30 ปี ประกันสังคม

ลอกคราบกคาวราปมรเะหกลนั อื่ สมงั ลค้�ำมของระบบ บัณฑติ ย์ ธนชัยเศรษฐวุฒิ 110364 • กลา่ วนำ� เยอรมนีเป็นประเทศแรกที่มีระบบการประกันสังคม โดยเร่ิมต้นจาก การประกันสขุ ภาพใน ค.ศ. 1883 ทีร่ ัฐบาลออกกฎหมาย “Health Insurance Act of 1883” ซ่ึงเป็นท่ียอมรับกันว่า กฎหมายน้ีเป็นการบุกเบิกนโยบาย สวัสดิการสังคมโดยรัฐอย่างเป็นระบบเป็นครั้งแรกในประเทศอุตสาหกรรม ตะวนั ตก การออกกฎหมายน้ี มิไดม้ จี ดุ มุง่ หมายหลักท่ีจะช่วยเหลอื กลุ่มคนงาน แตอ่ ยา่ งใด แตม่ จี ดุ ประสงคเ์ พอื่ สรา้ งกลไกสกดั กน้ั ไมใ่ หค้ นงานเขา้ รว่ มขบวนการ สงั คมนยิ มทกี่ �ำลงั แพรห่ ลายอยใู่ นขณะนน้ั นายกรฐั มนตรี Otto von Bismarck (ค.ศ. 1815 - 1898) ต้องการให้คนงานมีความจงรักภักดี จึงจัดให้มีสวัสดิการ สังคมในรูปแบบการประกันสุขภาพข้ึน โดยคนงานจ่ายสมทบ 2 ใน 3 ส่วน และนายจา้ งจา่ ย 1 ใน 3 สว่ น กอ่ นหนา้ นใี้ นปี 1878 ไดม้ กี ารออกกฎหมายหา้ มจดั ตงั้ พรรคสงั คมนยิ ม เน่อื งจากเกรงวา่ พรรคสังคมนยิ มจะขยายตวั เตบิ โตจนคุกคามอ�ำนาจรฐั ฉะนน้ั การจัดให้มีโครงการประกันสุขภาพใน ค.ศ. 1883 และการประกันอุบัติเหตุ ใน ค.ศ. 1884 จึงมีเป้าหมายในการช่วงชิงความจงรักภักดีจากคนงาน เพ่ือ แยกสลายขบวนการสังคมนยิ มนั่นเอง สวัสดิการสังคมโดยรัฐ สามารถจ�ำแนกออกได้เป็น 3 กลุ่มด้วยกัน อนั ไดแ้ ก่ (1) การบรกิ ารสงั คม เปน็ บรกิ ารดา้ นการศกึ ษาสาธารณสขุ ทอี่ ยอู่ าศยั 151

และการส่งเสริมช่วยเหลือเด็กและเยาวชน (2) การช่วยเหลือสังคม เป็นการ ชว่ ยเหลอื ผดู้ อ้ ยโอกาสและคนทชี่ ว่ ยเหลอื ตนเองไมไ่ ด้ และ (3) การประกนั สงั คม เรมิ่ จากการประกนั สขุ ภาพแลว้ ขยายสกู่ ารประกนั ในดา้ นอนื่  ๆ ทงั้ การคลอดบตุ ร การสงเคราะห์บตุ ร ทพุ พลภาพ ชราภาพ การเสียชีวิต และการว่างงาน แนวคดิ เรอื่ งประกนั สงั คมและความมน่ั คงทางสงั คมจงึ ไดแ้ พรห่ ลายไปยงั ประเทศตา่ ง ๆ ท้งั ในยโุ รป อเมรกิ า และเอเชีย ตราบจนทกุ วนั นี้ ……………………………………………………… ทมี่ า : อุทยั ปริญญาสทุ ธินันท์ บางตอนในสทิ ธิและสวัสดิการสงั คม, ส�ำนักพิมพ์จุฬาลงกรณม์ หาวทิ ยาลัย (2563 น. 200-201) หนงั สอื “การประกนั สงั คม” โดย กองวชิ าการและแผนงาน สำ� นกั งาน ประกันสังคม (น.2, มปป.) กล่าวว่าวิธีการท่ีจะน�ำไปสู่ความมั่นคงทางสังคม ท่ีใช้อยู่ในปัจจุบัน สมาคมการประกันสังคมระหว่างประเทศ หรือ ISSA (INTERNATIONAL SOCIAL SECURITY ASSOCIATION) ไดแ้ บ่งออกเป็น 5 วธิ ี คือ (1) การประกนั สงั คม (SOCIAL INSURANCE) (2) โครงการความรบั ผิดชอบของนายจ้าง (EMPLOYER LIABILLTY SCHEMES) (3) การใหค้ วามช่วยเหลอื ทางสงั คม (SOCIAL ASSISTANCE) (4) การให้ประโยชน์ทดแทนท่ีใช้จ่ายจากรายได้ท่ัวไปของรัฐ (BEN- EFITS FUNDED FROM GENERAL REVENUE) (5) การจัดต้ังกองทุนส�ำรองเล้ียงชีพแห่งชาติ (NATIONAL PROVI- DENT FUNDS) 152

หนงั สอื “ความมนั่ คงทางสงั คม คมู่ อื การศกึ ษาส�ำหรบั ผใู้ ชแ้ รงงาน” (ฉบบั แปลภาษาไทย, มปป.) โดยองคก์ ารแรงงานระหวา่ งประเทศเจนวี า อธบิ าย ลกั ษณะของโครงการประกนั สังคม (Social Insurance) มีหลักการดงั นี้ 1. เงินสมทบ หรือเบี้ยประกัน เป็นความรับผิดชอบร่วมกันระหว่าง ลกู จา้ งและนายจ้าง โดยรฐั มกั จะมสี ว่ นร่วมดว้ ย 2. เป็นการประกนั แบบบังคบั 3. เงนิ สมทบจะนำ� มาต้งั เปน็ กองทนุ พเิ ศษ เพือ่ จ่ายเปน็ ผลประโยชน์ ทดแทน 4. เงินท่เี หลือจา่ ยจะถกู นำ� ไปลงทนุ เพื่อสรา้ งรายได้เพมิ่ ข้ึนของกองทนุ 5. รบั ประกนั วา่ จะไดป้ ระโยชนท์ ดแทน โดยพจิ ารณาจากประวตั กิ าร จ่ายเงินสมทบ โดยไม่ต้องผา่ นการทดสอบรายได้ 6. เงินสมทบและประโยชนท์ ดแทน มักเปน็ สดั สว่ นกับรายได้ 7. โครงการกองทุนเงินทดแทนกรณีประสบอันตรายจากการท�ำงาน มกั เป็นภาระดา้ นการเงนิ ของนายจ้างฝา่ ยเดยี ว ข้อสงั เกต : คอื (1) โครงการประกันสังคมไม่ใช่สวัสดิการโดยงบประมาณรัฐฝ่าย เดยี ว ตา่ งจากเงนิ สงเคราะห์และสิทธิพลเมอื งถ้วนหนา้ (2) โครงการประกันสังคมเป็นหลักประกันหน่ึงของระบบความ มนั่ คงทางสงั คม ซ่งึ เกดิ จากการทำ� งาน และไมข่ น้ึ กับความสมคั รใจ (3) ผทู้ �ำงานมรี ายได้ อาจท�ำงานประจ�ำหรอื ครงั้ คราว อาจท�ำงานใน ภาครฐั หรือเอกชน อาจเป็นคนในชาติ หรือต่างชาติ หรือไรส้ ญั ชาติ อาจทำ� งาน หลายอาชีพ หลายนายจ้าง (4) ไมก่ ำ� หนดว่า ทุกฝา่ ยต้องจ่ายเงินสมทบอัตราเทา่ กัน และรฐั ตอ้ ง จ่ายเงินสมทบทุกกรณี 153

(5) เงินสมทบ ต้องจัดต้ังเป็นกองทุน และมีการบริหารโดยเฉพาะ แยกตา่ งหากจากกองทุนที่มาจากงบประมาณภาษรี ัฐฝ่ายเดียว กองทุนเงนิ ทดแทน (Workmen’s Compensation Fund - WCF) จัดตั้งขึ้นเพ่ือเป็นหลักประกันคุ้มครองการมีรายได้ ความเสี่ยงภัยท�ำงานให้ ลกู จ้างได้รับค่าทดแทน เพราะประสบอันตราย เจ็บป่วย หรอื ทพุ พลภาพ หรอื เสียชีวิตเนื่องจากการท�ำงาน (รวมท้ังเน่ืองจากการท�ำงานตามค�ำส่ังนายจ้าง หรือรักษาผลประโยชน์ให้นายจ้าง) โดยถือว่าเงินทดแทนเป็นต้นทุนการผลิต ส�ำคัญ ทน่ี ายจ้างพงึ จา่ ยเงินสมทบล่วงหนา้ เขา้ กองทนุ เงนิ ทดแทนตามลักษณะ ความเสยี่ งของประเภทกจิ การ เพราะนายจา้ งเปน็ ผมู้ อี ำ� นาจควบคมุ การทำ� งาน ของลกู จา้ ง และมหี นา้ ทหี่ ลกั ในการบรหิ ารจดั การความปลอดภยั อาชวี อนามยั และสภาพแวดล้อมในการท�ำงาน ส�ำนักงานประกันสังคม (สปส.) เป็นหน่วยงานระดับกรม สังกัด กระทรวงแรงงาน จัดต้ังข้ึนในเดือนกันยายน 2533 พร้อมกับพระราชบัญญัติ ประกันสังคม ท่ีมอี ายุครบ 30 ปี ในเดอื นกันยายน 2563 ทผี่ า่ นมา ในช่วงแรก พระราชบัญญัติประกันสังคมให้การคุ้มครองลูกจ้างหรือ ผปู้ ระกนั ตนภาคบงั คบั (มาตรา 33) ครอบคลมุ สถานประกอบการทม่ี ลี กู จา้ ง 20 คนข้ึนไป ส�ำหรับประโยชน์ทดแทน 4 กรณี คือ เจ็บป่วย ทุพพลภาพ ตายนอกงาน และคลอดบุตร โดยจัดเก็บเงินสมทบทั้งนายจ้าง ผู้ประกันตน และรฐั บาลอตั ราฝา่ ยละ 1.5 % ของค่าจา้ ง ซง่ึ ในปีแรก (ปี 2534) ครอบคลมุ สถานประกอบการจ�ำนวนถงึ 30,255 ราย ผู้ประกันตน 2.9 ล้านคน กันยายน 2536 ขยายการคุ้มครองสถานประกอบการที่มีลูกจ้าง ต้ังแต่ 10 คนขึ้นไป ธันวาคม 2541 ให้การคุ้มครองเพ่มิ อกี 2 กรณี คอื สงเคราะห์บุตร และชราภาพ (บ�ำเหนจ็ หรือบ�ำนาญ) 154

1 เมษายน 2545 ขยายความคมุ้ ครองสถานประกอบการทม่ี ลี ูกจ้าง ต�ำ่ กวา่ 10 คน หรอื ตั้งแต่ 1 คนข้ึนไป ทำ� ให้ปี 2545 มสี ถานประกอบการเพมิ่ ขึ้นถงึ จ�ำนวน 3 แสนกวา่ ราย และมีผูป้ ระกนั ตน 6.9 ล้านคน มกราคม 2547 เรม่ิ ดำ� เนินการเก็บเงนิ ประกนั สงั คมกรณวี ่างงาน ผู้ประกันตนมาตรา 33 คือ ลูกจ้างในสถานประกอบการเอกชน และหน่วยราชการ คุ้มครองลูกจ้างที่มีอายุ 15 - 60 ปี ครอบคลุมประโยชน์ ทดแทน 7 กรณี ได้แก่ เจ็บปว่ ย ทุพพลภาพ คลอดบุตร ตาย สงเคราะหบ์ ตุ ร ชราภาพ และวา่ งงาน อตั ราเงนิ สมทบ 5 % ของฐานคา่ จา้ งอยา่ งต่�ำ 1,650 บาท ตอ่ เดอื น อยา่ งสูง 15,000 บาทตอ่ เดอื น (ผูป้ ระกนั ตนจา่ ยเงินสมทบ 83 - 750 บาทตอ่ เดอื น) ผู้ประกันตนภาคสมัครใจมาตรา 39 คือ ผู้ประกันตนมาตรา 33 ทเ่ี คยสง่ เงนิ สมทบมาแลว้ อยา่ งนอ้ ย 12 เดอื น และออกจากงานแลว้ และประสงค์ ได้รับสิทธิประโยชน์ต่อเน่ืองโดยต้องสมัครภายใน 6 เดือน นับแต่วันที่ออก จากงาน ไดร้ บั การคุ้มครอง 6 กรณี (ยกเวน้ กรณวี า่ งงาน) จ่ายเงินสมทบ 9% ของฐานคา่ จา้ ง 4,800 บาท หรอื 432 บาทตอ่ เดอื น และรฐั บาลรว่ มจา่ ยบางสว่ น บุคคลท่ีไม่ใช่ผู้ประกันตนมาตรา 33 หรือมาตรา 39 คือผู้ประกอบ อาชีพอิสระ (หรือบุคคลที่กฎหมายยกเว้น) อาจสมัครเป็นผู้ประกันตนตาม มาตรา 40 ซง่ึ มี 3 ทางเลือกได้แก่ ทางเลือกที่หน่งึ ผปู้ ระกนั ตนจ่ายเงินสมทบ 70 บาทต่อเดือน รัฐช่วยสมทบ 30 บาท ได้เงินทดแทนการขาดรายได้กรณี เจ็บป่วย ทุพพลภาพ และค่าท�ำศพกรณีตาย ทางเลือกที่สอง ผู้ประกันตน จ่าย 100 บาทต่อเดือน รัฐจ่ายสมทบ 50 บาทได้รับเงินทดแทนเหมือนทาง เลือกทีห่ นง่ึ และเงนิ บำ� เหน็จ และทางเลอื กทส่ี าม ผู้ประกนั ตนจ่าย 300 บาท ต่อเดือน รัฐจ่ายสมทบ 150 บาท ได้รับสิทธิประโยชน์เหมือนทางเลือกที่สอง + เงนิ บ�ำเหน็จเพิ่ม 10,000 บาท ถา้ จา่ ยเงนิ สมทบครบ 180 เดือนขึน้ ไป + เงนิ สมทบสงเคราะห์บตุ รรายเดอื นไมเ่ กินคนละ 200 บาท 155

ผู้ประกันตนมาตรา 40 มีสิทธิหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (บัตร ทอง) และคลอดบุตรในสถานพยาบาลส�ำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ หรอื สปสช. เหมอื นเดมิ ผปู้ ระกนั ตนมาตรา 33 มสี ทิ ธบิ ตั รทองกอ่ น สง่ เงนิ สมทบครบ 3 เดอื น และภายหลังออกจากงาน รับเงินบำ� เหนจ็ หรอื บ�ำนาญ ณ วนั ท่ี 30 กนั ยายน 2563 เงินสมทบท่รี ัฐบาลคา้ งจ่ายสะสมต้ังแต่ สงิ หาคม 2558 - กันยายน 2563 (5 ป)ี จ�ำนวน 87,978 ลา้ นบาท ส่วนกรณีสงเคราะห์บุตร ชราภาพ และว่างงาน รัฐบาลได้แก้ไข กฎหมายประกันสังคมเม่ือปี 2542 ภายหลังวิกฤตเศรษฐกิจต้มยำ� กุ้ง เพ่ือให้ รัฐบาลไม่ตอ้ งมภี าระจ่ายเงินสมทบเท่ากบั ฝ่ายนายจ้างและผปู้ ระกันตน ตารางสดั ส่วนการจ่ายเงนิ สมทบตามมาตรา 33 แยกตามประโยชน์ทดแทน ประโย ชน์ทดแทน นาย จา้ ง ผ้ปู ระ กนั ตน รฐั บาล อตั ราเงินสมทบรวม ท่ีกฎหมายกำ� หนด 1. ประสบอันตราย เจบ็ ปว่ ย (1.06%) ไม่เกนิ 1.5% ตอ้ งจา่ ยเทา่ กนั 32.. ทคลพุ อพดลบภุตารพ(0(0.2.133%%) ) 1.5% 1.5% 1.5% ทงั้ 3 ฝ่าย (ภายหลังวิกฤต เศรษฐกจิ ปี 2541 - 2545 4. ตาย (0.08%) ลดเหลอื ฝ่ายละ 1% รวม 4 กรณี = 1.5% 5. สงเคราะหบ์ ุตร - - 1% ไมเ่ กิน 3% ไม่ต้องจา่ ย เทา่ กัน 3 ฝา่ ย 6. ชราภาพ (บำ� เหน็จห รอื บ�ำนาญ) 3% 3% - (ปี 2541 - 2542 = 1% (ปี 2543 - 2545 = 2% 7. ว่างงาน 0.05% 0.05% 0.25% ไมเ่ กิน 5% ไม่ต้องจ่ายเท่ากนั 3 ฝา่ ย รวม 7 กรณ ี 5% 5% 2.75% ไม่เกิน 9.5 % ของค่าจ้าง ผปู้ ระกนั ตน ทม่ี า : สำ� นกั งานประกนั สังคม กระทรวงแรงงาน 156

