PESA_en_Mx (2017)

Cherrett El paradigma prEdominantE dE la agricultura “modErna” y El cambio climáticoEn este contexto hay un choque con el paradigma agrícola y de aprovechamiento derecursos naturales predominante que está llevando a los países y su medio ambientea un callejón sin salida. La agricultura de insumos energéticos altos, sobre todo decarbón fósil, asociada con este modelo representa la destrucción de los bosquesy suelos afectando la disponibilidad de agua, tema fundamental para un país secocomo México, que es el único miembro de la rganización para la Cooperación yel Desarrollo Económicos (ocde) que sigue perdiendo bosque y ecosistemas.31 En elcenso agropecuario de 2007, 78 % de los agricultores reportó que sus principalesproblemas estaban relacionados con cuestiones climáticas.32 Es relativamente reciente que se han estado redescubriendo otros modelos:agrosilvopastoriles, de cero labranza, de las prácticas ancestrales mucha vecespreespañolas. Todas estas alternativas apuntan en la misma dirección: a la con-servación de los suelos y el agua y, por ende, a la construcción de resiliencia haciael creciente impacto del clima siempre más inestable. Ya existen en México ejemplosde estos nuevos enfoques: uno es la ganadería silvopastoril, más eficiente, amigablecon el ambiente y, principalmente, más rentable para quienes la practican. Entre lospequeños agricultores, sobre todo de cultura indígena, siempre han existido esasalternativas, pero una actitud de desprecio, hasta hace poco, las han deslegitimado,creando un ámbito de rechazo a sus practicantes. na ciencia de campo mássofisticada ha descubierto que muchas prácticas históricas, amigables con el medioambiente, sí son viables y tienen el potencial de ser más rentables que las opcionestradicionales de la revolución verde. En efecto, el rendimiento por hectárea del maíz, por ejemplo, nunca va a alcanzarla productividad por hectárea del sistema de insumos intensivos, pero ese es unmodelo no sostenible porque sus costos siguen subiendo y su rentabilidad bajando.Tampoco hay de olvidar que las prácticas agrícolas actuales del campesino mexicanoson poco productivas y dañinas para el medio ambiente. n enfoque técnico másanalítico permite identificar las buenas prácticas ancestrales y combinándolas conlos conocimientos científicos de hoy en día permiten duplicar a triplicar la rentabilidadde las fincas campesinas al mismo tiempo que ayudan a restaurar el suelo, captar elagua y construir paisajes resilientes al impacto del cambio climático. Estas son lastecnologías que el pesa-m debería promover, pero implica a su vez renovar la formaciónde los profesionales del campo, y reorientar la perspectiva de los gobiernos entodos los niveles para impulsar esos enfoques sostenibles, desde las normas políti-cas hasta las perspectivas y lineamientos que deben regir y orientar todos los 31 Semarnat, Diario Oficial de la Federación, 2 de diciembre de 20 . 32 Censo Agropecuario de México 2009. inegi.50

El pEsa En México: rEflExionEs dE un participantEprogramas rurales del gobierno. Para optimizar el impacto del pesa y las inversionesde apoyo se requiere un cambio cultural de los tomadores de decisiones. rEducción dE la pobrEza y Economía ruralEl bm ha reportado que: estimaciones realizadas sobre diversos países indican queel crecimiento del producto interno bruto (pib) originado en la agricultura es al menos eldoble de eficaz en reducir la pobreza que el crecimiento del pib generado en otrossectores. En América Latina fue 2. veces más eficaz .33 Para entender la relevanciade invertir en la pequeña agricultura, sobre todo de los indígenas, hay que revisar eltrabajo de Mellor con base en su experiencia en Guatemala.34 Con una inversión de 0000 mdp, por más de diez años, la reducción de lapobreza en México ha sido marginal y, en números absolutos, la población rural pobreha aumentado. A continuación se brindan algunas reflexiones sobre cómo podríafortalecerse el pesa-m para contribuir de manera determinante a la meta de cambiar larealidad del sector campesino (pequeño agricultor) en los territorios atrasados del país. Con la escala de inversión del gobierno federal de México en el ProgramaEspecial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable (pec) debería verse unareducción de la pobreza rural, pero apenas ha tenido un impacto marginal. La ivc hahecho un análisis de los factores que han limitado su efecto, y en el resto de esteartículo se reflexionará sobre cómo el pesa, uno de los programas importantes delpec, puede coadyuvar a esta meta. El pesa, en teoría, es una síntesis de los aprendizajes que orientan a unaintervención con impacto en la pobreza extrema rural, que tiene presencia en lasregiones rurales más pobres del país. Inicialmente el pesa-m trabajó muy de cercacon el Prodesca, cuyo personal manejaba enfoques y metodologías probadaspara un desarrollo rural sostenible. oy, estos recursos humanos están dentro delpresupuesto del pesa-m porque el imperativo de seguir capacitando extensionistas ylíderes rurales es crítico para su éxito. Por otra parte, las limitaciones de información al evaluar el impacto del pesadeben ser corregidas debido a que, sin un flujo adecuado de información del campo,los ajustes programáticos no contarán con la dirección apropiada. Pero hay quetener claro que el enfoque del pesa no permite mediaciones reduccionistas, como 33 World Bank (2008). World Development Report. 34 n ejemplo de los argumentos de ohn Mellor se encuentra en el reportaje El Gobierno debeapoyar a los Pequeños Caficultores. El Periódico, julio de 2012. Él ha sido asesor económico en variospaíses incluyendo Guatemala. n resumen de sus planteamientos está en hy Does Agricultural Gro thin Lo and Middle Income Countries Reduce Poverty So Much More Than rban Tradable Gro th –The Critical Intermediary Role of on-Tradables. Pakistan Development Review, septiembre de 200 (encoautoría con Chandrase har Ranade). 51

Cherrettpensar solamente en incrementar el número de huevos35 que puede producirse porfamilia con el programa. Esta sería una visión muy corta de un programa que buscasentar las bases del desarrollo sostenible en el campo. Entonces ese es en realidadel objetivo del pesa-m Debería constituir una prioridad encontrar un consenso sobrelos objetivos del pesa y cuál sería la forma de evaluarlo. El papEl dEl mErcadoEl campesino nunca se encuentra ajeno al mercado, que funciona para extraer suexcedente. A fin de lograr un crecimiento rural sostenible se necesita la construcciónde mercados que le sean de utilidad, que permitan diversificar y que puedan garantizarprecios rentables. El crecimiento de mercados justos y demanda para productos especializadosde alta calidad abre mercados internacionales a pequeños agricultores. El ejemplomás exitoso se refiere al café, y ya hay demanda para nuevos productos idóneospara el pequeño productor: cacao especial, vainilla, pimienta y minivegetales, entreotros. Lo que tienen en común es que se prestan para sistemas de producciónintensiva en mano de obra y por ser para consumidores exigentes que pueden pagarprecios más altos por productos de calidad, una calidad alcanzable solamente conun manejo intensivo. También son de diferentes ecosistemas: el café y el cacao secultivan en sistemas agroforestales de montaña y bosque húmedo, mientras que losminivegetales (también llamados vegetales bebé ) son más de zonas secas, aunquerequieren riego a escala intensiva, por ende, es lo ideal para los agricultores consistemas de riego para áreas pequeñas. Por otro lado, se encuentra el mercado local; los mercados son construccionessociales, y una estrategia gubernamental para las regiones más pobres podría seruna herramienta para ayudar a construir mercados territoriales, lo que constituiría labase del desarrollo sustentable. Algunos ejemplos sobre cómo usar los recursos delos programas rurales del gobierno incluyen: Programas de ayuda alimentaria; en vez de las prácticas existentes del programacentral que organiza la disponibilidad de alimentos en el nivel de escuela o enasociación con bonos familiares, se podrían usar estos recursos para estimular laproducción de los campesinos. Por ejemplo, esto implica el traspaso de fondos aescuelas desde donde se negocia con los padres de los alumnos la producción dealimentos que necesitan las escuelas para sus programas de desayuno escolar. En vez de organizar desde el centro la distribución de insumos como material,fertilizante, semilla, etc., se podría implementar un programa de vales con tiendaslocales, y si hay escasez de una línea se podría ver cómo facilitar su disponibilidad local. 35 Véase la tesis de Sandra Amyris Gimate Baños titulada Estado de la Evidencia de los Impactos dela Política Pública de Seguridad Alimentaria en Zonas Rurales Marginadas. Chapingo, 20 5.52

El pEsa En México: rEflExionEs dE un participantE El autor ha observado un ejemplo de ello en el Estado de México, donde se orga-nizaron mercados locales para los pequeños agricultores y a las mujeres de unprograma de ayuda social se les facilitaron vales para sus productos, en lugar dedinero. Ellas cambiaban los vales por los alimentos que vendían los agricultores y alfinal del día ellos los cambiaban en una oficina (en el mismo mercado) por efectivo,centralmente. ay muchas más oportunidades con varios programas, pero el principio es elmismo: construir mecanismos de mercado para su distribución, y en eso el pesa-mpuede jugar el papel de facilitador por las experiencias del programa en otras naciones. ue estos enfoques puedan salir más caros por concepto es muy posible, sin embargo no representa la meta promover el desarrollo rural, facilitando la dinamización de laeconomía de las regiones más rezagadas del país la construcción dE una alianza dE dEsarrollo tErritorialEl cambio requerido involucra varios actores y precisa la construcción de alianzas,socios que participan en tejer una red organizativa en un territorio. ásicamente, la estructura antes detallada refleja la construcción de un procesode planificación y evaluación desde abajo, desde la demanda. Se reconoce que escomplejo y sobre todo requiere inversión de tiempo y recursos, pero debe generaruna dinámica diferente de la existente, una en la cual la gente se sienta empoderada.Esto debería realizarse cada sexenio, y con una estructura así sería mucho más difícilpara los gobernadores estatales influenciar libremente los programas rurales y nosolo el pesa. la ExtEnsión y la agEncia dE dEsarrollo ruralEsta actividad es fundamental para el cambio en el nivel de las comunidades. Para elpesa-m resulta prioritario el apoyo técnico, de formación y capacitación de la pobla-ción participante en las habilidades requeridas para mejorar la condición de su hogar,finca y territorio, mediante lo cual encuentran y logran la diversificación y trans-formación de sus productos primarios en el contexto del mercado local, regional eincluso internacional. Para la Sagarpa, las adr han sido la repuesta; si bien hay casos de algunas muyexitosas, de gente comprometida con el desarrollo de su territorio que ha encontradocómo facilitar los servicios a más de un programa, son la excepción. El éxito de unaadr se ha dado a pesar de las políticas operativas aplicadas hacia las agencias porparte de la Sagarpa. 53

Cherrett ElEmEntos para El marco dE dEsarrollo rural asta aquí se han descrito los problemas actuales; a continuación se tienen suge-rencias para convertirlos en instrumentos exitosos para el desarrollo rural. Para que una familia campesina supere la condición de pobreza se necesitaconstruir un marco de desarrollo rural en el cual esa familia se considere como eleje central y, por ende, responda a cualquier programa de apoyo; la capacitación conenfoque familiar es fundamental. Esa población ha sido marginada en el acceso a laeducación y al conocimiento pertinente a su situación, y sin una inversión fuerte enello no habrá un desarrollo sostenible. Por eso, una adr tiene que ser una organización incrustada en , o sea, integrada al proceso. La ubicación más apropiada de una adr,en este caso, es el territorio en donde puede dar los servicios demandados por lasorganizaciones y comunidades. na adr nunca va a tener los recursos para atender directamente a toda lapoblación de su territorio, por tanto, debe construir una red de liderazgos campesinosque cubra esa zona. El cálculo del autor, con base en su experiencia de campo,es contar con un extensionista por cada diez líderes agrícolas, y cada uno de ellospuede atender a diez familias. Esto permite que cada extensionista pueda llegar a100 familias.36 La clave del éxito de un sistema de transferencia de conocimientos es laconfianza que tenga el educando en quien le está facilitando el conocimiento. Debequedar claro que la gente de campo no es ignorante, tienen sus propias experienciasy conocimientos y cualquier intervención debe construirse sobre estos. Lo anterior conlleva que la gestión de una adr territorial debería ser participativa yabierta a la dinámica actual del territorio. Por ejemplo, si es una región de café tal vezhay una cooperativa de café con la infraestructura física para alojar a un equipo deextensionistas, por qué no lo promueve Es importante destacar que estos equiposno son solamente de agrónomos, se requiere también de especialistas en mercado,organización empresarial, nutrición, administración y muchas veces especialidadespertinentes con las estrategias de desarrollo de cada territorio. Por ejemplo, en zonas cafetaleras se requieren personas calificadas en café,no café en general, con enfoque de territorio. n territorio indígena que se proponeentrar al mercado de café especial necesita a los técnicos que manejan los temasde café orgánico, beneficios ecológicos, comercio justo internacional. Todo esto nopuede ser establecido de antemano, emerge de la consolidación del territorio y suplanificación participativa. 36 El autor no propone entrar en detalles sobre cómo funciona esto, pero se encuentra muchainformación en la página eb del pesa-fao; asimismo, el Prodesca tenía técnicos que manejaban muybien estos enfoques.54

El pEsa En México: rEflExionEs dE un participantE Ello implica que no se debe determinar la forma institucional de una adr deantemano, ni demandar que sea una empresa privada, porque para ser parte integraldel proceso debería tener la participación en el nivel directivo de los representantes desus beneficiarios, lo que a su vez conlleva la flexibilización de las reglas operativasactuales para responder a la demanda. Esta participación amplia desde las orga-nizaciones locales también ayuda a modular los intereses políticos en el nivel deestado. na clave de esta democratización es la participación de los beneficiariosen el monitoreo y evaluación de la adr; al mismo tiempo, la adr está involucrada en elproceso de planificación desde el hogar, y la Sagarpa debe asumir su importancia enla supervisión de este proceso. El programa puede definir los pasos, y el pesa-m asegurarque las adr cuenten con las personas capacitadas que dominen las herramientasparticipativas pertinentes. Esto se vincula al tema de proveedores; el sistema actual estimula acuerdoscentrales con empresas grandes, distantes de las comunidades, lo cual es una lás-tima porque así el país pierde otra oportunidad de promover el desarrollo rural con laopción de invertir en la economía local o territorial. De nuevo, hay instrumentos parafomentar el abastecimiento local, un enfoque para asegurar la circulación del dineroen la economía rural y fortalecer la economía local. incEntivos y la capitalización dEl campoEl presupuesto del Estado federal en 2015 para apoyar a los pequeños productoreso grupos vulnerables era de . mdp, de lo cual 0 se asignó al pesa. El resto sededica a gastos sociales con enfoque clientelista, paternalista, de bienestar social ycon un enfoque de arriba hacia abajo que genera dependencia acelerando el procesode descapitalización de los más pobres. ay una crisis en el campo, un proceso dedescapitalización rural a raíz de la degradación de los recursos naturales, el cambioclimático, la inestabilidad de precios con el dominio de cultivos de muy bajarentabilidad, que resulta en un abandono del campo por parte de los jóvenes quellegan a barrios marginales de las grandes ciudades del país y también emigran enbusca de trabajo a Estados nidos. Este contexto produce conflictos para el pesa-m tratando de promover un con-cepto de capitalización de activos que se opone a las prácticas de regalar bienes einsumos como comida, herramientas, fertilizantes, micropréstamos, bonos escolaresindividualizados, etc. Esto, vinculado con una cultura todavía muy presente declientelismo en todos los niveles, genera actitudes de dependencia y comportamientospasivos subestimando el otro enfoque que trata de construir la autoestima de unapoblación menospreciada, por medio del ejercicio de su propia autonomía y potencial. Resulta fundamental que en el gobierno central se establezca un consensopara enfocar las inversiones rurales y luego asegurar que esa política sea aplicada 55

