Rosette Castro · Buendía Nieto · Luna Mirandapúblicas, y a la ausencia de incentivos al interior de esas instancias para que losprofesores, investigadores y alumnos se interesaran en ello. Actualmente la con-tratación de las adr nuevas se realiza bajo el segundo esquema, previa validación dela fao y definición de un programa de trabajo. La adr fue una respuesta práctica que tuvo ventajas como: 1) menor inversiónen recursos del Prodesca al pago de servicios profesionales, 2) involucrar y dar mayorresponsabilidad a los estados y municipios, 3) crear sinergias entre la federación ylos estados y 4) hacer llegar servicios profesionales de extensión a la poblaciónde las zonas rurales marginadas –equipos multidisciplinarios–, y 5) articular y prio-rizar la demanda dispersa a nivel estatal, ponderando la estrategia por encima de laeficacia operativa. La estrategia se extendió a 16 estados y se aumentó la cobertura a 300 municipios.En razón del mayor número de estados participando, fue necesaria una estrategia deintervención bien definida, bajo un concepto de método integrado y probado. La primera propuesta fue estructurada desde un enfoque que garantizara quela adr realizaría el trabajo comunitario, teniendo variables mínimas que deberían serplasmadas en documentos con la información de campo (anexo 2). La estructura operativa planteó incluir tres niveles de gobierno –federal, estataly municipal–, especificando a cada uno de ellos una responsabilidad: la federaciónsería responsable normativo; el estado, responsable operativo, y el municipio seríapromotor del desarrollo a nivel local para focalizar las acciones. Esta forma de operación descansó en la Comisión Directiva, cuya función fuevalidar el método –elaborado por la utn– y definir los estados, presupuesto, objetivosy metas. En los estados, la Comisión Estatal de Desarrollo Rural, donde participan ladelegación de Sagarpa, el gobierno del estado y grupos de productores, tuvo la res-ponsabilidad de validar tanto el programa de trabajo como los resultados y la conti-nuidad de las adr. Finalmente, el Consejo Municipal de Desarrollo Rural tuvo a sucargo validar las comunidades seleccionadas. A partir de los resultados del proyecto piloto se mantuvieron los cuatro com-ponentes del pesa, se generó el mecanismo de contratación y se estructuraron losprocesos y actividades que la adr seguía para cumplir con el servicio. Con todo ello, al finalizar el 200 se contó con un primer método pesa, unconcepto de adr y un proyecto vinculado a las políticas de desarrollo rural diseñadasy apoyadas por la Sagarpa. IncorporacIón en el presupuesto de egresos de la FederacIón (2007-actual)El Presupuesto de Egresos de la Federación y su efecto en el pesaEl 2007 fue un año clave, por un lado, la Cámara de Diputados autorizó en el pef unaasignación especial de 561 mdp para el pesa, dirigido a los tres estados más pobres de100
El pEsa En México: avancEs y pErspEctivasMéxico:5 Guerrero, Oaxaca y Chiapas –que ya habían sido incorporados al programadesde 2005– (dof, 200 ); por otra parte, se da un cambio en la dirección de la utn,que permite hacer los ajustes metodológicos que el enfoque de la expansión requería. En este momento, el pesa dejó de ser un proyecto que dependía del presupuestovariable que le asignaba la Subsecretaría de Desarrollo Rural de la Sagarpa, lo queposibilitó dar continuidad al esquema operativo y de contratación de adr y apoyarlos proyectos con recursos federalizados del pdr. Con esta asignación de recursos del pef, se le dio un fuerte impulso al incrementoa la cobertura del pesa, que pasó de 39 adr que se tenían en 2006 a 66 distribuidas en16 estados. La participación de municipios pasó de 248 con 1 234 comunidadesatendiéndose, a 380 municipios con 2 018 comunidades. El mayor impacto cuanti-tativo se reflejó principalmente en la cifra de familias con proyecto, ya que pasó de19 000 en 2006 a 53 761 en 2007, un incremento de 282.95 %.Revisión y ajuste metodológico bajo el concepto de etapasCon el reto de adaptarse a la política pública, el pesa requirió de la evolución delmétodo en una nueva realidad; se tenía un número determinado de comunidades yaintervenidas desde el proyecto piloto y muchas más se incorporaron a partir de lapublicación del decreto de la Cámara de Diputados, lo cual provocó la revisión deldiseño en la metodología con el fin de homologar su estrategia operativa en el país.En este sentido, el pesa redefine su objetivo general: Desarrollar capacidades para la reducción de pobreza (alimentaria, de capacidades y patrimonial) en la población que vive en comunidades de alta marginación, a través de Agencias de Desarrollo Rural que promuevan de manera participativa, el desarrollo microrregional por medio de proyectos integrados, gestión local y de coordinación institucional. Desde este nuevo enfoque el método tiene ajustes; la planeación comunitariacontinúa siendo la base para la realización de la intervención en comunidades,pero se adaptaron los cuatro componentes para quedar como: 1) gestión local ycoordinación interinstitucional; 2) planificación; ) diseño, formulación, gestióny ejecución de proyectos, y 4) valoración de acciones y resultados. De maneratransversal se generaron los tres ejes del desarrollo humano: 1) querer –concretaracciones y proyectos que lleven a las familias a transformar su realidad–, 2) saber –através de desarrollar conocimientos y habilidades prácticos– y 3) poder –que permitea las familias operar acciones de desarrollo mediante proyectos productivos. De este modo se establecieron tres etapas para planear el trabajo de las adr enun horizonte de tres años: 1) planeación y promoción, considerando proyectos dehogar saludable y producción de alimentos; 2) búsqueda, incorporando los proyectos5 A cada uno la Cámara de Diputados le asignó 187 mdp. 101
Rosette Castro · Buendía Nieto · Luna Mirandade uso de alimentos, así como proyectos productivos para mejorar el ingreso y elahorro comunitario, y 3) desarrollo, integrada por proyectos innovadores, planes denegocio, proyectos de servicios financieros, formación de empresas y serviciosambientales, entre otros (figura 2). Con fines de programación, se consideró que cada etapa tuviera una duraciónde 12 meses a partir del inicio de los trabajos de la adr (Aguirre, 2008).Bases para el desarrollo de la organización (grupo de trabajo) Etapa 1. · Hogar saludable · Estufas ahorradoras Planeación y · Captación de agua promoción · Producción de · Silos alimentos · Traspatio agrícola · Traspatio pecuario · Milpa · Obras de captación de agua Etapa 2. · Proyectos de uso de · Educación para la alimentación Búsqueda alimentos y nutrición · Proyectos productivos para · Milpa mejorar el ingreso y ahorro · Traspatio agrícola · Traspatio pecuario Etapa 3. · Proyectos innovadores · Cadena productiva (café Desarrollo · Planes de negocios ganadería, cítricos, · Proyectos de servicios artesanías, forestal, financieros y agroindrustrias, etc.) formación de empresas iversificación (fondos comunitarios de ahorro, ecoturismo, acuacultura, servicios ambientales, cultivos alternativos, herbolaria, artesanías, etc.) Gestión local y Planificación Diseño, formulación, Valoración de acciones coordinación gestión y ejecución de y resultados proyectos Fuente: Elaboración propia a partir de Aguirre (2008). F ura . Ajuste al esquema metodológico Para comprender la dimensión de cada etapa, a continuación se resumen muybrevemente los principales elementos de la estrategia de intervención:6 6 Definida como el conjunto de acciones que pretendían impactar en el menor tiempo posible enuna microrregión en los campos de acción del pesa.102
El pEsa En México: avancEs y pErspEctivas a) Promoción comunitaria. Diseñada para crear un ambiente propicio de trabajo a través de la motivación y colaboración entre la adr y la comunidad. b) Visión regional. Estructurada para comprender el contexto físico y ambiental de una región, a partir de la identificación de líneas estratégicas que solventen las necesidades de la población, considerando las áreas de hogar saludable, producción, ingresos y otros temas estratégicos. c) Visión comunitaria. Elaborada con base en la participación comunitaria –in- cluyendo el componente de género y equidad–, se generaron propuestas para mejorar las condiciones de vida de los pobladores rurales a partir de los recursos locales y el entorno institucional. d) Plan comunitario. Como producto principal del proceso de planeación comunitaria en donde se desarrollaron las ideas de proyectos, aspiraciones y necesidades de los pobladores de una localidad. e) Planificación microrregional. Donde se analizó la viabilidad de los proyectos y metas que se comprometen a cumplir la adr y la población en un periodo determinado –en función del contrato suscrito. f) Ciclo de proyectos. Consideró cuatro elementos: el diseño per se, la puesta en marcha, el seguimiento de acciones y la evaluación de resultados –realizada con las familias participantes. g) Evaluación del desempeño. Efectuada por centros estatales de capacitación y seguimiento de la calidad de los servicios profesionales (cecs). Las estrategias promocionales complementaron de manera importante lacapacitación técnica de las adr, además de permitir el fortalecimiento de capacidadesde las familias beneficiarias para poner en marcha estrategias de desarrollo alimen-tario, producción de alimentos, manejo de los recursos naturales y generación deriqueza desde lo local. Las estrategias generadas fueron: a) Educación para la alimentación y la nutrición. Motivó a las familias para mejorar la producción y revalorizar los alimentos locales, diversificar la dieta, hacer un mejor uso, aprovechamiento y conservación de los alimentos que consumen. b) Educación financiera. Propició la importancia del ahorro en el desarrollo de la familia y la comunidad. c) Educación en el manejo de agua y suelo. Se estructuró para formar comunidades y organizaciones conscientes de la importancia de la conservación de los recursos agua y suelo para la producción de alimentos. d) Formación de promotores comunitarios. Estrategia integradora que tiene la capacidad de aglutinar en un solo territorio a las tres estrategias anteriores y es operada por promotores comunitarios en su mayoría indígenas. 103
Rosette Castro · Buendía Nieto · Luna Miranda e) Desarrollo organizacional. Se diseñó con objeto de lograr la cohesión y el trabajo conjunto de los grupos que se constituyeron en el marco del pesa, para hacer frente a los retos relacionados con la evolución de la producción y el acce- so a los mercados. Así, el pesa logró establecerse como una alternativa metodológica, dirigidaal mejoramiento de la calidad de vida de la población rural ubicada en regionesmarginadas, aprovechando la normatividad de la Sagarpa vigente en esos años (fao,2013).Operación y arreglo institucionalLas mejoras no fueron únicamente en el nivel metodológico, la expansión requirióla coordinación de diversos actores en los ámbitos federal –Sagarpa– y estatal–secretarías de Desarrollo Rural o equivalente–, que se integraron al pesa en diferentesinstancias con responsabilidades y funciones específicas. A continuación se describeel papel que se planeó para cada una de ellas en el marco del pesa (figura ): a) Instancias normativas. La Sagarpa como responsable de la elaboración y pu- blicación de las reglas de operación y lineamientos operativos del pesa, repre- sentada por la Subsecretaría de Desarrollo Rural (sdr) y la Dirección General de Desarrollo Territorial y Organización Rural (dgdtor). b) Instancias de planeación en el nivel federal. Para el caso del pesa se constituyó la Comisión Directiva, que autoriza cobertura y metas, compuesta por la sdr, la dgdtor, la Representación de la fao (faor) y la Dirección de la utn dependiente de la fao. c) Instancia de apoyo técnico y metodológico. A partir de la creación de la Comisión Directiva se constituyó el Grupo Operativo Nacional (gon), responsable de validar el método y sus modificaciones, lineamientos operativos, criterios de su- pervisión de los servicios, y dar seguimiento a la operación en los estados; está compuesto por la dgdtor, la faor y la utn-fao. d) Instancias de planeación estatal. El Grupo Operativo Estatal (goe) se estableció como una instancia de planificación y validación de metas en el estado; lo in- tegran la Delegación de la Sagarpa, el Gobierno del Estado y un enlace de la utn en la entidad. e) Instancias operativas. Con las que faculta la normatividad para la operación del pesa en el estado, esto es, el Gobierno del Estado como operador de la normatividad del pesa, la adr como operadora de un método elaborado por la utn y validado por el gon, y el Centro para la Evaluación de la Calidad de los Servicios (cecs), con la función de supervisar los servicios que otorga la adr a los beneficiarios del pesa.104
