მიგრაციის მართვა საერთაშორისო პრაქტიკიდან ქართულ მოდელამდე

თავი II: ქართული მოდელი • შრომის ბაზრის კვლევა; • მოპოვებული ინფორმაციის სისტემატიზაცია; • შრომითი მიგრანტების დოკუმენტირება. 4. დაბრუნებულთათვის საინფორმაციო კამპანიის წარმოება: • საქართველოს საელჩოების მეშვეობით დაბრუნებულებთან კონტაქტის დამყარება; • საკონსულო სერვისების შესაძლებლობების გაძლიერება; • ტრენინგები და სემინარები. 5. დაბრუნებულთა რეინტეგრაციის ხელშეწყობა: • სოციალურ-ეკონომიკური რეინტეგრაცია; • რეინტეგრაციის გზამკვლევის სრულყოფა; • სემინარები და საინფორმაციო მასალები. 6. ლ ეგალური მიგრაციის შესახებ საინფორმაციო კამპანია: • სემინარები; • საინფორმაციო ბუკლეტის შექმნა; • ინფორმირებულობის ამაღლება. 7. ტრენერთა ტრენინგი; 8. ევროკავშირში ლეგალური მიგრაციის შესაძლებლობების შესახებ საინ- ფორმაციო კამპანია: • საინფორმაციო და სარეკლამო კამპანიები. 9. ს აინფორმაციო კამპანია არალეგალური მიგრაციის შესახებ: • ინფორმაციის გავრცელება; • რეკლამა; • საინფორმაციო ბუკლეტები. 10. ც ირკულარული მიგრაციის ხელშეწყობა და დაბრუნებულები: • საინფორმაციო ბუკლეტების და პოსტერების შექმნა ევროკავშირის წევრი ქვეყნების შრომის ბაზრის შესახებ. პროექტი, ფაქტობრივად 90-იანი წლების პროგრამის ანალოგი იყო, მაგრამ უფრო დიდი დაფინანსებით, ცივილური გარემოთი და უკვე არსებული ინს- ტიტუციებით, რომელთაც ახლა დაკავშირება და ერთი ჩარჩოს ფარგლებში 149

თავი II: ქართული მოდელი მოქცევა ესაჭიროებოდა. ამ სახით ევროკავშირმა, რომელსაც IOM-გაეროს პროგრამის ნაკლოვანებები და რისკები აუცილებლად ექნებოდა გაანალიზე- ბული, დიდი ხნით ადრე დაიწყო ქვეყნის ინსტიტუტების უვიზო მიმოსვლის გეგმისთვის მზადება. პროექტის განხორციელებისათვის ამ ხელსაყრელ პირობებს კიდევ ერთი რამ დაემატა. 2010 წელს მოხდა 1996 წლის სახელმწიფო კომისიის რეინ- კარნაცია და მას ახლა მიგრაციის საკითხთა სამთავრობო კომისია დაერქ- ვა. მასთან ტანდემში და არსებული შესაძლებლობების გამოყენებით, TIG-ის გაცილებით ადვილად უნდა მოეხდინა სისტემის სრული რეორგანიზაცია და მისი თანამედროვე მოთხოვნებთან მორგება. თუმცა ყველაფერი ასე მარტი- ვად ვერ განხორციელდა. შეცვლილი სოციალურ-ეკონომიკური ვითარების, ბევრად განვითარებუ- ლი სახელმწიფო სტრუქტურებისა და ლტოლვილთა სამინისტროსთვის (ე.ი. სახელმწიფოსათვის) „უფროსი პარტნიორის~ ფუნქციის მინიჭების მი- უხედავად, წამყვანი როლი, 90-იანების მსგავსად, მაინც პროექტის მხარე- ზე დარჩა. ძნელი სათქმელია, ეს ქართული მხარის თანხმობით საკუთარი კომფორტისთვის გაკეთდა, თუ TIG-მ იმძლავრა და პირადი ინიციატივით საკუთარ ხელში აიღო ყველა სადავე. არც ისაა გამორიცხული, რომ ხან- გრძლივი ტაიმაუტის შემდეგ ე.წ. გადატვირთვის რეჟიმში ყოველივე ასე ავტომატურად განწესდა. ვითარებას ისიც ართულებდა, რომ თავისი წი- ნამორბედისგან (IOM-გაეროს პროგრამა) განსხვავებით, კომისიის შექმნა TIG-ის იდეა არ ყოფილა, რამაც ორი პარალელური და, რაღაც თვალსაზ- რისით, ერთმანეთის კონკურენტი ორგანოს წარმოშობა გამოიწვია. ერთ მხარეს იყო კომისია, რომელიც ცდილობდა მართვის ურთიერთდაკავში- რებული კორპორაციული მართვის მექანიზმის შექმნას, ხოლო მეორე მხა- რეს TIG, რომელსაც უფრო ერთ უწყებაზე და, მის გაძლიერებაზე კონცენ- ტრირებული მიდგომა ჰქონდა და როგორც ჩანს, კოლექტიური მართვის სისტემისაც დიდად არც ესმოდა/სჯეროდა. არადა, როგორც ამაზე ადრე ვისაუბრეთ და ქვემოთაც გვექნება საუბარი, სწორედ საწყის ეტაპზევეა აუცილებელი საერთო ჩართულობის უზრუნველყოფა, რათა მოხდეს ყვე- ლა მოთამაშის თანადროული განვითარება, შეკავშირება და ხედვების ჰარმონიზაცია. ამდენად, ერთი მიზნისთვის პარალელურად შექმნილ ორ „ბანაკს~ შორის, სადაც, პარადოქსულად, შემადგენლობის 90% ერთი და იგივე მოთამაშეები იყვნენ, დაიწყო ჭადრაკის პარტია, რომელშიც უეჭვე- ლი ყაიმი არა ორივეს გამარჯვებას, არამედ პირიქით, დამარცხებას ნიშ- ნავდა. 150

თავი II: ქართული მოდელი ასეთმა მიდგომამ ბევრი პრობლემა წარმოშვა (აქტორების როლების არასწო- რი გადანაწილება; სახელმწიფო, საერთაშორისო და არასამთავრობო სექტო- რებს შორის გათიშულობა; საქმიანობის დუბლირება და სათანადოდ გამოყო- ფილი სახსრების არაეფექტიანი ათვისება, და ა.შ.). მსსკ-ს ვერცერთ წევრ უწყებაში ვერ მოხერხდა პროექტის იმპლემენტაციის ანგარიშის მოძიება. შესაბამისად, რთულია მისი განხორციელების ეფექტი- ანობის დეტალური შეფასება. თუმცა ლტოლვილთა სამინისტროს შესაბამის თანამშრომელთან ჩატარებული სიღრმისეული ინტერვიუებისა და ცალკე- ული მასალების ანალიზის საფუძველზე შესაძლებელია გარკვეული დასკვ- ნების გაკეთება.445 პროექტის ფარგლებში მეტ-ნაკლებად იმუშავა შემდეგმა კომპონენტებმა – თბილისის მობილურობის ცენტრი,446 ბენეფიციართა კონსულტაციები და ტრენინგები. თუმცა, არ განხორციელებულა პროექტის მდგრადობის უზ- რუნველმყოფი აქტივობები. დაბალი იყო პროექტის ფარგლებში მიმდინარე აქტივობების სისტემატიზაციის მიზნით შექმნილი სამუშაო ჯგუფის აქტივო- ბა. შეხვედრები იყო მხოლოდ საინფორმაციო ხასიათის. პროექტის ფარგლებში დაგეგმილი იყო მნიშვნელოვანი აქტივობები: • მიგრაციის სტრატეგიის, სამოქმედო გეგმის, რეინტეგრაციის გზამკვ- ლევისა და მიგრაციის პროფილის შექმნა; • შრომის ბაზრის კვლევა და მასთან დაკავშირებული ღონისძიებები; • პასუხისმგებელი უწყებების შესაძლებლობათა ზრდა დაბრუნებისა და რეადმისიის სფეროში; • უცხოეთში მცხოვრები თანამემამულეების, შესაბამისი ორგანიზაციები- სა და ქართული საზოგადოების ცნობიერების ამაღლებისკენ მიმართუ- ლი საინფორმაციო კამპანიების წარმოება; • ცირკულარული მიგრაციის ხელშეწყობა და ა.შ. 445 ს ამოქალაქო განვითარების სააგენტო, 2009-2017 წლებში პარტნიორობა მობილობისთვის ინიციატივის ფარგლებში მიგრაციის სფეროში საქართველოს მთავრობის მიერ განხორციელებული აქტივობების შეფასების ანგარიში. 446 იხ.: https://tinyurl.com/yd394bk5 ნანახია: 12.1.2019 წ. 151

თავი II: ქართული მოდელი რაც საფუძვლად უნდა დადებოდა საქართველოს მიგრაციის პოლიტიკის შექმნას, შესაბამისი პრიორიტეტების განსაზღვრას, ერთიანი ხედვის ჩამო- ყალიბებას, სახელმწიფო უწყებების თანამშრომელთა კვალიფიკაციის ამაღ- ლებას, საზოგადოების ინფორმირებულობის გაზრდას, ცირკულარული მიგ- რაციის ხელშეწყობას. თუმცა ამ მხრივ მხოლოდ ზემოაღნიშნული რამდენიმე აქტივობის გარდა თითქმის არაფერი გაკეთებულა. „მიუხედავად იმისა, რომ მიმართულებაზე პასუხისმგებელი სწორედ სამინის- ტრო იყო, არ ხდებოდა აქტივობების კოორდინაცია მასთან და, ხელშეკრუ- ლების საფუძველზე, სამინისტროს მხოლოდ ორი თანამშრომელი იყო ჩარ- თული პროექტის განხორციელებაში”.447 იმის გამო, რომ პროექტის ფარგლებში არ განხორციელდა შესაბამისი აქტივობე- ბი, მსსკ-მ პარალელურად დაიწყო მიგრაციის სტრატეგიაზე და სამოქმედო გეგ- მაზე, ასევე, ცირკულარული მიგრაციის საკითხებზე მუშაობა. სწორედ სახელმ- წიფოს მიერ დამოუკიდებლად შექმნილ პროდუქტებს შეიძლება დაუკავშირდეს პროექტის განხორციელების დროზე ადრე, 2013 წლის დეკემბერში, შეწყვეტა. შესაბამისად, TIG-ის იმპლემენტაცია მხოლოდ ნაწილობრივ (საზღვრის მართვის და არალეგალური მიგრაციის თემების ჩათვლით) განხორციელდა. უნდა აღინიშნოს ისიც, რომ მიუხედავად არაერთი უარყოფითი მომენტისა, პროექტის იმპლემენტაციას მაინც ჰქონდა გარკვეული დადებითი შედეგები: შეიქმნა მობილურობის ცენტრები, სამინისტროს თანამშრომლებმა მიიღეს გარ- კვეული საბაზისო გამოცდილება, რომელიც გამოიყენეს დაბრუნებულ მიგრან- ტთა სარეინტეგრაციო დახმარების პროგრამის განხორციელების პროცესში. ასევე, გარკვეულწილად გაიზარდა საკითხისადმი სახელმწიფო უწყებების თა- ნამშრომელთა მგრძნობელობა, ამ პროექტის ფარგლებში ჩაეყარა საფუძველი 2013-2015 წლების მიგრაციის სტრატეგიას და სამოქმედო გეგმის იდეას. იმავე მონეტის მეორე მხარეა თავად პარტნიორობა მობილობისთვის გან- ხორციელების ასევე რთული და, შეიძლება ითქვას, მესამე განშტოებად გა- მოყოფილი სეგმენტი. დეკლარაციის ხელმოწერა წინ უსწრებდა ევროკავშირთან ვიზაფასილიტაცი- ისა და რეადმისიის შესახებ შეთანხმებების გაფორმებას, რომლებიც ძალაში 447 სამოქალაქო განვითარების სააგენტო, 2009-2017 წლებში პარტნიორობა მობილობისთვის ინიციატივის ფარგლებში მიგრაციის სფეროში საქართველოს მთავრობის მიერ განხორციელებული აქტივობების შეფასების ანგარიში. 152

თავი II: ქართული მოდელი 2011 წლის მარტიდან შევიდა. შეთანხმებების განხორციელების მონიტო- რინგის მიზნით, შეიქმნა ექსპერტთა ერთობლივი კომიტეტები, რომლებიც რეგულარულად (წელიწადში არანაკლებ ერთხელ) უნდა გაიმართოს და გა- ნიხილოს შეთანხმებების იმპლემენტაციასთან დაკავშირებული სხვადასხვა აქტუალური საკითხი. თუმცა კომიტეტის ეს შეხვედრები მხარეებს შორის თანამშრომლობის სპეციფიკური ფორმატია და არ განიხილება პარტნიორო- ბა მობილობისთვის ინიციატივის განხორციელების ცალკე ინსტრუმენტად. პარტნიორობა მობილობისთვის თანამშრომლობის პლატფორმის პირველი შეხვედრა (წინმსწრები მრგვალი მაგიდის ფორმატის შეხვედრებით 2008-10 წლებში) გაიმართა 2011 წელს საქართველოში. თუმცა ამ შეხვედრის შემდეგ იყო ხუთწლიანი პაუზა, ხოლო მომდევნო მაღალი დონის შეხვედრა გაიმართა მხოლოდ 2016 წელს. ხსენებული ხუთი წლიდან 2013-15 წლების პაუზა დიდწილად გამოიწვია იმ ფაქტმა, რომ პარტნიორობა მობილობისთვის დეკლარაცია (რომელმაც საქართველოში გარკვეული პლატფორმა შექმნა მიგრაციის მართვის მექანიზმების განვითარების კუთხით) 2013 წლიდან, ფაქტობრივად, სრულად გადაფარა/შთანთქა ევროკავშირთან სავიზო რეჟიმის ლიბერალიზაციის სამოქმედო გეგმის იმპლემენტაციამ (ერთნაირი თემებით და იმპლემანტაციის საკუთარი და ახალ გარემოებებსა და დინამიკაზე მორგებული ინსტრუმენტებით), ხოლო მოგვიანებით (2014 წ.) – საქართველო- ევროკავშირს შორის გაფორმებულმა ასოცირების შეთანხმებამ. აღნიშნული სამწლიანი კონსერვაცია, ძირითადად, განაპირობა ახალმა, შეცვლილმა რეალობებმა და მათ მიერ შემოთავაზებულმა ქმედების (პარტნიორობა მობილობისთვის დეკლარაციისგან) სრულიად განსხვავებულმა ხასიათმა და ტემპმა. შესაბამისად, თანამშრომლობა ევროკავშირთან, მართალია, დეკლარაციის ფორმატს მიღმა, მაგრამ გაცილებით მეტი ინტენსივობით განვითარდა და სრულად მოიცვა მისი დებულებები. მიუხედავად იმისა, რომ ევროინტეგრაციის მინისტრის აპარატი მსსკ-ს წევრი უწყება იყო და დეკლარაციის განხორციელება სწორედ ამ ორგანოს შიგნით და მისი ეგიდით უნდა წარმართულიყო, იგი მაინც კომისიის მიღმა დარჩა. ასეთმა გათიშულობამ წარმოშვა მესამე განშტოება, რომელიც საერ- თო კოორდინაციას უწევდა დეკლარაციის იმპლემენტაციას, რასაც მისგან დამოუკიდებლად პარალელურ რეჟიმში, ორი სხვადასხვა აქტორი განსხვა- ვებული ძალებით ახორციელებდა. სათანადოდ, თამამად შეიძლება ითქვას, რომ პარტნიორობა მობილობისთვის, პრინციპში, კარგა ხნის განმავლობაში 153

თავი II: ქართული მოდელი მოწყვეტილი იყო მსსკ-ს ორბიტას, რამაც კოორდინაციის თვალსაზრისით თავისი უარყოფითი შედეგები გამოიღო. 2016 წელს გამართულ მაღალი დონის მე-2 შეხვედრაზე (ბრიუსელი), მხა- რეებმა განიხილეს დეკლარაციის ამოცანების შესრულების მიმდინარეობა ორმხრივი პროექტების განხორციელების ჭრილში და კოორდინაციის მექა- ნიზმების მოდერნიზაციის / რეორგანიზაციის / გაუმჯობესების აუცილებ- ლობა / შესაძლებლობები. შეხვედრას ევროკავშირის მხოლოდ რამდენიმე წევრი ქვეყანა დაესწრო (16 ხელმომწერიდან სულ 8). ამიტომ ბევრ კითხვას ვერ გაეცა პასუხი და, სამომავლო შეხვედრისთვის გადაიდო იმ იმედით, რომ შუალედში ვითარება დეკლარაციის ახალ გარემოში განხორციელებასთან დაკავშირებით უფრო ნათელი გახდებოდა. საქართველოს (ევროინტეგრა- ციის მინისტრის აპარატის) ინიციატივით, მხარეები შეთანხმდნენ მომდევნო წელს ადგილობრივი თანამშრომლობის პლატფორმის შეხვედრის გამართვა- ზე საქართველოში. 2017 წლის ივნისში საქართველოში გაიმართა ადგილობრივი თანამშრომლობის პლატფორმის პირველი შეხვედრა.448 მიუხედავად ამისა, ევროკავშირის წევრი ქვეყნების მხრიდან კვლავ დაბალი იყო დასწრების/ ინტერესის ხარისხი. ამასთან, მოცემული შეხვედრის შინაარსობრივი ნაწილი და სტრუქტურა დიდად არ განსხვავდებოდა წინა ორი მაღალი დონის შეხვედრის ფორმატისგან. გასათვალისწინებელია ისიც, რომ 2016 წლიდან თემის გააქტიურება და ინიციატივის ახალი ძალით ამუშავება ასევე განაპირობა ევროკომისიის მიერ (დეკლარაციის ამოქმედების მიზნით) შექმნილმა – პარტნიორობა მობილობისათვის მექანიზმმა (MPF),449 რომლის 1-ლი და მე-2 ფაზები მიგრაციის პოლიტიკის განვითარების საერთაშორისო ცენტრის (ICMPD) მიერ ხორციელდება და ითვალისწინებს ევროკავშირსა და დეკლარაციის ხელმომწერ ქვეყნებს შორის თანამშრომლობის გააქტიურებას და ერთობლივი ინიციატივების განხორციელების ხელშეწყობას მიგრაციის სფეროში. MPF-ის ინიცირებამდე და მას შემდეგაც, დეკლარაციის ფარგლებში საქართ- ველოში განხორციელებული პროექტები მეტ-ნაკლებად გაზრდილი ინტენ- სიურობით და დინამიკით მიმდინარეობდა. ამჟამად პროექტების კოორდინა- ცია და მონიტორინგი სპეციალური რეესტრის (ე.წ. სქორბორდის) მეშვეობით 448 იხ.: https://tinyurl.com/y8r23k6p ნანახია: 12.1.2019 წ. 449 იხ.: https://tinyurl.com/yaremhmb ნანახია: 12.1.2019 წ. 154