Cherrettpor medio de todos los programas en coordinación en el campo sobre todo enlos ámbitos territorial y municipal. Esto implica una estrategia de coordinación de losprogramas gubernamentales en los niveles local, municipal y o territorial; un ejemplointeresante y exitoso de este enfoque se tiene en Ecuador.37 na estrategia con enfoque de capitalización de los activos de los pobres ruralesno solamente conlleva consenso y coordinación en el nivel de los programas delcampo, también requiere una reorientación de los recursos para que el enfoqueimpacte a la población meta, lo que refleja la necesidad de tener estrategias muydistintas para las áreas rurales y urbanas. El aspecto que difiere es que la mayoría de la población rural aún tiene acceso aactivos físicos, tierra, agua, bosques, etc., mientras la población urbana no. La formade superar la pobreza para las áreas rurales se basa en la capitalización de activosincluyendo los conocimientos de su ecosistema. Para empezar, han de reorientarselos recursos hacia las familias y comunidades con mayor grado de marginación, locual no se realiza actualmente.38 Es importante priorizar las necesidades de las poblaciones indígenas y de lasmujeres, lo que no significa inventar nuevos programas o invertir más en los existentes,sino identificar territorios indígenas, con población indígena e invertir en el desarrollode la región. Respecto a las mujeres implica construir procesos participativos desdelas comunidades, por medio de los cuales se captan las prioridades y luego se ajustael diseño de las intervenciones, para que respondan a lo que ellas han priorizado. Algunos elementos complementarios a ese enfoque incluyen: • Apoyo al establecimiento de las cajas rurales, instrumentos que motivan mucho a la población rural de Mesoamérica, sobre todo a las mujeres. Si bien las cajas tienen sus limitaciones, también son instrumentos de aprendizaje por medio de los cuales las mujeres y los hombres rurales aprenden sobre los instrumentos financieros, de donde pueden orientarse hacia las cooperativas y finalmente a los bancos, cuando ya han crecido suficiente. La capitalización de las cajas permite a los programas invertir por medio de mecanismos de coinversión con la población más pobre del país. • La población rural no solamente requiere capacitación, sino también una educación más formal. Existen muchas experiencias sobre la construcción de una educación formal que responde a las necesidades del campo; lo que falta son políticas de Estado que permitan institucionalizarlo a diferentes escalas. En este caso, la sugerencia es que debería ajustarse a cada territorio. Por ejemplo, en los lugares de siembra café se necesitan programas que enseñen 37 éase la experiencia de Ecuador en el sitio eb del Ministerio Coordinador de Desarrollo Social,Programas y Servicios: Programa Acción utrición. 38 éase sección .5 Desigualdad y Concentración, pp. 2 -2 , en el documento Valor al Campesino,octubre de 20 5.56

El pEsa En México: rEflExionEs dE un participantE desde cómo manejar una finca estable con buenas prácticas agrícolas teniendo beneficios amigables con el ambiente y no contaminantes de los ríos, como ahora, hasta el propio proceso y la comercialización, para que los pequeños productores aprovechen los mercados especializados donde se paga un Premium, sin lo cual no mejoran su economía familiar. Esto no solamente requiere escuelas con currículo ajustado, sino además centros de formación de artesanos y técnicos, que ofrecen carreras diversificadas para los jóvenes involucrándolos en el desarrollo de sus territorios. En este marco se puede construir un sistema de monitoreo, seguimiento yevaluación, que incluya a todos los actores comprometiéndolos con sus metas enuna forma en la cual todos los actores son sujeto y objeto al mismo tiempo. Elloimplica un proceso y no se deben esperar resultados inmediatos; a través del tiempopodría revolucionar el campo, lo cual es el espíritu del pesa incluyendo el pesa-m. rEflExionEs finalEsEl pesa-m tiene el potencial para ser un instrumento muy importante con el cualalcanzar las metas de la administración pública, para esto requiere: • n liderazgo político en la Sagarpa, y que el gobierno conozca y crea en las metas y metodología del pesa-m entendiendo su filosofía. • n sistema de monitoreo y evaluación que involucre a todos los actores desde el inicio y tenga en cuenta sus metas, lo cual implica la disposición de invertir en el tiempo y con los recursos necesarios para asegurar su operatividad. • na política renovada hacia las adr que reconozca su relevancia para las metas del pesa-m y la Alianza para el Campo y la necesidad de adr integradas en los procesos de desarrollo de los territorios. • La construcción de una estrategia geográfica de territorios que responda a los ecosistemas del país y a las culturas desarrolladas para vivir en armonía con ellos. Si se quiere sobrevivir, hay que construir estrategias en armonía con los ecosistemas para enfrentar el cambio climático. • La devolución de la planificación de las inversiones de todos los proyectos centrales al territorio y municipio. • La identificación y construcción de mercados locales por medio de los fondos de inversión del pesa-m y otros programas sociales del gobierno federal. • Reforzar los programas de capacitación, formación y extensión. • Renovar la educación formal. 57

Cherrett Cuadro 1. Actores de una alianza de desarrollo territorial Actor Papel EvaluaciónFamilia campesinaa Unidad primaria Tiene que fijar sus propias metas. de producción y Participante en fijar las metas de la comunidadOrganizaciones reproducción. y organizaciones a las cuales pertenece.primarias (grupos Esto se planifica al inicio de cada ciclo agrícolade mujeres, juntas Primer nivel de y se evalúa a su fin.de agua, grupo de organización que También necesitan su ciclo de planificación ycaja rural, comité responde a intereses evaluación sobre todo si son grupos con finesde la escuela, prioritarios de las familias: económicos. Al lograr una participación masivaiglesias, etcétera) en Mesoamérica tienden en las organizaciones en el nivel comunal esComunidadc a ser agua y cajas rurales, lógico que el comité comunal esté compuesto ambos temas importantes de representantes de estos grupos e intereses, para las mujeres.b en vez de asambleas generales. Unidad primaria de coordinación comunal. En este nivel se suman los planes familiares y se coordina la asistencia técnica y procesos de planificación y evaluación (no hay recursos para hacerlo familia por familia).dMunicipio Nivel importante por su En este nivel interactúan las iniciativas delOrganizaciones papel en la construcción estado con los de las comunidades y requieresociales y de la gobernabilidad un mecanismo de consulta real en el cualproductivas de siendo la estructura participan los líderes comunales, pero tambiénsegundo nivel primaria del estado. las organizaciones sociales y económicas. Hay Funcionan paralelamente una tendencia en América Latinae de promover al municipio. que sea la alcaldía la que articule las iniciativas sociales e inversión del estado, lo que tiene un impacto positivo en el desarrollo y eficiencia del uso de los recursos cuando hay mecanismos verdaderos de consulta y participación de las comunidades y organizaciones del propio municipio en la toma de decisiones. En municipios de tradición clientelar gobernados por caciques eso origina más poder y menos desarrollo. En este nivel se sintetizan los planes comunales y se negocian prioridades y fuentes financieras, generando un plan municipal con sus metas e indicadores. Ejemplos: juntas de agua, que se agrupan para el manejo de microcuencas de donde sacan su agua. Puede ser que esto implique un proyecto a ser negociado por medio del municipio con un programa gubernamental ambiental. Aquí también la adr tendría una oficina de apoyo a las iniciativas y el proceso de planificación y evaluación, síntesis en el nivel municipal de los niveles anteriores.58

El pEsa En México: rEflExionEs dE un participantE Cuadro 1. Actores de una alianza de desarrollo territorial (finaliza)Actor Papel EvaluaciónNivel estatal Articulación del programa Aquí la comisión actual de coordinación estatal con sus metas e de programa debería ser abierto a la indicadores consensuados participación de representantes de los (Grupo Operativo Estatal). municipios y organizaciones de segundo y tercer nivel. También las adr deberían tener representación. Esto refleja una estrategia de construcción de alianzas de desarrollo. Con un enfoque territorial se podría simplificar la organización porque sería un plan por territorio hasta con su propio grupo operativo.Nivel Sagarpa Más que todo El reto en ese nivel es el diseño de una a) normalizar estructura descentralizada que permita las los reglamentos operaciones, ser diseñado y ejecutado en sus programáticos y b) niveles correspondientes, mientras la Sagarpa hacer funcionar los se concentra en la integración de sus diversos instrumentos de programas y en la generación de capacidad de monitoreo y evaluación. monitoreo y seguimiento, sobre un mecanismo evaluativo desde la base.Comisión Rural del Estructura de Es aquí donde, con base en el proceso deGobierno Federal normalización de la evaluación, se revisa, orienta y asegura la política rural del Estado. coordinación de las acciones y enfoques metodológicos de todos los programas federales en apoyo a la reducción de la pobreza rural y su desarrollo. otas: a Aquí no se hace referencia a la familia nuclear de ccidente, sino a las estructuras de parentescoque funcionan en la actualidad en el campo: abuelos y nietos, mujeres e hijos, etcétera. b ay dos temas que movilizan a la población rural de Mesoamérica: agua potable (luego parariego) y cajas rurales (este último genera mucha participación femenina). Claro que existen las iglesias,pero donde hay grupos evangélicos se tienden a encontrar divisiones sociales, no unidad comunal. Eltema del agua potable si reúne a todos en la comunidad por encima de cualquier factor de división. c La aldea o barrio donde en general tienden a predominar los familiares. d Esto nos lleva a contemplar la extensión, tema fundamental para lograr los cambios en la culturaagrícola de un productor. o hay suficientes recursos para un sistema de extensión que alcance a todoso a un porcentaje significativo de las familias rurales. Se han validado varias opciones alrededor delliderazgo comunal, llamado campesino a campesino , pero en realidad hay muchas variaciones. Sesugiere ver los trabajos recientes sobre extensión, especialmente en los sitios eb de crs y fao (que seaPanamá, Chile o la oficina central). e éase la experiencia de Ecuador en el sitio eb del Ministerio Coordinador de Desarrollo Social,Programas y Servicios: Programa Acción utrición 5

Cherrett Con esto, el pesa-m puede generar procesos sustentables y de impacto hastaen los territorios más atrasados del país; se requiere un liderazgo creyente y com-prometido con el pequeño agricultor y su familia, porque, en el fondo, la permanenciade la pobreza rural refleja una crisis cultural, de valores. Sin reconocer el valor delcampesino y de la población indígena, ni su potencial para construir su propio destinode desarrollo y, por ende, terminar con la inequidad y pobreza rural del país, es difícilerigir una realidad rural con bienestar y un medio ambiente resiliente y sano.60

Recuerdos y reflexiones del pesa Vinicio Horacio Santoyo CortésEl Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (pesa)1 es un programa que destaca por sus más de diez años de existencia, en los cuales ha tenido ajustes,pero siempre manteniendo el objetivo de promover la seguridad alimentaria en zonasrurales marginadas mediante la promoción de proyectos para la producción de alimen-tos o la generación de ingresos para adquirirlos. Esta intencionalidad es muy atrac-tiva –y explica en parte la permanencia del programa y en cierto grado las asignacionespresupuestales y coberturas significativas que ha logrado. Este capítulo integra las experiencias y reflexiones del autor, quien participó enel diseño y operación del programa entre 2005 y 2009. Origen y prOyectO pilOtO (2001-2004)Desde la Cumbre Mundial sobre la Alimentación en 1996, la Organización de lasNaciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (fao) promovió el pesa parareducir, con el apoyo de los gobiernos locales, las tasas de hambre y desnutriciónprevalecientes en las zonas rurales más pobres del mundo. En 2001, durante una visitadel director general de la fao, Jacques Diouf, a México, se acordó con el presidente enturno, Vicente Fox Quesada, implementar este programa en regiones de alta y muyalta marginalidad en el país, tarea que fue encomendada al titular de la Secretaría deAgricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa). México presentaba características muy diferentes respecto de otros paísesdonde se estaba implementando el pesa-fao, debido a que contaba con una mayor 1 El término pesa originalmente aludía al Programa Especial para la Seguridad Alimentaria promovidopor la fao, y fue la denominación usada en México hasta 20 0. A partir de 20 la misma sigla se refiereal Proyecto Estratégico de Seguridad Alimentaria. 61

Anaálisis de restricciones Santoyo Cortés Fortalecimiento de la gestión localdotación de recursos y desarrollo institucional; así como un programa de combatea la pobreza ya existente denominado Progresa, con muy amplia cobertura en elterritorio nacional, y que atendía los aspectos de salud, nutrición y educación en laszonas marginadas del país; por ello se decidió que a partir de 2002 se realizaría unaprueba piloto para diseñar un pesa “mexicano” que impulsara proyectos productivosorientados a la producción de alimentos y/o a la generación de ingresos en zonasrurales marginadas. Esta prueba piloto fue financiada por la Sagarpa mediante unconvenio con la fao, quien lo operó a través de una Unidad Técnica Nacional (utn)integrada por expertos internacionales, consultores nacionales, asesores técnicos ypersonal de apoyo. Dadas las características del convenio, la interlocución institucional eraesencialmente entre la unidad técnica de la fao y la Subsecretaría de Desarrollo Ruralde la Sagarpa. Asimismo, como las restricciones normativas para uso del presupuestoeran mínimas y los calendarios de ejecución mucho más flexibles que los de losrecursos presupuestales tradicionales de la Sagarpa, el diseño metodológico delpesa se centró en la identificación e implementación de proyectos integrados en lascomunidades rurales, mediante el análisis de restricciones y el fortalecimiento de lagestión local (figura ). iagnóstico microrregional y comunitario Análisis de problemas Proyectos integrados Planificación de proyectos acciones Plan de Gestión y Ejecución Seguimiento y evaluación Fuente: ao y Sagarpa ( ). F ura 1. Proceso metodológico generado en la fase piloto del a62