El pEsa En México: avancEs y pErspEctivasInstancias normativas Sagarpa FAO-UTNPlaneación y validación Comisión Delegación Gobierno u en el del método Directiva Sagarpa Estatal estado Diseño metodológico Grupo Grupo Operativo Estatal y asistencia técnica Operativo Nacional ADR Instancia operativa eneficiarios Aplicación del CECS método Supervisión de los servicios Planeación y orientación estatalFuente: Elaboración propia a partir de ao (2013). a F ura . Resumen de la estructura operativa del el pesa en el marco de la cruzada nacIonal contra el hambre (2013-actual)El Sistema Nacional para la Cruzada Nacional Contra el HambreLa cnch es una estrategia del gobierno federal creada para conjuntar esfuerzos yrecursos de la Federación, estados, municipios y sectores público y privado, con elobjetivo de lograr erradicar el hambre en las personas bajo condiciones de pobrezaextrema y carencia alimentaria. Entre los propósitos de la cnch están:7 eliminar la desnutrición infantil aguda yel hambre, mejorar los indicadores de peso y talla de la niñez, aumentar la producciónde alimentos e ingreso de los campesinos y pequeños productores agrícolas, mini-mizar las pérdidas poscosecha de alimentos durante su almacenamiento, transporte,distribución y comercialización, promoviendo la participación comunitaria (dof,2013). Con el decreto de creación de la cnch publicado, la Subsecretaría de DesarrolloRural de la Sagarpa definió al pesa como uno de los programas “punta de lanza”de la cnch, lo cual tuvo como consecuencia reorientar y rediseñar la estrategia deintervención a fin de que respondiera a incrementar la producción agropecuaria enregiones marginadas (Sagarpa, 2013). A partir de la inclusión del pesa en la cnch se realizaron ajustes sustanciales enel enfoque del proyecto, que se resumen en los siguientes puntos: 7 Para mayor información sobre los objetivos y alcances de la cnch visítese la página webhttp://sinhambre.gob.mx 105
Rosette Castro · Buendía Nieto · Luna Miranda Objetivo general Incrementar el nivel de producción y productividad de las actividades agro- pecuarias y pesqueras de las unidades de producción familiar de localidades rurales de alta y muy alta marginación a fin de contribuir al logro de su seguridad alimentaria. Objetivos específicos a) Aumentar la producción de alimentos de la canasta básica rural, para contribuir a la mejora de su disponibilidad y acceso. b) Incrementar la productividad de las unidades de producción familiar para mejorar sus ingresos. c) Promover el fortalecimiento de los mercados locales para reactivar la economía microrregional. d) Promover el uso adecuado de los alimentos para mejorar los hábitos alimentarios y la diversidad de la dieta de las familias. Misión. Fomentar el bienestar de las personas y familias de comunidades rurales de alta y muy alta marginación, mediante el desarrollo de sus capacidades humanas y de autogestión que les permitan la operación y consolidación de proyectos productivos, fundamentalmente agropecuarios y pesqueros, que brinden respuesta a sus necesidades de alimento y de ingreso. Visión. Ser el proyecto que facilite la evolución del pensamiento y la actitud de las personas y sus familias, que habitan en localidades rurales de alta y muy alta marginación, convirtiéndolas en comunidades autosuficientes.Replanteamiento del método y sus elementosEl replanteamiento de la estrategia de intervención y los elementos que laintegran tuvieron como base la asistencia técnica a los diferentes participantesgubernamentales en el proyecto, la transferencia de conocimientos a las adr y lasfamilias, la aplicación de técnicas y procesos para el diseño y operación de planes yproyectos que permitan el desarrollo integral en las zonas marginadas del país. De esta manera, el ajuste se concluyó en 2013. La promoción comunitariacontinuó siendo el factor fundamental para dinamizar la participación social, sinembargo, el concepto de las etapas de intervención –manejadas en el métodoanterior– se suprimió para tener un proceso más integral de planeación (figura ),con lo que se logró que las adr pusieran más atención al diseño de una estrategiade desarrollo que permita la integralidad de las acciones con las familias, evitandoque visualicen al pesa como el cumplimento de pasos o acciones en un periododeterminado.106
El pEsa En México: avancEs y pErspEctivas Para su articulación se mantuvieron los cuatro procesos básicos: 1) planeación,2) promoción humana y social, 3) ciclo de proyectos y 4) evaluación comunitariaparticipativa. Al concluir la planeación se solicitó a las adr dar un mayor énfasis a la intervenciónen las cuatro áreas: 1) traspatio agrícola y pecuario, 2) milpa-granos básicos, 3)sistema productivo predominante y 4) bienes y servicios para el abasto local. A suvez, cada área de intervención cuenta con tres niveles de abordaje: 1) bases para laproducción, 2) producción-mercado y 3) sostenibilidad.Nd Sostenibilidada orda Producción y mercado Bases para la producción Traspatio agrícola Granos básicos Sistema productivo Mercado local pecuario milpa predominanteÁreas deintervenciónEjes delprocesoeducativo Nutricional Financiera Agricultura Asociatividad sostenibleFuente: Metodología pesa México. Manual para agentes de desarrollo rural (u ao, 2016).F ura . Método a para la atención de la Seguridad Alimentaria y Nutricional ( a ) La estrategia se complementó con acciones de promoción humana y social,que incluyeron el fortalecimiento de la dinámica social y el fomento al desarrollode capacidades, además de consolidarse como un proceso educativo dentro deldesarrollo para la seguridad alimentaria y nutricional mediante: a) Educación nutricional, atendiendo el componente de mejoramiento nutricio de las familias, a través del fomento de los huertos de traspatio y mejores prácticas de alimentación; 107
Rosette Castro · Buendía Nieto · Luna Miranda b) Educación financiera desarrollada para fomentar la cultura del ahorro; c) Formación de promotores comunitarios como elemento integral que aglutine desde lo local las acciones del pesa, y d) Desarrollo organizacional para incentivar la cohesión social entre los participantes que les permita mejorar sus condiciones productivas. Otro cambio importante fue darle un mayor valor de uso a la evaluación comu-nitaria participativa, entendida como una evaluación de resultados a través de lamedición del cumplimiento de metas planteadas por las comunidades y su interac-ción con la adr. Es un ejercicio que se realiza al final de cada ciclo anual, dondeconjuntamente adr y beneficiarios del pesa evalúan los avances en la ejecuciónde planes comunitarios, logros y resultados alcanzados, acciones pendientes porrealizar, y obtener lecciones aprendidas. De este modo, los resultados de la evaluación se convierten en el principal insumopara la planeación estratégica del siguiente año; con ello, el proceso metodológicodel pesa integra a las familias beneficiarias desde la planeación, puesta en marcha desus proyectos y evaluación del trabajo realizado por las adr (figura 5). egniocunmalunitaria clos de proyectos Ecpvoaamrlutuiacncipiitóaantriivaa Planeació Diseño Comunidadvivsiisióón r Evaluació n Ci os n Diseño de la Evaluación Gestión estategia Seguimiento para la SAN Comunidad Penuemstaarcha Proyect Promoción humana y socialFuente: Metodología pesa México. Manual para agentes de desarrollo rural (u ao, 2016). F ura . Ciclo metodológico para la atención de la Seguridad Alimentaria y Nutricional ( a ) El reforzamiento del método trajo como consecuencia un ciclo continuo demejora en tres aspectos: 1) el trabajo que desarrollan las adr en campo con lasfamilias, 2) el trabajo de apoyo de la utn al ciclo de política pública y 3) el trabajo dela Sagarpa para generar un mayor impacto de la política pública.108
El pEsa En México: avancEs y pErspEctivasReflexiones finales sobre la evolución del pesaLa existencia de una metodología relativamente clara, factible y flexible ha propiciadola aceptación y crecimiento del proyecto. La concurrencia de muchos actores no haincidido en que se desvirtúe el proceso metodológico, más bien lo ha enriquecido enun contexto sociopolítico en donde la discreción y los arreglos sin apego a reglas ymétodos son casi cotidianos. La metodología del pesa y su seguimiento representan un espacio prometedorno solo para el logro de los objetivos, sino también para su impacto en otro tipo deproyectos y/o programas de desarrollo en los niveles federal, estatal o municipal.De hecho, su atributo fundamental ha sido su capacidad para articular el procesooperativo en dos o más componentes o subcomponentes de los programas de laSagarpa, en particular en aquellos relacionados con el desarrollo de capacidades yel mejoramiento de infraestructura –de 2005 a 2011 y hasta antes de que contaracon reglas de operación propias–. Adicionalmente consiguió –entre 2008 y 2014–vincular proyectos e inversiones de conservación de suelo y agua que vinieron acomplementar la estrategia en el manejo de los recursos naturales. Se han logrado generar en múltiples ocasiones colaboraciones institucionalescon la Comisión Nacional Forestal (Conafor), la cdi y el Banco del Ahorro Nacional yServicios Financieros ( ansefi), entre otras entidades públicas o privadas. No menos importante ha sido la conformación de organismos para la toma dedecisiones de manera colegiada en el nivel estatal, como los grupos operativos,donde se consigue planificar los alcances del pesa entre los representantes dedistintos niveles de gobierno, además de orientar la participación de las entidadesde la sociedad civil organizada que están representadas por las adr. El componente de evaluación es un instrumento indispensable para la orientacióninterna del proyecto, así como para presentar los resultados y rendir cuentas a losactores institucionales. Existen tres formas mediante las cuales se lleva a cabo laevaluación del pesa: la primera es la que realiza la propia utn a través de un sistemade monitoreo y seguimiento de los procesos metodológicos y operativos del proyecto;la segunda consiste en la evaluación de la calidad de los servicios que prestan lasadr, efectuada por entidades calificadas contratadas por los actores institucionalesen el nivel estatal; la tercera es la evaluación externa, practicada por entidades dereconocido prestigio externas al círculo institucional del pesa, como El Colegiode México, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cepal) o el Coneval. Una de las evaluaciones externas más trascendentes que ha tenido el pesa fuela evaluación del procesos realizada en 2015 por el Coneval al evaluar la gestiónoperativa y su contribución al logro de los objetivos de la cnch, e identificó fortalezasy debilidades, realizó recomendaciones que permiten mejorar la ejecución de losprocesos y la interrelación entre actores e instancias involucradas en la operacióndel pesa, y señaló la escasa vinculación de este con los demás componentes delPrograma Integral de Desarrollo Rural (Pider). 109