თავი II: ქართული მოდელი მიმდინარეობს და 53 პროექტის შესახებ ინფორმაციას მოიცავს. მოცემული ინსტრუმენტი მისი მოუქნელი ფორმატის და ინფორმაციის დროულად ვერ- განახლების გამო თავად საკითხის მაკოორდინირებელი უწყების მხრიდანაც ხშირად გამხდარა კრიტიკის და უკმაყოფილების საგანი. ამავდროულად, იგი მსსკ-ის სამდივნოს მიერ წარმოებული მიგრაციის პროექტების მატრიცის ერთგვარი ასლია. მატრიცა სწორედ იმის გამო შეიქმნა, რომ სქორბორდი ვერ ასრულებდა ეფექტიანი მაკოორდინირებლის როლს და არსებობდა ევ- როკავშირის იმ მექანიზმებსა და ინსტრუმენტებს შორის თემატური გადა- ფარვის საფრთხე, რომლებიც რესურსის (მათ შორის, სახელმწიფოს და სხვა დონორების) მართებულად გამოყენების საშუალებას იძლევა. აღნიშნული ნაკლოვანების აღმოსაფხვრელად MPF II-ის ფარგლებში მომზადდა ახალი სქორბორდის კონცეფცია და იგი, სავარაუდოდ, საერთო ელექტრონული (წე- სით, უფრო ეფექტიანი) პლატფორმით ჩანაცვლდება. მიუხედავად იმისა, რომ ევროკავშირის ზოგიერთი წევრი ქვეყნის მხრიდან პარტნიორობა მობილობისთვის ინიციატივის მიმართ ინტერესი კვლავ დაბალია, ეს საკითხი საკმაოდ ფართოდ აისახა (ევროინტეგრაციის მინისტრის აპარატის ინიციატივით) ბოლო წლების საქართველო- ევროკავშირის თანამშრომლობის ძირეულ დოკუმენტებში,450 რაც მეტყველებს ევროკავშირის პოზიციაზე, რომ დეკლარაციის მიმართულებები პასიურიდან აქტიურ რეჟიმში გადართოს და ახალი დინამიკა შესძინოს მას. 2018 წელს სახელმწიფო მინისტრის აპარატის საგარეო საქმეთა სამინისტროსთან მიერთების შემდეგ, საგარეო საქმეთა სამინისტროს წინადადების საფუძველზე მხარეთა (ევროკომისია, საგარეო საქმეთა სამინისტრო, იუსტიციის სამინისტრო/მსსკ-ის სამდივნო) კონსულტაციის შედეგად, გადაწყდა, რომ პარტნიორობა მობილობისთვის ინიციატივის ფარგლებში თანამშრომლობის კოორდინაცია დაბრუნდებოდა ბუნებრივ წიაღში – კომისიაში. თუმცა დეკლარაციის დებულებათა მოძველებასთან (ხშირად ახალ რეალო- ბასთან შეუსაბამობის გამო) ერთად, თავად ევროკომისიისთვის ბევრი პასუხ- გაუცემელი კითხვა დაგროვდა, რომელთა განხილვა და შესაბამისი გადაწყ- ვეტილებების მიღება დაეკისრა პარტნიორობა მობილობისთვის ინიციატივის 10 წლისთავისადმი მიძღვნილ კონფერენციას, რომელიც 2018 წლის ივნისში 450 საქართველო-ევროკავშირის 2017-2020 წწ. ასოცირების დღის წესრიგი. https://tinyurl. com/yb32ctv3 აღმოსავლეთ პარტნიორობის 20 შედეგი 2020 წლისთვის. https://tinyurl. com/y8uca3sx ნანახია: 12.1.2019 წ. 155

თავი II: ქართული მოდელი იგეგმებოდა ბრიუსელში, თუმცა სექტემბერ/ოქტომბრისთვის (შესაძლოა ევ- როპული მხარის ერთიანი პოზიციის ვერ შეჯერების გამო), და ბოლოს 2019 წლისთვის გადაიდო. თავად კონფერენციის კონცეფცია/არქიტექტურა აიგო მაასტრიხტის უნივერსიტეტის მიერ ევროკომისიის დაკვეთით ჩატარებული (2018 წ.) პარტნიორობა მობილობისთვის ინიციატივის კვლევაზე დაფუძნე- ბული შეფასების შედეგების და რეკომენდაციების გათვალისწინებით. აღ- ნიშნული კონფერენციაც და თავად კვლევაც (დეკლარაციის შეფასებისა და მისი ეფექტიანად განხორციელების მიზნით ნაკლოვანებების გამოვლენის გასაანალიზებლად მსგავსი კვლევა საქართველოს შიგნით 2018 წლამდე არ ჩატარებულა) განაპირობებს ინიციატივის ურთიერთობას/კორელაციას სხვა ამჟამად არსებულ ევროკავშირის მსგავს მექანიზმებთან და დასახავს ჩარ- ჩოს, რომლის ფარგლებშიც ქვეყანა შეძლებს კონკრეტული ქმედების გან- ხორციელებას პარტნიორი ქვეყნ(ებ)ის სრული ჩართულობითა და დაინტერე- სებით. 2.2.2.2 მიგრაციის საკითხთა სამთავრობო კომისია და მეორე სტრატეგია ახალი კომისიის შექმნის ისტორიის შესახებ რაიმე კონკრეტულის თქმა გა- ჭირდება, რადგან არსად არაა დაფიქსირებული, თუ საიდან გაჩნდა ეს „იდეა~. თუმცა, თუ გავითვალისწინებთ იმას, რომ იგი გაჭრილი ვაშლივით ჰგავს თავის წინამორბედს, შეგვიძლია ვიფიქროთ მასთან აღმავალი შტოთი პირ- დაპირ ბიოლოგიურ კავშირზე. ხშირად ისიც თქმულა, რომ მსსკ ევროკავში- რის რეკომენდაციით შეიქმნა, რაც დიდწილად ჭეშმარიტებაა, მაგრამ აქაც სწორი განმარტებაა საჭირო. ევროკავშირის (ისევე, როგორც თავის დროზე IOM-გაეროს) რეკომენდაცია იყო მიგრაციის მართვის ძლიერი, ეფექტიანი და ქართულ რეალობაზე მორგებული სისტემის შექმნა, რაც ქვეყანამ გააკეთა, ოღონდ საკუთარი დიზაინით აწყობილი მექანიზმით. ამ იდეამ არა მარტო ჩვენი ქვეყნისთვის ივარგა, არამედ მისი დანერგვის აუცილებლობაზე საქარ- თველოს მიღმაც, ალაპარაკდნენ. ამიტომაც, აზრი არ აქვს იმაზე მარჩიელო- ბას, თუ ვინ ვის ჰგავს ან საიდან იქნა გადმოღებული. მთავარი აქ ორი რამაა: ა) ის, რომ ასეთი ნოვატორული მიდგომა უკვე 1990-იანებში გაჩნდა და ბ) მასზე უარი არც მერე უთქვამთ. თავისი ტყუპისცალის მსგავსად, ახალი კომისიაც მრავალაქტორიან ორგა- ნოს წარმოადგენდა, ოღონდ მას ის უწყებებიც შეემატა, რომელთა პორტ- 156

თავი II: ქართული მოდელი ფელშიც მიგრაცია არ შედიოდა, მაგრამ რომელთა გარეშეც ამ სფეროში პო- ლიტიკის განხორციელება გაძნელდებოდა. ახალ კომისიაში ტრადიციულ დარგობრივ უწყებებთან ერთად (იუსტიციის სამინისტრო – სამოქალაქო რეესტრის სააგენტო; შსს; საგარეო საქმეთა სა- მინისტრო; საქართველოს ოკუპირებული ტერიტორიებიდან იძულებით გა- დაადგილებულ პირთა, განსახლებისა და ლტოლვილთა სამინისტრო; შრო- მის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტრო) გაჩნდნენ ახალი აქტორებიც (ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტრო; ფინანს- თა სამინისტრო; დიასპორის საკითხებში სახელმწიფო მინისტრის აპარატი; სტატისტიკის ეროვნული სამსახური და მოგვიანებით ევროინტეგრაციის სახელმწიფო მინისტრის აპარატი). ეს ნამდვილად სწორი და საერთო ჩარ- თულობაზე ორიენტირებული მიდგომა იყო. მისი მიზანი კი უნდა ყოფილიყო კოორდინაციის მაქსიმალურად ეფექტიანი ფორმით გამოყენება. კომისიის მიზანი თავისი ტერმინოლოგიითა და შინაარსით, ფაქტობრივად 90-ის ანალოგია – მიგრაციის სფეროში ქვეყნის მთავრობის ერთიანი პოლი- ტიკის განსაზღვრა და მიგრაციული პროცესების მართვის სახელმწიფოებ- რივი სისტემის გაუმჯობესების ხელშეწყობა. მაგრამ ამ შემთხვევაში უფრო დეტალურადაა გაწერილი451 მისი ფუნქციები და ამოცანები: • წინადადებებისა და რეკომენდაციების მომზადება შიდა და გარე მიგრა- ციის სფეროში მთავრობის ერთიანი პოლიტიკის განსაზღვრისა და მიგ- რაციული პროცესების მართვის სახელმწიფოებრივი სისტემის გაუმჯო- ბესების მიზნით; • წინადადებების შემუშავება ემიგრაციიდან დაბრუნებული საქართველოს მოქალაქეებისათვის სათანადო სოციალურ-ეკონომიკური პირობების შე- საქმნელად; • ევროპის სამეზობლო პოლიტიკის სამოქმედო გეგმიდან გამომდინარე, მიგრაციის სფეროში განსახორციელებელ ღონისძიებებთან დაკავშირე- ბით შესაბამისი წინადადებების შემუშავება. კომისიას მიენიჭა უფლებამოსილება: 451 2010 წლის ოქტომბრის რედაქციით (13.10.2010, საქართველოს მთავრობის 314-ე დადგენილება). იხ.: https://tinyurl.com/y825ma3f ნანახია: 12.1.2019 წ. 157

თავი II: ქართული მოდელი • მოამზადოს და მთავრობას განსახილველად წარუდგინოს შესაბამისი გა- დაწყვეტილებებისა და სამართლებრივი აქტების პროექტები; • სამინისტროებისაგან, სახელმწიფო უწყებებისა და ორგანიზაციებისა- გან მოითხოვოს და მიიღოს კომისიის საქმიანობისათვის აუცილებელი ინფორმაცია; • შექმნას თემატური სამუშაო ჯგუფები შესაბამისი სამინისტროების, სა- ხელმწიფო უწყებების, ორგანიზაციებისა და დამოუკიდებელი ექსპერტე- ბის მონაწილეობით; • მოამზადოს წინადადებები კომისიის შემადგენლობაში ცვლილებების შე- ტანის შესახებ. აქვე გაიწერა კომისიის მუშაობის საორგანიზაციო საკითხებიც, რომელთა მიხედვითაც კომისიის: • სხდომა უფლებამოსილია, თუ მას ესწრება წევრთა ან მათ წარმომადგე- ნელთა ნახევარზე მეტი; • თავმჯდომარეს ნიშნავს პრემიერ-მინისტრი, ხოლო თავმჯდომარის მოადგილეს პირველ სხდომაზე ირჩევს კომისია; • სხდომას უძღვება თავმჯდომარე, ხოლო თავმჯდომარის არყოფნის შემ- თხვევაში – მისი მოადგილე; • სხდომების ორგანიზებასა და თავმჯდომარის მიერ გაცემულ დავალება- თა შესრულების კონტროლს უზრუნველყოფს მდივანი; • სხდომების დღის წესრიგს, მდივნის წარდგინებით, ამტკიცებს თავმჯ- დომარე; • კომისიის თითოეულ წევრს აქვს ერთი ხმის უფლება; • გადაწყვეტილება მიიღება დამსწრე წევრების ხმათა უბრალო უმრავლე- სობით. ხმათა თანაბრად გაყოფის შემთხვევაში, გადამწყვეტია თავმჯ- დომარის ხმა; 158

თავი II: ქართული მოდელი • საოქმო გადაწყვეტილებით სამუშაო ჯგუფს ევალება ცალკეული საკით- ხების შესწავლა და კომისიის სხდომაზე განსახილველ შესაბამის გადაწყ- ვეტილებათა პროექტების მომზადება; • სხდომის ოქმს და თავმჯდომარის შესაბამის დავალებებს აფორმებს და ხელმოსაწერად ამზადებს მდივანი; • შეკრება, როგორც წესი, წელიწადში 2-ჯერ, თავმჯდომარის ან წევრთა ერთი მესამედის ინიციატივით ხდება. საჭიროების შემთხვევაში რიგგა- რეშე სხდომა მოიწვევა თავმჯდომარის ან წევრთა უმრავლესობის მოთ- ხოვნის საფუძველზე; • საქმიანობის ორგანიზაციულ-ტექნიკურ უზრუნველყოფას ახორცი- ელებს იუსტიციის სამინისტრო; • საქმიანობის შეწყვეტასთან დაკავშირებით გადაწყვეტილებას დადგენი- ლი წესით იღებს საქართველოს მთავრობა. ამგვარად, კომისიამ უფრო ცივილური და მეტად ორგანიზებული ფორმები მიიღო. ახლა წარმატება ფინანსებსა და პარტნიორთან სწორ ურთიერთო- ბებზე იყო დამოკიდებული. მაგრამ მანამდე გასაკეთებელი იყო ერთი ძალ- ზედ მნიშვნელოვანი რამ. ამ მექანიზმს, რომელსაც იდეის დონეზე ყველა უნდა გაეერთიანებინა და საერთო, კარგად კოორდინირებული ძალებით დაეწყო ქმედება, ესაჭიროებოდა სტრატეგია, როგორც საგზაო რუკა და სამოქმედო გეგმა მის განსახორციელებლად. იმ დროისათვის სახელმწიფო სტრუქტურებს მიგრაციის სფეროში, პრინციპში, არც ამგვარი გამოცდილე- ბა და არც საკმარისი სახსრები გააჩნდა. თუმცა 2010 წელს ევროკავშირთან ხელი მოეწერა რეადმისიისა და ვიზაფასილიტაციის შეთანხმებებს, ხოლო ჰორიზონტზე ვიზადიალოგი და უვიზო მიმოსვლის პერსპექტივა გამოჩნდა, რაც ჩქარი ტემპებით მუშაობას და ყველა შესაძლო რესურსის გამოყენებას ითხოვდა. ამის გათვალისწინებით, კომისიის დებულებაში გარკვეული ცვლილებები შევიდა,452 რომელთა თანახმად. კომისიის ამოცანებს დაემატა ახალი მიმართულებები: 452 საქართველოს მთავრობის 2011 წლის 23 სექტემბრის # 369 დადგენილება. იხ.: https:// tinyurl.com/y9zphd5a ნანახია: 12.1.2019 წ. 159

თავი II: ქართული მოდელი • წინადადებების შემუშავება ემიგრაციიდან დაბრუნებული საქართველოს მოქალაქეების რეინტეგრაციისათვის; • ურთიერთობების დამყარება უცხო ქვეყნის სახელმწიფო ან/და საერთა- შორისო ორგანიზაციებთან და თავისი კომპეტენციის ფარგლებში ქვეყ- ნის შიგნით მონაწილეობა მიგრაციის საკითხებზე საერთაშორისო დოკუ- მენტების მომზადებასა და განხილვაში; • დონორ ორგანიზაციებთან ურთიერთობის კოორდინაცია საერთაშორი- სო ორგანიზაციების მხარდაჭერით მიგრაციის საკითხებზე სახელმწიფო ორგანოებში პროექტების ინიცირებისა და იმპლემენტაციისას; • სხვა ქვეყნის ორგანოებთან მიგრაციის სფეროში თანამშრომლობის შე- სახებ შეთანხმებების გაფორმება, რომლებიც არ წარმოადგენენ საერთა- შორისო ხელშეკრულებებს; • უცხო ქვეყნის უწყებებისა და საერთაშორისო ორგანიზაციების დახმა- რება საქართველოს სახელმწიფო ორგანოებთან მიგრაციის საკითხებზე კომუნიკაციის განხორციელებაში; • სამართლებრივი აქტის პროექტების განხილვა, რომლებსაც შეუძლია ზე- გავლენა მოახდინონ მიგრაციის მართვის სხვადასხვა სფეროს მიკუთვ- ნებულ საკითხებზე; • საქართველოს სამინისტროებისაგან, სხვა საჯარო დაწესებულებებისა და ორგანიზაციებისაგან მოითხოვოს და მიიღოს კომისიის საქმიანობი- სათვის აუცილებელი ინფორმაცია. ასევე, ცვლილება შეეხო კომისიის ხელმძღვანელობისა და მუშაობის წესს, რომლის თანახმადაც: კომისიას ხელმძღვანელობს კომისიის თავმჯდომარე, რომელიც: • უძღვება კომისიის საქმიანობას; • ამტკიცებს კომისიის სამუშაო განრიგს კომისიის მდივნის წარდგინებით; • იწვევს და წარმართავს კომისიის სხდომებს; 160

თავი II: ქართული მოდელი • წარმოადგენს კომისიას მესამე პირებთან ურთიერთობაში; • უზრუნველყოფს კომისიის ფუნქციონირებისათვის საჭირო სხვა ღონის- ძიებების განხორციელებას; • კომისიის თავმჯდომარის არყოფნის შემთხვევაში სხდომას უძღვება კო- მისიის თავმჯდომარის მოადგილე. მნიშვნელოვანი ცვლილება მოხდა კომისიის საქმიანობის ორგანიზაციულ- ტექნიკური უზრუნველყოფის განსაზღვრის კუთხითაც. • ორგანიზაციულ-ტექნიკური უზრუნველყოფის განხორციელება დაევალა იუსტიციის სამინისტროს მმართველობის სფეროში მოქმედი საჯარო სამართლის იურიდიულ პირს – სამოქალაქო რეესტრის სააგენტოს, რო- მელიც უზრუნველყოფდა: – კომისიისდავალებათაშესრულებისმიზნითკომისიისშემადგენლობაში შემავალი საჯარო დაწესებულებების წარმომადგენელთა შორის ინფორმაციის გაცვლისა და ურთიერთობის კოორდინაციას; – მიგრაციის სფეროში საინფორმაციო-ანალიტიკური მასალების მომზადებას; – კომისიის დახმარებას მასობრივი ინფორმაციის საშუალებებთან და საზოგადოებრივ ორგანიზაციებთან ურთიერთობის საკითხებში; – კომისიის მიერ ინიცირებული შეხვედრების, კონფერენციებისა და სემინარების მომზადებას; – კომისიის მიერ უფლებამოსილებების განხორციელებისთვის საჭირო სხვა საქმიანობის განხორციელებას. ასეთი ნაბიჯით კომისიამ, ერთი მხრივ, ჩამოაყალიბა სამდივნო, რომელსაც ქაოსური ვითარების დალაგებაში ცენტრალური როლი უნდა ეთამაშა, ხოლო, მეორე მხრივ, თავად და მართებულად აიღო ხელში ის სადავეები, რასაც უნდა უზრუნველეყო, მისი ინტერესების გათვალისწინებით, პარტნიორთა დახმარების კონკრეტული და გამოკვეთილი საჭიროებებისკენ მიმართვა. თუმცა, კომისიის ამ მცდელობების მიუხედავად, ძალზედ რთული აღმოჩნ- და უკვე მრავალმხრივ ამოქმედებული მექანიზმის საერთო ლიანდაგებზე გადაწყობა. დადგა ვითარება, როდესაც ერთის მაგივრად ქვეყანაში, ფაქ- ტობრივად სამი საკოორდინაციო მექანიზმი (TIG, მსსკ და ევროინტეგრა- 161

თავი II: ქართული მოდელი ციის სახელმწიფო მინისტრის აპარატი) მოქმედებდა. პირველი საკუთარი პატრონაჟით კომისიის რამდენიმე წევრ უწყებასთან ერთად ახორციელებ- და იმ დროისათვის მიგრაციის სფეროში ყველაზე დიდ პროექტს; მსსკ ყა- ლიბდებოდა როგორც სტრუქტურა და სახავდა უწყებებს შორის თანამშ- რომლობის და საერთო მიზნების დაწესების გზებს; მესამე453 კი, ასევე, დამოუკიდებლად ფლობდა პარტნიორობა მობილობისთვის დეკლარაციის „გასაღებს~. კომისია ამ დროს წააგავდა გამოსაფენად გაკეთებულ კონ- ცეპტ-ავტომობილს, რომელიც იდეალური იყო კონცეპტუალურად, მაგრამ ძრავი არ გააჩნდა. კომისიის საქმიანობა სხვა გარემოებამაც გაართულა. მისთვის და ქვეყნის- თვის სასიცოცხლოდ საჭირო დოკუმენტის – მიგრაციის სტრატეგიის გან- ხორციელება ითავა TIG-მ, რომელიც, მართალია, კომისიის ცალკეულ წევრ უწყებებთან ერთად მუშაობდა ამ დოკუმენტზე, თუმცა (კომისიის) ერთიანი ჩარჩოს მიღმა შექმნილი სტრატეგია, დიდი ალბათობით, შეიძლება დარჩენი- ლიყო ზედაპირული და არასრული. ასეც მოხდა. სტრატეგიის შექმნისას დაშვებული იყო არაერთი სერიოზული შეცდომა: • მიუხედავად იმისა, რომ მის შემუშავებაში ჩართული იყო კომისიის წევრი სხვადასხვა სტრუქტურა, მას ვერ ვუწოდებთ კომისიის კორპორაციული ნააზრევის შედეგად შექმნილ დოკუმენტს, რომელიც ასახავს ურთიერთ- მკვეთ საკითხებს, მსჯელობს საერთო პრობლემებზე და სიღრმისეულად აანალიზებს გამოწვევებს; • დოკუმენტზე მუშაობისას არ იყო გათვალისწინებული, ან თუნდაც მოძი- ებული, 1997 წლის კონცეფცია, რომელიც, როგორც ადრე ითქვა, თავისი მიდგომებით, მოცემული დროისათვის ბევრად უფრო პროგრესული და მრავლისმომცველი დოკუმენტი იყო. რასაკვირველია, კონცეფციის მო- ძიების მიზანი არა მისი ასლის გადმოღება, არამედ მიდგომების და მუ- შაობის მეთოდის დასესხება იქნებოდა. მუშაობის მეთოდში კი ყველაზე მნიშვნელოვანი ისაა, რომ მის შექმნაში საჯარო მოხელეებთან ერთად აკადემიის წარმომადგენლები მონაწილეობდნენ, რომლებიც ამ საკითხს თავისი, სპეციფიკური პრიზმიდან უყურებენ. სწორედ ამიტომ, დოკუ- მენტს წმინდა დეკლარაციული ხასიათი გააჩნდა და ნებისმიერი კარგი 453 ე ვროპულ და ევროატლანტიკურ სტრუქტურებში ინტეგრაციის საკითხებში საქართველოს  სახელმწიფო მინისტრის აპარატი მსსკ-ს წევრი საქართველოს მთავრობის 2011 წლის 23 თებერვლის # 94 დადგენილების თანახმად გახდა. იხ.: https://tinyurl.com/y8f4vfvp ნანახია: 12.1.2019 წ. 162

