მიგრაციის მართვა საერთაშორისო პრაქტიკიდან ქართულ მოდელამდე

თავი I: გლობალური კონტექსტი ჯგუფს დაესახა შემდეგი ამოცანები: • მიგრაციის საკითხებზე საკანონმდებლო და ინსტიტუციური ცვლილებე- ბის შესახებ მოსაზრებების შემუშავება-ინიცირება და მინისტრთა საბ- ჭოსთვის რეკომენდაციით მიმართვა; • წინადადებების შემუშავება მიგრაციის სფეროში არსებული კომპეტენ- ციების მოდერნიზაციის მიზნით; • მოსაზრების წარმოდგენა მიგრაციის სფეროში საჯარო ფინანსური ინსტრუმენტებიდან მრავალწლიანი და ერთწლიანი ეროვნული პროგრამებისთვის (ევროპის ლტოლვილთა ფონდის ჩათვლით)334 მოხმარებულ ფონდებზე;335 • გზების დასახვა და კონკრეტული აქტივობების შემუშავება პოლონეთში უცხოელთა ინტეგრაციისათვის; • ევროკავშირში მიგრაციის სფეროში განხორციელებულ საქმიანობაზე მონიტორინგი და ინფორმაციის გაცვლა; • მთავრობასთან, ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებთან და არასამთავრობო ორგანიზაციებთან თანამშრომლობა მიგრაციასთან დაკავშირებულ საკითხებზე. ჯგუფის გამართული მუშაობის მიზნით, მთავრობის ადმინისტრაციის ორ- განოებს ევალებოდათ საკუთარი კომპეტენციის ფარგლებში ყველა სახის საჭირო დახმარების აღმოჩენა. ჯგუფი უნდა შეკრებილიყო წელიწადში (მინიმუმ) ორჯერ. მისი მუშაობის დეტალური მეთოდოლოგია დგინდებოდა თავმჯდომარის მოთხოვნით ჯგუფის მიერ. ასევე, საჭიროების და დარგე- ბის მიხედვით ჯგუფის მსხვილი თემების ქვეშ შესაძლებელი იყო თემატუ- რი ქვეჯგუფების შექმნა. აუცილებლობის შემთხვევაში, თავმჯდომარის მოწვევით ჯგუფის საქმიანობაში მონაწილეობის მიღება შეეძლოთ მთავ- რობის სხვა ორგანოების წარმომადგენლებს, ასევე თვითმმართველობას, არასამთავრობო ორგანიზაციებს, უცხოელებს, ექსპერტებს. ჯგუფის 334 European Refugee Fund. 335 2008 წლის 15 დეკემბრის ბრძანებით მუხლი შემდეგნაირად გადაკეთდა: მოსაზრების წარმოდგენა მესამე ქვეყნების მოქალაქეთა ინტეგრაციის ევროპული ფონდის (European Fund for the Integration of Third-country Nationals) მრავალწლიან და ერთწლიან ეროვნულ პროგრამებზე. 99

თავი I: გლობალური კონტექსტი მიერ შემუშავებული ყოველწლიური ანგარიში წარედგინებოდა პრემიერ- მინისტრს. რამდენიმე წლის შემდეგ, მინისტრთა საბჭოს ეკონომიკური კომიტეტის გადაწყვეტილებით, განვითარების სამინისტროს დაევალა (23.11.2016 წ.) უწყებათაშორისი ჯგუფის შექმნა,336 რომელსაც უნდა მოემზადებინა სოცი- ალურ-ეკონომიკური პრიორიტეტები მიგრაციის პოლიტიკისთვის.337 მიზე- ზი ასეთი გადაწყვეტილებისა გახდა ე.წ. პასუხისმგებლიანი განვითარების სტრატეგიის დასკვნები და სტატისტიკის სამსახურის გათვლები, რომელთა მიხედვითაც მოსახლეობის დაბერება და სამუშაო ძალის კლება, აგრეთვე ახალგაზრდათა ემიგრაციის ხარჯზე ქვეყნის მოსახლეობის მკვეთრი შემცი- რება და დაბერება სერიოზულ დარტყმას მიაყენებდა პოლონეთის ეკონომი- კას. პრობლემის გადაწყვეტის ერთ-ერთ გზად კი მიიჩნეოდა უცხო სამუშაო ძალის მოზიდვა და მისი ეფექტიანი ინტეგრაცია. აღნიშნულის გათვალისწინებით, მიგრაციის პოლიტიკის სოციალურ-ეკონომი- კურ საკითხთა უწყებათაშორის სამუშაო ჯგუფს დაევალა ამავე სახელწოდების დოკუმენტის მომზადება. მას უნდა მოეცვა ისეთი ელემენტები, როგორებიცაა: • კვალიფიციური ადამიანური რესურსების პოლონეთში მოზიდვისა და ასიმილაციისთვის გადაწყვეტილებების შემუშავება; • პოლონეთის შრომის ბაზარზე კომპეტენციათა და მუშახელის დეფიცი- ტის აღმოფხვრის მიზნით მიგრაციული პოლიტიკის რეფორმასთან და- კავშირებული მიმართულებებისა და აქტივობების განსაზღვრა; • მიგრაციის სფეროში მომუშავე მთავრობის ადმინისტრაციის სხვადასხვა ორგანოთა შორის კოორდინირებული ქმედების მიზნით წინადადებების შემუშავება, აგრეთვე პოლონეთში სოციალურ-ეკონომიკური ვითარების კონტექსტში მიგრაციის მართვის კუთხით შეკრული ინსტიტუციური სის- ტემის ჩამოყალიბების მიზნით რეკომენდაციების გაცემა; • აგრეთვე, მიგრაციის სფეროში მოქმედი სამთავრობო, არასამთავრობო და თვითმმართველობის ორგანიზაციებთან თანამშრომლობა. 336 რომელმაც ჩაანაცვლა მიგრაციის ჯგუფი. 337 იხ.: https://bit.ly/2UZfbvf ნანახია: 10.1.2019 წ. 100

თავი I: გლობალური კონტექსტი ჯგუფის პროფილის338 ცვლილებასთან ერთად, შეიცვალა მისი თავმჯდომა- რეც. ახლა მას ხელმძღვანელობდა რეგიონული განვითარების სფეროს წარ- მომადგენელი უწყება (მინისტრის რანგში). ახალმა ჯგუფმა გააერთიანა შემდეგი მიმართულებების ორგანოები: პოლო- ნეთის წევრობა ევროკავშირში; ფინანსები; ეკონომიკა; კომპიუტერიზაცია; კულტურა და ეროვნული მემკვიდრეობის დაცვა; მშენებლობა; დაგეგმარება და სივრცითი განვითარება; განსახლება; მეცნიერება; განათლება; დასაქმე- ბა; ოჯახი; სოფლის მეურნეობა; რეგიონული განვითარება; სასოფლო გან- ვითარება; უმაღლესი განათლება; ტურიზმი; საშინაო საქმეები; სოციალური უსაფრთხოება; საგარეო საქმეები; ჯანდაცვა; იუსტიცია; პრემიერ-მინისტ- რის ადმინისტრაცია; შრომის ინსპექტორი; სტატისტიკა; შიდა უსაფრთხო- ება; საგარეო დაზვერვა; პოლიცია; საზღვრის დაცვა; უცხოელები. თავისი წინამორბედის მსგავსად, ამ ჯგუფსაც შეეძლო საჭირო ექსპერტიზის მისაღებად მიემართა არაწევრი ინსტიტუტებისათვის, თუმცა მისი ფუნქცი- ები და საქმიანობის არეალი ახლა შეიცვალა და ბევრად გაიზარდა. ჯგუფს უკვე დაევალა, თავის პირველსავე შეხვედრაზე შეემუშავებინა და მიეღო სა- მოქმედო გეგმა. ჯგუფს შეეძლო კვლევების, ანალიზის, ანგარიშების ან საექსპერტო მო- საზრებების დაკვეთა. ქვეჯგუფების თემატურ საქმიანობას კი საზღვრავ- დნენ მათი თავმჯდომარეები ან სხვანი, ვინც ჯგუფის წევრები არ იყვნენ. ასევე, სხვადასხვა უწყების წარმომადგენლები იმისდა მიხედვით, თუ თე- მატურად რა პროექტზე მოუხდებოდათ მუშაობა. ქვეჯგუფის საქმიანობას და მის გუნდს მართავდა ჯგუფის თავმჯდომარის მიერ დანიშნული ხელმ- ძღვანელი. ახალი განაწესი, რომელიც ძალზედ ჰგავს ქართულ მოდელს, მოიცავდა მრა- ვალ ისეთ დეტალს და ფუნქციას, რაც წინა ჯგუფებს არ გააჩნდათ: • გადაწყვეტილებები მიიღებოდა ჯგუფის შეხვედრებზე უბრალო უმრავ- ლესობის პრინციპით და რეზოლუციების სახით. ამისათვის საჭირო იყო წევრთა ან მათ დელეგირებულ პირთა საერთო ოდენობიდან მინიმუმ ნა- ხევრის დასწრება. ხმების თანაბრად გაყოფის შემთხვევაში თავმჯდომა- რის ხმა გადამწყვეტი ხდებოდა; 338 იხ.: გრაფიკი 5. 101

თავი I: გლობალური კონტექსტი • თავმჯდომარის ან მის მიერ დელეგირებული პირის ბრძანებით რეზო- ლუციის მიღება შესაძლებელი იყო წერილობითი კორესპონდენციის (ცირკულაციის) სახით; • რეზოლუციის პროექტის წერილობითი სახით შეთანხმებისათვის დაგ- ზავნის შემთხვევაში, თავმჯდომარის ან მის მიერ დელეგირებული პირის მიერ გამოხმაურებისათვის ინიშნებოდა 5 სამუშაო დღე. ამ ვადის შემცი- რება შესაძლებელი იყო დასაბუთების შემთხვევაში; • შესათანხმებლად წერილობითი სახით დაგზავნილი რეზოლუციის პროექტი მიღებულად ითვლებოდა, თუკი განსაზღვრულ დროში მასთან დაკავშირებით არ მოხდებოდა გამოხმაურება. შენიშვნების შემთხვევაში კი, მისი ბედი წყდებოდა მომდევნო შეხვედრაზე; • მომდევნო შეხვედრაზე ჯგუფის თავმჯდომარე / სამდივნო ამცნობდა შეკრებილთ რეზოლუციის მიღებასთან დაკავშირებით არსებულ ვითა- რებას; • შეხვედრის ოქმს ამზადებდა მდივანი, ხოლო ამტკიცებდა/ავიზებდა თავ- მჯდომარე მდივანთან ერთად; • მთავრობის ადმინისტრაციის ორგანოები და საორგანიზაციო სამსახუ- რები, რომლებიც ექვემდებარებოდნენ ჯგუფს ან მისი პატრონაჟის ქვეშ იყვნენ, თავმჯდომარის მოთხოვნით, თავისი კომპეტენციის ფარგლებში, წარმოადგენდნენ ყველა იმ ინფორმაციასა და დოკუმენტაციას, რომე- ლიც ჯგუფს ესაჭიროებოდა თავისი საქმიანობის განსახორციელებლად; • მუშაობის პროცესში ჯგუფი თანამშრომლობდა თვითმმართველ ორგა- ნოებთან, ასევე ტერიტორიულ და დაინტერესებულ სოციალურ ორგანი- ზაციებთან; • კვლევისა და შეფასების საკითხებზე თანამშრომლობისათვის ჯგუფს შეეძლო მიემართა სამეცნიერო ორგანიზაციებისთვის; • ჯგუფის საქმიანობასთან დაკავშირებული ხარჯების ნაწილი იფარებოდა სახელმწიფო ბიუჯეტიდან, ხოლო ნაწილი – რეგიონული განვითარების სამინისტროს მიერ გამოყოფილი სახსრებიდან; 102

თავი I: გლობალური კონტექსტი • იგივე უწყება უზრუნველყოფდა ჯგუფის ტექნიკურ და ორგანიზაციულ მომსახურებას, მათ შორის, შეხვედრების სივრცეს. მხოლოდ დასაბუთე- ბულ შემთხვევებში იყო შესაძლებელი შეხვედრის სხვა ადგილას ჩატა- რება; • ჯგუფში მონაწილეობა ნებაყოფლობითი იყო; • ჯგუფის საქმიანობაზე საბოლოო ანგარიშს (თანდართული რეზოლუცი- ებით) თავმჯდომარე წარუდგენდა მინისტრთა საბჭოს პრეზიდენტს; • ჯგუფის არსებობის ვადას განსაზღვრავდა მის მიერ შესასრულებელი საქმის ხანგრძლივობა, რის შემდეგაც ის უქმდებოდა. პოლონური მოდელი, განსაკუთრებით კი მისი გვიანი ფორმა, ძალზედ ახლოსაა ქართულ ანალოგთან. თუმცა, თუკი ვსაუბრობთ უწყებათაშორის კოორდინა- ციაზე, მისი დროებითი ხასიათი უფრო კონტრპროდუქტიულია და სათანადოდ ვერ იქნება გრძელვადიან შედეგზე და/ან მდგრადობაზე ორიენტირებული. ერთ თემასთან დაკავშირებული მრავალი აქტორის მხოლოდ რაიმე წერილობითი შე- თანხმების/ბრძანების საფუძველზე საერთო საქმის ირგვლივ შეკავშირება და მათ შორის ეფექტიანი კოორდინაციის დამყარება, ფაქტობრივად შეუძლებე- ლია. ამისათვის საჭიროა მუდმივმოქმედი მაკავშირებელი, რომელიც სწორედ ზემოთ აღწერილი სამუშაო მეთოდებით თუ მოახერხებს ამ კავშირის შენარჩუ- ნებას და გუნდური მუშაობის ეფექტიანად წარმართვას. 1.4.2 ბულგარეთი უწყებათაშორისი თანამშრომლობის მორიგი მოდელია ბულგარეთში, თუმცა მისი მაგალითი სხვებისგან განსხვავებულია და უკავშირდება ცნობილ რი- ტორიკულ კითხვას: „რა უფრო ადრე იყო – ქათამი თუ კვერცხი~. საქმე ისაა, რომ ნაშრომში განხილული ყველა ქვეყნისგან განსხვავებით, სადაც მართვის ორგანო ჩამოყალიბდა, რათა განესაზღვრა სფეროში ქვეყნის სტრატეგიული ხედვა, აქ ასეთი ინსტიტუტი – მიგრაციის პოლიტიკის ეროვნული საბჭო339 – გააჩინა340 სახელმწიფოს მიგრაციის, თავშესაფრის და ინტეგრაციის 2011- 2020 წლების ეროვნულმა სტრატეგიამ. 339 National Council on Migration Policy (NSMI). https://tinyurl.com/y7hqtafp ნანახია: 10.1.2019 წ. 340 ბულგარეთის რესპუბლიკის მინისტრთა საბჭოს 2015 წლის 5 თებერვლის # 21 ბრძანებით. https://tinyurl.com/y7hqtafp ნანახია: 10.1.2019 წ. 103

თავი I: გლობალური კონტექსტი საბჭო კოლექტიური საკონსულტაციო ორგანოა,341 რომლის საქმიანობაც ითვალისწინებს მიგრაციის და ბულგარეთის რესპუბლიკაში დაცვის მქონე ან ამგვარის მაძიებელი უცხოელების ინტეგრაციის საკითხებზე სახელმ- წიფო პოლიტიკის ფორმულირებასა და განხორციელების კოორდინაციას. ორგანოს თავმჯდომარეობს შინაგან საქმეთა მინისტრი, რომლის მოვა- ლეობაშიც შედის უწყებათაშორისი თანამშრომლობის და მიგრაციულ პროცესებში ჩართულ სტრუქტურებს შორის კოორდინაციის გაძლიერება. ასევე, ასრულებს დამაკავშირებელი რგოლის როლს შესაბამის სამინის- ტროებსა და მიგრაციის მართვაში ჩართულ სხვა ისეთ რგოლებს შორის, როგორებიცაა – ადგილობრივი თვითმმართველობა და არასამთავრობო სექტორი. უწყებათაშორისი საბჭოს შემადგენლობა მრავალფეროვანია და მოიცავს ყველა იმ დარგობრივ ორგანიზაციას, რომელთა თემებიც სტრატეგიის მი- ხედვით მიჩნეულია პრიორიტეტად და ეხმიანება სფეროს თანამედროვე გა- მოწვევებს. საბჭოს მმართველი რგოლი (მენეჯმენტი) წარმოდგენილია მინისტრების, ხოლო წევრები მინისტრის/სამსახურის მოადგილის დონეზე. საკონსულტა- ციო ორგანოს თავმჯდომარეა კოალიციური პოლიტიკის და მთავრობის ადმი- ნისტრაციის საკითხებში პრემიერ-მინისტრის მოადგილე და შინაგან საქმეთა მინისტრი. მისი მოადგილეა (თანათავმჯდომარე) დემოგრაფიული და სოცი- ალური პოლიტიკის საკითხებში პრემიერ-მინისტრის მოადგილე და შრომისა და სოციალური პოლიტიკის მინისტრი. საბჭოს წევრთა შორის არიან: შრომის და სოციალური პოლიტიკის, შინაგან საქმეთა, იუსტიციის (მოქალაქეობის მინიჭება),342 საგარეო საქმეთა (სავიზო საკითხები უცხოეთში დიპლომატი- ური და საკონსულო სამსახურების მეშვეობით), ჯანდაცვის, განათლების და მეცნიერების, ფინანსთა სამინისტროები. აგრეთვე, ლტოლვილთა სახელმ- წიფო სააგენტო,343 ბავშვთა დაცვის სახელმწიფო სააგენტო (ბავშვთა დაც- ვის შესახებ სახელმწიფო პოლიტიკის განვითარება და კოორდინაცია. ასევე, შესაბამისი პროგრამების განხორციელება), ბულგარეთის მუნიციპალიტეტე- ბის ეროვნული ასოციაციის მმართველი საბჭო, ეროვნული უსაფრთხოების სახელმწიფო სააგენტო, შსს-ს სასაზღვრო პოლიციის გენერალური დირექ- ტორატი (საზღვრის ინტეგრირებული მართვა) და მიგრაციის დირექტორატი 341 იხ.: გრაფიკი 6. დაქვემდებარების ქვეშ მყოფი 342 გადაწყვეტილება მიიღება ვიცეპრეზიდენტის საპრეზიდენტო ინსტიტუციის მიერ. 343 State Agency for Refugees (SAR). 104

თავი I: გლობალური კონტექსტი (მესამე ქვეყნის მოქალაქეთათვის ბინადრობის ნებართვების გაცემა, გაძევე- ბა, კოორდინაცია, ინფორმაცია, ანალიზი და არალეგალურად მყოფ პირთა განთავსება), ტრეფიკინგის საწინააღმდეგო ეროვნული კომისიის სამდივნო. საბჭო, ბულგარეთის წითელ ჯვართან, ლტოლვილთა და მიგრანტთა ინტეგ- რაციის ასოციაციასთან, კარიტას ბულგარეთთან, ბულგარეთის ჰელსინკის კომიტეტთან, ასევე შრომის საერთაშორისო ორგანიზაციასთან,344 IOM-თან, ICMPD-სთან და გაეროსთან ერთად ავსებს მიგრაციასთან და თავშესაფარ- თან დაკავშირებით წარმოებულ ბულგარეთის შესაბამისი ორგანიზაციების საქმიანობას.345 საბჭოს ტექნიკურ და ანალიტიკურ დახმარებას უწევს სამდივნო, რომელიც შედგება ორგანოს წევრი უწყებების შესაბამისი დეპარტამენტების წარმო- მადგენლებისგან. ეროვნული საბჭოს მიერ განხილული და მიღებული დო- კუმენტები გავლილი და შეთანხმებული უნდა იყოს სამდივნოში, რომელსაც ხელმძღვანელობს შსს-ს მინისტრის მიერ განწესებული მდივანი. საბჭო წელიწადში რამდენიმეჯერ იკრიბება და იღებს გადაწყვეტილებებს მიგრაციის სფეროსთან დაკავშირებულ საკითხებზე. სამდივნო ადგენს სხდომების ოქმებს და ამის შემდეგ იწყება მიღებული გადაწყვეტილებების იმპლემენტაციისა და მონიტორინგის პროცესი. უწყებათაშორისი ორგანოს პოლიტიკის განმსაზღვრელი ორი უწყების პრო- ფილური სპეციფიკაციები ასახავს იმ თემატურ სპექტრს რომლის მიმართ თავისი პრეფერენციები გააჩნია სახელმწიფო სტრატეგიას და რომელზეც წევრი უწყებების სამუშაოა კონცენტრირებული. მინისტრთა საბჭოსთან ერთად მოქმედი ლტოლვილთა სახელმწიფო სააგენ- ტო არის იურიდიული პირი, რომელიც ფინანსდება სახელმწიფო ბიუჯეტი- დან, განთავსებულია ქ. სოფიაში და ქვეყნის მასშტაბით გააჩნია ტერიტორი- ული განყოფილებები. მის მოვალეობებში შედის: გადაწყვეტილების მიღება ლტოლვილისა და თავშესაფრის346 საქმეებზე, თანამშრომლობა ევროკავში- რის სხვა წევრ ქვეყნებთან და ასევე ბულგარეთის შესაბამის უწყებებთან 344 International Labor organization (ILO). 345 EMN, The Organisation of Asylum and Migration Policies Factsheet: Bulgaria. https://tinyurl. com/yc42fjcy ნანახია: 10.1.2019 წ. 346 ბ ულგარეთის კონსტიტუციის თანახმად, თავშესაფრის მინიჭება ხდება საპრეზიდენტო ინსტიტუციის მიერ და განეკუთვნება ვიცეპრეზიდენტის კომპეტენციას. 105