• ส�ำนกั งานประกนั สงั คมกับมาตรการชว่ ยเหลือนายจ้าง และผูป้ ระกันตน ปี 2563 เน่อื งจากสถานการณ์แพรร่ ะบาดของโรคติดเช้ือไวรัสโคโรนา-19 รัฐบาล ไดใ้ ชม้ าตรการเขม้ งวดโดยสง่ั ปดิ ประเทศและหยดุ ประกอบกจิ การจ�ำนวนมากที่ สมุ่ เสี่ยง สปสช. จึงได้ออกมาตรการหลายประการ คือ (1) ลดอตั ราเงนิ สมทบจำ� นวน 2 ครง้ั  ๆ 3 เดอื นโดยรฐั บาลจา่ ยเทา่ เดมิ (มาตรา 40 ไม่มกี ารลดเงินสมทบ) • งวดเดือนมนี าคม - พฤษภาคม 2563 (จาก 5 %) นายจา้ งจ่าย 4 % ผู้ประกันตนมาตรา 33 จ่าย 1 % มาตรา 39 จ่ายเดือนละ 86 บาท • งวดเดอื นกนั ยายน - พฤศจกิ ายน 2563 (จาก 5 %) นายจา้ งจา่ ย 2% ผู้ประกันตนมาตรา 33 จา่ ย 2% มาตรา 39 จ่ายเดือนละ 96 บาท (2) ขยายระยะเวลานำ� ส่งเงินสมทบออกไปอีก 3 เดอื น • งวดเดอื นมีนาคม นำ� ส่งภายใน 15 กรกฎาคม 2563 • งวดเดือนเมษายน นำ� ส่งภายใน 15 สงิ หาคม 2563 • งวดเดอื นพฤศจิกายน นำ� สง่ ภายใน 15 กนั ยายน 2563 (3) เพิ่มสิทธิ์รบั เงนิ ทดแทนการขาดรายได้กรณวี า่ งงาน • กรณีว่างงานเพราะเหตุสุดวิสัย (ความเส่ียงจากโรคโควิด-19) รับเงินทดแทน 62 % ของค่าจา้ ง ไมเ่ กนิ 90วนั • กรณลี าออกหรอื ส้ินสุดสัญญาจ้าง รับเงนิ ทดแทน 45 % ของคา่ จ้าง ไมเ่ กนิ 90 วนั • กรณเี ลกิ จา้ ง รับเงินทดแทน 70 % ของค่าจา้ ง ไม่เกนิ 200 วนั (4) เยยี วยาผ้ปู ระกันตนมาตรา 33 ทีส่ ่งเงนิ สมทบไมค่ รบ 6 เดือน ภายใน 15 เดือน ตามมติ ครม. วันท่ี 21 กรกฎาคม 2563 เหน็ ชอบผมู้ สี ทิ ธิจ์ ำ� นวน 59,776 คน โดยสำ� นักงานประกันสงั คมจา่ ยเงนิ คราวเดียว คนละ 15,000 บาท มาจากวงเงนิ ฉุกเฉิน 1 ลา้ นล้านบาท 157

(5) เยียวยาผู้ประกันตนมาตรา 33 ที่ได้รับเงินทดแทนเพราะ เหตสุ ุดวสิ ยั จากโรคระบาดโควดิ -19 นอ้ ยกว่าเดือนละ 5,000 บาท จำ� นวน 296,104 คน (6) โครงการสินเชื่อส่งเสริมการจ้างงาน วงเงิน 30,000 ล้านบาท อัตราดอกเบย้ี คงท่ี 3 % หรือ 5 % ต่อปี • สถานประกอบการขนาดเล็ก ลูกจ้างไม่เกนิ 50 คน กูไ้ ด้ไมเ่ กนิ 5 ล้านบาท • สถานประกอบการขนาดกลาง ลกู จา้ ง 51 - 200 คน กูไ้ ด้ไมเ่ กิน 10 ล้านบาท • สถานประกอบการขนาดใหญ่ ลกู จา้ งเกนิ 200 คน กู้ได้ไม่เกนิ 15 ลา้ นบาท (ทีม่ า : สรปุ จากวารสารประกันสงั คมและมติ ครม.ท่เี ก่ยี วขอ้ ง) • ผปู้ ระกนั ตนแห่ใชส้ ทิ ธปิ ระโยชน์ กรณีว่างงานมากท่ีสดุ ในปี 2563 ไทยเป็นประเทศเดียวในประชาคมอาเซียนท่ีมีประโยชน์ทดแทน ประกันสังคมครบทุกกรณี และมีเพียง 2 ประเทศคือ ไทยและเวียดนามท่ีมี สทิ ธปิ ระโยชนก์ รณวี า่ งงาน ธนาคารเพอ่ื การพฒั นาเอเชยี (เอดบี )ี ไดค้ าดการณ์ ใหม่ การเจรญิ เตบิ โตทางเศรษฐกจิ ของภมู ภิ าคเอเชยี ตะวนั ออกเฉยี งใต้ (อาเซยี น) เม่ือกลางปี 2563 พบว่า ไทยจะเป็นประเทศท่ีมีการเจริญเติบโตเศรษฐกิจ หดตวั หรอื ตดิ ลบมากทสี่ ดุ (ประมาณ 6.5 %) ขณะทเ่ี วยี ดนามเปน็ ประเทศทนี่ า่ จะมอี ตั ราเตบิ โตมากทสี่ ดุ ในอาเซยี น (ประมาณ 4.1 %) ขณะทค่ี ณะกรรมการ นโยบายการเงนิ (กนง.) แถลงเมอ่ื วันที่ 24 มิถุนายนวา่ 158

“ปีนี้เศรษฐกิจไทยจะติดลบมากข้ึน 8.1 % ต�่ำกว่าประมาณการท่ี คาดไว้ท่ลี บ 5.3 % และเปน็ ตัวเลขที่ขยายตวั ต�ำ่ ที่สุดในประวัติศาสตร์ของไทย และต่�ำกว่าช่วงวิกฤตต้มย�ำกุ้งในปี 2540 เน่ืองจากการแพร่ระบาดของโรค โควิด-19 ทั่วโลกรุนแรงกว่าทคี่ ิด และมาตรการควบคมุ การระบาดส่งผลรุนแรง ต่อการทอ่ งเทีย่ วและการสง่ ออกสินคา้ ” (ไทยรัฐ 26 มิถุนายน 2563, น.9) สาํ นกั งานประกนั สังคม (สปส.) เปดิ เผยวา่ ปี 2563 มผี ้รู บั ประโยชน์ ทดแทนกรณีว่างงาน (รายใหม่) เพราะเหตุถูกเลิกจ้าง ลาออก สิ้นสุดสัญญา จ้าง ตั้งแต่มกราคม - สิงหาคม จ�ำนวน 863,372 คน และว่างงานเพราะ เหตุสดุ วสิ ัย (โควดิ -19) ตั้งแตม่ กราคม - กรกฎาคม จำ� นวน 916,084 คน รวม เป็น 1,779,456 คน หรือประมาณ 1.78 ลา้ นคน โดย สปส. คาดวา่ จะมผี ้ใู ช้ สิทธ์ิวา่ งงานรวมประมาณ 2.2 ล้านคน ในสน้ิ ปี 2563 ขณะท่ีก่อนปี 2563 มี ผ้รู ับประโยชน์ทดแทนกรณีวา่ งงานปีละประมาณ 6 - 7 แสนคน ปี 2563 จะเปน็ ปที มี่ ผี ปู้ ระกนั ตนภาคบงั คบั (ม.33) จำ� นวนมากขอรบั สิทธ์ิประโยชน์ว่างงานตั้งแต่กฎหมายประกันสังคมใช้บังคับมา ท�ำให้นายจ้าง และผู้ประกันตนสงสัยว่า กองทุนประกันสังคมจะถังแตกหรือมีเงินสมทบจ่าย เพียงพอแก่ผู้ประกันตนที่ว่างงานหรือไม่? หรือรัฐบาลจะไปล้วงเอาเงินสมทบ กรณีชราภาพและดอกผลท่ีสะสมไว้ มาช่วยจ่ายกองทุนประกันการว่างงาน หรอื ไม่? ทำ� ให้ สปส. ต้องรบี ออกมาชแี้ จงวา่ ณ มิถุนายน 2563 กองทุนวา่ งงาน มเี งนิ สำ� รองจำ� นวน 161,101 ลา้ นบาท และคาดวา่ จะมเี งนิ คงเหลอื อกี 149,033 ลา้ นบาท ถา้ มีผใู้ ชส้ ิทธวิ์ า่ งงานรวมประมาณ 2.24 ลา้ นคน ณ ส้ินปี 2563 สำ� นกั งานหลกั ประกนั สุขภาพแห่งชาติ (สปสช.) คาดการณว์ า่ จะมี ผู้ใช้สิทธิ์ประกันสังคมเพราะออกจากงาน (และไม่ได้สมัครเป็นผู้ประกันตน มาตรา 39 ภายใน 6 เดอื น นบั แต่วนั ที่ออกจากงาน) เขา้ มาอยูใ่ นโครงการบัตร ทองจำ� นวนเกอื บล้านคน (990,750 คน) จากสถานการณ์ระบาดของโควิด-19 ข้ันตอนการย้ายสิทธ์ิประกันสังคมมายังสิทธิบัตรทองนั้นจะเป็นการดำ� เนินการ 159

โดยอัตโนมัติ โดยจัดสถานพยาบาลให้ตามภูมิล�ำเนาในทะเบียนบ้าน และ สามารถสอบถามได้ท่ีสายด่วน 1330 ซ่ึงคณะกรรมการหลักประกันสุขภาพ แห่งชาติได้มีมติเห็นชอบให้ สปสช. เสนอของบประมาณเพ่ิมเพ่ือรองรับคน กลมุ่ น้ี โดยค�ำนวณงบประมาณเหมาจา่ ยรายหัวที่ ครม. อนมุ ัติปี 2564 จ�ำนวน 3,719.23 บาทต่อคน รวมเป็นเงินราว 3,684 ล้านบาท (กรุงเทพธุรกิจ 17 กรกฎาคม 2563 น.2) คณะกรรมการประกนั สงั คมและทีป่ รึกษาชุดปจั จบุ นั (ชุดท่ี 13) แตง่ ตั้งโดยอ�ำนาจรัฐประหาร ม.44 ตามรัฐธรรมนูญช่ัวคราว พ.ศ. 2557 และ ด�ำรงต�ำแหน่งยาวนานมากกว่า 5 ปีแล้ว กล่าวคือ ค�ำส่ังหัวหน้าคณะรักษา ความสงบแห่งชาติ (คสช.) ที่ 40/2558 ลงวันท่ี 5 พฤศจกิ ายน 2558 เร่อื ง การได้มาซ่ึงคณะกรรมการประกันสังคมและที่ปรึกษาของคณะกรรมการ ประกนั สังคม คณะกรรมการการแพทย์ และคณะกรรมการกองทุนเงนิ ทดแทน เป็นการช่วั คราว ใชบ้ งั คับตง้ั แต่วนั ท่ี 8 พฤศจิกายน 2558 เปน็ ตน้ ไป ต่อมามีค�ำส่ังหัวหน้า คสช. ท่ี 9/2562 เพ่ือให้คณะกรรมการตาม ม.44 ชดุ นี้ ทำ� งานตอ่ ไป ตงั้ แตว่ นั ท่ี 9 กรกฎาคม 2562 เปน็ ตน้ ไป โดยใหร้ ฐั มนตรี ออกระเบียบการเลือกต้ังกรรมการผู้ประกนั ตนและนายจ้างภายใน 2 ปี นับแต่ ค�ำสัง่ นใ้ี ช้บังคบั (9 กรกฎาคม 2562 - 8 กรกฎาคม 2564) • รายช่ือคณะกรรมการประกันสังคมและที่ปรึกษาตามมาตรา 44 ประกอบดว้ ย 1) ปลดั กระทรวงแรงงาน ประธานกรรมการ 2) ผูแ้ ทนกระทรวงการคลงั กรรมการ 3) ผู้แทนกระทรวงสาธารณสุข กรรมการ 4) ผ้แู ทนสำ� นกั งบประมาณ กรรมการ 160

5) นายพจน์ อรา่ มวัฒนานนท ์ กรรมการ 6) นายวาชติ รตั นเพียร กรรมการ (ลาออกตง้ั แต่ วนั ที่ 1 พฤษภาคม 2562) 7) นายสมพงศ์ นครศรี กรรมการ 8) นายสุวรรณ สขุ ประเสริฐ กรรมการ (ลาออกตัง้ แต่ วนั ที่ 10 เมษายน 2562) 9) นายสวุ ิทย์ ศรเี พียร กรรมการ 10) นายทวี ดยี ิ่ง กรรมการ 11) นายธรี ะวิทย์ วงศเ์ พชร กรรมการ 12) นายมานติ ย์ พรหมการยี ์กลุ กรรมการ (ลาออกตงั้ แต่ วนั ท่ี 17 มิถุนายน 2562) 13) นายวนั ชัย ผดุ วารี กรรมการ (ลาออกต้ังแต่ วนั ท่ี 10 เมษายน 2562) 14) นางอรณุ ี ศรโี ต กรรมการ 15) เลขาธกิ ารสำ� นักงานประกันสังคม กรรมการและเลขานุการ • ที่ปรกึ ษาคณะกรรมการประกนั สังคม 1) นายปัน้ วรรณพินิจ 2) นายอำ� พล สิงหโกวนิ ท์ (ลาออกตั้งแต่วันที่ 24 มถิ ุนายน 2563) 3) พลโท กฤษฎา ดวงอุไร 4) นายถาวร พานิชพนั ธ์ (ลาออกต้ังแต่วนั ที่ 10 เมษายน 2562) 5) พลเอก อภชิ าต แสงรงุ่ เรอื ง (ลาออกตงั้ แตว่ นั ท่ี 1 พฤษภาคม 2562) 161

ขอ้ สังเกต • กรรมการประกนั สงั คมและท่ปี รกึ ษาชดุ ม. 44 จะพน้ จากตำ� แหน่ง ไดเ้ พยี ง 5 กรณี คือ 1. ลาออก 2. ตาย 3. หัวหน้า คสช.ให้ออก 4. กรรมการ ประกันสงั คมชุดใหมไ่ ดร้ บั การแต่งต้ัง และ 5. คณะรัฐมนตรมี มี ติให้ออก • องคป์ ระกอบคณะกรรมการประกนั สังคม ม.44 ไม่มีการระบผุ ้แู ทน กรรมการฝา่ ยนายจา้ ง และฝา่ ยลกู จา้ งชดั เจน โดยมีกรรมการจำ� นวนมากถงึ 3 คน ทมี่ าจากสหภาพแรงงานในกจิ การยานยนต์ คอื ธรี ะวทิ ย์ มานติ ย์ และวนั ชยั • เปน็ ครง้ั แรกทแ่ี ตง่ ตงั้ อดตี เลขาธกิ าร สปส. 2 คน คอื นายอำ� พล นาย ปนั้ และนายทหาร 2 คนเปน็ ท่ปี รึกษา • นับถึงเดือนธันวาคม 2563 มีกรรมการประกนั สงั คมลาออกแล้ว 4 • คน ท่ีปรกึ ษาลาออกแลว้ 3คน มิติความเหลื่อมลำ้� ของระบบการประกันสงั คม ประเทศไทยเผชิญความเหลื่อมล้�ำในหลายมิติ ทั้งในเชิงผลลัพธ์ของ การพัฒนาเศรษฐกิจได้แก่ ความเหล่ือมล้�ำทางรายได้การถือครองทรัพย์สิน โครงสรา้ งภาษอี ากร และปญั หาการผกู ขาดหรอื การแขง่ ขนั ทไี่ มเ่ ทา่ เทยี ม และใน เชงิ ปจั จยั พนื้ ฐานในการด�ำรงชพี และความมน่ั คงของมนษุ ย์ คอื ความเหลอ่ื มล้�ำ ในการเขา้ ถงึ บรกิ ารสาธารณะดา้ นตา่ ง ๆ ไดแ้ ก่ การศกึ ษา สาธารณสขุ สวสั ดกิ าร และโครงสรา้ งพื้นฐาน ซึ่งพบวา่ ปญั หาความเหลื่อมล�ำ้ ทัง้ 2 แบบนี้ ยังคงเป็น ปญั หาเกยี่ วเน่ืองเรอ้ื รงั ทัง้ ในระดับภาพรวมของประเทศและในเชงิ พน้ื ท่ี เม่ือพิจารณาความเหล่ือมล�้ำหรือความไม่เท่าเทียมไม่เป็นธรรมของ ระบบการประกนั สังคม (ไทย) และกองทนุ อื่นที่มีสิทธปิ ระโยชน์เหมอื นกันหรือ ใกลเ้ คียงกนั ซึง่ มีโครงสร้างก่อตง้ั รูปแบบการบริหาร การสนบั สนุนโดยรฐั หรือ การจ่ายเงินสมทบเงินอุดหนุน และการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสียที่แตกต่าง กนั พอจะนำ� เสนอ ได้ดงั น้ี 162

มิตฐิ านคา่ จ้างคดิ เงินสมทบผูป้ ระกนั ตนมาตรา 33 ประเทศสว่ นใหญม่ กั ไมม่ กี ารกำ� หนดฐานคา่ จา้ ง (ขนั้ ตำ่� ) เนอื่ งจากเงนิ สมทบขน้ั ตำ�่ มกี ลไกอตั โนมตั จิ ากคา่ แรงขนั้ ตำ่� อยแู่ ลว้ หากกำ� หนดฐานคา่ จา้ งตำ�่ กว่าฐานค่าจ้างข้ันต่�ำก็จะไม่เกิดผลในทางปฏิบัติ แต่หากกำ� หนดสูงกว่าค่าจ้าง ข้ันต่�ำหรือก�ำหนดเพดานค่าจ้าง ก็จะเกิดผลเสีย คือ ท�ำให้กลุ่มท่ีมีรายได้น้อย จ่ายเงินสมทบในอัตราท่ีสูงกว่า เมื่อเทียบกับผู้ประกันตนกลุ่มที่มีรายได้สูงซ่ึง เป็นการเพิ่มความเหลื่อมล้ำ� ได้ ประเทศไทยไม่มีการก�ำหนดสิทธิประโยชน์ขั้นต�่ำในแต่ละกรณี (ยกเว้นบ�ำนาญข้ันต�่ำ 720 บาท) ดังน้ัน การก�ำหนดฐานค่าจ้างจึงช่วยให้เกิด สิทธิประโยชน์ข้ันต�่ำที่มีความเพียงพอโดยเฉพาะผู้ท่ีไม่ได้ท�ำงานทุกวันอาจมี ค่าจ้างในเดือนนั้นต่�ำกว่าฐานค่าจ้าง สํานักงานประกันสังคมจึงเก็บเงินสมทบ ด้วยฐานขั้นต่�ำท่ีก�ำหนดไว้แทน เพ่ือให้สามารถค�ำนวณสิทธิประโยชน์ได้อย่าง สอดคลอ้ ง ตงั้ แต่ พ.ร.บ. ประกนั สังคม พ.ศ. 2533 เริ่มต้นใชบ้ งั คับ ฐานค่าจ้าง ขั้นต�่ำถูกก�ำหนดเท่ากับ 1,650 บาทต่อเดือน และถูกใช้ต่อเน่ืองมาถึงปัจจุบัน ที่มีคา่ จ้างขัน้ ตำ่� กว่า 300 บาท หรือ 9,000 กว่าบาทต่อเดือน ขณะที่เพดาน ค่าจ้างขั้นสูงแช่แข็งท่ี 15,000 บาทต่อเดือนมาตลอด จากการประมาณการ คา่ จ้างเฉลย่ี จริงของผู้ประกันตนในระบบประกันสังคม สปส. พบว่า พ.ศ. 2559 และ พ.ศ. 2560 คา่ จ้างเฉลย่ี สงู กว่าเพดานค่าจ้าง 15,000 บาท ซึง่ มีผปู้ ระกนั ตนประมาณ 1 ใน 3 มีคา่ จา้ งสงู กวา่ เพดานค่าจา้ ง ดงั กล่าว การเพิม่ เพดานคา่ จ้างชว่ ยใหก้ องทนุ มรี ายรบั มากขน้ึ เกดิ ความสมดลุ ในการส่งเงินสบทบมากขึ้น และผู้ประกันตนจะได้รับประโยชน์ทดแทนหลาย กรณเี พิ่มขน้ึ เชน่ เงินทดแทนการขาดรายได้กรณีเจ็บป่วย ทุพพลภาพหรอื วา่ ง งาน บำ� เหนจ็ หรอื บำ� นาญชราภาพ ขณะทผ่ี ปู้ ระกนั ตนจ�ำนวนมากมคี วามเขา้ ใจ ว่าการเพิม่ ฐานคา่ จา้ งเป็นการเพม่ิ เงนิ สบทบสง่ กองทุนเท่าน้นั 163