RecueRdos y Reflexiones del pesa La fase piloto del pesa operó en Aguascalientes, Guanajuato, Jalisco, Michoacán,Puebla y Yucatán, atendiendo en total 13 municipios y 48 comunidades. Sus prin-cipales resultados fueron documentos metodológicos y un núcleo de personas adies-tradas en la metodología del pesa, así como la ejecución de 122 proyectos comunitariosorientados a traspatio, milpa, fortalecimiento de la cadena productiva prioritaria ydiversificación de la producción. expansión del pesa (2005-2006)Dada la experiencia de la fase piloto, entre 2005 y 2006 se consideró expandir el pesa.Puesto que los recursos provendrían del Programa de Desarrollo Rural autorizadoscada año en el Presupuesto de Egresos de la Federación (pef) que mayoritariamentese administraban en coejercicio con los gobiernos estatales, para tal expansión setuvieron en cuenta tres opciones: 1. Que la expansión fuera desarrollada por la utn-fao a través de un acuerdo con mayor cobertura. 2. Que la utn-fao capacitara en la metodología desarrollada a las delegaciones estatales de la Sagarpa y a las secretarías de Desarrollo Rural de los estados (Seder) y que estos se hicieran cargo de la operación del pesa. 3. Que la utn-fao diera soporte metodológico y seguimiento permanente a las delegaciones estatales de la Sagarpa y a las Seder de los estados en la operación del programa. La primera opción no se consideró viable, porque la fao no se justificabaadministrativamente como un operador nacional de programas, además de que elcosto de su intervención (overhead) era relativamente alto. La segunda opción sejuzgó poco eficaz dada la gran rotación de funcionarios y la escasa visión estratégicay disciplina metodológica que habían mostrado tales dependencias en la aplicaciónde los recursos del Programa de Desarrollo Rural. Dado que la última opción requeríamenos recursos adicionales y permitía un mejor seguimiento, fue la que se adoptópara la expansión del pesa, y se basó en los siguientes principios: a) Asistencia técnica a través de agencias de desarrollo rural (adr). Considerando el déficit crónico de servicios de asistencia técnica de calidad en las zonas marginadas y la evidencia de que la problemática en esas regiones es la falta de capacidades locales, más que los recursos naturales o presupuestales disponibles, se acordó que la asistencia técnica comunitaria se otorgaría mediante adr. La justificación de esta decisión fue: • Simplifica la operación (contratación, seguimiento y pago); • Permite el equipamiento de los prestadores de servicios; 63

Santoyo Cortés • Permite la complementariedad disciplinaria; • Reduce los efectos negativos de la rotación del personal; • Favorece el arraigo de equipos técnicos de calidad en zonas marginadas, ya que su participación tiene una visión de mediano plazo. Estas agencias se visualizan como equipos interdisciplinarios de profesionistas (organizaciones no gubernamentales, empresas de servicios, universidades, etc.) con presencia permanente y experiencia de trabajo en la región, y con capacidades para desarrollar análisis microrregionales, así como diseñar, ejecutar y dar seguimiento a proyectos productivos; con instalaciones y equipamiento suficiente; y con perfil y desempeño validados por la fao y los cen- tros estatales de evaluación.2 Sin embargo, como se consideraba que en mu- chas regiones estos equipos no estaban conformados formalmente, se aceptó que durante este periodo las agencias pudieran ser “incubadas” por institu- ciones de educación superior (ies). Las adr serían propuestas y contratadas por los estados y validadas por la fao.3 Cada una de ellas atendería en promedio 30 comunidades por región con proyectos integrados de desarrollo, el fortalecimiento de la gestión local y la coordinación institucional. b) No generar un nuevo programa presupuestal. La contratación de las adr y los eventuales apoyos a los proyectos se realizan con los recursos normales coejercidos por la Sagarpa y la Seder, como parte del Programa de Desarrollo Rural. Así, el pesa operaría administrativamente con las reglas de operación de los programas de Apoyo a los Proyectos de Inversión Rural (papir) y de Desarrollo de Capacidades en el Medio Rural (Prodesca), quedando como una estrategia de desarrollo rural en zonas de alta y muy alta marginalidad y no como un programa presupuestal. Esto con el fin de facilitar a los operadores y auditores en las entidades federativas el control y seguimiento programático presupuestal,4 sin perder el control estratégico de la operación y seguimiento del programa, por la obligatoriedad de la aplicación de la metodología de la fao. 2 Los centros estatales de evaluación eran las entidades responsables de evaluar el desempeñode los prestadores de servicios técnicos, para validar sus pagos y su continuidad en el Programa deDesarrollo Rural. 3 Los requisitos básicos a cumplir eran: 1) Experiencia en planeación participativa, formulación yejecución de proyectos productivos, microfinanciamiento o integración a cadenas; 2) Conocimientosde la región; ) Equipo técnico multidisciplinario; ) Solvencia moral y financiera; 5) Constitución legalvigente con objeto social correspondiente y ) Instalaciones y equipo suficiente para el desarrollo delos servicios. 4 La elaboración de reglas de operación nuevas hubiera requerido una validación con lasorganizaciones gremiales, el Consejo Mexicano de Desarrollo Rural Sustentable (cmdrs) y la AsociaciónMexicana de Secretarios de Desarrollo Agropecuario (amsa), lo cual ya era extemporáneo y políticamentecomplejo por lo avanzado del sexenio.64

RecueRdos y Reflexiones del pesa c) Asegurar el compromiso presupuestal y metodológico con la estrategia. La Sagarpa central, con base en la distribución de los municipios de alta y muy alta marginación, elaboró, a inicios de 2005, una lista de 18 estados y 32 regio- nes para promover la estrategia. El compromiso de los gobiernos estatales era destinar del Programa de Desarrollo Rural al menos siete millones de pesos por región para apoyar proyectos de inversión, asistencia técnica y consolidación organizativa. Del total, al menos $ 1 680 000 serían dirigidos a la promoción de proyectos de desarrollo en zonas rurales marginadas por medio de la contratación de adr en el marco del Prodesca. Adicionalmente, se comprometían a designar responsables del seguimiento de la estrategia pesa en el marco de la Comisión Estatal de Desarrollo Rural (cedr) y a aplicar los principios metodológicos establecidos por la utn-fao. d) Otorgar incentivos para adoptar la estrategia pesa. Con el fin de motivar la participación de los gobiernos estatales, la Sagarpa aportó recursos adici- onales a los asignados al Programa de Desarrollo Rural (dos millones de pesos en 2005 y alrededor de un millón en 2006 por cada entidad pesa). Además cubrió los costos del soporte técnico a la estrategia a través de la fao, que se estimó en 1.4 millones por estado. Con estos principios, en 2005 se lograron incorporar a la estrategia pesa 28regiones de 13 estados. Paradójicamente dos entidades de la fase piloto no se inte-graron (Aguascalientes y Yucatán) y solo una (Puebla) lo hizo sin mayor dificultad,mientras que en las otras tres (Jalisco, Michoacán y Guanajuato) hubo que desarrollaruna promoción más insistente. La explicación más probable es que la fase piloto es-tuvo muy ligada al trabajo comunitario, pero poco asociada a los gobiernos estataleso a las delegaciones de la Sagarpa, por lo que sus resultados eran poco conocidoslocalmente. Para 2016, la cobertura se incrementó a 15 estados y 39 regiones. En términos generales, los retos a superar en este periodo fueron varios: • Los programas de trabajo, así como los esquemas de capacitación y segui- miento requeridos para las adr, eran muy diferentes a los previstos en la fase piloto que fueron pensados para promotores individuales, por lo que hubo que desarrollarlos inicialmente con poca base empírica. • El número de actores involucrados aumentó de manera considerable: fun- cionarios de la delegación de la Sagarpa, de los gobiernos estatales, de los con- sejos municipales de desarrollo rural sustentable (cmdrs), etc., lo que generó retos de coordinación y manejo de conflictos, que no se presentaron en la fase piloto. • Los trámites administrativos para la contratación de las adr y autorización de apoyos a los proyectos eran más rigurosos y estaban sometidos a calen- darios más precisos e ineluctables. 65

Santoyo Cortés • La metodología establecida requería tiempo para implementarse y no per- mitía “colocar” los apoyos a la inversión previstos en los plazos requeridos, por lo que frecuentemente estos recursos eran reasignados para atender la demanda dispersa de otras regiones. • Algunas ies que se involucraron como incubadoras de adr no tuvieron buen desempeño por su falta de presencia en las regiones marginadas atendidas, por poca experiencia en desarrollo comunitario y en desarrollo de empresas de servicios técnicos. No obstante, en general los equipos técnicos con presencia local fueron más sencillos de ubicar de lo que se pensaba. En comparación con el Programa de Desarrollo Rural tradicional, fue evidenteque la estrategia pesa generaba una mayor planeación de las acciones y del ejerciciopresupuestal, una mayor focalización en las zonas marginadas y una mayor pertinenciadel gasto. surgimientO del pesa-pef (2007)En el Decreto del pef de 2007 aparece un artículo transitorio que señala: Con el fin de atender de manera integral a las zonas de mayor marginación en las entidades federativas del sur del país, se destinarán para el desarrollo regional en los estados de Guerrero, Oaxaca y Chiapas 600 millones5 de pesos extraordinarios a la asignación tradicional dentro del Subprograma de Desarrollo Rural de la Alianza para el Campo a cargo de la sagarpa, para ser aplicados bajo la mecánica del Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (pesa). Derivado de las condiciones de restricción presupuestaria que se enfrenta en esta región, dichos recursos se asignarán en partes iguales, sin necesidad de aportación estatal en contrapartida. Cabe resaltar que esta asignación extraordinaria surgió de la negociación dela Secretaría de Hacienda con algunos diputados, particularmente de Guerrero,para lograr la autorización del presupuesto federal 2007, por lo que no estuvieroninvolucradas la Sagarpa ni la fao. Lo peculiar del caso fue que el pesa nunca habíaoperado en Guerrero y los montos asignados representaban más de diez veces loejercido en Chiapas o en Oaxaca. Dados los cambios en cobertura y la recomposición presupuestal para 2007, laSagarpa acordó que a los estados que no tenían asignación especial del pef ya no seles darían recursos adicionales para los proyectos pesa, pero se mantendría el apoyometodológico de la utn-fao. 5 Durante el ejercicio esta cantidad fue ajustada a 561.8 millones por un recorte al presupuestofederal.66

RecueRdos y Reflexiones del pesa Para los estados con asignación especial del pef (Chiapas, Guerrero y Oaxaca),como los montos asignados rebasaban por mucho la capacidad de uso de la estrategiapesa se acordó que los recursos se priorizaran de la siguiente manera: 1. En primera instancia a un proceso de expansión viable del pesa en acuerdo con la utn-fao y los gobiernos locales, así como al financiamiento de la operación de la utn-fao. 2. El resto de los recursos se destinaría a proyectos productivos de impacto relevante para localidades de alta y muy alta marginación propuestos por la cedr correspondiente. En función del tamaño, complejidad y grado de corresponsabilidad de los gobiernos estatales y municipales con el proyecto, los apoyos se podrían otorgar como ejecución nacional a través de la Sagarpa central o como ejecución federalizada mediante los gobiernos estatales. Algunas consecuencias de este primer año del pesa-pef fueron: • La operación de los estados pesa-pef se volvió protagónica con 40 adr, mientras en los estados no-pef el número de adr era de 25. • La Seder de Guerrero de entrada se mostró renuente a la metodología en dos aspectos: 1) la contratación de adr, ya que prefería la contratación de técnicos individuales, y 2) el involucramiento de los cmdrs. El primer aspecto terminaron adoptándolo, en tanto que el segundo lo hacían solo de manera formal. En los otros dos estados, como ya tenían experiencia del pesa, no hubo mayor problema. • La modalidad de apoyo a otros proyectos fue muy criticada por los gobiernos estatales, ya que argumentaban que ellos habían gestionado el recurso en la Cámara de Diputados y que ellos debían de ejercerlo. De hecho, a partir de 2008 y hasta 2012, en los pef correspondientes, la llamada “cláusula pesa” señalaba explícitamente que estos recursos serían de ejecución federalizada y transferidos a los Fideicomisos de Fomento Agropecuario del Estado. Con el desarrollo del pesa en los siguientes años, los recursos para estos otros proyectos fueron cada vez menores y, de hecho, a partir de 2013 la cláusula pesa del pef desaparece. cOnsOlidación del pesa-pef (2008-2016)Desde 2007, la asignación presupuestal del pesa-pef creció de manera significativa,así como el número de estados participantes (cuadro 1). La distribución estatal de estas asignaciones tiene algún grado de correlación conpobreza estatal, pero nunca se hizo bajo criterios explícitos (número de habitantes 67

Santoyo CortésCuadro 1. Asignaciones al a en el Presupuesto de Egresos de la Federación (millones de pesos) Estado 1 11 1 1 1 1 1 Campeche 1 1 1 Colima 1 1 Chiapas 1 11 11 1 1 Chihuahua 1 1 11 11 1 1 11 urango 111 1 Guanajuato 1 1 1 Guerrero 11 1 1 1 idalgo alisco 1 111 Mé ico 1 1 11 11 1 Michoacán Morelos 1 1 1 111 1 Nayarit 11 11 1 1 1 1 Oa aca 1 Puebla 11 1 1 uerétaro 1 1 uintana oo 1 San Luis 1 1 11 Potosí 111 1 Tabasco 1 1 Tamaulipas 11 Tla cala eracruz 11 ucatán 1 11 acatecas 1 11 11 1 11 Total 1 Total estadosFuente: de cada año.o municipios, por ejemplo) y en general obedece a acuerdos que surgen durante lanegociación anual del presupuesto. Similarmente, los incrementos presupuestalestan significativos no resultan del desempeño sobresaliente del programa, sino de laposibilidad de que los gobiernos estatales puedan operar recursos adicionales para elsector rural sin ninguna contrapartida local, por lo que esos gobiernos presionan a susdiputados federales para gestionar asignaciones en este rubro.68

RecueRdos y Reflexiones del pesa La relevancia presupuestal y operativa del pesa-pef requirió que se hicieran ajustesimportantes en la metodología de operación institucional y de trabajo comunitariopara poder ejercer montos tan significativos en los tiempos exigidos por la norma.A saber: 1. La constitución de un grupo operativo pesa en cada entidad, con el fin de darle una orientación estratégica y generar un espacio de reflexión y toma de decisiones sobre la operación del pesa. Este grupo incluía al director de Desarrollo Rural o equivalente de la Seder, al subdelegado de Planeación de la Sagarpa, al Centro de Evaluación Estatal (responsable de la evaluación del desempeño de las adr) y a la utn-fao. En general, cuando no había cambios frecuentes de funcionarios y las relaciones Sagarpa-gobierno estatal eran cordiales, el grupo lograba cumplir eficazmente sus funciones. 2. La generosidad presupuestal del pesa-pef promovía que las adr generaran un número considerable de expedientes para solicitar apoyos y las corres- pondientes acciones de entrega y recepción de los mismos, por lo que el proceso metodológico tuvo que ser sustituido. El nuevo proceso metodológico se fundamenta en una estrategia de intervención regional y comunitaria que consta de tres etapas anuales:6 1) promocional, 2) producción de alimentos y 3) generación de ingresos. La etapa promocional o de un lugar saludable considera proyectos como estufas ahorradoras de leña, silos para la conservación de maíz y sistemas de captación de agua (en el nivel familiar); incluye también el fortalecimiento de los conocimientos de los miembros de la familia en tema nutricionales, de higiene, conservación y preparación de los alimentos.7 La etapa de producción de alimentos incluye proyectos de traspatio (agrícola o pecuario), milpa y obras para captación de agua (en el nivel comunitario). La etapa de generación de ingresos desarrolla proyectos como invernaderos, frutales, producción orgá- nica, turismo rural e incluso de microcrédito. Una ventaja de este proceso metodológico es que permite ejercer recursos de apoyo a la inversión mucho más rápidamente que la versión anterior, lo que es de particular interés para los operadores de los programas, que deben ejercer los recursos en plazos muy definidos. 6 Este planteamiento de etapas anuales buscaba poner un límite a la intervención en una comunidaddada, es decir, graduarla , con el fin de que la adr pudiera atender nuevas comunidades. En la prácticaesto no ocurre, ya que las agencias quedan “estancadas” en las dos primeras etapas. 7 En los primeros años del pesa-pef se llegó a proponer dentro de esta estrategia el apoyo aproyectos de letrinas secas y pisos firmes para ejercer los recursos con mayor facilidad. Sin embargo,esto no se aceptó, pues se consideraron proyectos de carácter social que no entraban en el ámbito dela Sagarpa. 69