Rosette Castro · Buendía Nieto · Luna Miranda La evaluación consideró como una fortaleza del pesa la integralidad de suscomponentes de apoyo y enfoques estratégicos para la promoción del desarrollo,es decir, el apoyo a las inversiones en infraestructura y equipamiento (capital físico)vinculado al desarrollo de capacidades, planeación, promoción, asesoría técnicay acompañamiento a proyectos (capital humano), destacando la promoción de laorganización y la asociatividad (capital social) y la conservación de los recursos sueloy agua (capital natural). A esto hay que agregar el enfoque de atención territorialque genera la planeación a escala regional. Todo ello hace del pesa un instrumentovirtuoso con potencial para engendrar procesos de desarrollo relevantes (Coneval,2015). Con relación a la coordinación con la cnch, si bien se encontró una estrecharelación entre sus objetivos, en la práctica no existen acciones de coordinación; losejemplos de ella han sido casuísticos dada la coincidencia en la focalización. Noobstante, el proyecto está teniendo efectos positivos en las metas programáticasy objetivos de la Cruzada, en la medida en que gran parte de los municipios queatiende el pesa se encuentran en la cobertura de la Cruzada, por ello es importanteavanzar en las acciones de coordinación (Coneval, 2015). Como componente del Pider, el pesa contribuye directamente al logro de losobjetivos del programa al incrementar la producción de alimentos, sin embargo,requiere mejorar la focalización, ya que el Pider no siempre se enfoca en la poblaciónen pobreza extrema y la que padece mayor inseguridad alimentaria. Uno de loselementos que favorecen esta distinción es que los beneficiarios deben contar contierra y una base de recursos productivos; esta exclusión resulta muy marcada enlos proyectos para la generación de ingresos, donde únicamente ingresan aquellasfamilias con mayor cantidad de recursos (Coneval, 2015). Una de las virtudes del pesa es que está tocando a comunidades en donde casinunca o nunca antes había llegado un programa público de desarrollo; así lo constatanlos integrantes del grupo operativo estatal. Asimismo, los resultados del pesa hansido valorados por la Cámara de Diputados, lo que se refleja en las asignacionespresupuestales anuales desde 2007, en lo cual ha sido importante el resultado de laexperiencia de los actores y de las evaluaciones. El pesa está demostrando que la apertura de las instituciones de gobierno haciala participación de la sociedad rinde buenos frutos. La gente lo está entendiendo,pero aún falta mucho para superar la visión que prevalece en gran parte del campomexicano de que el gobierno debe suministrarlo todo. Lo anterior ha tenido efecto en que la utn se esté ocupando en superar algunosretos metodológicos, al atender cinco nuevos elementos metodológicos para reforzarel trabajo en campo: a) Focalización. Para atender a la población en condiciones de pobreza extrema y carencia alimentaria, que garantice su acceso al pesa y contribuya a generar las sinergias entre la política social y la política productiva y disminuya los110
El pEsa En México: avancEs y pErspEctivas errores de inclusión (de los que no debe atender) y exclusión (de los que debe atender). b) Inclusión social y enfoque de género. Trabajando en inclusión social con una visión de derechos humanos y que genere estrategias de empoderamiento a partir de la participación activa y equitativa de mujeres, hombres, jóvenes, pueblos indígenas y sectores en mayor desventaja. Se promueve la creación de instrumentos que permitan detectar la exclusión social y necesidades específicas por edad, género y etnia en todas las intervenciones del pesa, para atender y potenciar el acceso de las mujeres a la autonomía económica y poder decisional en las esferas de la producción y reproducción que les permita acceder a recursos que mejoren sus ingresos. c) Sistemas de producción sostenibles. A fin de dar atención a las familias desde un enfoque sistémico para mantener y mejorar la base de recursos naturales de que disponen, a través de la aplicación de tecnologías de producción apropiadas a sus necesidades y condiciones, sin detrimento de los recursos naturales, humanos y financieros que se utilizan, con el propósito de obtener beneficios económicos, ambientales y sociales, más allá del incremento de la producción en el corto plazo. d) Comercialización. Actualmente se documenta y, en su caso, validan diferentes estrategias o mecanismos que permitan la vinculación sostenible de los productores de pequeña escala del pesa con el mercado, promoviendo el desarrollo de capacidades, la generación de redes de valor y la formalización de sus actividades para que puedan obtener ingresos dignos que les permitan mejorar su calidad de vida. e) Alianzas y concurrencia. Busca establecer modelos de concurrencia inter- e intrainstitucional y sectorial para identificar y obtener esquemas de relación, vinculación y desarrollo de acciones de colaboración, que se llevan a cabo entre diversos actores internos y externos al pesa tanto públicos como privados, en los niveles local, estatal, nacional, regional e internacional. Otros temas no menos relevantes son: la integración de la política socialy la productiva; la consolidación metodológica en temas de género, inclusión,sostenibilidad, resiliencia, extensionismo, concurrencia, comercialización –entreotros–; la participación de los gobiernos municipales; el desarrollo de las capacidadesestratégicas y operativas de los actores institucionales responsables del programa; laprofesionalización de un creciente número de operadores integrados a adr o equipostécnicos multidisciplinarios, y la definición de una estrategia de comunicaciónasertiva, dada la mayor visibilidad del proyecto. 111
Rosette Castro · Buendía Nieto · Luna Miranda anexo 1 Características particulares de los componentes V y VI del ProdescaComponente V. del ProdescaPromoción de Proyectos de Desarrollo en Zonas Marginadas.- En localidades demuy alta marginalidad (conapo), que de acuerdo a la cdr no dispongan de una ofertasuficiente de Prestadores de Servicios Profesionales (psps), ésta podrá autorizar secontrate a través de la utoe y con fines de inducción, a empresas de servicios oagencias de desarrollo para promover, formular y poner en marcha proyectos dedesarrollo. Los profesionales deberán tener experiencia comprobable en estas áreasy serán responsables de identificar, formular, poner en marcha y consolidar proyectosproductivos integrales, de manera participativa con la población rural elegible. Estosproyectos contemplan el aprovechamiento de los recursos disponibles, para elfomento de actividades agrícolas, de ganadería, de forestería, de acuacultura, deaprovechamiento de agua y conservación de suelo, con procesos de valor agregado yde generación de servicios, para la atención integral en una o varias comunidades, anivel comunidad, micro regional o municipal. La propuesta de proyectos productivosdeberá identificar las necesidades de inversión, asistencia técnica y apoyo a laorganización, acordes a los criterios de elegibilidad del programa de desarrollo rural.Los pagos al psp serán acordes al servicio ofrecido de acuerdo a lo señalado en lasfracciones I, II, III y IV de este artículo.Componente VI del ProdescaProgramas especiales de desarrollo de capacidades.- Recursos para el pago deservicios profesionales especializados para formular, implementar y consolidarproyectos altamente especializados (de transferencia de tecnología, conservaciónde recursos naturales, desarrollo regional e integración de cadenas productivas). Elmonto de apoyo por solicitud se determinará en función de las necesidades de cadaproyecto y de la disponibilidad de recursos. Con este componente se apoyarán tres tipos de proyectos: i) Proyectospresentados por grupos de productores u organizaciones de primer nivel; ii)Proyectos de otro tipo de productores validados por los Comités Técnicos Agrícolas;iii) Proyectos integrales que comprendan una o varias organizaciones económicas112
El pEsa En México: avancEs y pErspEctivasde base en red, conformadas en estructuras de segundo o tercer nivel, de coberturaregional y con una estrategia de apropiación de valor agregado o de integración dela cadena productiva. En el caso de los subprogramas federalizados sólo se podrá destinar a estecomponente: para el primer tipo de proyectos, hasta el 15 % del monto del Prodescapara productores de bajos ingresos; y para el segundo tipo de proyectos, hasta 0de los recursos del Prodesca para otro tipo de productores. 113
Rosette Castro · Buendía Nieto · Luna Miranda anexo 2 Elementos que integraron la primera propuesta metodológica del pesa Promoción de los servicios a-Prodesca · Informe se resultados del proceso de promoción del servicio a Diagnóstico regional y estrategia técnico regional · Matriz de caracterización regional · Matriz institucional regional · Estrategia técnica regional Selección de comunidades · Concentrado de comunidades seleccionadas Planeación participativa de proyectos integrados en comunidades · Programa de trabajo de la adr con la comunidad · Diagnostico comunitario participativo Matriz de identificacion de problemas y oportunidades ·Matriz de análisis de problemas y alternativas de solución Matriz de planificación (proyecto integrado comunitario a años) · Plan de desarrollo comunitario para la seguiridad alimentaria (a 3 años) Plan de ejecución de proyectos o acciones específicas (solo primer año o corto plazo) · Plan de seguimiento Gestión e implementación del proyecto integrado · Integración de expedientes de gestoría de proyectos Concentrado de acciones y proyectos específicos (por región) Seguimiento de acciones y proyectos específicos · Informe Evaluación de impactos de acciones y proyectos Matriz de evaluación de resultados de proyectos o acciones específicas · Matriz de evaluación de impactos por componente Presentación de informes productos y restricciones en el Centro de Información Virtual ( ) · Presentación de informes (ante la Comisión Estatal de Desarrollo Rural - dr) · Alimentación del114
El pEsa En México: avancEs y pErspEctivas Fuentes consultadasAguirre, F. (2008). Ajustes metodológicos al pesa. México: Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura.Baca, J. (2007). Informe Final de Consultoría. México: Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura.Coneval. (2014). Resultados de la medición de pobreza. Informe. México: Autor.Coneval. (2015). Proyecto Estratégico de Seguridad Alimentaria. Evaluación de Procesos. México: Autor.dof. (28 de diciembre de 2006). Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2007. México.dof. (22 de enero de 2013). Decreto por el que se establece el Sistema Nacional para la Cruzada contra el Hambre. México.fao. (17 de septiembre de 1996a). The pilot phase –essential elements–. Recuperado de http://www.fao.org/focus/e/speclpr/pilot.htm [2014, 2 de junio].fao. (17 de septiembre de 1996b). The expansion phase –key reforms–. Recuperado de http://www.fao.org/focus/e/speclpr/expand.htm [2014, 2 de junio].fao. (1999). Cumbre Mundial sobre la Alimentación. Roma: Autor.fao. (10 de septiembre de 2000). Special Programme for Food Security. Recuperado de http://www.fao.org/focus/e/speclpr/SProHm-e.htm [2014, 2 de junio].fao. (10-13 de junio de 2002). Cumbre Mundial de la Alimentación. Cinco años después. Recuperado de http://www.fao.org/worldfoodsummit/spanish/ newsroom/news/6469-es.html [2014, 2 de junio].Rosette, J. (2005). Análisis de Restricciones y Diseño de Políticas. México: Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura-Unidad Técnica Nacional.Sagarpa. (7 de abril de 2013). Nota de Prensa: Será el Proyecto Estratégico para la Seguridad Alimentaria punta de lanza en la Cruzada Nacional contra el Hambre. México: Autor.utn-fao. (2016). Metodología pesa México. Manual para agentes de desarrollo rural. Mexico: Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura. 115