ถอื วา่ เพดานคา่ จ้างของระบบประกนั สังคมไทยต่ำ� มาก สงั เกตไดจ้ าก อัตราส่วนค่าจา้ งตอ่ รายได้เฉลี่ย = เพดานคา่ จา้ ง ค่าจา้ งเฉลย่ี ต่อเดือน จากกลุ่มประเทศตวั อยา่ งทีม่ กี ารกำ� หนดเพดาน คา่ จา้ งสำ� หรบั คำ� นวณเงนิ สบทบ และสทิ ธปิ ระโยชนเ์ ชน่ เดยี วกนั กบั ประเทศไทย (ดูตามตาราง) ตารางกลุ่มประเทศตวั อย่างทมี่ ีการก�ำหนดเพดานคา่ จ้าง ส�ำหรับค�ำนวณเงินสบทบ และสิทธิประโยชน์ เช่นเดียวกนั กับประเทศไทย ประเทศ ขอ้ มูล พ.ศ. คา่ จา้ งเฉลี่ยต่อ เพดานคา่ จา้ งตอ่ อตั ราส่วน ไทย 2560 15,456 บาท 15,000 บาท 0.97 มาเลเซยี 2560 19,938 บาท 32,380 บาท 1.62 เวียดนาม 2560 7,727 บาท 33,954 บาท 4.39 บราซิล 2557 21,294 บาท 43,642 บาท 2.05 เกาหลใี ต้ 2560 106,935 บาท 134,262 บาท 1.26 สาธารณรัฐเช็ก 2557 41,705 บาท 159,650 บาท 3.83 สวเี ดน 2557 105,284 บาท 191,181 บาท 1.82 กรีซ 2557 45,590 บาท 216,970 บาท 4.76 สหรัฐอเมริกา 2560 117,240 บาท 337,264 บาท 2.88 ท่ีมา : สำ� นักงานประกนั สังคม 164

• มติ คิ วามสัมพนั ธ์ทางอำ� นาจระหว่างรฐั บาล กบั คณะกรรมการประกันสังคม กฎหมายประกันสังคม มาตรา 9 กำ� หนดให้คณะกรรมการมีอำ� นาจ เพียงเสนอความเห็นหรือพิจารณาให้ความเห็นต่อรัฐมนตรี ให้ค�ำปรึกษา แนะนำ� แกค่ ณะกรรมการอนื่ และสำ� นกั งาน วางระเบยี บโดยความเหน็ ชอบของ กระทรวงการคลงั ทเ่ี กย่ี วกบั การรบั  - จา่ ยเงนิ การเกบ็ รกั ษาเงนิ กองทนุ การจดั หา ผลประโยชน์ของกองทนุ ขอ้ สงั เกต คอื • รัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีอาจไม่เห็นชอบข้อเสนอของกรรมการ ประกันสังคมได้เช่นท่ีเคยเกิดเมื่อต้นปี 2563 กรณีคณะรัฐมนตรีเห็นชอบ ใหป้ รับลดอัตราเงินสมทบผูป้ ระกันตนและนายจา้ งไม่เทา่ กันเป็นครั้งแรก หรือ มติ ครม. ปรับเพิ่มเงินทดแทนกรณีว่างงานเพราะเหตุสุดวิสัยจากผลกระทบ โควิด-19 จาก 50% เป็น 62% ของค่าจ้าง และเห็นชอบให้ครอบคลุม ถงึ กรณนี ายจา้ งปดิ สถานประกอบการเอง ท�ำใหล้ กู จา้ งวา่ งงานจำ� นวนมากในชว่ ง ปิดเมืองต้นปี ขณะที่คณะกรรมการประกันสังคมเสนอให้เน้นเฉพาะกิจการ ท่ีถูกส่ังหยุดด�ำเนินการโดยรัฐบาลและศูนย์บริหารสถานการณ์การแพร่ระบาด ของโรคติดเช้อื ไวรสั โคโรนา 2019 (ศบค.) • รัฐบาลมีอ�ำนาจก�ำหนดอัตราเงินสมทบของฝ่ายรัฐบาล ในกรณี ชราภาพ สงเคราะห์บุตร และกรณีว่างงาน โดยไม่จ่ายเงินสมทบเข้ากองทุน กรณชี ราภาพ แตจ่ า่ ยเงนิ สมทบกรณสี งเคราะหบ์ ตุ ร 1% และวา่ งงาน 0.25% น้อยกว่าฝ่ายนายจ้าง และผู้ประกันตนมาตลอด โดยคณะกรรมการประกัน สงั คมไมม่ อี �ำนาจพจิ ารณาปรบั เพมิ่ เงนิ สมทบของฝา่ ยรฐั บาล ขณะทฝ่ี า่ ยรฐั บาล 165

ส่งเงินสมทบจ�ำนวนมากล่าช้ามาตลอดโดยไม่ถูกปรับหรือต้องเสียเงินเพ่ิม ท้ังที่ฝ่ายนายจ้างถ้าน�ำส่งเงินสมทบล่าช้าหรือไม่ครบถ้วนตามก�ำหนดจะถูก เจ้าหน้าท่ีเรยี กเกบ็ เงนิ เพิ่ม สรุป คือ ความเป็นหน่วยราชการของสำ� นักงานประกันสังคม และ คณะกรรมการประกนั สงั คมภายใตโ้ ครงสรา้ งรฐั รวมศนู ย์ ท�ำใหไ้ รอ้ ำ� นาจบรหิ าร ประกนั สงั คมอยา่ งเปน็ อสิ ระคล่องตัว • การบรหิ ารหลกั ประกนั สุขภาพของผ้ปู ระกันตน หลกั ประกนั สขุ ภาพของประกนั สงั คมเปน็ เพยี งระบบเดยี วทนี่ ายจา้ ง และลูกจ้างจ�ำนวนมาก ต้องจ่ายเงินสมทบน�ำส่งกองทุนประกันสังคม โดยมี หน่วยบริการเอกชนที่ผู้ประกันตนมีสิทธิ์เลือกใช้บริการได้ตามความพอใจ มากกว่าโครงการบัตรทองซ่ึงช่วยลดภาระเงินสมทบของรัฐบาลในระยะยาว และสร้างความพึงพอใจแก่ลูกจ้างได้ อาจเป็นเพราะความเชื่อความรู้สึกของ ลกู จา้ งจ�ำนวนมากทเี่ หมารวมวา่ โรงพยาบาลเอกชนตอ้ งใหบ้ รกิ ารสขุ ภาพดกี วา่ ภาครัฐ ขณะที่สิทธิประโยชน์เงื่อนไขการบริการสุขภาพในระบบประกันสังคม ถูกเรียกร้องต้องมีการปรับปรุงให้เท่าเทียมหรือมากกว่าโครงการบัตรทอง เพราะนายจา้ งและผปู้ ระกันตนร่วมจ่ายเงนิ สมทบด้วย ความเหล่ือมล้�ำในบริการสุขภาพของระบบประกันสังคมอาจลดลง บา้ งเมอื่ พ.ร.บ. ประกันสงั คม (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2558 ใชบ้ งั คบั เพราะมกี าร เพ่ิมเติมประโยชน์ทดแทนกรณีประสบอันตรายหรือเจ็บป่วยอันมิใช่เนื่องจาก การท�ำงาน ครอบคลุมถึงค่าส่งเสริมสุขภาพและป้องกันโรค และค่าใช้จ่าย เป็นเงินช่วยเหลือเบ้ืองต้นแก่ผู้ประกันตนกรณีได้รับความเสียหายจากการ 166

รับบริการทางการแพทย์ (มาตรา 63 (2) กับ (7)) เพิ่มสิทธ์ิได้รับเงิน เหมาจ่ายกรณีคลอดบุตรโดยไม่จ�ำกัดจ�ำนวนครั้ง มีการเพิ่มจ�ำนวนบุตรได้ รบั เงนิ สงเคราะห์ และคมุ้ ครองสทิ ธผิ ปู้ ระกนั ตนกรณเี จตนาฆา่ ตวั ตายหรอื ทำ� รา้ ย ตนเอง ฯลฯ เม่ือเปรียบเทียบกับการบริหารกองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ โดย สปสช. และสวสั ดิการรักษาพยาบาลขา้ ราชการและครอบครัว จะพบว่า (1) ผปู้ ระกันตน ม. 33 และนายจ้าง กบั ม. 39 ในระบบประกนั สังคม เปน็ เพยี งกลุ่มเดยี วทีต่ ้องจา่ ยเงินสมทบการรักษาพยาบาล กล่าวคอื ตง้ั แต่ ปี 2561 ถงึ ปัจจุบัน เงินสมทบ 4 กรณี จา่ ยฝา่ ยละ เทา่ กนั คอื ประสบอนั ตรายหรอื เจบ็ ปว่ ยจา่ ย 1.06% กรณคี ลอดบตุ ร 0.23% กรณีทุพพลภาพ 0.13% กรณีตาย 0.08% รวมเป็น 1.5% ของค่าจ้าง ผปู้ ระกันตน ข้อเสนอทางเลือกจากหลายฝา่ ยท่ีเกีย่ วขอ้ ง พอจะสรปุ ได้ คอื 1. รวมกองทนุ สขุ ภาพเพอ่ื ลดความเหลอื่ มลำ้� สรา้ งความเปน็ ธรรมของ ระบบสุขภาพให้เปน็ มาตรฐานเดยี ว 2. สรา้ งมาตรฐานระบบสขุ ภาพใหเ้ ทา่ เทยี มกนั โดยไมต่ อ้ งรวมกองทนุ 3. ใหส้ ทิ ธผิ ปู้ ระกนั ตนสามารถเลอื กใชส้ ทิ ธบิ ตั รทองหรอื ประกนั สงั คม 4. ใหร้ ฐั บาลรบั ผดิ ชอบคา่ ใชจ้ า่ ยสขุ ภาพผปู้ ระกนั ตน โดยใชภ้ าษที ว่ั ไป เช่นเดียวกับกองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ หรือใช้เงินสมทบที่รัฐบาล ต้องจ่าย 1.06% ของค่าจ้างผู้ประกันตน โดยน�ำเงินสมทบของผู้ประกันตน 167

และนายจา้ งกรณีเจ็บป่วยไปเพิ่มสิทธิประโยชน์ด้านอน่ื เชน่ กรณีชราภาพ เงนิ ทดแทนการขาดรายไดก้ รณเี จบ็ ปว่ ย กรณที พุ พลภาพ กรณตี าย และกรณวี า่ งงาน 5. โอนเงนิ ประกนั สงั คมกรณเี จบ็ ปว่ ยใหส้ ำ� นกั งานหลกั ประกนั สขุ ภาพ แห่งชาติ (สปสช.) บริหารแทน สปส. โดยท�ำความตกลงชัดเจน หรือมีผู้แทน คณะกรรมการการประกันสังคมร่วมเป็นคณะกรรมการหลักประกันสุขภาพ แห่งชาตดิ ้วย 6. ผู้ประกันตนมีสิทธิใช้บริการได้ทุกสถานพยาบาล ที่ข้ึนทะเบียน กบั สำ� นกั งานประกันสังคม ไม่ใช่เพยี งกรณเี จ็บป่วยฉุกเฉนิ ท่ีเขา้ รักษาได้ทกุ แห่ง ท่ีใกลท้ ี่สดุ โดยไมต่ อ้ งเสียคา่ ใชจ้ า่ ยจนพ้นวิกฤต 7. ผู้ประกนั ตนมีสทิ ธใิ ชบ้ ริการสขุ ภาพไดท้ ันที หรอื โดยเร็วท่สี ุด โดย ไม่ต้องสง่ เงินสมทบครบ 3 เดอื น ภายใน 15 เดือน 8. ลกู จา้ งทม่ี สี ทิ ธทิ ง้ั กองทนุ เงนิ ทดแทน และกองทนุ ประกนั สงั คม ควร เข้าถึงบรกิ ารสุขภาพต่อเน่ืองเช่อื มโยงท้งั 2กองทนุ ได้ เช่น กรณใี ชส้ ิทธปิ ระสบ อบุ ตั เิ หตุ หรอื เจบ็ ปว่ ยเนอ่ื งจากการท�ำงานจนสนิ้ สดุ แลว้ สามารถใชส้ ทิ ธกิ องทนุ ประกันสังคมได้ (2) รูปแบบการบริหารของ สปส. ที่เป็นหน่วยราชการ ต่างจาก สปสช. ท่เี ปน็ นติ บิ ุคคลของรัฐ ท่มี ิใชส่ ่วนราชการและรฐั วสิ าหกจิ ท�ำให้ สปสช. สามารถออกแบบโครงสร้างการบริหารงาน สิทธิ ประโยชน์ และการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสียได้คล่องตัว เหมาะสมกว่า สปส. ท่ีต้องแบกภาระดูแลสิทธิประโยชน์จ�ำนวนมาก 7 กรณี ภายใต้คณะ กรรมการประกันสังคมชุดเดยี ว และหน่วยราชการเดียว ท�ำให้ สปส. ต้องถูกตรวจสอบ ต่อรองจากประชาคมผู้เกี่ยวข้องให้ ปรบั ปรงุ มาตรฐานสทิ ธปิ ระโยชนห์ ลกั ประกนั สขุ ภาพของระบบประกนั สงั คมให้ 168

เทา่ เทยี ม ใกล้เคียงกบั หลกั ประกันสขุ ภาพแห่งชาติ ทง้ั ในเชิงปรมิ าณ/คุณภาพ และประสทิ ธิภาพการบริหารมาตลอด • หวงั ให้ไกล - ไปใหถ้ งึ เมื่อสิงหาคม 2563 คณะกรรมการหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ ได้แต่งตั้งคณะอนุกรรมการขับเคล่ือนการสร้างความกลมกลืนในระบบหลัก ประกันสุขภาพภาครัฐ ประกอบด้วยผู้แทนส่วนราชการและกรรมการบริหาร ทีเ่ ก่ยี วขอ้ งทุกกองทนุ สวสั ดกิ ารและสุขภาพภาครัฐ การประชุมของคณะกรรมการฯ เม่ือวันท่ี 20 ตุลาคม 2563 ได้ พิจารณากิจกรรมปฏิรูปหลักประกันสุขภาพและกองทุนท่ีเก่ียวข้อง ให้มีความ เป็นเอกภาพ บูรณาการเปน็ ธรรมทั่วถงึ เพียงพอ และย่ังยนื ดว้ ยการเงินการคลัง เพอื่ วางแผนด�ำเนินการตอ่ ไปประกอบดว้ ย 8 ดา้ น ดังนี้ 1. กลไกการบริหารจัดการทางการคลงั สุขภาพระดับชาติ รวมทง้ั ชุด สิทธิประโยชน์ และกลไกการจ่ายของแต่ละกองทุนสุขภาพต้องมีมาตรฐาน เดียวกนั 2. กองทนุ สขุ ภาพใชร้ ะบบบรหิ ารจดั การระบบเดยี วและหนว่ ยบรกิ าร เดยี ว 3. จัดสรรงบประมาณค่าบริการส่งเสริมสุขภาพและป้องกันโรค แยกจากงบประมาณค่ารักษาพยาบาล โดยบูรณาการด้านส่งเสริมสุขภาพและ ป้องกนั โรค กระทรวงสาธารณสุข ส�ำนกั งานกองทนุ สนบั สนุนการสรา้ งเสรมิ สุข ภาพ (สสส.) และกองทุนที่เก่ียวข้อง เพ่ือบูรณาการงบประมาณและกิจกรรม ร่วมกัน ใหป้ ระชาชนไดร้ ับการสง่ เสริมสขุ ภาพและปอ้ งกนั โรคอย่างตอ่ เนื่อง 4. ขยายบริการค่าบริการระยะยาว (Long Term Care) ที่ชุมชน หรอื ทีบ่ า้ นไปยังประชาชนทกุ สิทธิ 169

