รัฐประศาสนศาสตร์ตามแนวพระพุทธศาสนา

รฐั ประศาสนศาสตรต์ ามแนวพระพุทธศาสนา (Public Administration Science in Buddhism) ไชยสิทธิ์ อดุ มโชคนามอ่อน มหาวทิ ยาลยั มหาจุฬาลงกรณราชวทิ ยาลยั วิทยาเขตอุบลราชธานี



คำ� น�ำ มหาวทิ ยาลัยมหาจฬุ าลงกรณราชวทิ ยาลัย วทิ ยาเขตอุบลราชธานี เปน็ มหาวทิ ยาลัยสงฆ์ ท่ีเปิดท�ำการเรียนการสอนในระดับอุดมศึกษา ได้มีการสนับสนุนให้บุคลากรได้สร้างสรรค์ผลงาน ทางด้านวิชาการ และเผยแพร่ให้เป็นประโยชน์ต่อการศกึ ษา ซง่ึ เป็นองค์ประกอบหลักของสถาบนั การศกึ ษา ไดส้ ง่ เสรมิ ใหค้ ณาจารยเ์ ขา้ สตู่ ำ� แหนง่ ทางวชิ าการและการผลติ เอกสารตำ� ราทางวชิ าการ ข้อมูลเนื้อหาสาระในหนังสือเล่มนี้ มีท้ังหมด 10 บท โดยการศึกษาค้นคว้าและรวบรวมเอกสาร จากผู้ทรงคุณวุฒิท่ีน�ำมาอ้างอิงโดยมีเนื้อหาเกี่ยวกับความรู้ทั่วไปทางรัฐประศาสนศาสตร์ทฤษฏี ทางรฐั ประศาสนศาสตร์ ความรเู้ บอ้ื งตน้ เกย่ี วกบั พระพทุ ธศาสนา แนวคดิ ทฤษฎที างพระพทุ ธศาสนา พุทธวิธีการบริหารองค์กร หลักธรรมส�ำหรับการบริหารจัดการภาครัฐ คุณธรรมและจริยธรรม ของนักรัฐประศาสนศาสตร์ องค์กรสงฆ์กับการบริหาร การแก้ปัญหาทางรัฐประศาสนศาสตร์ ตามแนวพุทธศาสนาและแนวโน้มการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ตามแนวพระพุทธศาสนา เพื่อให้การเรียนการสอนบรรลุผลและเป็นไปตามแนวทางท่ีก�ำหนดไว้ในหลักสูตร ผู้เรียนควร ศึกษาเพ่ิมเติมจากหนังสืออ้างอิงและหนังสือต�ำราอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องกับการเมืองการปกครองกับ พระพุทธศาสนา เพอ่ื จะได้มีความรู้ความเข้าใจในรายวชิ าได้ลึกซ้งึ และสมบูรณ์ย่งิ ขน้ึ ขอขอบคุณผู้ทรงคุณวุฒิ เจ้าของเอกสารต�ำราทางวิชาการ บทความงานวิจัย ตลอดจน หนังสอื ต่างๆ ดังทป่ี รากฏในบรรณานกุ รมของหนงั สอื เล่มน้ี ซ่งึ ผู้เขยี นได้ใช้เป็นแนวทางและข้อมลู ในการเรยี บเรยี งจนสำ� เรจ็ ลลุ ่วงไปด้วยดี หวังเป็นอย่างย่ิงว่า หนังสือเล่มน้ีจะเป็นประโยชน์และแนวคิดให้กับนิสิตนักศึกษาและ ผู้สนใจท่ัวไป อนึ่งข้อมูลท่ีน�ำมาเรียบเรียงอาจจะไม่ครบถ้วนท้ังหมด หากมีข้อบกพร่องผิดพลาด ประการใดในส่วนต่างๆ ของหนังสือน้ี ผู้เรียบเรียงกพ็ ร้อมน้อมรับคำ� แนะน�ำต่างๆ เพอื่ จะได้นำ� ไป ปรบั ปรุงแก้ไขให้สมบูรณ์ในโอกาสต่อไป ไชยสิทธ ์ิ อุดมโชคนานอ่อน



สารบัญ เรอ่ื ง หน้า บทที่ 1 ความร้ทู ่วั ไปทางรฐั ประศาสนศาสตร์ ..................................................... 1 ความน�ำ 1 ความหมายของรฐั ประศาสนศาสตร์ 2 ความสำ� คญั ของรฐั ประศาสนศาสตร์ 4 สถานภาพของรฐั ประศาสนศาสตร์ 5 วกิ ฤตทางด้านเอกลักษณ์ของรฐั ประศาสนศาสตร์ 6 สรปุ ความ 10 บทท่ี 2 ทฤษฎที างรฐั ประศาสนศาสตร.์ .............................................................. 11 ความนำ� 11 ทฤษฎที างรฐั ประศาสนศาสตร์จากต่างประเทศ 11 ทฤษฎีหรือแนวคดิ ทางรัฐประศาสนศาสตร์ของไทย 32 สรปุ ความ 36 บทที่ 3 ความรู้เบื้องต้นเก่ยี วกับพระพุทธศาสนา................................................. 37 ความนำ� 37 พฒั นาการของพระพทุ ธศาสนา 38 การจัดกลุ่มเกณฑ์ของพุทธศาสนา 42 พัฒนาการพุทธศาสนาแบบเถรวาท 44 พัฒนาการของพุทธศาสนาแบบมหายาน 51 สรุปความ 57

สารบญั (ต่อ) เร่อื ง หนา้ บทท่ี 4 แนวคิดทฤษฎที างพระพุทธศาสนา....................................................... 59 ความนำ� 59 รูปแบบการปกครองรฐั ตามแนวพระพทุ ธศาสนา 60 การปกครองตามแนวอคั คัญญสูตร 66 การปกครองตามแนวจักกวัตตสิ ูตร 75 การปกครองตามแนวกฏู ทนั ตสูตร 82 การปกครองตามแนวมหาสหี นาทสตู ร 89 การปกครองตามแนวมหาปรนิ พิ พานสตู ร 95 สรปุ ความ 103 บทที่ 5 พทุ ธวธิ กี ารบรหิ ารองค์กร................................................................... 105 ความน�ำ 105 พทุ ธวิธกี ารบรหิ ารองค์กร 106 พทุ ธวธิ ใี นการวางแผน 107 พุทธวธิ ีในการจัดองค์กร 109 พุทธวธิ ใี นการบรหิ ารงานบคุ คล 111 พุทธวธิ ใี นการอ�ำนวยการ 113 พุทธวิธใี นการก�ำกบั ดูแล 115 สรุปความ 118

สารบญั (ต่อ) เร่อื ง หน้า บทท่ี 6 หลกั ธรรมส�ำหรบั การบรหิ ารจดั การภาครัฐ.......................................... 121 ความนำ� 121 ลักษณะพทุ ธธรรมสำ� หรบั การบรหิ ารจัดการ 122 หลกั ธรรมสำ� หรบั การครองตน 123 หลักธรรมส�ำหรบั การครองคน 127 หลกั ธรรมส�ำหรับการครองงาน 134 สรปุ ความ 139 บทท่ี 7 คณุ ธรรมและจรยิ ธรรมของนกั รัฐประศาสนศาสตร์................................. 141 ความนำ� 141 ความหมายของคณุ ธรรมและจรยิ ธรรม 142 ลกั ษณะท่จี ัดเปน็ คุณธรรมและจรยิ ธรรม 144 กรอบแนวคดิ คุณธรรมสำ� หรบั นักบรหิ าร 145 หลกั ธรรมสำ� หรับส่งเสรมิ ในการบรหิ าร 152 สรุปความ 155 บทท่ี 8 องคก์ รสงฆ์กับการบรหิ าร................................................................... 157 ความน�ำ 157 วฒั นธรรมองค์กรในพระพุทธศาสนา 158 อดุ มการณ์ทางการเมอื งกบั ความเชอ่ื ทางพระพุทธศาสนา 162 สถานะของพระสงฆ์กบั การบรหิ ารของภาครฐั 165 อ�ำนาจรัฐในพระราชบัญญตั คิ ณะสงฆ์ 167 ปญั หาการบรหิ ารคณะสงฆ์ตามพระราชบัญญัตคิ ณะสงฆ์ พ.ศ. 2505 178 สรปุ ความ 183

สารบัญ (ต่อ) เรือ่ ง หน้า บทที่ 9 การแกป้ ญั หาทางรฐั ประศาสนศาสตร์ตามแนวพทุ ธศาสนา.................... 185 ความน�ำ 185 พทุ ธวิธีวนิ จิ ฉัยปญั หาตามแนวอรยิ สจั 186 การแก้ปัญหาการบรหิ ารตามแบบอรยิ สจั 187 วธิ ีสร้างสนั ตสิ ขุ ตามหลักพระพทุ ธศาสนา 190 สรุปความ 195 บทท่ี 10 แนวโน้มการศกึ ษารัฐประศาสนศาสตร์ตามแนวพระพทุ ธศาสนา............. 197 ความนำ� 197 ทศิ ทางและแนวโน้มของรฐั ประศาสนศาสตร์ 198 แนวโน้มการศกึ ษาวิเคราะห์ทางรัฐประศาสนศาสตร์ ในด้านการเมอื งการปกครอง 200 รัฐประศาสนศาสตร์ในพระไตรปิฎก 203 รูปแบบการบริหารตามแนวพุทธ 207 สรุปความ 211 บรรณานุกรม................................................................................................. 213

1ความรู้ท่วั ไป บทที่ 1 ทคาวงารมฐั ปรทู้ระ่ัวศไปาสทนาศงารสัฐตปรร์ ะศาบสทนทศี่ าสตร์ ความนำ รัฐประศาสนศาสตร์ หรือการบริหารรัฐกิจหรือการจัดการภาครัฐเรียกได้หลาย ชื่อ ซึ่งเป็นวิชาที่ศึกษาเกี่ยวกับการบริหารงานของรัฐเป็นศาสตร์หรือวิชาการ ซึ่งสามารถ ศกึ ษาได้อย่างเปน็ ระบบมีกฎเกณฑ์และหลักการและในฐานะที่เปน็ กิจกรรม (activities) ซึ่ง มีความหมายตรงกับคำว่าการบริหารงานสาธารณะ หรือกิจกรรมการบริหารงาน สาธารณะซึ่งครอบคลุมท้ังการบริหารราชการ ท้ังราชการพลเรือนและทหาร เป็น กิจกรรมที่ราชการปฏิบัติและต้องปฏิบัติรัฐประศาสนศาสตร์เป็นวิชาที่ว่าด้วยหลักและ วิธีการดำเนินงานให้เป็นไปตามนโยบายที่วางไว้โดยมุ่งเสาะหาหลักการและ วิธีการทีจ่ ะใช้ ในการปฏิบัติงานให้รัดกุมและมีประสิทธิภาพขึ้น รัฐประศาสนศาสตร์จึงเป็นเร่ืองของการ กำหนดวัตถุประสงค์ การวางแผนในการดำเนินงาน การแบ่งแยกหน้าที่และความ รบั ผิดชอบ การบังคับบัญชาตลอดจนการประเมินผลการปรับ ปรุงงานให้ดีขนึ้ หรืออีกนัย หนึ่งคือ เป็นวิชาที่ว่าด้วยศิลปะและศาสตร์การบริหารราชการของประเทศ เพื่อมุ่งถึงการ ประหยัด และประสิทธิภาพเป็นสำคญั รัฐประศาสนศาสตรไ์ ด้รบั อิทธิพลทางความคิด จาก แนวคิดพฤติกรรมศาสตร์ (Behavior) โดยการศึกษาด้านพฤติกรรมของมนุษย์และแนวคิด แบบ วิทยาศาสตร์ ที่สามารถอธิบายปรากฏการณ์ทางสังคมได้ จากศึกษาทฤษฎีระบบ ทั่วไป เช่น ระบบการทำงานของมนษุ ย์ เป็นต้น

2 Public Administration Science in Buddhism 2 ความหมายของรฐั ประศาสนศาสตร์ วิชารฐั ประศาสนศาสตร์ คือการกำหนดและปฏิบัติตามนโยบายของระบบราชการ ซึ่งตัวระบบมีขนาดใหญ่โตและมีลักษณะความเป็นสาธารณะด้วยความที่วิชารัฐประศาสน ศาสตร์น้ันเป็นศาสตร์ สาขาวิชาหรือองค์ความรู้ที่เกี่ยวกับการบริหารงานของภาครัฐหรือ ระบบราชการ โดยจะมุ่งเน้นไปที่แนวคิดและทฤษฎีทำให้มนี ักวิชา นักคิด และผทู้ รงคณุ วฒุ ิ ได้ให้ความหมายของรฐั ประศาสนศาสตรเ์ ป็นที่น่าสนใจดังน้ี Nicholas Henry ได้ให้ความหมายของรัฐประศาสนศาสตร์ไว้ว่า รัฐประศาสนศาสตร์ หมายถึง วิชาที่มีเอกลักษณ์โดยมีความแตกต่างจากวิชารัฐศาสตร์ในแง่ที่ว่าให้ความสนใจ ในการศกึ ษาถึงโครงสร้างและพฤติกรรมของระบบราชการรวมท้ังเป็นศาสตร์ที่ มีระเบียบ และวิธีการศึกษาเป็นของตนเอง มีความแตกต่างจากศาสตร์การบริหารในแงท่ ี่ว่าเป็นวิชา ที่ศึกษาเร่ืองขององค์การของรัฐที่ไม่ได้มุ่งแสวงหากำไรเหมือนองค์การธุรกิจเอกชนและ2 เป็นวิชาที่สนับสนุนให้องค์การของรัฐมีโครงสร้าง กลไกการตัดสินใจและพฤติกรรมของ ข้าราชการทีเ่ กอื้ กลตอ่ การให้บริการสาธารณะ George S. Gordon ( George S. Gordon) ได้ให้ความหมายของรัฐประศาสนศาสตร์ไว้ ว่า รัฐประศาสนศาสตร์ หมายถึง กระบวนการ องค์การ และบุคคลที่ดำรงตำแหน่งทาง ราชการทั้งหลายและมีส่วนเกี่ยวข้องกับการกำหนดและนำเอากฎหมายระเบียบแบบแผนต่างๆ ทีอ่ อกโดยฝ่ายนิตบิ ญั ญัติ ฝ่ายบริหาร และฝ่ายตลุ าการออกไปปฏิบัติ James W. Fesler ได้ให้ความหมายของรฐั ประศาสนศาสตรไ์ ว้วา่ วิชารฐั ประศาสน ศาสตร์ คือ การกำหนดและปฏิบัติตามนโยบายของระบบราชการซึ่งตัวระบบมีขนาด ใหญ่โตและมีลักษณะความเป็นสาธารณะ ” Felex A. Nigro and Lloyd G.Nigro ได้ให้ความหมายของรัฐประศาสนศาสตร์ไว้ว่า รัฐประศาสนศาสตร์ ( Public Administration ) คือ ความพยายามของกลุ่มที่ร่วมมือกัน ปฏิบัติงานในหน่วยงานสาธารณะ มีขอบเขตครอบคลุมถึงการปฏิบัติงานของทั้งสามฝ่าย คือ ฝ่ายบริหาร ฝ่ายนิติบัญญัติ และฝ่ายตุลาการตลอดจนความสัมพันธ์ที่มีระหว่างกันมี บทบาทสำคัญในการกำหนดนโยบายสาธารณะ จึงถือได้ว่าเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการ ทางการเมือง มีความแตกต่างจากการบริหารงานของภาคธุรกิจเอกชนในประเด็นที่

รฐั ประศาสนศาสตรต์ ามแนวพระพุทธศาสนา 3 3 สำคัญๆ หลายประการและมีความเกี่ยวพันอย่างใกล้ชิดกับกลุ่มเอกชนและปัจเจกชน จำนวนมากในอันทีจ่ ะจัดหาบริการสาธารณะให้แกช่ ุมชน ติน ปรัชญพฤทธิ์ (2535)ได้ให้ความหมายรัฐประศาสนศาสตร์ไว้ว่ารัฐประศาสน ศาสตร์ หมายถึง สาขา และ/หรือกิจกรรมที่เกี่ยวกับการบริหารงานของรัฐบาลคำว่า Public Administration หมายถึง สาขาวิชาการบริหารงานภาครัฐบาล ส่วนคำว่า public administration (ตัวเล็ก) หมายถึง กิจกรรมหรือกระบวนการการบริหารงานภาครัฐบาลใน ภาษาไทยนั้น รัฐประศาสนศาสตร์ โดยท่ัวไปหมายถึง สาขาวิชาการบริหารงานของรัฐ ส่วน การบริหารรัฐกิจ โดยท่วั ไปหมายถึง กิจกรรมหรอื กระบวนการเกีย่ วกับการบริหารงานของรฐั สร้อยตระกูล อรรถมานะ (2540) ได้แสดงมุมมองเกี่ยวกับรัฐประศาสนศาสตร์ไว้ ว่า สาธารณบริหารศาสตร์ แทนคำว่า“รัฐประศาสนศาสตร์” หมายถึง การบริหารงาน สาธารณะในลักษณะทีเ่ ปน็ สาขาวิชา โดยภาษาองั กฤษใช้คำวา่ Public Administration และ ใช้คำว่า“การบริหารสาธารณกิจ”หมายถึง การบริหารงานสาธารณะในลักษณะ ที่เป็น กระบวนการหรือกิจกรรมของการบริหารงานที่เกี่ยวกับสาธารณะแทนคำว่า การบริหาร รัฐกิจการบริหารราชการ หรือการบริหารราชการแผ่นดิน โดยภาษาอังกฤษใช้คำว่า public administration อุทัย เลาหวิเชยี ร (2543) ได้ใหค้ วามหมายของการบริหารรัฐกิจไว้วา่ บริหารรัฐกิจ หมายถึง กิจกรรม (activity) ซึ่งนิยมเขียนเป็นภาษาอังกฤษว่า “public administration” (โปรดสงั เกตตัวอกั ษร “p”และอกั ษร “a” ซึ่งอย่หู น้าคำท้ังสองคำเขียนเป็นตัวเลก็ ) สว่ นคำ ว่า รัฐประศาสนศาสตร์ มีความหมายถึงวิชาที่เกี่ยวกับการบริหารรัฐกิจ จึงมีความ หมายถึงลักษณะวิชา (discipline) นิยมเขียนว่า“Public Administration” (โปรดสังเกต ตัวอักษร “P” และอักษร “A” ซึ่งอยู่หน้าคำท้ังสองเขียนเป็นตัวอักษรใหญ่) โดยการเขียน แบบภาษาอังกฤษจะใช้คำเหลา่ นี้โดยไม่มีการสับสนเวลาที่กล่าวถึง“รัฐประศาสนศาสตร์” จะเขียนว่า “Public Administration” เวลากล่าวถึง “การบริหารรัฐกิจ” จะเขียนว่า “public administration” ผู้อ่านก็ไม่เกิดความสับสน แต่ในประเทศไทยมีการใช้คำสองคำนี้อย่าง สบั สน จากความหมายของรัฐประศาสนศาสตร์ที่นักวิชาการได้ให้ความหมายไว้ข้างต้น พอสรุปความได้ว่า รัฐประศาสนศาสตร์ คือ ความพยายามของกลุ่มคนที่ร่วมกัน ปฏิบัติงานในหน่วยงานต่างๆ ให้บรรลุผลโดยมุ่งที่ประโยชน์ร่วมกันของกลุ่มคนหรือสังคม