El pesa en la política de la Sagarpa Evolución de una metodología para territorios rurales marginados Jonathan Martínez Cortés IntroduccIónDesde los inicios del Proyecto Estratégico para la Seguridad Alimentaria (pesa) –que fue concebido en 2002 como Programa Especial para la Seguridad Alimentaria ytoma su actual nombre en 2009– se planteó el desarrollo y operación de un métodoque sirviera de modelo para intervenir en las zonas rurales marginadas, generador deldesarrollo, que fomentara capacidades y pudiera integrarse a las políticas públicas. El presente documento recapitula brevemente lo que se ha denominado “métodopesa y los elementos que lo han configurado a través del tiempo; por lo general se hamanejado que no es más que la aplicación de una serie de herramientas y técnicasparticipativas para generar una estrategia de intervención. De esta manera, desde 2005, cuando se da a conocer el primer método enforma, hasta su reciente adecuación, para incorporarse a la Cruzada Nacional Contrael Hambre (cnch), se han tenido diversas transformaciones derivadas de las políticaspúblicas que opera la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca yAlimentación (Sagarpa). A pesar de la evolución del método, no ha dejado la esenciaque le dio origen: la planeación participativa, la gestión comunitaria entendida comoel desarrollo de las comunidades –no solamente la gestoría de proyectos– y el desa-rrollo alimentario como consecuencia de la intervención han constituido parte de lavisión del pesa a lo largo de los años. Con esta recapitulación se espera aclarar todos los elementos que conformarony conforman el método. La cumbre mundIaL sobre La aLImentacIónLa Cumbre Mundial sobre la Alimentación (cma), efectuada en 1996, puso a debateuna de las cuestiones más importantes con que se enfrentarían los dirigentes delmundo en el nuevo milenio: la erradicación del hambre. La Cumbre, que ocurrió enel momento en que las existencias internacionales de cereales estaban en sus niveles 117
Martínez Cortésmás bajos,1 lo que se reflejó en aumentos considerables de los precios, tuvo comoobjetivo renovar, al más alto nivel político, el compromiso mundial de eliminar elhambre y la malnutrición y garantizar la seguridad alimentaria sostenible para todala población. La gran resonancia de la Cumbre propició que los encargados de adoptar de-cisiones en los sectores público y privado, medios de comunicación y el público engeneral adquieran mayor conciencia de la situación. Además de establecer líneasmaestras en los niveles político, conceptual y técnico para erradicar el hambre entodos los países, el compromiso inmediato de la Cumbre fue reducir el número de per-sonas desnutridas2 a la mitad a más tardar en 2015 (anexo 1). A partir de los trabajos realizados, se aprobó la Declaración de Roma sobrela Seguridad Alimentaria Mundial y el Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre laAlimentación (pacma),3 por 112 jefes de Estado y de gobierno o sus adjuntos ypor más de 70 representantes de alto nivel de otros países, en un espacio dondeademás participaron de manera activa representantes de organizaciones intergu-bernamentales (oig) y no gubernamentales (ong). El compromiso séptimo de la Declaración hace hincapié en los gobiernos con laparticipación de todos los interesados, y en crear un entorno económico y políticoen el que puedan tomarse medidas para garantizar la seguridad alimentaria de susciudadanos (fao, 1999).eL pesa como estrategIa contra eL hambre y La pobreza en eL mundoEn 1995 inició el pesa para operarse en naciones de bajos ingresos y con déficit dealimentos4 (figura ), y constituyó la principal contribución de la rganización de lasNaciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (fao) a la aplicación del pacma.A partir de la Cumbre se definió su apertura a países en vías de desarrollo. El pesa-fao se estableció como una respuesta de apoyo técnico a los paísesconsiderando tres niveles de intervención: a) Global: para fortalecer la gobernanza mundial, formular e implementar medidas de seguridad alimentaria que incorporen los principios del derecho a 1 En 1996, las reservas remanentes totales de cereales en el planeta –la cantidad almacenadacuando comienza una nueva cosecha– se ubicaban por arriba de 12 % del consumo tendencial, loque representa un nivel muy inferior al margen de - que la Secretaría de la rganización de lasNaciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (fao) considera el nivel mínimo para la seguridadalimentaria mundial; 2 países padecían situaciones agudas de escasez alimentaria que requirieronayuda alimentaria excepcional y/o de emergencia, de los cuales más de la mitad estaba en África. 2 De 816 millones en 1990-1992 (periodo de referencia), bajar a 408 millones en 2015. 3fao. (2006). Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial. A partir de la autorizacióndel Plan de Acción se incorpora a los países en vías de desarrollo. 4 A partir de la autorización del Plan de Acción se incorporó a los países en vías de desarrollo.118
El pEsa En la política dE la sagarpa. Evolución dE una mEtodologíaLow-Income Food-Deficit Countries (as of Arpil 1997)At present, nations are defined as Lo million chronically undernourished people.income Food eficit (L F Cs) in Africa, Many L F Cs, particularly in Africa, do no groin Asia, in Latin America and the Caribbean, enough food to meet all their needs and lac su cient foreign e change to fill the gap by in Oceania and in Europe. These countries purchasing food on the international mar et.are home to the vast majority of the orld sFuente: ao (1 ). F ura 1. Listado de países considerados de bajos ingresos y o bajo déficit alimentario la alimentación, tomando como base las Directrices Voluntarias del Derecho a la Alimentación. b) Regional: apoyando las iniciativas, programas y organizaciones regionales de seguridad alimentaria para que integren el derecho a la alimentación a sus políticas, programas y marcos jurídicos, asegurando así la articulación y la coherencia entre lo global y lo nacional. c) Fortalecimiento de capacidades: generando estrategias para fortalecer las capacidades de la fao y las de sus contrapartes nacionales a fin de mejorar la implementación del derecho a la alimentación y las prácticas de buena gobernanza a través de los mandatos, programas y proyectos. El programa partió del principio de que es preferible promover un mejoraprovechamiento de los recursos en la granja, en lugar de realizar grandes proyectosde irrigación o infraestructura carentes de la apropiación de los pequeños productores(fao, 2002). Su objetivo fue: “reducir el hambre con rapidez y de forma sostenible 119
Martínez Cortésmediante el aumento de la producción y disponibilidad de alimentos donde más senecesita” (fao, 2000). Para que el programa tuviera un impacto acelerado en los países, el planteamientose orientó a: 1. Desarrollar el enfoque participativo para evitar la exclusión de cualquier grupo social o la creación de desigualdades. 2. Focalizar la producción en alimentos básicos que representan la base de la seguridad alimentaria y una dieta adecuada. 3. Emplear tecnologías probadas como la mejora de las variedades de cultivos y sistemas de riego de bajo costo y sistemas de drenaje. 4. Zonas con alto potencial agrícola donde las ganancias se podrían esperar de manera realista. 5. Vincular las actividades de campo de la fao en todo el programa y el objetivo clave de la seguridad alimentaria. 6. Aprovechar las oportunidades para incrementar la cooperación sur-sur. A partir de la dirección dada y su operación en cada país se generaron dosetapas: una enfocada al establecimiento de elementos básicos de política públicaque afecta la producción en granja, y otra a la puesta en marcha de reformas clave.Elementos básicos: fase pilotoSe centró el fortalecimiento de varios componentes que permitía alcanzar la segu-ridad alimentaria nacional (fao, 1996a) a partir de la: a) Demostración: por medio de la generación y adopción de innovaciones tecno- lógicas que sean de fácil acceso a los agricultores, por ejemplo variedades de semillas mejoradas, mejores prácticas agrícolas, métodos de conservación del agua, manejo integrado de plagas y sistemas integrados de nutrición ve- getal, y nuevos métodos de almacenamiento poscosecha. b) Participación: las innovaciones no solo introducen a los agricultores a nuevas formas de hacer las cosas, sino que ofrecen a los miembros de la comunidad local la oportunidad de participar activamente en la evaluación de nuevas tecnologías y prácticas de gestión, a través de la superación de los obstáculos que impiden su adopción. c) Control del agua: es importante el suministro confiable y permanente de agua para mantener las mejoras en los rendimientos de los cultivos y evitar la pérdida de ganado en los años de sequía. Serían introducidos sistemas de riego a pequeña escala y drenaje de bajo costo junto con mejores sistemas de almacenamiento, acompañados de mejores prácticas para conservar el suelo y agua.120
El pEsa En la política dE la sagarpa. Evolución dE una mEtodología d) Formación: mediante el desarrollo de escuelas de campo que permitan a los agricultores aprender “en el trabajo”, ayudar a crear una asociación posi- tiva con los extensionistas y personal de investigación. Transferencia de cono- cimientos de gestión a los miembros de grupos de consumo de agua, asociaciones de crédito y de comercialización, así como generación de grupos de desarrollo comunitario para mejorar las posibilidades de adopción exitosa de innovaciones.Reformas clave: fase de crecimiento o expansiónLas reformas clave –conocidas en algunos países como fase de expansión– sefomentaron y enfatizaron el desarrollo y puesta en marcha de reformas políticas,además de la formación e inversión necesarias para crear un ambiente propicio parael aumento de la producción de alimentos (fao, b); estuvieron constituidas por: a) Reformas políticas: para eliminar obstáculos a la producción y, en su caso, la importación de alimentos; tomar acciones en aspectos de financiamiento rural, tipos de cambio, crédito, comercio justo, transferencias de asistencia social –temporales–, derechos de propiedad y la generación de insumos para la producción. b) Inversión: que desarrolle la infraestructura y servicios esenciales de mercadeo de acuerdo con las prioridades identificadas en el nivel local y generación de fondos de inversión en los que participe el sector público y privado. Desde esta visión el pesa-fao fue una oferta de asistencia técnica basada en elfortalecimiento y desarrollo integral del sector productivo alimentario (fao, 2002). génesIs deL pesa y La prImera propuesta deL métodoEl pesa en México inició en 2002, tras la formalización de un Acuerdo de CooperaciónTécnica (act)5 entre la fao y la Sagarpa para operar un proyecto llamado “Formulaciónde un proyecto utf en el contexto del pesa”,6 cuyos objetivos fueron: a) General: apoyar al gobierno de México a través de la Sagarpa y la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) en la formulación de un programa de combate a la pobreza y aumento de la seguridad alimentaria, en el contexto del pesa. 5 Acuerdo financiado por la fao a través del Programa de Cooperación Técnica (tcp, por sus siglasen inglés). 6 El acuerdo fue resultado de conversaciones de alto nivel entre el director de la fao y el presidentede México en turno (Sagarpa 2012). En 2001 se llevaron a cabo las reuniones en la sede de la fao yen 2002 en México, donde se designó a la Sagarpa como contraparte oficial y a la Subsecretaría deDesarrollo Rural como responsable de ponerlo en operación. 121
Martínez Cortés b) Específicos: 1) elaborar un documento de proyecto en formato utf (Unilateral Trust Fund) para la ejecución de un programa de combate a la pobreza y aumento de la seguridad alimentaria en microrregiones piloto; 2) colaborar con el gobierno en la definición de una unidad de ejecución del pesa y de un Comité Interinstitucional de supervisión del programa. Los resultados planteados fueron: 1) el gobierno cuenta con un documento deproyecto para la ejecución de un programa de combate a la pobreza y aumentode la seguridad alimentaria en microrregiones seleccionadas y con beneficiariosidentificados, formulado conjuntamente con el equipo de especialistas de la fao,bajo la modalidad utf; 2) el gobierno ha definido una estructura organizacional parala ejecución del pesa y el seguimiento y evaluación del programa formulado en vistasa su eventual crecimiento en una segunda fase.Bases conceptuales y operativas del pesa-MéxicoA partir de la operación del proyecto –financiado por el Programa de CooperaciónTécnica (tcp)– y la conformación de la Unidad Técnica Nacional (utn) del pesa –conpersonal especializado–, la fao y la Sagarpa orientaron el programa para promoverel desarrollo rural integrado, donde los habitantes de las comunidades desarrollensus capacidades, identifiquen los problemas que les impiden alcanzar mejorescondiciones de vida y propongan soluciones para reducir la pobreza y mejorar suseguridad alimentaria de una manera sostenible. Para ello se generaron dos fases de trabajo: la primera relacionada con eldesarrollo y puesta en marcha del método, y la segunda enfocada a la difusión yréplica de experiencias o mecanismos de operación exitosos a nivel de territorio, mi-crorregión o municipio, además de propuestas para la construcción de políticas, coor-dinación interinstitucional e inversiones complementarias (utn, 2005c). La utn estructuró un esquema de operativo para seis estados del país, se planteóla conformación de equipos estatales para que diseñaran, aplicaran y sistematizaranexperiencias que dieron forma a la primera estrategia de intervención. Los equiposestatales fueron promotores del método aún incipiente, además de gestores yarticuladores de los subprogramas que conformaban el Programa de Desarrollo Rural(pdr) para el diseño de proyectos integrales, puesta en marcha de las acciones ycapacitación de los beneficiarios en el nivel de familia u organización.Componentes para el diseño del método: proyecto pilotoEn 2003, la concepción de un método como estrategia de intervención tuvo ventajasimportantes, como: 1) lenguaje común, 2) orientación y operación del trabajo bajouna misma concepción, 3) dirigir el trabajo sistemáticamente y 4) criterios comunespara el seguimiento y valoración de resultados.122