Santoyo Cortés En los proyectos de la primer etapa, el perfil del beneficiario no es exigente, por lo que la solicitud y el apoyo es fácil de estandarizarse, alcanzando coberturas muy buenas en poco tiempo, además de lograr impactos muy rápido. En los proyectos de la segunda etapa, el perfil de beneficiarios requiere que cuenten, además de la experiencia correspondiente, con tierra y agua para los traspatios agrícolas, y la capacidad para alimentar a los animales para el traspatio pecuario. Sin embargo, por los montos de subsidio tan elevados (del 0 a 00 ), los beneficiarios muestran mucho interés en participar, ya que aunque el proyecto no opere, los activos tienen un valor mucho mayor a su aporte y siempre ganan. Tal vez por ello, a pesar de ser de los tipos de proyectos más promovidos, su sobrevivencia suele ser limitada. Otro aspecto que explica que estos proyectos no operen satisfactoriamente es su baja escala, ya que la pluriactividad que caracteriza a los pobres rurales (De Janvry y Sadoulet, 2007) hace que estos no compensen el costo de oportunidad de su trabajo.8 Finalmente, los proyectos de la tercera etapa son más exigentes en el perfil del beneficiario, ya que requieren disciplina empresarial y visión de mercado. Además de que con frecuencia rebasan el ámbito de un productor individual, requieren más acompañamiento técnico y en general más especializado del que pueden ofrecer las adr. Así, necesitan más tiempo para identificarse, formularse e implementarse y son los menos usuales dentro de los proyectos promovidos por las adr. 3. La utn-fao tuvo que desarrollar muchas funciones adicionales al soporte y marco metodológico como: • Seguimiento y motivación a los grupos operativos estatales; • Soporte técnico especializado a las adr, a través de programas integrales de capacitación y tutoría; • Seguimiento en campo del trabajo de las adr; • Diseño y operación del Sistema de Seguimiento e Indicadores; • Coordinación con los centros estatales de evaluación para el diseño de los instrumentos y métodos para la evaluación del desempeño de las adr. Eso provocó que la utn tuviera una fuerte presencia en campo, lo que desarrolló capacidades en los actores institucionales locales; así como, una mayor disciplina y transparencia en la operación del programa, reduciendo la politización y la corrupción que suelen acompañar a este tipo de iniciativas. 8 Diversos trabajos señalan que los traspatios pecuarios que tienen un tamaño económicoimportante y generan ingresos a la familia sobreviven en mucho mayor proporción que los que sededican al autoconsumo exclusivamente (Cruz-Sánchez, 2013 y Martínez-González, 2016).70

RecueRdos y Reflexiones del pesa 4. La rendición de cuentas ante los órganos de control y la propia Cámara de Diputados presionó para que el pesa, a partir de 2011, desarrollara sus propias reglas de operación y se estableciera como un programa presupuestal independiente. Dado que estas reglas de operación incorporaron en gran medida las experiencias operativas de los años anteriores, los nuevos aprendizajes requeridos para los operadores estatales fueron mínimos y la operación no se vio afectada. lOgrOs del pesaEl pesa ha sido evaluado en múltiples ocasiones (fao y Sagarpa, 2009; uaem y Sagarpa,2013; fao y Sagarpa, 2011). En general, los resultados de estos estudios coinciden enque la estrategia ha tenido los siguientes logros: 1. Buena focalización en municipios de alta y muy alta marginación, con fuerte densidad de población indígena y bajos niveles de desarrollo humano. Se resalta la fuerte participación de las mujeres en los proyectos. No obstante, la participación de los jóvenes ha sido limitada por: migración; incompatibilidad entre el tipo de proyectos en los que se concentra el pesa y los intereses de los jóvenes, quienes prefieren empleo e ingresos seguros en actividades no- agrícolas; y no cuentan con propiedades y recursos para hacer su aportación, entre otros. Asimismo, los habitantes rurales que no cuentan con recursos naturales (tierra) o infraestructura productiva prácticamente no participan. 2. La coordinación institucional relativamente buena y en general mejor que en otras estrategias de coejercicio entre la Sagarpa y los gobiernos estatales. Sin embargo, aunque se han intentado los vínculos con otras dependencias como la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (cdi), el Programa Oportunidades (hoy Programa de Inclusión Social, Prospera), la Comisión Nacional Forestal (Conafor), etc., no se reflejan en el nivel de proyectos. 3. na gran cobertura en términos de beneficiarios y proyectos en particular de hogar saludable y de traspatio. Con un monto de subsidio y un costo operativo unitario relativamente pequeño, lo que lo hace eficiente desde el punto de vista administrativo. 4. Las adr juegan un rol cardinal en la gestión de los proyectos promocionales y de traspatio, pero algunas tienen poca capacidad técnica y personal especializado para los de generación de ingresos o de organización rural. Los impactos en términos de producción y generación de ingresos son máscontrovertidos, ya que mientras algunos trabajos reportan impactos muy importantes 71

Santoyo Cortés(Yúnez, 2009 y Sagarpa, 2012); otros trabajos basados en visitas a los proyectos yevaluación de parámetros técnicos y económicos precisos son más conservadores(Martínez-González, 2013; Cruz-Sánchez, 2016 y Verduzco, 2016). De hecho Gimate(2016), al estimar la evidencia producto de las diferentes evaluaciones del pesa, señalaque los resultados son muy heterogéneos y poco contundentes, y concluye quela ausencia de criterios e indicadores comparables, así como de una línea base paramedir el cambio originado, constituyen dos elementos faltantes fundamentalespara determinar la eficacia de un programa que ha transitado por tres administracionesfederales distintas. preOcupaciOnes en la Operación recienteEn este sexenio, la operación del pesa provoca dos inquietudes. La primera es laduplicidad generada cuando la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), dentrodel Programa Oportunidades (hoy conocido como Programa de Inclusión Social,Prospera), crea el Programa Piloto Territorios Productivos “para impulsar proyectosterritoriales productivos en manos de la población más desfavorecida, los pobres ypobres extremos”, sin considerar la experiencia del pesa y sin mantener ningún me-canismo de coordinación o al menos comunicación con este programa. La otra inquietud incluye tres aspectos que pueden afectar que el pesa mantengasus principios técnicos y metodológicos y logre sortear más o menos eficazmentelas presiones de algunos actores para un uso más político, populista o personal delprograma: • El primero es que, desde 2014, la supervisión del desempeño en situación de trabajo y seguimiento de la calidad de los servicios de las adr deja de ser realizado por ies locales, para quedar a cargo de las delegaciones de la Sagarpa, las cuales están abrumadas por la operación y no cuentan con capacidades ni experiencia en esas funciones, además de tener intereses para promover la presencia o continuidad de las adr que les sean afines.9 El riesgo de que el desempeño de las adr y su permanencia no sean valorados como corresponde a la metodología del pesa puede ser significativo. • El segundo aspecto se refiere a que, a partir de 20 , la utn-fao se retira de manera significativa de la operación del programa, para mantener una posición de soporte técnico y metodológico hacia la Sagarpa y los gobiernos estatales, con el propósito de que estos asuman mayor responsabilidad en la operación y seguimiento del programa. Sin embargo, la falta de profesionalismo y la 9 Desde el origen de las adr, tanto las delegaciones de la Sagarpa como las Seder estatalessiempre manifestaron su interés en influir en la selección y permanencia de las adr, por razones decompadrazgo, afinidad política, etcétera.72

RecueRdos y Reflexiones del pesa gran rotación de los funcionarios, así como en algunos casos la corrupción prevaleciente, no aseguran que el vacío dejado por la utn sea cubierto como es debido. • El tercer aspecto es que, a partir de 2016, las adr cambian de nombre por el de agencias de extensión de la Sagarpa (aes), lo que evidentemente constituye un mensaje político y no un simple cambio de denominación. repensandO el pesaEl pesa ha tenido una permanencia, una cobertura y un crecimiento presupuestalcomo ninguna otra estrategia mexicana de promoción de proyectos productivos enzonas rurales marginadas. Efectivamente, su metodología ha permitido subsidiar lainversión de miles de proyectos familiares dispersos, con resultados variables. Así, losproyectos de hogar saludable han otorgado cierto bienestar a los beneficiarios perosin transformar su capacidad para generar ingresos; los proyectos para producciónde alimentos o generación de ingresos, por su reducida escala y la poca capacidadtécnica de los dueños, generalmente llegan a producir, pero no a competir, por loque la mayoría funciona solo mientras duran los apoyos, sin transformar de manerasignificativa las regiones donde se ubican. De hecho, en la práctica, el pesa ha sido víctima de su propio éxito presupuestal,ya que por los importantes montos que opera cada año su lógica se caracteriza porla presión de bajar recursos en tiempos relativamente cortos, lo cual se traduceen el diseño de un modelo operativo que privilegia la integración de expedientes,negociación con proveedores y entrega-recepción de activos. Este protagonismo delfinanciamiento a activos físicos hace que la falta de desarrollo de capital humanoy social se convierta en el cuello de botella para lograr impactos significativos ysostenibles para reducir la pobreza rural (De Janvry y Sadoulet, 2000; Muñoz, 2012y Verduzco, 2016). Lo que se requiere es un enfoque más territorial de la intervención, con el fin dedesarrollar los activos de las zonas rurales marginadas y aprovechar las oportunidadesque se les presentan (De Janvry y Sadoulet, 2007), a saber: • Los mercados dinámicos que valoran los productos del territorio (sellos ambientales y sociales, indicaciones geográficas, gastronomía), así como los mercados locales que representan centros urbanos de la región que significan demandas interesantes para proyectos pequeños. No hay que perder de vista que una buena expectativa de mercado es el mejor incentivo para la innovación y la organización de los productores; más no de manera dispersa, sino desarrollando clústeres que integren a los proyectos familiares y les permitan cumplir con las exigencias de estos mercados. 73

Santoyo Cortés • Las crecientes demandas urbanas de conservación ambiental y de recreación que dan oportunidad al desarrollo de proyectos generadores de ingresos a través del turismo rural y del pago de servicios ambientales. Para ello es menester que el pesa deje de operar como dispersor de subsidios aproyectos familiares rurales y empiece a identificar, formular e implementar pro-yectos territoriales que aprovechen las oportunidades señaladas, desarrollando capa-cidades, capital social, bienes públicos y externalidades positivas. Esto requeriría deinstituciones gubernamentales más profesionales con visión estratégica de medianoplazo, adr con un perfil mucho más exigente, metodologías de trabajo muy diferentesde las actuales, entre otros aspectos estructurales. No obstante, un enfoque con esta perspectiva, por su mayor tiempo de maduracióny menor énfasis en el reparto de bienes privados, tiene una rentabilidad política pocoatractiva en el corto plazo y por lo tanto es poco viable; por ello considero que existeuna alta probabilidad de que continuemos con un pesa inercial en los próximos años. fuentes cOnsultadasCruz, B., Muñoz, M., Santoyo, V., Martínez, E. y Aguilar, N. (2016). Potencial y restricciones de la avicultura de traspatio sobre la seguridad alimentaria en Guerrero, México. Agricultura, Sociedad y Desarrollo, 13(2): 257-275.fao y Sagarpa. (2005). Marco General de la metodología pesa. Diplomado de formador de formadores en la metodología pesa, módulo 1.fao y Sagarpa. (2009). Evaluación y Análisis de Políticas; Proyecto Estratégico para la Seguridad Alimentaria. Evaluación Específica. México: Autor. 171 pp.fao y Sagarpa. (2011). Estudio de logros, lecciones y potencialidades del pesa Parte I. Pertinencia del pesa como una estrategia de seguridad alimentaria e inclusión productiva en zonas marginales (enfoque y metodología pesa) (Informe de resultados). México. 120 pp.Gimate Baños, S. A. (2016). Estado de la evidencia de los impactos de la política pública de seguridad alimentaria en zonas rurales marginadas (Tesis de doctorado en Problemas Económico Agroindustriales). ciestaam-Universidad Autónoma Chapingo, Chapingo. 71 pp.Janvry, A. de y Sadoulet, E. (2000). Cómo transformar en un buen negocio la inversión en el campesinado pobre: nuevas perspectivas de desarrollo rural en América Latina. En Conferencia sobre desarrollo de la economía rural y reducción de la pobreza en América Latina y el Caribe. Banco Interamericano de Desarrollo. Recuperado de www.iadb.org.departamentos.sds.desarrollorural [2011, 20 de marzo].Janvry, A. de y Sadoulet, E. (2007). Toward a territorial approach to rural development. Journal of Agricultural and Development Economics, 4(1): 66-98.74

RecueRdos y Reflexiones del pesaMartínez, E., Muñoz, M., Santoyo, V., Gómez, D. y Altamirano, J. (2013). Lecciones de la promoción de proyectos caprinos a través del Programa Estratégico de Seguridad Alimentaria en Guerrero, México. Agricultura, Sociedad y Desarrollo, 10(2): 177-193.Muñoz, M. (junio, 2012). Aprendizajes del pesa Oaxaca. Presentación realizada por el Centro de Evaluación y Seguimiento (UACh) ante el Grupo Operativo pesa de Oaxaca, 55 láminas [presentación ppt].Sagarpa. (2012). Memoria documental Proyecto Estratégico de Seguridad Alimentaria (pesa) 2007-2012. Subsecretaría de Desarrollo Rural-Dirección General de Desarrollo Territorial y Organización Rural. 28 pp.uaem y Sagarpa. (2013). Evaluación del Proyecto Estratégico de Seguridad Alimentaria (pesa) 2013. 279 pp.Verduzco-Ríos C., Martínez-González, E.C.; Muñoz-Rodríguez, M., Santoyo-Cortés, V. H., Aguilar-Ávila J. (2016). Estrategia de gestión de la innovación para la avicultura de traspatio en zonas rurales marginadas de Oaxaca, México. Transitare, 2(2): 165-182.Yúnez, A. y Taylor, J. (2009). Evaluación externa del Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (pesa)–Guerrero sin hambre. México: Programa de Estudios del Cambio Económico y la Sustentabilidad del Agro Mexicano-El Colegio de México. 78 pp. 75