4 Public Administration Science in Buddhism 4 โดยรวม มีขอบเขตครอบคลุมถึงการปฏิบัติงานและความสัมพันธ์ของทั้งสามฝ่ายของรัฐ คือฝ่ายนิติบัญญัติฝ่ายบริหาร และฝ่ายตุลาการ มีบทบาทต่อการกำหนดนโยบาย สาธารณะจึงถือเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการทางการเมืองและมีบทบาทสำคัญในการนำ นโยบายออกไปปฏิบัติให้บรรลุผลมีความแตกตางจากการบริหารงานของภาคธุรกิจ เอกชนในประเด็นที่สำคัญๆ หลายประการ แต่ในขณะเดียวกันก็มีความใกล้ชิดกับกลุ่ม เอกชนปัจเจกบุคคลอย่างมาก เน่ืองจากเป็นผู้จัดทำบริการสาธารณะให้แก่ชุมชนและ สังคม มีความเกี่ยวข้องและการบริหารกิจการระหว่างประเทศด้วย ความสำคัญของรัฐประศาสนศาสตร์ ในระบบการปกครองท่ัวๆ ไป จะมีการกำหนดเอาไว้ว่าอำนาจสูงสุดในการ ปกครองประเทศมาจากที่ใดและใครเป็นผู้ใช้โดยบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมาย หลักหรือกฎหมายแม่บท การปกครองในระบอบประชาธิปไตยน้ันนิยมแบ่งแยกการใช้ อำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศหรืออำนาจอธิปไตย (Sovereignty) ออกเป็น 3 สาขา คือ (กมล อดุลพันธุ์, 2552) 1. อำนาจนิติบัญญัติ (Legislative Power) อำนาจน้ีนำมาใช้ในการออกกฎหมายใน ลักษณะต่างๆ สถาบันที่รับผดิ ชอบในการออกกฎหมายอคือ รัฐสภา 2. อำนาจบริหาร (Executive หรือ Administrative Power) อำนาจนี้หมายถึงการ จัดการกิจการของรัฐ โดยมีวัตถุประสงค์ที่จะจัดทำบริการสาธารณะในด้านต่างๆ เพื่อ สนองความต้องการของประชาชน 2 ประการ คือ ความต้องการได้รับความปลอดภัยทั้ง ภายในและภายนอกประเทศ และความต้องการได้รับความสะดวกในการใช้ชีวิตแต่ละคน ผใู้ ช้อำนาจบริหารน้ีคอื คณะรฐั มนตรีหรอื รัฐบาลท้ังชดุ 3. อำนาจตุลาการ (Judicial Power) เป็นอำนาจในการพิจารณา พิพากษาอรรถ คดีให้เป็นไปตามตัวบทกฎหมาย สถาบันที่รับผิดชอบเกี่ยวกับอำนาจนี้ คือ กระทรวง ยุติธรรมในการดำเนินงานของฝ่ายบริหารในแต่ละกระทรวงจะมีผปู้ ฏิบัติงาน 2 ฝ่าย คือ 3.1 ฝ่ายการเมือง (ข้าราชการการเมือง) ซึ่งเข้ามาดำรงตำแหน่งตามวาระ หรือตามวิถีทางการเมือง มีระยะเวลาในการดำรงตำแหน่ง เช่น นายกรัฐมนตรี , รฐั มนตรวี า่ การกระทรวง, เลขานุการรฐั มนตร,ี รฐั มนตรชี ว่ ยวา่ การกระทรวง เปน็ ต้น

รัฐประศาสนศาสตรต์ ามแนวพระพทุ ธศาสนา 5 5 3.2 ฝ่ายประจำ (ข้าราชการประจำ) เข้ามาดำรงตำแหน่งโดยยึดเป็นอาชีพ และผลการสอบแข่งขันสอบคัดเลือก หรือคัดเลือกตามตัวบทกฎหมายที่กำหนดไว้ ข้าราชการประจำสูงสุด คือ ปลัดกระทรวง ข้าราชการเมืองจะทำงานร่วมกับข้าราชการ ประจำ โดยข้าราชการเมืองจะเป็นผู้กำหนดนโยบาย (Policy – Making) และควบคุมการ ทำงานของข้าราชการประจำให้เป็นไปตามนโยบายที่วางไว้ ส่วนข้าราชการประจำน้ันจะ เป็น ผู้นำนโยบายไปปฏิบัติ (Implementation) ให้บรรลุผล ซึ่งจะเห็นได้ว่าการเมืองกับการบริหาร เป็นสิ่งที่ต้องดำเนินไปได้ด้วยกันแยกจากกันไม่ได้ เพราะโดยเน้ือแท้ไม่มีการบริหารใด ทีจะ ปลอดจากการเมือง เพราะว่าการบริหารรัฐกิจจะเกิดขึ้นไม่ได้ในสุญญากาศทางการเมือง (publicadministration never exists in political vacuum) ตามที่ Dimock, Marshall E. ได้เขียนไว้ ว่า “การเมืองและการบริหารเปรียบดังสองด้านของเหรียญ อันเดียวกัน ( Politics andadministration are the two sides of a single coin)” 3.3 รัฐประศาสนศาสตร์กับการบริหารธุรกิจ รัฐประศาสนศาสตร์กับการ บริหารธุรกิจมีส่วนที่เหมือนคล้ายคลึงกันและมีความแตกต่างในหลายประเด็น ซึ่งทั้งรัฐ ประศาสนศาสตร์และการบริหารธุรกิจต่างมุ่งเน้นในเร่ืองการบริหารงานของบุคลากรใน องค์การเพือ่ ให้บรรลุเป้าหมายหรือวตั ถุประสงค์ขององค์การ สถานภาพของรฐั ประศาสนศาสตร์ รัฐประศาสนศาสตร์ เป็นวิชาที่ศึกษาเกี่ยวกับการบริหารกิจการงานของรัฐหรือ การ บริหารงานสาธารณะ ซึ่งต้องมีการกำหนดกฎเกณฑ์ ระเบียบ ข้อบังคับ กฎหมายตล อกจนนโยบาย แผนงานต่าง ๆขึ้นมาใช้เป็นแนวทางในการดำเนินกิจการงานต่าง ๆ อย่าง เป็นระบบการศึกษา สำหรับวิชารฐั ประศาสนศาสตร์มีความคุณสมบัติที่ไม่แตกตา่ งไปจาก ศาสตร์หรือสาขาวิชาอื่นๆกล่าวคือรัฐประศาสนศาสตร์นั้นมี “สถานภาพ”ของความเป็น ศาสตร์หรือสาขาวิชาที่มีความเอกลักษณ์และอัตลักษณ์เฉพาะตนที่สะท้อนให้เห็นความ เป็นรัฐประศาสนศาสตรโ์ ดยทีร่ ฐั ประศาสนศาสตร์นั้นมสี ถานภาพ 2 ลักษณะ คอื 1. ในฐานะที่มีความเป็นศาสตร์ (Science) คือ การมองในด้านของการเป็น สาขาวิชาหรือลักษณะวิชา (Discipline) จะหมายถึงเฉพาะวิชารัฐประศาสนศาสตร์ (Public Administration) อันเป็นศาสตร์หรือสาขาวิชาที่ว่า ด้วยการบริหารงานของภาครัฐหรือ

6 Public Administration Science in Buddhism 6 ระบบราชการ ซึ่งมีการรวบรวมไว้อย่างเป็นระบบ มีหลักการแนวคิด ทฤษฎี รวมถึง กฎเกณฑท์ ีส่ ามารถนำไปศกึ ษาและถ่ายทอดใหก้ ันได้ 2. ในฐานะที่มีความเป็นศิลป์ (Art) คือ การมองในด้านของกิจกรรม (Activities) หรือการปฏิบัติงาน เรียกว่า การบริหารรัฐกิจ (public administration) การบริหารราชการ การบริหารสาธารณกิจหรอื การบริการสาธารณะ ซึ่งหมายถึง การใช้ ศิลปะในการอานวย การ การจัดให้มีการประสานงาน การควบคุมคนจำนวนมาก การมีความคิดสร้างสรรค์ การนำเอาทรัพยากรมาใช้ในการบริหาร ตลอดจนการแก้ไขปัญหาและอุปสรรคต่างๆ เพื่อให้ผลงานบรรลุจุดมุ่งหมาย หรือวัตถุประสงค์ที่ต้ังไว้น่ันคือ การทำให้นโยบายแห่งรัฐ บรรลุผลสำเร็จเป็นจุดหมายปลายทาง ท้ังนี้จะต้องอาศัยทั้งความรู้ ความสามารถ ประสบการณ์ และทกั ษะของนกั บริหารแต่ละคนเข้ามาเป็นเครือ่ งชว่ ย วิกฤตทางด้านเอกลักษณ์ของรัฐประศาสนศาสตร์ วิชารัฐประศาสนศาสตรม์ ีความเจริญรุ่งโรจนม์ ากที่สดุ ในระยะเวลาประมาณ ค.ศ. 1930 จนถึงก่อนสงครามโลกคร้ังที่ 2 คือราวประมาณ ค.ศ.1945 ซึ่งในการศึกษารัฐ ประศาสนศาสตร์ในช่วงนี้จะมุ่งเน้นการศึกษาถึงเร่ืองหลักหรือเกณฑ์ (Principles) ในการ บริหาร โดยมีการเสนอกรอบเค้าโครงความคิดการแยกการเมอื งและการบริหารออกจาก กัน (Politics/administration Dichotomy)ในสมัยนี้แนวคิดทางรัฐศาสตร์และแนวความคิด ทางรัฐประศาสนศาสตรจ์ งึ มีช่วงห่างกันมาก เปน็ เหตใุ หม้ ีการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ใน ยคุ แรกๆ น้ีปลอดจากการแทรกแซงทางการเมือง โดยฝ่ายการเมืองเป็นผู้กำหนดนโยบาย ส่วนฝ่ายบริหารเป็นผู้ปฏิบัติตามภารกิจที่ฝ่ายการเมืองเป็นผู้ชี้นำให้ทำนักวิชาการสมัยนี้ ได้แก่ วูดโรว์ วิลสัน(Woodrow Wilson) อดีตประธานาธิบดีของสหรัฐอเมริกา ซึ่งเป็น ประธานาธิบดีคนแรกที่ได้เสนอแนวความคิดเกี่ยวกับรัฐประศาสนศาสตร์นอกจากนี้ ไวท์ (White) แฟร็งค์ เจ กู๊ดเนาว์ (Frank J. Goodnow) วิลเลี่ยม วิลลูบี (WilliamWilloughby) กูลิค และ อูวิค (Gulick and Urwick) ต่างก็มีความเห็นพ้องต้องกันวา่ เม่อื แยกการเมืองและการ บริหารออกจากกันแล้วก็สามารถทำให้กฎเกณฑ์ของวิทยาศาสตร์เพื่อศึกษาวิชาการ

รฐั ประศาสนศาสตรต์ ามแนวพระพทุ ธศาสนา 7 7 บริหารได้และบางโอกาสอาจจะมีการหยิบ ยืมความรู้หรือวิธีการปฏิบัติทางการ บริหารธุรกิจนำเข้ามาใช้กับรัฐประศาสนศาสตร์ จะเห็นว่าในระยะนี้รัฐประศาสนศาสตร์และวิชาการบริหารธุรกิจมีแนวนโยบาย ร่วมกันอย่างใกล้ชิดและทั้งสองลักษณ์วิชานี้ต่างให้การยกย่อง เฟรเดอริก เทเลอร์ (Frederick Taylor) กูลิค และ อูวิค (Gulick and Urwick) เป็นอย่างสูง เพราะเป็นผู้ริเริม่ และ สร้างกฎเกณฑ์ที่นำมาใช้ในการบริหาร และในช่วงเดียวกันนี้ได้มี นักรัฐประศาสนศาสตร์ ทางยุโรปที่โด่งดังในสมัยเดียวกันกับ วูดโรว์ วิลสัน(Woodrow Wilson) ของอเมริกา คือ แม็ก เวเบอร์(Max Weber) ซึ่งเป็นผู้สร้างระบบราชการในอุดมคติ (Ideal Type of Bureaucracy) ที่มีอิทธิพลต่อแนวความคิดในการบริหารองค์การมาจนถึงในปัจจุบัน แม็ก เวเบอร์ (Max Weber) ได้ชื่อว่าเป็นบิดาแห่งระบบราชการและเป็นบิดาแห่งรัฐประศาสน ศาสตร์ทางยุโรป ส่วนวูดโรว์ วิลสัน (Woodrow Wilson) ได้ชื่อว่าเป็นบิดาแห่งรัฐประศาสน ศาสตรใ์ นอเมรกิ า จากที่กล่าวมาข้างต้นจะเห็นว่าแนวความคิดทางรัฐประศาสนศาสตร์ในยุคก่อน สงครามโลกครั้งที่สองนั้นมีกรอบความคิด โดยมุ่งเน้นถึงเร่ืองการแยกการเมืองออกจาก การบริหาร และการสร้างหลกั หรืกกฏเกณฑ์ที่เกีย่ วกับการบริหาร และให้ความสำคัญต่อ ค่านิยมในด้านอื่นๆอีกเช่น ในการประหยัด (Economy) และในด้านประสิทธิผล (Effective) และประสิทธิภาพ (Efficiency) ต่อมาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ในอเมริกาเริ่มเสื่อมลงเป็น ลำดับจนถึงจุดต่ำสุดในปี ค.ศ.1968 ซึ่งเป็นช่วงสงครามโลกคร้ังที่ 2 โดยมีการเลิกการ สอนหรอื การเปลีย่ นแปลงแนวการสอบรัฐประศาสนศาสตรไ์ ปเปน็ อย่างอ่ืนหรอื ยบุ สถาบัน ทางรัฐประศาสนศาสตร์ไปรวมกับคณะรัฐศาสตร์ เน่ืองมาจากสาเหตุใหญ่ๆ แห่งความ เสื่อมก็คือการขาดเอกลกั ษณ์ทางลกั ษณะวิชารัฐประศาสนศาสตร์ในทีส่ ุด 1. การขาดเอกลกั ษณท์ างลักษณะวชิ า การศึกษาวิชารัฐประศาสนศาสตร์เกิดวิกฤตการณ์ทางด้านเอกลักษณ์ขึ้นมา 2 ครั้งด้วยกนั คือ 1.1 วิกฤตการณ์ทางดา้ นเอกลักษณ์คร้ังท่ี 1 (ประมาณปี ค.ศ.1950-1960) สำหรับวิกฤตการณ์ทางด้านเอกลักษณ์คร้ังที่ 1 โดยมีต้นเค้าของการเกิด วิกฤติการณโ์ ดยเริ่มจากนักวิชาการรุ่นใหมๆ่ บางท่านที่เรม่ิ เกิดความสงสยั ในแนวความคิด

8 Public Administration Science in Buddhism 8 หลกั ของเกณฑท์ างการบริหารที่อวดอ้างว่าสามารถสร้างหลักการบริหารที่เปน็ สากลใช้ได้ กับในทุกสถานการณ์ได้ ในที่สดุ ทำให้นักคิดบางท่าน เช่น เฮอร์เบิร์ต เอ. ไซม่อน (Herbert A. Simon) ออกมาโต้แย้งโดยแสดงความเห็นว่า “ในความเป็นจริงแล้วหลักการบริหารต่างๆ ไม่มี” จึงเป็นไปไม่ได้ที่จะทำให้หลักการ บริหารเปน็ สากลได้เลย นอกจากนี้ยังมีนักคิดอีกท่านคือ โรเบิร์ต ดาห์ล (Robert Dahl) ต่างได้ให้ความเห็น ในเร่ืองนี้โดยแสดงความเห็นเพิ่มเติมว่า ในแต่ละองค์การโครงการองค์การก็มีความเป็น ลักษณะเฉพาะขององค์การน้ันๆเช่นบุคลิกภาพของคนในองค์การ โครงการทางสังคมและ วฒั นธรรมต่างๆ ก็ขึ้นอยู่กับในแต่ละองค์การเป็นสำคัญฉะน้ันการที่จะนำหลักการบริหาร มาใช้กบั ในทกุ สถานการณ์นนั้ ก็ล้วนเปน็ สิง่ ที่เปน็ ไปไม่ได้ ส่วนเซสเตอร์ ไอ. บาร์นาร์ด (Chester I. Barnard) ได้มีความคิดเห็นว่า การศึกษา ในยุคก่อนสงครามโลกคร้ังที่ 2 นั้นมักให้ความสำคัญกับโครงการสร้างของระบบการ บริหารมากกว่า จึงได้เสนอมิติใหม่ให้มีการหันมาให้ความสนใจในพฤติกรรมมนุษย์มาก ยิ่งขึ้นเพราะเขามีความคิดว่าองค์การก็คือ “ระบบความร่วมมือ (Co-operative System) ของคนนั่นเอง” ส่วนแนวคิดของ ดไวท์ วอลโด เป็นอีกผู้หนึ่งที่คิดค้นความเป็นสากลทางการ บริหารและมีความเห็นว่า รัฐประศาสนศาสตร์ควรให้ความสนใจในเร่ืองของค่านิยมของ การปกครองระบอบประชาธิปไตย และความสัมพันธ์ระหว่างการเมืองและการบริหารให้ มากกว่าที่จะไปสนใจแต่เร่ืองภายในองค์การเท่าน้ันในขณะที่นอร์ตัน ลอง(Norton Long) ก็ เป็นอีกผู้หนึ่งที่มีความเห็นไปในทิศทางเดียวกับ ดไวท์ วอลโด โดยให้ทรรศนะว่า การศึกษารัฐประศาสนศาสตร์น้ันควรเป็นเร่ืองที่เกี่ยวข้องกับรัฐธรรมนูญ ระบบการเมือง และหนา้ ทีข่ องการกำหนดนโยบายมากกว่าทีจ่ ะสนใจแต่เร่อื งกฎเกณฑก์ ารบริหาร จากแนวคิดของนักวิชาการท้ัง 4 ท่านข้างต้นต่างได้วิพากษ์วิจารณ์ชี้ให้เห็นถึง จุดอ่อนของเค้าโครงการความคิดอยู่ 2 อย่างคือ การแยกการเมืองออกจากการบริหาร และ หลักหรือกฎเกณฑ์ทางการบริหารทำให้รัฐประศาสนศาสตร์ขาดคงามมีเอกลักษณ์ โดยไม่รู้แน่ว่า แกนกลางลักษณะวิชาอยู่ตรงไหน มีขอบข่ายของลักษณะวิชาแค่ไหน และมี ทิศทางอย่างไร จึงได้พยายามทีหาจุดสนใจร่วมของรัฐประศาสนศาสตร์ และได้มี ความเห็นพ้องต้องกันว่าการเรียนการสอนทางรัฐประศาสนศาสตร์ควรมีความสนใจ