თავი I: გლობალური კონტექსტი დუბლინის კონვენციის347 ფარგლებში თავშესაფრის მაძიებელთათვის თავ- შესაფრის მინიჭებაზე უარებთან დაკავშირებით. სააგენტოს ხელმძღვანე- ლობს სპეციალური აღმასრულებელი უფლებამოსილებით აღჭურვილი თავმ- ჯდომარე. იგი გასცემს მითითებებს, უწევს კოორდინაციასა და კონტროლს ბულგარეთში უცხოელთათვის თავშესაფრის და ჰუმანიტარული სტატუსის მინიჭებაზე სახელმწიფო პოლიტიკის განხორციელებას. SAR-ის რეგიონული დანაყოფები მოიცავენ ტრანზიტის, რეგისტრაციისა და მიღების, ასევე ინ- ტეგრაციის ცენტრებს. შრომისა და სოციალური პოლიტიკის სამინისტრო პასუხს აგებს შრომის ეროვნულ ბაზარზე მესამე ქვეყნის მოქალაქეთა მიღებასთან დაკავშირებული პოლიტიკის ფორმულირებასა და განხორციელებაზე;348 მესამე ქვეყნებთან ორმხრივი შრომითი და ასევე სოციალური უსაფრთხოების შესახებ შეთანხმებების ხელმოწერაზე; გაერთიანების სხვა წევრ ქვეყნებში ბულგარეთის მოქალაქეთა და ევროკავშირის წევრთა მოქალაქეების ბულგარეთში დასაქმებისას ევროკავშირის მოქალაქეთათვის სოციალურ უსაფრთხოებასთან დაკავშირებული უფლებების დაცვაზე; და მესამე ქვეყნის მოქალაქეთა ბულგარეთში ინტეგრაციის პოლიტიკის კოორდინაციაზე. 1.4. 3 შვეიცარია შვეიცარიის მიგრაციის მართვის სისტემა ეფუძნება ყველა აქტორის მონაწი- ლეობით საერთო სამთავრობო ჩართულობის პრინციპს, რომელიც მიგრაციას განიხილავს, როგორც შესაძლებლობას და ამავდროულად გამოწვევას. კონ- ფედერაციისთვის მიგრაციის სფეროში საგარეო პოლიტიკის ინსტრუმენტებს წარმოადგენს: მრავალმხრივი / რეგიონული მიგრაციული დიალოგი; ორმხრივი დიალოგი; რეადმისიის შეთანხმებები; მიგრაციის სფეროში ორმხრივი შეთანხ- მებები; პარტნიორობა მიგრაციისათვის და პროგრამა – დაცვა რეგიონებში. 347 ე ვროკავშირის სახელმწიფოებს შორის დადებული შეთანხმება (მიღებულია 1990 წ., ძალაში შევიდა 1997 წ.), რომელიც განსაზღვრავს, თუ ევროკავშირის რომელი წევრი სახელმწიფოა პასუხისმგებელი თავშესაფრის მოთხოვნის შესახებ განცხადების განხილვაზე, რომლითაც განმცხადებელმა ევროკავშირის ერთ-ერთ წევრ სახელმწიფოს მიმართა. კონვენცია უზრუნველყოფს, რომ ერთი და იგივე განცხადება არ იქნეს განხილული ევროკავშირის წევრი რამდენიმე სახელმწიფოს მიერ ერთდროულად და რომ არ მოხდეს თავშესაფრის მაძიებლის ერთი სახელმწიფოდან მეორეში გადაგზავნა იმ მიზეზის გამო, რომ მისი საქმის განხილვაზე პასუხისმგებლობას არავინ იღებს. https://tinyurl.com/y7wg7jkq ნანახია: 10.1.2019 წ. 348 სამინისტროს დაქვემდებარებაში მოქმედი დასაქმების სააგენტო გასცემს შრომითი ბინადრობის ნებართვებს. 106

თავი I: გლობალური კონტექსტი პარტნიორობა მიგრაციისათვის პროგრამის მთავარი მიზნებია: მიგრაცი- ისადმი ყოვლისმომცველი მიდგომის გამოყენება; შვეიცარიის და პარტნიორ ქვეყნებს შორის თანასწორი და ურთიერთხელსაყრელი ბალანსის უზრუნ- ველყოფა; მიგრაციის დადებითი ასპექტების გამოყენება და გამოწვევებზე საპასუხო კონსტრუქციული ზომების მიღება. პარტნიორობის კონცეფცია მოიცავს: ლტოლვილთა და მოწყვლად მდგომარეობაში მყოფ მიგრანტთა დაცვას; ტრეფიკინგთან ბრძოლას; რეადმისიას, ნებაყოფლობით დაბრუნე- ბას და რეინტეგრაციას; ლეგალურ მიგრაციას (სავიზო პოლიტიკა, განათლე- ბა და ტრენინგები); არალეგალური მიგრაციის პრევენციას (საინფორმაციო კამპანიები არალეგალური მიგრაციის რისკებზე და ლეგალურის შესაძლებ- ლობებზე); მიგრაციასა და განვითარებას. უწყებათაშორისი თანამშრომლობის პირველი მოდელი შვეიცარიაში გაჩნ- და 15 წლის წინ და უკავშირდება დაბრუნებაში დახმარების დეპარტამენტ- თაშორისი მუდმივმოქმედი ჯგუფის (ILR)349 შექმნას.350 ჯგუფს ერთობლივად თანათავმჯდომარეობდნენ იუსტიციის და პოლიციის ფედერალური დეპარ- ტამენტის (FDJP)351 მიგრაციის ფედერალური ოფისი352 (FOM)353 და საგარეო საქმეთა ფედერალურ დეპარტამენტში (FDFA)354 შემავალი შვეიცარიის განვი- თარებისა და თანამშრომლობის სააგენტო (SDC).355 ჯგუფის მთავარი როლი მდგომარეობდა დაბრუნებაში დახმარებისა და რეინტეგრაციის პროგრამე- ბისა და შვეიცარიის ჰუმანიტარული დახმარების განყოფილების აქტივო- ბათა განხორციელების კოორდინაციაში. ამ თვალსაზრისით, ILR შეიძლება ჩაითვალოს იმ ბაზად, რაზეც შემდგომში აიგო შვეიცარიაში უწყებათაშორი- სი თანამშრომლობა მიგრაციის სფეროში. დროთა განმავლობაში, ამგვარი თანამშრომლობის საჭიროება გაჩნდა მიგრაციის სხვა საკითხებთან მიმართებითაც, რის საპასუხოდაც 2004 წელს ჩამოყალიბდა მიგრაციის საკითხთა დეპარტამენტთაშორისი სამუშაო ჯგუფი 349 Interdepartmental Steering Group on Return Assistance. 350 IMZ-Report, 2011; FOM & PA IV, 2008. იხ.: Maastricht Graduate School of Governance (MGSoG)- Melissa Siegel, Katrin Marchand, Elaine McGregor, Independent Evaluation of Swiss Migration Partnerships (6.2.2015). https://bit.ly/2EGKWUZ ნანახია: 10.1.2019 წ. 351 The Federal Department of Justice and Police. 352 მიგრაციის ფედერალური ოფისი (ყოფილი ლტოლვილთა ფედერალური ოფისი) 2015 წლის 1-ელ იანვარს გახდა მიგრაციის სახელმწიფო სამდივნო (SEM – State Secretariat for Migration). შესაბამისად, აქ FOM გამოიყენება, როგორც ოფიციალური სახელწოდება. 353 Federal Office for Migration. 354 Federal Department of Foreign Affairs. 355 Swiss Agency for Development and Cooperation. 107

თავი I: გლობალური კონტექსტი (IAM-კომიტეტი).356 კომიტეტს, რომელსაც ერთობლივად ხელმძღვანელობდა FOM და FDFA-ს ადამიანის უსაფრთხოების განყოფილება (HSD),357 დაევალა შვეიცარიის საგარეო მიგრაციული პოლიტიკის ყოვლისმომცველი და თან- მიმდევრული ინსტრუმენტების შემუშავება. IAM-ის კომიტეტი, ასევე პასუხისმგებელი იყო სტრატეგიების შემუშავებაზე პრიორიტეტულ ქვეყნებთან მიმართებით (მაგ.: დასავლეთ ბალკანური სტრა- ტეგია და ა.შ.). მას, ასევე დაევალა ე.წ. პარტნიორობა მიგრაციისთვის358 პროგრამის კონცეფციის შემუშავება და იმპლემენტაცია.359 საერთო სამთავრობო ჩართულობის მიდგომა (IMZ-ის სტრუქტურა)360 დაიხვეწა 2011 წელს მიგრაციის სფეროში საერთაშორისო თანამშრომლობის შესახებ ანგარიშისა და მისი რეკომენდაციების მიხედვით.361 სისტემის362 უმაღლეს დონედ ითვლება – მიგრაციის საკითხთა სამუშაო ჯგუფის პლენუმი, სადაც ყოველწლიურად ერთმანეთს ხვდებიან მიგრაციის ფედერალური ოფისის დირექტორი, საგარეო საქმეთა ფედერალური დეპარტამენტის სახელმწიფო მდივანი და შვეიცარიის განვითარებისა და თანამშრომლობის სააგენტოს დირექტორი, რათა უზრუნველყონ საგარეო მიგრაციის პოლიტიკის ყველა მიმართულებას შორის შეთანხმებული თანაქმედება. უფრო მეტად ოპერატიულ დონეზე, IMZ-ის კომიტეტი კოორდინაციას უწევს მიგრაციის პოლიტიკის ყველა ტიპის ინსტრუმენტის იმპლემენტაციას (პარტნიორობა მიგრაციისთვის და პროგრამა – დაცვა რეგიონში). კომიტეტი ანაცვლებს მიგრაციის საკითხთა დეპარტამენტთაშორის სამუშაო ჯგუფსა და დაბრუნებაში დახმარების დეპარტამენტთაშორის მუდმივმოქმედ ჯგუფს. იგი ასევე მეთვალყურეობას უწევს IMZ-ის სტრუქტურის მესამე დონეში შემავალ ყველა გეოგრაფიულ და თემატურ სამუშაო ჯგუფს. 356 Interdepartmental Working Group on Migration. 357 Human Security Division. 358 მიგრაციის სფეროში სხვა ქვეყნებთან სათანამშრომლო პლატფორმა. 359 IMZ, Report on International Cooperation on Migration (Bern, 2011) (IMZ-Report 2011; Rittener et al., 2011). 360 International Cooperation on Migration (Intern ationale Migrationszusammenarbeit). 361 (IMZ-Report, 2011). 362 იხ.: გრაფიკი 7. 108

თავი I: გლობალური კონტექსტი სამუშაო ჯგუფები იკრიბებიან რეგულარულად, რათა განიხილონ ყოველდ- ღიური კოორდინაცია, მოახდინონ პროექტებისა და პროგრამების მონიტო- რინგი და შეფასება, ასევე იმსჯელონ სხვადასხვა საინტერესო ქვეყანაში განხორციელებულ ქმედებებზე (მათ შორის, იმ 5 ქვეყანაზე, ვისთანაც გა- ფორმებულია პარტნიორობა მიგრაციისათვის შეთანხმებები). IMZ-ის სტრუქტურების მჭიდრო თანამშრომლობის ბაზაზე მზადდება ყოველ- წლიური ანგარიში, რომელიც ფედერალურ საბჭოს, პარლამენტსა და საზო- გადოებას აწვდის ინფორმაციას შვეიცარიის საგარეო მიგრაციის პოლიტიკა- ზე და პარტნიორობა მიგრაციისათვის სფეროში მიღწეულ შედეგებზე. ასეთი ანგარიშები, სადაც აღწერილია თანამედროვე გამოწვევები და სამომავლო შესაძლებლობები, მნიშვნელოვანია პარტნიორობების შეფასებისათვის. პოლონურისგან განსხვავებით და საქართველოს მსგავსად, შვეიცარიული მოდელი სტაბილური, მუდმივმოქმედი ინსტრუმენტია, რომელიც უზრუნ- ველყოფს სამთავრობო სტრუქტურების ჩართულობის გრძელვადიან კოორ- დინაციას. ამავდროულად, მასში გაერთიანებულ აქტორთა რიცხვი დიდი არ არის. თუმცა, ამის კომპენსაციას შეიძლება აკეთებდეს, მაგალითად, შვე- იცარიის განვითარებისა და თანამშრომლობის სააგენტო, რომელსაც, თავის მხრივ, მრავალწახნაგოვანი თანამშრომლობა აკავშირებს სხვა სახელმწიფო სტრუქტურებთან. 1.4.4 დასკვნები მიგრაციის მართვისთვის საერთო სამთავრობო ჩართულობის ასეთი სის- ტემების სეგმენტური ნაწილები სხვა ევროპულ ქვეყნებშიც არსებობს. აქ კოორდინაცია, ძირითადად, ხორციელდება მხოლოდ განკერძოებულ და ვიწ- რო დარგობრივ მიმართულებებზე (მაგ.: არალეგალური მიგრაცია, თავშესა- ფარი, საზღვრის მართვა და ა.შ.). ამგვარი მიდგომები, უმეტესწილად, მიგ- რანტთა დანიშნულების იმ ქვეყნებშია, სადაც სხვა კატეგორიის იმიგრანტთა მიღმა მრავალი არალეგალია და ეს პერმანენტული ზრუნვის საგანია. მაგრამ პარალელურად ასეთ ქვეყნებში დეცენტრალიზებულად და თავისებურად კარგად განვითარებულია მიგრანტთა ინტეგრაციისათვის აუცილებელი სხვა სერვისები და სამსახურები. ამავდროულად, მაგალითად, მოლდოვაში კორ- პორაციული მართვისადმი ინტერესი ახლა ღვივდება და მიმდინარეობს მუ- შაობა კომისიისმაგვარი ორგანოს ჩამოყალიბებაზე. თუმცა, მარტო ევროპა არ გამოირჩევა მიგრაციის ინტეგრირებული მართვისადმი სწრაფვით. ზე- 109

თავი I: გლობალური კონტექსტი მოთ განხილულის, მსგავსი და საინტერესო სისტემებია, მაგალითად, კოსტა- რიკასა და ფილიპინებში.363 ქვეყნების მიხედვით მართვის ასეთი სისტემის გამოყენება თავისი გარკვე- ული თავისებურებებითაც ხასიათდება. განვითარებულ და (ე.ი.) მიგრანტთა დანიშნულების ქვეყნებს თავიანთი პრიორიტეტები გააჩნიათ, რაც უხეში და- ყოფით ორ მიმართულებას მოიცავს: ა) სამუშაო ბაზრის შევსება (ამავე მეთო- დით დაბერებასთან ბრძოლა) და ბ) არალეგალურ მიგრაციასთან (მათ შორის, თავშესაფრის სისტემის არამართლზომიერად გამოყენებასთან) ბრძოლა. ეს ხსნის იმასაც, თუ რატომ ხელმძღვანელობს ამ ქვეყნებში უწყებათაშორის ორგანოებს მიგრაციის ტრადიციული (ე.ი მეორე – ბ) მიმართულებების მარ- თვაში გამოცდილი შსს. აქვე გასათვალისწინებელია ისიც, რომ ასეთ მიმღებ ქვეყნებში მიგრაციის მართვის ისეთი სფეროები, როგორებიცაა – მონაცემთა მოგროვება-დამუშავება, ინტეგრაცია და ა.შ., ინდივიდუალურად განვითარე- ბული ძლიერი მიმართულებებია. განსხვავებული ვითარებაა განვითარებად, ე.ი. მიგრანტთა წარმოშობის ქვეყნებში, რომელთაც დროთა განმავლობაში ტრანზიტისა და დანიშნულების სტატუსიც შეიძინეს და ამიტომაც მართვის სპეციფიკური სისტემის აუცილებლობის წინაშე დადგნენ. ამ ქვეყნების კონ- ტექსტში გასათვალისწინებელია ისიც, რომ ბევრ მათგანში მიგრაციის მართ- ვა, როგორც ასეთი, სრულიად ახალი დისციპლინაა და ამიტომაც საჭიროებს საერთო სამთავრობო ჩართულობას. თავისთავად, ეს არ ნიშნავს იმას, რომ განვითარების რაღაც კონკრეტულ ეტაპზე ქვეყანა მმართველობის ამ სის- ტემაზე უარს იტყვის. ამის წინაპირობა კი თავად თანამედროვე მიგრაციის რადიკალურად შეცვლილი სახეა და მასთან ერთად ტრანსფორმირებული სხვა ის დისციპლინებია, რომელთაც მისი სერიოზული გავლენა განიცადეს და გარკვეულწილად მასზე დამოკიდებულიც გახდნენ. ასეთი ვითარების კლასიკური მაგალითია საქართველო, სადაც მიგრაციის მართვის მწირი და დაქსაქსული კომპონენტები ერთ წრეში მოექცა და კო- ლექტიური ქმედების საგნად იქცა. საინტერესოა, რომ კორპორაციული მარ- თვის ამ წარმატებულმა მოდელმა სხვა, ისეთ ორგანოებზეც იქონია გავლენა და სისტემურად დახვეწა ისინი, რომელთათვისაც ასევე საჭირო იყო სამთავ- რობო ჩართულობა. სწორედ ამ მიზნით, ქვემოთ მაქსიმალურად დეტალურა- დაა განხილული ქართული მოდელი და აღწერილია ის წვრილმანი დეტალე- ბიც კი, რაც მართვის ინტეგრირებული სისტემის განვითარებას შეიძლება ახასიათებდეს. 363 S ub-Committee on International Migration and Development (SCIMD) https://tinyurl.com/ y9crvqcc ნანახია: 10.1.2019 წ. 110

თავი II: ქართული მოდელი 2.1 მიგრაციის მართვის ეროვნული სისტემის საფუძვლები 364 2.1.1 სიტუაციის მიმოხილვა: „ყველაფერი ახალი კარგად დავიწყებული ძველია~ დამოუკიდებლობის აღდგენასთან ერთად, საქართველოში ბევრ საინტერე- სო წამოწყებას ჩაეყარა საფუძველი. სხვადასხვა გარემოებათა გამო რაღაც თემები დავიწყებას მიეცა, ზოგი შეიცვალა და ასე მოაღწია ჩვენამდე, ან სუ- ლაც ისე გაქრა, რომ არანაირი კვალი არ დაუტოვებია. ერთ-ერთი ის მიმარ- თულება, რომელმაც გარკვეული ჩავარდნებით, მაგრამ მაინც მრავალ წელს გაუძლო და დღემდე ისე მოვიდა, რომ ძირითად ხაზს არ გასცდენია, არის მიგრაციის მართვა. ის ძირითადი ხაზი კი, რამაც ეს თემა აქამდე მოიყვანა, არის ინტეგრაცია დასავლურ ოჯახში. მიუხედავად იმისა, რომ საქართველო- ში მიგრაციის მართვა, ამ საქმის თანამედროვე გაგებით, 2000-იანი წლების პირველი დეკადის შუა პერიოდს უკავშირდება, მისი საწყისები მაინც გასული საუკუნის ბოლო ათწლეულში უნდა ვეძიოთ. საბჭოთა კავშირის ნგრევამ ქვეყნის ისტორიაში მიგრაციული პროცესების ახალ ეტაპს მისცა ბიძგი. თუკი 80-იან წლებში კავშირის შიგნით აქტიური მიგრაციის გამო ქვეყანა ყოველწლიურად, საშუალოდ, 6-7 ათას ადამიანს კარგავდა, 90-იან წლებში ემიგრაციული პროცესების ინტენსივობა გაცილებით გაიზარდა. 1989-2003 წლებში ამ ნიშნით საქართველო მეორე ადგილზე იყო პოსტსაბჭოთა ქვეყნებს შორის.365 საბჭოეთიდან პოლიტიკური თავისუფლების მოსაპოვებლად საზღვარგარეთ გახიზვნის ან კავშირის შიგნით ეკონომიკური მდგომარეობის გაუმჯობესების მიზნით გადაადგილება ახალ რეალობაში სხვა, უფრო მძიმე მიზეზებმა ჩაანაცვლა. სამოქალაქო ომის, ქვეყნის სეპარატისტულ რეგიონებში შეიარაღებული დაპირისპირების, 364 წინამდებარე ქვეთავის წერისას გამოყენებულია IOM-სა და UNHCR-ის ერთობლივი პროგრამის – მიგრაციის მართვის სფეროში საქართველოს შესაძლებლობების გაძლიერება (თბილისი, 1995 წ.) – მასალები. 365 A. Mansoor, and B. Quillin, ed., Migration and Remittances, Eastern Europe and the Former Soviet Union (International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank, Washington: 2007), გვ. 33. 111