El pEsa En la política dE la sagarpa. Evolución dE una mEtodología El diseño del método se dio a partir del análisis y aplicación de conceptosestablecidos en dos documentos base: “Manual de Análisis Socioeconómico y de Gé-nero” y “Análisis de Restricciones y Política Pública”, además de considerar la Ley deDesarrollo Rural Sustentable (ldrs) como marco normativo nacional que enfatiza latransformación de las regiones de mayor rezago productivo y económico (dof, 2001). El pesa tomó como fundamento dos conceptos sobre los que construyó el método:1) atención a zonas rurales marginadas y 2) seguridad alimentaria. Tal orientaciónhizo posible analizar, seleccionar y aplicar técnicas, herramientas y conocimientosde los especialistas que permitieran orientar el trabajo comunitario y dar forma a laestrategia de intervención.7 También se establecieron vínculos con el pdr, lo que propició condicionesadecuadas para la realización de los primeros talleres participativos y emprendimien-tos productivos de la utn –más allá del financiamiento de la fao–. Asimismo, se generaronunidades técnicas estatales (ute) para mejorar el seguimiento y operación que iden-tificó las primeras restricciones en los niveles técnico, operativo y de políticas quelimitaban el desarrollo del pesa. Lo que llevó a definir cuatro componentes base quecorrelacionaron los trabajos de campo y que coincidieran en una sola estrategia deatención a las comunidades marginadas (figura 2).Análisis de restricciones Coordinación interinstitucional Proyectos integrados mbito Traspatio Fortalecimiento local de la gestión local mbito Milpasuperior Cadena productiva prioritaria iversificación productiva Fuente: Elaboración propia con base en aca ( ). a Mé icoF ura . Primeros componentes que integraron la metodología 7 Los trabajos del pesa ya habían iniciado en dos municipios Nocupétaro y Carácuaro, la coberturase incrementó hasta alcanzar los primeros seis estados. 123
Martínez Cortés La operación de los cuatro componentes permitió el diseño y operación deproyectos integrales de desarrollo que articularon la política pública de desarrollorural disponible en ese momento, siendo importante, por un lado, la coordinacióninstitucional desde lo local y, por el otro, el mejoramiento de la capacidad de auto-gestión de los habitantes rurales; con estas pautas se formó el plan comunitario deseguridad alimentaria (utn, 2005b). Los componentes identificados fueron: ) fortalecimiento de la gestión local, 2)proyectos integrados, 3) coordinación interinstitucional y 4) análisis de restriccionesy diseño de políticas.Fortalecimiento de la gestión localA nivel de planeación se creó para afianzar la capacidad de las comunidades ogrupos en la toma de decisiones de manera independiente, dinamizando el desarrollolocal con equidad, sustentabilidad e integralidad, mediante procesos de planeaciónparticipativa que empoderó a los actores para fomentar cambios en la dinámicaeconómica y social de la localidad, y desarrolló capacidades y habilidades técnicasque pudieran verse reflejadas en la organización local. En un inicio, el componente consideró contribuir en la revisión de políticas através de formas más nuevas y precisas surgidas a partir de discusiones y planes enel nivel de campo (utn, 2005a).Proyectos integradosEl proyecto integrado se generó para plasmar las restricciones productivas,económicas, sociales y ambientales de las familias, comunidades y regiones, de ma-nera que pudieran desarrollarse acciones de planificación, gestión, seguimiento yevaluación que se tradujeran en soluciones para garantizar la seguridad alimentariade las familias rurales. Se conformó por proyectos específicos articulados y com-plementarios entre sí, presentando sistemáticamente el conjunto de solucionesgraduales, secuenciadas y diferenciadas que permitiera a las familias solventar suslimitaciones de desarrollo. La base para su estructuración fue el cambio tecnológico participativo que hizoposible la adopción de tecnologías para mejorar los procesos productivos. El proyecto integrado se compuso de cuatro áreas de intervención: 1) traspatio–agropecuario–, 2) milpa, 3) cadena productiva prioritaria –eje de desarrollo– y ) diversificación productiva. La primera experiencia del proyecto integrado del pesa se forjó como un plan dedesarrollo comunitario que respondiera de manera integral a la problemática de losprocesos participativos identificada (López, 2005).124
El pEsa En la política dE la sagarpa. Evolución dE una mEtodologíaCoordinación interinstitucionalRepresentó un componente necesario para iniciar los primeros pasos hacia lainstitucionalización del pesa; su objetivo fue el establecimiento de los mecanismosde articulación efectiva con otras instituciones y programas del sector, promoviendola coordinación y la concurrencia de las diferentes dependencias y autoridadesfederales, estatales y municipales en un territorio, para lograr el mejor uso de losrecursos económicos y la articulación de políticas que aseguren el bienestar y lasustentabilidad de las comunidades rurales (Baca, 2005).Análisis de restricciones y diseño de políticasConsiderado como una serie de procedimientos aplicados por el pesa para facilitarel análisis, identificación y solución de las restricciones productivas, económicas,sociales y ambientales que enfrentan las familias en las comunidades rurales. Fue un proceso interactivo que abarca todos los niveles, etapas y componentesdel pesa; por su enfoque transversal incide en el diseño de programas, proyectos,normas y grupos de trabajo para que a través de la generación de experienciasexitosas se proponga el arreglo o las alianzas institucionales que permitan laoperación de soluciones y su replicación (Rosette, 2005). En su momento, el análisis de restricciones identificó los siguientes elementosque podrían ser atendidos en el marco del pdr: Facilitación de procesos de planeación participativa de proyectos integradospara la seguridad alimentaria y el desarrollo rural en comunidades de alta y muy altamarginación. a) Diseño de proyectos. b) Adaptación, gestoría y puesta en marcha de proyectos. c) Consultoría y asistencia técnica específica en áreas de mejora identificadas en los proyectos integrados y/o de inversión. d) Supervisión de servicios profesionales. A partir de los elementos anteriores, los subprogramas que integraron el pdr:Apoyo a los Proyectos de Inversión Rural (papir), Desarrollo de Capacidades en el MedioRural (Prodesca) y Fortalecimiento de Empresas y rganización Rural (Profemor),8fueron articulados por la utn para el financiamiento de acciones resultantes de lostrabajos del pesa, avance que dio forma a la institucionalización en la política públicade la Sagarpa (anexo 1). 8 El primero dirigido a la adquisición de activos productivos; el segundo estructurado para afianzarla oferta de servicios de asistencia técnica, y el tercero encaminado a la generación y fortalecimientode la organización de productores. 125
Martínez CortésBases de la institucionalización y el concepto agencias de desarrollo ruralA partir de que el Prodesca, en 2005, apoyó la operación del pesa como parte integralde su normatividad a través de dos de sus componentes: V. Promoción de Proyectos deDesarrollo en Zonas Marginadas y VI. Programas especiales de desarrollo de capa-cidades, se tuvo un crecimiento de la cobertura, y se replanteó la operación del pesateniendo en cuenta la normatividad del pdr (anexo 2). El crecimiento y replanteamiento trajo como consecuencia el esquema de agenciade desarrollo rural (adr) como el elemento que sustituye a los equipos estatales –concebidos en su momento como ute– desde dos vertientes operativas: 1) incubarlas adr a través de instituciones de educación superior e institutos de investigaciónpúblicos, y 2) selección y contratación directa por los estados (anexo 3). La primera opción fue la más apoyada y difundida por la Sagarpa, pero fueabandonada un año después, debido a la falta de compromiso de las instituciones deeducación superior o de investigación por inmiscuirse en la operación de las políticaspúblicas, y la ausencia de incentivos dentro de esas instancias para que profesores,investigadores y alumnos se interesaran por operar políticas públicas (Santoyo, 2006). La contratación de las adr nuevas se realizó a partir de 2007 bajo el segundoesquema, previa validación de la fao y la definición de un programa de trabajo. El transitar de la ute a la adr fue una respuesta práctica que tuvo ventajas como:a) menor inversión en recursos del Prodesca al pago de servicios profesionales,b) inmiscuir y dar mayor responsabilidad a los estados y municipios, c) crear sinergiasentre la Federación y los estados, d) hacer llegar servicios profesionales de extensióna la población de las zonas rurales marginadas –equipos multidisciplinarios– ye) articular y priorizar la demanda dispersa en el nivel estatal que ponderó la estrategiapor encima de la eficacia operativa.El primer método en forma, sus elementos y resumen de la operaciónCon un número mayor de estados participando fue evidente el requerimiento deuna estrategia de intervención, bajo un concepto de método integrado y probado. Apartir de los resultados del proyecto piloto se mantuvieron los cuatro componentesdel pesa, se generó el mecanismo de contratación, y se estructuraron procesos yactividades (cuadro 1) que la adr siguió para cumplir con el servicio. Esa primera propuesta del método fue diseñada para garantizar que la adrrealizara el trabajo comunitario, teniendo variables mínimas que deberían serplasmadas en un documento con la información de campo (figura ). El hecho importante es que la planeación participativa fue la base para efectuarel trabajo comunitario, se definieron procesos y productos que la adr requirió entregarpara justificar y finiquitar su contrato de servicios (cuadro ). La estructura operativa planteó incluir tres niveles de gobierno –federal, estataly municipal–, fijando a cada uno de ellos una responsabilidad: la Federación como126
El pEsa En la política dE la sagarpa. Evolución dE una mEtodología Cuadro 1. Productos que resultaron de la aplicación del método 1. Promoción de los servicios a Prodesca. · Informe de resultados . iagnóstico regional y estrategia técnica regional. · Matriz de caracterización regional · Matriz institucional regional · Estrategia técnica regional . Selección de comunidades. · Concentrado de comunidades seleccionadas. . Planeación participativa de proyectos integrados en comunidades. · Programa de trabajo de la a con la comunidad · Diagnóstico comunitario participativo · · · · · · Plan de seguimiento . Gestión e implementación del proyecto integrado. · · . Seguimiento de acciones y proyectos específicos. · nforme . Evaluación de impactos de acciones y proyectos. · · Matriz de evaluación de impactos por componente . Presentación de informes, productos y restricciones en el Centro de nformación irtual ( ). ·e · Alimentación delFuente: Elaboración propia con base en Manual de Operación (u , c).responsable normativo, el estado como responsable operativo y el municipio como pro-motor del desarrollo en el nivel local para focalizar las acciones. Esta forma de operación descansó en la Comisión Directiva, cuya función fuevalidar el método –elaborado por la utn– y definir los estados, presupuesto, objetivosy metas. En el nivel estatal se empleó la Comisión Estatal de Desarrollo Rural (cedr)–donde participa la Delegación de la Sagarpa, el Gobierno del Estado y grupos deproductores–, que tuvo la función de validar el programa de trabajo, así como losresultados y la continuidad de la adr; en tanto, el Consejo Municipal de DesarrolloRural (Comunder) fue el responsable de validar a las comunidades seleccionadas. 127