รฐั ประศาสนศาสตร์ตามแนวพระพุทธศาสนา 9 9 ร่วมกัน (Core beliefs) ในวิชาแกนกลางหลักๆ อยู่ 3 วิชา คือ การบริหารองค์การการ บริหารงานบุคคล และการบริหารงานคลังซึ่งในขณะเดียวกันก็ได้มีนักวิชาการอีกกลุ่มหน่ึง ที่ไมเ่ ห็นด้วยกบั กรอบความคิดการแยกการบริหารออกจากการเมือง จึงได้เสนอกรอบเค้า โครงความคิดใหมค่ ือ “การบริหารส่วนหนง่ึ ของการเมอื ง” สำหรับผู้ต่อต้านแนวการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์แบบแยกการเมืองออกจากการ บริหาร (Polities/Administrative Dichotomy) คือ พอล แอพเพิลบี (Paul H. Appleby) กับ ไดม๊ อก และไดม๊อก (Dimock and Dimock)ได้แสดงความคิดเห็นว่า“การเมืองกับการบริหาร เป็นเสมือนคนละด้านของเหรียญอนั เดียวกัน” คือด้านหนึ่งของเหรยี ญจะเป็นการเมอื ง อีก ด้านหนึ่งของเหรียญก็จะเป็นการบริหาร นอกจากน้ันแล้ว ฟริตส์ มิร์สไตน์ มาร์กซ์ (Frits Morstein Marx) ได้ชีใ้ ห้เห็นถึงความสมั พันธ์ของการเมอื งและการบริหาร ส่วน จอนห์ เอ็ม เกาส์ (John M. Gaus) ถึงกับกล่าวว่า“ทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์คือ ทฤษฎีการเมือง นั่นเอง 1.2 วิกฤตการณท์ างด้านเอกลกั ษณ์ครั้งท่ี 2 (ประมาณปี ค.ศ.1960-1970) สำหรับวิกฤตการณ์ทางด้านเอกลักษณ์คร้ังที่ 2 เกิดจากความเสื่อมศรัทธาใน ทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์ในช่วงที่เกิดทฤษฎีท้าทายได้มีการชี้ให้เห็นแต่ความบกพร่อง ตรงไหนเท่านั้นแต่ไม่ได้มีการเสนอทางออกอันเป็นที่ยอมรับกันได้ในหมู่วิชาการ จึงทำให้ สภาพของวิชารัฐประศาสนศาสตร์ต้องตกอยู่ในสภาพที่อลเวงสับสนและขาดความเป็น เอกลักษณ์ เน่ืองมาจาการแยกการบริหารออกจากการเมือง ความตรึงเครียดระหว่าง การศึกษาทางทฤษฎีและการปฏิบัติ การทำลายล้างค่านิยมการบริหารของทฤษฎีดั่งเดิม และความล้มเหลวในการทำให้วิชามีลักษณะแบบวิทยาศาสตร์ และความขัดแย้งระหว่าง เป้าหมายขององค์การและความต้องการส่วนบุคคลทำใหเ้ ป็นปัญหาที่รัฐประศาสนศาสตร์ ประสบอยู่จนถึงปัจจุบันคือ“การขาดเอกลักษณ์ของวิชา”ทำให้รัฐประศาสนศาสตร์ไม่มี ฐานะเป็นศาสตร์ (Science)แต่มีลักษณะเป็นเพียง“จุดแห่งความสนใจที่ใช้ในการศึกษา” (Focus of the study) กันได้เท่านั้นเอง การประกาศเอกราชทางวิชาการว่ารัฐประศาสนศาสตร์จะไมต่ ้องอยู่กับรัฐศาสตร์ และฝ่ายบริหารธุรกิจอีกต่อไปแล้ว และรัฐประศาสนศาสตร์จะต้องมีเอกลักษณ์เป็นของ ตัวเอง และต้องทำให้สอดคล้องกับความต้องการของสังคมและให้ความสำคัญกับความ เสมอภาคทางสังคม (Social Equity)และในช่วงนี้ก็ได้เกิดการปฏิวัติทางพฤติกรรมศาสตร์

10 Public Administration Science in Buddhism 10 (Behavioral Revolution) ขึ้นมาในวงการวิชาการทำให้เน้ือหาและวิธีการศึกษาวิชารัฐ ประศาสนศาสตร์เปลี่ยนแปลงไปตามปรัชญาของพฤติกรรมศาสตร์ ซึ่งต้องทำให้ต้องหัน มาให้ความสนใจพฤติกรรมของคนมากขึ้น เช่น มีการให้ความสนใจเร่ืองที่สอดคล้องกับ ความต้องการทางสังคม (Relevance) ในความสำคัญเกี่ยวกับค่านิยม(Value) โดยรัฐ ประศาสนศาสตร์จะต้องเข้าไปเกี่ยวข้องกับการช่วยเหลือคนที่เสียเปรียบทางสังคมและให้ ความเสมอภาคทางสังคม (Social Equity) นักรัฐประศาสนศาสตร์จะต้องเข้าไปช่วยคนจน หรือคนด้อยโอกาสหรือคนที่เสียเปรียบทางสังคม โดยมีการกระจายการให้บริการให้ทุก คนในสังคมได้มีโอกาสเท่าเทียมกันในการได้รับการบริการ และต้องมีการเปลี่ยนแปลง (Change) เพื่อให้ระบบราชการบริการคนให้ทั่วถึงและเอื้ออำนวยสอดคล้องกับความ ต้องการของคนในสงั คม สรุปความ รัฐประศาสนศาสตร์เป็นการดำเนินงานของภาครัฐหรือระบบราชการเพื่อให้เป็นไป ตามนโยบายของรัฐหรือรัฐบาลที่วางไว้เป็นกิจกรรหรือการดำเนินงานของท้ังฝ่ายบริหาร ฝ่าย นิติบัญญัติและฝ่ายตุลาการที่จะทำให้นโยบายแห่งรัฐบรรลุผลสำเร็จ สำหรับการบริหารรัฐ กิจหรือการบริหารราชการเป็นส่วนหน่ึงที่เกี่ยวกับการดำเนินงานกิจกรรมต่างๆที่รัฐปฏิบัติ เพื่อประโยชน์สาธารณะหรือเพื่อประชาชนรัฐประศาสนศาสตร์มีลักษณะที่เป็นสังคมศาสตร์ ประยุกต์ มีองค์ความรู้ที่เชื่อมโยงกับสาขาวิชาอื่นๆเช่น รัฐศาสตร์ นิติศาสตร์ สังคมศาสตร์ จิตวิทยา มนุษยศาสตร์ จึงทำให้สาขาวิชารัฐประศาสนศาสตร์มีลักษณะที่ เป็นสหวิทยาการ (Interdisciplinary) ทำให้นักบริหารงานภาครัฐและฝ่ายปฏิบัติต้องมีองค์ความรู้ที่รอบด้านใน การพัฒนาองค์การ ระบบราชการ การบริการ สาธารณะให้มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล เปน็ ทีย่ อมรบั ของประชาชน ในสถานการณ์สภาพแวดล้อมปัจจุบัน

2รฐั ปทรฤะทษศฤฏาสษที นาฏศงารที สฐั าตปงรร์ ะศาบสบทนททศ่ี าทสี่ต2ร์ ความนำ สำหรับวิชารัฐประศาสนาศาสตร์ ก่อนที่จะทำความรู้จักกับทฤษฎีรัฐประศาสน ศาสตร์ ผู้ศึกษาควรจะทราบเสียก่อนว่าทฤษฎี ก็คือ การที่เราเอาสิ่งที่เกิดขึ้นจริงมาเขียน ให้ส้ันมีความหมาย เราเรียกว่า ทฤษฎี ทางการบริหารคือเราไปดูว่ามีอะไรเกิดขึ้นจริงใน ระบบการบริหารเกิดขึ้นในองค์กรเราก็นำเอามาเขียนใหส้ ั้นอย่างมีความหมาย เราเรียกว่า ทฤษฎี เพื่อเก็บส่ังสมเป็นองค์ความรู้ หรืออีกในหนึ่ง ทฤษฎี ก็คือ ระบบที่เราเอามาจาก ข้อมลู เชิงประจักษ์ แล้วสรา้ งเป็นกฎเกณฑ์ที่สามารถนำเอาไปใช้ได้ รัฐประศาสนศาสตร์ได้รับอิทธิพลทางความคิด จากแนวคิดพฤติกรรม ศาสตร์ (Behavior) โดยการศึกษาด้านพฤติกรรมของมนุษย์และแนวคิดแบบ วิทยาศาสตร์ ที่ สามารถอธิบายปรากฏการณ์ทางสังคมได้ จากศึกษาทฤษฎีระบบท่ัวไป เช่น ระบบการ ทำงานของมนษุ ย์ เปน็ ต้น ทฤษฎีทางรัฐประศาสนศาสตรจ์ ากต่างประเทศ วิชารัฐป ระศ าส นศ าส ต ร์นั้น มี ลั กษ ณ ะส ำคัญ คื อ การเป็ นส ห วิชาการ (Interdisciplinary)ทำใหม้ ีการขอหยิบยืมแนวคิด ทฤษฎี รวมถึงวิธีการของสาขาวิชาอืน่ ๆมา ใช้ ดังแนวความคิดและทฤษฎีทางรัฐประศาสนศาสตร์ที่จะได้นำเสนอต่อไปนี้เป็นสิ่งที่มี รากฐานมาจากสาขาวิชาต่างๆไม่ว่าจะเป็นสังคมวิทยา วิทยาศาสตร์ บริหารหรือจิตวิทยา ท้ังนใี้ นบทนีจ้ ะได้นำเสนอแนวคิดและทฤษฎีทีน่ า่ สนใจ 9 ประการดว้ ยกนั ได้แก่

12 Public Administration Science in Buddhism 12 1. ระบบราชการของแมก็ ซ์ เวเบอร์ (Max Weber) สำหรับแม็กซ์ เวเบอร์ (Max Weber) นักคิดผู้ยิ่งใหญ่ชาวเยอรมัน ซึ่งเป็นคน เสนอแนวคิดในการจัดการองค์การแบบระบบราชการ (Bureaucracy) โดยวิธีการจัดการ องค์การแบบระบบราชการน้ี ผคู้ นส่วนใหญ่มักเข้าใจผิดไปว่าเป็นวิธีการจดั การทีใ่ ช้กับงาน “ราชการ” เท่านั้นซึ่งความจริงไม่ได้เป็นเช่นนั้น แต่การจัดการแบบระบบราชการนี้เวเบอร์ ออกแบบมาเพื่อใช้กับองค์การขนาดใหญ่ ซึ่งไม่ได้หมายถึงเพียงแต่องค์การของราชการ เท่านั้น แต่องค์การเอกชนที่มีขนาดใหญ่โตก็สามารถนำระบบราชการไปใช้ได้เช่นเดียวกัน ตัวอย่างเช่น ธนาคารกรุงเทพ อย่างไรก็ตามในยุคสมัยของเวเบอร์ องค์การขนาดใหญ่ที่ เหมาะสมจะนำระบบราชการไปใช้ก็ดจู ะมีเพียง“กองทพั ”รวมถึงองคก์ ารของรฐั เทา่ น้ัน แนวคิดนี้จึงได้รับการนำไปใช้เป็นพื้นฐานของการบริหารงานภาครัฐและได้รับ ความนิยมอย่างแพร่หลายทฤษฎีระบบราชการน้ีกำหนดขึน้ มาเพือ่ มุ่งในการจดั รูปแบบของ องค์การให้เป็นไปอย่างมีแบบแผนซึ่งเขาเชื่อว่าเม่ือเป็นเช่นนี้แล้วการปฏิบัติงานของ องค์การจะเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพพื้นฐานของทฤษฎีระบบราชการน้ันมาจาก แนวความคิดเร่ืองอำนาจของเวเบอร์ ดังน้ันก่อนที่จะได้กล่าวถึงระบบราชการจึงจะได้ กล่าวถึงแนวคิดเร่อื งอำนาจอันชอบธรรมของเขาเสียกอ่ น โดยเวเบอร์เห็นว่าอำนาจที่ชอบ ธรรมน้ันมแี หลง่ ที่มาใหญๆ่ อยู่ 3 ประการ ด้วยกนั ได้แก่ 1.1 อำนาจทีเ่ กิดจากจารตี ประเพณี (Traditional) สำหรับอำนาจที่เกิดจากจารีตประเพณี (Traditional) อำนาจชนิดนี้เกิดจาก ความเชื่อในอำนาจหรือความศักดิ์สิทธิ์ของขนบธรรมเนียมประเพณีหรือจารีตที่มีอยู่ใน สงั คมและได้รับการสืบทอดมาเป็นเวลายาวนาน ดังนั้นการที่ประชาชนจะเชื่อฟังคำสั่งของ ผู้ปกครองก็เนื่องมาจากการที่ผู้ปกครองนั้นมีสภาพทางสังคมที่ได้รับการยอมรับตาม จารีตประเพณี เช่น ความเชื่อว่าพระมหากษัตริย์น้ันเป็นผู้ที่มีความศักดิ์สิทธิ์เสมือนหนึ่ง เป็นเทพเจ้าหรือเป็นอวตารของเทพเจ้าที่ลงมายังโลกมนุษย์ ดังนั้นประชาชนจึงเชื่อคำสั่ง ของพระมหากษัตรยิ ร์ วมทั้งพระมหากษตั รยิ ท์ ี่สบื ราชสันตตวิ งศ์ต่อๆ มาด้วย 1.2 อำนาจที่เกิดจากบารมี (Charismatic) อำนาจที่เกิดจากบารมี (Charismatic) อำนาจชนิดนี้เกิดขึ้นมาจากลักษณะ พิเศษของบุคคลหรอื ความสามารถพิเศษของบุคคลที่มีเหนือคนธรรมดาท่ัวไป โดยเฉพาะ อย่างยิ่งความสามารถในการถ่ายทอดความรู้สึกไปสู่ประชาชนให้ประชาชนเกิดความรู้สึก

รฐั ประศาสนศาสตร์ตามแนวพระพทุ ธศาสนา 13 13 รว่ มกนั วา่ ผปู้ กครองกำลงั จะนำพาประชาชนสู่จุดมุง่ หมายที่ยิ่งใหญ่ทำให้ประชาชนชืน่ ชอบ รกั ใคร่ ภักดี หรือเกรงกลวั อยากจะดำเนินการตามผู้นำอยากเลียนแบบผนู้ ำและเคารพเช่ือ ฟงั ผู้นำ 1.3 อำนาจทีเ่ กิดจากการอ้างตามเหตผุ ล(Rational) อำนาจที่เกิดจากการอ้างตามเหตุผล (Rational) อำนาจที่มาจากการอ้างตาม เหตุผลนี้มีที่มาจากความเชื่อในความมีเหตุผลของ “กฎหมาย” ถือว่ากฎหมายน้ันเป็น กฎเกณฑ์มาตรฐานของสังคมที่ผู้คนในสังคมร่วมกันกำหนดขึ้นมา ดังน้ันสิทธิ์หน้าที่ของ ผู้คน19 ต่างๆ จึงอยู่ภายใต้กฎหมาย ผู้ปกครองอาจจะได้อำนาจในการกระทำการต่างๆ ตามที่กฎหมายบัญญัติเอาไว้ซึ่งอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายนีม้ ีตั้งแตร่ ะดับบนสดุ จนกระทั้ง ระดับล่างสดุ ในระดับบนเช่น การที่กฎหมายให้อำนาจแก่นายกรัฐมนตรีสำหรับการบริหาร กิจการของรัฐบาลส่วนในระดับลา่ งก็เช่น การที่กฎหมายได้อำนาจแก่พลตำรวจดำเนินการ ปราบปรามจับกมุ ผู้กระทำผดิ กฎหมาย เปน็ ต้น จากอำนาจ 3 แหล่งข้างต้นสะท้อนให้เห็นถึงความแตกต่างกันตรงที่ว่าอำนาจที่ เกิดจากการอ้างตามเหตุผลหรืออำนาจหน้าที่ตามกฎหมายน้ัน ประชาชนหรือ ผู้ใต้บังคับบัญชาจะเชื่อฟังผู้บังคับบัญชาหรือบุคคลที่อยู่ในตำแหน่งหน้าที่ตามกฎหมาย กำหนดไว้อย่างเป็นทางการโดยไม่สนใจว่าบุคคลน้ันจะเป็นใครมีที่มาชาติตระกูลเป็น อย่างไร แต่หากบุคคลนั้นเข้ารับตำแหน่งอย่างถูกต้องตามกฎหมายย่อมมีสิทธิอำนาจใน การบงั คับบัญชาภายใต้ขอบเขตทีก่ ำหนดใหท้ ั้งสิน้ แ ต่ อ ำ น า จ ที่ ม า จ า ก จ า รี ต ป ร ะ เพ ณี น้ั น ก า ร เชื่ อ ฟั ง จ ะ อ ยู่ ที่ ตั ว บุ ค ค ล ซึ่ ง เป็ น ผปู้ กครอง/หวั หน้าและมีตำแหน่งทีไ่ ด้รับการสบื ทอดมาตามจารีตประเพณีที่สืบทอดกันมา ทำให้ความสัมพันธ์ระหว่างผู้ปกครองกับประชาชนขึ้นอยู่กับความจงรักภักดีที่ประชาชนมี ให้ต่อตัวผู้ปกครองเป็นสำคัญ และในส่วนของอำนาจที่เกิดจากบารมีน้ันมีความสัมพันธ์ ระหว่างตัวผู้ปกครองกับประชาชนขึ้นอยู่กับความเชื่อถือไว้วางใจรวมถึงความยอรับที่ ประชาชนมีต่อผู้ปกครองว่าผู้ปกครองเป็นวีรบุรุษเป็นผู้ที่มีคุณลักษณะพิเศษอยู่กับตัวเอง เท่านั้น อย่างไรก็ตามในทัศนะของแม็ก เวเบอร์ นั้นสะท้อนให้เห็นว่าอำนาจที่เกิดขึ้นจาก การอ้างตามเหตุผลหรืออำนาจหน้าที่ตามกฎหมายนั้นเป็นอำนาจที่มีความชอบธรรมมาก ที่สุดและเป็นกลไกสำคญั ในการจัดการองค์การด้วยระบบราชการ เน่ืองจากอำนาจหน้าที่

14 Public Administration Science in Buddhism 14 ตามกฎหมายสามารถบังคับเอาความมีเหตมุ ีผลออกมาจากตวั ข้าราชการได้ การที่การจัด องค์การด้วยระบบราชการการอยู่เหนือการจัดองค์การในรูปแบบอื่นๆก็ด้วยระบบนี้มี ความเที่ยงตรง ความม่นั คง ความเข้มงวดกวดขันในระเบียบวินัย และมีความน่าเชอ่ื ถือ ซึ่ง สิ่งเหล่านี้เม่ือประกอบกันขึ้นจะก่อให้เกิดผลลัพธ์เป็นการปฏิบัติงานที่มีประสิท ธิภาพสูง การจัดองคก์ ารด้วยระบบราชการมหี ลักการทีเ่ ปน็ ลักษณะสำคญั 6 ประการ คือ 1) Hierarchy : หลกั สายการบังคับบัญชา สายการบังคับบัญชา หมายถึง แผนผังความสัมพันธ์ในการปฏิบัติงานตามลำดับ ช้ันระหว่างผบู้ ังคับบัญชากับผู้ใต้บังคับบัญชาในองคก์ รสายการบังคับบัญชาเป็นเคร่ืองบ่ง บอกถึงอำนาจในการบังคับบัญชาจากเบื้องสูงลงไปสู่เบื้องล่างทีละลำดับช้ัน ท้ังน้ีในแต่ละ สายการบั งคับ บัญ ชาจะมี “ช่วงการบังคั บ บั ญ ชา” (Span of Control) ก ล่าวคื อ ผู้บังคับบัญชาคนหนึ่งมีขอบเขตความรับผิดชอบในการบังคับบัญชาใครบ้างหรือกล่าว แบบง่ายๆก็คือ หัวหน้าหนึ่งคนมีลูกน้องอยู่กี่คนนั้นเองสิ่งสำคัญประการหนึ่งในระบบสาย บังคับบัญชาที่ควรต้องจดจำเอาไว้คือ “ผู้บังคับบัญชาหนึ่งคนจะมีผู้ใต้บังคับบัญชากี่คนก็ ได้แต่ผู้ใต้บังคับบัญ ชาหนึ่งคนจะมีผู้ใต้บังคับบัญ ชาได้เพียงคนเดียว ”เน่ืองจาก ผใู้ ต้บังคบั บัญชาต้องมีเจ้านายทีเดียวหลายคน เมื่อปฏิบัติงานจริงกเ็ กิดความสบั สบเพราะ ถ้าเจ้านายคนที่1 บอกให้ไปทางซ้าย แต่เจ้านายคนที่ 2 บอกให้ไปทางขวา แล้ว ผใู้ ต้บงั คับบัญชาจะปฏิบตั ิตามคำสง่ั อย่างไร 2) Rules and Regulations : หลกั กฎ ระเบียบ ข้อบงั คบั หลักการข้อนี้ คือ อำนาจหน้าที่ต่างๆ ที่จะมอบให้บุคลากรให้องค์กร ข้อที่ต้อง ปฏิบัติ ข้อห้ามการปฏิบัติ ระบบการสั่งการ รวมถึงกระบวนการทำงานในองค์กร ต้องมี กำหนดไว้เป็นลากลักษณ์อักษรอย่างชัดเจน ทั้งนี้ก็เพื่อที่จะให้เกิดความแน่นอนในการ ปฏิบัติงาน ซึ่งจะทำให้การปฏิบัติงานทำได้รวดเร็วขึ้น ลดการสื่อสารในหน่วยงานที่ไม่ จำเป็น และสร้างกรอบปฏิบัติการที่เป็นแบบแผนเดียวกันท่ัวทั้งองคก์ รขึ้นมา ตัวอยา่ ง เช่น ในระบบราชการไทย ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยงานสารบรรณ พ.ศ.2526 ได้ กำหนดวิธีการปฏิบตั ิเกี่ยวกับ “หนงั สือภายใน” เอาไว้ในข้อ 12 ดังน้ี ข้อ 12 หนังสือภายใน คือ หนังสือติดต่อราชการที่เป็นแบบพิธีน้อยกว่าหนังสือ ภายนอกเป็นหนังสือติดต่อภายในกระทรวง ทบวง กรม หรือจังหวัดเดียวกันใช้กระดาษ บนั ทึกข้อความ และใหจ้ ดั ทำตามแบบที่ 2 ท้ายระเบียบโดยกรอกรายละเอียดดงั นี้