თავი II: ქართული მოდელი კორუფციის, ქაოსის და ამ ფონზე ჩამოყალიბებული უკიდურესად არასტაბილური პოლიტიკურ-ეკონომიკური მდგომარეობის, მაგრამ „ღია საზღვრების~ პირობებში, უკეთესი ცხოვრების ძიებაში მრავალთა არჩევანი ემიგრაცია გახდა. მიგრანტთა ადრეული ნაკადებისგან განსხვავებით, რომლებიც ქვეყანას, ძირითადად, სამუდამოდ ტოვებდნენ, 1990-იანი წლების მეორე ნახევრიდან ემიგრანტთა კატეგორია შეიცვალა – ისინი, ჩვეულებრივ, დროებით, სამუშაოდ მიდიოდნენ უცხოეთში და გარკვეული დროის შემდეგ უკან ბრუნდებოდნენ.366 ეკონომიკური სიდუხჭირის პირობებში დროებითი შრომითი მიგრაცია საქართველოში ხშირ შემთხვევაში „გადარჩენის სტრატეგიად~ იქცა: ქვეყანაში მცხოვრები ოჯახების 6-10%-ს ერთი წევრი მაინც იყო უცხოეთში სამუშაოდ წასული.367 თავისთავად, ასეთ გარემოებებში, იმიგრაციის თვალსაზრისით, საქართველო ნაკლებად მომხიბლავი ქვეყანა იყო, ხოლო ემიგრაცია იმდენად „ლოგიკურად მიიჩნეოდა~, რომ ქვეყნის ხელისუფლებისთვის მიგრაციის მართვის მექანიზმების შექმნა მეათე- ხარისხოვან ამოცანად იქცა. თუმცა ყველაფერს აქვს უარყოფითი და დადებითი მხარეები და მთავარია იცოდე, როგორ ჩაეჭიდო შანსს და გამოიყენო იგი შენ სასარგებლოდ, თუ, რასაკვირველია, ამისათვის საკმარისი გამჭრიახობა გაგაჩნია. წინა თავში დიდი ადგილი დაეთმო მიგრაციის მართვის თანამედროვე მექანიზმების ჩა- მოყალიბების ისტორიული ქრონოლოგიით აღწერას. ისიც უნდა გვახსოვდეს, რომ გასული საუკუნის 90-იანი წლები რეგიონულ და გლობალურ დონეებზე დახუნძლულია გაეროს, IOM-ისა და ევროკავშირის ავტორობით წამოწყე- ბული სხვადასხვა ინიციატივითა და ქმედებით, რისი მიზანიც მიგრაციული პროცესების შესწავლა და მათზე ადეკვატური რეაგირება იყო. რეგიონულ დონედ („პროცესად~) მაშინ საქართველოსთვის ჯერ კიდევ დამოუკიდებელ სახელმწიფოთა თანამეგობრობა (დსთ) რჩებოდა, რომელსაც ნელ-ნელა ევ- როკავშირი ანაცვლებდა. გაერო კი თავის გლობალურ როლს უცვლელად ინარჩუნებდა. კომუნისტური წყობიდან ახალ, იმ დროისათვის უფრო გაურკვეველ, ვიდრე კაპიტალისტურ რეჟიმში უეცარმა გადასვლამ, მრავალ პრობლემასთან ერ- თად, მაქსიმალურად შეზღუდა არსებული ხელისუფლების ისედაც მწირი შე- საძლებლობები. შედეგად, დამოუკიდებლობის პირველი წლები გამოირჩევა 366 მიგრაციის სახელმძღვანელო, თავი 5 – მიგრაციის ისტორია, გვ. 111-115. 367 C RRC (Caucasus Research Resource Centres), Migration and Return in Georgia: Trends, Assessments, and Potential, A report submitted to the Danish Refugee Council by CRRC (Tbilisi, 2007), გვ. 7. 112

თავი II: ქართული მოდელი სუსტი შიდა პოლიტიკით, ასევე სახელმწიფოს, პრაქტიკულად ყველა დონე- სა და სექტორში მართვისა და საოპერაციო სტრუქტურების ნაკლებობით ან არარსებობით. ასეთ პირობებში, აგრეთვე, სეპარატისტულ რეგიონებში ეთნიკური წმენდის შედეგად ქვეყნის შიგნით იძულებით გადაადგილებულ პირთა საჭიროებათა დაკმაყოფილების აუცილებლობის გათვალისწინებით, მიგრაციის მართვა კვლავ ქვეყნის შიგნით ჩაიკეტა და შიდა მიგრაციით შე- მოიფარგლა. უმძიმესი სოციალურ-ეკონომიკური ფაქტორებით გამოწვე- ული მასობრივი ემიგრაციის მიუხედავად, საერთაშორისო თანამეგობრობის დახმარებაც, პირველ რიგში და დიდწილად, იძულებით გადაადგილებულთა პრობლემების დასაძლევად მიიმართა. მაგრამ კრიზისის შესუსტებასთან და ეკონომიკური მდგომარეობის შედარებით გაუმჯობესებასთან ერთად, დაიწყო მივიწყებული სტრატეგიული სექტორების მეათე ხარისხიდან მოწინავე პოზიციებზე გადანაცვლება. ამის წინაპირობა ახალი კონსტიტუცია და 1995 წლის ნოემბრის საპარლამენტო და საპრეზიდენტო არჩევნების შემდეგ გაძლიერებული სახელმწიფო სტრუქტურებისთვის სამოქმედო გეზის უფრო მკაფიოდ განსაზღვრა გახდა. ახალი განაწესით, ქვეყნის შიგნით 280,000-მდე იძულებით გადაადგილებული პირისა და 1,000,000-მდე ემიგრანტის368 ფონზე, მიგრაციის მართვა მთავრობის ერთ-ერთ მთავარ პრიორიტეტად დასახელდა, რაშიც დიდი როლი საერთაშორისო თანამეგობრობას მიუძღვის. საქმიანობა ამ მიმართულებით მიზნად ისახავდა არა რამის რეფორმირებას, არამედ ახალი, ერთიანი სისტემის ჩამოყალიბებას. ამოცანის განხორციელებაში დახმარებისათვის ხელისუფლებამ მიმართა IOM-ს, რომელიც ასე აღწერს მაშინ არსებულ ვითარებას: „მიგრაციის მართვაში ჩაბმულია შვიდი სამინისტრო და სააგენტო, რომელთა შორის კოორდინაცია ძალზედ სუსტია, ან საერთოდ არ არსებობს. ამის შედეგია შეუსაბამო სამართლებრივი ბაზა, ბუნდოვანი სახელმწიფო პოლიტიკა, ოპერატიულ დონეზე მიგრაციული პროცესების მართვის არაადეკვატური შესაძლებლობები, სუსტი კოორდინაცია განხორციელებულ ოპერატიულ ქმედებებს შორის და სრულიად არასანდო საინფორმაციო ბაზა. ეს მიუთითებს ხელისუფლების უუნარობაზე, ზუსტად დაადოკუმენტოს, აღნუსხოს, განავითაროს და მართოს მიგრაციული პროცესები იმგვარად, რომ მოარგოს სახელმწიფოს ინტერესებს და ამავდროულად უზრუნველყოს მიგრანტთა ინტერესების გატარება და მათი დაცვა.~369 368 1993-1995 წლებში ეს ციფრი მერყეობდა 600,000-დან 1,000,000-მდე. 369 პროგრამა – მიგრაციის მართვის სფეროში საქართველოს შესაძლებლობების გაძლიერება (თბილისი, 1995 წ.). 113

თავი II: ქართული მოდელი პირველ ეტაპზე, საერთო ხედვის ჩამოყალიბების და პრაქტიკული მაგალითების გაზიარების მიზნით, 1995 წლის დასაწყისიდან 1996 წლის მაისის ჩათვლით, საქართველო პერმანენტულად მონაწილეობდა დსთ-ს ფარგლებში გამართულ კონფერენციებში,370 რისი თანამედროვე ანალოგიცაა რეგიონული დიალოგი/პროცესი. მიგრაციის სხვადასხვა საკითხზე მაღალი რანგის დიალოგში ჩართული იყვნენ დსთ-ს ქვეყნები, IOM, UNHCR, ეუთო და სხვა დაინტერესებული მხარეები. 1995 წლის ივლისში თბილისში გამართული დსთ-ს კონფერენციის მოსამზადებელ შეხვედრაზე რეგიონის ქვეყნებს მიეცათ რეკომენდაცია, ჩამოეყალიბებინათ ერთიანი, ცენტრალიზებული და მაღალი დონის მიგრაციის მართვის სამთავრობო ორგანო.371 იმავე წლის სექტემბერში, IOM-ის პატრონაჟით, გაიმართა გადამწყვეტი შეხ- ვედრა, რომლის დროსაც საფუძველი ჩაეყარა საქართველოში მიგრაციის მართვის მიზნით ტექნიკური თანამშრომლობის პროგრამას372 და მისი სახით ეროვნული სისტემის ჩამოყალიბებას. შეიძლება ითქვას, რომ შეხვედრამ პირველად მოუყარა თავი ერთ სივრცეში მიგრაციის ერთიან პოლიტიკაზე სასაუბროდ ყველა იმ მთავარი უწყების მაღალი რანგის წარმომადგენელს, რომელიც პირდაპირ მონაწილეობდა სფეროს მართვაში. შინაგან, საგარეო, შრომის და სოციალურ საქმეთა, იუსტიციის სამინისტროების, აგრეთვე, ლტოლვილთა და განსახლების კომიტეტის წარმომადგენელთა შეხვედრამ რამდენიმე მნიშვნელოვანი გადაწყვეტილება მიიღო: • დაიწყო მიგრაციის საკითხებზე მრავალმხრივი დიალოგი – საქართველოს მთავრობის შიგნით, IOM-სა და UNHCR-ს შორის, და სამივესი ურთიერთთან; • განისაზღვრა და შეთანხმდა სამოქმედო პროგრამის ძირითადი ელემენ- ტები, რომლებიც გაიწერა და ჩაიდო პროგრამის სტრუქტურაში; • მთავრობის წარმომადგენლებმა შეიმუშავეს და შეთანხმდნენ საწყის ხედვაზე,373 სადაც ჩამოაყალიბეს მიგრაციული პოლიტიკის მიზნები და საყრდენი პრინციპები. 370 დსთ-სა და მის შესაბამის მეზობელ ქვეყნებში ლტოლვილთა, დაბრუნებულთა და [იძულებით] გადაადგილებულ პირთა შესახებ დსთ-ს კონფერენცია. 371 1995 წლის 10-11 ივლისს ქ. თბილისში გამართული ტრანსკავკასიის ქვერეგიონული შეხვედრის შესახებ დსთ-ს კონფერენციის სამდივნოს დასკვნითი ანგარიში. 372 IOM-ის კავკასიის რეგიონული ოფისი. შეხვედრის ანგარიში და დასკვნები. პროექტის – მიგრაციის მართვის სფეროში საქართველოს შესაძლებლობების გაძლიერება – მოსამზადებელი შეხვედრა (თბილისი, 25-29.9.1995). 373 თბილისი, 25-29.9.1995. 114

თავი II: ქართული მოდელი პროგრამის სტრუქტურა მართვის დღევანდელ მოდელს ბევრი მომენტით წა- აგავს და ამიტომაც თავისი დროისათვის ნამდვილად ნოვატორულ მიდგომად უნდა ჩაითვალოს. სქემის მიხედვით, მთავრობის კორპორაციული ორგანო უნდა ყოფილიყო სამინისტროების დონეზე წარმოდგენილი სახელმწიფო კომისია. საგარეო საქმეთა სამინისტროს374 თავმჯდომარეობით, პროგრამის რეკომენდა- ციებსა და პრიორიტეტებზე დაყრდნობით, კომისია მაღალ დონეზე გასწევდა პოლიტიკის კოორდინაციას. საბოლოო ჯამში კი ქვეყნის მეთაურს გადაწყვეტი- ლებისათვის წარუდგენდა უწყებათაშორისი ორგანოს ერთიან რეკომენდაციებს. ოპერატიულ დონეზე საქმიანობა უნდა წარემართა ყველა უწყების წარმომად- გენლისგან შემდგარ მიგრაციის მართვის სამუშაო ჯგუფს, რომელსაც IOM-თან კონსულტაციების დახმარებით, ლტოლვილთა და განსახლების სამინისტრო375 უხელმძღვანელებდა. ჯგუფი შედგებოდა ოთხი საპროექტო გუნდისგან: პოლი- ტიკისა და მართვის, კანონმდებლობის და პროცედურების, მიგრაციის საინ- ფორმაციო სისტემის, ლტოლვილებისა და იძულებით გადაადგილებულ პირთა. ჯგუფს და თითოეულ გუნდს დახმარებას გაუწევდა პროგრამის სახელმძღვანე- ლო კომიტეტი (IOM – პროგრამის დირექტორი, UNHCR და UNDP).376 თუმცა განსაკუთრებით საინტერესო და მნიშვნელოვანია ის პოლიტიკური ხედვა, რომელზეც უწყებები შეთანხმდნენ და რამაც სოლიდური საძირკველი მოამზადა მომავალი მშენებლობისთვის. „პოლიტიკის ხედვა~ დეკლარაცი- ული ხასიათის დოკუმენტია, რომელშიც აშკარად იგრძნობა ორი პარტნიორის (IOM, UNHCR/გაერო) პროფილური მიდგომები. „ადამიანის უფლებათა დაც- ვის საყოველთაოდ აღიარებული პრინციპებიდან და საქართველოს ეროვნუ- ლი ინტერესებიდან გამომდინარე~377 საქართველოს მთავრობისათვის მიგრა- ციის სფეროში განისაზღვრა ორი მსხვილი ვალდებულებითი პაკეტი:378 • მიგრაციული პროცესების ეფექტიანი მართვის გზით საქართველოს ტერიტორიაზე ლეგალურად მობინადრე ყველა პირის, აგრეთვე ქვეყ- ნის შიგნით და მის ფარგლებს გარეთ საქართველოს მოქალაქეთა უსაფრთხოების, ეკონომიკური და სოციალური კეთილდღეობის უზ- რუნველყოფა. 374 მინისტრის დონეზე (ვიცეპრემიერის რანგის გათვალისწინებით). 375 მინისტრის მოადგილის დონეზე. 376 იხ.: გრაფიკი 8. 377 IOM-ის კავკასიის რეგიონული ოფისი. პროექტის – მიგრაციის მართვის სფეროში საქართველოს შესაძლებლობების გაძლიერება – მოსამზადებელ შეხვედრაზე მიღებული პოლიტიკის ხედვა (თბილისი, 25-29.9.1995). 378 იქვე. 115

თავი II: ქართული მოდელი მიგრაციული პროცესების მართვა კავშირშია საქართველოს მოქალაქე- თა და მის მობინადრეთა, ასევე სხვა ქვეყანათა მოქალაქეების/მობინად- რეების ყველა იმ გადაადგილებასთან, რაც საქართველოს უკავშირდება. ამასთან, მიგრაციული პროცესების მართვა უკავშირდება საქართველოს საზღვრის კვეთას, მიგრანტთა სტატუსს და მდგომარეობას მათთვის ახალ საზოგადოებაში, მიგრანტთა და ახალ მოქალაქეთა ინტეგრაციას, ადაპტაციას და მათი უფლებების დაცვას. • მიგრაციის პოლიტიკა უნდა დაეყრდნოს საქართველოს რესპუბლიკის მოქმედ კანონმდებლობას, საერთაშორისო სამართალს, ჟენევის კონვენციებს და შეიცავდეს შემდეგ ვალდებულებებს: – ქ ვეყანაში ლეგალურად მცხოვრებ პირს აქვს უფლება, გადაადგილდეს და აირჩიოს საცხოვრებელი ადგილი საქართველოს ტერიტორიაზე; – დ აუშვებელია მიგრანტთა დისკრიმინაცია რასის, ეროვნების, რელიგიის, მოქალაქეობის, სოციალური მდგომარეობის და პოლიტიკური პარტიისადმი კუთვნილების საფუძველზე; – მიგრანტებს აქვთ უფლება, შეინარჩუნონ საკუთარი ეთნიკური, კულტურული და რელიგიური თვითმყოფადობა. მაგრამ ეს არ უნდა განხორციელდეს ზემოხსენებული პრინციპების საპირისპიროდ და საზიანოდ. საერთო, თუმცა ჩარჩო-პრინციპების განსაზღვრის პარალელურად, ქართულ მხარეს მიეცა ორი კონკრეტული (უფრო დავალება, ვიდრე) რეკომენდაცია: • მიგრაციის მართვის სფეროში შესაძლებლობების გაძლიერების პროგრა- მა უნდა დამტკიცებულიყო ხსენებულ შეხვედრაზე მიღებული პრინციპე- ბისა და მიდგომების გათვალისწინებით. ეს გამორიცხავდა გაუთავებელ განმეორებით შეხვედრებს, დაუსრულებელ დებატებს და შეხვედრის შეხვედრისათვის ჩატარებას. პროგრამა უნდა კონცენტრირებულიყო მიგრაციული პროცესების კოორდინირებული მართვის სისტემისათვის კონკრეტული ფუნქციონალური შესაძლებლობების ჩამოყალიბებაზე. ეს პირდაპირ მიანიშნებდა კორპორაციულ მოდელზე და იმთავითვე გამო- რიცხავდა უწყებების „ეგოისტური~ ბუნების გავლენით დაქსაქსულ ქმე- დებას. ამასთანავე, სისტემა პირდაპირ უნდა ყოფილიყო დაკავშირებული ზემოხსენებულ პრინციპებთან. ამით ორივე პარტნიორი ორგანიზაცია 116

თავი II: ქართული მოდელი უზრუნველყოფდა საკუთარი პროფილური მიმართულებების პრაქტიკა- ში ეფექტიან გატარებას. და ბოლოს, აღნიშნული რეკომენდაციები უნდა განხორციელებულიყო კონკრეტული პროგრამების, ასევე საერთაშორი- სო ორგანიზაციებისა და ყველა დაინტერესებული სტრუქტურის მონა- წილეობით. ასე, IOM და UNHCR გარანტირებულად უზრუნველყოფდნენ სამი ამოცანის შესრულებას: სიზუსტეზე ორიენტირებულ ქმედებას (რაც ორივე მხარისათვის სხვადასხვა დატვირთვით, მაგრამ საქმის შესრულე- ბის მაჩვენებელი აუცილებელი ინდიკატორი იქნებოდა), თანხებისა და რესურსების სწორად ინვესტირებას და განხორციელებული ქმედების პერმანენტულ და, რაც მთავარია, ადგილზე მონიტორინგს; • მეორე რეკომენდაცია კი პირდაპირ მიუთითებს მთავრობას, რომ მაქსი- მალურად უმოკლეს ვადებში ჩამოაყალიბოს სახელმწიფოს ცენტრალი- ზებული ორგანო, რომელიც განახორციელებს მიგრაციის პოლიტიკას. „ცენტრალიზებულ ორგანოში~ იგულისხმება არა ერთი კონკრეტული უწყება, არამედ კომისიური ტიპის სახელმწიფო კორპორაცია, რომე- ლიც ერთიანი პოლიტიკის ფარგლებში ჯერ შეიმუშავებდა და შემდეგ, მართავდა მიგრაციის პოლიტიკას. ძნელი სათქმელია, შექმნიდა ან უნდა შეექმნა თუ არა ამ კომისიას საფუძველი მომავალში ერთი უწყების ფარ- გლებში ყველა ფუნქციის გაერთიანებისათვის, მაგრამ ფაქტი ისაა, რომ 90-იანი წლებისთვის სახელმწიფო მართვაში ასეთი მრავალმხრივი მიდ- გომის ტესტირება სრულიად ახალი სიტყვა იყო და არა მარტო ამ სფე- როში. შეხვედრიდან ერთ თვეში IOM-ისა და გაეროსთან გამართული კონსულტა- ციების საბოლოო რაუნდზე379 მთავრობამ მოიწონა სექტემბრის რეკომენ- დაციები და მიიღო ოქმი საქართველოს მთავრობის, IOM-ის, UNHCR-ის და UNDP-ის ტექნიკური თანამშრომლობის ერთობლივ პროგრამაზე. ოქმით ასე- ვე დამტკიცდა სახელმძღვანელო კომიტეტი, რომელიც IOM-ის მიერ გაწერი- ლი პროგრამის მიხედვით წარმართავდა იმპლემენტაციის პროცესს. ნახევარგვერდიანი ოქმი შეიცავდა ორ პუნქტს, სადაც სექტემბრის შეხვედ- რის შედეგების მიხედვით, მოკლედ, მაგრამ მკაფიოდ გაიწერა პროექტის მიზანი და ძირითადი აქტორების როლი. პირველ საკითხზე ზემოთაც ვი- საუბრეთ და ცალკეც განვიხილავთ, ისევე როგორც მეორე თემას. თუმცა არ შეიძლება არ აღინიშნოს, რომ ოცდასამი წლის შემდეგ სამთა (IOM-ის, 379 1995 წლის 6 ოქტომბრის შეხვედრა IOM-ის, UNDP-ის, ცვლილებათა მართვის დამხმარე განყოფილებას და სოციალურ საკითხებში პრემიერ-მინისტრის მოადგილეს შორის. 117