El pesA: una visión retrospectiva desde las políticas públicas Julio Baca del Moral AntecedentesLos problemas del hambre y la pobreza en México y el mundo son ancestrales. Desde hace varias décadas, los gobiernos nacionales y los organismos internacionaleshan puesto interés en resolverlos, sin embargo, lejos de cumplirse los Objetivos delMilenio, 1996-2015, dentro de los cuales se estableció reducir a la mitad el número depobres y de la gente que padece hambre en el mundo (de 840 millones en el año 2000,a 400 millones en el 2015), esto no solo no se logró, sino que la cifra se incremen-tó, 860 millones, después de haber aumentado más de 1 100 millones en el 2010 (fao,2015). Ante la persistencia de estos problemas, la Organización de las Naciones Unidaspara la Alimentación y la Agricultura (fao) y otros organismos internacionales pasaronlos Objetivos del Milenio a la Cumbre para el Desarrollo Sostenible 2015, donde losEstados miembros de la onu aprobaron la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible,que incluye 17 objetivos de desarrollo sostenible (ods) para poner fin a la pobreza,luchar contra la desigualdad y la injusticia, y hacer frente al cambio climático. Elprimer objetivo es: Poner fin a la pobreza en todas sus formas en todo el mundo ,y el segundo: ambre cero: Poner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria y lamejora de la nutrición y promover la agricultura sostenible (onu, 2015). A pesar de que México pertenece a la Organización para la Cooperación y elDesarrollo Económicos (ocde), que agrupa a los países desarrollados, los problemasde la pobreza e inseguridad alimentaria, afectan a más de una cuarta parte de lapoblación nacional, sobre todo en las zonas rurales. Desde el 2002, México solicitóa la fao que introdujera el Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (pesa), elcual ha perdurado como política pública durante 14 años (Baca, 2014), lo que quieredecir que a sobrevivido a dos cambios sexenales y a la alternancia en el gobiernofederal (al pasar la administración del Partido Acción Nacional –pan– cuando se inicióel programa, al Partido Revolucionario Institucional –pri– actualmente en el poder). Esto no es común, por lo regular cada administración gubernamental cambia laspolíticas públicas de su antecesor e instaura las suyas. De ahí que sea de destacar 77

Baca del Moralque el pesa no solo perduró, sino que transitó de un proyecto piloto en seis estados,a un programa nacional en los 32 estados del país, con un presupuesto inicial de15 millones de pesos (mdp) a cerca de 3 000 mdp en 2016. Lo anterior obliga adedicar un análisis que trate de explicar este fenómeno, pues el programa solo hacambiado de nombre de Programa Especial a Proyecto Estratégico para la SeguridadAlimentaria. Existen diversos estudios que dan cuenta de resultados escasos o mínimos,si se comparan con los recursos invertidos. Pero también existen investigacionesque señalan sus bondades y ventajas; sin embargo, estos análisis no justifican elincremento que el pesa ha tenido en su presupuesto (Gimate y Muñoz, 2016). Porotra parte, existen documentos que dan cuenta de los avatares que el programa haenfrentado desde sus inicios y desde diferentes puntos de vista de varios de susactores. Por lo anterior, el objetivo de este trabajo es realizar un análisis del devenirdel programa, desde el enfoque del diseño y operación de las políticas públicas,retomado los trabajos señalados y algunos de los publicados en este libro. políticAs públicAs: su estudio, diseño y operAciónEn el corazón de las políticas públicas está la definición del problema que el Estadoquiere resolver; los criterios y los valores que orientan su decisión de intervenir yel propósito explícito que quiere obtener. Además, las políticas tienen un “cinturónde protección formado por el conjunto de procedimientos, recursos, funciones,actividades y oficinas encargadas de hacer posible que se implementen, y que sevayan ajustando sobre la marcha (Majone, 1997). Entendemos por políticas públicas (pp) lo que Aguilar ( 2a) define como: las situaciones sociales que llamamos de interés público, beneficio público,necesidad pública o que calificamos como situaciones injustificables de inequidad,represión, inseguridad, discriminación, pobreza... , situaciones que, consideramos,el gobierno debe intervenir para atender y modificar, al tiempo que son reelaboradasconceptualmente en el enfoque de pp como problema público. El ejercicio másrelevante para el diseño y la implementación de las pp es la definición del problema ysu complejo causal, ya que de este depende el curso que seguirá el resto del proceso. Pero también, una política pública implica el establecimiento de una o másestrategias orientadas a la resolución de problemas públicos así como a la obtenciónde mayores niveles de bienestar social resultantes de procesos decisionales tomadosa través de la coparticipación de gobierno y sociedad civil, en donde se establecenmedios, agentes y fines de las acciones a poner en práctica para la obtención de losobjetivos señalados (González, 2007).78

El pEsa: una visión rEtrospEctiva dEsdE las políticas públicas En teoría, el diseño de las políticas públicas conlleva una serie de pasos ofases de definición, construcción o diseño, implementación y evaluación (Aguilar: 2b). En primer lugar, debería fijarse o acordar la configuración de un patrón decomportamiento del gobierno y la sociedad, es decir, precisar las reglas del juegoentre el sector público, el sector privado y el sector social. A partir de esto debenestablecerse, ubicarse y acordarse cuáles de las situaciones sociales han de serconsideradas como problemas públicos, que los gobiernos deben atender como cuestiones socialmente problematizadas . Posteriormente habría que satisfacer unconjunto o secuencia de acciones: 1. Ubicar problemas: intencionales y causales. Es decir identificar cuál es el problema central a trabajar y sus causas, así como los agentes, actores o sujetos involucrados (sean estos causantes o afectados). Lo anterior debe ser validado por las autoridades públicas legítimas (presidentes municipales, diputados, senadores, etc.) o por organizaciones de la sociedad civil. 2. Diseño o redacción de la política pública. Esta fase le corresponde directamente al poder legislativo, que debe redactar las leyes y sus reglamentos, a partir de las iniciativas enviadas por los diferentes órdenes de gobierno o por la sociedad civil. Una vez redactadas y aprobadas por ambas cámaras (de Diputados y de Senadores), deben ser publicadas por decreto presidencial. Si se trata de gobiernos estatales, estos deben apegarse a lo correspondiente a sus normativas (Cámara de Diputados local y gobernador). 3. Ejecución. Las políticas públicas son llevadas a cabo por actores gubernamentales, por asociación de estos con actores sociales (económicos, civiles) o por los mismos actores sociales (pero por delegación). Por lo general, a partir de esta fase se complican las políticas públicas, ya que intervienen diferentes actores por sector (agricultura, salud, educación, etc.), además de funcionarios de los tres niveles de gobierno. 4. Evaluación de los resultados e impactos de las pp. Esta fase de las pp (la evaluación de impactos y resultados) debe realizarse para verificar en campo si los problemas que motivaron la generación de la pp están siendo resueltos o si las acciones son poco efectivas o incluso desviadas o inoperantes. Para cumplir esta función, el gobierno federal mexicano integró el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), y contrató a la fao para evaluar las políticas de la Subsecretaría de Desarrollo Rural; por otra parte, algunas secretarías tienen sus propios mecanismos de evaluación y entrega de resultados. 5. Rediseño o ajustes a la política pública. La última etapa de las pp debe ser el rediseño o ajuste de las mismas con base en estas evaluaciones; sin embargo, los dictámenes de los resultados siempre van a posteriori del inicio de un 79

Baca del Moral nuevo ciclo o año fiscal, con lo cual, por lo regular, las recomendaciones se quedan en buenas intenciones. Con esta propuesta teórica haremos una revisión del pesa.Ubicar problemas: intencionales y causalesEl punto de partida de una política pública debe ser, como ya se dijo, determinarcuál es el problema central sobre el cual trabajar y sus causas, así como los agentes,actores o sujetos involucrados, lo que, a su vez, debe ser validado por las autoridadespúblicas legítimas. Para esta validación y el posterior diseño de la pp, se proponepartir de una consulta nacional y que los responsables de la administración en turnosistematicen los asuntos a trabajar y los presenten de forma clara a las autoridadeslegítimas. En el caso del pesa, el gobierno de Vicente Fox reconoció que más de la mitadde la población mexicana se encontraba en situación de pobreza y hambre. Por suparte, la fao había lanzado los Objetivos del Milenio en el año 1996, actualizandometas en el 2002, en la Cumbre Contra el Hambre. Una de las metas fue reducir ala mitad el número de personas en el mundo que padecían hambre: de 840 millonesa 400 millones en el 2015. México se sumó a estas metas y objetivos, y pidió lacolaboración de la fao mediante el Programa Especial para la Seguridad Alimentaria(pesa), el cual operaba en países considerados en subdesarrollo (Baca, 2014).Diseño o redacción de la política públicaLa segunda fase de una política pública, es aquella en la que el Poder Legislativo(estatal o federal) redacta las leyes y sus reglamentos, que son publicadas por elPoder Ejecutivo del orden de gobierno correspondiente. El pesa inició como un programa piloto, una propuesta técnica que venía delexterior que debía mexicanizarse , es decir, adecuarse a la problemática nacional.En este sentido, podríamos considerar que la fase piloto del programa correspondióa esta etapa de diseño de la política pública y no solamente a la redacción del do-cumento y el convenio inicial entre la Secretaría de Agricultura, Ganadería, DesarrolloRural, Pesca y Alimentación (Sagarpa) y la fao. La propuesta original se plasmó en un documento llamado Proyecto utf/051; fuediseñada por un consultor internacional junto con la Secretaría de Desarrollo Social(Sedesol); no obstante, al firmarse el acuerdo México-fao para la implementacióndel programa, se adjudicó la operación a la Sagarpa a través de la Subsecretaría deDesarrollo Rural. En 2002, se tuvieron algunos problemas para poner a funcionar elpesa, pues no se podía contratar a la Unidad Técnica Nacional (utn) como señalabael convenio, que debía operar el programa en seis estados del país. Fue hasta iniciosde 2003 cuando se integró esta utn con seis elementos que se harían cargo de los ejes80

El pEsa: una visión rEtrospEctiva dEsdE las políticas públicasmetodológicos del programa: a) fortalecimiento de la gestión local, b) proyectos inte-grados, c) coordinación interinstitucional, y d) análisis de restricciones y diseño depolíticas. Posteriormente se integraron: desarrollo de capacidades y difusión (Baca,2006). Al mismo tiempo que debían desarrollar los aspectos metodológicos con base enmanuales previos de la fao y el propio documento del utf/051, la utn y el Programa deDesarrollo Rural de la Sagarpa se propusieron el inicio de actividades de grupos pilotoen los estados de Michoacán, Jalisco, Aguascalientes, Yucatán, Puebla y Guanajuato.Con un coordinador estatal y cuatro técnicos para trabajar en dos municipios decada entidad, ubicados en zonas de alta marginación. Con este universo de trabajo y la colaboración técnica de la fao, con personal dela sede en Roma y la unidad regional en Santiago de Chile, se puso en operaciónel proyecto pesa diseñado en el utf/051. La operación del programa en esta fase se enfrentó a varios problemas por serun proyecto piloto que no estaba considerado en los programas institucionales de laSagarpa, y por no contar con reglas para su implementación. Por esta razón, cadagobierno estatal quería ubicar en los puestos de coordinador estatal y de técnicosa gente de su confianza, lo cual se resolvió cuando se integraron ternas y la fao hizola selección después revisar los currículums de los candidatos. tra dificultad fueque el pesa no contaba con recursos de inversión para implementar los proyectosintegrales, por lo cual se recurrió a un capital semilla para iniciar los proyectos;además los técnicos o facilitadores del pesa debieron diseñar los proyectos eintegrar los expedientes para la gestión de financiamiento en el Programa de Apoyosa la Producción e Inversión Rural (papir), ajustándolos a los tiempos y montos de esteprograma; lo cual demostró que los recursos que Sagarpa dirige al sector campesinoson extemporáneos y de poco monto (menos de diez mil pesos por productor). Estotrajo como resultado que los proyectos integrales diseñados por la metodologíapesa se identificaran como desarticulados y, al parecer, solo fueran una especie delista para solicitar materiales y equipo (Baca, 2006). Dado que, en lo productivo, el pesa quedó a cargo de la Subsecretaría deDesarrollo Rural, se orientó hacia zonas poco favorecidas o marginadas (de pobreza yalta inseguridad alimentaria), donde el gobierno (en sus tres niveles: federal, estataly municipal) tenía complicaciones para llevar recursos, asistencia técnica y en gene-ral programas de desarrollo. Por ello se planteó organizar mecanismos de políticapública para hacer llegar recursos de inversión, asistencia técnica, acompañamiento,desarrollo de capacidades, generación de producción para el autoabasto y excedentespara el mercado, además de promover la coordinación intra e interinstitucional enzonas poco accesibles, con caminos de terracería, en la sierra, sin servicios básicos,con recursos naturales limitados (agua, clima, suelo y vegetación) y alta migración,así como afectación por la presencia de crimen organizado. El gobierno federal, en 2002, aprobó la Ley General de Desarrollo RuralSustentable (lgdrs), que planteó aspectos que posibilitaron el trabajo del pesa, por 81

Baca del Moralejemplo la creación de los consejos municipales de desarrollo rural sustentable(cmdrs), de ahí los consejos distritales, estatales y nacional, que pugnaban por la coor-dinación intersecretarial a través del Programa Especial Concurrente para el Campo(pec). Así también, en la lgdrs se estableció la corresponsabilidad entre los tres nivelesde gobierno, por lo que cada año debería convenirse el gasto para el campo concada estado y municipio, mediante acuerdos de coinversión, llamados conveniosde pari passu, porque cada instancia debía aportar los recursos correspondientes.En dichos convenios se consideraban el programa correspondiente al desarrollo decapacida-des (Programa de Desarrollo de Capacidades en el Medio Rural, Prodesca)a cargo de las agencias de desarrollo rural (adr) y lo relativo al apoyo técnico a loscmdrs (mediante el Programa de Fortalecimiento de Empresas y Organización Rural,Profemor). Un primer ajuste para el diseño de la política pública fue la creación de las adr.A fines del 200 , la Sagarpa, mediante los grupos estatales (un coordinador y cuatrotécnicos en dos municipios), trasladó la operación a las agencias de desarrollo rural,despachos técnicos de extensionistas o prestadores de servicios profesionales(psp), que trabajaran directamente en los municipios seleccionados, y de preferenciaradicaran ahí. Se les contrataría por cuenta de los productores, para atender30 comunidades en una microrregión marginada, y se determinó que este esquemade trabajo se probara en más estados del país. Así, entre 2005 y 2006, se amplió elpesa de seis estados y doce municipios, a diez estados y 40 municipios, todoello bajo la asesoría técnica de la fao, quien además se encargó de seleccionar elequipo técnico de la utn de la fase piloto y las adr en estos primeros años. Estas ac-ciones permitieron a la Sagarpa evitar conflictos con las entidades cuando estasquerían imponer a los coordinadores estatales y a las adr; pues era la fao quientomaba las decisiones al respecto. Como ya se mencionó, los recursos de operación del pesa, en esta fase piloto, pro-venían de la Sagarpa y de los gobiernos estatales mediante los programas de desa-rrollo de capacidades y de apoyo a la inversión rural (papir). Asimismo, se implementóun programa de supervisión para las adr, mediante los centros de calidad para eldesarrollo rural (Cecader), cuya función era evaluar el cumplimiento de los términosde referencia de los contratos entre las adr y los gobiernos estatales. Los llamados supervisores debían constatar que los productos comprometidos, por lo regularinformes y matrices que concentraban la información, estaban completos y cumplíanlos términos estipulados; con ello daban la aprobación para que se generara el pagocorrespondiente a las adr. Pero esta supervisión nunca fue a campo a verificar losresultados e impactos en la seguridad alimentaria de los beneficiarios ( aca, 20 ). El pesa tuvo que adecuarse al desempeño y operación de las políticas públicasen nuestro país, en el nivel sectorial, tanto federal como estatal, promoviendo lacoordinación entre la Sagarpa y la Sedesol. Y, además, debió ajustarse a la forma de82