รฐั ประศาสนศาสตรต์ ามแนวพระพทุ ธศาสนา 15 15 12.1 สว่ นราชการ ให้ลงชื่อส่วนราชการเจา้ ของเร่ือง หรือหน่วยงานที่ออก หนังสือโดยมีรายละเอียดพอสมควร โดยปกติถ้าส่วนราชการที่ออกหนังสืออยู่ในระดับ กรมขึ้นไปให้ลงชื่อส่วนราชการเจ้าของเร่ืองทั้งระดับกรมและกอง ถ้าส่วนราชการที่ออก หนังสืออยู่ในระดับต่ำกว่ากรมลงมาให้ลงชื่อส่วนราชการเจ้าของเร่ืองเพียงระดับกองหรือ ส่วนราชการเจา้ ของเร่อื งพรอ้ มท้ังหมายเลขโทรศพั ท(์ ถ้ามี) 12.2 ที่ ให้ลงรหัสตัวพยัญชนะและเลขประจำของเจ้าของเร่ืองตามที่ กำหนดไว้ในภาคผนวก 1 ทับ เลขทะเบียน หนังสือส่งสำหรับหนังสือของคณะกรรมการ ให้ตัวกำหนดรหัสตัวพยัญชนะเพิม่ ขึน้ ได้ตามความจำเปน็ 12.3 วันที่ ให้ลงตัวเลขของวันที่ ชื่อเต็มของเดือนและตัวเลขของปี พุทธศักราชที่ออกหนังสอื 12.4 เร่ือง ให้ลงเร่ืองย่อที่เป็นใจความส้ันที่สุดของหนังสือฉบับน้ัน ใน กรณีที่เปน็ หนังสอื ต่อเนื่องโดยปกติให้ลงเรอ่ื งของหนงั สือฉบับเดิม 12.5 คำขึ้นต้น ให้ใช้คำขึ้นต้นตามฐานะของผู้รับหนังสือตามตารางการใช้ คำขึ้นต้นสรรพนาม และคำลงท้ายที่กำหนดไว้ในภาคผนวก 2 แล้วลงตำแหน่งของผู้ที่ หนังสือนนั้ มถี ึง หรอื ชือ่ บุคคลในกรณีที่มีตัวบุคคลไม่เกี่ยวกบั ตำแหนง่ หน้าที่ 12.6 ข้อความ ให้ลงสาระสำคัญของเร่ืองให้ชัดเจนและเข้าใจง่ายหากมี ความประสงค์หลายประการ ให้แยกเป็นข้อๆ กรณีที่มีการอ้างถึงหนังสือที่เคยมีติดต่อกัน หรอื มีสง่ิ ทีส่ ง่ มาด้วย ระบไุ ว้ในข้อน้ี 12.7 ลงชื่อและตำแหน่ง ให้ปฏิบัติตามข้อ 11.1o และข้อ 11.11 โดยอนุโลม ในกรณีที่กระทรวง ทบวง กรมหรือจังหวัดใด ประสงค์จะกำหนดแบบในการเขียน โดยเฉพาะเพื่อใช้ตามความเหมาะสมก็ให้ กระทำได้บุคลากร เจ้าหน้าที่ของหน่วยงาน ราชการเม่ือต้องปฏิบัติงานที่เกี่ยวกับ “หนังสือภายใน”แล้วก็ต้องดำเนินการตามระเบียบ สำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยงานสารบรรณแบบนี้เหมือนกันทั้งน้ัน นี่คือตัวอย่างของหลัก กฎ ระเบียบ และข้อบงั คับ 3) Division of Labor : หลักการแบ่งแยกแรงงาน หลักการแบ่งแยกแรงงานนี้นับเป็นหนึ่งในแนวคิดสำคัญเกี่ยวกับการปฏิบัติงาน เลยทีเดียวหลักการนี้คือการกำหนดว่างานแต่ละอย่างในองค์กรนั้นจะต้องมีผู้รับผิดชอบ ประจำเป็นตำแหน่งๆไป การแบ่งงานกันทำจะทำให้บุคลากรที่ต้องปฏิบัติงานนั้นๆ ซ้ำไป

16 Public Administration Science in Buddhism 16 ซ้ำมาเกิดความชำนาญงานเฉพาะอย่าง (specialization)การทำงานก็จะเกิดประสิทธิภาพ สงู ผลผลติ เพิม่ ขนึ้ ผลงานมคี วามถูกต้องแมน่ ยำสงู 4) Impersonality : หลักการแยกเรอ่ื งสว่ นตัวออกจากเร่อื งงาน การแยกเร่ืองส่วนตัวออก จากเร่ืองงานหรือก็ คือการที่บุคลากรต้องการ แยก ผลประโยชน์ส่วนตัวออกจากผลประโยชน์ขององค์การ สิ่งนี้เป็นแบบแผนที่องค์กรต้อง สร้างขึ้นมาเพื่อให้บุคลากรคำนึงถึงผลประโยชน์ส่วนรวมขององค์การ บุคลากรจะต้องไม่ นำเอาเร่ืองส่วนตัวเข้ามาปะปนกับเรื่องงานต้องไม่นำความรัก ชอบ โกรธ เกลียด ส่วนตัว มาทำให้งานที่รับผดิ ชอบเกิดความเสียหาย 5) Competence : หลักการยึดหลกั ความสามารถในการทำงาน หลักความสามารถเป็นส่วนหนึ่งของระบบคุณธรรม ที่ส่งเสริมคนให้มีความ เจริญก้าวหน้าได้ด้วยการเล่นพรรคพวก การเลือกที่รักมักที่ชัง ซึ่งเป็นวิธีการของระบบ อุปถัมภ์ เม่ือองค์กรส่งเสริมคนตามความสามารถ ก็ย่อมจะได้คนเก่งคนดีเข้ามาทำงาน ทั้งเป็นการสร้างขวัญและกำลังใจให้แก่บุคลากรผู้ปฏิบัติงานในด้านของการแสดงให้เห็น เส้นทางความก้าวหน้าในสายงานหรืออาชีพของเขา และเม่ือเป็นเช่นนี้ บุคลากรก็จะเริ่ม แขง่ ขันกนั ด้วยการสรา้ งผลงานมากกว่าการเลียแข้งเลียขาผบู้ ังคบั บัญชา 6) Formal written records : หลกั การปฏิบตั ิงานแบบลายลกั ษณ์อกั ษร สิ่งนี้ก็คือ บรรดาบันทึกข้อความ จดหมายรายงานต่างๆน่ันเอง วัตถุประสงค์ของ หลักการนี้ก็เพื่อให้การทำงานขององค์กรมีความต่อเน่ือง มีความแน่นอน มีหลักฐาน สามารถยืนยันได้ รวมท้ังเม่ือมีการเปลี่ยนแปลงตัวคนผู้ปฏิบัติงาน ผู้ที่เข้ามาแทนที่จะได้ สามารถศึกษาอ้างอิงรูปแบบ วิธีการปฏิบัติงานของคนกอ่ นหน้าได้ ทำให้การปฏิบัติงานไม่ ขึน้ อยู่กับตัวคน นอกจากนี้การปฏิบัติงานที่ดำเนินการให้เป็นลายลักษณ์อักษรนี้ยังคงเป็น หลักประกันสำหรับการติดต่อกันระหว่างองค์กรของเรากับองค์กรหรือหน่วยงานอื่นๆ ว่า มีการดำเนินการระหวา่ งกนั หรอื มีขอ้ ตกลงกันอย่างไรเป็นหลักฐานอ้างอิงได้

รัฐประศาสนศาสตร์ตามแนวพระพุทธศาสนา 17 17 2. วิทยาศาสตร์การจัดการของเฟรเดอริก เทย์ เลอร์ (Frederick Taylor) เฟรเดอริก เทย์เลอร์ ( Frederick Taylor) มีชีวิตอยู่ระหว่าง ค.ศ.1856-1951 คือผู้ ทีไ่ ด้รับการขนานนามว่าบิดาแห่งวิทยาศาสตร์การจดั การ เป็นวิศวกรชาวอเมริกัน ผลงาน ชนิ้ สำคญั ของเขาคือหนังสอื เรื่องหลักการและจัดการแบบวิทยาศาสตร์ ( The Principles of Scientific Management ) เขียนขึ้นในปี ค.ศ.1909 แต่ได่รับการตีพิมพ์ใน ค.ศ.1911 หลักการสำคญั ของวิทยาศาสตร์การจดั การตามแนวคิดของ เทย์เลอร์ คือการที่เขาเชือ่ ว่า การประกอบกิจกรรมทุกอย่างใดอย่างหนึ่งนั้นจะต้องมีทางที่สุด (One Best Way) ซึ่งการ ที่จะหาหนทางที่ดีที่สุดในการทำงานมาให้ได้น้ัน ต้องดำเนินกากรรมวิธีเรียกว่า การ วิเคราะห์งาน นั่นคือการแจกแจงแยกแยะงานแต่ละอย่างออกเป็นส่วนๆให้เล็กที่สุด จากน้ันกำหนดว่าอะไรเป็นผลที่เกิดขึ้นจากงานน้ันๆ มีงานส่วนไหนบ้างที่ไม่มีความจำเป็น การวิเคราะห์งานแบบนี้เทย์เลอร์เห็นว่าเป็นพื้นฐานของสิ่งที่เรียกว่า การออกแบบทาง วิทยาศาสตร์ ซึ่งก็หมายถึงการคำนาณเพื่อหาหนทางที่ดีที่สุดโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อ ยกเลิกการทำงานแบบเดิมๆ ตามความเคยชิน เทย์เลอร์ ได้นำเสนอหลักการสำหลับการ ปรับปรุงประสทิ ธิภาพในการทำงานให้ดีข้นึ ดงั ต่อไปนี้ 2.1 ผู้บริหารจะต้องมีความรบั ผิดชอบในเร่ืองของการวางแผนการทำงานควร จะต้องมีวิธีการทำงานอย่างไร งานที่ต้องดำเนินการจำเป็นต้องใช้เคร่ืองมืออะไรบ้าง เครือ่ งมือทีเ่ หมาะสมกับการทำงานเปน็ อย่างไร 2.2 ต้องใช้หลักเกณฑ์ในการแบ่งงานตามความถนัด (Specialization) ให้มาก ที่สุด ด้วยการจำกัดคนงานแต่ละคนได้ทำงานแต่เพียงส่วนน้อยของงานภายใต้การ วางแผนกำหนดวิธีการทำงาน เคร่ืองมือที่จะนำมาใช้ และคำแนะนำในการทำงานของ ผเู้ ช่ยี วชาญทีก่ ำหนดขึน้ มาอย่างชัดเจน 2.3 ไม่ควรจำกัดผลผลิตของคนงาน (ว่าเอาแต่มาตรฐานเท่าน้ัน) แต่ควร มุ่งเน้นไปที่ผลผลิตสูงสุด โดยต้องใช้การเสนอค่าจ้างแบบจูงใจ พร้อมท้ังมีการกำหด มาตรฐานของงาน การเลือกเครื่องมือที่ถูกต้องการฝึกอบรมหรือการสอนวิธีการทำงานที่ ถูกต้องให้แกค่ นงาน ทั้งนีเ้ พือ่ ยกระดบั มาตรฐานการทำงานของตนงานอันจะส่งผลให้พวก เขาได้รับค่าตอบแทนที่สูงขึ้นเนื่องจากการที่พวกเขาสามารถปฏิบัติงานได้สูงกว่า มาตรฐานที่กำหนดไว้เม่อื เปน็ เช่นน้คี นงานก็จะมีความพยายามเพิ่มประสิทธิภาพ

18 Public Administration Science in Buddhism 18 ในการทำงานของตนเองให้มากขึ้น ให้สูงกว่ามาตรฐานเพราะมีค่าจ้างงานที่สูงขึ้น เป็นแรงจูงใจทำให้ผู้บริหารสามารถเลือกจ้างแต่ละคนงานที่มีประสิทธิภาพได้เทย์เลอร์ เห็นว่าหากการดำเนินการตามแนวทางวิทยาศาสตร์การจัดการแล้วจะสามารถลดความ ขดั แย้งระหว่างนายจา้ งกับลูกจ้างได้ เน่ืองจากทุกฝ่ายต่างมีความเข้าใจในหลักเกณฑ์ของ ก า ร ท ำ ง า น เป็ น อ ย่ า ง ดี แ ล ะ ค น ง า น ก็ ส า ม า ร ถ ได้ รั บ ค่ า จ้ า ง แ ร ง ง า น ที่ สู ง ขึ้ น ห า ก เพิ่ ม ประสิทธิภาพในการทำงานของตนเองให้สูงกว่ามาตรฐานได้วิทยาศาสตร์ของเทย์เลอร์นี้ แม้ว่าจะดูเป็นสิง่ ที่มีความเป็นเหตุผลสูง แต่ก็ได้รบั การวิพากษ์วิจารณ์ รวมท้ังการต่อต้าน จากหลายฝา่ ย ดงั กรณีที่จะยกมาตอ่ ไปนี้ การถูกปฏิเสธจากสหภาพการค้า แนวทางการบริหารของเทย์เลอรถ์ ูกปฏิเสธจาก สหภาพการค้าของสหรัฐอเมริกา ซึ่งถือว่าวิทยาศาสตร์การจัดการเป็นวิธีใหม่ในการใช่ ประโยชน์ของชนชั้นแรงงานมากขึน้ แตม่ ติหนึ่งของสหภาพแรงงานอเมริกัน (The American Federation of Labour) ยังเรียกมันว่าแผนที่โหดร้าย ในการลดความเป็นมนุษย์ให้เป็นแค่ เครื่องจักรคนงานถูกบอกใหท้ ำตัวเหมอื นเครือ่ งจักร ความขุ่นเคืองใจจากผู้บริหาร วิธีการของเทย์เลอร์ไม่เพียงแต่ทำให้หัวหน้ากลุ่ม เท่าน้ันที่มีความขุ่นเคือง แต่ยังสร้างความขุ่นเคืองให้กับผู้บริหารระดับสูงด้วย ผู้ที่ได้ ตำแหน่งการบริหารที่สูงขึ้นโดยมีระดับสูงและได้รับการฝึกอบรมกลัวว่าจะถูกเทย์เลอร์ กล่าวหาว่ามีคณุ สมบัติที่ไม่เหมาะสมในการบริหารเป็นที่นา่ สังเกตวา่ เทยเ์ ลอร์ถกู บังคับให้ ออกจากตำแหน่งแรกของเขาที่ The Midvale Steel Works เพราะการขัดแย้งกับผู้จัดการ บริษทั กระทง่ั ในที่สดุ เมือ่ 1 พฤษภาคม ค.ศ.1901 บริษทั ก็ใหเ้ ขาออก การสอบสวนวิธีการของเทย์เลอร์โดยคณะกรรมการคองเกรส ในปี ค.ศ.1912 คณะกรรมการพิเศษของสภาผู้แทนราษฎรของสหรัฐอเมริกาได้เข้าแทรกแทรงสหภาพ การค้า โดยการสืบสวนระบบของเทย์เลอร์ ผลที่ตามมาในค.ศ.1915 คือ พวกเขาได้ออก กฎหมายห้ามการใช้นาฬิกาจับเวลาหรือการจ่ายโบนัสในกรมสรรพาวุธของกองทัพ กฎหมายดังกล่าวมีผลบังคับใช้จนถึงช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2 ในปัจจุบันนี้แนวทางวิธีการ แ บ บ วิ ท ย า ศ า ส ต ร์ ก า ร จั ด ก า ร ข อ ง เท ย์ เล อ ร์ ยั ง เ ป็ น สิ่ ง ที่ ได้ รั บ ก า ร น ำ ม า ใ ช้ อ ยู่ เส ม อ โดยเฉพาะในโรงงานต่างๆ ซึ่งแม้ว่าหนทางที่ดีที่สุดในการทำงานจะเป็นยอดปรารถนาใน การบริหารงาน แต่จุดอ่อนที่สุดของวิทยาศาสตร์การจัดการก็คือการที่หลักการนี้มองคน

