภาพและเชิงประมาณ Denison (1990) เสนอทฤษฎีวัฒนธรรมองค์การและประสิทธิผล โดยชี้ให้เห็นว่า การศึกษาวัฒนธรรมองค์การ ของนกั วิชาการในอดีต มีแนวโน้มละเลยการเช่ือมโยงระหว่างการปฏิบัติของการจัดการกับฐานคติและ ความเชื่อ หรือกล่าวอีกนยั หนึง่ คอื ไม่ให้ความสาคัญในการศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างวัฒนธรรมองค์การ และประสิทธิผล นั่นเอง ทั้งที่ค่านิยมและความเช่ือขององค์การก่อให้เกิดกลุ่มของแนวทางการปฏิบัติ ของการจัดการ หรือนโยบายและการปฏิบัติเชิงรูปธรรมขององค์การ และส่ิงเหล่าน้ันส่งผลต่อการมี หรอื ไม่มีประสิทธิผลขององค์การ (พชิ าย รตั นดิลก ณ ภเู ก็ต, 2552, น. 240) ในทัศนะของ Denison วฒั นธรรมองค์การเป็นเรื่อง ค่านิยม ความเชื่อ และหลักการ ฐานราก ท่ีทาหน้าท่เี สมอื นเปน็ รากฐานและวธิ ปี ฏบิ ัตขิ องการจัดการภายในองค์การ โดยหลักการฐาน รากและวิธีปฏิบัติน้ันจะต้องมีสภาพคงทนถาวรในระดับหนึ่ง เพราะส่ิงเหล่าน้ีจะต้องมีความหมายต่อ บุคลากรในองค์การ (Denison, 1990, p. 2) แนวทางการศึกษาของ Denison ในขณะน้ันได้ศึกษา แนวคดิ ทฤษฎีมากมาย เพอ่ื ต้งั สมมติฐานถึงลักษณะของวัฒนธรรมองค์การและแนวโน้มความสัมพันธ์ กับประสิทธิผลองค์การ ซึ่งสามารถสรุปประเภทวัฒนธรรมองค์การได้ 4 ประเภท คือ 1) วัฒนธรรม ส่วนร่วม (Involvement Culture) เป็นรูปแบบที่แสดงให้เห็นถึงการมีความสัมพันธ์ระหว่างระดับการมี สว่ นรว่ มกับระดับประสทิ ธผิ ลองค์การ 2) วัฒนธรรมเอกภาพ (Consistency Culture) เป็นรูปแบบที่ แสดงให้เห็นถึงการมีความสัมพันธ์ระหว่างระดับการมีเอกภาพในด้านความเช่ือและค่านิยมกับระดับ ประสิทธผิ ลองค์การ 3) วฒั นธรรมการปรบั ตวั (Adaptability Culture) เป็นรูปแบบท่ีแสดงให้เห็นถึง การมคี วามสมั พันธ์ระหว่างระดับการปรับตัวขององค์การกับระดับประสิทธิผลองค์การ และ 4) วัฒนธรรม พันธกิจ (Mission Culture) เป็นรูปแบบที่แสดงให้เห็นถึง การมีความสัมพันธ์ระหว่างระดับพันธกิจ กบั ระดบั ประสทิ ธผิ ลองคก์ าร (Denison, 1990, pp. 6-16)

81 ตัวแบบวัฒนธรรมองค์การของ Denison จึงเน้นประเด็นความขัดแย้งท่ีเกิดขึ้นระหว่างการที่องค์การ พยายามบรรลุผลในการบูรณาการภายในกับการปรับตัวเพื่อรับการเปล่ียนแปลงของสิ่งแวดล้อมภายนอก เช่น องค์การที่มีการบูรณาการและควบคุมภายในอย่างดี มีแนวโน้มท่ีจะประสบปัญหาในการปรับตัว ให้สอดคล้องกับสิ่งแวดลอ้ มภายนอก หรือองค์การที่ใช้วิสัยทัศน์จากเบื้องบน มีแนวโน้มท่ีจะประสบปัญหา ในการเสรมิ สร้างอานาจแก่บคุ ลากรและพลวัตรความตอ้ งการของบคุ ลากรระดับล่างในการปฏิบัติตาม วสิ ัยทศั น์นน้ั ต่อมา Denison & Neaale (1996) ได้ขยายตัวแบบเดิมออกไป และ Denison, Cho & Yong (2000) พัฒนาตัวแบบที่มีรายละเอียดเพ่ิมมากข้ึน โดยเพ่ิมมิติย่อย 3 มิติในแต่ละประเภทของ วัฒนธรรม ทาให้รวมท้งั หมดเปน็ 12 มิติ ดงั ภาพประกอบท่ี 7 ภาพท่ี 7 แสดงตัวแบบวฒั นธรรมองค์การของ Denison ทีม่ า: Denison, Haaland and Goelzer, 2003 อ้างถึงใน ปริณ บุญฉลวย, 2556, น. 34 ลักษณะวัฒนธรรมองค์การท้ังส่ีประเภท ซ่ึงประกอบด้วย มิติย่อย 3 มิติ ในแต่ละ ประเภทดังกล่าว สามารถอธิบายรายละเอียดได ้ดังน้ี (พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต, 2552, น. 241 - 243; Denison, 1990; Denison & Mishra, 1995; Denison, Haaland & Goelzer, 2003) 1. วฒั นธรรมส่วนรว่ ม เปน็ วัฒนธรรมท่มี ลี ักษณะซึ่งองค์การมุ่งเสริมสร้างพลังอานาจ ในการบรหิ ารให้แก่บุคลากรทุกระดับ บุคลากรสามารถเขา้ ถงึ ข้อมูลขา่ วสารท่ีจาเป็นต่อการปฏิบัติงาน ได้อย่างกว้างขวาง มกี ารใช้โครงสร้างแบบไม่เป็นทางการในการควบคุมการปฏิบัติงานมากกว่าโครงสร้าง แบบเปน็ ทางการ มีการทางานเป็นทมี ซึ่งเน้นการมีส่วนร่วมของบุคลากรเป็นแผนหลักที่องค์การใช้ขับเคล่ือน งาน และมกี ารพัฒนาสมรรถภาพของบุคลากรอยา่ งต่อเนอ่ื งวฒั นธรรมส่วนร่วม ประกอบด้วย มิติย่อย 3 มติ ิ คือ มติ ิย่อยท่ี 1 การเสริมสร้างอานาจ (Empowerment) หมายถึง การที่องค์การกระจาย อานาจในการตัดสินใจและการทางานแก่บุคลากรให้มีการบริหารจัดการด้วยตนเอง มีการแบ่งปันข้อมูล

82 ข่าวสารในการทางานอย่างกว้างขวาง ผู้บริหารและบุคลากรมีความผูกพันกับงานและรู้สึกว่าเป็นเจ้าของ องคก์ าร บคุ ลากรทกุ ระดับมคี วามเชือ่ ว่าตนเองมสี ่วนตอ่ การตดั สนิ ใจในเร่ืองท่ีมีผลต่องานท่ีตนกระทา และมกี ารวางแผนองค์การโดยใช้หลกั ของการมสี ่วนรว่ มของบคุ ลากร มิติย่อยที่ 2 การทางานเป็นทีม (Team Orientation) หมายถึง การท่ีองค์การ สนับสนนุ ให้มกี ารร่วมมอื กันทางานระหว่างสายงานท่ีต่างกัน บุคลากรทางานเสมือนเป็นส่วนหนึ่งของ ทีม มีการใช้ทีมงานเป็นกลไกในการปฏิบัติงานมากกว่าการส่ังการตามสายการบังคับบัญชา รวมทั้งการจัด ระบบงานเพ่อื ให้บุคลากรสามารถมองเห็นความเช่ือมโยงระหวา่ งงานทต่ี นทากบั เปูาประสงค์ขององค์การ มติ ิย่อยที่ 3 การพัฒนาสมรรถภาพบุคลากรในทุกระดับ (Capability Development) หมายถงึ การมอบหมายอานาจหน้าท่ีเพ่ือให้บุคลากรสามารถดาเนินการได้ด้วยตนเอง มีการปรับปรุง สมรรถภาพของบุคลากรอยา่ งต่อเนือ่ ง มกี ารลงทุนเพือ่ สรา้ งทักษะในการปฏบิ ัติงานแก่บุคลากร สมรรถภาพ ของบุคลากรได้รบั การมองวา่ เป็นทรัพยากรทมี่ คี ุณค่าขององค์การ หรือทาให้องค์การมีความได้เปรียบ ในการแข่งขนั 2. วัฒนธรรมเอกภาพ เปน็ วัฒนธรรมท่ีสะท้อนให้เห็นถึงการมีวัฒนธรรมที่เข้มแข็ง มีความคงเส้นคงวาสูง มีการประสานงานที่ดี