5. บูรณาการด้านข้อมูลสุขภาพของประชาชนทุกสิทธ์ิร่วมกัน มมี าตรฐานและเช่อื มโยงข้อมูลและแลกเปลี่ยนข้อมูลการใชข้ อ้ มลู และมขี อ้ มลู หลักทะเบียนผปู้ ่วยท่สี ถานพยาบาลทุกแหง่ ต้องส่งเปลี่ยนกนั 6. คนต่างด้าวที่เข้ามาในประเทศไทยต้องมีระบบประกันสุขภาพ บังคบั 7. มีผลลัพธ์การจัดบริการแบบเน้นคุณค่า (Value Healthcare) ในพ้นื ทีน่ �ำรอ่ ง 8. มีการปรับปรุงอัตรา เง่ือนไข และหลักเกณฑ์จ่ายค่าชดเชยค่า บรกิ ารทางการแพทยฉ์ กุ เฉิน (UCEP) ให้เปน็ ระบบเดียวกัน ขอ้ กฎหมายส�ำคัญ คือ พระราชบญั ญัตหิ ลกั ประกันสขุ ภาพแหง่ ชาติ พ.ศ. 2545 เชน่ มาตรา 9, 10, 11, 12 และ มาตรา 66 มาตรา 9 ขอบเขตของ สิทธ์ิรับบริการสาธารณสุขของบุคคลดังต่อไปน้ี ให้เป็นไปตามกฎหมาย กฎ ระเบียบ ประกาศ มติคณะรัฐมนตรีหรือค�ำส่ังใด ๆ ท่ีก�ำหนดข้ึน ส�ำหรับส่วน ราชการองคก์ รปกครองสว่ นท้องถน่ิ รฐั วิสาหกิจ หรอื หนว่ ยงานอ่นื ของรฐั และ ให้ใช้สทิ ธ์ิดงั กล่าวตามพระราชบญั ญัตินี้ (1) หนง่ึ ข้าราชการหรือลกู จ้างของส่วนราชการ (2) พนักงานหรอื ลูกจา้ งขององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ (3) พนักงานหรือลูกจ้างของรัฐวิสาหกิจ หรือผู้ซ่ึงปฏิบัติงานให้แก่ หน่วยงานอ่ืนของรัฐหรือบุคคลอ่ืนใดท่ีมีสิทธิ์ได้รับการรักษาพยาบาลโดยการ ใชจ้ ่ายเงินงบประมาณ (4) บิดามารดา คู่สมรส บุตร หรือบุคคลอ่ืนใด ที่ได้รับสวัสดิการ การรักษาพยาบาลโดยอาศัยสิทธขิ องบุคคลตาม (1) (2) หรอื (3) 170

ในการนค้ี ณะกรรมการมหี นา้ ทจ่ี ดั การใหบ้ คุ คลดงั กลา่ ว สามารถไดร้ บั บริการสาธารณสุขตามที่ได้ตกลงกันกับรัฐบาล องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน รัฐวสิ าหกิจหรอื หน่วยงานอน่ื ของรฐั แล้วแตก่ รณี การก�ำหนดให้บุคคลตามวรรคหนึ่งประเภทใดหรือหน่วยงานใด ใช้สิทธ์ิรับบริการสาธารณสุขตามพระราชบัญญัตินี้ได้เมื่อใดให้เป็นไปตามที่ ก�ำหนดโดยพระราชกฤษฎีกา เม่ือมีพระราชกฤษฎีกาตามวรรคสามมาใช้บังคับแล้ว ให้รัฐบาล องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน รัฐวิสาหกิจหรือหน่วยงานอื่นของรัฐแล้วแต่กรณี ดำ� เนนิ การจดั สรรเงนิ ในสว่ นทเี่ ปน็ คา่ ใชจ้ า่ ยในการรกั ษาพยาบาลสำ� หรบั บคุ คล ตามทก่ี ำ� หนดโดยพระราชกฤษฎกี านน้ั ใหแ้ กก่ องทนุ ตามหลกั เกณฑว์ ธิ กี าร และ ระยะเวลาที่ตกลงกับคณะกรรมการ มาตรา 10 ขอบเขตของสิทธิ์รับบริการสาธารณสุขของผู้มีสิทธิ ตามกฎหมายว่าด้วยประกันสังคม ให้เป็นไปตามที่ก�ำหนดในกฎหมายว่าด้วย ประกันสังคม การขยายบริการสาธารณสุขตามพระราชบัญญัติน้ีไปยังผู้มีสิทธิ ตามกฎหมายว่าด้วยประกันสังคม ให้เป็นไปตามท่ีคณะกรรมการและคณะ กรรมการประกนั สังคมตกลงกัน ให้คณะกรรมการจัดเตรียมความพร้อมในการให้บริการสาธารณสุข แก่ผู้มีสิทธ์ิตามกฎหมายว่าด้วยประกันสังคม และเม่ือได้ตกลงกันเกี่ยวกับ ความพร้อมให้บริการสาธารณสุขกับคณะกรรมการประกันสังคมแล้ว ให้ คณะกรรมการเสนอรฐั บาลเพือ่ ตราพระราชบญั ญตั ิกฤษฎีกาก�ำหนดระยะเวลา การเร่ิมให้บริการสาธารณสุขจากหน่วยบริการตามพระราชบัญญัตินี้แก่ ผู้มีสิทธิดงั กล่าว 171

เมื่อมีพระราชกฤษฎีกาตามวรรคสองมาใช้บังคับแล้ว ให้ส�ำนักงาน ประกนั สงั คมสง่ เงนิ คา่ ใชจ้ า่ ย เพอ่ื บรกิ ารสาธารณสขุ จากกองทนุ ประกนั สงั คม ให้แก่กองทุนตามจ�ำนวนที่คณะกรรมการและคณะกรรมการประกันสังคม ตกลงกนั • มิติประกันชราภาพของผู้ประกันตนกบั แรงงานทวั่ ไป ปัจจุบันมีกองทุนชราภาพหรือการออมเพ่ือผู้สูงวัยหลายระบบ ท่ีรัฐร่วมจ่าย คือ รัฐจ่ายเบี้ยยังชีพท่ัวหน้าแก่สูงอายุสัญชาติไทยต้ังแต่ 60 ปี ข้ึนไป (600 - 1,000 บาท) ตามช่วงอายุ (ยกเว้นข้าราชการ) ขณะที่กองทุน ประกันสังคมภาคบงั คับ (ม.33) รฐั บาลไมไ่ ดจ้ า่ ยรว่ มสมทบกองทุน นอกจาก เงินสมทบสะสมในกองทุนไม่เพียงพอในอนาคต กฎหมายจึงจะให้รัฐบาล จา่ ยเงนิ สนบั สนนุ /อดุ หนนุ ขณะทร่ี ฐั รว่ มสมทบเงนิ ในหลายกองทนุ เชน่ กองทนุ บ�ำเหน็จบ�ำนาญข้าราชการ (กบข.) กองทุนการออมแหง่ ชาติ (กอช.) บำ� เหนจ็ ผู้ประกันตนมาตรา 40 (ทางเลอื ก 2 และ 3) นักวิชาการสถิติชำ� นาญการของ สปส. เคยประเมนิ วา่ “กองทุนชราภาพท่ีเริ่มจ่ายบ�ำนาญในต้นปี 2557 ถ้าไม่ดำ� เนินการ ใด ๆ เลยเงินสะสมกองทุนจะหมดไปภายใน 30 ปี (หลังปี 2558 เป็นต้นไป) ซึง่ มาตรการที่สรา้ งเสถยี รภาพของกองทุนชราภาพมี 5 มาตรการ คือ 1. ปรบั เพ่ิมอัตราเงนิ สมทบ 2. ขยายอายผุ ูม้ สี ิทธิ์รบั ประโยชนท์ ดแทนกรณีชราภาพ 3. ขยายระยะเวลาการส่งเงินสมทบ 4. ปรับฐานคา่ จา้ งท่คี ิดจา่ ยเงินสมทบ 5. เพม่ิ ผลตอบแทนจากการลงทนุ ซง่ึ การใชม้ าตรการใดมาตรการหนง่ึ กย็ งั ไมส่ ามารถใหย้ ง่ั ยนื ได้ ตอ้ งใชห้ ลายมาตรการผสมไปดว้ ยกนั ไมเ่ หน็ ดว้ ยทจี่ ะ ขอยกเวน้ เงนิ สมทบใหผ้ ู้สูงอายุ เพราะแม้วา่ อายุ 55 ปี หรอื 60 ปี ถา้ ยงั ทำ� งาน ตอ่ ไปกม็ ีหน้าทีต่ อ้ งสมทบเงินตอ่ เนือ่ ง” 172

ข้อสงั เกต : คอื 1. ไม่ได้กล่าวถึงบทบาทรัฐบาลกับการร่วมจ่ายเงินสมทบหรือเงิน อุดหนุนอ่นื 2. ไม่ได้กล่าวถึงปัญหาข้อจ�ำกัด ประสิทธิภาพ และความโปร่งใส ในการบริหารกองทุนชราภาพภายใต้หน่วยราชการ ซ่ึงเป็นสัดส่วนเงินสะสม มหาศาลของกองทนุ ประกันสงั คม 3. มาตรการหลายข้อท่ีกล่าวถึงน้ัน องค์กรระหว่างประเทศหลาย แหง่ และผลงานวจิ ยั ทส่ี ำ� นกั งานประกนั สงั คมสนบั สนนุ เคยเสนอแนะตอ่ สปส. มานานแล้ว แต่ยังไม่คืบหน้าไปไม่ถึง เพราะอ้างว่า กำ� ลังพิจารณาอยู่ อยู่ใน ระหวา่ งปรบั ปรงุ กฎหมาย รอรฐั มนตรหี รอื รฐั บาลตดั สนิ ใจ ผปู้ ระกนั ตนบางกลมุ่ ยงั ไม่เข้าใจ - ไม่เห็นดว้ ย ฯลฯ • มิตดิ ้านความไม่ครอบคลมุ ลกู จ้าง ทง้ั ในภาคเอกชน และภาครัฐต่าง ๆ พระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. 2533 ก�ำหนดให้ลูกจ้างหรือ บุคคลตามท่ีกฎหมายก�ำหนดเป็นผู้ประกันตนได้ แต่ไม่ใช่ลูกจ้างทุกคน ทุก ประเภทกิจการ จะมีสิทธิ์ตามพระราชบัญญัติประกันสังคม เพราะนโยบาย หนว่ ยงานรฐั มวี ธิ บี ญั ญตั กิ ฎหมายเพอ่ื ยกเวน้ เลอื กปฏบิ ตั ิ ในการคมุ้ ครองลกู จา้ ง หรือคนทำ� งานในบางกจิ การ สรปุ มาตรการกฎหมายทแ่ี บง่ แยกหรอื ไมบ่ งั คบั ใชส้ ทิ ธปิ ระกนั สงั คม ได้ 5 รปู แบบ คือ (1) ก�ำหนดค�ำนิยามลูกจ้างในกฎหมาย คือ พระราชบัญญัติ เงนิ ทดแทน พ.ศ. 2537 และ (ฉบบั ที่ 2) พ.ศ. 2561 ไม่รวมถึงลกู จา้ งท่ที �ำงาน บา้ นอนั มไิ ด้มีการประกอบธุรกจิ รวมอยดู่ ว้ ย 173

(2) พระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. 2533 มาตรา 4 ก�ำหนดให้ ไม่ใช้บังคับแก่ลูกจ้างบางกิจการ ได้แก่ ข้าราชการและลูกจ้างประจ�ำของส่วน ราชการ ลกู จา้ งขององค์การระหวา่ งประเทศ หรือรัฐบาลตา่ งประเทศ นกั เรียน นกั ศึกษาซ่งึ เปน็ ลูกจา้ งของโรงเรยี น สถานพยาบาล วิทยาลัยหรอื มหาวิทยาลยั (3) รฐั บาลมอี ำ� นาจใชด้ ลุ พนิ จิ กำ� หนดใหก้ จิ การหรอื ลกู จา้ งประเภทใด ยกเวน้ การคมุ้ ครองไดอ้ กี ในรปู แบบของตราพระราชกฤษฎกี า ซง่ึ เปน็ กฎหมาย ทใี่ หอ้ ำ� นาจฝา่ ยบรหิ ารกำ� หนดเพม่ิ เตมิ ไดต้ ามมาตรา 4 (6) พ.ร.บ. ประกนั สงั คม พ.ศ. 2533 เชน่ ยกเวน้ การคมุ้ ครองลกู จา้ ง พนกั งาน ในกจิ การรฐั วสิ าหกจิ ลกู จา้ ง ของเนตบิ ัณฑิตยสภา สถาบนั วิจัยจุฬาภรณ์ สภากาชาดไทย ลกู จ้างทำ� งานใน กิจการประมง ปา่ ไม้ เพาะปลูก และเลยี้ งสตั วท์ นี่ ายจ้างไมไ่ ดจ้ า้ งตลอดปี (4) รัฐบาลจัดต้ังหน่วยงานนิติบุคคลในการก�ำกับของรัฐมนตรี (ไมใ่ ช่สว่ นราชการและไม่ใชร่ ฐั วสิ าหกจิ ) หรือหน่วยงานทจี่ ดั ต้ังตามรัฐธรรมนญู หรอื องคก์ ารมหาชนทจ่ี ดั ตง้ั โดยพระราชบญั ญตั เิ ฉพาะหรอื ตามพระราชบญั ญตั ิ องค์การมหาชน พ.ศ. 2542 (5) รัฐบาลเห็นชอบการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายเดิมให้มีบทบัญญัติ ไม่ต้องอยู่ในบังคับกฎหมายประกันสังคม เช่น ก�ำหนดว่า ผู้อ�ำนวยการ ครู บุคลากรทางการศึกษาของโรงเรียนเอกชนตามพระราชบัญญัติโรงเรียน เอกชน พ.ศ. 2550 มาตรา 87 และพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน (ฉบับท่ี 2) พ.ศ. 2554 มาตรา 17 บัญญตั ยิ กเวน้ กจิ การโรงเรียนเอกชนไม่อยู่ในบงั คบั กฎหมายประกนั สงั คม องคก์ รมหาชนสว่ นใหญจ่ ดั ตง้ั ภายหลังปี 2540 ซึ่งในพระราชบัญญัติ นั้น จะมีข้อก�ำหนดให้กิจการ รวมถึงเจ้าหน้าท่ี - ลูกจ้างของส�ำนักงาน ไม่อยู่ ภายใตบ้ งั คบั ของกฎหมายประกันสงั คม 174

ขอ้ เสนอ (1) ขอให้กระทรวงแรงงานพิจารณายกเลิกกิจการหรือลูกจ้างใน พระราชกฤษฎีกาก�ำหนดกิจการหรือลูกจ้างที่ไม่อยู่ในบังคับกฎหมายประกัน สังคม พ.ศ. 2560 ใหเ้ หลือน้อยท่ีสดุ และเสนอคณะรฐั มนตรีเห็นชอบตอ่ ไป (2) ขอให้รัฐบาลมีนโยบายใหอ้ งค์การมหาชน และองค์กรอิสระของ รัฐทุกแห่งทุกประเภท ขึ้นทะเบียนกับส�ำนักงานประกันสังคม ถ้าไม่สามารถ จัดสวัสดิการแก่พนักงาน-เจ้าหน้าท่ีในหน่วยงานนั้น ๆ ให้มีสิทธิประโยชน์ ทุกกรณไี ดไ้ มน่ อ้ ยกว่าทีก่ ฎหมายประกันสงั คมก�ำหนดไว้ (3) ขอให้รัฐบาลมีนโยบายให้ทุกกระทรวงท่ีจะแก้ไขเพ่ิมเติมยก ร่างพระราชบัญญัติใหม่ท่ีเก่ียวข้องกับกิจการเดิมใด ๆ ต้องไม่มีบทบัญญัติ ยกเว้นการคมุ้ ครองสทิ ธิแรงงานด้านต่าง ๆ ตามกฎหมายท่ีเกีย่ วขอ้ งทกุ กรณี ตวั อยา่ งพระราชบญั ญัติ จำ� นวน 11 ฉบบั ช่อื พระราชบัญญตั ิ ข้อกฎหมาย 1. พระราชบัญญัติกองทุน กิจการของกองทุนบําเหน็จบํานาญข้าราชการ บาํ เหน็จบํานาญข้าราชการ ไม่อยู่ในบังคับของกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครอง พ.ศ. 2539 แรงงาน กฎหมายวา่ ดว้ ยแรงงานสมั พนั ธ์ กฎหมาย วา่ ด้วยพนักงานรฐั วสิ าหกิจ และกฎหมายว่าด้วย 2. พระราชบัญญตั วิ ่าดว้ ยผ้ตู รวจ การประกันสงั คม (มาตรา 7) การแผน่ ดินของรฐั สภา กิจการของส�ำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดินของ พ.ศ. 2542 รัฐสภา ภายใต้บังคับแห่งกฎหมายว่าด้วยการ คุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ กฎหมายวา่ ดว้ ยประกนั สงั คม และกฎหมายวา่ ดว้ ย เงินทดแทน (มาตรา 39) 175

ชือ่ พระราชบัญญตั ิ ขอ้ กฎหมาย 3. พระราชบัญญตั ิ กิจการขององค์การมหาชนไม่อยู่ภายใต้บังคับ องค์การมหาชน พ.ศ. 2542 แห่งกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน องค์การมหาชนภายใต้กฎหมายนี้ กฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ กฎหมายว่า มปี ระมาณ 30 แห่ง เชน่ ด้วยการประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วย โรงพยาบาลบา้ นแพ้ว การเงินทดแทน ทั้งน้ี ผู้อ�ำนวยการ เจ้าหน้าที่ สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (พอช.) และลูกจ้างขององค์การมหาชน ต้องได้รับ สถาบนั ระหวา่ งประเทศ ผลประโยชน์ตอบแทนไม่น้อยกว่าที่ก�ำหนดไว้ เพือ่ การพฒั นา (ITD) สำ� นักงานบรหิ าร ในกฎหมายวา่ ดว้ ยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมาย วา่ ดว้ ยการประกนั สงั คม และกฎหมายวา่ ดว้ ยเงนิ การแปลงทรัพย์สนิ เปน็ ทุน ทดแทน(มาตรา 38) ศูนย์มานุษยวิทยาสิรินธร สถาบันบรหิ ารกองทุนพลังงาน ฯลฯ โดยจะมวี งเล็บท้ายชอ่ื องคก์ รวา่ (องคก์ ารมหาชน) 4. พระราชบญั ญตั สิ ง่ เสรมิ วิสาหกจิ กิจการของส�ำนักงานไม่อยู่ภายใต้บังคับแห่ง ขนาดกลางและขนาดย่อม กฎหมายวา่ ดว้ ยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายวา่ พ.ศ. 2543 ด้วยแรงงานสัมพันธ์ กฎหมายว่าดว้ ยการประกนั สังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน (มาตรา 16 วรรคท้าย) 5. พระราชบญั ญัติกองทนุ กิจการของกองทุนไม่อยู่ภายใต้บังคับแห่ง สนบั สนนุ การสรา้ งเสรมิ สขุ ภาพ พ.ศ. 2554 กฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมาย ว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยแรงงาน รฐั วสิ าหกจิ สมั พนั ธ์ กฎหมายวา่ ดว้ ยประกนั สงั คม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน ทั้งนี้ ผู้จัดการ 176