თავი II: ქართული მოდელი UNHCR-ის და UNDP-ის) ურთიერთშეთანხმებული და კოორდინირებული ქმედება კვლავ, და ახლა განსაკუთრებით, აქტუალური და მნიშვნელოვანია. ამის მიზეზად თუნდაც ეს პროექტი გამოდგება, რომელიც სწორედ ერთობ- ლივი ნააზრევის და ქმედების საფუძველზე იმდენად სწორად ჩამოყალიბდა, რომ ოდნავი განახლების შემდეგ მისი განხორციელება დღესაც წარმატებით შეიძლება. წლის მიწურულს, პარლამენტმა განიხილა კანონპროექტი ლტოლვილთა და განსახლების კომიტეტის ბაზაზე მიგრაციის სფეროს მართვის საერთო მო- ვალეობებით აღჭურვილი, სამინისტროს დონის უწყების შექმნის თაობაზე. დეკემბერში კი შეიქმნა ლტოლვილთა და განსახლების სამინისტრო, რომლის მანდატში ასევე შედიოდა მიგრაციის პოლიტიკის შემუშავება და მართვა. მიღწეული შეთანხმების და პროექტის რეალურად ამუშავების მიზნით, IOM-მთავრობის კონსულტაციები ახალი ძალით განახლდა შეცვლილი კონსტიტუციის და მისი მიზეზით 1996 წლის დასაწყისში განხორციელებული სტრუქტურული ცვლილებების შემდგომ. შეხვედრებმა ნაყოფი გამოიღო და მაისში გამოიცა პრეზიდენტის ბრძანებულება380 უწყებათაშორისი კომისიის შექმნის შესახებ, რომელიც უზრუნველყოფდა პროგრამის განხორციელებას. ბრძანებულების თანახმად, სახელმწიფო მართვის რეფორმის ერთიანი პროგრამის ფარგლებში შეიქმნა – საქართველოში მიგრაციული პროცესე- ბის მართვის სისტემის შექმნის შემუშავების სახელმწიფო კომისია. მთავ- რობის სამ-საფეხურიანი სათათბირო ორგანოს მმართველი გუნდი დაკომპ- ლექტდა იმ დროისათვის მიგრაციის მართვისათვის საჭირო ყველა დარგის უწყების მაღალი რანგის წარმომადგენლებისგან: საგარეო საქმეთა სამი- ნისტრო (ურთიერთობები საერთაშორისო ორგანიზაციებთან, საკონსულო და სავიზო საკითხები; აგრეთვე ვიცეპრემიერის პოზიცია, რაც გადაწყვე- ტილების მიღების პროცესში მნიშვნელოვანი იქნებოდა) – თავმჯდომარე; ლტოლვილთა სამინისტრო (იძულებით გადაადგილებული პირები, ლტოლ- ვილები და მიგრაციის მართვის საერთო ასპექტები); სახელმწიფო მინის- ტრის პირველი მოადგილე – სახელმწიფო კანცელარიის უფროსი (კავშირი მთავრობის ადმინისტრაციასა და კომისიას, ხოლო მისი გავლით საერთაშო- რისო ორგანიზაციებთან; რგოლი, რომელიც კომისიის გადაწყვეტილების მთავრობასთან მიტანას გაამარტივებდა); იუსტიციის სამინისტრო (არსებუ- 380 ს აქართველოს პრეზიდენტის 1996 წლის 19 მაისის #330 ბრძანებულება – საქართველოში მიგრაციული პროცესების მართვის სისტემის შექმნის ღონისძიებათა შესახებ. https:// tinyurl.com/y8j2w77m ნანახია: 12.1.2019 წ. 118

თავი II: ქართული მოდელი ლი საკანონმდებლო ბაზის დახვეწა და ახლის შემუშავება, მოქალაქეობის საკითხები). აღნიშნულ კომისიას პრეზიდენტისთვის წარსადგენად უნდა მოემზადებინა სისტემის შექმნისათვის საჭირო საკანონმდებლო და ორგანიზაციული წინა- დადებები. ამოცანის შესასრულებლად კომისიას დაევალა სამუშაო ჯგუფის ჩამოყალიბება. დიდი ალბათობით, ჯგუფი IOM-ის გარეშე არ დაკომპლექ- ტებულა, რადგან მასში ზედმიწევნით ზუსტად შეირჩენ და გაერთიანდნენ უწყებები, რომელთაც მოცემულ მომენტში ან/და მომავალში (პოლიტი- კის გამართვის შემდეგ) უნდა შეესრულებინათ სპეციფიკური ფუნქციები: ლტოლვილთა და განსახლების სამინისტრო (უფროსი), იუსტიციის სამინისტ- რო (მოადგილე), საგარეო საქმეთა სამინისტრო (მოადგილე), შინაგან საქმეთა სამინისტრო (მოადგილე – არალეგალური მიგრაცია, ტრეფიკინგი, გაძევება), საბაჟო დეპარტამენტი (საზღვრის ინტეგრირებული მართვა), ჯანმრთელო- ბის დაცვის სამინისტრო (ინტეგრაცია / რეინტეგრაცია), ლტოლვილთა და განსახლების სამინისტროს მიგრაციული კონტროლის დეპარტამენტი (მიგ- რაციის პოლიტიკა), სოციალური დაცვის, შრომისა და დასაქმების სამინის- ტრო (ინტეგრაცია/რეინტეგრაცია), სახელმწიფო კანცელარიის სოციალური სფეროს რეფორმების ხელშეწყობის განყოფილების მოსახლეობის დასაქმე- ბის, სოციალური დაცვისა და ლტოლვილთა პრობლემების საკოორდინაციო ცენტრი (შიდა მიგრაციის ასპექტები), განათლების სამინისტრო (მიგრანტთა ინტეგრაცია და დიასპორასთან კავშირები), სახელმწიფო საზღვრის დეპარ- ტამენტი (საზღვრის/ინტეგრირებული/მართვა). სამუშაო ჯგუფის დაქვემდებარებაში მოექცა ოთხი საპროექტო გუნდი, რომ- ლის პროდუქტს ჯერ ლტოლვილთა და განსახლების სამინისტრო, შემდეგ მმართველი გუნდი, ხოლო ბოლოს ქვეყნის მეთაური დაამტკიცებდა. ჯაჭვის ამ უმნიშვნელოვანესი რგოლისათვის განისაზღვრა საერთო კომპეტენციები, რომელთა მიხედვითაც გაიწერებოდა სპეციფიკური მოვალეობები თითოე- ული მათგანის პროფილის გათვალისწინებით. გუნდი უნდა დაკომპლექტებულიყო კონკრეტულ სფეროებში გამოცდილების მქონე პირებისგან, რომელთაც ექნებოდათ შესაბამისი პროფესიული ცოდნა, ან დაკავებული ექნებოდათ სპეციფიკური თანამდებობები გუნდის პროფი- ლისათვის საინტერესო სექტორებში. გუნდში გაწევრებაზე გადაწყვეტილე- ბას მმართველი კომიტეტის რეკომენდაციით მიიღებდა მიგრაციის სამუშაო ჯგუფი. წევრობა საქმის ხანგრძლივობაზე დამოკიდებული პერიოდით381 გა- 381 პოლონური მოდელის მსგავსად. 119

თავი II: ქართული მოდელი ნისაზღვრებოდა და წევრთა შემადგენლობაც პროგრამის მოთხოვნების მი- ხედვით სხვადასხვა დროს შეიცვლებოდა. ყველა გუნდისთვის გაიწერა საქმიანობის სამი ძირითადი მიმართულება, რომლი- თაც მათ უნდა ეხელმძღვანელათ საკუთარი პროფილით საქმის წარმოებისას. • გუნდის პორტფელში შემავალი მიგრაციის კონკრეტულ სფეროში არსე- ბული ვითარების იდენტიფიცირება და აღწერა, რაც გულისხმობს: – მიზნობრივ პოლიტიკასთან დაკავშირებულ გარემოებებს; – სპონტანურ ან დაუგეგმავ მოვლენებს; – გუნდის პროფილის ფარგლებში არსებულ პრობლემურ თემებს და მათი გადაწყვეტის ვალდებულებებს; – პრობლემების დაძლევის და მიგრაციის მართვის ერთიანი სისტემის ხელშეწყობის მიზნით, მართვის სისტემისათვის აუცილებელი შესაძლებლობების იდენტიფიცირებას; – ხსენებული შესაძლებლობების განვითარების მიზნით სათანადო ღონისძიებების და ზომების გამოვლენას. • სპეციფიკური საჭიროებების მქონე ისეთი კონკრეტული დავალებების იდენტიფიცირება, როგორებიცაა – საერთაშორისო კონსულტაციები, მიზნობრივი სასწავლო პროგრამები და სხვა ანალოგიური რესურსები; • სამუშაო ჯგუფისათვის შესაბამისი წინადადებებისა და რეკომენდაცი- ების შემუშავება და წარდგენა. ასევე, კომიტეტისთვის რეკომენდაცი- ების მიცემა პროგრამის სამოქმედო გეგმაზე. გუნდებისათვის გაიწერა სამი მსხვილი და მეტად მნიშვნელოვანი სახელმძღ- ვანელო პრინციპი: • გუნდის საქმიანობას და პრიორიტეტებს განსაზღვრავდა ქართული მხა- რე, ეროვნული ინტერესების გათვალისწინებით, ადგილობრივი სოცი- ალურ-კულტურული რეალობების, მართვის იდეოლოგიისა და საორგა- ნიზაციო პრაქტიკის სწორად აღქმით; 120

თავი II: ქართული მოდელი • გუნდი უნდა დაკომპლექტებულიყო იმგვარად, რომ მაქსიმალურად აეთ- ვისებინა ადგილობრივი ცოდნა, ხოლო პარალელურად უზრუნველეყო საერთაშორისო პერსპექტივის ინტეგრირება მიგრაციის მართვის ქარ- თულ სისტემაში; • საქართველოს მთავრობა გუნდში მიავლენდა საკუთარ ექსპერტებს, რისთვისაც საჯარო მოხელეები არ მიიღებდნენ ანაზღაურებას, იმ შემთ- ხვევების გამოკლებით, როდესაც დავალების შესასრულებლად მოუწევ- დათ შვებულების ან მივლინების გაფორმება. რაოდენ გასაკვირიც არ უნდა იყოს, კომისიის ეს სტრუქტურა საოცრად ჰგავს მასზე მთელი თხუთმეტი წლით უფროს ტყუპისცალს, რომელიც, როგორც ჩანს, ისე დაიბადა და გაიზარდა, რომ თავისი ძმის არსებობის შესახებ წარმოდგე- ნაც არ გააჩნდა. არადა, თუ გავითვალისწინებთ, რომ ევროკავშირში უვიზოდ მგზავრობის უფლების მოსაპოვებლად ქვეყანას ათწლიანი სამუშაოს გატარება დასჭირდა, ნამდვილად გული დაგწყდება იმ დაკარგულ წლებზე, რომლის დრო- საც ეს სისტემა შეიძლებოდა იმდენად განვითარებულიყო, რომ პროცესები გა- ცილებით დაეჩქარებინა. თუმცა სენტიმენტების მიღმა, სხვა მრავალი გარე თუ შიდა ფაქტორი იყო, რამაც ამ წინსვლას რეალურად შეუშალა ხელი. უმთავრესი ალბათ ისაა, რომ ქვეყანას არ გააჩნდა ისეთი კონკრეტული და მძიმე წონიანი პოლიტიკური დატვირთვის მქონე მიზანი და მასთან ერთად შანსი, როგორიცაა VLAP, აგრეთვე არ არსებობდა განვითარების ხედვა და ა.შ. თუკი უვიზო მიმოსვლის სამოქმედო გეგმასთან382 პარალელების გავლებისას უფრო შორს წავალთ, აღმოვაჩენთ ერთგვარ დროის კაფსულას, რომელიც თითქოს 90-იანებში დახუფეს და 2013-ში კვლავ გახსნეს.383 ამას IOM-გაეროს მრავალწლიანი (1996-2000 წწ.) პროგრამა და მისი მიზნებიც ცხადყოფენ. 382 1-ლი (დოკუმენტების უსაფრთხოება ბიომეტრიის ჩათვლთ) და მე-2 (მიგრაციის მართვა, საზღვრის ინტეგრირებული მართვა და თავშესაფარი) ბლოკები. იხ.: ქვემოთ. 383 საინტერესოა ისიც, რომ პროგრამების/პროექტების დასახელებაც ფაქტობრივად იდენტურია: 1995 წ. IOM-UNHCR-ის პროგრამა – მიგრაციის მართვის სფეროში საქართველოს შესაძლებლობების გაძლიერება; 2012 წ. ევროკავშირის პროექტი: სსგს-ს ინსტიტუციონალური განვითარების მხარდაჭერა – მიგრაციის საკითხთა სამთავრობო კომისიის შესაძლებლობების გაზრდა; 2014 წ. ევროკავშირის პროექტი მეტი მეტისთვის (ICMPD – ENIGMMA): საქართველოს მხარდაჭერა მიგრაციის მართვის სფეროში და IOM-ის პროექტი (EaPIC) – საქართველოს მთავრობის შესაძლებლობების გაძლიერება საზღვრის და მიგრაციის მართვის მიმართულებით; 2017 წ. ევროკავშირის პროექტი მეტი მეტისთვის (ICMPD – ENIGMMA2) – მიგრაციის მართვის მდგრადობის ხელშეწყობა საქართველოში და (IOM-ი – SBMMG) – საზღვრის და მიგრაციის მართვის მდგრადობის უზრუნველყოფა საქართველოში. 121

თავი II: ქართული მოდელი პროგრამა მოიცავდა ოთხ დამოუკიდებელ, მაგრამ ერთმანეთთან დაკავში- რებულ პროექტს, რომელთაგანაც შედგებოდა მიგრაციის მართვის სფეროში შესაძლებლობების განვითარების მთლიანი პროგრამა. ინიციატივის გან- ხორციელებას საფუძვლად უნდა დასდებოდა შესაძლებლობების განვითა- რების კუთხით IOM-ის წარმატებული გამოცდილება საქართველოსა და სომ- ხეთში და ერთობლივი საოპერაციო ქმედება UNHCR-თან. პროგრამის და/ან მისი კომპონენტების გაგრძელება პირდაპირ იყო დაკავშირებული ქართული მხარის ეფექტიანი თანამშრომლობის შედეგებსა და თანმიმდევრულ გადაწყ- ვეტილებებზე. ქმედებაში წამყვანი, მმართველის როლი IOM-ს384 ეკისრებოდა, რომელიც განსაზღვრავდა პროგრამის დიზაინს, კოორდინაციას გაუწევდა საექსპერტო და ფინანსურ დახმარებას, ასევე მატერიალურ და ადამიანურ რესურსებს. UNHCR-ის როლი კი კონცენტრირდებოდა ლტოლვილებსა და იძულებით გადაადგილებულ პირებზე. ხსენებულ ოთხ საპროექტო მიმართულებაში სრულფასოვანი და ინტეგრირე- ბული დახმარება მიზნად ისახავდა მიგრაციის ერთიანი მართვის ჩამოყალი- ბებას და ოპერაციონალიზაციას შემდეგ სფეროებში: • პოლიტიკა და მართვა – ქ ვეყნის მიგრაციის (საწყისი) პოლიტიკის, აგრეთვე მისი პერმანენტული და განგრძობითი რევიზიის მექანიზმების შემუშავება; – ადმინისტრაციული სტრუქტურების გაძლიერება (მთავარი აქცენტით ლტოლვილთა და განსახლების სამინისტროზე, როგორც მიგრაციის მართვის ცენტრალურ რგოლზე) და მართვაში ჩართული სხვა უწყებების კომპეტენციების განსაზღვრა; • მიგრაციის საინფორმაციო სისტემა – ქვეყანაში შესვლა-გასვლის და უცხოელთა ყოფნის რეგულირების მიზ- ნით საინფორმაციო სისტემის ოპერაციონალიზაცია; 384 IOM-ის რეგიონული წარმომადგენელი. 122

თავი II: ქართული მოდელი – პასპორტის წამკითხველებით, კომპიუტერებით და შესაბამისი სისტემებით (თავდაპირველად თბილისის) აეროპორტის გამშვები პუნქტის აღჭურვა; – საზღვრის კვეთასა და მიგრაციულ მიმოსვლაზე მონაცემთა ინტეგრირებული ბაზის შექმნა-ტესტირება; • ლტოლვილები და იძულებით გადაადგილებული პირები – ლტოლვილთა და განსახლების სამინისტროში შესაბამისი დეპარტამენ- ტის დაარსება; – ლ ტოლვილებისა და იძულებით გადაადგილებული პირების სოციალური და სამართლებრივი დაცვა, აგრეთვე რისკების ანალიზი; • კანონმდებლობა და პროდუქტები – მ იგრაციის მართვის არსებული385 საკანონმდებლო ბაზის რევიზია, გა- ნახლება და გაძლიერება. იმ საბედისწერო მიზეზებს შორის, რამაც პროგრამის სრულფასოვნად განხორციელებას შეუშალა ხელი, რასაკვირველია, არის სახსრების დეფიციტიც. 1996 წლის ივნისისთვის გაეროს განვითარების პროგრამამ საგრძნობლად შეამცირა საქართველოში საჯარო მმართველობის რეფორმის პროგრამის დაფინანსება, რომელთანაც კონცეპტუალურად და ადმინისტრაციულად იყო დაკავშირებული მიგრაციის სფეროში შესაძლებლობების გაზრდის პროგრამა. შედეგად, შეფერხდა და გაიყინა იმ სამთავრობო რგოლების დინამიკურად განვითარება და მათი მონაწილეობა პროგრამით გათვალისწინებული, ურთიერთდაკავშირებული და პარალელური მართვის მექანიზმის მშენებლობაში. მიუხედავად იმისა, 385 ამ დროისათვის მიგრაციის სფეროს რამდენიმე კანონი არეგულირებდა: საქართველოს ორგანული კანონი საქართველოს მოქალაქეობის შესახებ (1993 წ.) იხ.: https://matsne. gov.ge/ka/document/view/32596 საქართველოს კანონი საქართველოდან ემიგრაციის შესახებ (1993 წ.) იხ.: https://matsne.gov.ge/ka/document/view/93820 საქართველოს კანონი იმიგრაციის შესახებ (1993 წ.) იხ.: https://matsne.gov.ge/ka/document/view/93826 ნანახია: 11.1.2019 წ. ასევე, ICMPD, მსსკ-ს სამდივნო, მიგრაციის სახელმძღვანელო – თავი 14 – მიგრაცია და საჯარო მართვა, გვ. 490. 123

თავი II: ქართული მოდელი რომ ასეთი მოვლენების კვალობაზე მოხერხდა საწყისი პროგრამის არსებულ რეალობასთან მისადაგება და რეორგანიზაცია, სახსრების უქონლობამ სერიოზული დაღი დაასვა მართვის პროცესის დროულად განვითარებას. სახსრების სიმწირის ან უფრო ხშირად არქონის პირობებში, მაინც ბევრი რამ გაკეთდა, რასაც პროექტი ითვალისწინებდა და მის მიღმაც. ეს უფრო კონკრეტული ინდივიდების საქმისადმი ერთგულ დამოკიდებულებას უნდა მივაწეროთ, ვიდრე ერთიან სახელმწიფო პოლიტიკას. ამ დროის მსხვილ პროდუქტებზე საუბრისას, შეუძლებელია არ აღინიშნოს მიგრაციის პოლიტიკის კონცეფცია, რომელიც დროს ბევრად უსწრებდა როგორც მიდგომებით, ასევე საჭიროებების (მათ შორის, სამომავლო) ანალიზის კუთხითაც. მეტიც, გარკვეული გადახალისების შემთხვევაში, იგი უპრობლემოდ ჩაანაცვლებდა თექვსმეტი წლის შემდეგ შექმნილ, 2013 წლის386 წმინდა დეკლარაციული ხასიათის სტრატეგიას. თუმცა კონცეფციის მიღებამდე, მისი შემუშავების პერიოდში, სახელმწი- ფოებრივ დონეზე სიღრმისეულად გაანალიზდა და წინა პლანზე წამოიწია რამდენიმე მნიშვნელოვანმა საკითხმა. მათ შორის ისეთებმაც, რომლებიც გაცილებით უფრო შორეულ მომავალზე იყო გათვლილი, ვიდრე ამას მოცე- მულობა ითხოვდა. როგორც ჩანს, სწორედ ამ საკითხებზე დაყრდნობითა და მათი ანალიზის საფუძველზე ჩამოყალიბდა მოგვიანებით კონცეფციის ხედვა და მიდგომები. ამას დოკუმენტის განმარტებითი ბარათიც მოწმობს. კონცეფციის დამტკიცებამდე რამდენიმე თვით ადრე გამოცემულ ქვეყნის პრეზიდენტის ბრძანებულებაში387 აღინიშნება საქართველოში ემიგრაციულ- იმიგრაციული ნაკადების აღრიცხვისა და მართვის პრობლემები, მათი გავლენა სოციალურ-ეკონომიკურ, კრიმინოგენულ მდგომარეობაზე და ამ ფონზე არალეგალური მიგრაციის საშიშროებაზე. შედეგად კი განიხილებოდა პოტენციური საფრთხე უსაფრთხოებისა და ეპიდემიური კუთხით. შესაბამისად, ქვეყნის კონსტიტუციის, აგრეთვე მოქალაქეობის კანონის მოთხოვნათა შესაბამისად და მიგრანტთა უფლებების დაცვის მიზნით, განისაზღვრა მიგრაციული პროცესების მართვის სისტემის შექმნა. გეგმის მიხედვით უნდა: 386 იხ.: ქვემოთ. 387 ს აქართველოს პრეზიდენტის 1997 წლის 20 ივნისის #318 ბრძანებულება. https://tinyurl. com/y75wgsw9 ნანახია: 12.1.2019 წ. 124