თავი II: ქართული მოდელი სტრატეგიისათვის იდეალურად მორგებული პრეამბულის როლს შეას- რულებდა; • და ბოლოს, კონცეფციისგან განსხვავებით, მას გააჩნდა სამოქმედო გეგმა, რომელიც, თავის მხრივ, არ შეიცავდა ისეთ ატრიბუტებს, როგო- რებიცაა შეფასების და რისკების ინდიკატორები, მონიტორინგის მექა- ნიზმები და ა.შ. ყველაფერთან ერთად გეგმა სტრატეგიის მსგავსად სამ წელზე იყო გათვლილი და ნებისმიერ უწყებას აძლევდა შესაძლებლობას, მისთვის არახელსაყრელი აქტივობა გადაედო მომდევნო წლისთვის ან სულაც მესამე წლის მიწურულისთვის და, საბოლოო ჯამში, „კბილის პას- ტის სათავსოს ეფექტის~ სახით ყველაფერი ნაუცბათევად წლის ბოლოს შესრულებულიყო. სტრატეგიის ასეთი დახასიათებისას, არაერთხელ გაჟღერებულა ლოგიკური კით- ხვა – თუკი იგი ესოდენ პრობლემური, ნაკლოვანი და სუსტი იყო, რატომღა მოხდა მისი მიღება? პასუხი მარტივია და იმ დროის შესაფერი, რომელზეც ახლა ვსაუბ- რობთ: სტრატეგიაზე 2011 წელს დაწყებული მუშაობა 2012 წლის დეკემბრამდე გაიწელა, რაც ბევრმა ფაქტორმა განაპირობა – კომისიის გარეთ წარმოებული არაკოორდინირებული საქმიანობა, ისევდაისევ კონკრეტული მძიმე წონოსანი მიზნის არარსებობა, და ა.შ. იმავე 2012 წელს საქართველო-ევროკავშირმა წა- მოიწყო ე.წ. ვიზადიალოგი, რაც VLAP-ის წინაპირობა იყო. ასეთ ვითარებაში კი, არასაკმარისი გამოცდილების პირობებში, რამის დაწუნება და მასზე მუშაობის თავიდან დაწყება უბრალოდ ძალზედ წინდაუხედავი საქციელი იქნებოდა. გადაწ- ყვეტილება მალე და უკვე კომისიის შიგნით მოიძებნა. უწყებებს შორის მიღწე- ული შეთანხმების თანახმად, 2013-2015 წლების სტრატეგია მიღებული იქნებოდა იმ სახით, როგორითაც იგი იყო წარმოდგენილი 2012 წლის დეკემბრისთვის.454 იგი იქნებოდა დეკლარაციული ხასიათის დოკუმენტი, რომელიც წარმოადგენ- და ქვეყნის მისწრაფებებს და ასახავდა ძირითად მიმართულებებს, რისკენაც სახელმწიფო დაიწყებდა/განაგრძობდა სვლას მომავალი სამი წლის მანძილზე. სტრატეგიისგან განსხვავებით, რომელსაც მთავრობა დაამტკიცებდა, სამოქმე- დო გეგმას კომისია მიიღებდა. ამის მიზანი იყო, რომ VLAP-ის იმპლემენტაციის დროს მიღებული გამოცდილება, გაკვეთილები და რეკომენდაციები მარტივად და ბიუროკრატიული პროცედურების გვერდის ავლით ასახულიყო სამოქმედო გეგმაში, რომელიც ამგვარად თავის ფუნქციასთან ერთად სტრატეგიის როლსაც შეასრულებდა და პრაქტიკაში შეავსებდა მის ნაკლოვანებებს. საბოლოო ჯამში 454 2 013 წლის 2 ივლისს, პრეზიდენტის # 528 ბრძანებულებით გაუქმდა „საქართველოს მიგრაციის პოლიტიკის კონცეფციის შესახებ~ 1997 წლის 17 ნოემბრის #673 ბრძანებუ- ლება. იხ.: https://tinyurl.com/ybepfhgv ნანახია: 12.1.2019 წ. 163

თავი II: ქართული მოდელი კი, კომისია 2015 წლისთვის უკვე კარგად მომზადებული და შესაბამის გამოცდი- ლებაზე დამყარებული ცოდნით დაიწყებდა ახალ სტრატეგიაზე მუშაობას. ყოველივე ამის მიუხედავად, როგორც ეს ზემოთ ითქვა, 2013-2015 წლების სტრატეგია მაინც უდავოდ მნიშვნელოვნად წინ გადადგმული ნაბიჯია. მისი მეშვეობით მუშაობა დაიწყო და/ან გაძლიერდა ისეთი მიმართულებებით, რო- გორებიცაა: ლეგალური მიგრაციის ხელშეწყობა და არალეგალურის პრევენცია, შრომითი მიგრაცია, განათლების სექტორის ჩართულობა მიგრაციის მართვაში, დიასპორის საკითხები, ცნობიერების ამაღლება, იმიგრაცია, მიგრაციის მონა- ცემთა დამუშავება, იმიგრანტთა ინტეგრაცია, ინსტიტუციური განვითარება და კოორდინაცია, კანონმდებლობის გადახედვა, თავშესაფარი, საქართველოს მოქალაქეთა რეინტეგრაცია, უნარების ტრანსფერი და ა.შ. მისი და სამოქმედო გეგმის განხორციელებიდან მიღებული კონკრეტული გაკვეთილების გარეშე კი კომისიისთვის, უკიდურესად გართულდებოდა ახალ სტრატეგიაზე მუშაობა. სირთულეებმა, რომლებსაც კომისია განვითარების გზაზე გადააწყდა, უარ- ყოფითთან ერთად თავისი დადებითი როლიც შეასრულა. ნათლად წარმოჩინ- და პრობლემები, რომლებიც არ ჰგავდა წინა ეტაპზე არსებულს და ამდენად საინტერესო იყო მათთვის, ვისთვისაც კომისიის გაძლიერება უცვლელ პრი- ორიტეტად რჩებოდა. ერთ-ერთი მთავარი ჭეშმარიტება, რაც პრობლემების ანალიზის დროს გამოვლინ- და, არის ის, რომ მხოლოდ სახელმწიფო უწყების მონაწილეობით კომისია, რომე- ლიც დიდწილად დონორების/პარტნიორების დაფინანსებაზეა დამოკიდებული, დიდი ალბათობით, ვერ აითვისებს იმ კონკრეტულ შესაძლებლობებს, რაც ასეთ დახმარებას მოჰყვება. ამ მხრივ, მნიშვნელობა არ აქვს, თუ ვინაა არაკოორდინი- რებული ქმედების მიზეზი, კომისიამ, როგორც ქვეყნის წარმომადგენელმა, უნდა უზრუნველყოს ისეთი პლატფორმის არსებობა, სადაც სფეროსთან ყველა დაკავ- შირებული აქტორი გაერთიანდება და სახელმწიფოს ინტერესებს მორგებული ჩარჩოს ფარგლებში იმოქმედებს. ასეთი თანაქმედება, ყველაფერთან ერთად, გა- აადვილებს სტრატეგიულ დაგეგმვას და აღკვეთს ერთი თემის მეორით გადაფარ- ვის, დუბლირების საფრთხეს და კონკრეტული მიზნებისკენ მიმართავს სახსრებს. ხარვეზებზე საუბრისას არ შეიძლება, არ აღინიშნოს სტრატეგიის, როგორც კო- მისიის საქმიანობის სახელმძღვანელოს, უგულებელყოფა. დეკლარაციული ხასი- ათის დოკუმენტმა, რომელსაც აკლდა სიტუაციის ანალიზი, მიზნები და რომელიც არ ასახავდა ლოგიკურ კავშირს უწყებების ინტერესებს (სტრატეგიებს) შორის, ვერ შეძლო სხვადასხვა აქტორს შორის მჭიდრო კავშირის დამყარება და ამგვა- 164

თავი II: ქართული მოდელი რად ყველა თემის ერთ სივრცეში თავმოყრა. ამის ნათელი ინდიკატორია ისიც, რომ პირწმინდად მიგრაციული პროფილის ინიციატივა პარტნიორობა მობილო- ბისთვის კომისიის – მიღმა მიმდინარეობდა იმ პირობებში, როდესაც მისი კოორ- დინატორი უწყება თავად მსსკ-ს წევრი იყო. ასეთ ვითარებაში კომისია აღიქმება ერთი (ე.ი. თავმჯდომარე) უწყების ერთეულად და არა კორპორაციულ ორგანოდ. თუმცა სტრატეგიის სისუსტემ კომისია იძულებული გახადა, გადართულიყო სა- მოქმედო გეგმაზე, რომელმაც მისი დუბლიორის როლი ითამაშა და მყარი საფუძ- ველი შექმნა მომავალი, უფრო დახვეწილი გეგმის შემუშავებისათვის. ისიც უნდა ითქვას, რომ სამოქმედო გეგმაც მრავალი ხარვეზით გამოირჩეოდა. ყველაზე მთავარი მომდინარეობდა პირველი პრობლემიდან. გათიშულობის პროცესში გეგმაში ლოგიკურად ვერ დალაგდა და/ან აისახა ყველა ის ქმედე- ბა, რასაც სხვადასხვა აქტორი, მათ შორის, არასამთავრობო ორგანიზაციები აწარმოებდნენ. ხშირ შემთხვევაში კი ვერ იყო დანახული კავშირი/კვეთა სხვა იმ თემებთან, რომლებიც საერთაშორისო თანამშრომლობის ნაწილი იყო. ასეთ ვითარებაში შეუძლებელი გახდა დუბლირებების და გადაფარვების აღმოფხვ- რა, რაც განვითარების საწყისი ფაზისთვის არასასურველი მოვლენაა. საზიარო პასუხისმგებლობას მოკლებულ უწყებებს შორის თანამშრომლობის და/ან კოორდინაციის დაბალმა ხარისხმა აგრეთვე განაპირობა მიგრაციის მართვისათვის ისეთი უმნიშვნელოვანესი ატრიბუტის უგულებელყოფა, როგორიცაა მონაცემთა მოგროვება და ანალიზი. ამ დროის მიგრაციის პროფილი, რომლის მიზანია, მიგრაციულ პროცესებში ჩართულ ქვეყნებში მტკიცებულებებზე დაფუძნებული პოლიტიკის შემუშავებას, ანალიზსა და მართვას შეუწყოს ხელი, უფრო დონორთან აღებული ვალდებულების შესრულებად აღიქმება, ვიდრე უწყებებისათვის საჭირო მასალად. ამის მთავარი მიზეზიც არასრული კოორდინაცია და კომისიაზე საკუთრების შეგრძნებას მოკლებული უწყებებია. უხარისხო პროფილი ვერანაირად ვერ დაეხმარება სტრატეგიას ან უზრუნველყოფს მისი სამოქმედო გეგმის ანალიზზე დაფუძნებული მიდგომებით გაწერას. როგორც ზემოთ ითქვა, ხარვეზებს დანახვა და გამოსწორება უნდა, რაც, გარკვეულწილად, გაკეთდა კიდეც. კომისიის ფუნქციებში გაიწერა დონო- რებთან ურთიერთობა და ამგვარად გაჩნდა შესაძლებლობა დახმარების ეფექტიანი კოორდინაციისათვის. სამდივნოს შექმნით კი დაიწყო აქტიური მუშაობა კოორდინაციაში არსებული გარღვევების ამოვსების მიზნით. მნიშ- ვნელოვანია ისიც, რომ სამდივნომ პირდაპირი გაგებით არაძალოვანი უწ- 165

თავი II: ქართული მოდელი ყების სერვისების განვითარებაზე ორიენტირებულ სააგენტოში455 დაიდო ბინა. წამოწყების გარანტი რეორგანიზებული, ფინანსურად გაძლიერებული და დონორებთან მაღალი ავტორიტეტის მქონე, ინოვაციებზე ორიენტირე- ბული სააგენტო უნდა გამხდარიყო. ეს იყო პირდაპირი გზავნილი, რომ მიგ- რაციის მართვას სახელმწიფო აპირებდა ახალი მიდგომების გამოყენებით, რაც სცდებოდა ტრადიციულ ჩარჩოებს და აფართოებდა მიგრაციის როლს ქვეყნის განვითარების საქმეში. 2.2.2.3 ვიზალიბერალიზაციის სამოქმედო გეგმა, განახლებული კომისია და 2016-2020 წლების სტრატეგია „ნათქვამია – ‘დაჯერება დანახვის შემდეგ არის შესაძლებელიო’, მაგრამ ეს შეცდომაა. სინამდვილეში, ‘დაინახავ მაშინ, როდესაც დაიჯერებ’~ 456 წინა ეტაპების მსგავსად, არც მესამე გამოდგა კომისიისთვის ადვილი. სუსტი სტრატეგიის პირობებში, ფაქტობრივად, მხოლოდ მთავრობის განკარგულებით შეკავშირებული უწყებებისათვის კომისიამ უფრო ფორმალური სახის მიღება დაიწყო. ასეთ მდგომარეობაში აღმოჩენილი, იგი პირდაპირ დაუპირისპირდა მისი გაუქმების და ფუნქციების ერთ კონკრეტულ ახალ უწყებაში457 გადატანის იდეას. თუმცა ამ ვითარებაში კორპორაციამ თავისი არსი გაამართლა და დადებითი როლი ითამაშა. წევრი უწყებების უმრავლესობა და თავად მთავარი დონორის წარმომადგენელი – ევროკავშირის დელეგაცია, ამას მაქსიმალურად შეეწინააღმდეგა და პრევენციაც მოახდინა. ყველასათვის გასაგები იყო, რომ როგორც მიგრაციის მართვის კუთხით თავად ქვეყნისთვის, ასევე VLAP-ის განხორციელების დასაწყისში (ამ სფეროს მართვაში) გამოუცდელი სახელმწიფოსთვის კოლექტიურ ქმედებაზე უარის თქმა და ახალი ექსპერიმენტის წამოწყება ძალზედ სახიფათო შეიძლებოდა გამხდარიყო. ახალი პერიოდი კომისიის ისტორიაში ვიზალიბერალიზაციის სამოქმედო გეგმით დაიწყო, რამაც მისი სრული მოდერნიზაცია განაპირობა. 455 ი უსტიციის სამინისტროს მმართველობის სფეროში მოქმედი საჯარო სამართლის იურიდიული პირი – სამოქალაქო რეესტრის სააგენტო (2012 წლიდან – სახელმწიფო სერვისების განვითარების სააგენტო), 456 ჯ ონ ანტონაკისი – ლოზანის უნივერსიტეტის ბიზნესისა და ეკონომიკის ფაკულტეტის ორგანიზაციული ქცევის პროფესორი. 457 როგორიც შესაძლოა ყოფილიყო მაგალითად – მიგრაციის სამინისტრო. 166

თავი II: ქართული მოდელი მიუხედავად იმისა, რომ VLAP მომცრო ზომის დოკუმენტია და 4 „მცირე~ თავისგან (ბლოკისგან) შედგება, მის ფარგლებში განსახორციელებელი საქმიანობის მასშტაბი ძალზედ დიდი და მრავალმხრივი ხასიათისა იყო. სამოქმედო გეგმის იმპლემენტაციის საერთო კოორდინაციას საგარეო საქმეთა სამინისტრო აწარმოებდა, ხოლო მეორე დონეზე მიგრაციასთან დაკავშირებული ორი (1-ლი და მე-2) ბლოკის განხორციელება მსსკ-ს ფარგლებში (იმ დროისათვის 12 უწყების მიერ)458 წარიმართა. როგორც მოსალოდნელი იყო, VLAP-ის მიერ ქმედებისთვის დადგენილი დი- ნამიკა იმდენად მაღალი აღმოჩნდა, რომ სტრატეგია სამოქმედო გეგმის გან- ხორციელების დაწყებიდან დაახლოებით 6-7 თვეში მოძველებული და, ზოგ შემთხვევაში, არარელევანტური გამოდგა. ასეთმა ვითარებამ და თანმდევმა გამოწვევებმა განაპირობა კომისიის რეფორმირება და დღევანდელი სახით ჩამოყალიბება. ქვემოთ ქრონოლოგიური წესრიგით განხილულია კომისიაში განხორციელე- ბული ცვლილებები, მათი გამომწვევი მიზეზები და შედეგები გრძელვადიან პერსპექტივაში. VLAP-ის განხორციელებამ, აგრეთვე თანამედროვე მიგრაციულმა პროცე- სებმა და სფეროს ხელახლა გააზრების შედეგად შეცვლილმა მიდგომებმა როგორც გლობალურ, ასევე რეგიონულ და ეროვნულ დონეებზე, დაამტკი- ცა მრავალმხრივი მიდგომების გამოყენების აუცილებლობა. ამ მხრივ სა- ხარბიელო მდგომარეობაში აღმოჩნდნენ ის ქვეყნები, რომლებიც უვიზო მი- მოსვლის მოპოვებისათვის მუშაობდნენ. მათთან VLAP-ის მსგავსი გეგმების განხორციელებამ გააჩინა საშუალება, რომ ეროვნული სისტემების განვითა- რებასთან ერთად, ბევრ სხვა ქვეყანაზე წინ წასულიყვნენ, რადგან მათგან განსხვავებით, აღარ მოუწევდათ ძველის რეფორმირების შემთხვევაში უამ- რავი ბიუროკრატიული ბარიერის გადალახვა და ნაცვლად ამისა, პირდაპირ ახალი მოწყობით დაიწყებდნენ სფეროს მართვას. საქართველოსთვის ასეთი სისტემა უკვე დიდი ხანია კომისიასთან ასოცირდებოდა. 458 იუსტიციის სამინისტრო (თავმჯდომარე), შინაგან საქმეთა სამინისტრო (თანათავმჯ- დომარე), საგარეო საქმეთა სამინისტრო, ოკუპირებული ტერიტორიებიდან იძულებით გადაადგილებულ პირთა, განსახლებისა და ლტოლვილთა სამინისტრო, სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახური, შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინის- ტრო, დიასპორის საკითხებში სახელმწიფო მინისტრის აპარატი, განათლებისა და მეც- ნიერების სამინისტრო, ფინანსთა სამინისტრო, ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარე- ბის სამინისტრო, სტატისტიკის ეროვნული სამსახური, ევროპულ და ევროატლანტიკურ სტრუქტურებში ინტეგრაციის საკითხებში სახელმწიფო მინისტრის აპარატი. მოგვიანე- ბით მათ შეუერთდა რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტრო. 167