El pEsa: una visión rEtrospEctiva dEsdE las políticas públicastrabajo de cada estado donde se puso en marcha el programa –lo que complicabasu operación–, porque cada entidad tenía sus propias políticas y programas para elsector rural, que no siempre coincidían con la normatividad de las reglas de operacióndictadas por la Sagarpa. Para superar estas dificultades, dentro del convenio de coinversión, la Sub-secretaría de Desarrollo Rural proponía a cada estado destinar 1.5 mdp del Prodescaal pesa y por cada microrregión donde se abriera una adr se le asignaban 3.5 mdpadicionales del papir para atender dicha microrregión. Aun con ese incentivo notodos los estados aceptaron abrir más de dos o tres adr en su fase inicial. Llamaba laatención que los estados más receptivos eran aquellos donde gobernaba un partidopolítico diferente al del presidente Fox: Michoacán, Guerrero, Oaxaca y Puebla; no asíGuanajuato, Aguascalientes, Yucatán y Jalisco. En la operación del pesa, la metodología exigía a las adr iniciar con una fase diag-nóstica, y aunque los gobiernos estatales señalaban que ya tenían suficientesdiagnósticos esto era parte de las reglas de funcionamiento del programa. Poste-riormente venía la fase de planeación participativa y definición de proyectosintegrados ; las adr también debían diseñar los proyectos e integrar los expedientespara presentarlos a las ventanillas de la Sagarpa, estas podían ser las presidenciasmunicipales, los centro de Apoyo al Desarrollo Rural (Cader) o los distritos deDesarrollo Rural (ddr). El problema fue que los formatos del papir no correspondíana un proyecto integral, solo se apoyaba la adquisición de equipo y herramientas, porlo cual debían desagregar estos proyectos integrales hasta que eran irreconociblescomo tales, y quedaban prácticamente en solicitudes de estos instrumentos detrabajo. Además, al llegar los proyectos a los grupos operativos estatales (goe)1 se noti-ficaba a las adr que ese año solo se financiarían proyectos de cierto tipo y hasta ciertomonto (entre 000 y 000 pesos, por beneficiario); por lo cual, debían reformularsus proyectos integrales para adecuarlos al tipo y monto designados, esto frustrabala mayor parte del trabajo de diagnóstico, planeación y gestión de las adr y de lasexpectativas de los pobladores de las zonas marginadas. A fines de 200 se dio por concluida la fase piloto, la metodología se habíaadecuado a: • El análisis de restricciones, que incluía: el diagnóstico microrregional, la de- finición de proyectos integrados a partir de la planeación participativa, y la gestión local, mediante el diseño y la gestión de proyectos. • La coordinación interinstitucional, mediante la concurrencia en los cmdrs; en los estados no se presentaron mayores problemas en la parte operativa del programa, más bien las dificultades surgieron al tratar de hacer sinergia con otras dependencias, en particular con Sedesol, que asigna los recursos de1 Véase el documento de J. Martínez, en este libro. 83

Baca del Moral forma más o menos directa, sin que exista mayor compromiso de la gente en el desarrollo de capacidades y en la comprobación del gasto, ya que todos los recursos eran y son a fondo perdido. • El desarrollo de capacidades, mediante cursos y talleres con los productores, además de proponer la creación de la figura de técnicos comunitarios. En 2007 la Cámara de Diputados programó destinar 600 mdp de recursosfederales del Presupuesto de Egresos de la Federación (pef) directamente al pesa paralos estados de Oaxaca, Guerrero y Chiapas, aunque solo se ejercieron 540 mdp. Conlos demás estados se mantuvo el esquema de coinversión; sin esa adjudicación directaalgunas entidades decidieron no continuar con el programa, y dejaron de operarlo.EjecuciónLa siguiente etapa de las pp es la ejecución. La teoría del diseño de las políticaspúblicas señala que es la Cámara de Diputados quien debe incluir como parte delos programas sectoriales esta propuesta de atender la seguridad alimentaria ydiseñar el programa respectivo. Sin embargo, esto no se realizó de manera puntual,simplemente se añadió un artículo al decreto del pef para la asignación de presupuestoal pesa en los tres estados mencionados. La Sagarpa se encargó de adecuar las reglasde operación, con dos modalidades para ejecutar el pesa: recursos directos del pef yrecursos en convenio. Analizando más a fondo esta fase, una vez expedida la ley y sus reglamentosen la Gaceta ficial. La Secretaría de Estado correspondiente debe establecer losprogramas estratégicos, así como las reglas de operación (rop),2 de las cuales existenquejas de inoperatividad de los campesinos, productores o usuarios del programa.3Una vez emitidas las reglas de operación –a través de la secretaría correspondientepara su implementación estatal y local–, debe definirse con cada gobierno estatalla operación de los programas, para emitir las convocatorias, los términos delfuncionamiento, el expediente a entregar y el proyecto respectivo. Estos expedientesy proyectos pueden ser simples, de unas cuantas cuartillas y formatos, pero porlo general suelen constar de una buena cantidad de ellos y llegar a tener hastamás de 100 hojas, que no cualquier campesino, productor o líder pueden llenar demanera satisfactoria. Como consecuencia, se requiere de técnicos especializados, 2 En gran número de países, debido a que la estructura de la financiación presupuestaciónpública es programática, los programas son las acciones concretas que los gobiernos llevan a cabo pararealizar sus funciones públicas y atender los problemas públicos, en razón de que los programas sonlas acciones gubernamentales que disponen de recursos públicos. En este contexto, la pp puede serentendida como un programa específico, que atiende a una población objetivo determinada, aborda unproblema particular o singular, presta un servicio (Aguilar, ). 3 Foro Regional de Consulta de las Reformas para el Campo, Mérida, Yucatán, 15 de octubre de2014.84

El pEsa: una visión rEtrospEctiva dEsdE las políticas públicasllamados en la actualidad prestadores de servicios profesionales (psp) o simplementepromotores. Una vez entregada la solicitud y el expediente respectivo, pasa averificación y su posible aprobación; después se hace del conocimiento del técnico yel productor o su grupo la aprobación de su solicitud y el monto correspondiente. Porlo regular los apoyos son en especie, nunca en efectivo, y con esto se puede operar elproyecto, pero esto ocurre con el agravante de que, casi siempre, los recursos llegana destiempo, fuera de las fechas en que son necesarios, sobre todo los programasde Sagarpa. Para la operación del pesa se implementó una estructura administrativa de pro-gramación, ejecución y supervisión un tanto compleja. Esta estructura, con muchostrámites y supervisión, fue en gran medida más burocrática que facilitadora delos trabajos de los operadores directos que son las adr. Las adr tienen múltiples jefes a quienes deben rendir cuentas o entregar resultados o productos, lo quesignifica un gran problema, pues deben entregar resultados a la Sagarpa (Subsecretaríade Desarrollo Rural), a la utn-fao, a las delegaciones de Sagarpa (al subdelegado dePlaneación y Desarrollo Rural), a los gobiernos estatales (Dirección o Subsecretaríade Desarrollo Rural), al Cecader (o equivalente en cada ciclo), y por último a losbeneficiarios. Todo lo cual conlleva más trabajo de gabinete que de campo (a veces70 % del trabajo es de gabinete y solo 30 % de campo, y, en el mejor de los casos,50 %-50 %). La operación del pesa, independientemente de si sus recursos provenían deasignación directa en el pef o de convenios de coinversión Sagarpa-gobierno estatal,se basaba en una metodología similar. Sin embargo, a fines de 200 dejó de ser unprograma para convertirse en proyecto estratégico, y adecuó su metodología a tresetapas en ciclos consecutivos: • Primer año, hogar saludable, que incluía traspatio (hortalizas, aves y cerdos), tanques de ferrocemento, estufas ahorradoras de leña o ecológicas. • Segundo año, generación de ingresos, mediante el fortalecimiento de la cadena productiva dominante en la región, café, caña de azúcar, miel, ganadería, etcétera. • Tercer año, ingreso de los excedentes generados –ya sean del traspatio, la milpa o la cadena principal– a los mercados. Simultáneamente se promovía la generación del ahorro, la formación de técnicoscomunitarios y la parte económico- organizativa. También en estos años (2007-2011) se agregaron como funciones de lasadr promover el manejo de suelo y agua, vinculado al programa Componente deConservación y Uso Sustentable de Suelo y Agua (Coussa) de la propia Sagarpa yanalizar la mejora en la nutrición, es decir, la parte que la fao considera como el buenuso de los alimentos, por lo cual las adr debieron contratar un(a) nutriólogo(a) entresu personal. 85

Baca del Moral Como podemos observar, se trataba de un esquema funcional para brindarservicios profesionales, asistencia técnica, desarrollo de capacidades, y hacer llegarrecursos del papir y coussa en comunidades remotas donde era muy difícil, o nuncahabían llegado estos apoyos productivos, todo mediante las adr. La Sagarpa exigíaque estas agencias operaran varios programas sectoriales con el mismo salario, locual resultaba muy complicado. Uno de los principales problemas que experimentaron y experimentan las adr esla contratación y el pago de servicios, pues por lo regular los contratos se formalizanhacia mediados del año, entre junio y agosto, y los pagos se inician a fines del ciclo:octubre-diciembre; en consecuencia, deben concluir su trabajo en abril del añosiguiente. Esto complica las tareas de las agencias, los técnicos se ven obligados abuscar otras fuentes de ingreso, casi siempre préstamos, además de que no tienenestabilidad en el empleo, ya que cada año se termina el contrato y deben esperara ver si se reanuda al año siguiente; el resultado es una alta rotación de personal, ya quelos psp no pueden permanecer en estas condiciones y, como ya han sido capacitados,pueden conseguir empleo en otras dependencias, con mejores condiciones laborales.Para la adr implica la falta de continuidad en los trabajos y más inversión para capacitaral nuevo personal. Para las comunidades también conlleva una falta de continuidad en los trabajos,además de que cada ciclo deben conocer y establecer una relación de confianza conlos nuevos técnicos, a lo que se suma un retraso en la ejecución de sus proyectos. Adicionalmente, las adr enfrentan decisiones de tipo político en las entidades,es decir, dependen de lo que determine el gobierno estatal, en cuanto a la fuente derecursos, al tipo de proyectos a aceptar en el goe, y sobre todo a la decisión políticasobre cuál adr se hará cargo de cada microrregión. En cuanto a la metodología, las adr han tenido que cambiar constantemente, puescada cambio en la Subsecretaría de Desarrollo Rural (Sagarpa), trae nuevas reglas ope-ración y deben ajustar la metodología. Así se agregó que el pesa debía hacerse cargo delcoussa (manejo de agua y suelo), pero solo de la fase de diagnóstico y planeación,debido a que la ejecución permanecía en este programa. Posteriormente, se añadióla parte de nutrición, los huertos escolares, por lo que debieron coordinarse con elsector salud y las escuelas primarias. Y, en 2016, deben desarrollar los agronegocios,o al menos tener esa visión, como nuevo enfoque de la metodología en la perspectivade la Sagarpa hacia el campo en general, incluidas las zonas marginadas. Un aspecto central en el desempeño de las adr se refiere a la figura legal –quién esel dueño de la adr–; la normatividad del pesa exige que la adr tenga al menos un año deintegrada y haber trabajado en la región, además de contar con solvencia económicapara enfrentar la puesta en marcha del programa, en tanto llegan los primeros pagos, locual debe demostrarse con estados de cuenta bancarios. Los despachos formadospor los técnicos, rara vez cumplen estas normas; esto, más los criterios políti-cos (Baca, 2014), produce que la mayoría de los despachos a los que son asignados los86

El pEsa: una visión rEtrospEctiva dEsdE las políticas públicascontratos del pesa pertenezcan a uno o pocos dueños y los técnicos sean emplea-dos por estos despachos para integrar la adr, por lo común percibiendo bajos salariosy en condiciones laborales poco favorables, lo que da lugar, como se describe antes,a una alta rotación de personal. Otro aspecto fundamental del desempeño y resultados del pesa es la asignaciónde los proveedores que proporcionan los equipos, herramientas y materiales que sonautorizados en cada proyecto del papir; en un trabajo anterior (Baca, 2014) se habla deesta asignación y de cómo los proveedores son los grandes beneficiarios del programa.Existen un sinnúmero de quejas de los productores respecto a la calidad y cantidad delos equipos, herramientas, materiales y demás suministros que proporcionan estosproveedores, además de lo inoportuno de los tiempos de entrega. En algunos estadosse ha tratado de mejorar esta situación, y en lugar de que sea el gobierno estatalquien designe a un solo proveedor para toda la entidad se han promovido las ferias deproveedores por región, siendo las adr y los beneficiarios quienes deciden quién seráel agente para los insumos. Estas ferias han funcionado en varias regiones, pero noen todas. A pesar de todas las dificultades, varias adr en el país han podido trascender alpesa, que era la intención original de las mismas, es decir, que estos equipos de téc-nicos se convirtieran en agentes del desarrollo local y no únicamente operaran el pesa;sino que fueran más allá en la operación y sinergias de varias políticas públicas haciael campo y de varios programas sectoriales, como se puede ver en la experiencia deMextlalli y otras adr. En los casos de las adr exitosas, uno de los factores que propiciaron estos logrosfue que los equipos de técnicos venían trabajando en conjunto antes del pesa, con unconocimiento previo de la región y de su grupo. También habían operado programasde diferentes dependencias, lo que los habilitó para complementar los proyectos delpesa o tomarlos como base para adicionar otros recursos. Al ser los propios psp losdueños de la agencia tenían mejores condiciones laborales y de desarrollo humano,eso sirvió para ser considerados e invitados a ocupar cargos de mayor jerarquía den-tro y fuera del pesa, la utn, el Cecader o el gobierno estatal o federal, como lo de-muestra el caso de varios de los exintegrantes de estas adr.Evaluación de los resultados e impactos de las ppA partir de que al pesa se le asignaron recursos por varios cientos y miles de millones depesos del pef, llamó la atención de propios y extraños, por lo que desde diferentesinstancias, como la propia fao, la Sagarpa y la Cámara de Diputados se solicitó se eva-luara su desempeño y sus resultados. Un primer problema al que se enfrentaron todas las instituciones que trataron deevaluar el pesa fue que este no tenía, ni tiene, indicadores de resultados o de impac-tos definidos. Se habla de una línea base, pero no de una línea final o de salida, esdecir, se tiene el diagnóstico, el cómo se encontraban las comunidades en cuanto a 87