และมีการบูรณาการที่ดี พฤติกรรมมีรากฐานจากกลุ่ม ของคา่ นิยมแกนกลาง ผ้นู าและผตู้ ามมีทกั ษะในการสรา้ งการบรรลุถึงข้อตกลงถงึ แมว้ า่ จะมีทัศนะท่ีแตกต่าง ความคงเส้นคงวาเปน็ แหล่งทม่ี ีพลังในการสรา้ งเสถียรภาพและการบูรณาการภายใน ซึ่งเป็นผลมาจาก การมแี บบแผนทางจิตร่วมกัน และมรี ะดับการยอมรับสูง วัฒนธรรมเอกภาพ ประกอบด้วย มิติย่อย 3 มติ ิ คือ มิติย่อยท่ี 1 ค่านิยมแกนกลาง (Core Values) แสดงออกโดยการที่ผู้บริหารปฏิบัติ ในส่ิงที่ตนสอนหรือบอกผู้อ่ืน มีกลุ่มค่านิยมท่ีมีความชัดเจนและคงเส้นคงวา ที่ใช้เป็นแนวทางปฏิบัติ หากบุคลากรละเมิดหรือละเลยค่านิยมแกนกลาง จะได้รับการมองว่าเป็นการสร้างปัญหาแก่องค์การ และมีจรรยาบรรณเป็นแนวทางสาหรับการปฏบิ ตั แิ กบ่ ุคลากรอยา่ งชดั เจนวา่ สิ่งใดผดิ ส่งิ ใดถูก มิติย่อยท่ี 2 การตกลงร่วม (Agreement) แสดงออกโดยการที่บุคลากรสามารถ บรรลุขอ้ ตกลงรว่ มกันไดง้ า่ ยเมือ่ มีความเหน็ แตกต่างกัน แม้ประเด็นนั้นจะเป็นประเด็นที่เป็นปัญหามาก เพียงใดก็ตาม บุคลากรในองค์การก็สามารถร่วมกันกาหนดข้อตกลงท่ีชัดเจนว่าแนวทางปฏิบัติใดที่ถูกต้อง พึงกระทา และแนวทางปฏิบัติใดท่ไี ม่ถกู ตอ้ งพึงไม่กระทา มิติย่อยท่ี 3 ความร่วมมือและประสานบูรณาการ (Coordination and Integration) แสดงออกโดยทอ่ี งค์การมีวิธกี ารปฏบิ ตั งิ านทคี่ งเสน้ คงวาและสามารถทานายได้ บุคลากรจากฝุายหรือ สายงานท่ีแตกต่างกันมีทัศนะหรือมุมองต่อประเด็นการทางานเหมือนกัน มีความง่ายในการประสานงาน เพ่ือดาเนินโครงการระหว่างฝุายหรือสายงานต่าง ๆ และมีการเช่ือมโยงเปูาหมายในระดับต่าง ๆ เป็น อย่างดี 3. วฒั นธรรมการปรบั ตัว จากการท่อี งคก์ ารต้องเผชิญกับส่ิงแวดล้อมภายนอก ดังน้ัน การปรับตัวขององคก์ ารเพือ่ ให้สอดคล้องกบั การเปลีย่ นแปลงของส่งิ แวดลอ้ มภายนอก จึงเป็นส่ิงท่ียาก จะหลีกเลี่ยง การปรบั ตัวขององคก์ ารถูกผลกั ดันจากผูร้ ับบริการ จากการเสี่ยงและเรยี นรู้จากความผิดพลาด จากความสามารถและประสบการณใ์ นการสร้างสรรค์การเปล่ียนแปลง องค์การจึงต้องมีการเปล่ียนแปลง

83 ระบบอย่างต่อเน่ือง เพ่ือปรับปรุงความสามารถโดยรวมในการตอบสนองความต้องการของผู้รับบริการ วัฒนธรรมการปรบั ตัวประกอบด้วยมติ ยิ ่อย 3 มิติ คอื มิติย่อยที่ 1 การสร้างการเปลี่ยนแปลง (Creating Change) ลักษณะที่สาคัญ คือ การมีการทางานทยี่ ดื หยุ่นและง่ายต่อการเปลีย่ นแปลง มีการตอบสนองการเปลี่ยนแปลงของส่งิ แวดลอ้ ม มีการนาวธิ กี ารทางานทใี่ หมม่ าใช้ หรือมกี ารปรบั ปรงุ การทางานอย่างต่อเนื่อง ฝุายหรือสายงานต่าง ๆ ใหค้ วามรว่ มมือในการเปล่ยี นแปลงเป็นอย่างดี มิติย่อยท่ี 2 การเน้นผู้รับบริการ (Customer Focus) ลักษณะที่สาคัญ คือ มี การนาข้อเสนอแนะของผ้รู