თავი II: ქართული მოდელი ყველა სხვა სიკეთესთან ერთად, VLAP-მა ავტომატურად ერთი დონით წინ წაწია კომისიის საქმე, როდესაც გასატარებელი რეფორმების განსაზღ- ვრითა და სწორი მიმართულებების მიცემის გზით, შეასრულა ის საქმე, რაზეც მსსკ-ს შესაძლოა უფრო ხანგრძლივი დრო დასჭირვებოდა. ასეთ- მა ამოცანებმა ისედაც მოტივირებული კომისიის ფუნქციები გააძლიერა და მისი რეფორმირებაც გააადვილა. სხვა, დადებითი გარე ფაქტორების კუთხით აღსანიშნავია ისიც, რომ მიგრაციული კრიზისის ფონზე მიგრა- ციის პოლიტიკა „ტრენდული~ გახადა, რამაც მისადმი დიდი ინტერესი და სახსრების მობილიზება გამოიწვია. ასეთ ვითარებაში კი შესაძლებლობის ხელიდან გაშვება და განვითარებაზე უარის თქმა უბრალოდ წინდაუხედა- ვი და უგუნური საქციელი იქნებოდა, რომელიც, მათ შორის, ქვეყნისათვის უვიზო მიმოსვლის პერსპექტივას უფრო შორეულ მომავალში გადაისრო- და. მიუხედავად იმისა, რომ ქვემოთ განხილული მართვის სისტემის რეფორმი- რება VLAP-ის ხაზით წარიმართა და ამიტომაც ამ კუთხიდანაა დანახული, იგი არის იმ კლასიკური მოდელის აღწერა, რომელიც პირდაპირ ესადაგება თანამედროვე გამოწვევებს და წარმოადგენს ეფექტიანი მართვის ერთ-ერთი თანამედროვე მოდელის ვერსიას. რატომ მაინცდამაინც ვიზალიბერალიზაცია და არა რაიმე სხვა მიზეზი, მა- გალითად, ქვეყნის ინდივიდუალური ინტერესი? საქმე გარემოებათა დამ- თხვევას უნდა მივაწეროთ, თუმცა, რასაკვირველია, საუბარი არაა მარტივ შემთხვევითობაზე. მიგრაციის მართვის სისტემის ჩამოყალიბებასა და მოწესრიგებაზე ქვეყანას ფიქრი და გარკვეული ქმედებები დიდი ხნის წინ ჰქონდა დაწყებული. ამას მოგვიანებით ხელი შეუწყო ევროინტეგრაციის459 პროცესმა და მის ფარგლებში დასახული მოკლე თუ გრძელვადიანი მიზნე- ბისაკენ სვლამ. ვიზალიბერალიზაციამდე, ასევე, მის დროს განვითარებუ- ლი მიგრაციული კრიზისი, ყველა შემთხვევაში აიძულებდა ქვეყანას, გაძ- ლიერებულ რეჟიმში დამოუკიდებლად ან ევროკავშირთან ერთად ეზრუნა საკუთარი პოლიტიკის შემუშავებასა და იმპლემენტაციაზე. თუმცა ისევ და ისევ ხაზგასმით უნდა აღინიშნოს, რომ სწორედ ევროპულმა მიდგომამ და მისი სახით VLAP-მა განსაზღვრეს ის ფართო და ზუსტი ამოცანები, რაც ქვეყანას დაჩქარებული ტემპით დროის მოკლე მონაკვეთში უნდა გადაეჭ- რა. საბოლოოდ, ზუსტად ვიზალიბერალიზაციის პროცესმა განსაზღვრა 459 მათ შორის ევროპის საბჭოში (1999 წ.) გაწევრებამ, აღებულმა ვალდებულებებმა და მათ მიხედვით გატარებულმა რეფორმებმა, რის გარეშეც არამცთუ VLAP-ის ამოცანების შესრულება, არამედ თავად სამოქმედო გეგმამდეც მისვლა შეუძლებელი იქნებოდა. 168

თავი II: ქართული მოდელი კომისიის წარმატება, ხოლო მისმა გრძელვადიანმა დავალებებმა უზრუნ- ველყო კომისიის სტაბილური და შორეულ მიზნებზე ორიენტირებული გან- ვითარების პროცესის მდგრადობა. სამოქმედო გეგმის მიგრაციისადმი მიძღვნილი ორი ბლოკიდან მეორე წმინ- დად მიგრაციაზე იყო კონცენტრირებული, საიდანაც (საკანონმდებლო და საიმპლემენტაციო ფაზებზე) შეგვიძლია გამოვყოთ ის ექვსი დავალება, რა- მაც განაპირობა სისტემის სრული მოდერნიზაცია და განვითარება:  მიგრაციის მართვა460 I ფაზა (საკანონმდებლო და პოლიტიკური სტრუქტურა/ჩარჩო): • მიგრაციის პოლიტიკის საკანონმდებლო და ინსტიტუციური ჩარჩოს კონ- სოლიდაცია ევროკავშირისა და საერთაშორისო სტანდარტების შესაბა- მისად, მათ შორის, ლეგალური / შრომითი მიგრაციის სფეროში. [. . . .]; • მიგრაციის პოლიტიკის სამართლებრივი ჩარჩოს ეფექტიანი იმპლე- მენტაციის მიზნით მიგრაციის ეროვნული სტრატეგიის და შესაბამისი სამოქმედო გეგმის მიღება, რომელშიც ასახული იქნება ვადები, სპე- ციფიკური მიზნები, ქმედებები, შედეგები, შესრულების მაჩვენებლები და პირობები საკმარისი ადამიანური და ფინანსური რესურსებისათ- ვის; • მიგრაციული ნაკადების მონიტორინგის მექანიზმის ჩამოყალიბება, რომელიც შესაძლებელს გახდის საქართველოს მიგრაციული სურათის რეგულარულ განახლებას, გაერთიანებული ელექტრონული მონაცემთა ბაზის საშუალებით, რომელიც შეიცავს მონაცემებს როგორც არალე- გალურ და ლეგალურ მიგრაციაზე, ასევე თავშესაფრის მაძიებლებზე/ ლტოლვილებზე; აღნიშნული მონაცემების ეფექტიან შეგროვებასა და ანალიზზე პასუხისმგებელი ორგანოების დაარსება. II ფაზა (ეფექტიანი იმპლემენტაციის ნიშნულები): • [. . . ]; 460 იხ.: https://tinyurl.com/ycxnffn9 ნანახია: 12.1.2019 წ. 169

თავი II: ქართული მოდელი • მიგრაციის მართვის სამართლებრივი ჩარჩოს ეფექტიანი იმპლემენტა- ცია, მიგრაციის მართვის ყველა ასპექტში კონკრეტულად განსაზღვრუ- ლი კომპეტენციების მქონე ადმინისტრაციული სტრუქტურების შექმნის ჩათვლით, რომელიც აღჭურვილი იქნება სათანადო ადამიანური და ფი- ნანსური რესურსებით; შესაბამის უწყებებს შორის ეფექტიანი თანამშ- რომლობა; • საქართველოს მიგრაციის პროფილის შექმნა და რეგულარული განახლე- ბა; მიგრაციული ნაკადების შესახებ მონაცემების ეფექტიანი ანალიზი; • არალეგალურ მიგრანტთა შიდა გამოვლენის შესახებ მეთოდოლოგიის თანმიმდევრული იმპლემენტაცია, რისკების ანალიზი (სათანადო უწყე- ბების ინფორმირებისა და ყველა ადმინისტრაციულ დონეზე ანალიზის წარმოების ჩათვლით) და ორგანიზებული, გამარტივებული არალეგალუ- რი მიგრაციის გამოძიების შემთხვევების გამოძიება, სათანადო უწყე- ბებს შორის ეფექტიანი თანამშრომლობის ჩათვლით; • [ . . . ]; სწორედ ამ ამოცანების გათვალისწინებით მიღწეული შედეგების თანმიმდევ- რულად აღწერის მეშვეობით შევეცდებით წარმოვადგინოთ კორპორაციული მართვის სისტემის მოდელი.  სამოქმედო ჩარჩო კომისიის შექმნისა და მისი საქმიანობის შესახებ მთავრობის დადგენილების გარდა, სათათბირო ორგანოს საქმიანობის უმთავრეს ჩარჩოს წარმოადგენს სტრატეგია და მისი განსახორციელებელი სამოქმედო გეგმა. მაგრამ ამაზე ოდნავ მოგვიანებით ვისაუბრებთ, რადგან მანამდე შევჩერდებით კომისიის აგებულებასა და სამუშაო პრინციპებზე. მესამე „თაობის~ (I-1997, II-2010-2012, III-2013-დღემდე) კომისიის სტრუქტუ- რა ეფუძნება 1997 და 2010 წლის მოდელებს, რომელიც VLAP-ის იმპლემენ- ტაციის პროცესში განახლდა და უფრო მოქნილი გახდა.461 461 იხ.: გრაფიკი 9. 170

თავი II: ქართული მოდელი კომისიაში გადაწყვეტილების მიმღებთა (ე.ი. წევრთა)462 რანგი განისაზღვრება მინისტრის463 ან მოადგილის464 რანგით, რაც უზრუნველყოფს მაღალი დონის მენეჯმენტთან (მინისტრი/პრემიერი) საკითხის დროულად მიტანასა და შეთან- ხმებას. ასეთი განაწესი კომისიაში შეთანხმებული საკითხების მთავრობაში გამარტივებულად465 განხილვისა და დამტკიცების საშუალებას იძლევა. კომი- სიას ხელმძღვანელობს თავმჯდომარე, რომელიც: უძღვება კომისიის საქმი- ანობას; ამტკიცებს მის სამუშაო განრიგს; იწვევს და წარმართავს სხდომებს; წარმოადგენს კომისიას მესამე პირებთან ურთიერთობაში; უზრუნველყოფს კო- მისიის ფუნქციონირებისათვის საჭირო სხვა ღონისძიებების განხორციელებას. თავმჯდომარის არყოფნის შემთხვევაში სხდომას უძღვება მისი თანათავმჯდო- მარე. ჯაჭვის ქვედა, მეორე რგოლი შედგება საშუალო რანგის მოხელეებისგან – დეპარტამენტის დირექტორი, სამმართველოს უფროსი და მათი მოადგილეები. ისინი კომისიის წევრთა ნდობით აღჭურვილი წარმომადგენლები არიან, რომ- ლებიც უშუალოდ მუშაობენ საკითხებზე და მზა პროდუქტს გადაწყვეტილები- 462 კომისიაში ამჟამად 9 უწყებაა: იუსტიციის სამინისტრო – 19.10.2010-დან დღემდე (თავმჯდომარე); შინაგან საქმეთა სამინისტრო – 19.10.2010-დან დღემდე (თანათავმჯდომარე – 29.04.2013-დან დღემდე); საგარეო საქმეთა სამინისტრო – 19.10.2010-დან დღემდე; სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახური – 16.09.2015-დან დღემდე; შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტრო (11.07.2018- დან იწოდება – ოკუპირებული ტერიტორიებიდან დევნილთა, შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტრო) – 19.10.2010-დან დღემდე; განათლებისა და მეცნიერების სამინისტრო (11.07.2018-დან იწოდება – განათლების,  მეცნიერების, კულტურისა და სპორტის სამინისტრო) – 28.02.2011-დან დღემდე; ფინანსთა სამინისტრო – 19.10.2010-დან დღემდე; ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტრო – 19.10.2010-დან დღემდე;  სტატისტიკის ეროვნული სამსახური – 19.10.2010-დან დღემდე. ს ხვადასხვა დროს კომისიაში კიდევ 4 უწყება შედიოდა, რომლებიც სხვა სამინისტროს შეუერთდა ან გავიდა მსსკ-ს წევრობიდან: დიასპორის საკითხებში სახელმწიფო მინისტრის აპარატი – 19.10.2010-დან 01.01.2017-მდე (თანათავმჯდომარე 20.12.2012- დან 29.04.2013-მდე); ევროპულ და ევროატლანტიკურ სტრუქტურებში ინტეგრაციის საკითხებში სახელმწიფო მინისტრის აპარატი 28.02.2011-დან 01.04.2018-მდე; რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტრო – 29.04.2013- დან 10.08.2018-მდე; საქართველოს ოკუპირებული ტერიტორიებიდან იძულებით გადაადგილებულ პირთა, განსახლებისა და ლტოლვილთა სამინისტრო – 19.10.2010-დან 11.07.2018-მდე. შენიშვნა: მითითებული თარიღები წარმოადგენს სამართლებრივი აქტების გამოქვეყნების თარიღებს, ხოლო ხაზგასმით აღნიშნული თარიღები უწყებების გაუქმების თარიღებს. 463 მინისტრი ძირითადად თავმჯდომარეა ან (ადრე) წევრი სახელმწიფო მინისტრის შემთხვევაში. ასევე, წევრია სამსახურის უფროსი ან მისი მოადგილე (ასეთებია მაგალითად სტატისტიკის ეროვნული სამსახური და სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახური). 464 განსაკუთრებულ შემთხვევებში, კომისიის წევრი შეიძლება ჩაანაცვლოს შედარებით დაბალი თანამდებობის მქონე პირმა (მაგ.: დეპარტამენტის დირექტორი, სამმართველოს უფროსი და ა.შ.), რომელიც წინასწარ აღჭურვილი იქნება შესაბამისი დელეგირებული უფლებამოსილებით. 465 რადგან მთავრობის შემადგენლობის ძირითადი ბირთვი მსსკ-შია წარმოდგენილი. 171

თავი II: ქართული მოდელი სათვის გადასცემენ ზედა (მოადგილეთა) რგოლს. ამ რგოლს განსაკუთრებული როლი აკისრია, რადგან მის მიერ შექმნილი პროდუქცია იმ ხარისხისა უნდა იყოს, რომ ზემდგომ რგოლს გაუადვილდეს სწრაფი გადაწყვეტილების მიღება. ორივე ფრაქციისთვის გამოყოფილია შესაბამისი სამუშაო სივრცეები. მეორე რგოლი საქმიანობს თემატიკის მიხედვით ჩამოყალიბებულ სხვადასხვა სამუშაო ჯგუფის ფარგლებში, საიდანაც საკითხები იგზავნება პირველ რგოლში, რომე- ლიც გადაწყვეტილებას იღებს ამისათვის განსაზღვრული სხდომების დროს. • სხდომები კომისია იკრიბება, როგორც წესი, წელიწადში მინიმუმ ორჯერ, თავმჯდომარის ან კომისიის წევრთა ერთი მესამედის ინიციატივით. საჭიროების შემთხვევაში, შესაძლებელია რიგგარეშე სხდომის მოწვევა თავმჯდომარის ან წევრთა უმრავ- ლესობის მოთხოვნის საფუძველზე. ქმედების დაჩქარების მიზნით, გადაწყვეტი- ლების მიღება ასევე შესაძლებელია წერილობითი სახით, თუკი ასეთი ინსტრუქ- ცია გაიცემა სხდომის მიერ. მაგალითად, სხდომაზე განხილულ იქნა წინასწარ შეთანხმებული სტრატეგიის სამოქმედო გეგმა, თუმცა შეკრების დღისთვის რომელიმე უწყებამ ითხოვა ცვლილების შეტანა ან ამგვარი სასწრაფო საჭირო- ება განაპირობა სხვა გარემოებამ. ასეთ შემთხვევაში კომისია აღარ დაელოდება მომავალ სხდომას და გასცემს ინსტრუქციას, რომ საქმის დაჩქარების მიზნით გეგმის საბოლოო ვერსიაზე უწყებათა შორის შეთანხმება მოხდეს წერილობითი სახით. ეს გამორიცხავს ხელოვნურ ბიუროკრატიას, გადაწყვეტილების მიღების პროცესის გაჭიანურებასა და ამით დაგვიანებულ ქმედებას.466 სხდომა უფლებამოსილია, თუ მას ესწრება წევრთა ან მათ წარმომადგენელთა467 ნახევარზე მეტი. კომისიის თითოეულ წევრს აქვს ერთი ხმის უფლება. გა- დაწყვეტილება მიიღება დამსწრე წევრების ხმათა უბრალო უმრავლესობით. ხმათა თანაბრად გაყოფის შემთხვევაში გადამწყვეტია თავმჯდომარის ხმა. გადაწყვეტილებები ფორმდება ოქმის სახით, რომელსაც ადგენს კომისიის მდივანი და ყველა უწყებასთან განხილვის შემდგომ ამტკიცებს თავმჯდომა- რე. სხდომების ორგანიზებასა და თავმჯდომარის მიერ გაცემულ დავალება- თა შესრულების კონტროლს უზრუნველყოფს კომისიის მდივანი. სხდომებს შორის შესაძლო დიდი ინტერვალის გათვალისწინებით, ძალზედ 466 იხ.: გრაფიკი 10. 467 კომისიის წევრის წარმომადგენელი მსსკ-ს მუშაობაში წევრის სტატუსით მონაწილეობს მხოლოდ დღის წესრიგით წინასწარ განსაზღვრული საკითხების გადაწყვეტისას. 172

თავი II: ქართული მოდელი მნიშვნელოვანია, რომ: ა) იგი დაინიშნოს მაშინ, როდესაც ჯგუფების/სამ- დივნოს მიერ მომზადებულია არა ერთი, არამედ რამდენიმე მნიშვნელოვანი/ მსხვილი საკითხისგან შემდგარი პაკეტი; ბ) განსახილველად გატანილი სა- კითხები გათვლილი უნდა იყოს გრძელვადიან ქმედებაზე; გ) საკითხი უნდა იყოს კარგად მომზადებული, ყველა წევრთან წინასწარ განხილული და შე- თანხმებული, რომ სხდომის დრო არ დაიკარგოს ტექნიკური დეტალების გარ- კვევაში. სხდომა, ძირითადად, ორი ტიპისაა: გაფართოებული (საკონსულტაციო სტატუ- სის საერთაშორისო და არასამთავრობო ორგანიზაციების, ან მოწვეული ექს- პერტების, ან რომელიმე ერთის მონაწილეობით. ყველაზე ხშირად ასეთი სხდო- მები ტარდება) და სტანდარტული (მხოლოდ კომისიის წევრთა მონაწილეობით). • სამუშაო ჯგუფები კომისიის საამქრო სამუშაო ჯგუფებია, სადაც იქმნება ის პროდუქტი, რო- მელსაც შემდგომ ამტკიცებს ზედა დონე. ამიტომაც მათი შექმნისა და მუ- შაობის პრინციპი მაქსიმალურად მარტივი და მის წევრთათვის მოსახერხე- ბელი უნდა იყოს. სამუშაო ჯგუფის შექმნის ინიციატივით ნებისმიერი წევრი უწყება, სამდივნო ან საკონსულტაციო სტატუსის მქონე ორგანიზაცია შეიძ- ლება გამოვიდეს. ასეთი ინიციატივა, სხვა საკითხების მსგავსად, ჯერ ქვე- და რგოლში განიხილება და შემდეგ წინადადების სახით ავტორ(ებ)ისგან წა- რედგინება სხდომას. ეს უკანასკნელი, მოწონების შემთხვევაში, ამტკიცებს ჯგუფს, მის კოორდინატორს (და მოადგილეს, თუ ასეთის საჭიროება არსე- ბობს), სამუშაო აღწერილობას და შემადგენლობას. ჯგუფში შესაძლებელია და სასურველია კიდეც საკონსულტაციო სტატუსის ორგანიზაციების და/ან დამოუკიდებელი ექსპერტების მონაწილეობა. ჯგუფის შეკრებების განრიგი მაქსიმალურად შეუზღუდავი, არარეგლამენტირებული და საჭიროებებზე მორგებული უნდა იყოს. იგი უნდა შეიკრიბოს იმ დროს და იმ შემადგენლო- ბით, რასაც მოცემულობა მოითხოვს და არა რაიმე (ხელოვნური) წესი, რომე- ლიც შეკრებას ბიუროკრატიული „ჩათვლის~ საგნად აქცევს და დაუკარგავს მნიშვნელობას. სასურველია შეხვედრის ოქმის შედგენა და მისი წევრთათვის დროულად მიწოდება. თავად ოქმი არ უნდა ატარებდეს ლიტერატურული ნა- წარმოების სახეს, იგი უნდა იყოს მარტივი და ადვილად გადმოსცემდეს შეხ- ვედრის კონკრეტულ არსს მკითხველისათვის. მნიშვნელოვანია, რომ ჯგუფი შეიქმნას კონკრეტულ და მსხვილ თემებზე მუშაობის მიზნით და იარსებოს მანამ სანამ საჭირო იქნება, შემდეგ კი გაუქმდეს. გასათვალისწინებელია 173