თავი II: ქართული მოდელი • დაწესებულიყო საქართველოში შემომსვლელ და საქართველოდან გამს- ვლელ მიგრანტთა აღრიცხვა-რეგისტრის ერთიანი ფორმა-სერტიფიკა- ტი, რომელიც იმავდროულად უცხოელთათვის სახელმწიფო საზღვრის გადაკვეთის დროს, საქართველოში ყოფნისას და საქმიანობისას იქნებო- და დამატებითი აუცილებელი დოკუმენტი, ხოლო საქართველოს მოქა- ლაქეთათვის – აღრიცხვის სტატისტიკური ფორმა. სერტიფიკატი უნდა გამხდარიყო ემიგრაციულ-იმიგრაციული პროცესების რეგულირების, კონტროლის და მიგრანტთა ინსპექტირების საფუძველი. ამ თემებს სა- ქართველოს სახელმწიფო მხოლოდ 2012-2013 წლებში დაუბრუნდა და მათი ხელახლა გააზრება დაიწყო; • ქვეყნის საჰაერო, საზღვაო და სახმელეთო საერთაშორისო სასაზღვ- რო-გამშვებ პუნქტებში მიგრანტთა შემოსვლა-გასვლაზე ინსპექტირე- ბის დაწესების მიზნით, კოორდინირებული თანამშრომლობა ევალებოდა შსს-ს, ლტოლვილთა და განსახლების სამინისტროს და საზღვრის დაც- ვის სახელმწიფო დეპარტამენტს. ამას ათწლეულის შემდეგ საზღვრის ინტეგრირებულ მართვას უწოდებენ; • პროექტის წარმატების უზრუნველსაყოფად მთავრობის ეკონომიკურ ბლოკთან ერთად საქმეში ჩართვა დაევალა მაშინდელ საქტელერადი- ოკორპორაციას, რომელსაც პერიოდულად უნდა გაეშუქებინა რეფორმა. თავად კონცეფცია, პროგრამის თანახმად გაწერილი სამოქმედო კალენდრის მიხედვით, 1997 წელს მიგრაციის მართვის კომისიის ფარგლებში/ დაკვეთით შემუშავდა. ლტოლვილთა და განსახლების სამინისტროსთან ერთად მის დამუშავებაში მონაწილეობდა სხვადასხვა სახელმწიფო უწყების და სამეცნიერო-კვლევითი ინსტიტუტის მაღალკვალიფიციური სპეციალისტ-მეცნიერებისგან შემდგარი 20-კაციანი ჯგუფი.388 დოკუმენტის დამამტკიცებელი პრეზიდენტის ბრძანებულების389 მიხედვით: „საქართველოს სახელმწიფოებრივი აღმშენებლობის, ქვეყნის უშიშროების, საერთაშორისო ავტორიტეტისა და სატრანზიტო ფუნქციის განმტკიცების, სოციალურ-ეკონომიკური და დემოგრაფიული განვითარების მიზნით~, სა- ქართველოს მიგრაციის პოლიტიკის კონცეფცია საფუძვლად უნდა დასდე- 388 მათ შორის, მეცნიერები – ვ. ჯაოშვილი და ლ. ჩიქავა. კონცეფციის საბოლოოდ მოწონებული ფორმა იყო ვ. ვაშაკიძის, ო. ყეინაშვილის და თ. გუგუშვილის ურთიერთშეთანხმების შედეგი. 389 პრეზიდენტის 1997 წლის 17 ნოემბრის # 673 ბრძანებულება. https://tinyurl.com/ybdx3rbx ნანახია: 12.1.2019 წ. 125

თავი II: ქართული მოდელი ბოდა ქვეყანაში მიგრაციული პროცესების მართვის სისტემის შექმნას, ამ სფეროში სათანადო საკანონმდებლო-ნორმატიული აქტებისა და პროგრა- მების მომზადებას, სახელმწიფო ხელისუფლების ორგანოების ფუნქციების განსაზღვრას და მათი საქმიანობის კოორდინაციას. ამასთანავე, სახელმ- წიფო ბიუჯეტის შედგენისას, საინვესტიციო პროგრამებისა და პროექტე- ბის შემუშავებისას, საერთაშორისო შეთანხმებათა და ხელშეკრულებათა მომზადებისას გათვალისწინებული უნდა ყოფილიყო კონცეფციის დებულე- ბები. და ბოლოს, კომისიას მიგრაციის სფეროში ადრე მიღებული საკანონ- მდებლო-ნორმატიული აქტები და სხვა დოკუმენტები უნდა მიესადაგებინა კონცეფციასთან. ეს უკანასკნელი პირობა განსაკუთრებით მნიშვნელოვანი და საინტერესოა, რადგან სხვა სტრატეგიულ დოკუმენტებთან ამგვარ ბმაზე საუბარი მხოლოდ 2016-2020 წლების სტრატეგიაზე მუშაობისას განახლდა. კონცეფცია მოიცავს ხუთ – შიდა (იძულებით გადაადგილებული პირები), გარე, ეკო, სოციალურ-ეკონომიკური მიგრაციისა და იმიგრაციის – მიმართულებას. დოკუმენტის ხუთიდან თითოეულ გვერდს აქვს თავისი კონკრეტული დატვირთვა, სადაც ვერ იპოვით ლოზუნგური ტიპის ფრაზებზე დაკარგულ სივრცეს, რაც ასეთი დოკუმენტებისთვის დამახასიათებელი სტანდარტული ატრიბუტია. აკადემიისა და საჯარო მართვის სექტორის წარმომადგენლებისგან შეზავებულმა გუნდმა კონცეფციის საფუძვლად პროგრამაში გაწერილი მიმართულებები, პრიორიტეტები გამოიყენა და მათზე დაყრდნობით გაწერა ის არსებული და სამომავლო საჭიროებები, რაც ქვეყნის პერსპექტივიდან დაინახა. ამის კონკრეტული მაგალითია დოკუმენტის პრეამბულაში გაკეთებული ანალიზი – „...უკანასკნელ წლებში მიღწეული სტაბილიზაცია, ქვეყნის სატრანზიტო ფუნქციის აღდგენა, სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების უახლესი პერსპექტივა, უცილობლად განაპირობებს იმიგრაციული ნაკადების ზრდას. შექმნილ ვითარებაში მოცემული ნაკადების მასშტაბურობა, მიგრანტთა კატეგორიების მრავალფეროვნება მოითხოვს ქვეყნის დემოგრაფიული განვითარებისადმი ახლებურ მიდგომას და ამ პროცესის სახელმწიფოებრივ მართვას ...~, რაც სტრატეგიული კუთხით რეალურად დანახული, გაანალიზებული და გაწერილი იქნა მხოლოდ 17 წლის შემდეგ 2016-2020 წლების მიგრაციის მესამე სტრატეგიაში. როგორც ითქვა, კონცეფცია მომცროტანიანი, რამდენიმე გვერდისგან შემ- დგარი დოკუმენტია, რომელიც ხუთ თემატურ მიმართულებას აერთიანებს. აქედან ჩვენთვის საინტერესო სამია, რადგან ისინი საერთაშორისო მიგრა- ციას ეხება. დოკუმენტზე მსჯელობისას არაერთხელ გაივლო პარალელი მასსა და 2013 წლის სტრატეგიას შორის, რასაც მოგვიანებითაც დავუბრუნ- 126

თავი II: ქართული მოდელი დებით. ამავე კონტექსტში ისიც მრავალჯერ ითქვა, რომ კონცეფცია თავისი დროისათვის დამახასიათებელი გამოწვევების მიღმა ბევრ ისეთ საკითხსაც ეხება, რომელიც მხოლოდ შორეულ მომავალში შეიძენს აქტუალობას. ამიტო- მაც, ქვემოთ მოყვანილია 1997 და 2015390 წლების ორი სტრატეგიული დო- კუმენტის შედარებითი ანალიზი. ახლანდელი სტრატეგიიდან აღებულია ის თემები, რომლებიც შინაარსობრივად ან მხოლოდ უახლეს მიმდინარეობებს ასახავს, ან ძველია, მაგრამ მისი თანამედროვე ფორმულირება სრულად ემთ- ხვევა კონცეფციის ვერსიას. 2016-2020 წლების სტრატეგია, რომელიც კონცეფციის მსგავსად ე.წ. ჰიბრი- დულმა – საჯარო ინსტიტუტების, მკვლევარების, საერთაშორისო და არასამ- თავრობო ორგანიზაციების წარმომადგენლებისგან შემდგარმა ჯგუფმა შექმნა, რვა მიზანს მოიცავს. სწორედ ამ მიზნების ქვეშ საგანგებოდ დავაჯგუფეთ 1997 წლის კონცეფციის ამოცანები, რაც საშუალებას მოგვცემს, კონკრეტულად და- ვინახოთ ორ დოკუმენტს (ან, უფრო სწორად, სხვადასხვა დროს) შორის კავშირი და მივიღოთ პასუხი კითხვაზე, თუ რამდენად საგრძნობლად წაიწევდა ქვეყანა წინ, თუ კონცეფციას შეუფერხებლად შეასხამდა ხორცს. ლეგალური მიგრაციის ხელშეწყობა: – იმიგრაციული კვოტის დადგენა, მისი განსაზღვრის წესის შემუშავება და ყოველწლიური კვოტის დაცვის კონტროლი; – იმიგრაციის პროცესების აღრიცხვის, რეგულირებისა და კონტროლის სის- ტემის ჩამოყალიბება და დანერგვა; – მიგრანტთა კატეგორიებისათვის სტატუსის განსაზღვრა, მათი დროებითი ან მუდმივი განსახლებისა და ადაპტაციის შექმნა; – შ რომითი მიგრაციული პროცესების მართვის სახელმწიფო სისტემის შექმ- ნა და მისი ფუნქციონირების მექანიზმის განსაზღვრა; – შ რომითი მიგრაციის მოწესრიგების მიზნით, საკანონმდებლო ბაზის შექმნა და შესაბამის საერთაშორისო ხელშეკრულებებთან შეერთება.391 390 ე.ი. 2016-2020 წწ. სტრატეგია. 391 კანონი შრომითი მიგრაციის შესახებ მიღებული იქნა მხოლოდ 2015 წელს. 127

თავი II: ქართული მოდელი არალეგალურ მიგრაციასთან ბრძოლა: – სახელმწიფოთაშორისი ორმხრივი ან მრავალმხრივი ხელშეკრულებების საფუძველზე მიგრაციული პროცესების მართვა, განსაკუთრებით უკანონო მიგრაციის აღკვეთა;392 – უ კანონო მიგრაციის აღმკვეთი ღონისძიებების განხორციელება, ამ მიზნით საერთაშორისო ორგანიზაციებთან თანამშრომლობის გაღრმავება და სა- ხელმწიფოთაშორისი და უწყებათაშორისი ხელშეკრულებების გაფორმება; თავშესაფრის სისტემის განვითარება: – ლ ტოლვილთა და თავშესაფრის მაძიებელთა იძულებით დაბრუნების დაუშ- ვებლობა იმ ქვეყნებში, საიდანაც ისინი ჩამოვიდნენ, თუ ეს საფრთხეს უქ- მნის მათ სიცოცხლეს ან თავისუფლებას, გარდა იმ შემთხვევებისა, რომ- ლებსაც ითვალისწინებს საქართველოში მოქმედი კანონმდებლობა; – საერთაშორისო სამართლის ნორმებისა და საქართველოს ინტერესების შე- საბამისი ლტოლვილთა კანონის მიღება. იმიგრანტთა ინტეგრაციის და დაბრუნებულ მიგრანტთა რეინტეგრა- ციის ხელშეწყობა: – მიგრანტის საყოველთაოდ აღიარებულ უფლებათა დაცვა რასის, რელი- გიის, ეროვნების, მოქალაქეობის, სოციალური წარმოშობის, პოლიტიკური მრწამსის, ენის, სქესისა და ასაკის მიუხედავად; – საკანონმდებლო ბაზის სრულყოფა-ჩამოყალიბება და შესაბამისი სახელმწი- ფო სტრუქტურების შექმნა, რომლებიც უზრუნველყოფენ მიგრანტთა სამარ- თლებრივი და სოციალური უფლებების დაცვას საყოველთაოდ აღიარებული საერთაშორისო სამართლის ნორმების, საქართველოს კონსტიტუციისა და საქართველოში მოქმედი სხვა ნორმატიული აქტების საფუძველზე; – დროებით მიგრანტთა უკუმიგრაციის ხელშემწყობი პირობების შექმნა მათი დასაქმებისა და რეინტეგრაციის სათანადო პროგრამების საფუძველზე; 392 დღეს ამ დოკუმენტებს ძირითადად რეადმისიის ხელშეკრულებების სახელით ვიცნობთ. 128

თავი II: ქართული მოდელი – აფხაზეთიდან და ცხინვალის რეგიონიდან საქართველოს გარეთ ლტოლვილის სტატუსის მქონე პირთა და დროებით მიგრანტთა უკუმიგრაციის ხელშეწყობა და ამ პროცესში UNHCR-ისა და სხვა საერთაშორისო ორგანიზაციების ჩართვა; – ი მიგრანტებისთვის393 და რეპატრიანტებისთვის ადაპტაცია-ინტეგრაციის პროგრამების შექმნა. მიგრაცია და განვითარება:394 – მიგრაციული პროცესების მართვისა და კონტროლის გზით საქართველოს განსახლების ინფრასტრუქტურის, დემოგრაფიული განვითარებისა და შრომის ბაზრის ინტერესების დაცვა; – ი მიგრაციული კვოტის განსაზღვრისას უპირატესობის მინიჭება მიგრანტ- თათვის, რომელთა იმიგრაციაც მიესადაგება ქვეყნის დემოგრაფიული, ეთ- ნო-ფსიქიკური და სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების ინტერესებს; – დ ემოგრაფიული განვითარების უზრუნველყოფა მიგრაციული ნაკადების რეგუ- ლირების გზით, ქვეყნისა და მისი რეგიონების განსახლების ინფრასტრუქტური- სა და სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების ინტერესების გათვალისწინებით; – მიგრაციული პროცესების რეგულირებისთვის სახელმწიფო და რეგიონული პროგრამების შემუშავება და განხორციელება; – მიგრაციული პროცესების მართვისას ტურიზმისა და ტრანზიტული მიგრა- ციის განვითარების განსაკუთრებული ხელშეწყობა; – ტ რანზიტული და ტურისტული ნაკადების მიღების ხელშეწყობის მიზნით, საკომუნიკაციო ქსელისა და შესაბამისი ინფრასტრუქტურის განვითარება; – იმიგრაციული კონტროლის გამარტივება ტრანზიტული და ტურისტული ნაკადებისთვის და იმ პირთათვის, რომელთა საქართველოში საქმიანო- ბაც განსაკუთრებულად უწყობს ხელს ქვეყნის სოციალურ-ეკონომიკურ და კულტურულ განვითარებას; 393 იმიგრანტთა ინტეგრაციაზე სერიოზული ფიქრი მხოლოდ 2014 წლიდან დაიწყო. 394 უშუალოდ ეს მიმართულება ქვეყნის პოლიტიკის ნაწილი 2015 წლიდან გახდა და უკავშირდება ახალი სტრატეგიის მიღებას. 129

თავი II: ქართული მოდელი – ქ ვეყნის შრომის ბაზრის დაცვის მიზნით საკანონმდებლო ბაზის შექმნა და შრომითი მიგრაციის რეგულირება; – ს აქართველოს მოქალაქეთა ქვეყნის გარეთ შრომითი მოწყობის ორგანიზე- ბა და ხელშეწყობა;395 – დ როებით მიგრანტთა სოციალურ-სამართლებრივი უფლებების დაცვის მიზ- ნით მიმღებ ქვეყნებთან სახელმწიფოთაშორისი ხელშეკრულებების გაფორმე- ბა; – დროებით მიგრანტთა უფლებებისა და ინტერესების დაცვის მიზნით საკა- ნონმდებლო ბაზის სრულყოფა. საზღვარგარეთ საქართველოს დიპლომა- ტიურ წარმომადგენლობებში მიგრაციის ატაშეს ინსტიტუტის შემოღება;396 – ემიგრანტებთან, დროებით მიგრანტებთან, ქართულ სათვისტომოსთან, დიასპორასთან და სხვა გაერთიანებებთან მჭიდრო ურთიერთობის დამყა- რება და მათი თვითმყოფადობის შენარჩუნება; – ე მიგრაციაში მყოფ საქართველოს მოქალაქეთა სახელმწიფოს წინაშე პასუ- ხისმგებლობის განსაზღვრა და მათი უფლებების რეალიზება; – ს აქართველოს აღმშენებლობის პროცესში ემიგრანტების, ქართული სათ- ვისტომოებისა და დიასპორის მონაწილეობის უზრუნველყოფა.397 მიგრაციის მართვის გაუმჯობესება: – მ იგრაციული პროცესების რეგულირებით ქვეყნის საშინაო და საგარეო ინ- ტერესების დაცვა; 395 საზღვარგარეთ დროებითი შრომითი (ე.ი. ცირკულარული) მიგრაციის პირველი საცდელი პროექტი (2010-2011 წწ. დაიწყო მოლაპარაკებები) განხორციელდა 17 წლის შემდეგ (2013-2016 წწ.), ხოლო ამოქმედდა 2018 წლიდან. იხ.: მსსკ-ს სამდივნო- GIZ, ცირკულარული მიგრაციის სქემის სახელმძღვანელო (ევროკავშირის პროექტის – ევროკავშირის პარტნიორობა მობილურობისთვის განვითარების პოტენციალის გაძლიერება საქართველოში მიზნობრივი ცირკულარული მიგრაციისა და დიასპორის მობილიზაციის გზით). https://tinyurl.com/yagjgv5w ნანახია: 12.1.2019 წ. 396 მიგრაციის, შრომის, კომერციულ ატაშეებზე საუბარი მხოლოდ 2013 წლიდან განახლდა. 397 ე.ი. უნარების და გამოცდილების წარმოშობის ქვეყანაში გადმოტანა და ამგვარად მიგრაციის დადებითი ეფექტის განვითარების საქმეში გამოყენება. 130

თავი II: ქართული მოდელი – მ იგრაციული პროცესების პროგნოზირება, შესაბამისი პროგრამების შემუ- შავება და მათი განხორციელებისათვის მზადება;398 – მიგრაციული კონტროლის თანამედროვე სისტემისა და მონაცემთა ერთი- ანი საინფორმაციო ბანკის შექმნა;399 – მიგრაციული პროცესების მართვის ერთიანი სახელმწიფო სისტემის თანამედ- როვე ტექნიკური საშუალებებით აღჭურვა და შესაბამისი კადრების მომზადე- ბა; – მიგრაციის მართვის ერთიან სახელმწიფო სისტემაში აღმასრულებელი ხელისუფლების ცალკეული უწყებებისა და არასამთავრობო ორგანიზაცი- ების საქმიანობის კოორდინაცია;400 – მიგრაციის სფეროში სამთავრობო და არასამთავრობო ორგანიზაციების პროგრამათა კოორდინაცია;401 – იმიგრაციულ პროცესებთან დაკავშირებით მოქმედი კანონმდებლობის სრულყოფა და საქართველოს თანამედროვე მოთხოვნების შესაბამისი იმიგრაციის შესახებ კანონის მიღება. საზოგადოებრივი ცნობიერების ამაღლება: – მიგრაციის სფეროში საქართველოში მოქმედი ნორმატიული აქტების შესა- ხებ ინფორმაციის მომზადება და საზღვარგარეთ გავრცელება.402 398 ე.წ. რისკების ანალიზზე ქვეყანამ მუშაობა 2014-15 წლებში დაიწყო და 2016 წლისთვის ჩამოაყალიბა კონცეპტუალური ხედვა. 399 მიგრაციის მონაცემთა ერთიანი ანალიტიკური სისტემის შექმნაზე ფიქრი 2011 წლიდან დაიწყო, ხოლო სისტემა ამოქმედდა 2017-18 წლებში. 400 საერთაშორისო და არასამთავრობო ორგანიზაციებს 2013 წელს მიენიჭათ საკონსულტაციო სტატუსი მიგრაციის საკითხთა ახალ სამთავრობო კომისიაში. 401 მ იგრაციის სფეროში ე.წ. პროექტების საკოორდინაციო მატრიცა ამოქმედდა 2013 წელს. 402 ეს დღესაც განსაკუთრებით აქტუალური საკითხია. 131