บั บรกิ ารมาใชเ้ ป็นขอ้ มลู ในการตัดสินใจปรบั ปรุงการทางาน บุคลากรมีความเข้าใจ อย่างลึกซ้ึงเก่ียวกับความจาเป็นและความต้องการของผู้รับบริการ รวมท้ังมีการสนับสนุนให้บุคลากร ตดิ ตอ่ กบั ผรู้ บั บริการโดยตรง มิติย่อยท่ี 3 การเรียนรู้ขององค์การ (Organizational Learning) ลักษณะท่ีสาคัญ คือ มีการสนับสนุนและให้รางวัลแก่ผู้ท่ีสร้างนวัตกรรมและกล้าเส่ียงในการนาวิธีการใหม่ ๆ มาใช้ ให้ ความสาคญั กบั การสรปุ บทเรียนในการทางานเพือ่ สรา้ งการเรียนรู้ และแต่ละฝุายหรือสายงานต่างทราบ ว่าฝุายหรอื สายงานอื่นทาอะไรบ้าง 4. วฒั นธรรมพันธกิจ เป็นวัฒนธรรมที่องค์การมีสานึกชัดเจนเกี่ยวกับเปูาประสงค์ และทิศทางซึง่ นาไปสกู่ ารกาหนดเปาู หมาย วัตถุประสงค์ และยุทธศาสตร์ รวมทั้งการแสดงวิสัยทัศน์ที่ องค์การตอ้ งการเป็นในอนาคต เมื่อพันธกิจขององค์การเปล่ียนแปลง จะส่งผลให้การเปลี่ยนแปลงเกิดข้ึน ในด้านอืน่ ๆ ของวัฒนธรรมองค์การด้วย วัฒนธรรมพันธกจิ ประกอบด้วย มิตยิ ่อย 3 มิติ คอื มิติย่อยที่ 1 ทิศทางยุทธศาสตร์และความมุ่งม่ัน (Strategic Direction and Intent) ลักษณะที่สาคญั คือ การทอ่ี งค์การมีเปูาประสงคแ์ ละทิศทางระยะยาว พันธกิจมีความชัดเจน โดยบคุ ลากรเข้าใจความหมายตรงกันและใช้เป็นกรอบแนวทางในการปฏิบัติ รวมท้ังมียุทธศาสตร์ที่ชัดเจน สอดคล้องกบั เปาู ประสงค์ มิติย่อยที่ 2 เปูาหมายและวัตถุประสงค์ (Goals and Objectives) ลักษณะท่ี สาคญั คือ องค์การมีการตกลงร่วมกันในการกาหนดเปูาหมาย ผู้นากาหนดเปูาหมายที่มีความท้าทาย และสามารถเป็นจริงได้ มีการกาหนดตัวช้ีวัดวัตถุประสงค์อย่างชัดเจน และมีการปฏิบัติงานเพ่ือให้บรรลุ ตามเกณฑ์ทีก่ าหนด รวมทั้งบคุ ลากรมีความเข้าใจว่ามีสิ่งใดท่ีควรต้องดาเนินการเพ่ือสร้างความสาเร็จ ในระยะยาว มิติย่อยท่ี 3 วิสัยทัศน์ (Vision) ลักษณะที่สาคัญ คือ องค์การมีการสร้างวิสัยทัศน์ ร่วมทแี่ สดงให้เหน็ วา่ องค์การควรจะเปน็ อยา่ งไรในอนาคต ผูน้ ามีทัศนะท่ียาวไกล วิสัยทัศน์ขององค์การ สามารถสร้างความกระตือรือร้นและแรงจูงใจแก่บุคลากร รวมท้ังองค์การสามารถปฏิบัติงานให้บรรลุ เปูาหมายระยะสน้ั โดยทไ่ี ม่ทาลายเปูาหมายระยะยาว จากนนั้ Denison, Haaland & Goelzer (2003) ได้ศกึ ษาความสัมพันธ์ระหว่าง วฒั นธรรมองคก์ ารกบั ประสิทธผิ ลองค์การในระดบั นานาชาติ โดยต้ังคาถามในงานท่ีทาการศึกษาว่า ภายใต้ วฒั นธรรมทีแ่ ตกตา่ งกัน ความสัมพันธ์ระหว่างวฒั นธรรมองค์การกับประสิทธิผลองค์การจะมีความแตกต่าง กนั หรือไม่ โดยใช้ตวั แบบวัฒนธรรมองค์การท้งั สี่ประเภทดงั กลา่ วข้างต้น ผลการศกึ ษา พบวา่ มคี วามแตกต่าง ระหว่างวัฒนธรรมองค์การของแต่ละภมู ภิ าคและของแต่ละประเทศ แต่ประเด็นความสัมพันธ์ระหว่าง