თავი II: ქართული მოდელი ისიც, რომ კომისიის შიგნით შექმნილი ჯგუფების სამუშაო თემატიკა მომ- დინარეობს სტრატეგიის მიზნებიდან, რომლებიც ერთმანეთთან მრავალი ურთიერთმკვეთი მიმართულებითაა დაკავშირებული. ასეთივე კავშირი უნდა არსებობდეს ჯგუფებს შორისაც, რასაც, პირველ რიგში, კომისიის სამდივნო და მასთან ერთად ჯგუფის კოორდინატორი უწყება უნდა ახორციელებდეს. ამრიგად, ჯგუფის დამოუკიდებელი და იზოლირებული ქმედება დაუშვებე- ლია. ასევე, მნიშვნელოვანია ჯგუფის და მისი მუშაობის პრინციპის სწორად აღქმა – წევრებისთვის კოორდინატორი არ უნდა აღიქმებოდეს, როგორც ის, ვინც ყველაფერს საკუთარი პასუხისმგებლობით თავად გააკეთებს, ხოლო მზა პროდუქტს წარუდგენს ჯგუფს, რომელიც შემდეგ მას მოიწონებს ან და- ახარვეზებს. თავის მხრივ, არც კოორდინატორს არ უნდა ჰქონდეს ანალოგი- ური მცდარი განცდა. ჯგუფის, ისევე როგორც მთლიანად კომისიის, მთავარი პრინციპი უნდა იყოს საზიარო პასუხისმგებლობაზე დამყარებული ქმედება. თავად ჯგუფის ტიპი შეიძლება დაიყოს ორ ნაწილად: ძირითადი და თემა- ტური. ძირითადი მოიცავს, ფაქტობრივად ყველა უწყებას, თემას და არის ერთგვარი ლაბორატორია, სადაც მიმდინარეობს მუშაობა ისეთ საკითხებზე, როგორებიცაა – სტრატეგია, კანონმდებლობა, საერთაშორისო შეთანხმებე- ბი და ა.შ. თემატური ჯგუფები კი ვიწრო თემატიკაზე სპეციალიზდებიან და მოდულარულ ხასიათს ატარებენ. მსსკ-ში დღეს ასეთი 5 ჯგუფია: მიგრაციის ლაბორატორიის (2011 წ.)468 ჯგუფი: მუშაობს მიგრაციის სტრატეგი- ასა და მის სამოქმედო გეგმაზე, საკანონმდებლო საკითხებსა და საერთაშორი- სო შეთანხმებებზე. მის ფარგლებში შეიქმნა 2013-2015 და 2016-2020 წლების სტრატეგიები თავისი სამოქმედო გეგმებით; მიგრაციის რისკების ანალიზის კონცეფცია; კანონები მოქალაქეობაზე, უცხოელთა და მოქალაქეობის არმქონე პირთა შესახებ, შრომით მიგრაციასა და თავშესაფარზე. განხილულ იქნა პრაღი- სა და ბუდაპეშტის პროცესების მინისტრთა დეკლარაციები და ა.შ. 2018 წელს ჯგუფში გაერთიანდა 2016 წელს შექმნილი მიგრაციის და განვითარების სამუ- შაო ჯგუფი. მისი საქმიანობის ძირითადი მიმართულებაა მიგრაციის პოტენცი- ალის გამოყენების ხელშეწყობა ქვეყნის განვითარებისთვის. თემაზე მუშაობის აუცილებლობა განაპირობა 2016-2020 წლების სტრატეგიაში ამ მიმართულე- ბით წარმოდგენილმა კომპლექსურმა ამოცანებმა, რომელთა განხორციელებაც მოითხოვს საერთო უწყებათაშორის კოორდინაციას. კოორდინატორი – სახელმ- წიფო სერვისების განვითარების სააგენტო; 468 ყოფილი მიგრაციის სტრატეგიის ს/ჯ. 174

თავი II: ქართული მოდელი მოქალაქეობის არმქონეობის (2011 წ.) ჯგუფი: მისი საქმიანობის ძირითადი მიმართულებაა, საქართველოში მოქალაქეობის არმქონეობის შემცირებისა და პრევენციის მიზნით, სამართლებრივი მექანიზმების შემუშავება და კო- მისიისთვის შესაბამისი რეკომენდაციების წარდგენა. კოორდინატორი – სა- ხელმწიფო სერვისების განვითარების სააგენტო; მიგრაციის მონაცემთა ერთიანი ანალიტიკური სისტემის (2014 წ.) ჯგუფი: მუშაობს მიგრაციის სფეროში სწორი პოლიტიკის დაგეგმვისა და ინფორმირებული გადაწყვეტილების მიღების მიზნით მონაცემთა მოგროვებისა და ჯეროვანი ანალიზის საკითხებზე. კოორდინატორი – სახელმწიფო სერვისების განვითარების სააგენტო;469 მიგრაციის რისკების ანალიზის (2015 წ.) ჯგუფი: რეგიონში, ასევე, მსოფლი- ოში მიმდინარე სოციალურ-ეკონომიკური და პოლიტიკური პროცესების გათ- ვალისწინებით, მიგრაციის რისკების ანალიზის სისტემის შექმნა და განვითა- რება სახელმწიფოს ერთ-ერთ პრიორიტეტს წარმოადგენს. ჯგუფის მთავარი მიზანია მიგრაციასთან დაკავშირებული რისკების ანალიზი და მასზე დაყრდ- ნობით შესაბამისი გადაწყვეტილებების მიღება. კოორდინატორი – შსს. ინტეგრაციის (2017 წ.) ჯგუფი: უცხოელთა ინტეგრაციის (2016 წ.) და სარეინ- ტეგრაციო საკითხების კონსოლიდაციის სამუშაო ჯგუფების (2011 წ.) შერწ- ყმის საფუძველზე შეიქმნა ინტეგრაციის საკითხთა სამუშაო ჯგუფი. გაერ- თიანებული ჯგუფის საქმიანობის ძირითადი მიმართულებებია: უცხოელთა ინტეგრაციის პოლიტიკის განვითარება და ამ სფეროს ინსტიტუციონალიზა- ციის მიზნით გამოკვეთილი საჭიროებების შესწავლა და შესაბამისი რეკო- მენდაციებისა თუ საკანონმდებლო წინადადებების მომზადება; საქართვე- ლოში დაბრუნებული მიგრანტების რეინტეგრაციის პროცესის ხელშეწყობა და სახელმწიფო სარეინტეგრაციო პროგრამის განხორციელების კოორდი- ნაცია. კოორდინატორი – ოკუპირებული ტერიტორიებიდან დევნილთა, შრო- მის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტრო. ჯგუფის მიერ წარმოებული პროდუქცია იმდენად მაღალი ხარისხისა უნდა იყოს, რომ გადაწყვეტილების მიმღებ რგოლში გადაგზავნის შემდგომ მისი მიღება/ დამტკიცება არ შეფერხდეს. ჯგუფის წევრს უნდა გააჩნდეს თავის დარგობ- რივ სფეროში მაღალი კვალიფიკაცია და, ამავდროულად, კარგად იცნობდეს 469 სააგენტოში ჯგუფს გააჩნია ქვეჯგუფი, რომელიც სსგს-ს შიგნით ახორციელებს შიდა კოორდინაციას. 175

თავი II: ქართული მოდელი მიგრაციის სფეროს.470 სასურველია, თუკი ასეთი ორი პირი იქნება (თუმცა ასე იშვიათად ხდება). ეს უზრუნველყოფს შეუფერხებელ ქმედებას და დააზღვევს ინსტიტუციური მახსოვრობის შენარჩუნებას. ჯგუფის წევრი ამავე დროს არის საკონტაქტო პირი მის უწყებასა და კომისიას/ სამდივნოს შორის. იგი ანაწილებს კომისიის დავალებებს თავის უწყებაში და ამყარებს უკუკავშირს. კომისიის მრა- ვალმხრივი და წარმოებული საქმის დიდი მასის გამო აუცილებელია, რომ საკონ- ტაქტო პირს ევალებოდეს გაწეული საქმიანობის შესახებ არქივის (ე.წ. ცოდნის ბაზის) წარმოება. ასეთი ვალდებულება (უწყების ან სამსახურის რეორგანიზა- ციის, კადრის სხვაგან წასვლის და სხვა შემთხვევაში) უზრუნველყოფს საქმის შეუფერხებელ სვლას და არ „ჩაკეტავს~ და არ მოაქცევს ინფორმაციას მხოლოდ ერთი ადამიანის ხელში, რომლის სამსახურიდან წასვლის გამო შესაძლოა მის შემცვლელს ყველაფრის თავიდან დაწყება მოუხდეს. • სამდივნო: კომისიის ძირითადი ღერძი არის მისი სამდივნო, რომელსაც მნიშვნელოვანი როლი აქვს განკუთვნილი. მსსკ-ს რეფორმირების პროცესში ერთ-ერთი პირ- ველი ნოვაცია სწორედ სამდივნოს შექმნა471 იყო, რომლის ძირითადი ფუნქ- ციებია: – კ ომისიის საქმიანობისა და მიგრაციის სტრატეგიით განსაზღვრული ამო- ცანების შესრულების მხარდაჭერა; – კომისიის საქმიანობის ინტელექტუალური და ორგანიზაციულ-ტექნიკური მხარდაჭერა; – ს ტრატეგიაში დასახული ამოცანების შესრულების კოორდინაცია; – ს ხდომების საორგანიზაციო საკითხების მოგვარება; – კომისიის საქმიანობის ფარგლებში დაგეგმილი კონფერენციებისა და სხვა ღონისძიებების საორგანიზაციო მხარდაჭერა; 470 მინიმუმ სტრატეგია და სამოქმედო გეგმა, ასევე პროფილი. 471 2 012 წლიდან დღემდე, სამდივნო სსგს-ს სტრუქტურული ერთეულია და ევროკავშირის მიერ დაფინანსებული პროექტების ფარგლებში საქმიანობს (სსგს-ს ინსტიტუციონალური განვითარების ხელშეწყობა – 2012-2015 წწ.; მსსკ-ს ინსტიტუციონალური განვითარება – 2015-2016 წწ.; მსსკ-ს მდგრადი და ეფექტიანი ფუნქციონირების ხელშეწყობა – 2016- 2019 წწ.), იხ.: ქვემოთ. 176

თავი II: ქართული მოდელი – მიგრაციის პროცესების მართვასა და მიგრაციის სფეროში მიმდინარე პროექტებში ჩართულ უწყებებთან/ორგანიზაციებთან თანამშრომლობა; – სტრატეგიის სამოქმედო გეგმის განხორციელების მონიტორინგი და კომი- სიისთვის შესაბამისი ინფორმაციის წარდგენა; – ს ტრატეგიაში შესატანი ცვლილებების მომზადება და კომისიისთვის მათი დასაბუთებული წარდგენა; – მიგრაციის თემატური მიმართულებების მიხედვით გასატარებელი ღონისძიებე- ბის განსაზღვრა და შესაბამისი სამოქმედო გეგმის კომისიისთვის წარდგენა; – მიგრაციის თემატიკაზე მიმდინარე პროექტების შესახებ კომისიის ინფორმირება; – მ იგრაციის თემატიკაზე საპროექტო კონკურსებისთვის იდეების გენერირე- ბა და კომისიისთვის მათი წარდგენა; – კ ომისიის საქმიანობის შესახებ საინფორმაციო მასალების მომზადება, მე- დიასთან ურთიერთობა და კომისიის ვებგვერდის მართვა; – კ ომისიის საქმიანობის შესახებ ანგარიშების მომზადება; – კომისიის სახელით კონფერენციებსა და სხვა შეხვედრებში მონაწილეობა; – კომისიის დავალებების შესრულება. მხოლოდ ტექნიკური პროფილის მქონე სამდივნო (შეხვედრების ორგანიზება, ლოგისტიკა და ა.შ.) პირდაპირ მიანიშნებს კომისიის სისუსტესა და მის არაეფექტიანობაზე, რადგან ეს იმას ნიშნავს, რომ უწყებები სათითაოდ თავად და, ძირითადად, დაქსაქსულად ასრულებენ სამდივნოს ფუნქციას. ასეთ ვითარებაში კომისია კარგავს ანალიტიკურ რგოლს და გადაწყვეტილების მიღებამდე ფილტრის მნიშვნელოვან შემადგენელს. ტექნიკური ფუნქციები სწორედ რომ მეორეხარისხოვანი, თუმცა სამდივნოს ნაწილი მაინც უნდა იყოს. უწყებათაშორის ორგანოში სამდივნოს ერთ-ერთი მთავარი ფუნქცია გამარ- თული კოორდინაციის უზრუნველყოფაა. ხშირად კოორდინაცია ტექნიკურ ფუნქციად და ლოგისტიკის ნაწილად მიიჩნევა, რაც აბსოლუტურად მცდა- 177

თავი II: ქართული მოდელი რი შეხედულებაა. ეს ის ვითარებაა, როდესაც ძრავის გადაცემათა კოლოფში მხოლოდ ერთი სიჩქარე მუშაობს და მძღოლი ამითაც კმაყოფილია. საბოლოო ჯამში კი, ასეთი ძრავი განწირულია და მალე „ჩაქრება~. მიმდინარე საქმი- ანობის არსის სიღრმისეული ცოდნისა და მისი თითოეული მიმართულების სწორად გააზრების გარეშე, კოორდინაცია კარგავს თავის უმთავრეს ღირე- ბულებას და სამდივნო იქცევა უბრალო ფოსტალიონად, რომელიც უწყები- დან უწყებას გადასცემს გზავნილებს. ეს კი, თავის მხრივ, დათვურ სამსა- ხურს უწევს თავად უწყებებს, რომლებიც ეთიშებიან კოორდინაციის საერთო ქსელს და დამოკიდებული ხდებიან უფუნქციო სამდივნოს დაბალი დონის და ტექნიკურ მომსახურებაზე. გამართულ კოორდინაციას რამდენიმე წინაპირობა გააჩნია: – სამდივნოში სწორად შერჩეული კადრები და მათ შორის ლოგიკურად გადა- ნაწილებული ფუნქციები. ეს უკანასკნელი მეტად მნიშვნელოვანია, რადგან სამდივნოები უმეტესწილად მცირე ოდენობის კადრებით კომპლექტდება; – კადრების დაკომპლექტებისას კარგი ადმინისტრატორული მონაცემების მქონე პირების, ასევე იურისტების ძიებასთან ერთად, მთავარი აქცენტი მაინც ანალიტიკური მონაცემების მქონე პერსონალზე უნდა გაკეთდეს. იდეალურ შემთხვევაში სასურველია, რომ აკადემიური წრეებიდან შერ- ჩეულ ამგვარ პირ(ებ)ს მიეცეს აზროვნებისთვის მაქსიმალური თავისუფლე- ბა და კონკრეტული ამოცანა; – სამდივნოს ანალიტიკური ფუნქციები არის ის, რაც მის კადრებს საშუალე- ბას აძლევს, სიღრმისეულად გაიაზრონ ის თემატიკა, რომლის ირგვლივ წარმოებულ სამუშაოზეც ახორციელებენ კოორდინაციას. ასე დაიზოგება დრო, ადამიანური რესურსები და, რაც ყველაზე მთავარია, მიზნობრივად წარიმართება მუშაობა; – ეფექტიანი კოორდინაციის ერთ-ერთი მთავარი ატრიბუტია სწრაფი და მარტივ მიდგომებზე დაფუძნებული ქმედება, რაც გამორიცხავს დამატებით ბიუროკრატიულ ბარიერებს და აადვილებს უწყებათაშორის კოორდინაციას; – მაღალი დონის სერვისის მიწოდებაზე ორიენტირებული სამდივნოს გარ- და, გადამწყვეტი როლი ენიჭებათ უწყებებიდან კომისიაში წარმოდგენილ საკონტაქტო პირებს, რომლებზეც ბოლოვდება საკოორდინაციო ქსელის 178

თავი II: ქართული მოდელი განშტოებები. ეს განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია დიდ უწყებებთან მი- მართებით, როდესაც საკონტაქტო პირმა თავისი უწყების შიგნით მრავალ დეპარტამენტთან, სსიპ-თან თუ სამსახურთან უნდა აწარმოოს მიკრო- კოორდინაცია და ამის საფუძველზე განახორციელოს უკუკავშირი სამდივ- ნოსთან. თუმცა ამ შემთხვევაშიც სამდივნო დამზღვევის როლში უნდა გა- მოვიდეს და ჰქონდეს (საჭიროების შემთხვევაში) კომუნიკაცია საკონტაქტო პირის შიდა (უწყებრივ) საკონტაქტო პირებთან. მაგრამ იმ პირობით, რომ მათთან კომუნიკაციას აუცილებლად საკონტაქტო პირის ინფორმირების პარალელურად წარმართავს; – თ ავის მხრივ, სამდივნომ ისე უნდა დაგეგმოს კოორდინაციის პროცესი, რომ მან, ერთი მხრივ (საჭიროების გარეშე), არ გადატვირთოს ქსელის წევ- რები და, მეორე მხრივ, უზრუნველყოს პროცესის სრული გამჭვირვალობა და ხელმისაწვდომობა, რათა ვინმე არ დატოვოს საჭირო ინფორმაციის გა- რეშე. სხვა სიტყვებით რომ ვთქვათ, სამდივნოს უნდა გააჩნდეს საერთო სუ- რათის ხედვის და ვითარების შეგრძნების მეტად კარგად განვითარებული უნარები. მრავალ და, რაც ყველაზე მნიშვნელოვანია, სხვადასხვა პროფილის აქტორიან ორგანოში გამართული კოორდინაცია სპეციფიკური დატვირთვის მატარებე- ლია. სამდივნომ უნდა უზრუნველყოს ყველა მონაწილის თანაბარი წილით ჩარ- თვა, ისე რომ ეს ესადაგებოდეს სტრატეგიისა და მისი სამოქმედო გეგმის სა- ჭიროებებს. იმ სტრატეგიისა და სამოქმედო გეგმისა, რომლის შემუშავებაშიც ისინი თავის დროზე სამდივნოს კოორდინაციით იყვნენ ჩართული. ასეთი ჩართულობის უზრუნველსაყოფად რამდენიმე მარტივი და ეფექტიანი პლატფორმა / ინსტრუმენტი არსებობს:472 – რ ოგორც ზემოთ აღინიშნა, სამუშაო ჯგუფი სიმბოლურ ხასიათს არ უნდა ატარებდეს. მისი მთავარი დატვირთვაა მონაწილეთა იმ საჭირო სივრცით უზრუნველყოფა, სადაც საქმიან გარემოში და ნებისმიერ დროს შეიძლება წარიმართოს განხილვები მიმდინარე და/ან საკვანძო საკითხებზე (მათ შო- რის, საერთო ქმედების პრინციპებზე ე.ი. კოორდინაციაზე); – კომუნიკაციისას მნიშვნელოვანია კავშირის თანამედროვე ტექნოლოგიური (მარტივი და სწრაფი) საშუალებების გამოყენება: ელ-ფოსტა, მონიტორინ- გის ელსისტემა, ვებგვერდი და ა.შ., ე.ი; 472 იხ.: გრაფიკი 11. 179

თავი II: ქართული მოდელი – ასეთი ტექნიკური სახის გადაწყვეტილებები მეტად მნიშვნელოვანია, როდესაც საქმე გვაქვს პროექტებთან და მათი სახით დახმარების (დონორი, სახელმწიფო) სწორად ათვისებასთან. პროექტების მართვის/ კოორდინაციის პროცესში, პირველ რიგში, უნდა შეიკრას უკლებლივ ყველა იმ ორგანიზაციისგან შემდგარი ქსელი, რომელიც მიგრაციასთან დაკავშირებულ თემებზე მუშაობს. შემდეგ საჭიროა ყველა მათგანის ერთმანეთთან დაკავშირება/გაცნობა, რათა გამოირიცხოს ქმედების დუბლირება და თემატური გადაფარვები. პრაქტიკაში ეს ძალზედ ადვილად შეიძლება განხორციელდეს წელიწადში ორჯერ473 სამდივნოს ორგანიზებით მოწყობილ ე.წ. საკოორდინაციო შეხვედრებზე. ასეთი თავყრილობები არ უნდა იქცეს გაუთავებელ ანგარიშგებად, თუ ვინ რა გააკეთა და როგორ. მთავარია მონაწილემ მიიღოს მოკლე და ზუსტი ინფორმაცია იმის შესახებ ვინვინ არის, რომელ თემატურ მიმართულებაზე მუშაობს, როგორ და რის გაკეთებას აპირებს და შესაძლებელია თუ არა პარტნიორობა. სხვა დანარჩენისათვის გამოიყოფა თავისუფალი დრო, როდესაც შეიძლება დამატებით საკითხებზე საუბარი უფრო არაფორმალურ გარემოში. შეხვედრის შემდეგ შედეგები სამდივნოს მიერ თავსდება ერთიან მატრიცაში474 (სადაც თავმოყრილია ინფორმაცია პროექტზე, მის სტატუსზე, შემსრულებელ ორგანიზაციაზე, თემატიკაზე და ა.შ.) და იტვირთება კომისიის ვებგვერდზე. ამგვარად იქმნება ბრტყელი სივრცე, სადაც ნათლად ჩანს, ვინ რას აკეთებს, იკვეთება პარტნიორთა არსებული ან პოტენციური კავშირები და ამით გამოირიცხება დუბლირება და თემატური გადაფარვები. იგივე მატრიცა აქტიურად უნდა გამოიყენებოდეს, როგორც გამრავლების ტაბულა სტრატეგიის სამოქმედო გეგმის შემუშავებისას, რათა უწყებამ ზუსტად იცოდეს ჩართული აქტორების, ასევე პოტენციური პარტნიორობის და მათი აქტივობების რაობა. სხვათა მსგავსად, მატრიცაც მარტივი და მკითხველისთვის გასაგები უნდა იყოს, რათა მისი გამოყენება მომხმარებლისათვის საჭირო და მოთხოვნადი გახდეს; – ს ამდივნოს საქმიანობაში გასათვალისწინებელია სხვა მნიშვნელოვანი მო- მენტიც. ხშირ შემთხვევაში კომისიის წევრი რომელიმე უწყება შეიძლება იყოს სხვა (შესაძლოა პროფილურად მონათესავე) თემატური კომისიის კოორდინატორი და მის სამდივნოს მასპინძლობდეს. ასეთი მოცემულობა კომისიის სამდივნოს ქსელის განშტოებას ზრდის და მეტი კოორდინაციის 473 წლის დასაწყისში, როდესაც მსხვილი პროექტები იწყება/იგეგმება და წლის ბოლოს, როდესაც ასეთი პროექტები ან მათი ნაწილი სრულდება/ჯამდება. 474 ე ს ის მატრიცაა რამაც (იხ. ზემოთ) წარმატებით ჩაანაცვლა პარტნიორობა მობილობისთვის მოძველებული ონლაინ ცხრილი (სქორბორდი). 180