ชือ่ พระราชบัญญตั ิ ข้อกฎหมาย เจ้าหน้าท่ี และลูกจ้างของกองทุน ต้องได้รับ ประโยชน์ตอบแทนไม่น้อยกว่าที่ก�ำหนดไว้ใน กฎหมายว่าดว้ ยการค้มุ ครองแรงงาน กฎหมายวา่ ด้วยการประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยเงิน ทดแทน (มาตรา 7) 6. พระราชบัญญตั ิหลักประกนั กิจการของส�ำนกั งานหลกั ประกนั สุขภาพแห่งชาติ สขุ ภาพแหง่ ชาติ พ.ศ. 2545 ไม่อยู่ภายใต้บังคับกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครอง แรงงาน กฎหมายวา่ ดว้ ยแรงงานสมั พนั ธ์ กฎหมาย วา่ ดว้ ยการประกนั สงั คม และกฎหมายวา่ ดว้ ยเงนิ ทดแทน ทัง้ นี้ เจ้าหนา้ ท่แี ละลกู จา้ งของสำ� นกั งาน ตอ้ งไดร้ บั ประโยชนต์ อบแทนไมน่ อ้ ยกวา่ ทกี่ ำ� หนด ในไว้ในกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยการประกันสังคม และกฎหมาย วา่ ด้วยเงนิ ทดแทน (มาตรา 24 วรรคสอง) 7. พระราชบญั ญตั ิสขุ ภาพแหง่ ชาติ กิจการของส�ำนักงานคณะกรรมการสุขภาพแห่ง ชาติไม่อยู่ภายใต้บังคับแห่งกฎหมายว่าด้วยการ พ.ศ. 2550 คุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยการประกันสังคม และกฎหมาย ว่าด้วยเงินทดแทน แต่พนักงานและลูกจ้างของ พนักงานต้องได้รับประโยชน์ตอบแทนไม่น้อย กว่าท่ีก�ำหนดไว้ในกฎหมายดังกล่าว (มาตรา 26 วรรคท้าย) 177

ช่ือพระราชบัญญัต ิ ขอ้ กฎหมาย 8. พระราชบญั ญัติประกอบ กิจการของส�ำนักงานคณะกรรมการเลือกต้ัง รัฐธรรมนูญวา่ ดว้ ยคณะกรรมการ ไม่อยู่ภายใต้บังคับแห่งกฎหมายว่าด้วยการ เลอื กต้ัง พ.ศ. 2550 คุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยการประกันสังคม และกฎหมาย ว่าดว้ ยเงินทดแทน (มาตรา 30 วรรคสอง) 9. พระราชบญั ญัตคิ ณะกรรมการ กิจการของส�ำนักงานไม่อยู่ภายใต้บังคับแห่ง กำ� กบั และสง่ เสรมิ การประกอบ ธรุ กจิ ประกนั ภยั พ.ศ. 2550 กฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมาย ว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ กฎหมายว่าด้วยการ ประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน แต่พนักงานและลูกจ้างของส�ำนักงานต้องได้รับ ประโยชน์ตอบแทนไม่น้อยกว่าท่ีก�ำหนดไว้ใน กฎหมายวา่ ด้วยการคมุ้ ครองแรงงาน กฎหมายว่า ด้วยการประกันสังคม และกฎหมายว่าด้วยการ เงนิ การทดแทน (มาตรา 19) 10. ราชบญั ญตั ิองคก์ ารกระจายเสยี ง กิจการขององค์การไม่อยู่ภายใต้บังคับแห่ง กฎหมายวา่ ด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่า และแพรภ่ าพสาธารณะ แหง่ ประเทศไทย พ.ศ. 2551 ดว้ ยแรงงานสัมพนั ธ์ กฎหมายวา่ ดว้ ยการประกนั สังคม และกฎหมายว่าด้วยเงินทดแทน ทั้งนี้ (ไทยพบี เี อส) ผู้อ�ำนวยการ พนักงาน และลูกจ้างขององค์การ ต้องได้รับผลประโยชน์ตอบแทนไม่น้อยกว่าท่ี ก�ำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วยการประกันสังคม และกฎหมาย วา่ ด้วยเงินทดแทน (มาตรา 10) 178

ชอ่ื พระราชบญั ญตั ิ ข้อกฎหมาย 11. พระราชบญั ญัติกองทุน ก ิจการกองทุนไม่อยู่ในบังคับแห่งกฎหมาย เพ่ือความเสมอภาค ว่าด้วยการคุ้มครองแรงงาน กฎหมายว่าด้วย ทางการศกึ ษา พ.ศ. 2561 แรงงานสมั พนั ธ์ กฎหมายวา่ ดว้ ยการประกนั สงั คม และกฎหมายว่าดว้ ยเงินทดแทน (มาตรา 9) ปัญหาของการมีพระราชบัญญัติจัดต้ังหน่วยงานใหม่ หรือองค์การ อิสระของรัฐที่ไม่ใช่ราชการ ไม่ใช่รัฐวิสาหกิจ คือ มักจะมีหนึ่งมาตราที่บัญญัติ ไวเ้ สมอวา่ “กจิ การของสำ� นกั งานไมอ่ ยภู่ ายใตบ้ งั คบั แหง่ กฎหมายวา่ ดว้ ยการ คมุ้ ครองแรงงาน กฎหมายวา่ ดว้ ยแรงงานสมั พนั ธ์ กฎหมายวา่ ดว้ ยเงนิ ทดแทน และกฎหมายว่าด้วยการประกันสังคม” ซ่ึงกฎหมายบางฉบับอาจจะระบุต่อ ไป “แต่พนักงานและลูกจ้างขององค์การหรือส�ำนักงานต้องได้รับผลประโยชน์ ไมน่ อ้ ยกวา่ ทกี่ ำ� หนดไวใ้ นกฎหมายวา่ ดว้ ยการคมุ้ ครองแรงงาน กฎหมายวา่ ดว้ ย การประกันสงั คม และกฎหมายวา่ ด้วยเงินทดแทน” (ซ่ึงมกั ไมม่ ี “กฎหมายว่า ด้วยแรงงานสมั พนั ธ”์ ) การตราขอ้ บญั ญตั ขิ า้ งตน้ ถอื เปน็ การละเมดิ สทิ ธแิ รงงานโดยอำ� นาจ รฐั พงึ จะมหี นว่ ยงานทจี่ ะตรวจสอบลกู จา้ งหรอื เจา้ หนา้ ทที่ ท่ี �ำงานในองคก์ าร หรอื สำ� นกั งานของหนว่ ยงานรฐั หรอื องคก์ ารมหาชนนน้ั  ๆ ไดร้ บั สทิ ธปิ ระโยชน์ ไมน่ ้อยกว่าสทิ ธิ์แรงงานดา้ นตา่ ง ๆ ทถี่ กู ยกเว้นไวอ้ ยา่ งแท้จรงิ หรือไม?่ พ.ร.บ. โรงเรียนเอกชน พ.ศ. 2550 (มาตรา 86) ถือเป็นกรณีแรก ที่รัฐบาลและสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ในยุคคณะรัฐประหารแก้ไข พระราชบญั ญตั เิ พอ่ื ทำ� ลายสทิ ธแิ รงงานของลกู จา้ งในสถานประกอบการเอกชน (โรงเรยี น) ทเี่ คยอยใู่ นบงั คบั ใชข้ องกฎหมายวา่ ดว้ ยประกนั สงั คมและกฎหมาย แรงงานอื่น ขณะท่ีก่อนหนา้ น้มี กั เปน็ กิจการที่รฐั บาลจดั ต้ังข้นึ ใหมท่ ม่ี ีกฎหมาย ยกเวน้ ไมใ่ ห้อยูใ่ นบังคบั ของกฎหมายแรงงานและกฎหมายประกนั สังคม 179

ตารางสรุป ลกู จ้างและสิทธปิ ระโยชน์ที่กฎหมาย ว่าด้วยการประกนั สังคมไมค่ มุ้ ครอง ลกู จ้างทไี่ ม่อยู่ในข่ายคมุ้ ครอง สิทธปิ ระโยชนท์ ่ไี มค่ ุม้ ครอง เปน็ ไปตามพระราชบัญญัตปิ ระกนั สงั คม (1) โรคเดียวกันท่ีต้องรักษาตัวเป็นคนไข้ (ฉบบั ท4ี่ ) พ.ศ. 2558 และพระราชกฤษฎกี า ในของโรงพยาบาล เกนิ กว่า 180 วัน ก�ำหนดกิจการหรือลูกจ้างท่ีไม่อยู่ในบังคับ ใน 1 ปี ยกเว้น มคี วามจำ� เป็นตาม กฎหมายประกันสังคม พ.ศ. 2560 ตาม ดลุ พินจิ ของแพทย์ มาตรา 4 (4) ได้แก่ (2) การบำ� บัดทดแทนไต กรณีไตวาย (1) ขา้ ราชการและลกู จา้ งประจ�ำของ เรือ้ รัง ยกเวน้ สว่ นราชการ • กรณไี ตวายเฉยี บพลนั ทม่ี รี ะยะเวลา (2) นักเรียน นกั เรยี นพยาบาล นสิ ติ หรือ รกั ษาไมเ่ กิน 60 วนั ให้มีสิทธไิ ดร้ บั บรกิ าร นกั ศกึ ษา ซ่ึงเป็นลกู จา้ งของโรงเรยี น ทางการแพทย์ สถานพยาบาล วิทยาลยั หรือมหาวทิ ยาลัย • กรณีเจ็บป่วยด้วยโรคไตวายเรื้อรัง (3) ลกู จา้ งของรฐั บาลต่างประเทศ ระยะสดุ ทา้ ย ใหม้ สี ทิ ธไิ ดร้ บั บรกิ ารทางการ และองคก์ ารระหวา่ งประเทศ แพทย์โดยการบ�ำบัดทดแทนไต ด้วยวิธี การฟอกเลือดด้วยเคร่ืองไตเทียม ด้วยวิธี (4) ลูกจา้ งของเนติบณั ฑิตยสภา ล้างช่องท้องด้วยน้�ำยาอย่างถาวร และ (5) ลกู จ้างของสถาบนั วจิ ยั จุฬาภรณ์ (6) ลูกจ้างของสภากาชาดไทย ดว้ ยวธิ ปี ลกู ถา่ ยไต ตามหลกั เกณฑเ์ งอ่ื นไข (7) ลกู จ้างของส�ำนกั งานพัฒนา และอัตราที่ก�ำหนดในประกาศส�ำนักงาน ประกันสงั คม วทิ ยาศาสตร์และเทคโนโลยี แหง่ ชาติ (3) การกระทำ� เพื่อความสวยงาม (8) ลูกจา้ งของรัฐวิสาหกิจตาม โดยไม่มขี อ้ บง่ ช้ีทางการแพทย์ กฎหมายว่าดว้ ย แรงงานรฐั (4) การรกั ษาท่ียังอยู่ในขั้นทดลอง วสิ าหกจิ สมั พันธ์ คน้ คว้า 180

ลูกจา้ งทไ่ี มอ่ ยูใ่ นขา่ ยคมุ้ ครอง สทิ ธิประโยชน์ท่ไี มค่ ุ้มครอง (9) ลูกจา้ งของกิจการเพาะปลกู (5) การรักษาภาวะการมีบุตรยาก ประมง ปา่ ไม้ และเลยี้ งสตั ว์ ซ่ึงมิไดใ้ ช้ลกู จ้างตลอดปี และ (6) การตรวจเน้อื เยอื่ เพ่อื ผ่าตดั เปล่ยี น ไมม่ งี านลักษณะอ่ืนนอกจาก อวยั วะ ยกเวน้ กรณกี ารตรวจเนอื้ เยอื่ กิจการดงั กลา่ วรวมอยดู่ ว้ ย เพอื่ การปลกู ถา่ ยไขกระดูก ตามหลัก เกณฑแ์ ละดลุ พนิ จิ ของคณะกรรมการ (10) ลูกจา้ งของนายจ้างทจ่ี ้างไว ้ การแพทย์ เพ่อื ทำ� งานอนั มลี กั ษณะเปน็ ครัง้ คราว เป็นการจร หรือเป็นตาม (7) การตรวจใด ๆ ก็ตามท่ีเกินความ ฤดูกาล จ�ำเป็นตอ่ การรักษาโรค (8) การผ่าตัดอวัยวะ ยกเว้นการปลูก (11) นายจา้ งที่เปน็ บคุ คลธรรมดา ถ่ายไขกระดูก และการผา่ ตัดเปล่ียน ซ่งึ งานท่ีลกู จ้างท�ำน้นั มิไดม้ กี าร อวัยวะกระจกตาตามหลกั เกณฑ์ ประกอบธุรกิจรวมอยู่ดว้ ย ท่ีกำ� หนด (9) การผา่ ตัดแปลงเพศ (12) ลกู จา้ งของนายจา้ ง ซง่ึ ประกอบ การค้าเรห่ รอื การคา้ แผงลอย ( 10) การผสมเทยี ม (11) การบรกิ ารระหวา่ งรกั ษาตวั แบบ พกั ฟน้ื ตัว (12) การบรกิ ารทางทนั ตกรรม ยกเวน้ ถอนฟนั อดุ ฟัน ขดู หินปนู และผ่าตดั ฟันคุด ไม่เกิน 900 บาทต่อปี และ กรณใี สฟ่ นั เทยี มชนดิ ถอดไดบ้ างสว่ น หรือทั้งปากตามเกณฑท์ ีก่ ำ� หนด ( 13) การทำ� แว่นตา 181

ข้อสังเกต คือ รัฐวิสาหกิจเคยจ่ายเงินสมทบประโยชน์ทดแทน กรณีทุพพลภาพเท่านั้น เพราะจัดสิทธิประโยชน์เกือบทุกกรณีได้เท่าเทียม หรือมากกว่ากฎหมายก�ำหนดไว้ ต่อมาถูกแบ่งแยกออกจาก พ.ร.บ. ประกัน สังคม พ.ศ. 2533 ในยุคเผด็จการ รสช. ตั้งแต่ 1 ตุลาคม 2534 ภายหลังที่ สหภาพแรงงานรัฐวิสาหกิจ ถูกแยกออกจากการรวมตัวกับลูกจ้างภาคเอกชน ตาม พ.ร.บ. แรงงานสมั พันธ์ พ.ศ. 2518 ตง้ั แต่ 19 เมษายน 2534 เป็นต้นมา จนถงึ ปจั จุบนั • กรณีศกึ ษา ลูกจา้ งทำ� งานบา้ น เข้าไม่ถึงประกันสังคม ปัจจุบัน มเี พยี งคำ� นยิ าม “ลกู จ้าง” ตามพระราชบัญญตั เิ งนิ ทดแทน เพียงฉบับเดียวท่ีไม่คุ้มครองลูกจ้างท�ำงานบ้านอย่างชัดแจ้ง เหมือนกับ ลกู จ้างกล่มุ นไี้ ร้คุณค่า ไรศ้ ักดศิ์ รีความเป็นมนุษย์ ทีพ่ งึ ได้รับการดูแล กลา่ วคอื พระราชบัญญัติเงนิ ทดแทน มาตรา 5 นิยาม “ลกู จา้ ง” หมายความว่า “ผซู้ ึง่ ท�ำงานให้นายจา้ งโดยได้รบั ค่าจ้างไมว่ า่ จะเรียกชือ่ อย่างไร แต่ไมร่ วมถงึ ลูกจา้ ง ท�ำงานเก่ยี วกบั งานบ้านอนั มิไดม้ ีการประกอบธรุ กิจรวมอยู่ด้วย” ขณะทพ่ี ระราชบัญญัติประกนั สังคม (ฉบบั ท4ี่ ) พ.ศ. 2558 ไดย้ กเลิก ความหมายเชน่ เดยี วกบั พระราชบัญญัตเิ งนิ ทดแทนดงั กลา่ ว โดยให้ “ลูกจา้ ง” หมายความว่า “ผู้ซ่ึงท�ำงานให้นายจ้างโดยรับค่าจ้าง” ท�ำให้นายจ้างและ ลูกจ้างท�ำงานบ้านควรจะขึ้นทะเบียนประกันสังคมภาคบังคับมาตรา 33 ได้ แต่ก็ถูกยกเว้นโดยพระราชกฤษฎีกาตามมาตรา 4 (4) ซึ่งถูกตีความโดย นักกฎหมายฝ่ายราชการว่า เข้าข่ายเป็น “ลูกจ้างของนายจ้างที่เป็นบุคคล ธรรมดา ซง่ึ งานทลี่ กู จา้ งทำ� นนั้ ไมไ่ ดม้ กี ารประกอบธรุ กจิ รวมอยดู่ ว้ ย” ซง่ึ เปน็ หนง่ึ ในลูกจา้ งท่ีก�ำหนดไวใ้ นพระราชกฤษฎกี าเดิมอยแู่ ล้ว 182