Martínez CortésAnálisis de estriccionesCoordinación interinstitucionalFortalecimiento de la gestión local Proyecto ntegradoSelección de iagnóstico iagnóstico Análisis de Planificación Puesta en Evaluación ycomunidades micro regional comunitario y problemas de marcha sistematización y o municipal análisis estratégico proyectosFuente: Elaboración propia con base en aca ( ). F ura . ínculos entre los componentes y procesos del método Así, en 2007 se tuvo un primer método pesa, un concepto de adr y un proyectovinculado con las políticas de desarrollo rural diseñadas y apoyadas por la Sagarpa. InstItucIonaLIzacIón y ajuste a una nueva reaLIdadEl Presupuesto de Egresos de la Federación y su influencia en el pesaA partir de la publicación del Presupuesto de Egresos de la Federación (pef) delejercicio fiscal 200 , oficialmente el pesa formó parte de la política pública de laSagarpa; por mandato de la Cámara de Diputados se destinaron 5 millones de pesospara la operación del programa en Chiapas, Guerrero y Veracruz (anexo 4). En ese mo-mento el pesa dejó de ser un proyecto que dependía del presupuesto variable que leasignaba la Subsecretaría de Desarrollo Rural de la Sagarpa. Objetivo del pesa: Desarrollar capacidades para la reducción de pobreza (ali- mentaria, de capacidades y patrimonial) en la población que vive en comunidades de alta marginación a través de Agencias de Desarrollo Rural que promuevan, de manera participativa, el desarrollo microrregional por medio de proyectos inte- grados, gestión local y de coordinación institucional.Revisión y ajuste metodológico: concepto de etapasFrente al reto de ser política pública, el pesa requirió hacer de la evolución del métodouna nueva realidad;9 se tenía un número determinado de comunidades ya intervenidasdesde el proyecto piloto y otras se incorporarían a partir de la publicación del decretode la Cámara de Diputados. 9 Además de los cambios que hubo en la Dirección Nacional del pesa.128
El pEsa En la política dE la sagarpa. Evolución dE una mEtodología Desde este nuevo enfoque, en 200 comenzaron los ajustes al método; laplaneación comunitaria continuó siendo la base para la realización de los trabajos,y los cuatros componentes quedaron como sigue: 1) gestión local y coordinacióninterinstitucional; 2) planificación; ) diseño, formulación, gestión y ejecución deproyectos, y 4) valoración de acciones y resultados. Se establecieron tres etapas –según si la comunidad es de nuevo ingreso o laadr ya tiene tiempo trabajando en ella– para planear el trabajo de las adr (Aguirre,2008): 1) planeación y promoción –consideró los proyectos de hogar saludable yproducción de alimentos–, 2) búsqueda –incorporó los proyectos de uso de alimentos,proyectos productivos para mejorar el ingreso y ahorro comunitario– y 3) desarrollo–se integró por proyectos innovadores, planes de negocio, proyectos de serviciosfinancieros, formación de empresas y servicios ambientales, entre otros–. Con finesde planeación, se consideró a cada etapa con una duración de 12 meses a partir delinicio de los trabajos de la adr. Para comprender la dimensión de cada etapa, a continuación se resumen muybrevemente los principales elementos de la estrategia de intervención: a) Promoción comunitaria: diseñada para crear un ambiente propicio de trabajo a través de la motivación y colaboración entre la adr y la comunidad. b) Visión regional: estructurada para comprender el contexto físico y ambiental de una región, a partir de la identificación de líneas estratégicas que solventen las necesidades de la población, considerando las áreas de hogar saludable, producción, ingresos y otros temas estratégicos. c) Visión comunitaria: con base en la participación comunitaria –incluyendo el componente de género y equidad–, se generaron propuestas para mejorar las condiciones de vida de los pobladores rurales a partir de los recursos locales y el entorno institucional. d) Estrategia de intervención: conjunto de acciones que pretendían impactar en una microrregión en los campos de acción del pesa en el menor tiempo posible. e) Plan comunitario: como producto principal del proceso de planeación comunitaria en donde se desarrollaron las ideas de proyectos, aspiraciones y necesidades de los pobladores de una localidad. f) Planificación microrregional: donde se analizó la viabilidad de los proyectos y metas que se comprometen a cumplir la adr y la población en un periodo determinado –en función del contrato suscrito. g) Ciclo de proyectos: consideró cuatro elementos: diseño per se, puesta en marcha, seguimiento de acciones y evaluación de resultados –realizada con las familias participantes. 129
Martínez Cortés h) Evaluación del desempeño: efectuada por centros estatales de capacitación y seguimiento de la calidad de los servicios profesionales (cecs) –antes Cecader. Se desarrollaron estrategias que incorporaron un elemento técnico importantepara fortalecer el conocimiento de las adr para apoyar el desarrollo alimentario, par-ticularmente en la producción de alimentos, el manejo de los recursos naturales y lageneración de riqueza desde lo local: a) Educación para la alimentación y la nutrición: motivó a las familias para mejorar la producción y revalorizar los alimentos locales, diversificar la dieta, hacer un mejor uso, aprovechamiento y conservación de los alimentos que consumen. b) Educación financiera: propició valorar la importancia del ahorro en el desarrollo de la familia y la comunidad. c) Educación en el manejo de agua y suelo: se estructuró para formar comunidades y organizaciones conscientes de la relevancia de la conservación de los recursos agua y suelo para la producción de alimentos. d) Formación de promotores comunitarios: estrategia integradora que tuvo la capacidad de aglutinar en un solo territorio a las tres estrategias anteriores y es operada por promotores comunitarios en su mayoría indígenas. e) Desarrollo organizacional: se diseñó con el fin de alcanzar la cohesión y el trabajo conjunto de los grupos que se constituyeron en el marco del pesa, para hacer frente a los retos relacionados con la evolución de la producción y el acceso a los mercados. De este modo, el método pesa logró establecerse como una alternativa dirigidaal mejoramiento de la calidad de vida de la población rural, aprovechando la políticapública de la Sagarpa vigente en esos años (fao, 2013).Productos derivados de la aplicación del métodoAl igual que en la primera propuesta de método, se desarrollaron procesos y productosque quedaron plasmados en el contrato que las adr firmaron con las instancias deoperación estatal. En el anexo 5 se resumen los procesos, productos y contenidosque la adr generó por año.Resumen de operaciónPara la operación del pesa intervienen diversos actores en los niveles federal–Sagarpa– y estatal –secretarías de Desarrollo Rural o equivalente–. A continuaciónse describe su papel en el marco del pesa: a) Instancias normativas: la Sagarpa como responsable de la elaboración y publicación de las reglas de operación y lineamientos operativos del pesa,130
El pEsa En la política dE la sagarpa. Evolución dE una mEtodología representada por la Subsecretaría de Desarrollo Rural (sdr) y la Dirección General de Servicios Profesionales para el Desarrollo Rural (dgspdr) –en su momento–. b) Instancias de planeación en el nivel federal: para el caso del pesa se constituyó la Comisión Directiva, que autorizó cobertura y metas, compuesta por la sdr, la dgdtor, la Representación de la fao (faor) y la Dirección de la utn dependiente de la fao. c) Instancia de apoyo técnico y metodológico: a partir del establecimiento de la Comisión Directiva surgió el Grupo perativo acional (gon), responsable de validar el método y sus modificaciones, los lineamientos operativos, los criterios de supervisión de los servicios, y dar seguimiento a la operación en los estados; está compuesta por la dgdtor, la faor y la utn-fao. d) Instancias de planeación estatal: el Grupo perativo Estatal (goe) se constituyó como una instancia de planificación y validación de metas en el estado; lo integran la Delegación de la Sagarpa, Enlace de la utn en el estado y el Gobierno del Estado. e) Instancias operativas: con las que faculta la normatividad para la operación del pesa en el estado, esto es, el Gobierno del Estado como operador de la normatividad del pesa, la adr como operadora de un método elaborado por la utn y validado por el gon, y el Centro para la Evaluación de la Calidad de los Servicios (cecs) con la función de supervisar la calidad de los servicios que otorga la adr a los beneficiarios. eL pesa y eL sIstema nacIonaL para La cruzada contra eL hambreEl Sistema Nacional para la Cruzada Contra el HambreLa cnch es una estrategia del gobierno federal creada –en función del decretopresidencial que pretende la inclusión y bienestar social– para conjuntar esfuerzosy recursos de la Federación, estados, municipios y sectores público y privado paratener cero hambre en las personas en pobreza multidimensional a partir de una ali-mentación y nutrición adecuadas. La planeación y coordinación de las acciones en las dependencias federales recaeen la Comisión Intersecretarial y la operación en los comités comunitarios; existenotras estructuras de apoyo como el Comité de Expertos y el Órgano Consultivo. Entre los propósitos de la cnch están:10 eliminar la desnutrición infantil aguda y elhambre, mejorar los indicadores de peso y talla de la niñez, aumentar la producción de 10 Para abundar sobre los objetivos y alcances de la cnch consúltese http://sinhambre.gob.mx 131
Martínez Cortésalimentos e ingreso de los campesinos y pequeños productores agrícolas, minimizarlas pérdidas poscosecha de alimentos durante su almacenamiento, transporte,distribución, comercialización, y promover la participación comunitaria (dof, 2013). Con el decreto de creación de la cnch publicado, la sdr de la Sagarpa definióal pesa como uno de los programas “punta de lanza” de la Cruzada, para lo cual sereorientó y rediseñó el método para que responda a los objetivos de incrementar laproducción agropecuaria que pretende la Sagarpa (2013).Replanteamiento del método y sus elementosDesde sus inicios, el método pesa fue desarrollado para otorgar soporte técnico alas familias participantes, mediante la transferencia de conocimientos, aplicación detécnicas y procesos para el diseño y operación de planes y proyectos que permitansu desarrollo integral en las zonas marginadas del país. La cnch obligó a adecuarse a una nueva realidad en políticas. La Sagarpa definiócomo nueva política –en 2012– ponderar la producción de alimentos en todas suslíneas estratégicas y de acción. Nuevamente el pesa debió adaptarse a ese cambio en la política rural. La evolucióndel método comenzó en 2013: la promoción comunitaria continuó siendo el elementobase para dinamizar la participación social, mientras que las etapas manejadas enel método anterior se suprimen para tener un proceso más integral de planeación delcual emane la estrategia de intervención, compuesta por la visión regional, la visióncomunitaria y la planificación microrregional. El proceso metodológico se integró a partir de: a) planeación, b) promociónhumana y social, c) ciclo de proyectos y d) evaluación comunitaria participativa,bajo tres ejes del desarrollo humano: 1) querer –concretar acciones y proyectosque lleven a las familias a transformar su realidad–, 2) saber –a través de desarro-llar conocimientos y habilidades prácticos– y 3) poder –permite a las familias operaracciones de desarrollo. La promoción humana y social, además de fortalecer la dinámica social, fomentael desarrollo de capacidades mediante: a) Educación nutricional, atendiendo el componente de mejoramiento nutricio de las familias a través del fomento a huertos de traspatio y mejores prácticas de alimentación. b) Educación financiera desarrollada para impulsar la cultura del ahorro. c) Formación de promotores comunitarios como elemento integral que aglutine desde lo local las acciones del pesa. d) Desarrollo organizacional para incentivar la cohesión social entre los participantes que les permita mejorar sus condiciones productivas.132