თავი II: ქართული მოდელი საჭიროებას წარმოშობს. ამგვარი სისტემის შიგნით კოორდინაციის სპე- ციფიკური მექანიზმების ამოქმედებაა საჭირო, რაც იწვევს მიგრაციის ლაბორატორიის (ე.ი. ყველაზე გაფართოებული პლატფორმის) ფარგლებ- ში, გარკვეული პერიოდულობით სხვადასხვა სამდივნოს საკონსულტაციო შეხვედრების აუცილებლობას. ეს უზრუნველყოფს სხვადასხვა ქსელს შო- რის, ასევე მათ თემატურ სტრატეგიას შორის გამართული კავშირის არ- სებობას; – ქვეყნებში, სადაც მიგრაცია, როგორც ცალკეული დისციპლინა, სიახლეა, კოორდინაციის ეფექტიანად წარმართვის კუთხით განსაკუთრებული ყუ- რადღება უნდა მიექცეს საკომუნიკაციო ენას. საკანონმდებლო ბაზის არარსებობის, ან სხვადასხვა დროს მისი არასისტემურად რეფორმირების გამო ასეთ ქვეყნებში, ძირითადად, აღრეული ტერმინოლოგიური ბაზაა,475 რომელიც შეუსაბამოა არამცთუ უწყებრივ დონეზე, არამედ მკვეთრად გან- სხვავდება საერთაშორისო ანალოგებისგან. ეს, ერთი შეხედვით, უმნიშვნე- ლო დეტალი, შესაძლოა სერიოზულ პრობლემად გადაიქცეს პროექტების ან სტრატეგიის და მისი სამოქმედო გეგმის გაწერისას და განსხვავებული შინაარსის პირობებში ხელი შეუშალოს კოორდინაციის სრულფასოვან გან- ხორციელებას. ქართულ რეალობაში კოორდინაციის რამდენიმე წარმატებული მაგალითის დასახელებაა შესაძლებელი: VLAP-ის 1-ლი და მე-2 ბლოკების იმპლემენტაცია და მისი გრძელვადიანი დავალებების შესრულება; 2013- 2015 წლების სტრატეგიის და მისი სამოქმედო გეგმის განხორციელება და 2016-2020 წლების სტრატეგიის და სამოქმედო გეგმის შემუშავება- იმპლემენტაცია. ამასთან, უწყებებს შორის საკუთარი „მე~-ს მიღმა შემდგარ საინტერესო პროექტად შეიძლება ჩაითვალოს ე.წ. ლეგალური მიგრაციის გზამკვლევი, რომელიც სწორი კოორდინაციის შედეგია. გზამკვლევის476 იდეა მდგომარეობდა იმიგრაციისა და ემიგრაციის შესახებ სხვადასხვა აქტორის მიერ შექმნილი ერთნაირი შინაარსის უამრავი გამოცემის უნიფიცირებულ, მაგრამ საზიარო საკუთრების ნიშნის მქონე ფორმატში მოქცევა. სწორი კოორდინაციის საფუძველზე, თითოეულმა მხარემ საკუთარი კომპონენტი სახელმძღვანელოს მოარგო და მის ჩარჩოში მოაქცია. საბოლოო ჯამში, ერთ გამოცემაში 10-მდე სხვადასხვა პროფილის, დონის და სიდიდის ორგანიზაციის საინფორმაციო მასალა გაერთიანდა, რითაც შეიქმნა ინფორმაციის ცენტრალიზებული და პოტენციური მიგრანტისთვის გასაგებ 475 იხ.: https://bit.ly/2Rdu51z ნანახია: 12.1.2019 წ. 476 იხ.: https://bit.ly/2Vdv41c ნანახია: 12.1.2019 წ. 181

თავი II: ქართული მოდელი ენაზე დაწერილი უნიფიცირებული სახელმძღვანელო, რომელიც ნახვებით დღემდე ლიდერობს თავის ანალოგთა შორის. კოორდინაცია სამდივნოს საქმიანობის მსხვილი, მაგრამ არა მთავარი კომ- პონენტია. განვითარებაზე ორიენტირებულ კომისიაში სამდივნო ანალიტი- კური ცენტრის როლს უნდა ასრულებდეს, რასაც მისი, როგორც ინფორმაცი- ული ცენტრის ფუნქციაც უწყობს ხელს. მიგრაციის მართვის თანამედროვე გამოწვევებს შორის ერთ-ერთი უმთავრესია მონაცემთა მოგროვება და მათი ჯეროვანი დამუშავება. თუმცა პრაქტიკაში ამის გაკეთებას ერთმანეთისგან განცალკევებული სტრუქტურები და მათ შორის სხვადასხვა მიზეზების გამო არსებული საინფორმაციო ვაკუუმი უშლის ხელს. ამით ბევრი პროცესი ზიან- დება, განსაკუთრებით მაშინ, როდესაც საქმე ეხება ისეთი მნიშვნელოვანი დოკუმენტების შემუშავებას, როგორებიცაა – ქვეყნის სტრატეგია და/ან მიგ- რაციული პროფილი. ამ ფონზე, საზიარო პასუხისმგებლობით დაკავშირე- ბულ უწყებათა გაერთიანების ცენტრში მოთავსებული სამდივნო, მონაცემთა მოგროვების, დამუშავების და გაანალიზების იდეალური ინსტრუმენტია. შე- საბამისი აკადემიური პერსონალით აღჭურვილი და სწორი საკოორდინაციო პოლიტიკის გამტარებელი სამდივნოს და მასთან ერთად კომისიის შესაძ- ლებლობები ერთიორად იზრდება. თუკი, მაგალითად, მიგრაციის პროფილის განახლებას არაკორპორაციულ გარემოში ერთი წელი სჭირდება, კომისიაში ეს პერიოდი ნახევრდება. უწყებებს შორის ინფორმაციის გაცვლაზე შეთანხ- მების მიღწევა, შემდეგ მოძიებული მონაცემების ასევე დანაწევრებულად და- მუშავება და უკვე საბოლოო შედეგზე გაუთავებელი მსჯელობა, კომისიისა და მისი შიდა ქსელის ადმინისტრატორი სამდივნოსთვის გაცილებით მოკლე და მარტივი პროცედურაა. დროის დაზოგვასთან ერთად ასეთი სქემა უზრუნ- ველყოფს პროდუქტის მაღალ ხარისხსაც. ამავდროულად, სამდივნო არ უნდა წარმოვიდგინოთ ისეთ დანაყოფად, რო- მელიც, მართალია, რთულ, მაგრამ მხოლოდ ერთ პროდუქტზეა კონცენტრი- რებული, რის მერეც გადავა სხვაზე და ა.შ. კოორდინაციის და სტრატეგიული დაგეგმვის სწორი სისტემა, სამდივნოს (თავისი შემადგენლობის სიმწირის მიუხედავად) მრავალმხრივი ქმედების საშუალებას აძლევს. ასე მაგალითად, რეკომენდებულია, რომ მიგრაციის სტრატეგიაზე მუშაობის პროცესი დაემ- თხვეს და პროფილის განახლების პარალელურად წარიმართოს. ასეთი კომ- ბინაცია სტრატეგიის ავტორებს საშუალებას აძლევს, ციფრების ანალიზთან ერთად იმუშაოს სტრატეგიაზე, რომლის დებულებებიც უნდა ასახავდნენ იმ რეალობის საპასუხო ზომებს, რასაც (მათ შორის) პროფილის რეკომენდაცი- ებიც ეხება. რასაკვირველია, ეს არა მარტო სამდივნოსათვის, არამედ თავად 182

თავი II: ქართული მოდელი უწყებებისთვის ხელსაყრელი შესაძლებლობაა, რომლის დროსაც თითოეული მათგანი საკითხს ორმაგი დატვირთვით და სხვადასხვა კუთხით იაზრებს. ანალიტიკურ საკითხებზე მუშაობისას, სამდივნოს რამდენიმე დასაყრდენი უნდა ჰქონდეს: საკუთარი (შიდა) ძლიერი რესურსი, ინტეგრირებული ექსპერ- ტი / მკვლევარი და პარტნიორი კვლევითი ორგანიზაციები. ასეთი არსენალის გარეშე და მხოლოდ საკუთარი (არააკადემიური) პროფილით შემუშავებული ანალიტიკური მასალა მოკლე ხანში (ან მომენტალურად) გადაიქცევა ნააზ- რევს მოკლებულ სტანდარტულ ანგარიშად, რომელიც შესაძლოა ნათლად ასახავდეს ვითარებას, თუმცა საერთოდ არ გააჩნდეს ანალიზის ელემენტი, რაც გამოწვევებზე საპასუხო ქმედების დაგეგმვის მთავარი კომპონენტია. კომისიის ფარგლებში თეორეტიკოს და პრაქტიკოს სპეციალისტთა უნისონ- ში ქმედება მნიშვნელოვანია სტრატეგიასა და საკანონმდებლო მასალებზე მუშაობისას. საკუთარი და ასევე კომისიის ანალიტიკური შესაძლებლობების გაზრდის მიზნით, სამდივნოში აუცილებლად უნდა არსებობდეს ანალიტიკუ- რი განყოფილება, სადაც სხვადასხვა თემაზე იმუშავებენ (სასურველია) და- მოუკიდებელი მკვლევარები აკადემიური წრეებიდან. ამასთან, სრულებით არაა აუცილებელი, რომ შერჩევისას ყველა მათგანს ჰქონდეს სიღრმისეული ცოდნა მიგრაციის შესახებ. მაგალითად, სტრატეგიული დაგეგმვის სპეცი- ალისტს ასეთი ცოდნის შეძენა მოგვიანებით, საქმის დროს შეუძლია, თუმცა მანამდე იგი სხვებს დაეხმარება სტრატეგიული ხედვის იმგვარად ჩამოყალი- ბებაში, რაც შესაძლოა მიგრაციის უბადლო სპეციალისტმა ვერ გააკეთოს, რადგან ეს მისი მიმართულება არაა. იმ მსხვილ ფუნქციებს შორის, რაც სამდივნოს კომპეტენციაში უნდა შედი- ოდეს, არის კომისიის საქმიანობის საერთაშორისო დონეზე კოორდინაცია/ წარმოდგენა. საუბარია „ქოლგა~ თემებზე/პროცესებზე, სადაც იმ ორგანოს მონაწილეობაა საჭირო, რომელსაც გააჩნია სრული ინფორმაცია ქვეყნის მიგრაციული პოლიტიკის ყველა ასპექტსა და აქტორის საქმიანობაზე. ასეთ შემთხვევაში მაკოორდინირებელი რგოლი ვალდებულია (სამუშაო ჯგუფის ფარგლებში ან ორმხრივად), დეტალურად გააანალიზოს გასატანი თემა და სტრატეგიის შესაბამისად მოახდინოს მისი საერთაშორისო დონეზე პრე- ზენტაცია/განხილვა. სწორედ ასეთი რგოლების (სამდივნოების) მონაწილე- ობით იმართება ზემოთ განხილული საერთაშორისო და რეგიონული პრო- ცესები და იქმნება საერთო პოლიტიკა. პროგრამული საქმიანობის მიღმა რეგიონულ ფორმატში ქვეყნის ერთიანი პოზიციის წარდგენა განსაკუთრე- ბით მნიშვნელოვანია, როდესაც საქმე ეხება საერთაშორისო პროცესებს, სადაც საკითხები კომპლექსურადაა მოცული და ეროვნულ დონეზე გან- 183

თავი II: ქართული მოდელი სახილველად მათი სწორ ადრესატამდე ეფექტიანად მიტანა სწორედ სამ- დივნოს ტიპის დანაყოფის საქმეა. თუმცა კომისიის წევრ უწყებათა მიერ სამდივნოს ამგვარი კოორდინაცია არ უნდა აღიქმებოდეს საკუთარი ვალ- დებულებისგან გათავისუფლებად ან თემის სამდივნოზე დელეგირებად. საბოლოო ჯამში, პოლიტიკური გადაწყვეტილება სწორედ უწყების (უწყე- ბათა) მიერ მიიღება, რაც ამ უკანასკნელის ყველა ეტაპზე სრულ ჩართუ- ლობასა და სიღრმისეულ ექსპერტიზას მოითხოვს. კოორდინაციის ამგვარი ფორმატის აუცილებელი ატრიბუტია გამართული შიდა კომუნიკაცია / ან- გარიშგება, რაც მოიაზრებს უწყებათა სისტემატურ ინფორმირებას მიმდი- ნარე საქმიანობაზე და/ან იმ შეხვედრებზე, სადაც სამდივნომ წარმოადგინა კომისია/ქვეყანა. ანგარიშგება ცალმხრივი არ უნდა იყოს და ანალოგიური ვალდებულება უწყებასაც უნდა გააჩნდეს, რადგან ყველა „ქოლგა~ პროცე- სი ეროვნულ დონეზე იშლება მიკროპროცესებად, რომელთა ერთობლიობა წარმოადგენს კომისიის საქმიანობის სფეროს, რასაც (ძირითადად) შუალე- დურ ან ბოლო ეტაპზე საერთაშორისო დონეზე წარადგენს სამდივნო. • კომისიის წევრი და საკონსულტაციო სტატუსის მქონე უწყებები: კომისიის დაკომპლექტება სტრატეგიული დაგეგმვის განუყოფელი ნაწილი და პრაგმატული გათვლის საგანია. შემადგენლობას განსაზღვრავს სტრა- ტეგიული მიზნები, რომელთა მიხედვითაც ირჩევა დარგობრივი უწყებები და შემდეგ კომპლექტდება თემატური სამუშაო ჯგუფები. წევრთა სიმრავლე არანაირად არ ნიშნავს კომისიის სიძლიერეს ან მის უნივერსალობას. საკონ- სულტაციო ორგანოში უნდა იყოს იმდენი წევრი, რამდენიც საქმეს ესაჭირო- ება. იგივე ეხება საკონსულტაციო სტატუსის მქონე ორგანიზაციებსაც. მსსკ-ს ამჟამად 9 წევრი სახელმწიფო უწყება ჰყავს, რომლებიც ყველა იმ თე- მაზე მუშაობენ, რომელსაც სტრატეგიის 8 მიზანი აერთიანებს. თუმცა მისი ძირითადი ბირთვი მაინც იმ უწყებებისგან შედგება, რომლებიც მიგრაციის მართვის ღერძს განეკუთვნებიან და, დიდი ალბათობით, მომდევნო სტრატე- გიის მიზნების შემსრულებლებიც ისინი იქნებიან. ამდენად, ქართული მოდე- ლი თავისუფლად შეიძლება მიესადაგოს, მაგალითად, ევროპული რეგიონის ნებისმიერ ქვეყანას, სადაც მიგრაციის მართვის პრინციპები, დიდწილად, მიგრაციის ევროპულ დღის წესრიგს (და/ან მისი დებულებებით გაჯერებულ ეროვნულ სტრატეგიას) შეესაბამება. კომისიის წევრთა შემადგენლობა და მათ კომპეტენციებში შემავალი თემები შეიძლება სამ დონედ დავყოთ და ამის საილუსტრაციოდ ქართულ მოდელს მოვიშველიებთ: 184

თავი II: ქართული მოდელი ძირითადი ხაზის დარგობრივი წევრი უწყებები: – ი უსტიციის სამინისტრო – კომისიის თავმჯდომარე, მსსკ-ს სამდივნო (სსგს), მოქალაქეობის, ბინადრობის, მოქალაქეობის არმქონეობის, სამგზავრო და პირადობის დამადასტურებელი დოკუმენტების და ტრეფიკინგთან ბრძო- ლის, მიგრაციის და განვითარების საკითხები. მიგრაციის ლაბორატორიის, მოქალაქეობის არმქონეობის და მეას-ის სამუშაო ჯგუფების კოორდინა- ტორი. ასევე პოსტ-VLAP-ის 1-ლი და მე-2 ბლოკების (დოკუმენტების უსაფ- რთხოება მიგრაციის მართვა) კოორდინაცია-იმპლემენტაცია; – შინაგან საქმეთა სამინისტრო – კომისიის თანათავმჯდომარე, არალეგა- ლურ მიგრაციასთან ბრძოლა, საზღვრის მართვა, ტრეფიკინგისა და თავ- შესაფრის საკითხები, ასევე რისკების ანალიზის სამუშაო ჯგუფის კოორ- დინატორი; – საგარეო საქმეთა სამინისტრო – საკონსულო, სავიზო და დიასპორის სა- კითხები, აგრეთვე პოსტ-VLAP-ის საერთო კოორდინაცია; – ოკუპირებული ტერიტორიებიდან იძულებით გადაადგილებულ პირთა, შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტრო – უცხოელ- თა ინტეგრაცია, დაბრუნებულ ქართველ მიგრანტთა რეინტეგრაცია და შრომითი მიგრაცია, ინტეგრაციის სამუშაო ჯგუფის კოორდინატორი; – სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახური – არალეგალური მიგრაცია, დანა- შაული, ტერორიზმთან ბრძოლა. დამხმარე ხაზის წევრი უწყებები: – გ ანათლების, მეცნიერების, კულტურისა და სპორტის სამინისტრო – იმიგ- რანტთა ინტეგრაცია, დიასპორასთან საგანმანათლებლო თანამშრომლო- ბა, სახელობო განათლება; – სტატისტიკის ეროვნული სამსახური – მიგრაციის სტატისტიკა, მოსახლე- ობის აღწერა, პარტნიორობა მიგრაციის პროფილისათვის; – ფინანსთა სამინისტრო – კონსულტაციები სამოქმედო გეგმის იმპლემენტა- ციის საბიუჯეტო ნაწილის გაანგარიშებაში; 185

თავი II: ქართული მოდელი – ეკონომიკის და მდგრადი განვითარების სამინისტრო – სტრატეგიის და მისი დებულებების შემუშავება-განხორციელების პროცესში ეკონომიკური ფაქტორის იდენტიფიკაცია და ანალიზი; პარტნიორი არაწევრი ორგანოები: – პ არლამენტი – საკანონმდებლო საქმიანობა და ექსპერტიზა; – ეროვნული ბანკი – მიგრაციის ეკონომიკური გავლენის ანალიზი, მიგრაცია და განვითარება; – ომბუდსმენი – მიგრაცია და ადამიანის უფლებების დაცვა; – გარემოს დაცვისა და სოფლის მეურნეობის სამინისტრო – (სოფლის მეურნეობის კომპონენტი) მიგრაციის და განვითარების სფერო; – რ ეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტრო – მიგრა- ცია და განვითარება მუნიციპალიტეტებთან და თვითმმართველობასთან თანამშრომლობის ჭრილში; – მთავრობის ადმინისტრაცია – სტრატეგიის მიზნების განხორციელების კუთხით, სათანამშრომლო პლატფორმა მთავრობასთან და პრემიერ-მინის- ტრის აპარატთან; – თბილისის სახელმწიფო უნივერსიტეტი – აკადემიური თანამშრომლობა და კვლევები. საკონსულტაციო სტატუსის მქონე საერთაშორისო ორგანიზაციები:477 – ევროკავშირის დელეგაცია საქართველოში – მთავარი დონორის წარმომად- გენლობა და ე.წ. ადგილზე მყისიერი შემფასებელი მდგრად რეჟიმში; – მიგრაციის საერთაშორისო ორგანიზაცია – მრავალმიმართულებიანი თა- ნამშრომლობა; – მიგრაციის პოლიტიკის განვითარების საერთაშორისო ცენტრი – მრავალ- მიმართულებიანი თანამშრომლობა; 477 საქართველოს მთავრობის 2012 წლის 17 დეკემბრის # 470 დადგენილებით ამ ორგანიზაციებს ეთხოვათ მსსკ-ს მუშაობაში მონაწილეობის მიღება. 186