ข้อโต้แย้ง คือ ลูกจ้างท�ำงานบ้านคือลูกจ้างที่ท�ำงานให้นายจ้าง โดยได้รับค่าจ้างเหมือนลูกจ้างอ่ืน เม่ือกฎหมายระดับ“พระราชบัญญัติ” ปรบั ปรุงนยิ าม “ลูกจา้ ง” ใหม่ยอ่ มหมายถึงว่ากฎหมายมเี จตนารมณ์คมุ้ ครอง ลกู จา้ งทำ� งานบา้ นเชน่ เดยี วกบั ลกู จา้ งทว่ั ไปดว้ ย ถา้ “พระราชกฤษฎกี า” ทถี่ อื วา่ เป็นกฎหมายล�ำดับรอง จะยกเว้นการคุ้มครองไว้ก็ต้องระบุประเภทลูกจ้างให้ ชัดเจนว่า “ลูกจา้ งทำ� งานบ้าน” แตก่ ารแปลความเหมารวมวา่ “ลูกจ้าง” ของ นายจา้ งทเี่ ปน็ บคุ คลธรรมดา ซงึ่ งานทลี่ กู จา้ งท�ำนน้ั ไมไ่ ดม้ กี ารประกอบธรุ กจิ รวมอยู่ดว้ ยหมายถงึ “ลกู จา้ งท�ำงานบา้ น” ดว้ ย คงไม่ชอบธรรมอยา่ งยิ่ง ช่วงมีประกาศให้หยุดเชื้อ อยู่บ้าน เพ่ือชาติ จากการแพร่ระบาด ของโควดิ -19 ในเดอื นเมษายน - พฤษภาคม 2563 ลกู จา้ งทำ� งานบา้ นจำ� นวนมาก ต้องมภี าระบริการสมาชกิ ในครวั เรือนเพ่มิ มากขึ้น อีกทง้ั ยังเกิดความหวาดวิตก ตอ่ อนาคตการท�ำงานมากขึ้น เพราะไม่รู้วา่ นายจา้ งทจ่ี ้างตนเองจะตกงาน หรอื ไมส่ ามารถจ้างตอ่ ไดเ้ ม่ือไร หรือจะถูกลดคา่ จา้ ง (และไร้ประกนั สังคมต่อไปอกี ) รายงานวิจัยเรื่อง “การศึกษาความเป็นไปได้ในการขยายความ คมุ้ ครองประกันสังคมไปสู่ลูกจา้ งท�ำงานบ้าน” โดย ดร.กิง่ กาญจน์ จงสขุ ไกล และคณะ สถาบันวิจัยสังคม จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย (ทุนอุดหนุนจาก กองทุนประกันสังคม ประจ�ำปี 2559) ได้ส�ำรวจความต้องการของนายจ้าง จ�ำนวน 2,964 คน และลูกจา้ งท�ำงานบา้ น 2,931 คน ซึ่งลูกจ้างกลุ่มนี้ 96% ยงั ไม่ไดเ้ ข้าเปน็ สมาชิกประกนั สงั คม พบว่า นายจ้าง 59.11% ระบุว่า ไม่ยินดีร่วมจ่ายเงินสมทบเพ่ือให้ลูกจ้าง ได้รับสิทธิประกันสังคม และนายจ้าง 62.18% ระบุว่า ไม่ยินดีให้พนักงาน เจ้าหน้าที่เข้าตรวจที่อยู่อาศัยของตนขณะท่ีลูกจ้างท�ำงานบ้าน 59% ระบุว่า 183

ไม่ต้องการเป็นสมาชิกประกันสังคม และลูกจ้างท�ำงานบ้าน 49.37% ระบุว่า แนวทางรว่ มจา่ ย คอื รฐั นายจา้ ง และลกู จา้ ง ฝา่ ยละ 5 % ของเงนิ เดอื น (สำ� หรบั ลกู จ้าง 44% ทต่ี อ้ งการเป็นสมาชกิ ประกันสังคม) สทิ ธิประโยชน์ทีล่ กู จ้างท�ำงานบ้านคนไทยส่วนใหญต่ อ้ งการเรียงตาม ลำ� ดับ คือ กรณีเจบ็ ป่วยหรือประสบอนั ตราย กรณีเสยี ชวี ติ และกรณชี ราภาพ ขณะท่ีลูกจ้างข้ามชาติส่วนใหญ่ต้องการ คือ เจ็บป่วยหรือประสบ อันตราย ทุพพลภาพ และกรณีชราภาพ ตามล�ำดับโดยมีลูกจ้างท�ำงานบ้าน จำ� นวน 62.80% ระบุวา่ ไมท่ ราบข้อมลู คณะผวู้ ิจัย เสนอการดำ� เนนิ การเปน็ 3 ระยะ คอื ระยะสั้น คุ้มครองประกันสังคมลูกจ้างท�ำงานบ้านภาคสมัครใจ มาตรา 40 เพราะผลการศึกษาเอกสารท่ีเกี่ยวข้องกับระบบการคุ้มครองทาง สังคมของหลายประเทศ สว่ นใหญ่ไมไ่ ด้จัดสวัสดิการ สทิ ธิประโยชนด์ า้ นการ สงเคราะห์บุตร และการว่างงาน และผลส�ำรวจความต้องการของลูกจ้าง ท�ำงานบ้าน ประกันสังคมภาคสมัครใจมาตรา 40 ก็มีความสอดคล้องแล้ว โดยสทิ ธิการรักษาพยาบาลยงั คงใช้สิทธหิ ลักประกันสขุ ภาพถ้วนหน้าได้ ระยะกลาง ความคุ้มครองประกันสังคมลูกจ้างท�ำงานบ้านโครงการ พเิ ศษ เพือ่ ใหไ้ ดร้ ับสิทธปิ ระโยชนเ์ ท่าเทยี มมาตรา 33 มที างเลอื กคอื 1) สง่ เสรมิ การรวมกลมุ่ ลกู จา้ งทำ� งานบา้ น ในรปู แบบบรษิ ทั จดั หาหรอื จัดส่งแรงงานทำ� งานบ้านเพ่ือช่วยให้ลูกจ้างบางกลุ่มได้สิทธิประโยชน์เทียบเท่า สิทธิประโยชน์มาตรา 33 2) โครงการนำ� รอ่ งเพอื่ ขยายความคมุ้ ครอง เพอ่ื เปดิ โอกาสใหน้ ายจา้ ง ทมี่ คี วามยนิ ดใี หล้ กู จา้ งทำ� งานบา้ นในสงั กดั ไดร้ บั สทิ ธปิ ระโยชน์ และยนิ ดจี า่ ยเงนิ สมทบ ยินดีลงทะเบียนการจ้างงานต่อ สปส. และยินดีให้เข้าตรวจท่ีอยู่อาศัย ในฐานะสถานประกอบการ 184

3) โครงการพิเศษส�ำหรับลูกจ้างท�ำงานบ้านท่ีเป็นแรงงานข้ามชาติ ควรออกแบบสิทธปิ ระโยชน์แบบสมัครใจให้มคี วามยืดหยุ่น เชน่ สิทธปิ ระโยชน์ กรณีชราภาพ และทุพพลภาพ ในรูปแบบกองทุนการออมสมัครใจ ภายใต้ มาตรา 40 เพื่อให้ได้รับบำ� เหน็จเมื่อครบก�ำหนดการท�ำงาน และต้องเดินทาง กลบั ประเทศ ระยะยาว ขยายความคุม้ ครองประกนั สงั คมภาคบังคบั สำ� หรบั ลูกจา้ ง ท�ำงานบ้านเต็มเวลา เพราะผลการศึกษาสะท้อนความต้องการว่าปัจจุบัน ทง้ั นายจา้ งและลกู จา้ งท�ำงานบา้ นจำ� นวนมากยงั ไมม่ คี วามพรอ้ มในการรว่ มจา่ ย เพอื่ เขา้ สกู่ ารประกนั สงั คมภาคบงั คบั อกี ทงั้ การยกเวน้ ทางกฎหมายประกนั สงั คม ก็ยงั เป็นอปุ สรรคสำ� คญั ขณะทลี่ กู จา้ งทำ� งานบา้ นมสี ภาพการทำ� งานทม่ี ลี กั ษณะพเิ ศษแตกตา่ ง จากแรงงานกลุ่มอ่ืน ๆ การน�ำบทบัญญัติที่คุ้มครองแรงงานทั่วไปมาใช้บังคับ แกล่ กู จา้ งทำ� งานบา้ นอาจสง่ ผลใหไ้ มส่ ามารถคมุ้ ครองไดอ้ ยา่ งเหมาะสม จงึ ควรมี บทบญั ญตั ิคุ้มครองเป็นการเฉพาะ ข้อโต้แย้ง (1) ผลส�ำรวจพบว่าลูกจ้างท�ำงานบ้าน 63% ไม่ทราบข้อมูลการ ประกันสังคม? ปัญหาคอื ไมใ่ ช่เร่อื งผดิ ปกตแิ ตอ่ ยา่ งใด เพราะผู้ประกนั ตนภาคบังคับ มาตรา 33 และนายจ้างจ�ำนวนมาก ก็อาจไม่ทราบประเด็นคือน่าจะอยู่ที่ ความคิด ความเข้าใจหลักการประกันสังคมมากกว่าเรื่องข้อมูลเท่าน้ัน เพราะจ�ำได้ว่าช่วงรณรงค์ให้มีกฎหมายประกันสังคมเม่ือ 30 กว่าปีก่อน ผลส�ำรวจท่ีออกมาช่วงแรก ก็มีคนไม่รู้ไม่เข้าใจเก่ียวกับการประกันสังคม จ�ำนวนมาก เช่น บางคนคิดว่ารัฐจะเก็บภาษีเพิ่มเป็นรูปแบบของประเทศ สังคมนิยม - คอมมิวนิสต์ ฯลฯ จึงต้องมีการเคล่ือนไหวทางสังคมสร้างกระแส ความตื่นรู้อยา่ งจรงิ จังต่อเนื่องในพืน้ ทีต่ า่ ง ๆ แกผ่ ูเ้ กี่ยวข้อง 185

โดยเฉพาะกลมุ่ นายจา้ ง และลกู จา้ งท�ำงานบา้ นทมี่ ขี อ้ จ�ำกดั การเขา้ ถงึ การคุ้มครองสิทธิแรงงานด้านต่าง ๆ ได้มากกว่านายจ้างและลูกจ้างที่ท�ำงาน ในภาคการผลิตและบริการอ่ืน ๆ ขณะที่มีความหลากหลายของวิธีการจ้างงาน มากขึน้ เรอ่ื ย ๆ งานวิจยั ทอ่ี อกมาก็ขาดการตอบสนองจาก สปส. และกระทรวง แรงงาน อยา่ งมแี ผนดำ� เนินการทชี่ ดั เจนตรวจสอบได้ (2) การสำ� รวจความตอ้ งการความสมคั รใจของนายจา้ งและลกู จา้ ง ทำ� งานบา้ นในการเปน็ สมาชกิ ประกนั สงั คม ไมน่ า่ จะเปน็ หลกั การประกนั สงั คม ท่ถี ูกตอ้ ง? เพราะแต่ละคนจะค�ำนึงผลประโยชน์ของตน กลายเป็นหลักการ ประกันเอกชนตัวใครตัวมันมากกว่าประกันสังคม ซ่ึงเป็นเร่ืองการเฉล่ียทุกข์ เฉล่ียสุข - กระจายความเสี่ยงในชีวิตคนท�ำงานในสังคมไม่พึงแบ่งแยกเป็น กองทุนตามกลุ่มอาชีพท่ีแตกต่างตามความต้องการของแต่ละคน ต้องมี หลกั การภาคบงั คบั ลกู จา้ งทกุ อาชพี ทมี่ รี ายไดป้ ระจำ� ทท่ี ำ� งานในภาคเศรษฐกจิ ทางการ/ในระบบใหก้ วา้ งขวางที่สุด เพอื่ ให้กองทุนมเี สถียรภาพ และมีขนาด ความเป็นไปได้ในการจัดสรรสิทธิประโยชน์ท่ีจ�ำเป็นแก่สมาชิกประกันสังคม และครอบครัวได้อย่างยัง่ ยืนมน่ั คง (3) ข้อเสนอให้มีกองทุนประกันสังคมส�ำหรับแรงงานข้ามชาติ เปน็ การเฉพาะ เพราะแรงงานข้ามชาติมีความต้องการสิทธิประโยชน์ และมีเงื่อนไข การจา้ งงานแตกตา่ งกบั ลกู จา้ งทำ� งานบา้ นคนไทยนนั้ ทำ� ใหเ้ กดิ ความเหลอื่ มลำ�้ ไม่สอดคล้องกับหลักการประกันสังคม ท่ีต้องมีส่วนร่วมเฉล่ียสุขเฉลี่ยทุกข์ เฉลย่ี ความเส่ยี งในระยะยาว เพราะคงไม่มีแรงงานคนใดจะมีโอกาสได้รับสิทธิประโยชน์ทุกกรณี เท่ากนั เหมือนกนั เป็นปกติอยแู่ ล้ว เช่น 186

ลูกจ้างหญิงบางคนไม่อาจคลอดบุตรหรือมีบุตรน้อยเพียงคนเดียว บางคนมีร่างกายแข็งแรงอายุน้อยจึงมีโอกาสคลอดบุตรได้หลายคน ลูกจ้าง บางคนไม่มีโอกาสทุพพลภาพหรืออาจต้องเสียชีวิตก่อนถึงอายุได้รับบ�ำเหน็จ บ�ำนาญ เป็นต้น คงต้องไปปรับปรุงเงื่อนไข - ขั้นตอน และการส่ือสารให้แรงงาน ข้ามชาติได้เข้าถึงสิทธิประโยชน์ได้สะดวก รวดเร็ว เป็นธรรม เสมอภาค เชน่ เดยี วกบั แรงงานไทย • กรณีศึกษา จา้ งเหมาบรกิ ารลกู จา้ งในภาคราชการไมไ่ ดส้ ทิ ธปิ ระกนั สงั คม พระราชบัญญัติประกันสังคมก�ำหนดนิยามของ “นายจ้าง” กับ “ลกู จ้าง” โดยเป็นนติ ิสัมพนั ธ์สัญญาจา้ งแรงงานเช่นเดียวกบั พระราชบญั ญตั ิ คมุ้ ครองแรงงาน ลกั ษณะส�ำคญั ของสญั ญาจา้ งแรงงานแตกตา่ งกบั สญั ญาจา้ ง ทำ� ของ (หรอื สญั ญาจา้ งเหมางาน/บริการ) สรุปสาระสำ� คญั ได้ดังน้ี สญั ญาจ้างแรงงาน สัญญาจา้ งทำ� ของ (หรือสัญญาจ้างเหมาบรกิ าร) (1) คสู่ ัญญาเรยี กว่านายจา้ งกบั ลูกจ้าง (1) คู่สัญญาเรยี กผวู้ ่าจา้ งกับผู้รับจ้าง (2) นายจา้ งตกลงรับลกู จา้ งเข้าทำ� งาน (2) ผูร้ บั จ้างตกลงจะท�ำงานให้ผูว้ า่ จ้าง และจ่ายคา่ จ้างตลอดระยะเวลา จนกว่างานจะเสรจ็ ทท่ี ำ� งานให้ (3) ผ้วู ่าจ้างจา่ ยคา่ จา้ งใหผ้ รู้ บั จา้ งตาม (3) ลูกจา้ งตอ้ งทำ� งานภายใตก้ ารส่ังการ ผลสำ� เรจ็ ของงานทตี่ กลงกนั สง่ มอบ และควบคุมบงั คบั บญั ชาของนายจ้าง ไว้เปน็ ส�ำคญั 187

สัญญาจ้างแรงงาน สญั ญาจา้ งท�ำของ (หรอื สัญญาจ้างเหมาบริการ) คือ นายจ้างมีอำ� นาจก�ำหนดสถานท่ี (4) ผู้รบั จา้ งไม่ต้องทำ� งานภายใต้ ท�ำงาน วิธีการทำ� งาน วนั เวลาทำ� งาน การบังคบั บญั ชาของผู้ว่าจ้าง และวันหยดุ วนั ลางานได้ (5) ผู้รบั จา้ งมหี นา้ ที่จดั หาเครื่องมือ (4) เมือ่ ลกู จา้ งไมท่ �ำงานตามท่ีนายจา้ ง ในการท�ำงานหรืออาจจัดหาตามท่ี ส่งั การ นายจา้ งมีอำ� นาจใหค้ ณุ ผู้ว่าจ้างแนะนำ� ได้ ใหโ้ ทษได้ (5) นายจา้ งมีหนา้ ทีจ่ ัดหาเครื่องมือ อุปกรณ์ตา่ ง ๆ ในการท�ำงาน จ้างเหมาบริการหรอื สัญญาจ้างฉ้อฉล? ท่ผี า่ นมาสว่ นราชการตา่ ง ๆ รวมท้งั องคก์ ารมหาชนหรือองค์กรอิสระ ของรัฐจ�ำนวนมาก ได้มีการทำ� สัญญาจ้างเหมาบริการลูกจ้างอย่างแพร่หลาย และถูกตรวจสอบเป็นระยะมาตลอด โดยคณะกรรมการสิทธมิ นุษยชนแห่งชาติ (กสม.) คณะกรรมาธกิ ารการแรงงานสภาผ้แู ทนราษฎร สหภาพขา้ ราชการและ คนท�ำงานภาครฐั รวมท้ังเครอื ขา่ ยประกนั สงั คมคนท�ำงาน (คปค.) ฯลฯ แต่ปัญหาการท�ำสัญญาจ้างเหมาบริการกับลูกจ้างในภาครัฐโดย ไม่เป็นธรรม หลีกหนีความรบั ผิดชอบตามกฎหมายวา่ ดว้ ยการคุ้มครองแรงงาน และกฎหมายว่าด้วยการประกันสังคม ซึ่งเป็นมาตรฐานขั้นต�่ำที่ลูกจ้างทุกคน ทั้งภาครัฐและเอกชนพึงได้รับ ยังคงด�ำรงอยู่เหนียวแน่น ต้องเรียกร้องหรือ ฟ้องร้องหน่วยงานราชการ และผู้บริหารของหน่วยงานน้ันต่อศาลปกครอง จนได้รับชัยชนะจึงได้รับความคุ้มครองเป็นรายกรณีไป ทั้งที่มีข้อเสนอและ ขอ้ ท้วงตงิ ของกระทรวงการคลังถึงทุกหน่วยราชการต่าง ๆ แลว้ 188