El pEsa En la política dE la sagarpa. Evolución dE una mEtodología A partir de la inclusión del pesa en la cnch se replantearon los siguienteselementos:Objetivo general Incrementar el nivel de producción y productividad de las actividades agropecuarias y pesqueras de las unidades de producción familiar de localidades rurales de alta y muy alta marginación a fin de contribuir al logro de su seguridad alimentaria.Objetivos específicos 1. Aumentar la producción de alimentos de la canasta básica rural, para contribuir a la mejora de su disponibilidad y acceso. 2. Incrementar la productividad de las unidades de producción familiar para me- jorar sus ingresos. 3. Promover el fortalecimiento de los mercados locales para reactivar la economía microrregional. 4. Promover el uso adecuado de los alimentos para mejorar los hábitos alimentarios y la diversidad de la dieta de las familias. Misión. Fomentar el bienestar de las personas y familias de comunidades rurales de alta y muy alta marginación, mediante el desarrollo de sus capacidades huma- nas y de autogestión que les permitan la operación y consolidación de proyectos productivos, fundamentalmente agropecuarios y pesqueros, que brinden res- puesta a sus necesidades de alimento y de generación de ingreso. Visión. Ser el proyecto que facilite la evolución del pensamiento y la actitud de las personas y sus familias, que habitan en localidades rurales de alta y muy alta marginación, convirtiéndolas en comunidades autosuficientes. La planeación en el marco del pesa se entiende como el proceso a través del cuallas comunidades y las adr determinan los planes de acción y proyectos productivosa establecer para cada año que dure la intervención y la componen los siguienteselementos: a) isión regional: diagnóstico que permite identificar los elementos y factores que explican las principales oportunidades y limitaciones de una región, desde una perspectiva de dotación de recursos físicos y naturales, además de identificar el estado nutricional de las comunidades, las condiciones de agua y suelo, la disponibilidad de infraestructura y servicios, y la dinámica económica, política y organizacional de una microrregión. 133
Martínez Cortés b) isión comunitaria: basada en la integración y definición de la vocación productiva de los pobladores de la microrregión, para construir un plan comunitario de manera participativa con cada una de las comunidades. c) Estrategia de intervención: es el resultado del análisis de los planes comu- nitarios, basados en las visiones regional y comunitaria, que reflejan las princi- pales situaciones limitantes y posibles soluciones para mejorar las condiciones de seguridad alimentaria y generación de ingresos de una microrregión, tomando en cuenta la visión de sus pobladores, el potencial agroecológico de la zona y la dotación de infraestructura, definiendo las áreas de intervención. d) Planificación microrregional: es la síntesis de las metas que la adr se propone cumplir en términos de localidades, familias y productores atendidos, proyec- tos, inversiones y resultados esperados en un año de trabajo. El ciclo de proyecto lo componen el diseño, la gestión, la puesta en marcha, elseguimiento y la evaluación. Mediante los proyectos se da respuesta a la soluciónde problemas que potencien un recurso o aprovechen una oportunidad y originenprocesos de desarrollo, que generen resultados y beneficios notorios para las familias. La evaluación comunitaria participativa, entendida como evaluación de resul-tados a través de la medición del cumplimiento de metas planteadas por lascomunidades y su interacción con la adr, se incluyó con el propósito de que al final de Cuadro . esumen de los productos y procesos actuales del método Proceso ProductoFormulación del calendograma Calendograma de trabajo en la regiónde trabajoFicha de resultados isión regional por cada microrregión isión comunitaria por cada microrregión y plan isión regional comunitario para el sistema alimentario y de isión comunitaria nutrición ( a ) por cada localidad atendida Estrategia de intervención por cada microrregiónEstrategia de intervención Matriz de planificación microrregional por cadaPlanificación microrregional microrregión Ficha técnica por tipo de proyecto iseño de proyectos Plan de seguimiento por tipo de proyectoSeguimiento de proyectos Matriz de consolidación de resultados por localidadEvaluación comunitaria Matriz de resultados en el nivel microrregionalparticipativa134
El pEsa En la política dE la sagarpa. Evolución dE una mEtodologíacada ejercicio o ciclo anual se evalúen los avances en la ejecución de planes comu-nitarios, logros y resultados alcanzados, acciones pendientes por realizar, y obtenerlecciones aprendidas.Productos derivados de la aplicación del métodoLos procesos y productos que en 2014 se acordó deben realizar las adr se resumenen el cuadro 2 (utn, 2014). Estos cambios al método están enfocados en que las adr proporcionen de unamanera más integral el trabajo, y se evite que visualicen al pesa como el cumplimentode pasos o acciones en un periodo determinado. Fuentes consuLtadasAguirre, F. (2008). Ajustes metodológicos al pesa. México: rganización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura.Baca, J. (2005). Informe final. Proyecto UTF/MEX/059/MEX. México: rganización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura.Baca, J. (2007). Informe Final de Consultoría. México: rganización de las aciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura.dof (2001). Ley de Desarrollo Rural Sustentable (en línea).dof (2006). Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2007. México.dof (2013). Decreto por el que se establece el Sistema Nacional para la Cruzada contra el Hambre. México.fao (1996a). The pilot phase –essential elements–. Recuperado de http://www.fao. org/focus/e/speclpr/pilot.htm [2014, 2 de junio].fao (1996b). The expansion phase –key reforms–. Recuperado de http://www.fao. org/focus/e/speclpr/expand.htm [2014, 2 de junio].fao (1999). Cumbre Mundial sobre la Alimentación. Roma: Autor.fao (2000). Special Programme for Food Security. Recuperado de http://www.fao. org/focus/e/speclpr/SProHm-e.htm [2014, 2 de junio].fao (2002). Cumbre Mundial de la Alimentación. Cinco años después. Recuperado de http://www.fao.org/worldfoodsummit/spanish/newsroom/news/6469- es.html [2014, 2 de junio].fao (2013). Informe de resultados del proyecto UTF/MEX/106/MEX. México: Autor.López, H. (2005). Proyecto Integrado. México: nidad Técnica acional- rganización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura.Rosette, J. (2005). Análisis de Restricciones y Diseño de Políticas. México: Unidad Técnica acional- rganización de las aciones nidas para la Alimentación y la Agricultura. 135
Martínez CortésSagarpa (2012). Manual Operativo de Agencias de Desarrollo Rural.Sagarpa (2013). Nota de Prensa: Será el Proyecto Estratégico para la Seguridad Alimentaria punta de lanza en la Cruzada Nacional contra el Hambre. México: Autor.Santoyo, H. (2006). Programa Especial de Seguridad Alimentaria, avances y perspectivas. México: Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y AlimentaciónSantoyo, H. (2007). Estrategia de operación del pesa 2007. México: Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación.Sedesol (2014). Elementos Técnicos de Diseño, Planeación e Instrumentación del Programa Nacional México sin Hambre. México: Autor.utn (2005a). Fortalecimiento de la gestión local. México: rganización de las aciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura.utn (2005b). Informe final UTF/MEX/054/MEX. México: Unidad Técnica Nacional- rganización de las aciones nidas para la Alimentación y la Agricultura.utn (2005c). Manual de Operación. México: rganización de las aciones nidas para la Alimentación y la Agricultura.utn (2013). Proyecto Estratégico de Seguridad Alimentaria. México: rganización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura.utn (2014). Sistema de Seguimiento y Evaluación 2014, Lineamientos Operativos. rganización de las aciones nidas para la Alimentación y la Agricultura.136
El pEsa En la política dE la sagarpa. Evolución dE una mEtodología anexo 1 resumen de Los objetIvos deL programa de desarroLLo ruraL (pdr)A continuación se presentan las características más importantes de los tres sub-componente del pdr a partir de lo publicado en el Diario Oficial de la Federación del25 de julio de 2003. Subprograma ObjetivoApoyo a los Fomentar la inversión en bienes de capital de la poblaciónProyectos de rural elegible a través del apoyo para la puesta en marchanversión ural de proyectos productivos que posibiliten la aplicación de( a r) tecnologías apropiadas, la reconversión productiva, el acopio, acondicionamiento y transformación para fortalecer la comercialización de la producción primaria, la generación de empleo rural y de servicios, así como su posicionamiento en los mercados. esarrollo de esarrollar las capacidades de la población rural elegible paraCapacidades en el identificar áreas de oportunidad, formular, poner en marcha yMedio ural consolidar proyectos que mejoren sus procesos productivos,(Prodesca) comerciales, organizativos, financieros y empresariales, mediante el subsidio a los servicios de capacitación, asistencia técnica y consultoría proporcionados por una red abierta y competida de prestadores de servicios profesionales certifica dos en cuanto a su perfil y desempeño.Fortalecimiento ncorporar a las unidades de producción rural (u r) y gruposde Empresas y prioritarios en forma organizada a la apropiación del valorOrganización ural agregado en ambos sentidos de la cadena productiva, promover(Profemor) sinergias entre las organizaciones y redes económicas y de servicios financieros rurales, así como fortalecer procesos de participación y autogestión, que permitan un mayor poder de negociación y posicionamiento de sus empresas y organizaciones.Requisitos para acceder al papir, Prodesca y Profemor:• Habitar en ejidos o comunidades que integren organizaciones o asociaciones en el medio rural• Solicitud única (esta se proporciona en la ventanilla) 137
Martínez Cortés • Constancia de productor (por cada integrante de la organización) • Relación de beneficiarios complementaria • curp o dos copias del acta de nacimiento • Copia de identificación oficial • Croquis de localización del lugar del proyecto • Comprobante de domicilio • Proyecto productivo • Acta constitutiva de la organización • Acta de asamblea de la organización en la cual se decide solicitar apoyo al Programa Alianza Contigo 2004 • Cotizaciones actuales Para el caso de apoyos Prodesca y Profemor, además: • Currículum vítae del prestador de servicios profesionales (psp) • Programa de trabajo138