თავი II: ქართული მოდელი საერთაშორისო თანამშრომლობის გაღრმავება: – მიგრაციის სფეროში საერთაშორისო თანამშრომლობის გაფართოება;403 – მიგრაციის სფეროში არსებულ საერთაშორისო დოკუმენტებთან საქართ- ველოს შეერთების მიზანშეწონილობის განსაზღვრა და შესაბამისი გადაწყ- ვეტილების მიღება. როგორც ვხედავთ, თავისი სიძველის მიუხედავად, კონცეფციას უპასუხოდ არ დაუტოვებია თანამედროვე სტრატეგიის არცერთი მიზანი. საგულისხმოა ისიც, რომ ამ მიზნების მიღწევა, დღევანდელის მსგავსად, იგეგმებოდა მართვის ერთი- ანი სისტემით, რაზეც არაერთხელ კეთდება აპელირება განხორციელების მექა- ნიზმების დახასიათებისას. დასანანია მხოლოდ ის, რომ ამდენად პროგრესული იდეები ხანგრძლივი დროით დაკონსერვდა და როდესაც მათი კვლავ გამოყენე- ბის შესაძლებლობა გაჩნდა, ისინი არავის გახსენებია, ვიდრე ახალი სისტემა არ შეიქმნა და დაიწყო საკითხების გადაწყვეტის ნოვატორული გზების ძიება. 2.1.2 დასკვნები მიგრაციის მართვის ქართული მოდელის ევოლუცია სამ ფაზად შეგვიძ- ლია დავყოთ. თითოეული მათგანი უკავშირდება კონკრეტულ სტრატეგიას, რომლის მიხედვითაც განისაზღვრა განვითარების პროცესი. ურთიერთის- გან განსხვავებული სტრატეგიების მიუხედავად, მართვის მექანიზმი სამივე ეტაპზე უცვლელი, კორპორაციული (კომისიის) მოდელისაა. თუკი დღეს უკვე ბევრი ქვეყანა ან საერთაშორისო ორგანიზაცია საუბრობს მართვის ასეთი სისტემის დანერგვაზე, 90-იან წლებში ის არა მარტო საქართველოსათვის, არამედ სხვა მრავალი ქვეყნისთვისაც ნოვაცია იყო. ზემოთ არაერთხელ გაესვა ხაზი იმ დასანან ფაქტს, რომ IOM-გაეროს მხარდაჭერით დაწყებული პროექტი დიდხანს ვერ გაგრძელდა, რამაც ხელი შეუშალა საწყისი დინამიკის შენარჩუნებას და რეფორმის მდგრად განვითარებას. თუმცა, ისიც აღინიშნა, რომ პროექტმა ბევრ საინტერესო წამოწყებას მისცა ბიძგი და, რაც მთავარია, საფუძველი ჩაუყარა მართ- ვის სისტემის ინსტიტუციონალიზაციას. ამ პერიოდში განხორციელებული საქმიანობა ჩვენთვის რამდენიმე კუთხით არის საინტერესო: ა) კორპო- 403 2 010 წლამდე საქართველო, შეიძლება ითქვას, რომ არცერთ საერთაშორისო პროცესში მოთამაშის სახით არ ყოფილა ჩართული. 132

თავი II: ქართული მოდელი რაციული მოწყობის მექანიზმის შესაძლებლობები სიტუაციაში, როდესაც სამოქმედო ბაზა საერთოდ არ არსებობს, ე.ი. კომისია, როგორც მთავარი აქტორი ყველა ეტაპზე; და ბ) სისტემის არსის და მიდგომების მდგრადობა დროსთან მიმართებით. ნულოვანი მზადყოფნის მდგომარეობაში, როდესაც ქვეყანას არამცთუ მიგ- რაციის მართვისათვის საჭირო შესაბამისი ინსტიტუტები არ გააჩნია, არამედ უბრალო ხედვაც არ აქვს ჩამოყალიბებული, კორპორაციული მექანიზმი ერთა- დერთი თუ არა, ერთ-ერთი ყველაზე მოსახერხებელი და ეფექტიანი იარაღია საქმის დაწყებისა და წარმოებისათვის. თუ წარმოვიდგენთ 90-იანი წლების საქართველოს, ქაოსითა და ყველაფერთან ერთად სახელმწიფოებრივი ინსტი- ტუტების სისუსტით, ძნელი მისახვედრი არ იქნება, რომ ერთ ან თუნდაც ორ სახელმწიფო უწყებას უკიდურესად გაუჭირდებოდა ასეთი საქმის წამოწყება და სხვა კოლეგა უწყებებთან ერთად კომპლექსურად მართვა. ამას ემატება დონო- რებთან და საექსპერტო გამოცდილების მქონე წრეებთან კოორდინირებული თანამშრომლობა. ამგვარ ვითარებაში კომისია ნამდვილად უალტერნატივო არჩევნად გვევლინება. და ეს არა მარტო 90-იანი წლების საქართველოს ეხება, არამედ ასეთი მოდელი თანამედროვე ვითარებაში ბევრ ისეთ ქვეყანასაც გა- მოადგება, სადაც მიგრაციის მართვა ახლა ხდება სახელმწიფოს პრიორიტეტი. ამგვარ ვითარებაში კომისიისთვის უფრო მისადაგებული გამოთქმა არა „ძალა ერთობაშია~, არამედ – „ძალა კომუნიკაციაშია~. საწყის ეტაპზე, როდესაც სა- ხელმწიფოში ესესაა იწყება მართვის ინსტიტუტების ჩამოყალიბება, მაქსიმა- ლურად აშკარად იჩენს თავს (ხშირ შემთხვევაში დაუსაბუთებელი) უწყებრივი „ეგოიზმი~, სადაც ყველას პირველობა სურს, ხოლო ერთობლივი ქმედება უბრა- ლოდ წარმოუდგენელია. ამგვარ გარემოში მნიშვნელოვანი როლის შესრულება შეუძლია საერთაშორისო პარტნიორს, რომელსაც, პირველ რიგში, გააჩნია საკ- მარისი ავტორიტეტი და სახსრები, რათა დაქსაქსული სტრუქტურები გააერთი- ანოს, ერთ თაღქვეშ მოაქციოს და ერთიანი ძალებით მიაღწიოს ორ შედეგს: ა) საერთო პოლიტიკის ჩარჩოში ინდივიდუალურად და პარალელურ რეჟიმში გა- ნავითაროს თითოეული ადგილობრივი მოთამაშე, ბ) საერთო ძალებით უზრუნ- ველყოს ცალკეული პროფილური დარგის განვითარება. თუმცა ერთზე მეტი საერთაშორისო აქტორის შემთხვევაში, მობილიზაციისა და კოორდინაციის საკითხი, პირველ რიგში, მათ შორის უნდა დარეგულირდეს, რადგან წინააღმ- დეგ შემთხვევაში ეს ძალზედ უარყოფით გავლენას იქონიებს ეროვნულ დონეზე. ასეთი საერთო თანაქმედების პირობებში, ადგილობრივი დონისათვის დასახუ- ლი ამოცანების განხორციელება პირდაპირ უნდა ასოცირდებოდეს საკუთარ განვითარებასთან და არა პარტნიორთან აღებული „ვალდებულების~ შესრულე- 133

თავი II: ქართული მოდელი ბასთან (ჩათვლასთან). საბოლოო ჯამში, ეროვნულმა სტრუქტურებმა სრულად უნდა აითვისონ მართვის მექანიზმები და უკვე საკუთარი ხედვით შექმნილი სტრატეგიის მიხედვით თავად წარმართონ სწორი კოორდინაცია როგორც ერ- თმანეთთან, ასევე პარტნიორებთან საერთაშორისო და გლობალურ დონეებზე. ამისკენ უნდა იყოს მიმართული პროგრამა და პარტნიორის ქმედებაც. 90-იან წლებში საკმაოდ კარგად განხორციელდა ამ სქემის პირველი ნაწილი, როდესაც გავლენიანი საერთაშორისო ორგანიზაციები შეთანხმდნენ ერთობლივ სამოქმე- დო გეგმაზე, რის საფუძველზეც საერთო პროგრამაში გააერთიანეს თავიანთი ძალები ადგილობრივ ინსტიტუტებთან ერთად. ამიტომაც ამ გუნდმა სრულიად მართებულად აუარა გვერდი მხოლოდ ერთი, განკერძოებული ინსტიტუტის გან- ვითარების ვარიანტს, და არჩევანი კომისიურ მოდელზე გააკეთა. მაგრამ სახს- რების უქონლობამ პროცესი შეანელა, რასაც ისედაც მყიფე სტრუქტურამ ვერ გაუძლო და თავისი თავდაპირველი მდგომარეობისკენ უკუსვლა დაიწყო. თავისთავად, ფინანსები ბევრს წყვეტს, თუმცა არა ყველაფერს. პროგრამის ფარგლებში შექმნილი კონცეფციის მიზნების 70%-ის განხორციელება დონო- რის დახმარების გარეშე, საკუთარი ძალებით და მონდომებით იყო შესაძლებე- ლი. ამის წინაპირობა კი, ისევ და ისევ კომისია იყო, რომელმაც შეკრა უწყებები, დაუსახა საერთო მიზანი და ერთმანეთთან დააკავშირა სხვადასხვა თემატური მიმართულება. საჭირო იყო მხოლოდ ამ ჩარჩოს შენარჩუნება და იმ საქმიანო- ბის კოორდინირებულად გაგრძელება, რასაც უწყებები ისედაც, ყოველდღიურ რეჟიმში აკეთებდნენ. როგორც ზემოთ აღინიშნა, ასეთი რეგრესის ერთ-ერთ მთავარ მიზეზად შეიძლება მივიჩნიოთ აშკარად გამოკვეთილი და მძიმეწონიანი მიზნის (მაგალითად, როგორიც ვიზალიბერალიზაციაა) არქონა. მიზნის გარეშე მიგრაციის მართვა გახდა ერთ-ერთი იმ უამრავ საშინაო დავალებათაგანი, რაც პროგრესულმა სამყარომ ჩამოყალიბების მდგომარეობაში მყოფ ახალ დემოკ- რატიას განუსაზღვრა. ამიტომ იგი, დიდი ალბათობით, რაიმე სხვა თემამ „ჩა- აჩოჩა~ გვერდზე და ისევ მეორეხარისხოვანთა შორის მოაქცია. კონცეფციის ვერგანხორციელების ერთ-ერთ მიზეზად სამოქმედო გეგმის არარსებობაც დასახელებულა, რაც ნაწილობრივ სიმართლეს შეესაბამება, თუმცა ამ ვერსიას მყარ არგუმენტად მაინც ვერ მივიჩნევთ. დიახ, სამოქ- მედო გეგმა მისი კლასიკური გაგებით კონცეფციას არ ჰქონია და ეს გასა- გებიცაა. პირობებში, როდესაც დოკუმენტი იქმნებოდა ინდიკატორებიანი, რისკების მაჩვენებელი და ზედმიწევნით ზუსტად გაწერილი ღონისძიებები- თა და აქტორებით, სამოქმედო გეგმის არარსებობა გაკვირვებას ნამდვილად არ იწვევს. თუმცა გეგმა მას, პრინციპში, არც ესაჭიროებოდა, რადგან სა- მოქმედო გეგმის როლს ანალოგიური დატვირთვის უფრო ძლიერი მექანიზმი 134

თავი II: ქართული მოდელი – პროგრამა ასრულებდა. ამ უკანასკნელს კი ყველა ის ატრიბუტი გააჩნდა, რომელიც ზემოთ მოვიხსენიეთ და ეფექტიანობის თვალსაზრისითაც ბევრად უფრო ძლიერი იყო, ვიდრე „უბრალო~ გეგმა. სხვა, საინტერესო მომენტია კომისიის იდეის მდგრადობა დროსთან მიმართებით. ამ შემთხვევაშიც ნოვატორულმა მოდელმა გაამართლა და თავისი დროითი გა- მოცდა წარმატებით ჩააბარა. 1996 წელს შექმნილი კომისიის 95%-იანი ანალოგი 14 წლის შემდეგ, 2010 წელს გაჩნდა. არ აქვს დიდი მნიშვნელობა, როგორ ჩამო- ყალიბდა ახალი კომისია – როგორც ძველის ასლი, თუ დამოუკიდებლად გაჩენი- ლი იდეის შედეგი. ფაქტი ისაა, რომ მოცემულ დროის მონაკვეთებზე მორგებული მოდელი სწორედ ეს აღმოჩნდა. ამასთან, ორივე პერიოდზე მორგება არავითარ შემთხვევაში არ უნდა დავუკავშიროთ მსგავს ვითარებებს, რადგან 1996 წლისგან განსხვავებით, 2010 წელს სახელმწიფოში უკვე მოქმედებდა ეფექტიანი, ეკონო- მიკურად ძლიერი და განვითარებული ინსტიტუტები. თუმცა შეგვიძლია უფრო შორსაც წავიდეთ და ვნახავთ, რომ მოდერნიზებულმა კომისიამ აბსოლუტურად ახალ, გაზრდილი დინამიკისა და წნეხის პირობებშიც გაამართლა, როდესაც ქვე- ყანა უვიზო მიმოსვლის უფლების მოპოვებაზე მუშაობდა (2013-2016 წწ.). ამგვარად, მრავალჯერადი ფილტრაციის მიუხედავად, კორპორაციულმა მო- დელმა თავდაპირველი თვისებები უცვლელად შეინარჩუნა და ეფექტიანობა დაამტკიცა ეროვნული დონისათვის. მაგრამ, თუკი ასეთი მოდელი ეროვნულ დონეზე მუშაობს, რატომ არ შეიძლება მისი გადასხვაფერება და სხვა, მაგა- ლითად, რეგიონულ ან გლობალურ დონეზე გამოყენება? დიდი ალბათობით, ეს ასეც მოხდება. ყოველ შემთხვევაში, GCM-ის ძირითადი მიზანიც ესაა. შეიძ- ლება კომისიის მოდელის 100%-ით რეპლიკაცია, როგორც ეს შესაძლოა ჩვენ წარმოგვედგინოს, ან გვინდოდეს, ვერ მოხდეს, მაგრამ დიდი წინსვლა იქნება, თუკი ასეთი რამ ტოტალურად განხორციელდება ეროვნულ დონეებზე, განსა- კუთრებით, მიგრანტთა წარმოშობის და ტრანზიტის ქვეყნებში. კარგად ორგა- ნიზებული ეროვნული სტრუქტურა ავტომატურად გამოიწვევს რეგიონულ დო- ნეზე საკუთარი ანალოგის ჩამოყალიბების აუცილებლობას, რათა გაადვილდეს კომუნიკაციის საშუალებები. რეგიონულ დონეზე ასეთი მიდგომის დანერგვა კი განაპირობებს გლობალური მიდგომების რეორგანიზაციას და საერთო სისტე- მაზე მორგებას თუ არა, მასთან წარმატებით მიერთებას. ქვემოთ განხილული მიგრაციის მართვის ეროვნული სისტემის მომდევნო ორი ფაზა უფრო ნათელ წარმოდგენას შეგვიქმნის კორპორაციული მოდელის დადებით მხარეებზე და ამავდროულად წარმოაჩენს თავსებადობას GCM-ისა და ე.წ. პოსტვიზალიბერალიზაციის პრიორიტეტებთან. 135

თავი II: ქართული მოდელი 2.2 საქართველო და ევროკავშირი – ახალი პერსპექტივები „მნიშვნელობა არ აქვს, რამდენად ნელა მიიწევ წინ, ან რამდენი შეცდომა დაგიშვია. შენ მაინც იმათზე ბევრად წინ იქნები, ვინც აღარ ცდილობს~404 2.2.1 სიტუაციის მიმოხილვა: როგორც ზემოთ აღინიშნა, საქართველოს მიგრაციის ისტორიაში ახალი ეპოქა 1990–იანი წლების დასასრულს იღებს სათავეს. საბჭოთა კავშირისა და, მასთან ერთად, „რკინის ფარდის~405 მოშლის შემდგომ გაიზარდა იმ ქვეყ- ნების რიცხვი, რომლებისკენაც, ეკონომიკური კეთილდღეობის გაუმჯობე- სების მიზნით, გეზი აიღეს ქართველმა მიგრანტებმა. დამოუკიდებლობის მოპოვებიდან ორი ათწლეულის შემდეგ კი საქართველო მიგრანტთა წარმო- შობის ქვეყნიდან სატრანზიტო და დანიშნულების ქვეყნად გადაიქცა, რამაც მიგრაციული პროცესების ეფექტიანი მართვის გადაუდებელი საჭიროება წარმოშვა. დამოუკიდებლობის აღდგენის შემდეგ საქართველოში ჩამოყა- ლიბდა მიგრაციის მართვისათვის აუცილებელი ინსტიტუტები და შემუშავდა შესაბამისი საკანონმდებლო ბაზა. ქვემოთ ქრონოლოგიური თანმიმდევრო- ბით აღწერილია ის ძირითადი მოვლენები, რაც წარმოაჩენს თანამედროვე ეროვნული სისტემის გენეზისის განმაპირობებელ გარემოებებს და იძლევა განვითარების საერთო სურათს. ეს მასალა, თუმცა უფრო გაშლილი სახით, გამოყენებულია შემაჯამებელ ნაწილში მართვის სისტემის და მის მიერ წარ- მოებული პროდუქტების დეტალური დახასიათებისას. სტრატეგიულ დონეზე მიგრაციული პროცესების მართვის მოსაწესრიგებ- ლად პირველ კონკრეტულ ნაბიჯებსა და მათ შემაფერხებელ მიზეზებზე უკვე ვისაუბრეთ. ახალი ბიძგი ამ მიმართულებას საქართველო–ევროკავშირის ურთიერთობების მომდევნო ეტაპზე გადასვლამ მისცა, რასაც წინ უძღოდა ხანგრძლივი და გამოწვევებით აღსავსე ორმხრივი თანამშრომლობა ქვეყნის- თვის სასიცოცხლო მიმართულებებით. 404 ტონი რობინსი – ამერიკელი მწერალი, მეწარმე და ქველმოქმედი. 405 ე.წ. ცივი ომის პერიოდში ასე აღნიშნავდნენ იმ პოლიტიკურ, სამხედრო და იდეოლოგიურ ბარიერს, რომელიც II მსოფლიო ომის შემდეგ აღმართა საბჭოთა კავშირმა, რათა დასავლეთის არაკომუნისტური ქვეყნებისგან იზოლაციაში მოექცია აღმოსავლეთ და ცენტრალური ევროპის მოკავშირე სახელმწიფოები. „რკინის ფარდა~ ტერმინად XIX საუკუნიდან იხმარება, თუმცა ისტორიული მნიშვნელობა მას შესძინა ბრიტანეთის პრემიერ-მინისტრმა (1940–45 წწ. 1951–55 წწ.) უინსტონ ლიონარდ-სპენსერ ჩერჩილმა (1874-1965 წწ.) ცივი ომის შესახებ 1946 წლის 5 მარტს აშშ-ს ქალაქ ფულტონში გაკეთებულ საჯარო მიმართვაში. 136

თავი II: ქართული მოდელი საქართველო-ევროკავშირის ურთიერთობა406 1992 წლიდან407 იწყება. პირველი ოფიციალური შეთანხმება, რომელიც ევროკავშირთან გაფორმდა და 2016 წლამდე არეგულირებდა თანამშრომლობის პრიორიტეტულ მიმართულებებს, იყო 1996 წლის შეთანხმება პარტნიორობისა და თანამშრომლობის შესახებ.408იგი მოიცავდა მრავალ სფეროს, სადაც მხარეები იღებდნენ ერთობლივი მუშაობის ვალდებულებას გარკვეული პოლიტიკური, ეკონომიკური და სოციალური მიზნების მისაღწევად. მიუხედავად იმისა, რომ ხსენებული შეთანხმება ითვლება იმ ქვაკუთხედად, რომელზეც აშენდა საქართველო-ევროკავშირის ურთიერთობები, მასში მიგრაციის მართვის მხოლოდ ერთი მცირე, თუმცა იმ დროისათვის მეტად მნიშვნელოვანი ასპექტია განხილული. დოკუმენტის 75-ე მუხლი მთლიანად ეხება ორმხრივი მიმართულებით არალეგალური მიგრაციის პრევენციას და რეადმისიის პირობებს/საფუძვლებს აყალიბებს. არაა გამორიცხული, რომ შეთანხმება მიგრაციის მართვის მიმართულე- ბით განგებ ამახვილებს ყურადღებას მხოლოდ ევროკავშირისთვის პო- ტენციური რისკის მქონე ვიწრო ფაქტორზე. შესაძლოა, ორგანიზაციას, რომელსაც კარგად ესმოდა მიგრაციის მართვის (თავისი დროისათვის და- მახასიათებელი) საჭიროებები, იმედი ჰქონდა, რომ არალეგალური მიგრა- ციის პრევენციის პოლიტიკა, რაზეც იგი 75-ე მუხლში შეუთანხმდა საქარ- თველოს, გახდებოდა იმ მართვის დიდი სისტემის სრულფასოვანი ნაწილი, რის ჩამოყალიბებასაც საქართველო-IOM და გაერო ერთობლივად ცდი- ლობდნენ ამ პერიოდში. მართვის ერთიანი სისტემის განვითარების და- ფინანსება/ხელშეწყობა არ გამხდარა ორგანიზაციის პრიორიტეტი. ამას, სავარაუდოდ, არც ქართული მხარე მოითხოვდა, რომელიც, ერთი მხრივ, ესესაა ერკვეოდა მენეჯმენტის პრინციპებში, მეორე მხრივ კი, გაეროს გა- რანტირებული დაფინანსების მქონე, ნაკლებად იზრუნებდა იმ დროისათ- ვის ასეთი „მეორეხარისხოვანი~ დისციპლინისათვის დამატებითი სახსრე- ბის მოძიებაზე. 406 წ ინამდებარე ნაწილში გამოყენებულია საქართველოს საგარეო საქმეთა სამინისტროს ვებგვერდზე გამოქვეყნებული საინფორმაციო მასალები. www.mfa.gov.ge ნანახია: 11.1.2019 წ. 407 როდესაც ევროგაერთიანებამ საქართველო დამოუკიდებელ სახელმწიფოდ ცნო. 408 P artnership and Cooperation Agreement between the European Communities and their Member States, of the one part, and Georgia (Luxemburg, 22.4.1996) https://tinyurl.com/ y97plxy2 ან Partnership and Cooperation Agreement (PCA) ძალაში შევიდა 1999 წელს. https://goo.gl/aas72h ნანახია: 11.1.2019 წ. 137