ความเปน็ มา เนอ่ื งจากนโยบายรฐั บาลตอ้ งการลดการขยายตวั และภาระงบประมาณ ในระยะยาว ขณะที่หลายหน่วยราชการมีภารกิจจ�ำเป็นต้องบริการประชาชน เพิ่มข้ึน แต่มีข้อจ�ำกัดในการจัดจ้างลูกจ้างประจ�ำหรือพนักงานราชการที่ต้อง ผา่ นการพจิ ารณาอนมุ ตั ขิ องสำ� นกั งานขา้ ราชการพลเรอื น และระเบยี บกระทรวง การคลังทีเ่ ก่ยี วข้อง หน่วยงานรัฐจึงหาทางออกด้วยวิธีท�ำสัญญาจ้างเหมาบริการกับ บคุ คลภายนอก โดยเบิกคา่ ตอบแทนจากหมวดค่าตอบแทนใช้สอย และวสั ดุ ตามระเบียบส�ำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 และที่แก้ไข เพม่ิ เตมิ โดยไม่ค�ำนึงถึงสทิ ธแิ รงงานและคณุ ภาพชวี ิตการทำ� งานของลกู จ้าง อย่างแท้จริง ซึ่งลูกจ้างในภาครัฐจ�ำนวนมากเหล่านี้ต้องจ�ำยอมท�ำงานโดยอาจ คาดหวงั วา่ จะมีโอกาสก้าวหนา้ ไดร้ บั การพิจารณาบรรจเุ ป็นลกู จ้างประจำ� หรือ พนักงานราชการในอนาคต ขณะที่กรมบัญชีกลางเคยมีหนังสือเวียนตอบข้อหารือเกี่ยวกับการ จา้ งเหมาของส่วนราชการตง้ั แตป่ ี 2547 ว่า “ให้ส่วนราชการถือปฏิบัติโดยเคร่งครัดในข้อเท็จจริงของการ จ้างงาน โดยวัตถุประสงค์ของการจ้างงานน้ันมุ่งที่ผลส�ำเร็จของงานที่ว่าจ้าง เปน็ สำ� คัญ เชน่ จำ� นวนช้นิ งาน และกำ� หนดจา่ ยคา่ ตอบแทนใหเ้ มอ่ื ผรู้ บั จา้ ง ท�ำงานแล้วเสร็จ โดยการส่งมอบงานให้ส่วนราชการตรวจสอบตามก�ำหนด เวลาและตลอดระยะเวลาการท�ำงาน ในส่วนราชการไม่มีอ�ำนาจควบคุม บังคับบัญชาการท�ำงาน เช่นการส่ังการการอนุญาตให้ลาหยุดหรือการอยู่ ภายใตร้ ะเบยี บขอ้ บงั คบั อน่ื  ๆ ทล่ี กู จา้ งของสว่ นราชการโดยทวั่ ไปตอ้ งถอื ปฏบิ ตั ิ โดยสว่ นราชการมีอ�ำนาจเพยี งตรวจตรางาน และส่งั แกไ้ ขงานเมอื่ งานผดิ พลาด บกพร่อง” (หนงั สอื ท่ี กค 0409.6/8008 ลงวันที่ 25 มนี าคม 2547) 189

ตัวอยา่ งขอ้ ตกลงจา้ งเหมาบริการทอี่ ยตุ ิธรรม จ้างเหมาบริการพนักงานท�ำความสะอาด โดยก�ำหนดวันเวลา ท�ำงานปกติคือ วันจันทร์ - วันศุกร์ ระหว่างเวลา 07.30 - 16.30 น. เวลาพัก 12.00 - 13.00 น. วันหยุดงานประจำ� สปั ดาห์คอื วันเสาร์ วันอาทติ ย์ วันหยุด ตามประเพณีคือวันหยุดตามที่ราชการก�ำหนด รวมท้ังขอบเขตหน้าที่ของ ผรู้ บั จา้ งยังตอ้ งปฏบิ ัตงิ านอื่น ๆ ตามทีผ่ ้วู ่าจ้างมอบหมายใหด้ ้วย สญั ญาจ้างท�ำงานสนบั สนนุ ดา้ นเทคโนโลยสี ารสนเทศและการส่ือสาร เช่น • ผู้รบั จ้างต้องน�ำหลกั ประกนั เงนิ สดจำ� นวน 5000 บาท มามอบเปน็ หลักประกันการปฏิบัติงาน และจะคืนให้เมื่อผู้รับจ้างพ้นจากข้อผูกพันตาม สญั ญาแล้ว • ผวู้ า่ จา้ งมอี ำ� นาจเขา้ ไปตรวจการงานในขณะทท่ี �ำงานไดท้ กุ เวลา และ ผูร้ ับจ้างตอ้ งอ�ำนวยความสะดวก และใหค้ วามช่วยเหลือตามสมควร • ผู้ว่าจ้างมีสิทธิ์จะส่ังให้ผู้รับจ้างท�ำงานพิเศษซึ่งไม่ได้แสดงไว้หรือ รวมอยใู่ นเอกสารสญั ญาจา้ ง และผวู้ า่ จา้ งมสี ทิ ธเ์ิ ปลย่ี นแปลงหรอื แกไ้ ขรปู แบบ และขอ้ กำ� หนดตา่ ง ๆ ในเอกสารสญั ญา โดยไมท่ ำ� ใหส้ ญั ญาเปน็ โมฆะแตอ่ ยา่ งใด สญั ญาจ้างเหมาบริการงานขบั รถยนต์ นอกจากมีหน้าที่ขับรถและดูแลท�ำความสะอาดรถยนต์ ยังมีหน้าท่ี คน้ หาเอกสาร ถา่ ยเอกสาร จดั เตรยี มเอกสาร พมิ พท์ ะเบยี นพาณชิ ยแ์ ละงาน อน่ื  ๆ ตามท่ผี วู้ า่ จา้ งมอบหมาย โดยจา่ ยคา่ จา้ งแบบเหมาจา่ ยเปน็ งวดรายเดอื น ทุกสน้ิ เดือน และปฏิบัตงิ านตามวันเวลาราชการปกติ สรุปประเด็นส�ำคัญ การพิจารณาสัญญาจ้างหรือข้อตกลงใดเป็น สัญญาจ้างแรงงานหรอื ไม่นั้น? แม้จะก�ำหนดช่ือสัญญาว่าเป็น “สัญญาจ้างเหมาบริการ” หรือฝ่าย ลกู จ้างลงช่ือยอมรบั ในสญั ญาในฐานะ “ผู้รบั จ้าง” และฝ่ายนายจา้ งลงช่อื ระบุ 190

ว่าเป็น “ผู้ว่าจ้าง” ก็ตาม ต้องพิจารณาข้อเท็จจริงเกี่ยวกับสภาพการจ้าง จรงิ ที่เกิดข้ึน หากเปน็ ไปตามลกั ษณะการจ้างงานตามสาระสำ� คญั มาตรา 575 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ก็ถือเป็นนายจ้างลูกจ้างท่ีต้องได้รับ ความคมุ้ ครองจากกฎหมายประกนั สงั คม และอาจกลา่ วไดว้ า่ “สญั ญาจา้ งเหมา บรกิ าร” ดงั กลา่ ว มีลักษณะเป็นสัญญาจ้างท�ำของอำ� พรางสญั ญาจา้ งแรงงาน อนั เปน็ นติ สิ มั พนั ธท์ แ่ี ทจ้ รงิ (คำ� พพิ ากษาศาลปกครองสงู สดุ ที่ อ.531/2557 และ ท่ี อ.349/2556) (วารสารประกันสังคมฉบับตลุ าคม 2560 น.13) เมื่อวันที่ 10 มีนาคม 2563 คณะรัฐมนตรีมีมติรับทราบรายงาน สรปุ ผลการพจิ ารณาตอ่ ขอ้ เสนอแนะมาตรการหรอื แนวทางสง่ เสรมิ และคมุ้ ครอง สิทธิมนุษยชน กรณีปัญหาพนักงานจ้างเหมาบริการในหน่วยงานของรัฐไม่ได้ รบั ความเป็นธรรมในการปฏิบตั งิ าน ของคณะกรรมการสทิ ธมิ นษุ ยชนแห่งชาติ ตามทส่ี ำ� นักงาน ก.พ. รายงานวา่ ได้ประชุมหารอื ร่วมกบั หนว่ ยงานที่เกย่ี วข้อง ได้แก่ กระทรวงการคลัง กระทรวงแรงงาน สำ� นักงานปลดั สำ� นักนายกรัฐมนตรี ส�ำนักงาน ก.พ.ร. กรมบัญชีกลาง และส�ำนักงานประกันสังคม เม่ือวันที่ 7 กุมภาพันธ์ 2563 สรปุ ได้ ดงั น้ี ข้อเสนอแนะ กสม. 1. คณะรัฐมนตรีควรมอบหมายให้ส่วนราชการท่ีเก่ียวข้องกับการ จ้างเหมาบริการ พิจารณาหาแนวทางหรือมาตรการในการคุ้มครองสิทธิ แรงงานขน้ั พื้นฐานของพนักงานจา้ งเหมาบริการ สรปุ ผลการพิจารณา ก�ำหนดแนวทางการแกไ้ ขโดยแบง่ เป็น 2 ระยะ ดังนี้ 1) ระยะสนั้ (เรง่ ดว่ นเฉพาะหนา้ ) กระทรวงการคลงั (กรมบญั ชกี ลาง) จะจัดท�ำหนังสือซักซ้อมเพ่ือสร้างความเข้าใจให้กับส่วนราชการ ให้ด�ำเนินการ จ้างให้ถูกต้องตามประเภทการจ้างงาน หากเป็นการจ้างเหมาบริการ (จ้างท�ำ 191

ของ) ต้องไม่ด�ำเนินการในลักษณะการจ้างแรงงาน โดยต้องไม่มีลักษณะการ ควบคมุ บงั คบั บญั ชา หรอื การลงชอื่ ปฏบิ ตั งิ าน โดยใหพ้ จิ ารณาตามวตั ถปุ ระสงค์ ของการจา้ งงานเป็นส�ำคญั ส�ำหรับการจ่ายอัตราค่าจ้างควรพิจารณาในอัตราที่เหมาะสมและ เปน็ ธรรม ตอ้ งไมจ่ า่ ยในอตั ราทตี่ �่ำเกนิ ไป โดยคำ� นงึ ถงึ สภาพการท�ำงาน ลกั ษณะ งาน และอัตราตลาด เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมกับผู้ว่าจ้าง และเพ่ือป้องกัน ปญั หาท่ีอาจเกิดข้ึน 2) ระยะยาว (เชิงระบบ) ให้หน่วยงานท่ีเกี่ยวข้อง ได้แก่ กระทรวง แรงงานและกรมบัญชีกลางเป็นผู้รวบรวมข้อมูลเกี่ยวกับพนักงานจ้างเหมา บริการรายบุคคล โดยสำ� นัก ก.พ. จะเปน็ ผูป้ ระสานและสนับสนุนการรวบรวม ข้อมูลดังกล่าว เพ่ือน�ำมาประกอบพิจารณาหาทางแก้ไขปัญหาให้เป็นรูปธรรม ตอ่ ไป 2. คณะรัฐมนตรีควรพิจารณาแต่งต้ังคณะกรรมการท่ีมีอ�ำนาจหน้าท่ี โดยตรง มาพจิ ารณาแก้ไขปญั หา การปฏิบัติท่ีไมเ่ ป็นธรรมต่อพนกั งานจ้างเหมา บริการของส่วนราชการทั้งหมด ให้สอดคล้องกับสิทธิขั้นพื้นฐานหรือมาตรฐาน ขนั้ ตำ�่ ทล่ี กู จา้ งโดยทว่ั ไปพงึ มสี ทิ ธ์ิ ไดร้ บั ความคมุ้ ครองตามกฎหมายแรงงานและ กฎหมายประกนั สังคม สรุปผลการพจิ ารณา 1) กรมบญั ชกี ลางแจง้ วา่ การจา้ งเหมาบรกิ าร (จา้ งท�ำของ) ไมส่ ามารถ ใช้สิทธ์ิประกันสังคมและไม่มีสิทธิ์การลา เนื่องจากขัดกับหลักกฎหมาย ต้อง ปอ้ งกนั ไมใ่ หส้ ว่ นราชการจ้างงานในลักษณะนีเ้ พ่มิ ขน้ึ อีก 2) กรมบัญชีกลางมีหนังสือซักซ้อมสว่ นราชการ ให้บริหารสญั ญาจ้าง ให้ถูกต้องตามวัตถุประสงค์ของการจ้างงานคือสัญญาจ้างเหมาบริการ (จ้างท�ำ 192

ของ) คือมวี ัตถุประสงคเ์ พอ่ื ตอ้ งการผลผลติ หรือผลสำ� เรจ็ ของงานเท่านั้น ดังนน้ั ส่วนราชการตอ้ งไม่ปฏิบตั ติ ่อพนักงานจ้างเหมาบรกิ ารในฐานะผูบ้ ังคบั บัญชา 3) กรมบญั ชกี ลางจะซกั ซอ้ มสว่ นราชการใหม้ กี ารกำ� หนดอตั ราคา่ จา้ ง ทเ่ี ปน็ ธรรม โดยคำ� นงึ ถงึ ราคากลางและความเหมาะสมสอดคลอ้ งกบั ลกั ษณะงาน เพ่ือใหเ้ กดิ ความเปน็ ธรรมกบั พนักงานจา้ งเหมาบรกิ ารรายบุคคล 3. สำ� นกั งาน ก.พ. และสำ� นกั งาน ก.พ.ร. ควรเรง่ ศกึ ษาและพจิ ารณา ทบทวนกรอบอตั รากำ� ลงั คนภาครฐั ในปจั จบุ นั ใหม้ คี วามเหมาะสมสอดคลอ้ ง กับภาระหน้าที่ของส่วนราชการต่าง ๆ และแก้ไขปัญหาการขาดแคลน บุคลากรของสว่ นราชการในระยะยาว สรุปผลการพจิ ารณา การใช้ต�ำแหน่งลูกจ้างชั่วคราวทดแทนการจ้างเหมาบริการ อาจไม่ใช่ ทางแก้ไขปัญหาที่ถูกต้อง เน่ืองจากเป็นภาระงบประมาณของภาครัฐในระยะ ยาว และการจ้างลูกจา้ งช่วั คราวในปัจจบุ นั ดำ� เนนิ การได้เฉพาะ 4 ประเภท คือ 1. ลกู จา้ งชาวต่างประเทศมีสญั ญาจ้าง 2. ลูกจา้ งชั่วคราวของส่วนราชการท่มี ีส�ำนกั งานในตา่ งประเทศ 3. ลูกจ้างชั่วคราวตามระเบียบของสถาบันอุดมศึกษาว่าด้วยการจ้างผู้ มคี วามรู้ความสามารถพเิ ศษเป็นอาจารยใ์ นสถาบันอดุ มศกึ ษา 4. ลกู จา้ งชัว่ คราวอันท่มี ีข้อตกลงพเิ ศษกบั กระทรวงการคลัง ซงึ่ เป็นไป ตามมาตรการบรหิ ารจดั การก�ำลงั คนภาครัฐ (พ.ศ. 2562-2565) ทม่ี า : วารสารกฎหมายสิทธิมนุษยชน, ฉบบั ที่ 1 ปีท่ี 1 (มกราคม- เมษายน 2563) น. 114-116 จัดพิมพ์โดยส�ำนักงานสิทธมิ นษุ ยชนแหง่ ชาติ 193

• กรณีศึกษา แรงงานขา้ มชาติ (หรอื ลกู จา้ งไมม่ สี ญั ชาตไิ ทย) ถกู เลอื กปฏบิ ตั หิ รอื ละเมดิ สิทธปิ ระกนั สงั คม การบรหิ ารจดั การแรงงานขา้ มชาตทิ ผ่ี า่ นมา มงุ่ เนน้ ไปที่การจดั ระบบ “ควบคุม” และ “จ�ำกัด” สิทธิแรงงานและการทำ� งานมากกว่าการคุ้มครอง และส่งเสริมให้เท่าเทียมกับแรงงานไทย เพราะนโยบายรัฐอยู่ภายใต้ฐานคิด ความม่ันคงชาตินิยมอคติอวิชชาท่ีคับแคบ ภายใต้โครงสร้างอธรรมรัฐขาด ความสมดุลกับแนวคิดทุนนิยม พหุนิยมและสิทธิมนุษยนิยม (แม้ว่าจะหาจุด สมดลุ ท่สี มบูรณ์แบบไม่ได้?) เม่ือพิจารณานิยามของลูกจ้างตามกฎหมายเงินทดแทนและประกัน สังคมจะพบว่า มีความหมายเหมือนกัน คือ ผู้ซึ่งท�ำงานให้นายจ้างโดย รบั คา่ จา้ ง ไม่เกีย่ วกบั ความเป็นคนเขา้ เมอื ง และไดร้ บั อนญุ าตให้ทำ� งานโดย ถูกต้องตามกฎหมายคนเข้าเมือง และกฎหมายการบริหารจัดการการทาํ งาน ของคนต่างดา้ วหรือไม่? เพราะถ้าลักลอบเข้ามาท�ำงาน ไม่มีหนังสือเดินทางข้ามประเทศ ย่อมผิดกฎหมายคนเข้าเมือง ถ้าไม่มีใบอนุญาตท�ำงาน ย่อมผิดกฎหมายการ บริหารจัดการการทํางานของคนต่างด้าว แต่เมื่อท�ำงานเป็นลูกจ้างแล้วย่อม เปน็ หนา้ ทขี่ องนายจา้ งและกลไกรฐั ทจ่ี ะจดั ใหไ้ ดร้ บั สทิ ธปิ ระโยชนต์ ามกฎหมาย คมุ้ ครองแรงงานและกฎหมายประกนั สังคม “แรงงานขา้ มชาตคิ วรไดร้ บั การปฏบิ ตั ดิ า้ นสทิ ธปิ ระโยชนท์ างประกนั สงั คม ท่ไี มแ่ ตกต่างไปจากแรงงานพลเมอื งของประเทศ อาจใชข้ ้อกำ� หนดต่าง ๆ ในแบบเดียวกันกับท่ีไม่แตกต่างไปจากแรงงานพลเมืองของประเทศ เช่น ขอ้ กำ� หนดในการเปน็ ผพู้ ำ� นกั อยภู่ ายในประเทศ อนญุ าตใหม้ ขี อ้ ยกเวน้ ไดเ้ ฉพาะ ในกรณซี ง่ึ สิทธปิ ระโยชน์นั้นจ่ายโดยใช้เงนิ กองทนุ ของรัฐ และสทิ ธปิ ระโยชน์ ซงึ่ จา่ ยใหก้ บั บคุ คลทไี่ มม่ คี ณุ สมบตั ติ ามเงอ่ื นไขทก่ี ำ� หนดสำ� หรบั เงนิ บำ� เหนจ็ บำ� นาญปกติ 194