รฐั ประศาสนศาสตร์ตามแนวพระพทุ ธศาสนา 19 19 เป็นเพียงเคร่ืองจักรเท่าน้ันทำให้คนสูญเสียความรู้สึกการเป็นมนุษย์สู ญเสียคุณค่าของ ตวั เองไปทีน่ ่จี ะได้ยกกรณีโรงงานฟอกช์คอนน์มาเป็นตวั อยา่ ง ฟอกช์คอนน์ เทคโนโลยี กรุ๊ป (Foxconn Technology Group) ซึ่งมีบริษัทแม่คือ หง ไห่ พรี ซีซัน อินดัสทรี แห่งไต้หวัน (Hon Hai Precision Industry Co) เป็นบริษัทสินค้าตาม สญั ญารายใหญ่ที่สุดในโลก ผลิตชิ้นส่วนคอมพิวเตอร์และป็นผู้ประกอบการผลิตภัณฑ์กับ บริษัทแอปเปิ้ลลูกค้ารายใหญ่ของฟอกช์คอนน์ล้วนเป็นบริษัทข้ามชาติอาทิ Dell Nokia Hewlett Packard Sony IBM Lenovoฟอกช์คอนน์ มีโรงงานหลายแห่งในมณฑลต่างๆ ของ แผ่นดินใหญ่ มีคนงานโรงงานฟอกช์คอนน์ไท่หยวน มีคนงาน 79,000 คน เป็นหนึ่งใน โรงงานผลิตiPhone 5 กลุ่มการติดตามการกดขี่แรงงาน SACOM ที่มีฐานในฮ่องกงทำการ สำรวจโดยสัมภาษณ์คนงานของฟอกช์คอนนก์ ลุม่ หนึ่งในโรงงานภาคใต้และตะวนั ออกของ จนี และได้เผยแพรร่ ายการเมอ่ื วนั ที่ 3 พ.ค. 2554 ระบวุ า่ เง่อื นไขการทำงานที่เลวร้ายมาก โดยที่คนงานฟอกช์คอนน์ต้องทำงานล่วงเวลา 80–100 ชั่วโมงต่อเดือน นอกเหนือไปจากเวลาที่ต้องทำงานปกติเดือนละ 174 ชั่งโมง ซึ่งสูงกว่าที่กฎหมายจีน กำหนดไว้ถึง 3 เท่า ท้ังนี้แรงงานส่วนมากต้องทำงานล่วงเวลาให้มากที่สุดเพราะว่า เงินเดือนปกติพอประทังชีวิต เงินเดือนของฟอกช์คอนน์อยู่ที่ 200 เหรียญหรือประมาณ 6000 บาท นอกจากนี้โฆษก Geoffrey Crothallของ China Labour Bulletin ซึ่งมีฐานใน ฮ่องกงระบุฟอกช์คอนน์เลี่ยงสื่อในด้านการจัดการแบบเผด็จการและใช้วินัยเหล็กชนิด สุดโต่ง การทำงานในสภาพแวดล้อมแบบนี้คนงานไม่ผิดอะไรกับหน่วยหนึ่งของการผลิตห มอื นห่นุ ยนต์ ไม่ใชม่ นุษย์ กรณีฟอกช์คอนน์นี้เป็นเพียงตัวอย่างหนึ่งในตัวอย่างจำนวนมากมายมหาศาลที่ เกิดขึ้นจากการใช้วิทยาศาสตร์การจัดการ การจะแก้ปัญหาเช่นนี้ควรจะอยู่ที่การหาจุด สมดุลระหว่างวิทยาศาสตร์กับความเป็นมนุษย์ให้เจอเพื่อที่คนงานในระบบเช่นนี้จะได้ ไม่ เป็นเพียงเคร่ืองจักรกลที่มีลมหายใจ แต่วิธีการที่ว่านี้ก็ดูจะเป็นเร่ืองที่ทำได้ยากแสน ภายใต้แนวคิดแบบกำไรสงู สุด

20 Public Administration Science in Buddhism 20 3. หลักการบริหารของ เฮนรี่ ฟาโยล์ ( Henri Fayol) เฮนรี ฟาโยล์ เป็นชาวฝร่ังเศส มีชีวิตอยู่ระหว่าง ค.ศ.1841-1925 เขามีอาชีพเป็น วิศวกรเหมืองแร่และของบริษัทเหมืองแร่ การที่เขาได้รับการขนานนามว่าเป็นผู้บุกเบิก ทฤษฎีหลกั การบริหาร ฟาโยลม์ ีทัศคติตอ่ การบริหารว่าเป็นกิจกรรมของทุกๆ คน คนไม่ว่า จะเป็นในบ้านในธุรกิจเอกชนหรือภาครัฐบาล เขาเน้นย้ำว่าไม่มีทฤษฎีทางการบริหาร ทฤษฎีหนึ่งสำหรับเร่ืองราวของรัฐและเม่ือการผู้ที่สนับสนุนให้มีการฝึกอบรมทางการ บริหารสำหรับบุคลากรทุกๆ ระดับ เพราะเขาไม่เชื่อว่าการบริหารจะสามารถพัฒนาได้ จากการเรียนรู้ด้วยตัวเองเพียงลำพังฟาโยล์ให้ความสำคัญกับการบริหารมากจนถึงเสนอ ว่าการเรียนการสอนด้านการบริหารน้ันควรจะมีตั้งแต่ในโรงเรียนประถมเลยทีเดียวและ เพื่อทำให้บริหารดำเนินไปอย่างถูกต้องเหมาะสมการบริหารทุกอย่าง จึงควรที่จะใช้ หลักการเดียวกัน ฟาโยล์ ให้ความสำคัญกับการดำเนินงานขององค์กรแบบบนสู่ล่าง (Top-Down ) เขาได้ใช้เวลายาวนานในการพัฒนาทฤษฎีในการบริหารและในที่สุดเขาก็ได้ ข้อกำหนดหลักการบริหาร 14 ข้อ โดยเขามองว่าหลักการนี้มีความยืดหยุ่นเพียงพอที่จะ ปรับใช้ได้กบั การดำเนินการทุกๆองค์กรมดี งั ต่อไปนี้ 3.1 การแบ่งงานกันทำ ( Division of work ) หลักการทำงานของฟาโยล์ก็เป็นเช่นเดียวกับการแบ่งแยกโรงงานของแมกช์ เวเบอร์ น่ันคือการแบ่งแยกหน้าที่ในการทำงานตามแนวราบกล่าวคือบุคลากรแต่ละคน ต้องมีความถนัดหรือมีความชำนาญเฉพาะอย่าง ซึ่งจะก่อให้เกิดความชำนาญงานอย่าง เฉพาะ (specialization) ขึ้น ฝ่ายธุรกิจ ฝ่ายผลิต ฝ่ายบุคคล ฝ่ายการเงิน และฝ่ายขนส่ง เป็นต้น ซึ่งความความชำนาญเฉพาะอย่างผลทำให้การทำงานดำเนินไปอย่างมี ประสิทธิภาพด้วยดี 3.2 อำนาจหนา้ ทแ่ี ละความรบั ผัดชอบ(Authority And Responsibility ) อำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบนั้นเป็นของที่ต้องอยู่คู่และมีความสัมพันธ์ กันอยา่ งใกล้ชิดเพราะอำนาจหน้าที่คือ สิทธิที่จะต้องออกคำส่ังและปฏิบัติการเพื่อได้มาซึ่ง การยอมรับในสังคมนั้น แต่เม่ือบุคลากรใดมีอำนาจหน้าที่สูงขึ้นแล้วบุคลากรนั้น จำเป็นต้องมีความรับผิดชอบสูงขึ้นตามไปด้วยทั้งนี้ คนทั่วไปจะต้องการรับแต่ชอบไม่ ต้องการรับผิด ดังน้ันองค์กรจึงต้องมีมาตรการพิเศษต่างๆ ขึ้นเพื่อจูงใจบุคลากรยอมรับ ความรบั ผดิ ชอบในขณะที่มอี ำนาจหน้าที

รัฐประศาสนศาสตร์ตามแนวพระพุทธศาสนา 21 21 3.3 วินัย (Discipline) องค์กรที่ประสบความสำเร็จน้ันมักเป็นองค์กรที่มีบุคลากรที่เป็นผู้มีวินัย ปฏิบัติขอ้ บังคบั ที่องค์กรกำหนดไว้เรื่องน้ีเปน็ สิ่งที่ต้องได้รับความร่วมมอื จากบุคลากรทุกๆ คนการสร้างวินัยให้เกิดขึ้นในตัวบุคลากรขององค์กรเป็นหน้าที่สำคัญ ของผู้นำ องค์ กร ดังนั้นจึงต้องมีการกำหนดบทลงโทษให้ชัดเจนและยุติธรรมบังคับใช้โดยท่ัวไปเพื่อส่งเสริม ให้บคุ ลากรมรี ะเบียบวินัยอย่างเคร่งครดั 3.4 เอกภาพในการบงั คบั บญั ชา (Unity of command) หลักการของเร่ืองนี้คือ การที่เจ้านายคนหนึ่งจะมีลูกน้องกี่คนก็ได้แต่ข้อ สำคัญคือลูกน้องคนหน่งึ จะต้องมีเจา้ นายได้เพียงคนเดียว เม่ือเป็นดงั นีแ้ ล้วเอกภาพในการ บังคับบัญชาจึงจะเกิดขึ้นได้ เนื่องจากลูกน้องที่ต้องรับคำสั่งจากเจ้านายพร้อมกันถึงสอง คนคงจะสามารถอยู่รอดได้ยาก 3.5 เอกภาพในการอำนวยการ (Unity of direction) เอกภพในการอำนวยการคือการที่องค์กรหนึ่งๆควรมีเป้าหมายหลักอยู่เพียง เป้าหมายเดียวและกิจกรรมหรือการดำเนินงานขององคาพยพทุกส่วนขององค์กรจะต้อง ดำเนินไปเพื่อให้องค์กรสมารถก้าวไปถึงเม่ือผู้บังคับบัญชาในทุกระดับเข้าใจเป้าหมาย ถกู ต้องตรงกันอย่างชัดแจนแล้ว การส่งั การก็จะเป็นไปในทิศทางเดียวกันด้วย 3.6 การคำนึงถึงผลประโยชน์ส่วนรวมมากกว่าผลประโยชน์ส่วนตัว (Subordination of individual interest to the general interest) การปล่อยให้ผลประโยชน์ส่วนตัวของบุคลากรคนใดคนหนึ่งหรือกลุ่มใดกลุ่ม หน่ึงมาอย่เู หนือผลประโยชน์ขององคก์ รแล้ว ก็ไม่ตา่ งอะไรกับการจา้ งโจรมาเปน็ เจ้าหน้าที่ รักษาความปลอดภัยน่ันเอง ท้ังนี้ หลักการ นี้ยังรวมไปถึงเร่ืองของการนำเอาอารมณ์ สว่ นตวั มาปะปนกับกบั ทำงานอีกด้วย 3.7 การให้ผลประโยชน์ตอบแทน (Remuneration) การจ่ายค่าตอบแทนแก่บุคลากรควรเป็นไปตามความยุติธรรมในการให้ผล ประโยชน์ตอบแทนแก่บุคลากรจะต้องคำนึงถึงปัจจัยหลากหลายประการในการพิจารณา เช่น ค่าครองชีพ คุณสมบัติของบุคลากร ภาระหน้าที่ของตำแหน่ง สภาพผลประกอบการ ขององค์กร

22 Public Administration Science in Buddhism 22 3.8 การรวมอำนาจ (Centralization) การรวมอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลางน้ันเป็นเร่ืองธรรมชาติขององค์ขนาดใหญ่ ท่ัวไป แม้ว่าจะได้มีการแบ่งอำนาจออกไปให้ผบู้ ังคับบัญชาชั้นต่างๆ ก็ตาม แต่ที่สุดอำนาจ การตัดสินครั้งสุดท้ายก็ยังคงเป็นของผู้บังคับบัญชาขั้นสูงสุดอยู่ดี ทั้งนี้การที่องค์กรใดจะ แบ่งอำนาจหรอื กระจายอำนาจไปแต่ระดบั ชั้นแค่ไหนอย่างไรก็ขึ้นอยูก่ ับสภาพหรอื องค์กร น้ันๆ เป็นสำคญั 3.9 สายการบงั คบั บัญชา (Scalar chain) สายการบงั คับบัญชานี้ฟาโยล์แสดงให้เห็นวา่ ผู้บงั คบั บัญชาในแต่ละดบั ช้ันลว้ น เป็นส่วนหนึ่งของอำนาจหน้าที่ซึ่งต่อเนื่องกันเป็นห่วงโซ่ ดังน้ัน การติดต่อสื่อสารกัน ระหว่างของบุคลากรที่อยู่ต่างแผนกกัน ในองค์กรเป็นทางการจึงต้องดำเนินการไป ตามลำดบั ชั้นของการบังคับบัญชาหรอื สายการบังคับบัญชา แต่วิธีการเช่นที่ว่านี้ก็มีความ เปน็ ไปได้ทีจ่ ะก่อใหเ้ กิดความวุ่นวายเกินความจำเปน็ ขนึ้ มา 3.10 การจดั ระเบียบ (Order) การจัดระเบียนทั้งส่วนของเคร่ืองมือเคร่ืองใช้ อุปกรณ์การทำงาน วัตถุดิบใน การผลิต รวมไปถึง บุคลากร เม่ือดำเนินการแล้วก็จะช่วยให้เกิดความสะดวกและมี ประสิทธิภาพ ในการทำงาน ในส่วนของสิ่งของ อุปกรณ์ การจัดระเบียบควรอยู่ใต้ หลักการที่ว่า หยิบก็ง่าย หายก็รู้ ดูก็งามตา ส่วนการจัดระเบียบของบุคลากรควรอยู่ ภายใต้หลักการใช้คนให้ถกู งาน เพราะบคุ ลากรแตล่ ะคนควรอยู่ในตำแหน่งไหนทีเ่ หมาะสม กับคุณสมบัติและความสามารถ 3.11 ความเสมอภาค (Equity) สำหรับเรื่องของความเสมอภาค (Equity) น้ันบุคลากรทุกคนในองค์กรควรจะ ได้รับการปฏิบัติอย่างเสมอภาคหรือเท่าเทียมกันเข้าทำนองฝนตกท่ัวฟ้าเท่าที่จะสามารถ เป็นไปได้หรืออาจกล่าวอีกอย่างหนึ่งได้ว่าปฏิบัติต่อบุคลากรในกรณีเดียวกันควรต้อง เปน็ ไปแนวทางเดียวกันไมป่ ฏิบตั ิอย่างสองมาตรฐาน 3.12 ความมั่นคงในหนา้ ท่กี ารงาน (Stability of tenure of personnel) ความมั่นคงในหน้าที่การงานของบุคลากรถือเป็นขวัญใจกำลังใจประการ สำคัญของบุคลากรที่มีหลักประกันว่าบุคลากรจะไม่ถูกไล่ออกจากงานโดยไม่มีเหตุผล หรอื ไมม่ ีความผดิ ตามกฎระเบียบข้อบงั คบั ที่องค์กรได้กำหนดไว้จงึ เป็นเร่อื งสำคัญ

รัฐประศาสนศาสตรต์ ามแนวพระพทุ ธศาสนา 23 23 3.13 ความคิดริเริ่ม (Initiative) ความคิดริเริ่มถือเป็นอาวุธสำคัญประการหนึง่ ในการสร้างความเข้มแข็งให้แก่ องค์กร ดังน้ันผู้บริหารที่ดีจึงต้องส่งเสริมบุคลากรให้มีความคิดริเริ่มสร้างสรรค์ในการ ปฏิบัติงาน ท้ังนี้ปัจจัยสำคัญประการหนึ่งคือผู้บริหารหรือผู้บังคับบัญชาจะต้องเปิดใจ กว้างลดทิฐิมานะของตนเองเพือ่ รบั ฟงั ความคดิ ใหมข่ องผใู้ ต้บังคับบญั ชา 3.14 ความสามัคคี (Esprit de corps of union is strength) ความสามัคคีของบุคลากรในองค์กร จะทำให้ความสามารถขององค์กร เพิ่มพูนขึ้น ฟาโยล์ เห็นว่าการแบ่งแยกกำลังของศัตรูให้อ่อนแอลงเป็นการกระทำที่ชาญ ฉลาด ดังน้ัน ผู้บริหารจึงมีหน้าที่ในการในการส่งเสริมความสัมพันธ์อนั ดีระหว่างบุคลากร ในองค์การหลักการบริหารของเฮนรี ฟาโยล์ มีเนื้อหาที่ครอบคลุมการปฏิบัติงานเกี่ยวกับ องค์กรอย่างกว้างขวางแต่ก็ให้ความสำคัญเกี่ยวกับเร่ืองประสิทธิภาพในการทำงาน การ ตอบสนองต่อความรู้สึกของบุคลากร และการบริหารงานที่เหมาะสมกับสภาพแวดล้อม ภายในองค์กร อย่างไรก็ดี คุณูปการสำคัญที่เฮนรี ฟาโยล์ ได้มอบให้แก่การศึกษาศาสตร์ การบริหารกค็ ือ ความพยายามในการวางหลกั การทางการบริหารที่เป็นสากลขนึ้ มา 4. หลักการ POSDCRB ของ กูลิคและอูร์วิก ( Luther H. Gulick and LyndallUrwick) ภายหลังจากที่เฮนรี ฟาโยล์ ได้วางหลักการบริหาร 14 ข้อเอาไว้แนวคิดเกี่ยวกับ หลักการบริหาร ก็ได้รบั ความสนใจศึกษาและพฒั นาตอ่ มาอาจกล่าวได้วา่ แนวคิดหลกั การ บริหารได้รับการพัฒนามาถึงจุดที่เฟื่องฟูที่สุดในค.ศ.1937เม่ือลูเธอร์ เอช กูลิค และ แลนดอลล์ อูร์วิค (Luther H. Gulick and LyndallUrwick) ได้ร่วมกันเป็นบรรณาธิการ หนังสือชื่อ“เอกสารว่าด้วยศาสตร์การบริหาร”(Papers on the Science of Administration) เอกสารชิ้นนี้ได้รวบรวมแนวคิดของนักคิดที่เช่ือในแนวคิดที่เช่ือในแนวทางหลักการบริหาร เอาไว้กูลิค เป็นชาวอเมริกันแต่เขาเกิดที่เมืองโอซาก้า ประเทศญี่ปุ่น ใน ค.ศ.1982 จบ การศึกษาปริญญาเอก มหาวิทยาลัยโคลัมเบีย ส่วนอูร์วิค เป็นชาวอังกฤษ เกิดที่เมือง Worchectershire ประเทศอังกฤษเม่ือ ค.ศ.1891 จบสาขาวิชาประวัติศาสตร์จาก มหาวิทยาลัยอ๊อกซ์ฟอร์ด ทั้งสองเคยดำรงตำแหน่งต่างๆมากมายเขาได้สรุปหลักการ สำคัญที่ผู้บริหารจะต้องปฏิบัติเพื่อดำเนินภารกิจขององค์กรเป็นหลักการบริหารท้ังสิ้น 7

24 Public Administration Science in Buddhism 24 ประการ ด้วยกัน และเป็นที่รู้จักกันอย่างกว้างขวางในนามของ “POSDCRB” มี รายละเอียดดังต่อไปนี้ 4.1 Planning การวางแผน Planning คือ การกำหนดเป้าหมาย หรือวัตถุประสงค์ขององค์กรว่าจะ ดำเนินการไปได้อย่างไร และวิธีการปฏิบัติที่จะทำให้บรรลุเป้าหมายนั้นต้องดำเนินการ อยา่ งไรบ้าง 4.2. Organizing การจัดองคก์ าร Organizing คือ การจัดองค์การ เป็นการจัดต้ังโครงสร้างอำนาจอย่างเป็น ทางการภายในองค์กร เพื่อให้ปฏิบัติงานและการประสานงานต่างๆ ระหว่างภายใน หน่วยงานองค์กรสามารถดำเนินไปได้อย่างเปน็ ระบบทีม่ รี ะเบียบ 4.3 Staffing การบรหิ ารงานบุคคล Staffing คือ การบริหารงานบุคคล เป็นการดำเนินการเกี่ยวกับการสรรหา บรรจุ พัฒนารักษาบุคลากรองค์กร รวมไปถึงการสร้างบรรยากาศที่ดีต่อการทำงานให้ เกิดข้ึนภายในองคก์ ารดว้ ย 4.4 Directing การอำนวยการ Directing การอำนวยการ คือ การตัดสินใจดำเนินการเร่ืองต่างๆ และแปลง การตดั สินใจน้ันออกมาเป็นคำส่ังการและคำแนะนำให้แก่บคุ ลากรในองค์กร นอกจากนีย้ ัง รวมไปถึงการสรา้ งภาวะผู้นำของผบู้ ริหารหรอื ผบู้ ังคับบัญชาอีกด้วย 4.5 Coordinating การประสานงาน Coordinating การประสานงาน คือ การเชื่อมโยงการทำงานของหน่วยงาน ต่างภายในองคก์ รเข้าด้วยกัน เพือ่ ให้เกิดการทำงานที่มีความสอดคล้อง สัมพันธแ์ ละไปใน ทิศทางเดียวกันกบั เป้าหมายขององคก์ ร 4.6 Reporting การรายงาน Reporting คือ การรายงาน เป็นการแจ้งข้อมูล รายละเอียด ความเคลือ่ นไหว ขององคก์ รให้บังคับบญั ชาหรอื บคุ ลากรทีม่ หี นา้ ที่เกีย่ วกบั ข้องได้รบั ทราบ