თავი II: ქართული მოდელი სოლიდური შუალედის შემდეგ, 2003 წელს, შემუშავდა ევროპის სამეზობლო პოლიტიკა (ENP),409 რომელიც მიზნად ისახავდა ევროკავშირისა და მისი მე- ზობელი ქვეყნების პოლიტიკური, ეკონომიკური და კულტურული ურთიერ- თდაახლოების მხარდაჭერას. სამეზობლო პოლიტიკა საქართველოზე  გავ- რცელდა 2004 წლიდან,410 ხოლო 2006 წლის 14 ნოემბერს ქვეყანამ მიიღო ევროპის სამეზობლო პოლიტიკის საქართველო-ევროკავშირის სამოქმედო გეგმა (ENP AP),411რომელიც ასახავს თანამშრომლობის სტრატეგიულ მიზნებ- სა და პრიორიტეტებს, მათ შორის, სამართლის, თავისუფლებისა და უსაფრ- თხოების საკითხებში. გეგმა მოიცავს სექტორულ მიდგომებზე დაფუძნებულ სოლიდურ სათანამშრომლო პლატფორმას მიგრაციის სფეროში.412 ამ დროისათვის IOM-გაეროს პროექტი უკვე დამთავრებული და, ფაქტობრი- ვად, დავიწყებას იყო მიცემული. მაგრამ მის მიერ ცალკეული მიმართულე- ბებით დაწყებული რეფორმები, მართალია, ძალზედ ნელა, მაგრამ მაინც წინ მიიწევდა. შესაძლოა ამ ფაქტორმაც იმოქმედა იმაზე, რომ ENP-ის სამოქმე- დო გეგმაში არალეგალურ მიგრაციასთან ბრძოლის გვერდით გაჩნდა ისეთი ნაცნობი ამოცანები, როგორებიცაა: დაბრუნებულ მიგრანტთა ინტეგრაცია; მიგრაციული ნაკადების მართვის აღმრიცხავი ელექტრონული ბაზის გან- ვითარება; უწყებათაშორისი თანამშრომლობის გაძლიერება; მიგრაციის და თავშესაფრის საკითხებში ეროვნული სამოქმედო გეგმის შემუშავება და ა.შ. ამრიგად, ახალი გარემოს პირობებში, ქვეყნის უფრო „შეძლებული~ ახალი პარ- ტნიორი კვლავ შეუდგა საქმიანობას, რომელიც ერთ დროს წარმატებით წამოიწ- ყო, მაგრამ მალევე შეწყვიტა ისე, რომ ჩანაფიქრის ბოლომდე მიყვანა ვერ მო- ახერხა. თუმცა, ამ შემთხვევაში ევროკავშირის და საქართველოს მხარეზე იყო რადიკალურად შეცვლილი ვითარება როგორც ქვეყნის შიგნით, ასევე მის მიღმა. მოგვიანებით, 2009 წლის 7 მაისს, პრაღაში გამართულ სამიტზე ხელი მოეწერა ერთობლივ დეკლარაციას – ევროკავშირის აღმოსავლეთ პარტნიორობის 409 ENP-EU Neighborhood Policy – ევროკავშირის სამეზობლო პოლიტიკის არეალში გაწევრიანებულია ევროკავშირის სამხრეთ და აღმოსავლეთ საზღვრების 16 სახელმწიფო. https://goo.gl/jTRUvz ნანახია: 11.1.2019 წ. 410 2 004 წლის 14 ივნისს ევროკავშირის (მინისტრთა) საბჭომ მიიღო გადაწყვეტილება აზერბაიჯანის, საქართველოსა და სომხეთის ევროპის სამეზობლო პოლიტიკაში ჩართვაზე. ამის შემდეგ საქართველო-ევროკავშირის ურთიერთობები ახალ ფაზაში შევიდა და კიდევ უფრო ინტენსიური გახდა. http://goo.gl/57Lhoq ნანახია: 11.1.2019 წ. 411 ENP AP-European Neighborhood Policy Action Plan. http://goo.gl/aJCdb6 ნანახია: 11.1.2019 წ. 412 იხ.: ქვემოთ საქართველო-ევროკავშირის ასოცირების შეთანხმება. 138

თავი II: ქართული მოდელი ინიციატივაზე (EaP),413 რომელიც ითვალისწინებს თანამშრომლობის ორმხრივ და მრავალმხრივ ფორმატებს. აქედან მრავალმხრივი ფორმატის ერთ-ერთი მიმართულება მოიცავს მიგრაციასთან დაკავშირებულ საკითხებს და იძლევა საშუალებას, კიდევ უფრო გაღრმავდეს თანამშრომლობა ამ მიმართულებით.414 ინიციატივის მართვის სისტემა მარტივი და ერთმანეთთან მჭიდროდ შეკავში- რებული რგოლებისგან შედგება. მის სათავეშია EaP-ის სამიტები, სადაც მიიღე- ბა პოლიტიკური გადაწყვეტილებები. უმაღლესი დონის შეხვედრებისათვის ნი- ადაგს საგარეო საქმეთა მინისტერიალები ამზადებენ. მათთვის კი პოლიტიკური მართვის ორი მიმართულება – სექტორული მინისტერიალები და არაფორმალუ- რი საპარტნიორო დიალოგები ზრუნავენ. ქვედა დონეზე საქმე წარიმართება უფროსი თანამდებობის პირების დონეზე გამართულ შეხვედრებსა და ოთხი ძი- რითადი პლატფორმის ფარგლებში. მიგრაციას მე-4 პლატფორმა – მობილობა და ხალხთა შორის კონტაქტები – ფარავს. თავის მხრივ მასში გაერთიანებული 3 პანელიდან მიგრაციის სფეროს მოიცავს მე-3 მიგრაცია, მობილობა და საზღვ- რის ინტეგრირებული მართვა.415 მართვის სისტემის ხელახალი ჩამოყალიბების მცდელობის პროცესში თა- ნამშრომლობის ამგვარი პლატფორმა ქვეყნისათვის მრავალმხრივ საინ- ტერესო და გამოსადეგი აღმოჩნდა.416 მიგრაციის მართვაში ჩართული სტრუქტურები გასცდნენ საკუთარ ნაჭუჭს და უფრო ფართო რაკურსში 413 აღმოსავლეთ პარტნიორობა შეიქმნა შვედეთისა და პოლონეთის ინიციატივით და არის ევროპის სამეზობლო პოლიტიკის აღმოსავლეთის განზომილება. ამ ინიციატივის შესახებ პირველად 2009 წლის 7 მაისს პრაღაში, ევროპის აღმოსავლეთ სამეზობლოს სამიტზე გაცხადდა. ევროპის აღმოსავლეთ სამეზობლოში ევროკავშირის 27 წევრი სახელმწიფო, აზერბაიჯანი, ბელარუსი (ევროკავშირთან მისი ურთიერთობების განვითარებიდან გამომდინარე), მოლდოვა, საქართველო, სომხეთი და  უკრაინა მონაწილეობენ. https://tinyurl.com/ycj3ro24 ნანახია: 11.1.2019 წ. 414 საზღვრის ინტეგრირებული მართვა; კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლა; საჯარო ადმინისტრირების რეფორმა; სასამართლო სისტემის გაუმჯობესებული ფუნქციონირება; მიგრაცია და თავშესაფარი; საერთო უსაფრთხოებისა და თავდაცვის პოლიტიკა; გარემოსა და კლიმატის ცვლილება; ვაჭრობა და ვაჭრობის რეგულაციების სფეროებში თანამშრომლობა, დაკავშირებული ღრმა და ყოვლისმომცველი თავისუფალი ვაჭრობის შეთანხმებასთან; მცირე და საშუალო ბიზნესის პოლიტიკა; ტრანსპორტი; სოფლის მეურნეობა და განვითარება; კვლევა და ინოვაცია. 415 2018 წელს განახლებული სტრუქტურის მიხედვით. 416 2014-2020 წლებში EaP-ის ფარგლებში პარტნიორ ქვეყნებთან ევროკავშირის ფინანსური ურთიერთობის მექანიზმია ევროპის სამეზობლოს ინსტრუმენტი. უკანასკნელი 5 წლის მანძილზე ამ გზით პარტნიორებმა ევროკავშირისგან მიიღეს 2,8 მილიარდამდე ოდენობის დახმარება. პრიორიტეტული მიმართულებების განსახორციელებლად შემუშავდა ახალი მრავალწლიანი დახმარების მექანიზმები. ევროკომისიის და EEAS-ის მიერ შემუშავებუ- ლი უახლესი დოკუმენტი – EaP-ის 20 შედეგი 2020 წლისათვის (https://tinyurl.com/ybpmj4jt ნანახია: 11.1.2019 წ.) – განმარტავს იმ პრიორიტეტთა ნუსხას, რაც EaP-ის 2015 წლის (რი- გის) სამიტზე იქნა შეთანხმებული (https://tinyurl.com/yadtz5qs ნანახია: 11.1.2019 წ.). 139

თავი II: ქართული მოდელი დაინახეს საკითხი. გამოცდილების გაზიარებამ და ამოცანების შესრუ- ლების მონიტორინგმა კი ბევრად წინ წასწია დაგეგმვა-იმპლემენტაციის პროცედურები. წლიდან წლამდე, სულ უფრო მეტი ყურადღება ექცეოდა დეტალებს და პა- რალელურად ფართოვდებოდა სათანამშრომლო არეალიც. 2009 წელს ევ- როკავშირის 16-მა წევრმა სახელმწიფომ და საქართველომ ხელი მოაწერეს ერთობლივ დეკლარაციას – პარტნიორობა მობილობისთვის (MP).417 ეს ინი- ციატივა გულისხმობს ერთობლივ ბრძოლას არალეგალურ მიგრაციასთან, ლეგალური მიგრაციის ხელშეწყობას და თანამშრომლობას ისეთ საკითხებ- ზე, როგორიცაა: მიგრაციის მონიტორინგი, შრომითი მიგრაცია, რეადმისია, რეინტეგრაცია, დიასპორა, დოკუმენტების უსაფრთხოება, მიგრაციის ერთი- ანი საინფორმაციო ბაზა და პროფესიული კვალიფიკაციის აღიარება; ასევე ითვალისწინებს ევროკავშირის ქვეყნებში საქართველოს მოქალაქეთა ლეგა- ლურ დასაქმებას, მათ შორის, ე.წ. „ცირკულარული მიგრაციის~ საშუალებით. ეს სქემა იძლევა ევროკავშირის სახელმწიფოებში გარკვეულ ხანს ლეგალუ- რად დასაქმების, სწავლის, ტრენინგების გავლისა და შემდგომ საქართველო- ში დაბრუნების შესაძლებლობას; ინიციატივა გულისხმობს მჭიდრო თანამ- შრომლობას ქართული დიასპორის წარმომადგენლებთანაც. აქვე შეიძლება ისიც ითქვას, რომ დეკლარაციამ გარკვეული ბიძგი მისცა მიგრაციის მართ- ვის ეროვნული სისტემის ჩამოყალიბებას და ამავდროულად საკუთარი გარ- კვეული ხარვეზების გამო ხელიც კი შეუწყო ინდივიდუალური მიდგომების დახვეწასა და განვითარებას. ზემოხსენებული პროცესებიდან გამომდინარე, ასევე ქვეყანაში ერთიანი მიგრაციული პოლიტიკის შემუშავების მიზნით, 2010 წელს ევროკავშირის მოწონებით/რეკომენდაციით ჩამოყალიბდა418 საქართველოს მიგრაციის სა- კითხთა სამთავრობო კომისია.419 9420 სახელმწიფო უწყებისგან შემდგარი კომისია განისაზღვრა, როგორც მთავრობის სათათბირო ორგანო, რომელიც მსჯელობს და გადაწყვეტილებებს იღებს მიგრაციის მართვასთან დაკავში- რებულ აქტუალურ საკითხებზე. 417 Mobility Partnership. საქართველოსთვის ოფიციალურად გაიხსნა 2010 წელს. http://goo. gl/vaWF5P ნანახია: 11.1.2019 წ. 418 ს აქართველოს მთავრობის 2010 წლის 13 ოქტომბრის № 314 დადგენილება. იხ.: https:// goo.gl/Svs7az ნანახია: 11.1.2019 წ. 419 იხ.: https://goo.gl/MlIfD0 ნანახია: 11.1.2019 წ. 420 2010 წ. მდგომარეობით. 140

თავი II: ქართული მოდელი ხსენებული კომისიის ევროკავშირთან აქტიური თანამშრომლობის საფუძველზე, 2011 წლის 1 მარტიდან ძალაშია შეთანხმება ევროკავშირსა და საქართველოს შორის ვიზების გაცემის პროცედურის გამარტივების შესახებ (შემდგომში – ვიზაფასილიტაციის შეთანხმება)421და შეთანხმება უნებართვოდ მცხოვრებ პირთა რეადმისიის შესახებ (შემდგომში – რეადმისიის შეთანხმება).422 ვიზაფასილიტაციის შეთანხმება საქართველოს მოქალაქეთა გარკვეულ კატეგორიებს უმარტივებს ევროკავშირის წევრი სახელმწიფოების ვიზის მიღებას, ამცირებს ან აუქმებს მის საფასურს და აწესებს უვიზო მიმოსვლას დიპლომატებისათვის;423 რეადმისიის ხელშეკრულება კი მკაფიოდ განსაზღვრავს პროცედურებს, რომელთა დაცვითაც უნდა მოხდეს ამა თუ იმ ქვეყნის ტერიტორიაზე უკანონოდ მცხოვრებ პირთა რეადმისია სამშობლო- ში. იგი ეფუძნება ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაც- ვის ევროპულ კონვენციაში ასახულ პრინციპებს. მისი ფესვები კი პირდაპირ უკავშირდება 1996 წელს გაფორმებულ პარტნიორობის და თანამშრომლო- ბის შესახებ შეთანხმების 75-ე მუხლს. საქართველო-ევროკავშირის მოლაპარაკებები ასოცირების შეთანხმებაზე ოფიციალურად 2010 წლის ივლისში დაიწყო (ხოლო ღრმა და ყოვლისმომცველი თავისუფალი ვაჭრობის სივრცეზე – 2011 წლის დეკემბერში). 2013 წელს 421 A greement between the European Union and Georgia on the facilitation of the issuance of visas.   ხელი მოეწერა 2010 წლის 17 ივნისს. https://goo.gl/rrfbAH ასევე http://goo.gl/ FDYvCw ნანახია: 11.1.2019 წ. 422 A greement between the European Union and Georgia on the readmission of persons residing without authorization. ხელი მოეწერა 2010 წლის 22 ნოემბერს. https://goo.gl/GnMCRG ასევე http://goo.gl/9MES01 ნანახია: 11.1.2019 წ. 423 შეთანხმების მიხედვით: სავიზო განაცხადის განხილვასთან დაკავშირებული მოსაკრებელი საქართველოს ყველა მოქალაქისათვის მცირდება 60-დან 35 ევრომდე. ევროპის კავშირის ტერიტორიაზე მარტივდება ხელშეკრულების მონაწილე სახელმწიფოთა ვიზების მიღების პროცედურა 22 კატეგორიის პირთათვის. მათ შორის, 12 კატეგორია სავიზო განაცხადის განხილვასთან დაკავშირებული მოსაკრებლისაგან თავისუფლდება; 13 კატეგორიის პირთათვის ინდივიდუალურად განისაზღვრა ვიზის მისაღებად წარსადგენი დოკუმენტების სახე; 11 კატეგორიის პირთათვის გათვალისწინებულია 1-წლიანი მრავალჯერადი ვიზის გაცემა, თუ მათ წინა წელს ერთი ვიზა მაინც აქვთ მიღებული და ეს ვიზა გამოიყენეს ადგილსამყოფელი სახელმწიფოს შესვლისა და ყოფნის წესების კანონმდებლობის შესაბამისად. ამის შემდეგ აღნიშნულ პირებს 2-დან 5 წლამდე მრავალჯერადი ვიზის მიღების უფლება ექნებათ. გარკვეული კატეგორიის პირებზე პირდაპირ შეიძლება მრავალჯერადი ვიზის გაცემა 5 წლამდე მოქმედების ვადით. ვიზის გაცემაზე გადაწყვეტილება მიიღება შესაბამისი სავიზო განაცხადისა და საჭირო დოკუმენტაციის მიღებიდან 10 კალენდარული დღის განმავლობაში. ეს ვადა ცალკეულ შემთხვევებში შეიძლება გახანგრძლივდეს 30, ან შემცირდეს 2 კალენდარულ დღემდე. საქართველოს დიპლომატიური პასპორტების მფლობელთათვის შეთანხმება აწესებს 90 დღემდე უვიზო მიმოსვლას მონაწილე სახელმწიფოებში. 141

თავი II: ქართული მოდელი ვილნიუსის სამიტზე პარაფირებულ424 იქნა საქართველო-ევროკავშირის ასოცირების შესახებ შეთანხმება,425რომელსაც 2014 წლის 27 ივნისს მოეწე- რა ხელი. 2016 წლისათვის კი დასრულდა მისი რატიფიცირება, ერთი მხრივ, საქართველოს, ხოლო, მეორე მხრივ, ევროკავშირის 28 წევრი ქვეყნის პარ- ლამენტის მიერ. დოკუმენტი ორ მხარეს შორის თანამშრომლობის მთავარი ჩარჩოხელშეკრულებაა,426 რომელმაც ჩაანაცვლა 1996 წლის შეთანხმება პარტნიორობისა და თანამშრომლობის შესახებ და რომელიც ქმნის საქართ- ველო-ევროკავშირის თანამშრომლობის ახალ სამართლებრივ ჩარჩოს. ასოცირების შესახებ შეთანხმება შეიცავს პოლიტიკურ კომპონენტებსაც, როგორიცაა: პოლიტიკური დიალოგი; რეფორმები დემოკრატიული ინსტიტუტების გასაძლიერებლად; კანონის უზენაესობა; სასამართლოს დამოუკიდებლობა; ადამიანის უფლებათა პატივისცემა; კონფლიქტის მშვიდობიანი მოგვარება და თანამშრომლობა მართლმსაჯულების, თავისუფლებისა და უსაფრთხოების საკითხებში. შეთანხმება მოიცავს ენერგეტიკის, საბაჟო და სერვისების სფეროებსაც, ვაჭრობის განვითარებასა და დაცვას, სარეგულაციო დისციპლინის დამკვიდრებას, კონკურენციის რეგულირებასა და გამჭვირვალობას, საქონლის ხარისხისა და სანიტარული თუ ფიტოსანიტარული ნორმებისა და რეგულაციების განსაზღვრას, სასოფლო-სამეურნეო და საწარმოო პროდუქციის ექსპორტსა და მის ხელშეწყობას, ინტელექტუალური საკუთრების დაცვას და საქართველოს კანონმდებლობის მორგებას ევროკავშირის სამართალზე. შეთანხმება ითვალისწინებს ევროკავშირის მხრიდან ქართველი სტუდენტების მნიშვნელოვან დახმარებასაც საგანმანათლებლო პროგრამების დაფინანსების თვალსაზრისით. შეთანხმება არ არის ევროკავშირში გაწევრიანების აუცილებელი წინაპირო- ბა, თუმცა ევროკავშირსა და მის კანონმდებლობასთან (acquis) დაახლოების 424 საერთაშორისო ხელშეკრულების ან მისი ცალკეული მუხლის წინასწარი დამოწმება ხელშემკვრელი მხარეების რწმუნებულთა მიერ, თავიანთი ინიციალებით. პარაფირების დანიშნულებაა, დაფიქსირდეს, რომ საერთაშორისო ხელშეკრულების ტექსტი საბოლოოდ შეთანხმებულია, თუმცა პარაფირება არ ნიშნავს ხელის მოწერას და ვერ ცვლის მას. 425 ასოცირების შესახებ შეთანხმება, ერთი მხრივ, ევროკავშირსა და ევროპის ატომური ენერგიის გაერთიანებას და მათ წევრ სახელმწიფოებს და, მეორე მხრივ, საქართველოს შორის http://goo.gl/ZK5jUi ნანახია: 11.1.2019 წ. 426 ორ მხარეს შორის ხელშეკრულება, რომელიც აღიარებს, რომ მხარეებს არ მიუღწევიათ საბოლოო შეთანხმებისათვის შესაძლო ურთიერთობების შესახებ, თუმცა შეთანხმდნენ იმდენ საკითხზე, რომ საშუალება ეძლევათ, განავითარონ ურთიერთობები და სამომავლოდ შეთანხმებას მიაღწიონ დარჩენილ დეტალებზეც. 142