หากแรงงานข้ามชาติหรือครอบครัวออกจากประเทศที่ท�ำงานอยู่ ไม่ ควรท่ีจะเสียสิทธิที่พึงมีพึงได้ในประเทศบ้านเกิด สิทธิประโยชน์นี้ควรติดตาม แรงงานข้ามชาติไม่ว่าจะพ�ำนักอยู่ในประเทศใดก็ตาม แต่จะให้เป็นเช่นน้ีได้ก็ ต่อเม่ือประเทศต่าง ๆ ร่วมกันจัดระบบสวัสดิการสังคมของตนให้สอดคล้องกับ มาตรฐาน ILO แรงงานข้ามชาติที่ไม่มีเอกสารซึ่งไม่สามารถจดทะเบียนได้ ควร สามารถขอรับสิทธิประโยชน์ทางประกันสังคมได้จากการทำ� งานภายใต้เงื่อนไข เกย่ี วกบั แรงงานพลเมอื งของประเทศ” อนุสัญญาองค์การแรงงานระหว่างประเทศ (ILO - ไอแอลโอ) ฉบับ ที่ 143 ว่าด้วยการเคลื่อนย้ายในสภาพมิชอบ และการส่งเสริมการมีโอกาส เท่าเทียมกนั และปฏิบตั ิตอ่ แรงงานขา้ มชาติ ค.ศ. 1975 (พ.ศ. 2518) มาตรา 9 (1) ระบชุ ัดเจน ว่า “โดยปราศจากอคตติ อ่ มาตรการทกี่ ำ� หนดขนึ้ เพอ่ื ควบคมุ การขนยา้ ย ผู้เคล่ือนย้ายถิ่นเพ่ือการท�ำงานโดยการประกันว่า แรงงานข้ามชาติเข้ามาใน ดนิ แดนแหง่ ชาติ และไดเ้ ขา้ ทำ� งานอยา่ งสอดคลอ้ งตามกฎหมาย และขอ้ บงั คบั ท่ีเก่ียวข้องแรงงานข้ามชาติต้องได้รับการปฏิบัติอย่างเท่าเทียมกัน ส�ำหรับ ตัวคนงานเองและครอบครัวของคนท�ำงานเก่ียวกับสิทธิ์ท่ีเกิดจากการท�ำงาน ที่ผ่านมาในเร่ืองของค่าตอบแทน ประกันสังคม และประโยชน์ทดแทนอื่น เมื่อสถานภาพของเขายังไม่สามารถแปลงสภาพให้เป็นปกติถูกต้องตาม กฎหมาย” .................................................................................... ทมี่ า : สำ� นกั งานแรงงานระหวา่ งประเทศ มาตรฐานแรงงานระหวา่ ง ประเทศวา่ ดว้ ยสทิ ธิแรงงานขา้ มชาติ แนวทางสำ� หรบั ผู้ก�ำหนดนโยบายและ ผู้ปฏิบตั ิในเอเชยี และแปซฟิ ิก (ฉบบั ภาษาไทย) กรุงเทพฯ 2551 น. 37 195

สรปุ คอื (1) คนงานข้ามชาติและครอบครัวต้องได้รับสิทธิประโยชน์ทุกอย่าง ท่ีเกดิ จากการท�ำงานเช่นเดยี วกบั แรงงานพลเมอื งของประเทศ ถา้ ได้เขา้ ท�ำงาน อยา่ งสอดคล้องกับกฎหมายระเบยี บที่เก่ยี วขอ้ ง (2) แรงงานขา้ มชาตมิ ขี อ้ ยกเวน้ ส�ำหรบั สทิ ธปิ ระโยชนท์ จ่ี า่ ยโดยใชเ้ งนิ กองทนุ ของรฐั บาล และไมม่ คี ณุ สมบตั ติ ามเงอื่ นไขทก่ี �ำหนดกรณรี บั เงนิ บำ� เหนจ็ บำ� นาญ แรงงานขา้ มชาตใิ นสงั คมไทยยงั ถกู เลอื กปฏบิ ตั ิ จำ� กดั สทิ ธกิ์ ารเขา้ ถงึ กองทนุ เงนิ ทดแทนและกองทนุ ประกนั สงั คมโดยส�ำนกั งานประกนั สงั คมไดอ้ อก แนวปฏิบตั ิว่า • แรงงานต่างด้าวจะเป็นผู้ประกันตนท่ีจ่ายเงินสมทบ และได้รับ ประโยชน์ทดแทนตามพระราชบัญญัตปิ ระกันสงั คม พ.ศ. 2533 นายจ้างท่ีจะ แจง้ ขนึ้ ทะเบยี นประกนั สงั คมลกู จา้ งตา่ งดา้ วตอ้ งมหี ลกั ฐานคอื ใบอนญุ าตทำ� งาน (work permit) และหนังสือเดินทางเข้าเมืองถูกตอ้ งตามกฎหมาย (Passport) หรือใบส�ำคญั ประจ�ำตวั คนต่างดา้ ว • แรงงานต่างด้าวท่ีเป็นลูกจ้างจะมีสิทธ์ิได้รับความคุ้มครองตาม พระราชบญั ญตั เิ งนิ ทดแทน พ.ศ. 2537 หรอื ไม?่ เคยมหี นงั สอื รส. 0711/ว751 ลงวนั ท่ี 25 ตลุ าคม 2544 จากเลขาธกิ ารสำ� นกั งานประกนั สงั คมถงึ ผวู้ า่ ราชการ จงั หวัดและส�ำนกั งานประกันสงั คมทุกจงั หวดั วา่ ต้องมีหลักฐาน ดงั น้ี 1. จดทะเบียนและมีใบอนุญาตทำ� งานที่ทางราชการออกมาให้แสดง ประกอบกับหนังสือเดินทางหรือใบสำ� คญั ประจ�ำตวั คนต่างด้าว 2. นายจ้างจ่ายเงินสมทบเข้ากองทุนเงินทดแทนในอัตราไม่ตำ�่ กว่า ค่าจ้างขั้นต�่ำ โดยแรงงานต่างด้าวต้องย่ืนแบบเสียภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ให้กบั ประเทศไทย 196

(ตอ่ มาไดย้ กเลกิ ข้อ 2 เพราะศาลปกครองสูงสุดไดว้ ินิจฉัยวา่ เงอื่ นไข นี้ไม่สมเหตุสมผล เพราะเป็นการกระท�ำนอกเหนืออ�ำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย ว่าด้วยเงนิ ทดแทน) 3. กรณีไม่มีหลักฐานตามข้อ 2 มาแสดง ถ้าแรงงานต่างด้าวประสบ อนั ตรายเนอื่ งจากการทำ� งาน นายจา้ งตอ้ งเปน็ ผรู้ บั ผดิ ชอบจา่ ยเงนิ ทดแทนตาม พระราชบญั ญตั ิเงนิ ทดแทน พ.ศ. 2537 ใหแ้ ก่ลกู จา้ งเอง (ทม่ี า : วารสารประกันสังคม เมษายน - มถิ ุนายน 2563) ตอ่ มาสำ� นกั งานประกันสังคมช้แี จงวา่ 1. แรงงานตา่ งดา้ วทถี่ กู ตอ้ งตามกฎหมาย ทำ� งานกบั นายจา้ งทมี่ หี นา้ ที่ ขนึ้ ทะเบยี นและจา่ ยเงนิ สมทบสามารถขน้ึ ทะเบยี นเปน็ ลกู จา้ ง เมอ่ื ลกู จา้ งประสบ อันตรายหรือเจ็บป่วยเนื่องจากการท�ำงานจะได้รับความคุ้มครองจากกองทุน เงินทดแทน 2. แรงงานต่างด้าวท่ีไม่ถูกต้องตามกฎหมาย แม้ท�ำงานกับนายจ้างท่ี มหี นา้ ทขี่ นึ้ ทะเบยี น และจา่ ยเงนิ สมทบ เมอื่ ลกู จา้ งประสบอนั ตรายหรอื เจบ็ ปว่ ย เนอ่ื งจากการท�ำงาน นายจา้ งจะต้องเป็นผู้จ่ายเงินทดแทนให้กบั ลูกจ้าง 3. แรงงานตา่ งดา้ วทถ่ี กู ตอ้ งตามกฎหมายและไมถ่ กู ตอ้ งตามกฎหมาย อยกู่ บั นายจา้ งทย่ี กเวน้ ไมต่ อ้ งขน้ึ ทะเบยี นและจา่ ยเงนิ สมทบ เมอ่ื ลกู จา้ งประสบ อนั ตรายหรอื เจบ็ ปว่ ยเนอื่ งจากการท�ำงาน นายจา้ งจะตอ้ งเปน็ ผจู้ า่ ยเงนิ ทดแทน ให้กับลกู จ้าง ปญั หา/ขอ้ จำ� กัด (1) กฎหมายก�ำหนดให้นายจ้างมีหน้าท่ีย่ืนแบบรายการขึ้นทะเบียน นายจา้ งและผู้ประกนั ตนต่อสำ� นักงานประกนั สงั คมภายใน 30 วนั นบั แต่วนั ท่ี 197

ลกู จา้ งเขา้ ทำ� งาน โดยให้นายจ้างหกั คา่ จ้างของผปู้ ระกนั ตนทุกครั้งตามจ�ำนวน ทกี่ ำ� หนด และนำ� สง่ เงนิ สมทบในสว่ นของผปู้ ระกนั ตนพรอ้ มในสว่ นของนายจา้ ง ใหแ้ ก่สำ� นกั งานภายในวันท่ี 15 ของเดือนถดั มา ปัญหา คือ นายจ้างจ�ำนวนมาก ไม่แจ้งชื่อผู้ประกันตนข้ามชาติ ขึ้นทะเบียนประกันสังคม หรือ แจ้งไม่ครบถ้วน หรือ แจ้งแล้ว แต่ไม่น�ำส่ง เงนิ สมทบ ทำ� ใหแ้ รงงานขา้ มชาตไิ มไ่ ดร้ บั สทิ ธปิ ระโยชนป์ ระกนั สงั คม หรอื ไดร้ บั บางกรณีเทา่ น้นั กลายเป็นภาระของแรงงานขา้ มชาติทตี่ อ้ งไปติดตามสอบถาม นายจา้ ง หรือร้องขอผู้เขา้ ใจมาชว่ ยสื่อสารกับเจ้าหนา้ ที่โรงพยาบาลหรอื สปส. (2) ไม่มีการออกแบบ - กลไกกระบวนการคุ้มครองสิทธิประกัน สงั คมสำ� หรบั แรงงานขา้ มชาติอยา่ งชัดเจน เช่น • แรงงานข้ามชาติไม่สามารถตรวจสอบได้ว่านายจ้างได้หักค่าจ้าง และน�ำส่งเงินสมทบทั้งของตนเองและส่วนของนายจ้างให้แก่ส�ำนักงานประกัน สังคมหรอื ไม่ อย่างไร? • แบบฟอรม์ หรอื คำ� รอ้ งขอรบั สทิ ธปิ ระโยชนก์ รณตี า่ ง ๆ เปน็ ภาษาไทย ไม่มภี าษาของประเทศเพ่อื นบ้าน • สาํ นกั งานประกนั สงั คมและสถานพยาบาลหลายพนื้ ท่ี ทมี่ ปี ระชากร แรงงานขา้ มชาตทิ ำ� งานจำ� นวนมาก ไมม่ ผี ชู้ ว่ ยแปลภาษา สอื่ สารทท่ี �ำงานประจำ� ตอ้ งพงึ่ การชว่ ยเหลือจากองค์กรพฒั นาเอกชนบางแห่ง (3) เจ้าหน้าท่ีประกันสังคมมีความเคร่งครัดในการตรวจสอบ เอกสาร/หลกั ฐาน เพอื่ ขอรบั สทิ ธปิ ระโยชนข์ องแรงงานขา้ มชาติ โดยไมค่ ำ� นงึ ถึงความเป็นคนยา้ ยถิ่นขา้ มชาตแิ ละความจำ� เปน็ ต้องท�ำงานตอ่ เน่อื ง เช่น 198

• การขอรับสิทธิประโยชน์กรณีคลอดบุตรและเงินสงเคราะห์บุตร เจ้าหน้าที่ไม่ยอมรับเอกสารทะเบียนสมรสของประเทศต้นทาง? ต้องน�ำบุตร มาแสดงตนเพอื่ ขอรบั เงนิ สงเคราะหบ์ ตุ ร เพราะเจา้ หนา้ ทไ่ี มเ่ ชอื่ วา่ เปน็ บตุ รของ แรงงานข้ามชาติจริง • เจา้ หนา้ ทตี่ รวจสอบรายชอื่ ของแรงงานขา้ มชาตใิ นเอกสารประจำ� ตัวอย่างละเอียด เชน่ ขาดไมโ้ ท ขาดสระอา ขาดตัวอักษรบางตัว จะให้ไปแก้ไข ให้ตรงกันระหว่างหนังสือเดินทางกับใบอนุญาตท�ำงาน ทั้งท่ีเกิดจากเจ้าหน้าท่ี ตรวจคนเขา้ เมอื ง หรอื สถานทตู หรอื จดั หางานจงั หวดั พมิ พผ์ ดิ  - ไมค่ รบถว้ นเอง • การขอรับสิทธิประโยชน์กรณีว่างงาน เจ้าหน้าที่จะให้เป็นภาระ ผู้ประกันตนข้ามชาติที่ต้องพิสูจน์ว่าตนเองถูกเลิกจ้าง เพราะเป็นความผิดของ นายจ้าง (เช่น นายจ้างเลิกกิจการหรือละเมิดกฎหมายคุ้มครองแรงงาน) หรือ นายจ้างต้องออกใบออกจากงานและแจ้งการเลิกจ้างต่อส�ำนักงานจัดหางาน แล้ว ขณะทแ่ี รงงานขา้ มชาตติ อ้ งหางานใหม่ใหไ้ ดภ้ ายใน 30 วัน ซึ่งเป็นไปได้ ยากมาก โดยเฉพาะในสถานการณ์โควิค-19 ฝ่ายปกครองควบคุมการเดินทาง เข้าออกนอกพื้นท่ีเข้มงวด ขณะท่ีเจ้าหน้าท่ีรัฐบางส่วนไม่ได้มาทำ� งานเต็มเวลา การยื่นค�ำร้องสิทธิประโยชน์ออนไลนก์ ็มเี พยี งภาษาไทย พบว่า นายจ้างบางส่วน ฉวยโอกาสเลิกจ้างแรงงานข้ามชาติท่ี ต้ังครรภ์อยู่ หรือไม่ต่ออายุใบอนุญาตท�ำงานที่รัฐบาลมีมติให้ด�ำเนินอยู่ หรือ อ้างผลกระทบโควิด-19 ว่ากิจการขาดทุน ขายสินค้าไม่ได้ เพ่ือไม่จ่ายค่าจ้าง ค่าชดเชยแรงงานขา้ มชาติ ไม่จ่ายเงนิ สมทบใหส้ �ำนักงานประกันสังคม (4) พ.ร.บ. ประกันสังคม มาตรา 71 ทวิ วรรคสาม บัญญัติให้ ผปู้ ระกนั ตนไมม่ สี ญั ชาตไิ ทย เมอื่ ความเปน็ ผปู้ ระกนั ตนสนิ้ สดุ ลงไมว่ า่ จะสง่ เงนิ สมทบครบ 180 เดอื นหรอื ไมก่ ต็ าม และประสงคท์ จ่ี ะไมพ่ ำ� นกั ในประเทศไทย 199

ใหม้ สี ทิ ธไิ์ ดร้ บั เงนิ บำ� เหนจ็ ชราภาพตามหลกั เกณฑว์ ธิ กี าร และเงอื่ นไขทก่ี ำ� หนด ในกฎกระทรวง กฎกระทรวงการจ่ายบ�ำเหน็จชราภาพแก่ผู้ประกันตนซ่ึงไม่มี สัญชาติไทย พ.ศ. 2560 สาระสำ� คญั คอื 1. ผู้ประกันตนไมม่ ีสญั ชาตไิ ทยจะมีอายคุ รบ 55 ปีหรือไม่ก็ตาม 2. ผ้ปู ระกันตนไม่มสี ญั ชาตไิ ทยจะมสี ิทธิได้รับบำ� เหน็จชราภาพ ต้อง มสี ญั ชาตขิ องประเทศทไ่ี ดท้ ำ� ความตกลงดา้ นการประกนั สงั คมกรณชี ราภาพกบั ประเทศไทย 3. ต้องส้นิ สุดความเปน็ ผปู้ ระกันตน (เชน่ ถูกเลกิ จ้าง ลาออก หรือสิ้น สดุ สญั ญาจา้ ง) และไมป่ ระสงคจ์ ะพำ� นกั อยใู่ นประเทศไทย 4. ผปู้ ระกนั ตนไมม่ สี ญั ชาตไิ ทยแสดงความประสงคพ์ รอ้ มเอกสารหรอื หลกั ฐาน ท่จี ะไมพ่ �ำนักอยู่ในประเทศไทยตามแบบทช่ี ดั เจนและลงนามไว้ ข้อโตแ้ ย้ง คือ กฎกระทรวงฉบับน้ีออกมาโดยไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของ กฎหมาย เน่ืองจากก�ำหนดเง่ือนไขที่เกินสมควร ไม่เป็นธรรมกับสิทธ์ิได้รับ บ�ำเหน็จชราภาพของผู้ประกันตนต่างชาติ เพราะการได้รับบำ� เหน็จชราภาพ ของผู้ประกันตนต่างชาติเกิดข้ึนตามกฎหมายประกันสังคมในประเทศไทย ท่ีท�ำงานอยู่ในประเทศไทย คงไม่จ�ำเป็นต้องท�ำความตกลงระหว่างประเทศ แต่อย่างใด? ส่วนข้อก�ำหนดให้แสดงความประสงค์พร้อมเอกสารหลักฐานจะไม่ พ�ำนักอยู่ในไทยน้ันจึงจะได้รับบ�ำเหน็จ เป็นการจ�ำกัดสิทธิ์อยู่อาศัยหรือสิทธิ ส่วนตัวได้? ควรเป็นเรื่องเก่ียวกับกฎหมายคนเข้าเมือง หรือกฎหมายบริหาร จดั การท�ำงานของคนต่างดา้ วหรือไม?่ 200