รฐั ประศาสนศาสตร์ตามแนวพระพุทธศาสนา 25 25 4.7 Budgeting การงบประมาณ Budgeting คือ การงบประมาณ เป็นการวางแผนรายรับ-รายจ่าย รวมท้ัง การจัดทำบัญชีขององค์กรหลักการ POSDCRB นี้ถือได้ว่าเป็นหลักการพื้นฐานทางการ บริหารองค์กรโดยทั่วไปใช้ในการดำเนินงานขององค์กรจนกระทั่งถึงปัจจุบัน และถึงแม้ว่า จะมีการปรับปรงุ เพิ่มเติมในประเด็นอื่นเพิ่มขึ้นมาบ้าง แต่ก็ถือวา่ เป็นหัวข้อย่อยที่แยกจาก แนวทางหลักทั้ง 7 ประการ แนวคิดนี้จึงเป็นแนวคิดที่ทรงอิทธิพลอย่างยิ่งในการ บริหารงาน 5. แนวทางมนษุ ยส์ มั พนั ธ์ของ เอลตัน มาโย (Elton Mayo) สำหรับเอลตัน มาโย ได้ชื่อว่าเป็นผู้ที่จุดกระแสการศึกษาการบริหารงานตาม แนวทางมนุษย์สัมพันธ์ขึ้นมาในโลก เขามีชีวิตอยู่ระหว่าง ค.ศ.1880-1949 เกิดที่ประเทศ ออสเตรเลีย สำเร็จการศึกษา วิชาแพทย์ จิตวิทยาและปรัชญา จากมหาวิทยาลัยเอดิน เบิร์ก ประเทศสก๊อตแลนด์ ค.ศ.1922 เขาได้ไปอยู่ที่สหรัฐอเมริกาเพื่อเข้าทำงานที่ มหาวิทยาลัยเพนซิวาเนีย ต่อมาเขาได้เข้ารับตำแหน่งที่มหาวิทยาลัยฮาณ์วาร์ดนี้เองที่ทำ ให้เขาได้ทำการศึกษาได้อย่างแท้จริงเกี่ยวกับมนุษย์สัมพันธ์ ผลงานที่สร้างชื่อเสียงให้แก่ เขามากที่สุดและมีอิทธิพลต่อการศึกษาการบริหารในแนวทางมนุษย์สัมพันธ์ที่สุดก็คือ “การวิจัยที่โรงงานฮอวท์ อรน์ ” (Hawthorne Studies) โครงงานวิจัยชิ้นนี้เกิดขึ้นเนื่องจากบริษัท Western Electric Company ซึ่งเป็นบริษัท ผลผลิตอุปกรณ์ ไฟฟูาต้องการทราบว่าจะมีวิธีการอย่างไรที่จะทำหน้าที่พนั กงานอย่างมี ประสิทธิภาพจึงขอความช่วยเหลือจากสภาวิจัยแห่งสหรัฐอเมริกาและมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด ให้มาดำเนินการเป็นอาจารย์ผู้ช่วย ได้แก่ เอฤ เจ. โรธริสเบอร์เกอร์ และวิลเลี่ยม เจ. ดิกสัน ขึ้นมาทำการวิจัย โดยไปทำการศึกษาทดลองที่โรงงานฮอว์ทอร์น อันเป็นโรงงานของบริษัท Western Electric Company ตั้งอยู่ ณ เมืองชิคาโก การวิจัยคร้ังนี้ดำเนินการด้วยระยะเวลาอัน ยาวนานเริ่มตั้งแต่ ค.ศ. 1924 ไปจนถึงประมาณ ค.ศ. 1932 การวิจัยครั้งนี้ เอลตัน มาโย แบ่งกลุ่มทดลองออกเป็น 2 กลุ่ม โดยกลุ่มแรกเป็น การทดลองในห้องทดสอบการกระกอบกล่องสับไฟ และกลุ่มที่สองเปน็ การทดลองในห้อง สังเกตการณต์ ิดตงั้ สายโทรศัพท์ในธนาคาร

26 Public Administration Science in Buddhism 26 6. ทฤษฎี X และทฤษฎี Y ของ ดักกลาส แมกเกรเกอร์ (Douglas McGregor) ดักกลาส แมกเกรเกอร์ เกิดใน ค.ศ. 1960 ที่มลรัฐมิซิแกน สหรัฐอเมริกา เขาจบ การศึกษาด้านจิตวิทยาการทดลองจากมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด เขาได้เป็นอาจารย์สอนที่ มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด ก่อนที่จะย้ายไปยังสถาบันเทคโนโลยีแมสซาชูแซท (MIT) ละทำ หน้าที่สอนด้านจิตวิทยา ซึ่งที่นี่เองที่เขาได้เบนเข็มตัวเองสู่การเป็นนักจิตวิทยาสังคม แมก เกรเกอร์ ได้สรุปว่าแนวทางที่ผู้บริหารจะดำเนินการเพื่อสร้างแรงจูงใจในการทำงานให้แก่ บุคลากรจะเป็นอย่างไรน้ัน ก็ขึ้นอยู่กับเจตคติที่ผู้บริหารมีต่อบุคลากรนั่นเองทั้งนี้เขาได้ แบ่งประเภทของเจตคติออกเป็น 2 ประเภทใหญ่ คือ ประเภท X และประเภท Y ซึ่งเจตคติ ดังกลา่ วจะดังกลา่ วจะกลา่ วจะทำให้ผู้บริหารมองวา่ บุคลากรท้ัง 2 พวกนี้มลี กั ษณะนิสยั ที แตกต่างกัน ดังน้ัน การดำเนินการกับบุคลากรแต่ละละพวกจึงต้องใช้วิธีการที่แตกต่างกัน ตามไปด้วยจึงเกิดประสิทธิภาพดี ทฤษฏี X เป็นมุมมองต่อบุคลากรในด้านลบโดยเห็นว่า บุคลากรโดยเฉลี่ยน้ันเป็นพวกขี้เกียจ ไร้ความรับผิดชอบ ไม่น่าไว้ใจ เชื่อถืออะไรไม่ได้ เฉื่อย ชา และไมค่ ่อยใหค้ วามรว่ มมือกบั องคก์ ร แตก่ ต็ ้องความมั่นคงในอาชีพการงาน เม่ือเป็นเช่นนี้ผู้บริหารจึงต้องเน้นการบริหารงานไปที่การออกคำส่ังหรือการส่ัง การบุคลากร ให้ปฏิบัติงานต่างๆ พร้อมทั้งระบุวิธีการข้ันตอนที่ค่อนข้างชัดเจนและ กำหนดให้มีการตรวจสอบควบคุม ติดตามผลการปฏิบัติงานอยา่ งสมำ่ เสมอ ใชก้ ารลงโทษ และการให้รางวัลตอบแทน นอกจากนี้ยังอาจมอบหมายอำนาจหน้าที่เล็กๆ น้อยๆ ให้แก่ บุคลากรสำหรับปฏิบัติภารกิจอย่างใดอย่างหนึ่ง เพื่อให้เกิดความยืดหยุ่นในการทำงาน บ้าง อย่างไรก็ตามแมคเกรเกอร์เห็นว่า แม้พฤติกรรมของผู้บริหารตามทฤษฏี X จะ สามารถใช้ได้ผลดีภายใต้สถานการณ์บางประการ แต่ตราบเท่าที่ผู้บริหารยังมีเจตคติต่อ บุคลากรตามแบบทฤษฏี X ก็ยากจะประสบความสำเร็จในการพัฒนาศักยภาพของ บุคลากร เนื่องจากการบริหารตามทฤษฏี X น้ัน เน้นไปที่การควบคุมและส่ังการมองคน เสมือนเคร่ืองจักรทฤษฏี Y เป็นมุมมองต่อบุคลากรในด้านบวกโดยเฉลี่ยน้ันเป็นพวกที่มี ความกระตือรือร้น ชอบทำงาน สามารถทำงานได้ตามเป้าหมายไว้วางใจได้ มีความคิด สร้างสรรค์ ฉลาดและรับผิดชอบ และเม่ือได้รับแรงจูงใจที่เหมาะสมก็จะทำงานให้กับ องคก์ รได้อย่างเต็มที่

รฐั ประศาสนศาสตร์ตามแนวพระพทุ ธศาสนา 27 27 7. ทฤษฎี Z ของ วลิ เลี่ยม จี. โออุชิ (William G. Ouchi) ทฤษฎี Z นี้บางคร้ังเรียกว่าทฤษฎีของโออุชิ (Ouchi s Theory) คิดค้นโดยวิลเลียม จี. โออุชิ นักวิชาการอเมริกันเชื้อสายญี่ปุ่น เขาเกิดเม่ือ ค.ศ.1943 เป็นศาสตราจารย์ใน มหาวิทยาลัยแห่งแคลิฟอร์เนีย วิทยาเขต ลอสแองเจลลิส (UCLA University of California at Los Angeles) สืบเนื่องจากความสำเร็จในการบริหารงานของญี่ปุ่นในช่วงหลัง สงครามโลกครั้งที่ 2 ทำให้ญี่ปุ่นมีความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจสูงขึ้นมาก สิ่งนี้ทำให้ นักวิชาการจำนวนมากหันมาสนใจศึกษาการบริหารงานแบบญี่ปุ่น โออุชิ ก็เช่นกัน เขาได้ ทำการศึกษามากขึ้นไปอีกโดยศึกษาเปรียบเทียบรูปแบบการทำงานของสหรฐั อเมริกาและ ญี่ปุ่น ซึ่งพบว่า มีความแตกต่าง จากนั้นจึงได้คิดแนวทางผสมผสานระหว่างการ บริหารงานแบบสหรัฐอเมริกาและแบบญี่ปุ่นขึ้น เรียกว่าทฤษฏี Z ท้ังนี้ เขาได้เรียก สไตล์ การทำงานแบบอเมริกันว่า Type A สไตล์การทำงานแบบญี่ปุ่นว่า Type J ตาราง เปรียบเทียบลักษณะเด่นของการบริหารงานแบบอเมริกัน และแบบญี่ปุ่นลกั ษณะ อเมรกิ ัน ญี่ปุ่นลักษณะ อเมริกัน ญี่ปุ่น การจ้างงานเน้นการจ้างงานระยะส้ันเน้นการจ้างงานระยะ ยาวการตัดสินใจเน้นการตัดสินใจโดยบุคคลใดบุคคลหนึ่งเน้นการตัดสินใจร่วมกันโดยถือ ฉันทามติความรับผิดชอบเน้นความรับผิดชอบเฉพาะบุคคลเน้นความรับผิดชอบร่วมกัน ก ารป ร ะเมิ น แ ล ะเลื่ อ น ขั้ น ก ารป ระเมิ น ผ ล ต าม ก ารป ฏิ บั ติ งาน แ ล ะก ารเลื่ อ น ข้ั น เลื่ อ น ตำแหน่งเป็นไปอย่างรวดเร็วการประเมินผลการปฏิบัติงานและเลื่อนขั้นเลื่อนตำแหน่ง เป็นไปอยา่ งค่อยเป็นค่อยไปการควบคุมเน้นการควบคุมอย่างเป็นทางการเน้นการควบคุม แบบไม่เป็นทางการความเชีย่ วชาญของบคุ ลากร เน้นความเชี่ยวชาญ เฉพาะด้านของ บุคลากรไม่เน้นความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านของบุคลากรรูปแบบการทำงานเน้นการแยก สว่ นการทำงานเน้นการทำงานในภาพกว้าง แต่เดิมนักวิชาการอเมริกันมีความคิดทัศนคติว่าการบริหารงานแบบญี่ปุ่นน้ันไม่ สามารถนำไปใช้กับชาวอเมริกาได้ เนื่องจากมีวัฒนธรรม ประเพณี และระบบสังคมที่ แตกต่างกัน ดังน้ัน โออุชิจึงได้พัฒนาการบริหารงานเป็นแบบ Type Z หรือทฤษฎี Z ขึ้นมา โดยเป็นการผสมผสานลักษณ ะเด่นขอ งการบริหารงานท้ังส หรัฐอเมริกา และญี่ ปุ่ นเข้า ด้วยกนั โดยมีพ้ืนฐานทฤษฏี คือ 1) บุคลากรในองค์กรต้องมีความซื่อสัตยต์ ่อกนั 2) บคุ ลากรในองคก์ รต้องสามัคคีกลมเกลียวกัน

28 Public Administration Science in Buddhism 28 3) บุคลากรในองค์กรต้องมีความสัมพันธ์ต่อกันอย่างใกล้ชิดเสมือนเป็น ครอบครัวเดียวกันการบริหารทฤษฏี Z น้ัน เม่ือพิจารณาแล้วจะพบว่ามีลักษณะที่โน้ม เอียงไปในรูปแบบงานแบบญี่ปุ่น แต่ก็ได้นำของอเมริกันเข้ามาเพิ่มเติมในเรื่องของการเน้น ความรับผิดชอบไปที่ตัวบุคคล และให้บุคลากรมีความเชียวชาญเฉพาะด้านเพิ่มมากขึ้น กว่าการบริหารงานแบบญี่ปุ่น นอกจากนี้ทฤษฏี Z เปรียบเทียบกับทฤษฏี X และ ทฤษฏี Y แล้วก็จะพบวา่ ทฤษฏี Z มีพ้ืนฐานคล้ายกบั ทฤษฏี Y ในการทีม่ องธรรมชาตขิ องบุคลากรใน แง่บวกผิดกันตรงที่ทฤษฏี Z ถือว่าบริษัทหรือองค์กรจะต้องสร้างความรู้สึกที่ดีให้กับ บคุ ลากรหรอื องค์ต้อง “ให้ใจ” กับบุคลากรในขณะที่ทฤษฎี Y มองว่าบุคลากรนน้ั มีพนั ธะที่ จะต้อง “ทุม่ เท” ให้กับองค์กรอยแู่ ล้ว ส่วนองค์กรมหี นา้ ที่เสริมแรงแก่บคุ ลากรเท่านั้น 8. ทฤษ ฎี สองปัจจัยของเฟ รเด อริก เฮิร์ซเบิ ร์จ (Frederick Herzberg) เฟรเดอริก เฮิร์ซเบิร์จ เป็นนักจิตวิทยาชาวอเมริกันมีชีวิตอยู่ระหว่าง ค.ศ. 1923– 2000 ตีพิมพ์ผลงานชิ้นสำคัญเร่ือง One More Time How Do You Motivate Empioyees? เมื่อ ค.ศ. 1968 ทฤษฎีที่สำคัญที่สุดของเขาและมีอิทธิพลต่อศาสตร์การบริหารอย่างมาก ก็คือ ทฤษฎีสองปัจจัย (Two factor Theory) ซึ่งทฤษฎีนี้มีหัวใจสำคัญอยู่การที่อธิบายถึง ปัจจัยที่เป็นแรงจูงใจในการทำงานที่มีผลต่อพฤติกรรมในการทำงาน ของบุคลากรใน องค์กร ว่าสิ่งที่เป็นแรงจูงใจในการทำงานให้แก่พวกเขานั้นแบ่งออกได้เป็นสองส่วน ซึ่ง ได้แก่ (1 ) ปัจจัยสุขอนามัย (Hy-giene Factor) (2) ปัจจัยจูงใจ(Motivator Factor) มี รายละเอียดดงั จะได้อธิบายได้ตอ่ ไปนี้ 8.1 ปจั จัยสุขอนามยั (Hy-giene Factor) ปัจจัยสุขอนามัย(Hy-giene Factor) เป็นปัจจัยพื้นฐานขององค์กรที่องค์กร จะต้องมีให้แก่บุคลากร เพราะหากไม่มีปัจจัยสุขอนามัยนี้แล้วบุคลากรก็ไม่ยินดีที่จะ ปฏิบัติงานหรือไม่ยินยอมที่จะอยู่กับองค์กรอีกต่อไป กล่าวแบบง่ายๆก็คือ ปัจจัย สุขอนามัยนี้ เป็นปัจจัยที่ปูองกันไม่ให้เกิด“ความพึงพอใจ”ขึ้นมาในหมู่บุคลากรน่ันเอง ปจั จัยนี้บางคร้ังก็เรียกว่าปัจจัยบำรุงรักษาเพราะเป็นสิ่งที่จะช่วยบุคลากรให้อยู่กับองค์กร ปจั จัยดังกล่าวน้ีมคี วามสำคญั ยิ่งนกั 1) คา่ จ้างและผลประโยชน์ตอบแทน

รฐั ประศาสนศาสตรต์ ามแนวพระพทุ ธศาสนา 29 29 2) นโยบายและการบริหารงานขององค์กร 3) ความมนั่ คงในการทำงาน 4) สภาพแวดล้อมในการทำงาน 5) ความสัมพนั ธก์ บั เพื่อนรว่ มงาน 6) การบงั คบั บัญชาของหัวหน้า 8.2 ปจั จยั จูงใจ ( Motivator Factor) ปัจจัยจูงใจ (Motivator Factor) เป็นปัจจัยสำหรับเสริมแรงหรือจูงใจให้แก่ บุคลากร เพื่อให้บุคลากรเกิดความพึงพอใจในการทำงานและกระตุ้นให้ต้องทำงานมาก ยิ่งขึ้น ดังที่กล่าวแล้วว่าปัจจัยสุขอนามัยเป็นปัจจัยทำได้เพียงปูองกันไม่ให้บุคลากรเกิด ความไม่พอใจเท่าน้ัน แต่หากต้องการให้บคุ ลากรทำงานได้มากขึ้นเกินกว่ามาตรฐานทั่วไป ก็ต้องเพิม่ ปจั จัยจูงใจให้แก่บุคลากร ปัจจัยดังกล่าวน้ีมีความสำคัญยิ่งนัก 1) การประสบความสำเรจ็ ในการทำงาน 2) การได้รบั การยกย่อง 3) การได้มีโอกาสทำงานได้ด้วยตนเอง 4) การได้รับมอบหมายภาระหนา้ ที่ การมอบความรับผดิ ชอบให้ 5) การได้รบั ความก้าวหน้าในอาชีพ 6) การได้เลื่อนขนั้ เลือ่ นตำแหนง่ 9.แนวทางการรื้อปรับระบบ (Reengineering) ของไมเคิล แฮม เมอร์ และเจมส์แชมปี้ (MichaleHammer and James Champy) ภายหลังจากที่ เดวิด ออสบอร์น ผปและเทด เกบเลอร์ ได้เสนอแนวคิด Reinventing Government ขึน้ มาไมเคิล แฮมเบอร์ และ เจมส์ แชมปี้ ก็ได้เสนอแนวคิด การ ร้ือปรับระบบ (Reegineering) หรือบางคนเรียกว่า แนวคิดการยกเคร่ืองธุรกิจ ขึ้นมาใน ผลงานทรงอิทธิพลของพวกเขาที่ชื่อว่า Reegineering the Corporation แม้ว่าหนังสือเล่มนี้ จะเสนอแนวทางในการแก้ไขวิกฤตบริษัทอเมริกันโดยเฉพาะก็ตาม แต่เนื้อหากระบวนการ ก็ยังจะกล่าวได้ว่าสามารถใช้ได้ท่ัวไปเนื่องจากบริษัทต่างๆท่ัวโลกในปัจจุบันก็มักจะนำ รูปแบบการบริหารของตะวันตกหรืออเมริกันมาใช้อยู่แล้วสำหรับวิกฤตการณ์ที่เกิดขนึ้ กับ บริษัทองค์กรต่างๆ น้ันเม่ือเผชิญกับสภาวะ มืดแปดด้าน ก็ต้องหาทางฝ่าวิกฤตออกไปใน