El pEsa En la política dE la sagarpa. Evolución dE una mEtodología anexo 2 característIcas partIcuLares de Los componentes v y vI deL prodescaComponente V. del ProdescaPromoción de Proyectos de Desarrollo en Zonas Marginadas.- En localidades demuy alta marginalidad (conapo), que de acuerdo a la cdr no dispongan de una ofertasuficiente de Prestadores de Servicios Profesionales (psps), ésta podrá autorizar secontrate a través de la utoe y con fines de inducción, a empresas de servicios oagencias de desarrollo para promover, formular y poner en marcha proyectos dedesarrollo. Los profesionales deberán tener experiencia comprobable en estas áreasy serán responsables de identificar, formular, poner en marcha y consolidar proyectosproductivos integrales, de manera participativa con la población rural elegible. Estosproyectos contemplan el aprovechamiento de los recursos disponibles, para elfomento de actividades agrícolas, de ganadería, de forestería, de acuacultura, deaprovechamiento de agua y conservación de suelo, con procesos de valor agregado yde generación de servicios, para la atención integral en una o varias comunidades, anivel comunidad, micro regional o municipal. La propuesta de proyectos productivosdeberá identificar las necesidades de inversión, asistencia técnica y apoyo a laorganización, acordes a los criterios de elegibilidad del programa de desarrollo rural.Los pagos al psp serán acordes al servicio ofrecido de acuerdo a lo señalado en lasfracciones I, II, III y IV de este artículo.Componente VI del ProdescaProgramas especiales de desarrollo de capacidades.- Recursos para el pago deservicios profesionales especializados para formular, implementar y consolidarproyectos altamente especializados (de transferencia de tecnología, conservaciónde recursos naturales, desarrollo regional e integración de cadenas productivas). Elmonto de apoyo por solicitud se determinará en función de las necesidades de cadaproyecto y de la disponibilidad de recursos. Con este componente se apoyarán tres tipos de proyectos: i) Proyectos pre-sentados por grupos de productores u organizaciones de primer nivel; ii) Proyectos deotro tipo de productores validados por los Comités Técnicos Agrícolas; iii) Proyectosintegrales que comprendan una o varias organizaciones económicas de base enred, conformadas en estructuras de segundo o tercer nivel, de cobertura regional ycon una estrategia de apropiación de valor agregado o de integración de la cadenaproductiva. En el caso de los subprogramas federalizados sólo se podrá destinar a estecomponente: para el primer tipo de proyectos, hasta el 15 % del monto del prodescapara productores de bajos ingresos; y para el segundo tipo de proyectos, hasta 0de los recursos del prodesca para otro tipo de productores. 139
Martínez Cortés anexo 3 modeLo operatIvo de Las adr en eL marco deL pdrPrimera opción. Incubación de Agencias de Desarrollo Rural (adr)Cuando el Estado opte por operar el pesa vía la contratación directa de psp, se requeriráuna Unidad Técnica Estatal (ute) que puede ser una dependencia del gobierno delestado o agencia de desarrollo, que a su vez puede ser parte de una Universidad, ongo despacho, quien será la responsable de ejecutar el programa en el estado. El personal mínimo que deberá disponer es un coordinador estatal, un equipode apoyo con responsables de capacitación, seguimiento y evaluación, uno más deapoyo tecnológico y un administrativo. La contratación de la ute la realizará la nidad Técnica perativa Estatal (utoe)por cuenta y orden de los beneficiarios.Segunda opción. Contratación directa de Agencias de Desarrollo Rural (adr)La contratación directa de agencias de servicios –personas morales– para trabajar en elmarco del pesa como Agencias de Desarrollo Rural (adr), no requiere la figura de ute, secontratan directamente por la utoe por cuenta y orden de los beneficiarios, previaselección de la Comisión Estatal de Desarrollo Rural (cedr). Las agencias de servicios deben de contar con al menos dos años de experienciaen la región a atender, con solvencia moral y financiera y un equipo mínimo de cuatrotécnicos de las áreas socioeconómica y técnico-productiva. La cedr realizará la selección en el estado y propondrá a la Comisión Directivadel pesa (fao y sagarpa) la terna de las agencias seleccionadas para que esta instanciadefina aquella que realizará las acciones. La Comisión Directiva hará la selección definitiva con la que se firmará una cartaacuerdo, para el inicio de los trabajos.140
El pEsa En la política dE la sagarpa. Evolución dE una mEtodología anexo 4 artícuLo décImo tercero transItorIo deL peF 2007Con el fin de atender de manera integral a las zonas de mayor marginación en lasentidades federativas del sur del país, se destinarán para el desarrollo regional enlos estados de Guerrero, axaca y Chiapas 00 millones de pesos extraordinarios ala asignación tradicional dentro del Subprograma de Desarrollo Rural de la Alianzapara el Campo a cargo de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural,Pesca y Alimentación, para ser aplicados bajo la mecánica del Programa Especialpara la Seguridad Alimentaria, pesa, mismo que aparece en el Programa EspecialConcurrente para el Desarrollo Rural Sustentable en el Anexo 7 de este Decreto. Derivado de las condiciones de restricción presupuestaria que se enfrentaen esta región, dichos recursos se asignarán en partes iguales, sin necesidad deaportación estatal en contrapartida (dof, 2006). 141
Martínez Cortés anexo 5 Resumen de los productos y procesos del método pesa por etapa Etapa Proceso Producto Contenido y o finalidad Calendograma dePlaneación Formulación del trabajo en la región Programación para realizary promoción calendograma de los proceso y productos a(etapa 1) trabajo isión regional partir del cumplimiento de (estructuración) actividades Ficha de adr Captura de datos básicos de isión comunitaria la adr en el sistema Promoción humana (estructuración) Proceso que incrementó el isión regional Estrategia de entusiasmo de las familias intervención Comunidades estratégicas Planeación Matriz de y secundarias, línea base, comunitaria planificación patrón alimentario, vocación microrregional productiva, diagnóstico de iseño de la Plan comunitario los sistemas productivos y estrategia de integrado de las diagnóstico microrregional intervención comunidades ntegrar los planes Planificación atendidas comunitarios de las microrregional localidades atendidas Oportunidades y iseño y gestión de potencialidades, acciones de proyectos la estrategia de intervención, Matriz de proyectos además de incluir la visión regional y visión comunitaria Propuesta de familias a atender, indicadores de desempeño de la adr, proyectos (hogar saludable y producción de alimentos) y metas en inversiones iseño y gestoría de proyectos Captura en la matriz de proyectos, los presentados y apoyados para financiamiento142
El pEsa En la política dE la sagarpa. Evolución dE una mEtodologíaResumen de los productos y procesos del método pesa por etapa (continuación)Etapa Proceso Producto Contenido y o finalidad egistro de avances en laPlaneación Puesta en marcha y puesta en marcha de losy promoción seguimiento proyectos en el sistema(etapa 1) Evaluación de Evaluación de Evaluación participativa resultados resultados comunitaria de los trabajos Evaluación de de la adr a cargo del desempeño Formulación del alance de la calidad calendograma de del trabajo en campo y trabajo productos a cargo del Ficha de adrBúsqueda Promoción humana Calendograma de Programación para realizar(etapa 2) trabajo en la región los proceso y productos a isión regional partir del cumplimiento de actividades Planeación comunitaria Captura de datos básicos de la adr en el sistema Estrategia de intervención Proceso que incrementó el entusiasmo de las familias Planificación microrregional isión regional Actualización de la visión (ajuste) regional a partir del balance de los trabajos del año 1 isión comunitaria Actualización de la visión (ajuste) comunitaria a partir de los resultados de la etapa 1 y propuesta etapa Estrategia de Actualizar la intervención intervención (ajuste) y precisar la producción de alimentos y validaciones tecnológicas Matriz de Metas en inversiones, planificación familias y localidades microrregional por atender, proyectos: productivos, uso de alimentos, ingreso y ahorro, incluye la estrategia de intervención etapa 143
Martínez Cortés Resumen de los productos y procesos del método pesa por etapa (continuación) Etapa Proceso Producto Contenido y o finalidad úsqueda Matriz de proyectos(etapa ) Satisfacción de los Captura en la matriz de iseño y gestión de beneficiarios proyectos, los presentadosDesarrollo proyectos Calendograma de y apoyados para(etapa 3) Puesta en marcha y trabajo en la región financiamiento seguimiento Evaluación de iseño y gestoría de resultados proyectos Evaluación de desempeño egistro de avances en la Formulación del puesta en marcha de los calendograma de proyectos en el sistema trabajo Evaluación participativa Ficha de adr comunitaria de los trabajos Promoción humana de la adr a cargo del isión regional alance de la calidad del trabajo en campo y Planeación productos a cargo del comunitaria Programación para realizar los proceso y productos a Estrategia de partir del cumplimiento de intervención actividades Captura de datos básicos de la adr en el sistema Proceso que incrementó el entusiasmo de las familias isión regional Actualización de la visión (ajuste) regional en sus componentes y diseño del modelo de generación de ingresos en la microrregión isión comunitaria Actualización de la visión (ajuste) comunitaria considerando los trabajos etapa 1 y y propuesta etapa Estrategia de Precisión de la estrategia intervención (ajuste) de intervención para cada microrregión identificada para la etapa144
El pEsa En la política dE la sagarpa. Evolución dE una mEtodologíaResumen de los productos y procesos del método pesa por etapa (finaliza) Etapa Proceso Producto Contenido y o finalidad esarrollo Planificación Matriz de(etapa ) microrregional planificación Metas en inversiones, microrregional familias y localidades por atender, proyectos: Matriz de proyectos productivos, uso de alimentos, ingreso y ahorro, iseño y gestión de incluye la estrategia de proyectos intervención etapa Puesta en marcha y Captura en la matriz de seguimiento proyectos, los presentados y apoyados para Evaluación de Satisfacción de los financiamiento resultados beneficiarios iseño y gestoría de Evaluación de proyectos desempeño egistro de avances en la Evaluación de puesta en marcha de los desempeño proyectos en el sistema Evaluación participativa comunitaria de los trabajos de la adr a cargo del alance de la calidad del trabajo en campo y productos a cargo del alance de la calidad del trabajo en campo y productos a cargo del 145
II. Experiencias en los estados
El pesa en Quintana Roo: los primeros años Pilar Barradas MirandaEn este capítulo se recuperan el contexto, los objetivos, las estrategias y algunos resultados de la aplicación del Programa Especial de Seguridad Alimentaria(pesa) en comunidades mayas de Quintana Roo efectuados por un equipo de trabajomultidisciplinario que me correspondió coordinar. La Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (fao)creo el pesa en 1994, cinco años más tarde México se incorporó a este programa. EnQuintana Roo, al igual que en otros estados, dio inicio con un arreglo institucionalen el que participaban la Secretaría de Desarrollo Agropecuario, Rural e Indígena(Sedari), la delegación estatal de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, DesarrolloRural, Pesca y Alimentación (Sagarpa) y los gobiernos municipales de Felipe CarrilloPuerto, Lázaro Cárdenas y Solidaridad, este último agrupaba a las ciudades de Playadel Carmen y Tulum; también tomaron parte una serie de comunidades rurales entrelas que destaca Cobá, donde se encuentra el sitio arqueológico del mismo nombre. Una vez aceptado el programa, el Gobierno del Estado,1 por conducto de la Sedari,invitó a concursar a diferentes despachos ya constituidos, así como a institucionesde educación superior. La propuesta presentada por la Universidad de Quintana Roofue aceptada y, por consecuencia, las actividades consideradas en el pesa quedaronbajo su responsabilidad. En este marco, a principios de 2006, y después de elaborar un prediagnóstico, conel apoyo de la Sedari y de los municipios se eligieron por consenso las comunidades enlas cuales se trabajaría, se consideró en primer lugar la condición de marginalidad y,en segundo, su ubicación en un área adyacente a una zona turística y de captación deagua para orientar un manejo adecuado a la preservación del acuífero. De esa manera 1 En cuyo Plan de Desarrollo Estatal 2005-2011, en el apartado de Calidad de Vida - Superación dela Pobreza incluía como objetivos: el impulso a la suficiencia alimentaria; la formación de capacidadespara superar la pobreza; el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales para el combate a lapobreza y la coordinación interinstitucional para combate a la pobreza. 149
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