Baca del Moralcondiciones ambientales, productivas, organizativas y de desarrollo de capacidades,a lo que después se agregó el estado nutricional. Sin embargo, no hubo el requerimientopara generar un informe sobre las condiciones generales de la comunidad al concluir laintervención, los avances y los resultados en torno a los ejes de trabajo, los impactossobre la seguridad alimentaria, entre otros. El programa paralelo que la Sagarpa implementó para dar seguimiento y evaluarel pesa se realizó a través de los centros de calidad para el desarrollo rural, los cualesvigilaban el cumplimiento de los productos y expedientes que debía generar la adr deacuerdo con el contrato firmado con el gobierno estatal. Es decir, los supervisores delCecader evaluaban que los productos señalados en los contratos de prestación deservicios profesionales de las adr cumplieran las normas fijadas por la utn y Sagarpa,y que se realizaran en tiempo y forma. Una vez evaluados los productos, el Cecaderdaba su visto bueno para que se realizara el pago correspondiente. Al final del serviciose debía elaborar una especie de acta de satisfacción del cliente , que era unaespecie de encuesta donde se preguntaba a los beneficiarios si estaban de acuerdocon los servicios del psp y de la adr, si daban su aprobación para que se finiquitarael pago y si daban su aquiescencia para que la adr continuara con estos servicios. Sin embargo, los supervisores del Cecader nunca verificaron si los productos,herramientas o equipo que se entregaba a los beneficiarios correspondían a la calidady cantidad estipuladas en los proyectos con los proveedores. Y mucho menos seevaluaban los resultados de los proyectos, ya no en términos de ayudar a incrementarla seguridad alimentaria, sino simplemente si los proyectos se pusieron en marcha oqué problemas tuvieron en su implementación, desarrollo o desaparición. Por estas razones, los estudios que se realizaron al respecto tuvieron quedesarrollar sus propias fuentes de información, metodología de análisis y evaluación,como lo señalan Gimate y Muñoz (2016), y llegaron a resultados diferentes, aunquetodos apuntan a que el pesa sí apoyaba a los beneficiarios en el incremento de suseguridad alimentaria, en comparación con los productores que no tuvieron accesoal mismo. No obstante, según las conclusiones de Gimate y Muñoz, en función delas evidencias, no existe una justificación del importante incremento al presupuestoasignado por la Cámara de Diputados al pesa. El Coneval (encargado de evaluar de resultados de los programas públicos) revisóen 2015 el pesa y concluyó que este tenía resultados positivos, por lo cual propuso nosolo que se mantuviera el programa como una política pública sino que se reforzara,consolidara y ampliara al ámbito nacional (Coneval, 2015, Evaluación del pesa). rediseño o Ajustes A lA políticA públicALa última etapa de las pp debe ser el rediseño o ajuste de las mismas con base enestas evaluaciones, por lo que se supondría que los resultados de las diferentes88

El pEsa: una visión rEtrospEctiva dEsdE las políticas públicasevaluaciones hechas al pesa, analizadas en este libro por Gimate y Muñoz, deberíanser la base para su reprogramación o ajustes, como lo señala la teoría de políticas conbase en evidencias o resultados. No obstante, los resultados y recomendaciones deestos estudios se obtuvieron después de la autorización del presupuesto con nuevasreglas de operación. La utn-fao y la Subsecretaría de Desarrollo Rural analizaban losresultados de cada año y con ello hacían propuestas de ajuste al pesa, tanto en lametodología, como en la operación y el seguimiento. Sin embargo, no se considerabala parte de evaluación de resultados en campo o de los impactos del programa en elalcance de la seguridad alimentaria en las comunidades. Si bien, en estricto apego a la teoría, no hubo evaluaciones de resultados parareformular la política de seguridad alimentaria, sí se efectuaba un análisis por partede los responsables de Sagarpa y la fao, por lo que cada año se ajustaba el programa,y, como se ha señalado, hubo al menos cuatro momentos de ajustes mayores : • En la fase piloto, al pasar de los equipos estatales a las adr, y extender la cobertura de seis a doce estados, ajustando la metodología y dando por concluida esta etapa. • La segunda etapa cuando la Cámara de Diputados asignó directamente recursos del pef, ajustando la metodología para definir: hogar saludable, generación de ingresos e incursión en los mercados locales; generando la estructura administrativa que hasta hoy se mantiene. • El planteamiento del pesa como programa formal de la Sagarpa con sus reglas de operación; la adición para operar conjuntamente el coussa y la parte de nutrición. Con lo cual se atendieron hasta 24 estados. • La etapa actual, donde se plantea que el pesa incursione en el esquema de agronegocios y tenga cobertura nacional. Análisis de resultAdos y discusiónSi tomamos como resultados el análisis realizado a partir de la teoría de las políticaspúblicas, la ruta a seguir para la definición de un problema social, el diseño, laoperación, la evaluación y el rediseño de la política –en este caso de seguridadalimentaria– como estrategia para combate a la pobreza, podemos decir que no secumplió estrictamente con lo señalado por la teoría. La definición del problema social no se realizó mediante una consulta o foros deanálisis, en los cuales se hubiera definido a la pobreza y al hambre como problemasnacionales y planteado, en consecuencia, la necesidad de enfrentarlos con unapolítica de seguridad alimentaria. Sin embargo, es loable que el gobierno mexicanohaya reconocido en los ámbitos internacionales que, a pesar de ser miembro de laocde y de varios organismos cuyos integrantes deben cumplir con ciertos parámetros 89

Baca del Moralsocioeconómicos, los indicadores del país registraban que más de la mitad de supoblación se encuentra en situación de pobreza y hambre –lo cual no había sidoreconocido por las diferentes administraciones sexenales, hasta el año 2002–; y que,por tal razón, haya solicitado la intervención de la fao con el pesa. En la etapa de diseño, se contrató a un experto internacional del Banco Mundialy la fao para elaborar la propuesta de programa inicial, el cual se llevó a cabomediante la firma del utf/051 en la fase piloto, bajo la tutoría de Sagarpa y fao.Una vez concluida la fase piloto, se pasó a una etapa operativa de ampliación yapropiación como política pública, reconocida tanto por la administración central(Sagarpa), como por la parte legislativa (Cámara de Diputados) asignando recursosimportantes dentro del pef. En esta etapa de operación, se registraron diversos problemas, comunes a laspolíticas públicas en México, como la negociación entre las propuestas federales(Sagarpa) y los programas estatales. El programa transitó de una propuesta de la Cá-mara de Diputados, como artículo transitorio del pef, a la implementación de un pro-grama formal con reglas de operación y reconocido por la Secretaría de Hacienda yCrédito Público, asignando los recursos correspondientes. Estas reglas de operacióndeben funcionar en todas las entidades del país, desde la región norte con un mayordesarrollo e industrialización, hasta el sur con menor desarrollo e índices altos depobreza y hambre. El entramado de actores de dependencias federales, estatales y municipalescomplica la toma de decisiones; el gobierno estatal es quien tiene la última palabra aldefinir la operación de las políticas públicas en su territorio, como señaló algunavez un funcionario estatal después de dos horas de discusión con un directivo dela dependencia federal: “Sagarpa propone [las reglas de operación] y el gobierno esta-tal dispone define la operación en su territorio , pues finalmente nosotros somos losresponsables de ejecutar los recursos ; en otro encuentro de un grupo operativoestatal, que discutía las normas para seleccionar a las adr, llegó el secretario deDesarrollo Rural del estado y señaló: “aquí está la lista de las adr palomeada por elseñor gobernador, dejen de discutir y contraten esas agencias . De manera adicional, debe enfrentarse la sectorización de las políticas públicas,pues más de una dependencia trata de resolver los problemas de pobreza y hambre,cada una con sus propios programas, reglas de operación y diferentes tiempos deejecución; muchas veces con visiones y formas encontradas: mientras unos pro-gramas orientan la participación corresponsable de los productores, promoviendoel desarrollo de capacidades y la organización con proyectos productivos, otrasdependencias simplemente hacen entrega directa de subsidios sin mayor compromisode la gente. Esto significa que persiste la descoordinación, la falta de sincronía y decolaboración entre las diferentes secretarías de Estado, lo cual, en términos políticos,parece más una competencia por clientela .90

El pEsa: una visión rEtrospEctiva dEsdE las políticas públicas La evaluación de las políticas– que debiera partir de un examen de los resultadoso impactos de dicha política–, solo revisó el funcionamiento de los agentes deimplementación del programa: las adr y, aunque se realizaron diferentes estudiossobre el funcionamiento del pesa en varios estados, no se evaluaron los resultadosen cuanto la mejora de la seguridad alimentaria y la disminución de la pobreza. Cabemencionar que el coneval, con su propia metodología, calificó positivamente losresultados del pesa en el 2015. Por lo que toca al reajuste de la pp, hemos visto que la Sagarpa y la fao sírealizaron adecuaciones, incluso definiendo cuatro etapas del pesa en sus 14 añosde funcionamiento, lo cual se ha plasmado en los convenios utf, entre el gobiernomexicano y la fao, convenios que año con año se han renovado desde el 2002, y quese han registrado en las reglas de operación a partir del 2001. conclusionesPodemos concluir que, si bien el pesa no ha sido un modelo de cómo debiera serconcebida, diseñada, operada, evaluada y reajustada una política pública, por diversasrazones sí ha tenido buenos resultados a pesar de todo el entramado que supone elescenario de las políticas públicas en México y ha sido motivo de apoyo, aplausos ytambién de ataques por diferentes actores. Otra conclusión es que el pesa tiene mucho por mejorar en los aspectosmetodológicos, operativos, administrativos y de evaluación; así como resolverproblemas de corrupción y los propiamente políticos. Pese a no contar con la evaluación de sus impactos, algunos estudios al respectoregistran resultados positivos, aunque débiles, en función de los recursos invertidos.Otros aspectos importantes del pesa que no han sido evaluados son, por ejemplo, laoperación en zonas marginadas, con recursos naturales limitados, lluvias escasas yerráticas, los suelos pedregosos, poco profundos y de baja fertilidad, en zonas deladeras pronunciadas y alejadas de los pueblos y ciudades, con caminos de terraceríaen malas condiciones, escasa infraestructura y servicios. Tampoco se han considerado factores de desarrollo humano como el que la gentese revalore a sí misma, la capacidad de organizarse para el trabajo y la producción,asegurar el autoabasto de alimentos, la generación de excedentes (aunque pocos)para el mercado local, o que muchos campesinos han logrado formar cooperativasde consumo, de venta de productos y de ahorro, de microcréditos y seguros, etcétera. Por último, debe considerarse que el pesa da empleo, capacitación y desarrolloprofesional a más de 1 500 técnicos en campo, en lugares donde este programa seperfila como única fuente de empleo para los profesionistas, lo cual ha permitidomantener una actividad indispensable en el agro generando una nueva forma deextensionismo: las agencias de desarrollo rural. 91

Baca del Moral Fuentes consultAdAsAguilar Villanueva, L. (1992a). El estudio de las políticas públicas (Antologías de Política Pública 1). México: Miguel Ángel Porrúa.Aguilar Villanueva, L. (1992b). La hechura de las políticas públicas (Antologías de Política Pública 2). México: Miguel Ángel Porrúa.Aguilar, V.L. (1993). La implementación de las políticas públicas. Antologías de la política pública (4º ed.). México: Miguel Ángel PorrúaBaca del Moral, J. (septiembre, 2006). El pesa en México, avances y prospectiva. Foro Nacional: Políticas de Desarrollo Agropecuario, Forestal y Pesquero. ciestaam-Universidad Autónoma de Chapingo, México.Baca del Moral, J. (2013). El pesa en México: aciertos y retos. Instituto Belisario Domínguez, Senado de la República, LXII Legislatura.Baca del Moral, J. (2014). El Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (pesa), nueva forma de extensionismo, en México. Spanish Journal of Rural Development, V(3): 33-42. doi: 10.5261/2014.GEN3.04Coneval. (2015). Informe Final de Evaluación de Procesos 2015 del pesa. México.fao. (2015). Informe de los Objetivos del Milenio 2015. Recuperado de www.un.org/ es/millenniumgoals/pdf/2015/mdg-report-2015_spanish.pdfGimate, A. y Muñoz, M. (2016). Estado de la evidencia de los impactos de la política pública de seguridad alimentaria en zonas rurales marginadas (Tesis de doctorado en Problemas Económico Agroindustriales). ciestaam-Universidad Autónoma de Chapingo, Chapingo.González, M. (2007). El estudio de las políticas públicas: un acercamiento a la disciplina. Quid Juris, 1(2). Recuperado de www.juridicas.unam.mx/publica/ librev/rev/qdiuris/cont/2/cnt/cnt6.pdfMajone, G. (1997). Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas. México: Fondo de Cultura Económica/Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública.onu. (2015). Objetivos y Metas del Desarrollo Sostenible 2013. Recuperado de http://www.un.org/sustainabledevelopment/es/objetivos-de-desarrollo- sostenible/92

El pesa en México: avances y perspectivas Julio César Rosette Castro · Ariel Buendía Nieto · Rubén Luna Miranda IntroduccIónEn México, un amplio sector de la población pasa por un periodo de apremio en el acceso a los alimentos, de acuerdo con estimaciones del Consejo Nacional de Eva-luación de la Política de Desarrollo Social (Coneval, 2014) más de 55.3 millones depersonas se encuentra en condiciones de pobreza y alrededor de 50 % de ellas noalcanza los estándares mínimos de alimentación. Como en muchos países en desa-rrollo, la pobreza y no la carencia de alimentos, es la principal causa de la desnutrición. En aras de atender esta situación el gobierno federal ha diseñado planes yprogramas para combatir la pobreza y mejorar la alimentación de la población. Unode estos ha sido el Proyecto Estratégico para la Seguridad Alimentaria (pesa), el cualse ha fundamentado a través del Acuerdo de Cooperación Técnica que la Secretaríade Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa) y la Orga-nización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (fao) hansuscrito desde 2004. El pesa actualmente es un componente más de la política pública de Sagarpa através del Programa de Productividad Rural de esta secretaría, cuyo propósito es: Incrementar la producción y productividad agropecuaria de las Unidades de Producción Familiar ubicadas en regiones marginadas, mediante el desarrollo de capacidades, el mejoramiento de sus activos productivos y el incremento de la disponibilidad de agua y la conservación del suelo. Desde sus orígenes, el principal objetivo del proyecto ha sido fomentar la seguri-dad alimentaria, sin embargo, el concepto vinculado a las políticas de Sagarpa ha evo-lucionado hasta convertirse una estrategia de desarrollo rural y combate a la pobrezaen las zonas de alta y muy alta marginación. La base del trabajo lo constituye la familia, y es a través de la planeaciónparticipativa con ella que se promueve tanto la adopción de innovaciones y mejoras 93