თავი II: ქართული მოდელი იმდენად მაღალ დონეს გულისხმობს, რომ მისი ეფექტიანი განხორციელე- ბის შემთხვევაში, ფაქტობრივად, შეუქცევადი გახდება საქართველოს ევრო- პეიზაცია. შეთანხმება ვრცელდება, ერთი მხრივ, ევროკავშირის და, მეორე მხრივ, საქართველოს მთელ ტერიტორიაზე, საერთაშორისოდ აღიარებული საზღვრების ფარგლებში, რაც გულისხმობს, რომ აფხაზეთისა და ცხინვალის რეგიონებთან მიმართებით შეთანხმება გავრცელდება ოკუპირებულ ტერი- ტორიებზე საქართველოს იურისდიქციის აღდგენის შემდგომ. იგი მოიცავს: თანამშრომლობის პრინციპებს ევროკავშირთან ღრმა და ყოვლისმომცველი თავისუფალი სავაჭრო სივრცის შესახებ შეთანხმებაზე (DCFTA)427 და სავიზო რეჟიმის ლიბერალიზაციის საკითხებს. საქართველოს ევროკავშირთან ინტეგრაციის მიმდინარე ფორმატში ვიზალიბერალიზაცია ერთ-ერთი უმთავრესი მიმართულებაა ასოცირების შეთანხმების პერსპექტივათა შორის, თავისუფალ სავაჭრო ურთიერთობებთან ერთად. 2012 წლის ივნისში ოფიციალურად დაიწყო საქართველო- ევროკავშირის დიალოგი უვიზო მიმოსვლის ანუ სავიზო რეჟიმის ლიბერალიზაციის შესახებ; 2013 წლის 25 თებერვალს კი საქართველოს გადაეცა სავიზო რეჟიმის ლიბერალიზაციის სამოქმედო გეგმა,428 ხოლო იმავე წლის მარტში მთავრობამ დაამტკიცა მიგრაციის 2013-2015 წლების სტრატეგია.429 ევროკავშირის მიერ შემუშავებული სავიზო რეჟიმის ლიბერალიზაციის სამოქ- მედო გეგმა მოიცავდა ოთხ ბლოკს,430რომლებიც, თავის მხრივ, შედგებოდა ორი (საკანონმდებლო და იმპლემენტაციის) ფაზისაგან. თითოეულის ფარგ- ლებში მიღწეულ პროგრესსა და ქვეყნის მზადყოფნას შემდგომი ნაბიჯები- სათვის განსაზღვრავდნენ ევროკავშირის საგანგებო შემფასებელი მისიები, რომლებიც შესაბამის ანგარიშებში431 იძლეოდნენ კონკრეტულ რეკომენდა- ციებს. საქართველოში ასეთი მისიების 22 ვიზიტი განხორციელდა და მომ- ზადდა 4 ანგარიში მიღწეული პროგრესის შესახებ. შედეგად, ქვეყანამ 2014 წელს სამოქმედო გეგმის პირველი ფაზა დახურა, 2015 წლის18 დეკემბერს 427 იხ.: https://tinyurl.com/y9r4svcz ნანახია: 11.1.2019 წ. 428 VLAP- Visa Liberalization Action Plan. https://goo.gl/02aKxR ნანახია: 11.1.2019 წ. 429 იხ.: მიგრაციის სტრატეგია, თავი 2. სტრატეგიის მიზანი და პრინციპები ქვეთავი 2.1 მიგრაციის სტრატეგიის მიზანი. https://goo.gl/gs5zUo ნანახია: 11.1.2019 წ. 430 ბლოკი 1: დოკუმენტების უსაფრთხოება, ბიომეტრიის ჩათვლით; ბლოკი 2: საზღვრის ინტეგრირებული მართვა, მიგრაციის მართვა და თავშესაფარი; ბლოკი 3: საზოგადოებრივი წესრიგი და უსაფრთხოება; ბლოკი 4: საგარეო ურთიერთობები და ადამიანის ძირითადი უფლებები. 431 იხ.: http://goo.gl/9ktdvy ასევე http://goo.gl/Bk0lng ნანახია: 11.1.2019 წ. 143

თავი II: ქართული მოდელი კი მეორე.432 2016 წლის 9 მარტს ევროკომისიამ ევროპარლამენტსა და ევრო- კავშირის საბჭოს ოფიციალურად წარუდგინა საკანონმდებლო წინადადება # 539/2001433 რეგულაციაში ცვლილების შეტანის შესახებ. ცვლილება ითვალის- წინებს ევროკავშირის/შენგენის წევრ ქვეყნებთან მოკლევადიანი უვიზო მი- მოსვლის რეჟიმის შემოღებას, რომლის თანახმად (მათ შორის), საქართველოს მოქალაქეებს, რომლებიც ფლობენ ბიომეტრიულ პასპორტს, შეუძლიათ ევრო- კავშირის/შენგენის წევრ ქვეყნებში უვიზოდ434 მოგზაურობა. თუმცა გეგმის წარმატებით დასრულების პარალელურად ევროკავშირში გამძაფრებული მიგ- რაციული კრიზისის ფონზე, საქართველოსათვის უვიზო მიმოსვლის გახსნას- თან დაკავშირებული გადაწყვეტილების მიღების თარიღმაც გადაიწია,435 მანამ სანამ 2017 წლის 2 თებერვალს ხსენებული წინადადება არ დამტკიცდა ევრო- პარლამენტის, ხოლო 27 თებერვალს ევროკავშირის საბჭოს მიერ. რამდენიმე დღეში (1 მარტი) განახლებულ რეგულაციას უკვე ხელი მოეწერა ევროპარლა- მენტის პრეზიდენტისა და ევროკავშირის საბჭოს თავმჯდომარე ქვეყნის წარ- მომადგენლის მიერ, რის შემდეგაც 8 მარტს იგი გამოქვეყნდა436 ევროკავშირის ოფიციალურ ჟურნალში.437 2017 წლის 28 მარტიდან კი საქართველოს მოქალა- ქეები პირველად გაემგზავრნენ უვიზოდ შენგენის წევრ ქვეყნებში. 432 იხ.: http://goo.gl/OqG9yX ნანახია: 11.1.2019 წ. 433 ი ხ.: ზემოთ -1.2 კრიზისიდან გლობალურ „შეთანხმებამდე~, 1.2.1 სიტუაციის მიმოხილვა. https://goo.gl/aTm7Sy ნანახია: 11.1.2019 წ. 434 ბიომეტრიული პასპორტის მქონე საქართველოს მოქალაქეებს უვიზოდ მოგზაურობა შეუძლიათ შენგენის ზონის ტერიტორიაზე, რომელიც მოიცავს ევროკავშირის 22 წევრ  ქვეყანას (გამონაკლისს წარმოადგენს დიდი ბრიტანეთი და ირლანდია) და ევროკავშირის 4 არაწევრ ქვეყანას. უვიზო მიმოსვლა იმოქმედებს ასევე შენგენის კანდიდატ 4 ქვეყანასთან: (ევროკავშირის წევრი ქვეყნები: ავსტრია, ბელგია, გერმანია, დანია, ესპანეთი, ესტონეთი, იტალია, ლატვია, ლიტვა, ლუქსემბურგი, მალტა, ნიდერლანდები, პოლონეთი, პორტუგალია, საბერძნეთი, საფრანგეთი, სლოვაკეთი, სლოვენია, უნგრეთი, ფინეთი, ჩეხეთი, შვედეთი; ევროკავშირის არაწევრი ქვეყნები: ისლანდია, ლიხტენშტაინი, ნორვეგია, შვეიცარია; შენგენის კანდიდატი ქვეყნები: ბულგარეთი, კვიპროსი, რუმინეთი, ხორვატია). უვიზო რეჟიმის პირობებში საქართველოს მოქალაქეებს ვიზის გარეშე შეუძლიათ გაემგზავრონ მხოლოდ მოკლევადიანი ვიზიტით ევროკავშირის/შენგენის წევრ ქვეყნებში. რეჟიმი არ შეეხება გრძელვადიან ვიზიტებს, მაგალითად, უმაღლესი განათლების მიღების ან დასაქმების მიზნით. მოკლევადიანი ვიზიტი გულისხმობს 90 დღეს ნებისმიერი 180 დღის განმავლობაში−, ანუ ნებისმიერი 6-დან მხოლოდ 3 თვეს. 435 იხ.: ევროკომისიის მე-4 პროგრეს-ანგარიში (18.12.2015 წ.), გვ 12. ნანახია: 11.1.2019 წ. 436 ი ხ.: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=OJ:L:2017:061:TOC ნანახია: 11.1.2019 წ. 437 ა მავე დღეს დამტკიცდა ე.წ. შეჩერების მექანიზმიც (ასევე იხ.: ზემოთ), რომლის ამოქმედების საფუძველი შეიძლება გახდეს: რეადმისიის სფეროში თანამშრომლობის შესუსტება, თავშესაფრის მაძიებელთა და საზღვარზე უარების რიცხვის ზრდა, რისკები ევროკავშირის წევრი ქვეყნების სამოქალაქო უსაფრთხოებისადმი. იხ.: http://europa.eu/ rapid/press-release_MEMO-17-362_en.htm ნანახია: 11.1.2019 წ. 144

თავი II: ქართული მოდელი მიუხედავად იმისა, რომ ვიზალიბერალიზაციის ძირითადი მიზანი საქარ- თველოს მოქალაქეთათვის შენგენის ზონის ქვეყნებში უვიზო მიმოსვლის დაწესებაა, თავად პროცესის ფარგლებში უამრავი სასიცოცხლო რეფორ- მა გატარდა მიგრაციის მართვისა და სხვა მნიშვნელოვან სფეროებში. სავიზო რეჟიმის ლიბერალიზაციის სამოქმედო გეგმის განხორციელების ფარგლებში, 2015 წელს საქართველომ შეიმუშავა და მიიღო მიგრაციული პოლიტიკის განმსაზღვრელი რიგით მესამე სტრატეგიული დოკუმენტი.438 წინამორბედთაგან რადიკალურად განსხვავებული, თანამედროვე გლობა- ლური გამოწვევების საპასუხოდ შექმნილი და საერთაშორისო სტანდარ- ტებზე დაფუძნებული 2016-2020 წლების სტრატეგია ხუთწლიან პერიოდ- ზეა გათვლილი და მოიცავს ისეთ სფეროებს, როგორიცაა: ლეგალური მიგრაციის ხელშეწყობა, არალეგალურ მიგრაციასთან ბრძოლა, საერთა- შორისო დაცვა, უცხოელთა ინტეგრაცია და დაბრუნებულთა რეინტეგ- რაცია, მიგრაცია და განვითარება, მიგრაციის მართვის გაუმჯობესება, საზოგადოებრივი ცნობიერების ამაღლება და საერთაშორისო თანამშ- რომლობის გაღრმავება. 2.2.2 ახალი სისტემა ძველი სახელწოდებით: 2.2.2.1 პარტნიორობა მობილობისთვის და მიზნობრივი ინიციატივა საქართველოსთვის წინამდებარე ნაწილი აღწერს მიგრაციის მართვის ეროვნული სისტემის უახ- ლეს მოდელს, მის აგებულებას და ქმედების პრინციპებს. სისტემის დეტალუ- რი დახასიათების მიზნით, ქვემოთ უფრო ფართოდაა გაშლილი ის თემები, რაც სიტუაციის მიმოხილვაში მოკლედ აღწერილ მოვლენებს უკავშირდება და ხშირ შემთხვევაში მათგან მომდინარეობს. როგორც აღინიშნა, საქართველოში მიგრაციის მართვის უახლესი სისტემის ჩამოყალიბება უკავშირდება ევროინტეგრაციის პროცესის აქტიურ ეტაპზე გადასვლას. 90-იანი წლებისგან განსხვავებით, საქმე ორ მთავარ მოთამაშეს – საქართველოსა და ევროკავშირს – შორის განაწილდა. ამასთანავე შეიცვალა მუშაობის/თანამშრომლობის წესები და გამოიკვეთა ის მძიმეწონოსანი მიზანიც, რამაც გააორმაგა ქვეყნის ძალისხმევა და მაქსიმალურად დააჩქარა შესაბამისი ინსტიტუტების და მათთან ერთად უშუალოდ მართვის სისტემის განვითარება. ახალ პირობებში ევროკავშირმა თავისი მრავალმხრივი 438 იხ.: https://tinyurl.com/yalrpapb ნანახია: 11.1.2019 წ. 145

თავი II: ქართული მოდელი და მიზნობრივი დახმარებების მეშვეობით, ფაქტობრივად, სრულებით შთანთქა439 ყველა მიმართულება და ამ სქემის ნაწილი – პირველი პროგრამის ავტორი – IOM-იც გახადა. თავისი წინამორბედისგან განსხვავებით, ახალი პროგრამა დახმარებასთან ერთად მოიცავდა მკაცრი მონიტორინგისა და შეფასების კომპონენტს, რაც ხარისხისა და წარმატების მნიშვნელოვანი ელემენტი და გარანტი იყო. მიუხედავად იმისა, რომ მიგრაციის მართვის გარკვეულ სეგმენტებზე ყურადღება მახვილდებოდა ევროკავშირი-საქართველოს სხვადასხვა ინიციატივაში, ერთ-ერთ საბაზისოდ მაინც შეგვიძლია მივიჩნიოთ პარტ- ნიორობა მობილობისთვის დეკლარაცია. მის ფარგლებში დაიწყო (უნდა დაწყებულიყო) მუშაობა მართვის სისტემის განვითარებასა და სრულყო- ფაზე. დეკლარაციის დებულებათა განხორციელების მიზნით, მხარეთა მიერ განი- საზღვრა მონიტორინგის რამდენიმე ინსტრუმენტი: მაღალი დონის შეხვედ- რები, ადგილობრივი თანამშრომლობის პლატფორმა და მიმდინარე/დაგეგმი- ლი და დასრულებული პროექტების რეესტრი (ე.წ სქორბორდი). საქართველოში დეკლარაციისა და ზემოთ ნახსენები მისი იმპლემენტა- ციის მექანიზმების თემატურ მართვასა და ტექნიკურ კოორდინაციას 2009 წლიდან ახორციელებდა (სავარაუდოდ, დარგობრივი ფუნქციის გათვალისწინებით) ევროპულ და ევროატლანტიკურ სტრუქტურებში ინ- ტეგრაციის საკითხებში სახელმწიფო მინისტრის აპარატი (შემდგომში – ევროინტეგრაციის მინისტრის აპარატი). თუმცა ეს ფუნქცია აპარატის დებულებაში მხოლოდ 2014 წლიდან საქართველოს მთავრობის დადგენი- ლების საფუძველზე გაიწერა.440 დოკუმენტის დებულებათა პრაქტიკაში განხორციელების მიზნით, 2010 წლის ნოემბრიდან 2013 წლის დეკემბრამდე საქართველოს ოკუპირებული ტერიტორიებიდან იძულებით გადაადგილებულ პირთა, განსახლებისა და ლტოლვილთა სამინისტროში (შემდგომში – ლტოლვილთა სამინისტრო) ევ- 439 ა ქ რამდენიმე გამონაკლისი შეიძლება ავღნიშნოთ – აშშ-ს დახმარება საზღვრის მართვის განვითარების სფეროში, ასევე UNHCR-ისა და IOM-ის ინდივიდუალური ქმედება საკუ- თარი ბიუჯეტისა და პოლიტიკის ფარგლებში. თუმცა ერთიც და მეორეც მაინც იმ ყოვ- ლისმომცველი გეგმის ნაწილი გახდა, რომლის მიზანიც ევროკავშირთან უვიზო მიმოსვ- ლის დამყარება იყო. 440 იხ.: https://matsne.gov.ge/ka/document/view/2209643 ნანახია: 12.1.2019 წ. 146

თავი II: ქართული მოდელი როკავშირისა და მისი წევრი ცალკეული ქვეყნების441 დაფინანსებით ხორ- ციელდებოდა პროექტი – „მიზნობრივი ინიციატივა საქართველოსთვის (შემ- დგომში – TIG)~.442 პროექტის ხანგრძლივობა 3 წელი იყო და მისი ბიუჯეტი 3,000,000 ევროს შეადგენდა. ამ დროისათვის 90-იანი წლების IOM-გაეროს გეგმის მიხედვით, თუმცა დაქ- საქსულად, მიგრაციის მართვის საკითხებში რამდენიმე სახელმწიფო უწყება იყო ჩართული – ლტოლვილთა სამინისტრო (თავშესაფარი, იძულებით გა- დაადგილებული პირები, ეკომიგრაცია, დაბრუნებულ მიგრანტთა რეინტეგ- რაცია, მიგრაციის პოლიტიკა),443 საგარეო საქმეთა სამინისტრო (საკონსუ- ლო და სავიზო საკითხები), შინაგან საქმეთა სამინისტრო (არალეგალური მიგრაცია), იუსტიციის სამინისტრო (გაძევება, დოკუმენტები, მოქალაქეობა, ბინადრობა), საქართველოს შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაც- ვის სამინისტრო (შემდგომში – შრომის სამინისტრო) (სოციალური საკითხები, რეინტეგრაცია, შრომითი მიგრაცია), ევროინტეგრაციის მინისტრის აპარა- ტი (ევროკავშირის დახმარების პროგრამების კოორდინაცია), დიასპორის საკითხებში სახელმწიფო მინისტრის აპარატი (შემდგომში – დიასპორის მი- ნისტრის აპარატი). პროექტი444 მოიცავდა შემდეგ სამ ძირითად მიმართულებას: 441 ბელგიის იმიგრაციის სამსახური, ჩეხეთის შინაგან საქმეთა სამინისტრო, საფრანგეთის იმიგრაციის, ინტეგრაციისა და მოქალაქეობის დადგენის სამინისტრო, გერმანიის მიგრაციისა და ლტოლვილთა ფედერალური სამსახური, იტალიის შრომისა და სოციალური უზრუნველყოფის სამინისტრო და ბოლზანოს ავტონომიური ოლქის მმართველობა, ნიდერლანდების იუსტიციის სამინისტრო, პოლონეთის შინაგან საქმეთა და ადმინისტრაციის სამინისტრო, რუმინეთის შინაგან საქმეთა და ადმინისტრაციის სამინისტრო და შვედეთის იუსტიციისა და დასაქმების სამინისტრო. 442 პ როექტის აღწერისათვის გამოყენებულია არასამთავრობო ორგანიზაცია – „სამოქალაქო განვითარების სააგენტოს~ დაკვეთით და „ღია საზოგადოების ფონდის~ დაფინანსებული პროექტის „პარტნიორობა მიგრანტთა უფლებებისთვის~ ფარგლებში 2018 წელს განხორციელებული „2009-2017 წლებში პარტნიორობა მობილობისთვის ინიციატივის ფარგლებში მიგრაციის სფეროში საქართველოს მთავრობის მიერ განხორციელებული აქტივობების შეფასების~ ანგარიში. იხ.: https://bit.ly/2I5lafj ნანახია: 11.2.2019 წ. 443 სამინისტროს დებულების მე-2 მუხლის თანახმად, მიგრაციასთან დაკავშირებული მთელი რიგი საკითხების მართვა, ლტოლვილთა სამინისტროს მიგრაციის, რეპატრიაციისა და ლტოლვილთა საკითხების დეპარტამენტს დაეკისრა. იხ.: https://tinyurl.com/yctyvftc ნანახია: 12.1.2019 წ. 444 ს აქართველოს მხრიდან პროექტის განხორციელებაში მონაწილეობდნენ: ლტოლვილთა სამინისტრო (პროექტის კოორდინატორი), იუსტიციის სამინისტრო (სახელმწიფო სერვისების განვითარების სააგენტო – სსგს), საგარეო საქმეთა სამინისტრო, განათლებისა და მეცნიერების სამინისტრო, ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტრო, შრომის სამინისტრო, დიასპორის მინისტრის აპარატი და შინაგან საქმეთა სამინისტრო. 147

თავი II: ქართული მოდელი • პასუხისმგებელი უწყებების შესაძლებლობათა გაზრდა დაბრუნებისა და რეადმისიის სფეროში; • ევროკავშირის წევრი ქვეყნებიდან და სხვა გეოგრაფიული არეალებიდან ნებაყოფლობით თუ იძულებით დაბრუნებული ქართველი მიგრანტების სოციალური და ეკონომიკური რეინტეგრაციის ხელშეწყობა; • უცხოეთში მცხოვრები თანამემამულეების, შესაბამისი ორგანიზაციები- სა და ქართული საზოგადოების ცნობიერების ამაღლებისკენ მიმართუ- ლი საინფორმაციო კამპანიების წარმოება. აღნიშნული პროექტი მოიცავდა საქმიანობის ფართო სპექტრს, მათ შორის, ერთ-ერთი მნიშვნელოვანი იყო, შესაბამის სამინისტროსთან ერთობლივად, მობილურობის ცენტრის დაარსება და მისი მეშვეობით დაბრუნებულ მიგ- რანტთა რეინტეგრაციის პროცესის ხელშეწყობა. ცენტრის აქტივობები მო- იცავდა: პროფესიული გადამზადების კურსებს; ახალი პროფესიის (ძიძა, ბუ- ღალტერი, ინგლისური ენა, კულინარია, თმის სტილისტი, ტურისტული გიდი) შეძენაში ხელშეწყობას; დასაქმების ხელშეწყობას – დასაქმებისა და კონ- სულტაციების ცენტრის მეშვეობით, საზღვარგარეთ მიღებული გამოცდი- ლების გათვალისწინებით; გადაუდებელი სამედიცინო დახმარების გაწევას (კონსულტაცია და შესაბამისი მედიკამენტებით უზრუნველყოფა); დროებითი საცხოვრისით უზრუნველყოფას (ბინის დაქირავება 3 თვის ვადით); ბიზნეს- გეგმის შედგენის უნარების ტრენინგსა და ფინანსურ დახმარებას მცირე ბიზ- ნესის დასაწყებად. პროექტის ფარგლებში ასევე უნდა განხორციელებულიყო შემდეგი აქტივო- ბები: 1. ა რსებული საკანონმდებლო ბაზის ექსპერტიზა და შესაბამისი წინადადე- ბების წარდგენა მიგრაციის პოლიტიკის შემუშავების მიზნით: • საკანონმდებლო ბაზის განვითარება; • ხარვეზების და საჭიროებების გამოვლენა; • საკანონმდებლო პროექტების მომზადება. 2. პ ოლიტიკის დოკუმენტის შემუშავება: • მიგრაციის სტრატეგია. 3. საქართველოს შრომის ბაზრის შესახებ ინფორმაციის შეგროვება: 148