თავი II: ქართული მოდელი – გაეროს ლტოლვილთა უმაღლესი კომისარიატი – ლტოლვილები, მოქალა- ქეობის არმქონეობა, ინტეგრაცია, ჰუმანიტარული სტატუსი; – გ ერმანიის საერთაშორისო თანამშრომლობის საზოგადოება478 – შრომითი მიგრაცია, მიგრაცია და განვითარება. საკონსულტაციო სტატუსის მქონე ადგილობრივი არასამთავრობო ორგანიზაციები:479 – საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაცია – მიგრაციის სამართ- ლებრივი ასპექტები, მიგრანტთა უფლებების დაცვა და სხვ.; – ს ამოქალაქო განვითარების სააგენტო – მიგრანტთა რეინტეგრაცია, მიგრა- ცია და განვითარება, შრომითი მიგრაცია, საინფორმაციო კამპანია ლეგა- ლური მიგრაციის საკითხებზე და სხვ.; – მ იგრაციის ცენტრი – მიგრანტთა რეინტეგრაცია და ინტეგრაცია და სხვ.; – ი ნოვაციების და რეფორმების ცენტრი – მოქალაქეობის არმქონეობის სა- კითხები და სხვ. ზემოთ განხილული ევროპული ქვეყნების მოდელებიდან ასეთი შემადგენლო- ბით ქართული ვერსია უფრო უკანასკნელი წლების პოლონურ ანალოგს წააგავს. მაშინ როდესაც წევრები, ძირითადად, თავიდანვე შეირჩევიან და, სტანდარ- ტულად, თემატიკის მუდმივ პოზიციებს ინარჩუნებენ სტრატეგიული თემების გრძელვადიანი ხასიათის გათვალისწინებით, საკონსულტაციო სტატუსის ორგა- ნიზაციათა და პარტნიორთა განსაზღვრა თანმიმდევრულად მიმდინარეობს და პირდაპირ უკავშირდება სამოქმედო გეგმის იმპლემენტაციას. მნიშვნელოვანია, რომ საკონსულტაციო სტატუსის მქონე ორგანიზაციებს შორის იყოს ყველა480 ის ვინც სრულად დაფარავს სტრატეგიის მიზნებს და ეფექტიან საექსპერტო 478 GIZ. 479 საქართველოს მთავრობის 2014 წლის 17 ივნისის დადგენილება #396. https://tinyurl.com/ ybvpw34n ნანახია: 12.1.2019 წ. 480 სხვადასხვა დროს მსსკ-ში ასეთი სტატუსით სარგებლობდნენ: საერთაშორისო მიგრაციის და განვითარების ცენტრი (Centre for International Migration and Development – CIM), შრომის საერთაშორისო ორგანიზაცია (International Labor Organization – ILO), ლტოლვილთა დანიის საბჭო (Danish Refugee Council – DRC), საქართველოს გაეროს ასოციაცია (United Nations Association of Georgia – UNAG). 187

თავი II: ქართული მოდელი კონსულტაციას გაუწევს კომისიას. ამათგან შეგვიძლია ორი სპეციფიკური მი- მართულება გამოვყოთ: ა) დონორი ორგანიზაციის კომისიის საქმიანობაში მო- ნაწილეობა ძალზედ მნიშვნელოვანია დახმარების ათვისების და საჭიროებისა- მებრ მისი სამუშაო რეჟიმში კორექტირების მიზნით. ასეთი ფორმატი დონორს საშუალებას აძლევს, თავად უწყვეტ რეჟიმში ადევნოს თვალი, თუ რამდენად ეფექტიანად და მიზანმიმართულად ხდება მისი დახმარების ათვისება და რომელ სეგმენტზე რეაგირება შეიძლება გახდეს საჭირო მომავალში. ბ) მეორე მიმარ- თულება არასამთავრობო სექტორია, რომელიც სასურველია, რომ მოიცავდეს სტრატეგიის ყველა მიმართულებას. ასევე, კომისიის ინტერესის საგანს უნდა წარმოადგენდეს ისეთი ორგანიზაცია, რომელიც დაკომპლექტებულია ყოფილი მიგრანტებისაგან და ამრიგად შესწევს ძალა საკითხი გააანალიზოს პრაქტიკუ- ლი კუთხიდან. არასამთავრობო სექტორი აუცილებლად უნდა წარმოადგენდეს რეგიონებსაც, სადაც ექნება ქსელი და ამგვარად კომისიის ხმას დედაქალაქის მიღმაც მიაწვდენს. ეს განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია საინფორმაციო კამპა- ნიების წარმოებისას. სპეციფიკური დატვირთვა გააჩნიათ პარტნიორებსაც, რადგანაც მათ გარეშე რთული ან ზოგ შემთხვევაში შეუძლებელი იქნება სტრატეგიის შემუშავება და მისი სხვა, დარგობრივ ანალოგებთან დაკავშირება. მნიშვნელოვანია ისიც, რომ თითოეული ეს უწყება საწყისი ეტაპიდანვე იყოს ჩართული როგორც სტრატე- გიის შემუშავების, ასევე მისი სამოქმედო გეგმების შედგენა-იმპლემენტაციის პროცესში. მხოლოდ ასეთი კოორდინირებული ქმედებით შეიძლება საერთო სამთავრობო მონაწილეობის უზრუნველყოფა და სფეროს ეფექტიანი მართვა. და კიდევ ერთი რამ, მიგრაციასა და განვითარებას შორის კავშირის დამყარე- ბასა და თავად განვითარებაზე ორიენტირებული კომისიისათვის საინტერესო უნდა იყოს კერძო (ბიზნეს) სექტორთან ექსპერტიზისა და ანალიზის კუთხით თანამშრომლობა. იგივე ეხება დასაქმების სფეროს, პროფესიულ კავშირებსა და ადგილობრივ თვითმმართველობას. ასეთ ჯგუფებთან პერმანენტულ და აქტიურ კონსულტაციას შეუძლია საგრძნობლად განავრცოს კომისიის ანალიტიკური შესაძლებლობები, რაც აუცილებელი ელემენტია სტრატეგიულ დოკუმენტებ- სა და მიზნებზე მუშაობისას. მაგალითისთვის, თანამშრომლობის ჩარჩოს გან- ვითარება ეროვნული სპეციფიკაციების გათვალისწინებით GFMD-ის ბაზაზეა შესაძლებელი. ამგვარი საექსპერიმენტო თემების განხილვისთვის იდეალური სივრცეა კომისიის ყველაზე დიდი (ყველა აქტორის მომცველი) სამუშაო ჯგუფი – ლაბორატორია.481 481 მ სსკ-ს გადაწყვეტილებით (11.2.2019) კომისიის მიგრაციის სამუშაო ჯგუფი გარდაიქმნა უფრო ფართო პროფილის მიგრაციის ლაბორატორიად. 188

თავი II: ქართული მოდელი ამასთან, საკონსულტაციო სტატუსის მოპოვება-შენარჩუნებას თავისი მკაცრი (კონკურენციაზე დაფუძნებული) პროცედურები უნდა გააჩნდეს, რათა ამ ფუნქციამ საკუთარი როლი არ დაკარგოს და გავლენა არ გაუფა- სურდეს. სტატუსის წონის შენარჩუნების ერთ-ერთი მთავარი წინაპირობაა მუდმივი შეფასება და თემების ცვლასთან ერთად წევრთა გადახალისე- ბა. ასევე, მნიშვნელოვანია თითოეული ორგანიზაციის როლის მართებუ- ლად განსაზღვრა და სათანადო სამუშაო ჯგუფის ფარგლებში აქტიური ჩართულობის უზრუნველყოფა. თავის მხრივ, ასეთი ორგანიზაცია უნდა უზრუნველყოფდეს კომისიას მაღალი დონის ექსპერტიზით. ამისათვის იგი სიღრმისეულად უნდა იცნობდეს სტრატეგიას და იმ კონკრეტულ თე- მატურ მიმართულებას, რომელსაც მოცემული პერიოდის განმავლობაში კურირებს. დღევანდელი პრაქტიკით მსსკ-ში საკონსულტაციო სტატუსის არსი და მისი მოპოვება-შენარჩუნების პირობები482 შემდეგნაირად განისაზღვრება:483 • საკონსულტაციო სტატუსის მიზანია კომისიის ანალიტიკურ და ექსპერ- ტულ შესაძლებლობათა გაძლიერება და მხარდაჭერა; • საკონსულტაციო სტატუსი შეიძლება მიენიჭოს ორგანიზაციას, რომე- ლიც აკმაყოფილებს შემდეგ პირობებს: – გ ააჩნია არანაკლებ 5-წლიანი გამოცდილება მიგრაციის სფეროში, რაც დასტურდება მის მიერ განხორციელებული საქმიანობის მოკლე აღწერით; – ბ ოლო 3 წლის მანძილზე მიგრაციის სფეროში ორგანიზაციის ინიციატი- ვით განხორციელებული პროექტები, მათ შორის, ქვეყნის სტრატეგი- ული ამოცანებიდან გამომდინარე, მიგრაციის სფეროში ბოლო 2 წლის მანძილზე განხორციელებული მინიმუმ 2 პროექტი, რაც დასტურდება პროექტების აღწერილობითა და მიღწეული შედეგების დახასიათებით. • საკონსულტაციო სტატუსის მოთხოვნის შესახებ განაცხადი და ზემოთ, მე-2 პუნქტით გათვალისწინებული დოკუმენტაცია წარედგინება სამდივ- 482 გასათვალისწინებელია ისიც, რომ ეს პირობები ჩამოყალიბდა, გაიწერა და მიღებულ იქნა სამიზნე ორგანიზაციებთან წინასწარი კონსულტაციის საფუძველზე. 483 ს აქართველოს მთავრობის 2017 წლის 23 მარტის დადგენილება #144. იხ.: https://tinyurl. com/ych46z9v ნანახია: 12.1.2019 წ. 189

თავი II: ქართული მოდელი ნოს, რომელიც საკითხს ამზადებს კომისიის სხდომაზე განსახილველად; • საკონსულტაციო სტატუსის მქონე ორგანიზაციები, კონკრეტული სა- ჭიროებიდან გამომდინარე, კომისიის გადაწყვეტილებით/მიწვევით შეიძლება დაესწრონ კომისიის სხდომებსა და სამუშაო ჯგუფების შეხ- ვედრებს, მონაწილეობა მიიღონ საკითხის განხილვაში და წარადგინონ შესაბამისი წინადადებები; • საკონსულტაციო სტატუსის მქონე ორგანიზაციები კომისიის სხდომებსა და სამუშაო ჯგუფების შეხვედრებზე გადაწყვეტილების მიღების პრო- ცესში არ სარგებლობენ ხმის მიცემის უფლებით; • ორგანიზაციას საკონსულტაციო სტატუსი შეიძლება შეუწყდეს, თუ: – მოწვევის მიუხედავად, წელიწადში ორჯერ არ დაესწრო კომისიის სხდო- მას ან/და სამუშაო ჯგუფის შეხვედრას; – ბ ოლო 1 წლის მანძილზე არ განუხორციელებია პროექტები მიგრაციის სფეროში; – საკონსულტაციო სტატუსის მინიჭების შემდეგ მის მიერ განხორციელე- ბული პროექტები არ გამომდინარეობს მიგრაციის სფეროში ქვეყნის სტრატეგიული ამოცანებიდან. • ზემოთ, მე-6 პუნქტის პირველი ქვეპუნქტით გათვალისწინებულ შემთხ- ვევაში ორგანიზაციას საკონსულტაციო სტატუსი შეუწყდება კომისიის მიერ საკითხის განხილვის გარეშე, ხოლო იგივე მე-6 პუნქტის მეორე და მესამე ქვეპუნქტებით გათვალისწინებულ შემთხვევაში, საკონსულტა- ციო სტატუსის შეწყვეტის საკითხს განიხილავს და გადაწყვეტილებას იღებს კომისია; • საკონსულტაციო სტატუსის მქონე ორგანიზაციების ნუსხა ქვეყნდება კომისიის ვებგვერდზე: www.migration.commission.ge ამრიგად, კომისიის ყველა აქტორს უნდა გააჩნდეს კონკრეტული და არა ბუ- ტაფორიული დატვირთვა. ამ მიზნით უნდა წარიმართოს პერმანენტული შე- ფასების პროცესი, რომელიც გამოავლენს ორგანიზაციის ეფექტიანობას და საქმისადმი მის რელევანტურობას. „დეკორატიული~ სამუშაო ჯგუფის მსგავ- 190

თავი II: ქართული მოდელი სად, ასეთივე ფუნქციის აქტორი კომისიის სისუსტესა და მის არაეფექტუ- რობაზე მიანიშნებს, რაც სტრატეგიის სიმბოლური ხასიათისა და სამოქმედო გეგმის ვერშესრულების პირველი ნიშანია. ამასთან, კომისიის თავმჯდომარის, მისი მოადგილისა და სამდივნოს ერთ- ერთი უმთავრესი და შეიძლება ითქვას, პერმანენტული მიზანი უნდა იყოს მართვის ისეთი სისტემის დანერგვა/გატარება, სადაც თითოეული წევრი (აგ- რეთვე პარტნიორი) კორპორაციას საკუთარ კერად აღიქვამს და თანაზიარი პასუხისმგებლობის პრინციპით იმუშავებს. მიგრაციის სტრატეგია, პროფილი, ანალიტიკური სისტემა და რისკების ანალიზი: კარგად მართული და კოორდინირებული კორპორაციული სისტემის ფარ- გლებში ყველა პროცესი და მისი პროდუქტი ურთიერთდაკავშირებულია, ერთმანეთს ავსებს და საერთო მექანიზმს მორგებული სწორი დეტალია. როგორც ზემოთ აღინიშნა, მიგრაციის მართვის ქართული მოდელი ასე- თი (სტრატეგიის სამოქმედო გეგმით) დაკავშირებული 4 კომპონენტისგან შედგება: მიგრაციის სტრატეგია, როგორც ქოლგა, და მისი მართვის 3 ანალიტიკური ინსტრუმენტი – ანალიტიკური სისტემა, პროფილი და რის- კების ანალიზი.484 ვერცერთი ამ კომპონენტთაგანი ვერც შექმნიდა და მით უმეტეს ვერც იმპლემენტაციის პროცესში გაივლიდა ხარისხის შემოწმე- ბას, თუკი ისინი კორპორაციული სისტემის მრავალაქტორიანი წარმოების პროდუქტები არ იქნებოდნენ. უფრო მარტივად რომ ვთქვათ, თითოეულს და ყველას ერთად ექნებოდა ის მრავალი წუნი, რის გამოც ისინი დროთა განმავლობაში სათითაოდ გამოეთიშებოდნენ საერთო ქმედებას, ან პირ- დაპირ სისტემის სტაგნაციას გამოიწვევდნენ. – ს ტრატეგია გლობალურ მიგრაციულ პროცესებში საქართველოს აქტიურად ჩართვას- თან ერთად, გაიზარდა მიგრაციის როლიც ქვეყნის სოციალურ-ეკონომიკურ, კულტურულ, პოლიტიკურ და დემოგრაფიულ ასპექტებში. სფეროს ეფექტი- ანი მართვა ქვეყნის უსაფრთხოების და გრძელვადიანი სტაბილურობის უზ- რუნველყოფის ერთ-ერთ წინაპირობად და სახელმწიფოს სოციალურ-ეკო- 484 იხ.: გრაფიკი 12. 191

თავი II: ქართული მოდელი ნომიკური განვითარების ინსტრუმენტად აღიქმება. ამიტომაც, მიგრაციის პოლიტიკის სწორი დაგეგმვა და მისი მართვის ეფექტიანობის მუდმივი გაუმ- ჯობესება უნდა წარმოადგენდეს გარდამავალ პრიორიტეტს. მიგრაციის 2016-2020 წლების სტრატეგია მიგრაციის პოლიტიკის განმსაზ- ღვრელი, რიგით მესამე სტრატეგიული დოკუმენტია საქართველოსათვის.485 როგორც ზემოთ აღინიშნა, მსგავსი მიზნების მქონე პირველი დოკუმენტი 1997 წელს შეიქმნა. ეს იყო პრეზიდენტის ბრძანებულებით დამტკიცებული – საქართველოს მიგრაციის პოლიტიკის კონცეფცია, რომელიც ასახავდა სახელმწიფოს ხედვას იმიგრაციული და ემიგრაციული პროცესების რეგუ- ლირების, საერთაშორისო დაცვის და შიდა მიგრაციის შესახებ. მოგვიანე- ბით, უკვე მთავრობის მიერ დამტკიცებულმა 2013-2015 წლების მიგრაციის მეორე სტრატეგიამ და მისმა სამოქმედო გეგმამ საფუძველი ჩაუყარა ამ სფეროს მართვის მექანიზმების ინსტიტუციურ განვითარებას. დოკუმენ- ტი მომზადდა მიგრაციის სტრატეგიის სამუშაო ჯგუფში, რომელმაც 2015 წლისთვის შეიმუშავა რიგით მესამე (2016-2020 წწ.) სტრატეგია. დოკუმენტ- ზე მუშაობის პროცესში მოხდა 2013-2015 წლების სტრატეგიის შესრულების მდგომარეობის შესწავლა და 1997 წლის კონცეფციის შემუშავებისას გამო- ყენებული პრინციპების გათვალისწინება, რის საფუძველზეც განისაზღვრა ახალი სტრატეგიის ძირითადი თემები და განხორციელდა თითოეული მი- მართულებით არსებული სიტუაციის ანალიზი. ასეთი ანალიზის მეშვეობით გამოვლენილი სტრატეგიული ამოცანების განხილვის და შეთანხმების მიზ- ნით, გაიმართა სამუშაო ჯგუფის სხვადასხვა ფორმატის ოცამდე შეხვედრა. ჯგუფის შემადგენლობაში შედიოდნენ კომისიის წევრი 13486 სახელმწიფო უწყების, სახალხო დამცველის და სახელმწიფო უსაფრთხოებისა და კრიზი- სების მართვის საბჭოს აპარატის წარმომადგენლები. მუშაობის პროცესი და მისი ტექსტის მომზადება კი მიმდინარეობდა სამდივნოს კოორდინაციით. ბოლო ეტაპზე სტრატეგიის პროექტი მიზნობრივი ექსპერტიზისთვის გაეგ- ზავნა პარტნიორ საერთაშორისო და ადგილობრივ არასამთავრობო ორგა- ნიზაციებს, ასევე აკადემიურ წრეებს. მიღებული კომენტარები დეტალურად განიხილა სამუშაო ჯგუფმა და მათი დიდი ნაწილი გათვალისწინებულ იქნა. 485 სტრატეგიის სქემის და მისი ძირითადი მიმართულებების აგების მიზნით, სამდივნომ საგანგებოდ მოიწვია აკადემიური სფეროს წარმომადგენელი დამოუკიდებელი მკვლევარი, რათა არსებული პრობლემატიკა და მისი საპასუხო პოლიტიკის სტრატეგიული ხედვა განსხვავებული რაკურსიდან ყოფილიყო დანახული და გადმოცემული. სამდივნოს შემადგენლობაში ქართველი მკვლევარის მუშაობა განხორციელდა ევროკავშირის დაფინანსებით და ICMPD-ის კოორდინაციით მიმდინარე პროექტის – საქართველოს მხარდაჭერა მიგრაციის მართვის სფეროში ENIGMMA – 2014-2017 წწ. – ფარგლებში. 486 2015 წლის მდგომარეობით იხ.: ზემოთ. 192