Rosette Castro · Buendía Nieto · Luna Mirandatecnológicas para la transformación de los modelos productivos que generan ali-mentos para el autoconsumo, como tener excedentes, comercializarlos y generaringresos y autoempleo. Actualmente el pesa es un programa que se ha afianzado y consolidado en lapolítica federal y estatal del país, su trayectoria histórica refleja buenos resultados yha dejado múltiples lecciones de cómo atender los sectores más marginados de la po-blación rural. En el presente documento se describe de modo breve su evolución, destacandolos periodos más significativos que marcaron cambios en el diseño metodológico quese identifican en tres momentos trascendentales: 1. El origen del pesa y la fase piloto para la primera propuesta metodológica. 2. La incorporación del pesa en el Presupuesto de Egresos de la Federación (pef). 3. El pesa en el marco de la Cruzada Nacional Contra el Hambre (cnch). el pesa como estrategIa contra el hambre y la pobreza en el mundoLa Cumbre Mundial de la Alimentación (cma) realizada en 1996 colocó al hambrecomo uno de los retos más apremiantes que enfrentarían los dirigentes mundialesdurante el siguiente milenio, su erradicación fue y es el principal foco de atenciónalrededor del mundo. Los trabajos efectuados en el marco de la cma llevados a cabo por organizacionesgubernamentales, intergubernamentales y no gubernamentales se reflejaron en laaprobación de la Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial y elPlan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación (pacma), en los que 112jefes de Estado y de gobierno o sus adjuntos y más de 70 representantes de alto nivelde otros países adquirieron el compromiso inmediato de reducir a la mitad, a mástardar en el año 2015, el número de personas desnutridas.1 Por primera ocasión, se definieron metas al más alto nivel político para eliminarel hambre y la malnutrición y garantizar la seguridad alimentaria sostenible para todala población del mundo (fao, 1996a). En 1995, previamente a los trabajos de la Cumbre, la fao diseñó el pesa, comouna oferta de asistencia técnica integral que permitiera el fortalecimiento y desarrollointegral del sector productivo alimentario. Este inicia su operación en países debajos ingresos y con déficit de alimentos; es la principal contribución de la fao a laaplicación del pacma y se define su apertura a países en vías de desarrollo (fao, 2002). 1 Pasar de 816 millones en 1990-1992 (periodo de referencia) a 408 millones en 2015.94

El pEsa En México: avancEs y pErspEctivasEl pesa-fao se estableció como una respuesta de apoyo técnico a los países conside-rando tres niveles de intervención: 1. Global. Para fortalecer la gobernanza mundial, formular e implementar medidas de seguridad alimentaria que incorporen los principios del derecho a la alimentación, tomando como base las Directrices Voluntarias del Derecho a la Alimentación. 2. Regional. Apoyando las iniciativas, programas y organizaciones regionales de seguridad alimentaria para que incorporen el derecho a la alimentación en sus políticas, programas y marcos jurídicos, asegurando así la articulación y la coherencia entre lo global y lo nacional. 3. Fortalecimiento de capacidades. Generando estrategias para fortalecer las capacidades de la fao y las de sus contrapartes nacionales para mejorar la implementación del derecho a la alimentación y las prácticas de buena gobernanza a través de los mandatos, programas y proyectos. Su objetivo fue: “reducir el hambre con rapidez y de forma sostenible medianteel aumento de la producción y disponibilidad de alimentos donde más se necesita”(fao, 2000). El pesa-fao partió del principio de que es preferible promover un mejoraprovechamiento de los recursos en la finca de cada productor, en vez de realizargrandes proyectos de irrigación o infraestructura carentes de la apropiación de lospequeños productores (fao, 2002). El planteamiento para que el programa tuviera un impacto acelerado fueorientarlo a: 1. Desarrollar el enfoque participativo para evitar la exclusión de cualquier grupo social o la creación de desigualdades; 2. Focalizar la producción en alimentos básicos que representan la base de la seguridad alimentaria y una dieta adecuada; 3. Emplear tecnologías probadas como la mejora de las variedades de cultivos y sistemas de riego de bajo costo y sistemas de drenaje; 4. Zonas con alto potencial agrícola donde las ganancias se podrían esperar de manera realista; 5. Vincular las actividades de campo de la fao en todo el programa y el objetivo clave de la seguridad alimentaria, y 6. Aprovechar las oportunidades para incrementar la cooperación sur-sur. A partir de la orientación dada y su operación en cada país se generaron dosetapas, una dirigida al establecimiento de elementos básicos y otra a la puesta en 95

Rosette Castro · Buendía Nieto · Luna Mirandamarcha de reformas clave. Es desde esta perspectiva que el pesa-fao fue una ofertade asistencia técnica integral que, como ya se dijo, permitiría el fortalecimiento ydesarrollo integral del sector productivo alimentario (fao, 2002). orígenes del pesa en méxIco y la prImera propuesta metodológIcaEl pesa2 en México inició en 2002, tras la firma de un Acuerdo de Cooperación Técnica3entre la fao y la Sagarpa, con la finalidad de operar un proyecto llamado Formulaciónde un proyecto utf en el contexto del pesa”,4 cuyos objetivos fueron: a) General: apoyar al gobierno de México a través de la Sagarpa y la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) en la formulación de un programa de combate a la pobreza y aumento de la seguridad alimentaria, en el contexto del pesa. b) Específicos: ) elaborar un documento de proyecto en formato utf (Unilateral Trust Fund) para la ejecución de un programa de combate a la pobreza y aumento de la seguridad alimentaria en microrregiones piloto; 2) colaborar con el gobierno en la definición de una unidad de ejecución del pesa y de un Comité Interinstitucional de supervisión del programa.Bases conceptuales y operativas del pesa MéxicoDel año 2002 al 2004, el apoyo técnico de la fao se orientó al diseño conceptual,metodológico, operativo y de gestión del pesa en México, ello a partir de laconformación de la Unidad Técnica Nacional (utn) –aún vigente. En un principio, la Sagarpa y la fao dirigió el pesa hacia la promoción de esquemasde desarrollo rural integrado, donde los habitantes de las comunidades desarrollaransus capacidades, identificaran los problemas que les impiden alcanzar mejorescondiciones de vida y, con el apoyo de equipos técnicos, desarrollaran solucionespara reducir la pobreza y mejorar su seguridad alimentaria de una manera sostenible. La utn requirió de equipos estatales para seleccionar, diseñar, aplicar y sistematizarexperiencias que dieron forma a una propuesta metodológica –también llamadaestrategia de intervención–. Las primeras acciones (en 2002) se efectuaron en la 2 El año 2009 toma su actual nombre. 3 El Acuerdo fue financiado por la fao, mediante el Programa de Cooperación Técnica conocido porsus siglas en inglés tcp. 4 El acuerdo fue producto de conversaciones de alto nivel entre el director de la fao y Vicente Fox,entonces presidente de México. Las reuniones se realizaron en 2001 en la Sede de la fao y en 2002 enMéxico, en esta última reunión se definió que la contraparte oficial sería la Sagarpa y la responsable deponerlo en marcha sería la Subsecretaría de Desarrollo Rural.96

El pEsa En México: avancEs y pErspEctivasregión de Tierra Caliente en Michoacán, con un coordinador estatal y cuatro técnicosde campo, dos en el municipio de Nocupétaro y dos en Carácuaro. Posteriormente se integraron equipos en los estados de Aguascalientes, Jalisco,Guanajuato, Puebla y Yucatán, donde se atendieron dos municipios por estado y setuvo una cobertura total en 48 localidades. Los equipos estatales fueron promotores del método –incipiente aún–, desdeun inicio la Sagarpa propició que el pesa se incorporara a las políticas públicas, ypor tal razón la función de estos equipos fue la de gestores y articuladores de lossubprogramas que conformaban el Programa de Desarrollo Rural (pdr); de ahí surgenlos conceptos de diseño de proyectos integrales, puesta en marcha de las accionesy capacitación de los beneficiarios a nivel de familia u organización.Componentes para el diseño del método: proyecto piloto (2002-2004)Para determinar el método se consideraron dos criterios: 1) atención a zonas ruralesmarginadas y 2) seguridad alimentaria. Esto permitió: analizar, seleccionar y aplicartécnicas, herramientas y el conocimiento propio de los especialistas, de tal modoque encauzaron el trabajo comunitario y conformaron una estrategia de intervenciónúnica y lo suficientemente flexible que permitiera adoptarse y adaptarse a laspolíticas públicas. A partir de esos criterios y del análisis de conceptos establecidos en dosdocumentos base de la fao: “Manual de Análisis Socioeconómico y de Género” y “Análisisde Restricciones y Política Pública” y, teniendo en cuenta la Ley de Desarrollo RuralSustentable, se procedió a identificar restricciones, lo que trajo como consecuenciala definición de cuatro componentes: fortalecimiento de la gestión local, proyec-tos integrados, coordinación interinstitucional y análisis de restricciones y diseñode políticas. Ellos facilitaron correlacionar los trabajos de campo y que coincidieran enuna sola estrategia de atención a las comunidades marginadas (utn, 2005). Iniciar con el fortalecimiento de la gestión local afianzó la capacidad de lascomunidades o grupos locales para tomar decisiones de manera independiente,dinamizó el desarrollo local con equidad, sustentabilidad e integralidad, a través dela generación de procesos de planeación participativa que empoderó a los actoreslocales para impulsar cambios en la dinámica económica y social de la localidad,potenció capacidades y habilidades técnicas, y fomentó la organización local. El proyecto integrado incluyó diversos proyectos específicos, articulados ycomplementarios entre sí, presentando sistemáticamente el conjunto de solucionesgraduales, secuenciadas y diferenciadas que permitieran a las familias solventar suslimitantes de desarrollo. Se compuso de cuatro áreas de intervención: 1) traspatio–agropecuario–, 2) milpa, 3) cadena productiva prioritaria –eje de desarrollo– y ) diversificación productiva. La base para su estructuración fue el cambio tecnológicoparticipativo que permitió la adopción de tecnologías para mejorar los procesosproductivos. 97

Rosette Castro · Buendía Nieto · Luna Miranda La coordinación interinstitucional fue indispensable para dar los primeros pasoshacia la institucionalización del pesa, su objetivo fue establecer los mecanismos dearticulación efectiva con otras instituciones y programas del sector, promoviendola coordinación y la concurrencia de las diferentes dependencias y autoridadesfederales, estatales y municipales en un territorio, para lograr el mejor uso de losrecursos económicos y acoplamiento de políticas que aseguren el bienestar y lasustentabilidad de las comunidades rurales (Baca, 2005). El análisis de restricciones y diseño de políticas se realizó a partir de una seriede procedimientos –aplicados por el pesa– para facilitar el estudio, identificacióny solución de las limitantes productivas, económicas, sociales y ambientales queenfrentan las familias en las comunidades rurales. En su momento, el análisis de restricciones (figura ) identificó los siguienteselementos que podrían ser atendidos en el marco del pdr (Rosette, 2005): a) Facilitación de procesos de planeación participativa de proyectos integrados para la seguridad alimentaria y el desarrollo rural en comunidades de alta y muy alta marginación. b) Diseño de proyectos. c) Adaptación del proyecto, gestoría y puesta en marcha de proyectos. d) Consultoría y asistencia técnica específica en áreas de mejora identificadas en los proyectos integrados y/o proyectos de inversión. e) Supervisión de servicios profesionales. Análisis de restricciones Coordinación interinstitucional Proyectos integrados Ámbito Traspatio Fortalecimiento local de la gestión local Milpa Ámbito Cadena productiva superior prioritaria iversificación productiva Fuente: Elaboración propia con base en Baca (2005). F ura 1. Componentes del método98

El pEsa En México: avancEs y pErspEctivas Es a partir de los elementos anteriores que los subprogramas –de Apoyo a losProyectos de Inversión Rural (papir), de Desarrollo de Capacidades en el Medio Rural(Prodesca) y de Fortalecimiento de Empresas y Organización Rural (Profemor)– queintegraban el pdr fueron articulados por la utn para el financiamiento de accionesresultantes de los trabajos del pesa. Este avance institucionalizó la política públicade la Sagarpa. La operación de las cuatro áreas de intervención en el marco de los subprogramaspermitió el diseño y la operación de proyectos integrales de desarrollo que articularonla política pública de desarrollo rural disponible en ese momento, resaltando por unlado la coordinación institucional desde lo local y, por otro, el mejoramiento de lacapacidad de autogestión de los habitantes rurales. Con base en estas pautas seformalizó el plan comunitario de seguridad alimentaria (utn, 2005). Los resultados de la etapa piloto alcanzaron a siete estados y 32 municipios: Jalisco(13), Michoacán (6), San Luis Potosí (4), Aguascalientes (3), Guanajuato (2), Yucatán(2) y Puebla (2). En ellos se incluyó a 55 comunidades que desarrollaron 122 proyectosy beneficiaron a 5 personas de manera directa. La inversión alcanzada fue de65.3 millones de pesos (mdp) de los cuales 39.7 fueron aportados por Sagarpa y 25.6por otras instituciones (Fondo Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad–Fonaes–, Sedesol, Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas–cdi–, gobiernos de los estados y de los municipios); el pesa logró la concurrencia enlo local.Bases de la institucionalización y primera expansión (2005-2006)En enero de 2005, a causa de ajustes internos en la Sagarpa, el proyecto cambia deunidad responsable, por lo que se procede conjuntamente con la fao y la utn a revisarel rumbo del proyecto. Se decidió involucrar a los gobiernos estatales de maneradirecta en la operación, pero mantener una instancia central con el fin de preservarel rumbo del programa mediante el desarrollo y apoyo metodológico. Así, el pesa se incorpora formalmente a la política pública de Sagarpa a través dedos componentes del Prodesca: V. Promoción de Proyectos de Desarrollo en ZonasMarginadas y VI. Programas especiales de desarrollo de capacidades, considerandola normatividad del pdr (véase anexo 1). El crecimiento y replanteamiento trajo como consecuencia un esquema deextensionismo a través de agencias de desarrollo rural (adr) –que sustituyeron a lasunidades técnicas estatales coordinadas por la fao–, bajo dos vertientes operativas:a) incubar las adr mediante instituciones de educación superior e institutos deinvestigación públicos, y b) selección y contratación directa por los estados. La primera opción fue la más apoyada y difundida por la Sagarpa, pero fueabandonada un año después, debido a la falta de compromiso de las instituciones deeducación superior o de investigación por inmiscuirse en la operación de las políticas 99