30 Public Administration Science in Buddhism 30 ด้านที่เก้าหรือต้องเปลี่ยนจากวิธีคิดแบบเดิมๆ มาเป็นวิธีคิดแบบใหม่ทั้งหมดแฮมเมอร์ และแชมปี้กล่าวว่า ปัญหาทางธุรกิจของอเมริกาคือ มักก้าวเข้าสู่คริสต์ศตวรรษที่ 21 ด้วย บริษัทออกแบบกันในช่วงศตวรรษที่ 19 เพื่อให้ทำงานได้ดีในศตวรรษที่ 2o ดังน้ันแนวคิด ใหม่ๆ จึงหลดุ ลอยไป อย่างไรก็ตามเม่ือแนวคิดการร้ือปรับระบบเป็นที่นิยมแพร่หลายออกไป จนบริษัท หรือองค์กรต่างๆ ก็ล้วนพูดถึงและจัดกิจกรรมร้ือปรับระบบไปตามๆ กัน แต่ก็ยังมีผู้คน จำนวนมากที่เข้าใจหลักการร้ือปรับระบบแบบผิดๆ อยู่แต่หากดำเนินการเพียงเท่านั้น ภายใต้กระบวนการทำแบบเดิมๆ แล้วยังไม่นับเป็นการร้ือปรับระบบแต่อย่างใดสิ่งทีบ่ ริษัท ทั่วไปประสบ โดยเฉพาะบริษัทที่ใหญ่และอยู่มานานก็คือระบบราชการในองค์กรความ พยายามที่จะกำจัดระบบราชการต่อไปเปรียบเสมือนการจับตะเกียบผิดข้างเพราะระบบ ราชการในตัวระบบเองไม่ใช่ปัญหาตรงกันข้าม คือทางออกกรแก้ไขปัญหาเม่ือสองร้อยปี มาแล้วการพยายามกำจัดระบบราชการออกไปจากองคก์ ร ผลทีต่ ามมาจะกลายเป็นความ ยงุ่ เหยิงแทน เพราะมันเป็นกาวที่เช่ือมผนึกบริษัทแบบเก่าเอาไว้ด้วยกันระบบราชการหรือ ระบบการแบ่งงานเป็นช้ันๆ ลงมาน้ันคือทางออกในการแก้ไขปัญหากระบวนการทำงานที่ แยกส่วนย่อยๆ ออกไป ตราบใดที่กระบวนการทำงานยังเปน็ แบบเดิมระบบงานเปน็ ช้ันๆ ก็ ยงั คงเป็นทางออกหากจะขจัดระบบราชการออกไปมีแต่ต้องยกเคร่ืองกระบวนการทำงาน ใหม่หมดหัวใจสำคัญของแนวคิดร้ือปรับระบบก็คือการ ถอนรากถอนโคน หมายถึงต้อง เปลี่ยนวิธีปฏิบัติเสียใหม่ไปให้ถึงระดับกระบวนการเลยทีเดียว อาจสรุปข้ันตอนในการร้ือ ปรับระบบได้เป็น 5 ข้ันตอน คือ 9.1 บริษัทตระหนักว่าถึงเวลาที่จะต้องเปลี่ยนแปลงแล้ว อย่างไรการร้ือ ปรบั ปรุงตามบริษทั ระบบแบง่ ได้เป็น 3 ประเภทคือ 1) บริษทั ที่ตงั้ อยู่ในสภาวะลม้ เหลว ไมส่ ามารถทีจ่ ะแข่งขนั กบั คแู่ ขง่ ได้แลว้ 2) บริษัทที่ตงั้ อยไู่ มไ่ ด้ประสบปญั หาในปจั จบุ ัน เห็นถึงวิกฤตในอนาคต 3) บริษัทที่เป็นผู้นำในธุรกิจอยู่แล้ว แต่ต้องทิ้งผู้เข้าแข่งขันอย่างก้าว กระโดด 9.2 คิดถึงสิ่งที่บริษัทต้องทำและวิธีการที่จะทำโดยไม่ต้องสนใจสิ่งที่เป็นอยู่ให้ คิดสิ่งที่ควรจะเปน็ ไม่ต้องคำนึงถึงสิ่งที่เป็นอยู่

รัฐประศาสนศาสตร์ตามแนวพระพุทธศาสนา 31 31 9.3 กำหนดโครงสร้างและกระบวนการทำงานสำหรับการดำเนินการสิ่งที่คิด ขึ้นมาตามการสร้างขึ้นมาใหม่ ไม่ใช่เอาของเดิมมาปรับปรุง อย่างไรก็ตามมีข้อสังเกต สำหรับการสร้างกระบวนการใหมด่ ังน้ี - ไมจ่ ำเป็นต้องเปน็ ผเู้ ช่ยี วชาญกส็ ามารถออกแบบกระบวนการใหมไ่ ด้ - คนนอกบริษทั สามารถใหม้ ุมมอมใหม่ๆ กับบริษัทได้ - ต้องขจัดความคิดเก่าๆออกไปก่อน - จงมองสง่ิ ตา่ งๆ จากมุมมองของลูกค้า - ต้องทำงานกนั เป็นทีม - ไมต่ ้องรถู้ ึงกระบวนทีใ่ ชอ้ ยูใ่ นปัจจุบันได้ - ทำให้การออกแบบกระบวนการเปน็ เรือ่ งสนกุ สนาน 9.4 นำกระบวรการใหม่ที่คิดขึ้นได้มาลงมือปฏิบัติอย่างจิงจังขั้นตอนนี้เป็น เร่ืองที่ยากมาก เน่ืองจากต้องอาศัยการโน้มน้าวบุคลากรให้เห็นดีเห็นงามด้วยนำ กระบวนการใหม่มาปฏิบัติ มีข้อสังเกตคือการบังคับขู่เข็ญให้นำกระบานการไปใช้ใหม่ โดย ที่บุคลากรยินยอมพร้อมใจมักไม่ประสบผลสำเร็จ ดังน้ันการทำความเข้าใจจะแจมชัดว่า สถานะของบริษัทในปัจจุบันเป็นอย่างไร จึงมาสามารถยืนอยู่จุดเดิมได้อีกต่อไปและอะไร คือสง่ิ ทีบ่ ริษทั ต้องการจะเปน็ 9.5 ติดตามประเมิน รายงานผลการดำเนินการภายหลังจากปฏิบัติงานตาม กระบวนการที่คิดขึ้นใหมแ่ ล้วอย่างไรก็ดีในช่วงที่กระแสการร้ือปรบั ระบบกำลังได้รับความ นิยมอย่างสูงและมีบริษัทจำนวนมหาศาลดำเนินการร้ือปรับระบบ แต่ก็ยังมีบริษัทจำนวน มากที่ประสบความล้มเหลวกับการปรับร้ือระบบซึ่งสาเหตุของความล้มเหลวที่มักเกิดขึ้น ได้แก่ - ผู้ดำเนินการพยายามที่จะ“แก้ไข”กระบวนการแทนที่จะ“เปลี่ยนแปลง” กระบวนการ - ข้อเสนอเพื่อร้ือปรับระบบเป็นไปอย่างสะเปะสะปะ ไม่มีทิศทางไม่มี ขอบเขต - ข้อเสนอจำนวนมากกลับไม่ได้ม่งุ ไปที่เร่อื งของกระบานการ - บริษัทกลัวกับความเปลี่ยนแปลง จึงพยายามหลีกเลี่ยง โดยอ้างว่าจะ กระทำแบบค่อยเป็นคอ่ ยไป ซึง่ นัน่ ไม่ใชก้ ารร้ือระบบและจะเป็นการเสียเวลาเปลา่

32 Public Administration Science in Buddhism 32 - ฝ่ายบริหารจำกดั ขอบเขตของปญั หาที่จะแก้ไขคบั แคบเกินไป - ไม่ได้รับความสำคัญจากผู้บริหารระดับสูง หรือเม่ือผู้บริหารระดับสูง มอบหมายการร้ือปรับระบบให้แก่ผู้บริหารระดับกลางหรือบุคลากรระดับล่างไปแล้วก็ไม่ สนใจอีกเลย - มอบหมายให้ผู้ที่มีอคติต่อการร้ือปรับระบบเป็นงานหนึ่งที่ต้องทำแต่ ไมไ่ ด้เปน็ งานทีส่ ำคัญเป็นลำดบั แรก - ออกแบบกระบวนการใหม่ได้แล้ว แต่ไม่ยอมนำไปดำเนินการอย่าง จรงิ จงั หรอื เมือ่ เจอกับการต่อตา้ นกถ็ อยอยา่ งงา่ ยๆ - บริษทั กลัวต่อความเปลี่ยนแปลงจากสาเหตขุ องความล้มเหลวในการร้ือ ปรับระบบที่กล่าวมานี้ ปัญหาส่วนใหญ่มักขึ้นอยู่กับ “ผู้บริหาร” เป็นสำคัญ แต่ในทาง กลับกันความสำเร็จของการปรับร้ือระบบก็ขึ้นอยู่กับ “ผู้บริหารเช่นเดียวกันดังนั้น ความสำเร็จและความล้มเหลวของการร้ือปรับระบบจึงเป็นสองด้านที่อยู่บนเหรียญ เดียวกันเป็นเหรียญที่ชื่อว่า “ผู้บริหาร”เม่ือเป็นเช่นนี้หากว่าผู้บริหารตัดสินใจที่จะปรับร้ือ ระบบแล้ว ต้องมีความเป็นผู้นำที่สูงอีกด้วย แต่เม่ือที่สุดแล้ว แม้ว่าการร้ือปรับระบบจะ ประสบกับความล้มเหลมก็ควรจะคิดว่าการได้ลองลงมือทำก็ยังคุ้มค่ากว่าการนิ่งเฉย เข้า ทำนองวา่ “หกล้มไปข้างหน้า กย็ งั ดกี วา่ ยืนเตะ๊ ทา่ อยกู่ ับที่” ทฤษฎีหรือแนวคิดทางรัฐประศาสนศาสตรข์ องไทย แนวคิดทางรัฐประศาสนศาสตร์ของไทยมีมากมายในอดีตมีแนวคิดทางรัฐ ประศาสนศาสตร์ตามแนวทางหรือตามโครงการแผ่นดินธรรมแผ่นดินทอง ตามแนวทาง ความจำเป็นพื้นฐานและตามโครงการอีสานเขียว เป็นต้นสำหรับปัจจุบันมีตัวอย่างเช่น แนวคิดทางรัฐประศาสนศาสตร์ตามแนวทางการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี (Good Governance) และตามแนวทางการบริหารราชการจังหวัดแบบบูรณาการเพื่อการพัฒนา หรอื ทีเ่ รียกสั้นๆวา่ “จังหวดั ซีอีโอ”โดยมีว่า“ผวู้ ่าซีอโี อ”เป็นผู้บริหารสูงสดุ ของจังหวดั ซีอโี อ อีกท้ังหลังประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ.2540) ได้มีแนวคิดทางรัฐ ประศาสนศาสตร์บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญอย่างชัดเจน เช่น แนวคิดเกี่ยวกับโครงสร้าง อำนาจหน้าที่ และกระบวนการบริหารจัดการ นอกจากน้ันมีแนวคิดทางรัฐประศาสน

รัฐประศาสนศาสตร์ตามแนวพระพุทธศาสนา 33 33 ศาสตร์หรือแนวคิดการบริหารจัดการที่เรียกว่า 5 ส ซึ่งประกอบด้วย สะสาง สะดวก สะอาด สุขลักษณะ และสร้างนิสัย ตลอดจนการบริหารจัดการที่เรียกว่า 5 ป. อันได้แก่ ประสิทธิภาพประโยชน์ ประหยดั ประสานงาน และประชาสัมพนั ธ์ เหล่าน้เี ปน็ ต้น 1. แนวคิดทางรัฐประศาสนศาสตรต์ ามแนวทางการบริหารราชการ แนวคิดทางรัฐประศาสนศาสตร์ตามแนวทางการบริหารราชการจังหวัดแบบ บูรณาการเพื่อการพัฒนา“การจัดระเบียบบริหารราชการจังหวัดแบบบูรณาการเพื่อการ พัฒนา” หรือ การบริหารราชการจังหวัดแบบบูรณาการเพื่อการพัฒนาหรือเรียกย่อว่า การบริหารราชการจังหวัดซีอีโอ โดยมี“ผู้ว่าซีอีโอ”เป็นผู้บริหารสูงสุดของจังหวัดซีอีโอ เกิดขึ้นจากแนวคิดสำคัญที่ว่าการบริหารงานในระดับจังหวัดล้มเหลวขาดประสิทธิภาพ ขาดเอกภาพในการบังคับบัญชา ผู้ว่าราชการจังหวัดซึ่งเป็นหัวหน้าส่วนราชการในระดับ จังหวดั ไมม่ ีอำนาจในการบริหาร งาน คน และเงิน มากเท่าทีค่ วร เพื่อแก้ไขบัญหาดังกล่าว จึงได้นำการบริหารจัดการแบบเอกชนที่มีผู้มีอำนาจ บริหารสูงสุดขององค์กร ซึ่งเรียกว่า Chief Executive Officer หรือ CEO มาปรับใช้อาจ กล่าวได้ว่า แนวคิดทำนองเดียวกันนี้ได้เคยปรากฏให้เห็นบ้างในสมัยรัฐบาลของพลเอก เปรม ติณสูลานนท์ แต่ในยุคนั้นเป็นเพียงแนวคิดที่ต้องการเพิ่มอำนาจให้ผู้ว่าราชการ จังหวัดเพื่อให้สามารถบริหารงานได้อย่างมีประสิทธิภาพเพิ่มขึ้น มิได้นำแนวคิดซีอีโอของ ภาคเอกชนมาใช้แนวคิดเพิ่มอำนาจในสมัยดังกล่าวต้องล้มเลิกไปในช่วงระยะเวลาอันสั้น สำหรับสาระสำคัญของแนวคิดทางรัฐประศาสนศาสตร์ตามแนวทางการบริหารราชการ จังหวัดแบบบูรณาการและการพฒั นาทีน่ ำมาศกึ ษาคร้ังน้ีสรปุ ได้วา่ 1) ช่วยทำให้ระบบบริหารภาครัฐ โดยเฉพาะในระดับจังหวัดมีศักยภาพ และสมรรถภาพสูง 2) สนับสนุนหรือส่งเสริมราชการบริหารส่วนภูมิภาค โดยให้จังหวัดเป็น ศูนยก์ ลางของการบริหารจัดการในส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่น โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัด ซีอีโอ หรือผู้วา่ ซีอโี อ เปน็ หวั หนา้ ฝา่ ยบริหารสงู สุดในระดบั จังหวดั 3) เพิ่มอำนาจใหผ้ ู้วา่ ราชการจังหวดั กล่าวคือ การบริหารงานของจงั หวัด ที่มีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้บริหารสูงสุดที่ผ่านมาประสบกับความล้มเหลว ขาด ประสิทธิภาพ ขาดเอกภาพในการบังคับบัญชาทำให้ ไม่อาจแก้ไขปัญหาในระดับจังหวัด โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ปัญหาความยากจน ปัญหายาเสพติด และปัญหาการ ฉ้อราษฎร์บัง

34 Public Administration Science in Buddhism 34 หลวง ได้ ที่เป็นเช่นนี้มีสาเหตุสำคัญเน่ืองมาจากผู้ว่าราชการจังหวัดซึ่งเป็นหัวหน้าส่วน ราชการ ในระดับจังหวัดไม่มีอำนาจในการบริหาร งาน คนและเงิน มากเท่าที่ควร จึงควร เพิม่ อำนาจให้ผู้ว่าราชการจังหวัดให้มอี ำนาจเบ็ดเสรจ็ เด็ดขาด 4) สามารถประสานและกำกับดูแลการทำงานของส่วนราชการและ รัฐวิสาหกิจในด้านการบริหารงานท่ัวไป (อำนาจวินิจฉัยสั่งการ อนุมัติ อนุญาต) การ บริหารงานบุคคล และการบริหารงบประมาณ ได้ครอบคลุมครบวงจรและทั นต่อ เหตุการณ์ 5) บูรณาการนโยบายเร่งด่วนของรัฐบาลในการต่อสู้เพื่อเอาชนะ 3 สงคราม ได้แก่สงครามการต่อสู้กับปัญหาความยากจน ปัญหายาเสพติด และปัญหาการ ทจุ รติ ประพฤติมิชอบในวงราชการ 6) สนบั สนนุ องคก์ รปกครองส่วนท้องถิน่ และชมุ ชนในพื้นที่ 2.แนวคิดทางรัฐประศาสนศาสตร์ตามแนวทางการบริหารกิจการ บา้ นเมืองที่ดี แนวคิดการบริหารจัดการที่เรียกว่า การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีเกิดขึ้นตาม ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการสร้างระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี พ.ศ.2542 และต่อมาได้พัฒนาเป็น พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหาร กิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ.2546 ที่กำหนดให้หน่วยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐต้อง บริหารราชการโดยยึดหลัก 6 ประการ ได้แก่ หลักนิติธรรม (Rule of Laws) หลกั คุณธรรม (Ethics)หลักความโปร่งใส (Transparency)หลักความมีส่วนร่วม (Participation)หลักความ รับผิดชอบ (Accountability) และหลักความคุ้มค่า (Value for Money) ท้ังนี้ เพื่อให้การ บริหารราชการของหนว่ ยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่ของรฐั บรรลุเป้าหมายดงั ต่อไปนี้ 1) เกิดประโยชน์สุขตอ่ ประชาชน 2) ประชาชนได้รับการอำนวยความสะดวกและได้รับการตอบสนองความ ต้องการ 3) ไมม่ ขี ั้นตอนการปฏิบัติงานราชการทีเ่ กินความจำเปน็ 4) เกิดประสทิ ธิภาพและเกิดความคุ้มค่า 5) มีการปรบั ปรงุ ภารกิจของส่วนราชการให้ทนั ต่อสถานการณ์ 6) มีการประเมินผลการปฏิบตั ิราชการอยา่ งสม่ำเสมอ

รัฐประศาสนศาสตรต์ ามแนวพระพุทธศาสนา 35 35 3.แนวคิดทางรัฐประศาสนศาสตร์เกี่ยวกับจริยธรรมของผู้บริหาร ตามแนวทางของพลเอก เปรม ติณสลู านนท์ พลเอก เปรม ติณสูลานนท์ ประธานองคมนตรี รัฐบุรษุ และอดีตนายกรฐั มนตรี ได้ แสดงปาฐกถาพิเศษ เรอ่ื ง“จรยิ ธรรมของการบริหารภาครฐั ” เมื่อวนั ที่ 9 กรกฎาคม 2548 สรุปสาระสำคัญได้ดังนี้ รัฐบาลได้ออกคู่มือคำอธิบายและแนวทางปฏิบัติตามพระราช กฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ.2546 คำว่าการ บริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี แปลมาจากคำว่า Good Governance นอกจากนี้ ตาม พจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถานนิยาม จริยธรรมว่าหมายถึง ธรรมที่เป็นข้อประพฤติ ปฏิบัติศีลธรรม กฎ ศีลธรรม ฉะน้ัน จริยธรรมในความเข้าใจของคนไทยจากพจนานุกรม หมายความว่า คุณความดีที่พึงยึดเป็นข้อประพฤติปฏิบัติ ในตำราได้แบ่งจริยธรรมเป็น 2 มมุ มอง ได้แก่ 3.1 จริยธรรมตามหลักนิติรัฐ ยึดหลักการว่าการบริหารงานใดได้ดำเนินการ ถูกต้องตามตัวบทกฎหมาย ถือว่าการบริหารงานน้ันถูกต้องตามหลักจริยธรรม แนวคิดนี้ ถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่า อาจมีปัญหาเร่ืองความไม่ครอบคลุม เพราะกฎหมายมักจะเกิดขึ้น ภายหลังจากที่เกิดปัญหาและเพื่อมิใหป้ ัญหาดังกล่าวเกิดขนึ้ ช้ำอีก นอกจากน้ัน จริยธรรม ตามหลักนิติรัฐยังมีจุดอ่อนกล่าวคือ ผู้มีอำนาจอาจจะละเว้นไม่ออกกฎหมายเพื่อลิดรอน สิทธิของกลุ่มตนเองก็ได้ เช่นนักการเมืองไม่จดทะเบียนกับคู่สมรสเพื่อหลีกเลี่ยงข้อ กฎหมายที่ให้เปิดเผยบัญชีทรัพย์สิน การกำหนดตำแหน่งทางการเมืองที่มีอยู่นอกกรอบ กฎหมาย เช่น ตำแหน่งผู้ช่วยรัฐมนตรี ตำแหน่งนี้มิใช่ตำแหน่งทางการเมืองตามกฎหมาย ผดู้ ำรงตำแหนง่ จึงไม่ต้องเปิดเผยทรัพยส์ ินตอ่ สาธารณะ 3.2 จริยธรรมตามมาตรฐานจริยธรรม ยึดหลกั ความพยายามแสวงหาว่าด้วย ความดีที่ยึดถือควรเป็นอย่างไร แล้วนำมาใช้เป็นมาตรฐานจริยธรรม จากนั้นจึงกำหนด เป็นแนวทางปฏิบัติ ดังน้ันจริยธรรมตามมาตรฐานจริยธรรมจึงมีความครอบคลุม กว้างขวางกวา่ จริยธรรมตามหลักนิตริ ัฐ