თავი II: ქართული მოდელი მთავრობის დადგენილებით დამტკიცებული487 სტრატეგიის: • მიზანია – 2020 წლისთვის საქართველოში მიგრაციის მართვის ისეთი სა- კანონმდებლო და ინსტიტუციური სივრცის შექმნა, რომელიც უზრუნველ- ყოფს ქვეყნის ევროკავშირთან კიდევ უფრო დაახლოებას; ხელს შეუწყობს სხვადასხვა რელიგიური, კულტურული და ეთნიკური ჯგუფების მშვიდო- ბიან თანაცხოვრებას, იმიგრანტთა უფლებების დაცვას და საზოგადოებაში წარმატებულ ინტეგრაციას; ასევე ხელს შეუწყობს დაბრუნებული მიგრან- ტების რეინტეგრაციას, მიგრაციის დადებითი ეკონომიკური და დემოგრა- ფიული ასპექტების გამოყენებას ქვეყნის განვითარებისთვის და გაზრდის საქართველოს მოქალაქეების ლეგალური მიგრაციის შესაძლებლობებს; • პრინციპებია – საერთაშორისო სამართლის პრინციპებიდან გამომდინა- რე – მიგრანტების, აგრეთვე ლტოლვილისა და ჰუმანიტარული სტატუ- სის მქონე, თავშესაფრის მაძიებელთა და მოქალაქეობის არმქონე პირთა უფლებების დაცვა; ადამიანით ვაჭრობის (ტრეფიკინგის), ადამიანის საზ- ღვარზე უკანონოდ გადაყვანის და უკანონო მიგრაციის სხვა ფორმების დაუშვებლობა; დისკრიმინაციის ყველა ფორმის პრევენცია და აღმოფხ- ვრა; ქვეყნის სოციალურ-ეკონომიკურ განვითარებაში იმიგრანტების და ლტოლვილისა და ჰუმანიტარული სტატუსის მქონე პირთა ჩართულობის ხელშეწყობა; მიგრაციისა და განვითარების ურთიერთკავშირის გამყა- რება ეროვნულ და ადგილობრივ დონეებზე; საქართველოში დაბრუნე- ბულ მიგრანტთა მდგრადი რეინტეგრაციის ხელშეწყობა; • სამიზნე ჯგუფებია – საქართველოს ტერიტორიაზე მყოფი საქართვე- ლოს მოქალაქეები; საზღვარგარეთ მყოფი საქართველოს მოქალაქეები და დიასპორის წარმომადგენლები; საქართველოში ლტოლვილისა და ჰუმანიტარული სტატუსის მქონე და თავშესაფრის მაძიებელი პირები; საქართველოში მყოფი იმიგრანტები სამართლებრივი სტატუსის მიუხე- დავად; საქართველოში მცხოვრები მოქალაქეობის არმქონე პირები; სა- ქართველოში დაბრუნებული მიგრანტები.488 ასეთი ტიპის დოკუმენტის შექმნისას მნიშვნელოვანია სტრატეგიული დაგეგ- მვის პრინციპების სწორად განსაზღვრა და მათი ზედმიწევნით თანმიმდევ- 487 2 015 წლის 14 დეკემბრის მთავრობის # 622 დადგენილება. იხ.: https://matsne.gov.ge/ka/ document/view/3095139?publication=0 ნანახია: 12.1.2019 წ. 488 იხ.: მიგრაციის 2016-2020 წწ. სტრატეგიის შესავალი. https://tinyurl.com/yalrpapb ნანახია: 12.1.2019 წ. 193

თავი II: ქართული მოდელი რულად გამოყენება. დაგეგმარება კარგი მართვის აუცილებელი პირობაა. სა- სურველი მიზნების იდენტიფიცირება და მათ მისაღწევად გასაწევი სამუშაოს წინასწარ გაწერა საშუალებას გვაძლევს, გავიაზროთ მომავალი სამუშაოს ბევრი დეტალი და განვსაზღვროთ საჭირო დროითი, ადამიანური, ფინანსუ- რი რესურსები და შესაძლო რისკები. სხვა სიტყვებით, დაგეგმვა საშუალებას გვაძლევს, ‘ხიდი გავდოთ’ აწმყოდან სასურველ მიზნამდე.489 კვარტალური ან წლიური გეგმების შედგენა შედარებით სტანდარტული პრო- ცედურაა და მენეჯერების უმეტესობას ესმის მათი საჭიროება. შედარებით რთული და შრომატევადი სამუშაოა უფრო გრძელვადიანი (2-3 წელი და მეტი) დაგეგმარება; იგი უფრო მეტ დროს, ადამიანურ ძალისხმევას და, რაც მთავა- რია, გარკვეულ ორგანიზაციულ კულტურას და განვითარების დონეს მოით- ხოვს. დაგეგმვა კიდევ უფრო რთულია არასტაბილური გარემოს პირობებში. თუმცა ასეთ დროს გარკვეული სტრატეგიული ხედვის და გეგმის არსებო- ბას ბევრად უფრო მეტი ფასი აქვს. იგი ეხმარება გადაწყვეტილების მიმღებ პირებს, განასხვავოს ზედაპირული და სიღრმისეული ცვლილებები და ახალ კონტექსტში შეაფასოს საკუთარი მიზნები. სტრატეგიული დაგეგმვა ციკლური პროცესია და ხუთი სტანდარტული ნაბი- ჯისგან შედგება: გარემოს ანალიზი, სტრატეგიული ხედვის ჩამოყალიბება, კონკრეტული ამოცანების და განხორციელების მექანიზმების შექმნა, სტრა- ტეგიის განხორციელება და მიღებული შედეგების შეფასება. 2015 წლისათვის საქართველოში უამრავი ვიწრო დარგობრივი და ეროვ- ნული დონის სტრატეგია, სამოქმედო გეგმა და კონცეფცია იყო შექმნილი. მხოლოდ 2013-2014 წლებში საქართველოს მთავრობამ 46 ასეთი დოკუმენტი მიიღო.490 ამ დოკუმენტების შესწავლისას პოლიტიკის დაგეგმვის სისტემის რეფორმაზე მომუშავე ჯგუფმა რამდენიმე ძირითადი ხარვეზი გამოავლინა: სტრატეგიული დოკუმენტების უმეტესობა სხვადასხვა მეთოდოლოგიით იყო შემუშავებული და არ აკმაყოფილებდა ზოგად სტანდარტებს, არ იყო განსაზ- ღვრული ამ დოკუმენტებს შორის იერარქია და ურთიერთმიმართება, ხშირად სტრატეგიული დაგეგმარებისას არ ყოფილა გათვალისწინებული არსებული საკანონმდებლო ჩარჩო ან/და სახელმწიფო ბიუჯეტის შესაძლებლობები. და ბოლოს, დაგეგმარება არ იყო შედეგზე ორიენტირებული, ანუ არ არსებობდა 489 მსსკ-ს სამდივნოს ანალიტიკური განყოფილება, ექსპერტი სტრატეგიის დაგეგმვის მიმართულებით – მიგრაციის სტრატეგიის გზამკვლევი – საქართველოს 2016-2020 წლების მიგრაციის სტრატეგიის შემუშავების გამოცდილების ანალიზი (2016 წ). 490 საქართველოს მთავრობის ადმინისტრაცია, პოლიტიკის დაგეგმვის სისტემის რეფორმის სტრატეგია (თბილისი, 2015 წ.), გვ. 9. https://goo.gl/y81VTp ნანახია: 12.1.2019 წ. 194

თავი II: ქართული მოდელი გამართული მონიტორინგის და შეფასების სისტემები.491 ასეთი ხარვეზების აღმოსაფხვრელად მთავრობამ მოგვიანებით პოლიტიკის დაგეგმვის სისტე- მის რეფორმა წამოიწყო. ახალი სტრატეგიის შემუშავებისას მაქსიმალურად იქნა გათვალისწინებული როგორც სახელმწიფო პოლიტიკის დაგეგმვის სისტემის რეფორმის მოთხოვ- ნები, ისე საზოგადოდ მიღებული სტრატეგიული დაგეგმვის სტანდარტები და 2013-2015 წლების სტრატეგიის შემუშავება-განხორციელების პროცეს- ში მიღებული გამოცდილება. ასევე, შესწავლილ იქნა რამდენიმე ევროპული ქვეყნის გამოცდილება ამ დარგის სტრატეგიებზე მუშაობისას. საზოგადოდ მიღებული სტანდარტების მიუხედავად, სტრატეგიული დოკუ- მენტები განსხვავდებიან თავისი ხასიათით და ფორმით. როგორი ფორმის დაგეგმარებას აირჩევენ კონკრეტულ შემთხვევაში კონკრეტული ინსტიტუტე- ბი, დამოკიდებულია მოცემულ პოლიტიკურ კონტექსტზე და ორგანიზაციულ კულტურაზე. როგორც წესი, შედარებით გრძელვადიანი (10 და მეტწლიანი) სტრატეგიები უფრო კონცეპტუალური ხასიათის დოკუმენტებია. მათი მიზა- ნია გარკვეულ სექტორში ან კონკრეტული ორგანიზაციისთვის გრძელვადი- ანი სტრატეგიული ხედვის და ‘გლობალური’ მიზნების ჩამოყალიბება. ასეთი დოკუმენტები (მაგალითად, იხილეთ საქართველოს სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების სტრატეგია – საქართველო 2020,492 ევროკავშირის საგარეო და უსაფრთხოების პოლიტიკის გლობალური სტრატეგია 2016,493 მიგრაციის ევრო- პული დღის წესრიგი,494 ფინეთის მიგრაციის სტრატეგია495 და სხვ.) უფრო ლა- კონიურია, რადგან ბევრი შემსრულებელი ჰყავს და თითოეულმა ინსტიტუტმა თუ წევრმა ქვეყანამ თავად უნდა გადაწყვიტოს, როგორ და რა ფორმით ასახავს სტრატეგიის პრინციპებსა და ამოცანებს საკუთარ საქმიანობაში. შესაბამისად, ასეთ სტრატეგიებში შედარებით ზოგადი ხასიათის ტექსტის შენარჩუნებას თა- ვისი მიზეზები აქვს. მოკლე და საშუალოვადიანი (3-5 წელი) სტრატეგიის დოკუმენტები მეტად ოპერატიული ხასიათისაა. ასეთ დროს, როგორც წესი, კონცეპტუალური და 491 იქვე, გვ. 6. 492 საქართველოს სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების სტრატეგია – საქართველო 2020. https://goo.gl/u8ooNt ნანახია: 12.1.2019 წ. 493 E U, A Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy (June 2016). https://goo.gl/Aaz8jm ნანახია: 12.1.2019 წ. 494 იხ.: https://goo.gl/zT44KI ნანახია: 12.1.2019 წ. 495 G overnment Resolution on the Future of Migration 2020 Strategy (Helsinki, 13.6.2013). https://tinyurl.com/yc9ye26 ნანახია: 12.1.2019 წ. 195

თავი II: ქართული მოდელი პოლიტიკური ჩარჩო უკვე შექმნილია ან წინამორბედი დოკუმენტებით ან სხვა, ზემდგომი სტრატეგიული და საკანონმდებლო დოკუმენტებით. დაგეგ- მვის მიზანია, არსებული ჩარჩოს ფარგლებში შექმნას ვიწრო – კონკრეტული სექტორის ან უწყების – პოლიტიკის ხედვა და დასახოს სტრატეგიული და ტაქტიკური ამოცანები, რომლებიც სამოქმედო გეგმის ფარგლებში ოპერა- ტიულ ამოცანებად „ითარგმნება~. ასეთი სტრატეგიის მაგალითებია საქარ- თველოს 2016-2020 წლების მიგრაციის სტრატეგია, უნგრეთის 2014-2020 წლების მიგრაციის სტრატეგია, პოლონეთის 2012 წლის მიგრაციის პოლი- ტიკა და სხვ. რა თქმა უნდა, შესაძლებელია ამ ორ მოდელს შორის ვარირება. ხშირად მსჯე- ლობის საგანია, სად უნდა გაივლოს გამყოფი ხაზი სტრატეგიულ, ტაქტიკურ და ოპერატიულ ამოცანებს შორის. 2016-2020 წლების საქართველოს მიგრა- ციის სტრატეგიის შემუშავებისას კონკრეტული შიდა და გარე ფაქტორების ანალიზის შემდგომ, არჩევანი მეორე მოდელზე შეჩერდა. 2020 წლისთვის, როდესაც მიგრაციის სტრატეგიის დოკუმენტის განახლება დადგება დღის წესრიგში, დიდი ალბათობით, უფრო გრძელვადიანი (მაგალითად, 2021-2030 წწ.) და ლაკონიური სტრატეგიული დოკუმენტის შექმნა გახდება მიზანშეწო- ნილი. სტრატეგიის განხორციელების მთავარი ინსტრუმენტი მისი სამოქმედო გეგ- მაა. მას განსაკუთრებული ყურადღება და მართვის სპეციფიკური მექანიზმე- ბი ესაჭიროება. საქართველოს გამოცდილებამ აჩვენა, რომ 3 და 2-წლიანმა სამოქმედო გეგმებმა არ გაამართლა. მათ ე.წ. „კბილის პასტის კონტეინერის სინდრომი დაემართათ~, როდესაც ხანგრძლივი დრო იძლევა იმის საშუალე- ბას, რომ შესასრულებელი საქმე ერთიდან მეორე თვეზე გადავადდეს, მერე მესამეზე იქიდან კი სხვა წელზე და ა.შ, მანამ სანამ გეგმის დასასრული არ მოვა და კონტეინერის ყელთან დაგროვილი პასტის მასასავით არ გაიჭედე- ბა. ეს პრობლემა, ერთი მხრივ, ახალი ტიპის გეგმამ თავისი რისკებისა და სხვა აუცილებელი ინდიკატორების მეშვეობით გამოასწორა. მეორე მხრივ კი, გეგმა ყოველწლიურად განახლებადი გახდა, რითაც მართვაში უკლებლივ ყველა აქტორის მობილიზაცია მოახდინა დაგეგმვის, ფინანსების გაანგარი- შებისა და რისკების ანალიზის კუთხით. წინამორბედისგან განსხვავებით, ახალმა სტრატეგიამ და მისმა სამოქმედო გეგმამ შეიძინეს ის ინდიკატორები, რაც მათი განხორციელების გაზომვი- სა და შეფასების საშუალებას მისცემდა კომისიას, ეს კი, თავის მხრივ, უზ- რუნველყოფდა იმპლემენტაციის ხარისხისა და ვადების დაცვას. თუმცა 196

თავი II: ქართული მოდელი ნებისმიერი სტრატეგიის და სამოქმედო გეგმის მონიტორინგის პროცესის სრულყოფილად წარმართვისთვის, მისი აუცილებლობის, მნიშვნელობისა და მექანიზმების შესახებ პრაქტიკული ცოდნის გარდა, საჭიროა დრო, ადამი- ანური და ფინანსური რესურსები. მიგრაციის სტრატეგიის ეროვნული სამოქმედო გეგმის განმახორციელებელი უწყებებისთვის მონიტორინგისა და შეფასების სისტემები, ისევე როგორც საქართველოში მოქმედი ნებისმიერი სხვა სამთავრობო სტურქტურისთვის, შედარებით უცხო ხილი იყო. ამიტომაც მოსალოდნელი იყო, რომ პარტნიორ სამინისტროებს არ ექნებოდათ საკმარისი დრო და ბიუჯეტი სამოქმედო გეგ- მის განხორციელების მონიტორინგის შესახებ მონაცემების სრული მასშტა- ბით შესაკრებად. მოსალოდნელი იყო ისიც, რომ სტრატეგიის შემსრულებ- ლებს არ ექნებოდათ მონიტორინგის შედეგების ანალიზისა და ანგარიშგების უნარები, რაც მონიტორინგისა და შეფასების ძლიერი სისტემისთვის სასი- ცოცხლოდ მნიშვნელოვანია. ამისათვის საჭირო გახდა, სტრატეგიის შემს- რულებელ მხარეებს კარგად გაეცნობიერებინათ, რომ მონიტორინგი და სა- მოქმედო გეგმის განხორციელების ეტაპობრივი შედეგების ჩვენება ზედმეტი ტვირთი კი არა, პირიქით, სასარგებლო ინსტრუმენტია შედეგების დემონსტ- რირებისათვის. მონიტორინგი იძლევა შესაძლებლობას, პასუხი გაეცეს კით- ხვას: ,,რა ცვლილებები მოვახდინეთ ჩვენ?~ იმისათვის, რომ სამოქმედო გეგმის განხორციელებაზე მონიტორინგს ჰქონ- დეს სისტემური, რეგულარული და პროფესიონალური საფუძველი, საჭიროა ყველა პარტნიორ სამინისტროში შეიქმნას მონიტორინგისა და შეფასების განყოფილება/დეპარტამენტი ან სამსახური, რომელსაც დაევალება ეროვ- ნული სამოქმედო გეგმის განხორციელების შესახებ მონაცემთა რეგულარუ- ლი შეკრების, ანალიზის, ანგარიშგებისა და გავრცელების ფუნქცია. ამავე სტრუქტურის საქმე უნდა იყოს მონიტორინგის სამინისტროს შიდა სახელმძ- ღვანელოსა და მექანიზმების შექმნა, პასუხისმგებლობებისა და ფუნქციების გაწერა მონიტორინგის განხორციელებაზე პასუხისმგებელ პირებზე. ეს ყვე- ლაფერი წარმოადგენს სამოქმედო გეგმის იმპლემენტაციაზე მონიტორინგის მექანიზმებს და უზრუნველყოფს სისტემატური ინფორმაციის წყაროს მონი- ტორინგისათვის. იგი ასევე იძლევა პროცესის სათანადოდ და შეუფერხებ- ლად განხორციელების საშუალებას. ძალიან მნიშვნელოვანია, წევრმა უწყებამ შეაფასოს და, შესაბამისად, სწო- რად განსაჯოს, თუ სამოქმედო გეგმის რა ნაწილი მუშაობს კარგად და რა არა. სტრატეგიის განმახორციელებელ მხარეებს კარგად უნდა ესმოდეთ ის, 197

თავი II: ქართული მოდელი თუ რაოდენ მნიშვნელოვანია პროგრესის შეფასება. თუმცა იმის აღქმა, თუ როგორ მოხდება ამ პროგრესის მონიტორინგი და შეფასება, საკმაოდ რთუ- ლი და კომპლექსური საკითხია. ყველას საერთო ამოცანაა, მიღწეულ იქნეს დასახული მიზნები, რათა სტრა- ტეგიამ არსებითი გავლენა მოახდინოს ქვეყანაში მიგრაციის სფეროში არსე- ბულ სიტუაციაზე. ვინაიდან სტრატეგია, რომელიც ვითარების შეცვლისა და მისი გაუმჯობესებისკენ არ არის მიმართული, სხვა არაფერია, თუ არა ცა- რიელი რიტორიკა. სათანადო ინსტრუმენტებისა და რესურსების პირობებში, ეროვნული სამოქმედო გეგმის მონიტორინგი და შეფასება არა მხოლოდ შე- საძლებელია, არამედ სტრატეგიის სრულად და წარმატებით განხორციელე- ბის ერთ-ერთი არსებითი პირობაცაა. იმისათვის, რომ შეიქმნას სტრატეგიის განხორციელებაზე მონიტორინგი- სა და შეფასების ერთიანი სისტემა და მექანიზმები და შესაძლებელი გახ- დეს პროგრესის შესახებ სწორი დასკვნების გამოტანა, მიგრაციის სამდივ- ნომ შექმნა სტრატეგიის განხორციელების მონიტორინგის ელექტრონული სისტემა,496 რომელიც თავს მოუყრიდა სამოქმედო გეგმის მიღწევებს და ინ- ფორმაციას სამოქმედო გეგმის განხორციელების პროგრესის შესახებ. თუმ- ცა ეროვნული სამოქმედო გეგმის მონიტორინგისა და შეფასების ეფექტური მექანიზმების შემუშავება სერიოზული გამოწვევაა. სამდივნოში განთავსე- ბული სისტემის ცენტრზე მიერთებულია ყველა წევრი უწყების საკონტაქტო პირი,497 რომელიც კვარტალურად აწარმოებს მოკლე და განსაზღვრული ვე- ლების მიხედვით დადგენილ კონკრეტულ ანგარიშგებას. სამოქმედო გეგმის განხორციელების პროცესში მონიტორინგი განისაზღვ- რება, როგორც სისტემატური მცდელობა, გაზომოს: 1. მიღებული შედეგები თვისობრივი, რაოდენობრივი და დროითი თვალსაზრისით, მიზნებთან და ამოცანებთან მიმართებით; 2. მოახდინოს კორექტირება სამოქმედო გეგმაში გამოვლენილი პრობლემების აღმოსაფხვრელად და 3. შეიტანოს მასში ცვლი- ლებები სტრატეგიული მიზნების შეუფერხებლად მისაღწევად. მონიტორინგის პროცესში ყოველ კონკრეტულ ეტაპზე იზომება დახარჯუ- ლი რესურსები (ფიზიკური, ადამიანური, ფინანსური, დროითი), სამუშაო 496 მსსკ-ს სამდივნოს ანალიტიკური განყოფილება – ექსპერტი სტრატეგიის დაგეგმვის მიმართულებით, საქართველოს მიგრაციის სტრატეგიის სამოქმედო გეგმის ანგარიშგების მეთოდოლოგია (თბილისი, 2016 წ.). 497 იხ.: გრაფიკი 13. 198