36 Public Administration Science in Buddhism 36 สรปุ ความ รัฐประศาสนศาสตร์นั้นเป็นสหวิชาการ(Interdisciplinary) ทำให้มีการขอหยิบยืม แนวคิด ทฤษฎี รวมถึงวิธีการของสาขาวิชาอื่นๆ มาใช้ ทฤษฎีทางรัฐประศาสนศาสตร์จงึ ที่ มีรากฐานมาจากสาขาวิชาต่างๆไมว่ ่าจะเป็นสังคมวิทยา วิทยาศาสตร์บริหารหรือจติ วิทยา แต่ทั้งนี้แนวคิดทางรัฐประศาสนศาสตร์ของไทยมีมากมาย ในอดีต มีแนวคิดทางรัฐ ประศาสนศาสตร์ตามแนวทางหรือตามโครงการแผ่นดินธรรม แผ่นดินทองตามแนวทาง ความจำเป็นพื้นฐานและตามโครงการอีสานเขียว เป็นต้น ซึ่งสำหรับปัจจุบันมีตัวอยา่ งเช่น แนวคิดทางรัฐประศาสนศาสตร์ตามแนวทางการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี (Good Governance) และตามแนวทางการบริหารราชการจังหวัดแบบบูรณาการเพื่อการพัฒนา หรอื ที่เรียกสั้นๆว่า “จังหวัดซีอีโอ”โดยมีวา่ “ผู้ว่าฯซีอีโอ”เป็นผู้บริหารสูงสุดของจังหวดั ซีอี โอ อีกท้ังหลังประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย(พ.ศ.2540) ได้มีแนวคิดทาง รฐั ประศาสนศาสตร์บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญอย่างชัดเจน เช่น แนวคิดเกี่ยวกับโครงสร้าง อำนาจหน้าที่และกระบวนการบริหารจัดการ นอกจากน้ัน มีแนวคิดทางรัฐประศาสน ศาสตร์หรือแนวคิดการบริหารจัดการที่เรียกว่า 5 ส. ประกอบด้วย สะสาง สะดวกสะอาด สุขลักษณะและสร้างนิสัย ตลอดจนการบริหารจัดการที่เรียกว่า 5 ป.ได้แก่ ประสิทธิภาพ ประโยชน์ ประหยัด ประสานงานและประชาสัมพันธ์ เหลา่ น้ี เปน็ ต้น

3เกี่ยวคกวบั าพมระเรพกเู้ ุทบี่ยธว้อื ศกงาับสตพน้นคารวะาพมบุทรบทธเู้ บทศทอ้ื่ีาทสงตนี่ 3น้า ความนำ พระพทุ ธศาสนาเป็นศาสนาที่มีพระพุทธเจา้ เป็นศาสดามีพระธรรมที่พระองค์ตรัส รู้ชอบด้วยพระองค์เองและตรัสสอนไว้เป็นหลักคำสอนสำคัญ มีพระสงฆ์ (ภิกษุ ภิกษุณี) สาวกผู้ตัดสินใจออกบวชเพื่อศึกษาปฏิบัติตนตามคำสั่งสอน ธรรมวินัยของพระบรม ศาสดา เพื่อบรรลุสู่จุดหมายคือพระนิพพานและสร้างสังฆะเป็นชุมชนเพื่อสืบทอดคำสอน ของพระบรมศาสดา รวมเรียกว่า พระรัตนตรัย ซึ่งเป็นคำสอนสำหรับการดำรงชีวิตที่ดี งาม สำหรับผู้ที่ยังไม่ออกบวช (คฤหัสถ์-อุบาสกและอุบาสิกา) ซึ่งหากรวมประเภทบุคคล ที่ที่นับถือและศึกษาปฏิบัติตนตามคำสั่งสอนของพระบรมศาสดา จำแนกได้เป็น 4 ประเภท คือ ภกิ ษุ ภกิ ษณุ ี อุบาสก อุบาสิกา หรอื ทีเ่ รยี กว่า พทุ ธบริษัท 4 ศาสนาพุทธเป็นศาสนาอเทวนิยม ปฏิเสธการมีอยู่ของพระเป็นเจ้าเชื่อในศักยภาพ ของมนุษย์ ว่าทุกคนสามารถพัฒนาจติ ใจไปสูค่ วามเป็นมนษุ ยท์ ีส่ มบรู ณ์ได้ ด้วยความเพียร ของตน กล่าวคือ ศาสนาพุทธ สอนให้มนุษย์บันดาลชีวิตของตนเอง ด้วยผลแห่งการ กระทำของตน ตามกฎแห่งกรรม มิได้มาจากการอ้อนวอนขอจากพระเป็นเจ้าและสิ่ง ศักดิ์สิทธิ์นอกกาย คือ ให้พึ่งตนเอง เพื่อพาตัวเองออกจากกองทุกข์ มีจุดมุ่งหมายคือการ สอนให้มนุษย์หลุดพ้นจากความทุกข์ท้ังปวงในโลกด้วยวิธีการสร้าง ปัญญา ในการอยู่กับ ความทกุ ข์อยา่ งรู้เทา่ ทันตามความเป็นจรงิ ดังนั้นในบทนี้ จะได้กล่าวถึงพัฒนาการของพระพุทธศาสนา การจัดกลุ่มเกณฑ์ ของพุทธศาสนา พัฒนาการพุทธศาสนาแบบเถรวาทและพัฒนาการของพุทธศาสนาแบบ มหายาน เพือ่ เปน็ แนวทางในการศกึ ษาในบทต่อไป

38 Public Administration Science in Buddhism 38 พฒั นาการของพระพุทธศาสนา พระพุทธศาสนา (BUDDHISM) คือ ศาสนาที่ถือว่าธรรมะเป็นความจริงสากล ที่ ใครก็ตามหากสิ้นกิเลสก็จะพลได้ด้วยตนเอง แต่ผู้ที่ได้บำเพ็ญบารมีจนตรัสรู้และสามารถ ต้ังพุทธบริษทั ปจั จุบนั ขึน้ ได้ คอื พระพุทธโคตม ซึง่ เป็นองค์หนง่ึ ในบรรดาสมั มาสัมพุทธเจ้า มากมายที่ได้เคยต้ังพุทธบริษัทมาแล้วและที่จะตั้งต่อไปในอนาคต ยังมีพระพุทธเจ้าอีก มากที่ตรสั รู้แตไ่ ม่มีบารมีพอให้ตงั้ พทุ ธบริษทั ได้ จงึ ให้ผลเฉพาะตัวเรียกว่า ปัจเจกพุทธเจา้ จงึ เห็นได้วา่ จากความสำนึกดังกลา่ วข้างตน้ ทำให้ชาวพทุ ธมีใจกว้าง เพราะถือเสีย ว่าธรรมะมิได้มีในพระพุทธศาสนาของพระโคตมเท่านั้น แต่คนดีทั้งหลายก็อาจจะพบ ธรรมะบางข้อได้และแม้แตช่ าวพุทธเอง พระพุทธเจ้าก็ทรงปรารถนาให้แสวงหาและเข้าใจ ธรรมะด้วยตนเอง พระรัตนตรัยคือ พระพุทธ พระธรรมและพระสงฆ์ เป็นสรณะที่พึ่ง คือ ผู้ช่วยเกื้อกูลให้แต่ละคนสามารถพึ่งตนเองในที่สุด\"ตนของตนเป็นที่พึ่งแก่ตนเอง\" อาจ กล่าวได้ว่าพุทธศาสนิกที่แท้จริง คือ ผู้ที่แสวงหาธรรมะด้วยตนเองและพบธรรมะด้วย ตนเอง หรอื กล่าวอีกนัยหนง่ึ วา่ พยายามพัฒนาธาตพุ ทุ ธะในตัวเอง 1. ลักษณะคำสอนของพระพทุ ธศาสนา ลักษณะเด่นของพระพุทธศาสนา คือ เป็นศาสนาแห่งการวิเคราะห์ กล่าวคือ เช่ียวชาญในการวิเคราะห์ทั้งความเป็นจริงและข้อธรรมได้ดีเยี่ยมเป็นพิเศษ เช่น วิเคราะห์ จิตได้ละเอียดลอออย่างน่าอัศจรรย์ใจ วิเคราะห์ธรรมะออกเป็นข้อๆอย่างละเอียดสุขุม และประสานสัมพันธ์กันเป็นระบบที่แน่นแฟ้น หากจะพยายามอธิบายธรรมะข้อใดสักข้อ หนึ่ง ก็จะต้องอ้างถึงธรรมะข้ออื่นๆเกี่ยวโยงไปท้ังระบบ วิธีการวิเคราะห์ธรรมะอย่างนี้ บางสำนักของศาสนาฮินดไู ด้เคยทำมาบ้าง แตก่ ็ไมส่ ามารถทำได้เดน่ ชัดอย่างธรรมะที่สอน กันในพระพุทธศาสนา จึงควรยกย่องได้ว่าพระพุทธศาสนาเป็นศาสนาแห่งการวิเคราะห์ และเม่ือกล่าวเช่นนี้ก็มิได้หมายความว่าพระพุทธศาสนาไม่สนใจด้านอื่นๆทั้งมิได้ หมายความเลยไปถึงว่าศาสนาอื่นๆไม่รู้จักวิเคราะห์ หามิได้ ต้องการหมายเพียงแต่ว่า พระพุทธศาสนาเด่นกว่าศาสนาอื่นๆ ในด้านวิเคราะห์เท่านั้นและถ้าหากศาสนาต่างๆจะ พึ่งพาอาศัยกันและกันก็พระพุทธศาสนานี่แหละสามารถให้ตัวอย่างในการวิเคราะห์ข้อ

รัฐประศาสนศาสตร์ตามแนวพระพทุ ธศาสนา 39 39 ธรรมะได้อย่างดีเยี่ยม ในขณะที่ศาสนาอื่นๆอาจจะบริการด้านอื่นๆที่ได้ปฏิบัติมาอย่าง เด่นชัด เช่น ศาสนาพราหมณ์ในเร่ืองจารีตพิธีกรรม ศาสนาอิสลามในเร่ืองกฎหมาย เป็น ต้น แต่ท้ังนี้แล้วแต่ว่าสมาชิกแต่ละคนของแต่ละศาสนาจะสนใจร่วมมือกันในทางศาสนา มากน้อยเพียงใด 2. บอ่ เกิดของพระพุทธศาสนา แม้ชาวพุทธจะมีความสำนึกว่าสัมมาสัมพุทธเจ้าได้มีมาแล้วมากมายในอดีตและ จะมีอีกมากมายต่อไปในอนาคต แต่อย่างไรก็ตาม คำสอนของอดีตพระพุทธเจ้าไม่เหลือ หลกั ฐานไว้ให้ศึกษาได้อีกแล้ว ส่วนคำสอนของพระพุทธเจ้าที่จะมาในอนาคตก็ยังไม่มีใคร รู้ ดังน้ัน บ่อเกิดของพระพุทธศาสนาในปัจจุบันจึงมาจากคำสอนของ พระพุทธโคตมแต่ พระองค์เดียว คำสอนของนักปราชญ์อื่นๆทั้งในและนอกพระพุทธศาสนา อาจจะเสริม ความเข้าใจคำสอนของพระพทุ ธเจา้ ได้ แต่ไม่อาจจะถือว่าเป็นบอ่ เกิดของพระพุทธศาสนา พระพทุ ธเจ้าได้ตรสั เตือนไว้ว่า ความรทู้ ีพ่ ระองค์ทรงรู้จากการตรัสรนู้ ้ันมีมาก ราวกับใบไม้ท้ังป่า แต่ที่พระองค์นำมาสอนสาวกน้ันมีปริมาณเทียบได้กับใบไม้เพียงกำมือ เดียว พระองค์ไม่อาจจะสอนได้มากกว่าที่ได้ทรงสอนไว้ ดังนั้น หากมีปัญหาขัดแย้งเกิดขึ้น ให้ตกลงกันด้วยสังคายนา (ร้องร่วมกัน) คือประชุมและลงมติร่วมกัน ส่วนในเร่ืองธรรม วินัยปลีกยอ่ ย หากจำเป็นก็ใหป้ ระชุมตกลงปรับปรุงได้ ดังนั้น บ่อเกิดของพระพุทธศาสนา อีกทางหนึ่งก็คือสังคายนา สังคายนาจึงกลายเป็นเคร่ืองมือให้เกิดการยอมรับร่วมกันใน หมู่ผู้ยอมรับสังคายนาเดียวกัน แต่ก็เป็นทางให้เกิดการแตกนิกายโดยไม่ยอมรับสังคายนา ร่วมกัน นิกายต่างๆของพระพุทธศาสนาจึงเกิดขึ้น เพราะการยอมรับสังคายนาต่างกัน และนิกายต่างกนั น้ันก็ยอมรบั คมั ภรี แ์ ละอรรถกถาทีใ่ ช้ตคี วามคมั ภรี ์ต่างกัน อย่างไรก็ตาม ชาวพุทธแม้จะต่างนิกายกันก็ถือว่าเป็นชาวพุทธด้วยกัน ทำบุญ ร่วมกันได้และร่วมมือในกิจการต่างๆ ได้ ผู้ใดนับถือพระพุทธเจ้าและแม้จะนับถือสิ่งอื่น ด้วย เช่น พระพรหม พระอินทร์ ไหว้เจา้ หรือภูตผีต่างๆกย็ ังถือวา่ เปน็ ชาวพุทธด้วยกัน มิได้ มีความรังเกียจเดียดฉันกันแต่ประการใด ดังนั้น การที่จะมีบ่อเกิดเพิ่มเติมแตกต่างกันไป บ้าง ตราบใดที่ยังยอมรับพระไตรปิฎกร่วมกันเป็นส่วนมาก ก็ไม่ถือว่าต้องแตกแยกกัน คัมภรี ์ของพระพุทธศาสนา

40 Public Administration Science in Buddhism 40 เมื่อพระพุทธเจ้าเสด็จปรินิพพานได้ 3 เดือน สาวกผู้ได้เคยสดับฟังคำส่ังสอนของ พระองคจ์ ำนวน 500 รปู ก็ประชมุ ทำสังคายนากัน ณ ถ้ำสัตบรรณคหู า ใกล้เมืองราชคฤห์ แคว้นมคธ สอบปากคำกนั อยู่ 7 เดือน จึงตกลงประมวลคำสอนของพระพุทธเจา้ ได้สำเร็จ เป็นครั้งแรก นี่คือบ่อเกิดของคัมภีร์พระไตรปิฎก ต่อมาเม่ือมีปัญหาขัดแย้ง พระเถระ ผใู้ หญ่กป็ ระชุมขจดั ข้อขัดแย้งกนั เปน็ สงั คายนาต่อมาอีกหลายครั้ง จนได้พระไตรปิฎกของ ฝ่ายเถรวาทดังที่เรารู้จักกันทุกวันนี้ ซึ่งถือกนั ท่ัวไปว่าเป็นคำสอนโดยตรงของพระพุทธเจ้า ทีน่ ับว่าใกล้เคียงทีส่ ดุ เนือ่ งจากภาษามคธที่ใช้บันทึกคำสง่ั สอนของพระพุทธเจ้านั้น ครน้ั กาลเวลาล่วงไป ก็ค่อยๆกลายเป็นภาษาโบราณ ยากที่จะเข้าใจได้ทันทีสำหรับนักศึกษารุ่นหลังๆ จึงได้มี ผเู้ ช่ยี วชาญนิพนธ์ชีแ้ จงความหมายเรียกว่า อรรถกถา เม่ือนกั ศกึ ษารู้สึกว่าอรรถกถายังไม่ ชั ด เจ น ก็ มี ผู้ เชี่ ย ว ชาญ นิ พ น ธ์ ฎี ก าขึ้ น ชี้ แ จ งค ว าม ห ม าย แ ล ะมี อ นุ ฎี ก าส ำห รั บ ชี้แ จ ง ความหมายของฎีกาอีกต่อหนึ่ง ผู้เชี่ยวชาญเฉพาะปัญหาก็นิพนธ์ชี้แจงเฉพาะปัญหาขึ้น เรียกว่า ปกรณ์ เหล่านี้ถือว่าเป็นคัมภีร์พระพุทธศาสนาท้ังสิ้น แต่ทว่ามีน้ำหนักน้อยกว่า พระไตรปิฎก เพราะถือวา่ เป็นความเห็นส่วนตวั ของผู้ตคี วาม นักศกึ ษาจะเหน็ กับบางคมั ภรี ์ และไม่เห็นด้วยกับบางคัมภีร์ก็ได้ ไม่ถือว่ามีความเป็นพุทธศาสนิกมากน้อยกว่ากันเพราะ เรื่องนีด้ ้วย 3. ชีวประวัติของพระพุทธเจ้า ตั้งแตต่ รัสรู้ถึงปรินิพพานเป็นระยะเวลา 45 พรรษา พระองค์จาริกไปยังแว่นแคว้น ต่างๆ ในชมพูทวีปตอนเหนือ เพื่อเผยแผ่พระธรรมคำสอนของพระองค์ พร้อมทั้งอบรม สาวกตั้งพุทธบริษัทขึ้นอย่างม่ังค่ัง ยากที่จะเรียงลำดับได้ว่าปีใดพระองค์เสด็จไป ณ ที่ใด และทรงสั่งสอนอะไรบ้าง เท่าที่นักวิจารณ์ได้พยายามวิจัยไว้พอจะเรียบเรียงได้ตามช่วง การเข้าพรรษาของพระองค์ในที่ต่างๆ ดังต่อไปนี้ พรรษาที่ 1 ตรัสรู้ใต้ต้นโพธิ์ ณ คืนวันเพ็ญเดือนวิสาขะ (กลางเดือน 6) 2 เดือน ต่อมา คือวันเพ็ญเดือนอาสาฬหะ (กลางเดือน 8) ทรงเทศนาโปรดเบญจวัคคีย์ (คณะ 5 คน) ที่ป่าอิสิปตนะมฤคทายวัน ด้วยธรรมจักกัปปวัตนสูตร ต่อมาอีก 5 วันทรงเทศนา