A1การให้บริการสาธารณะโดยการมีส่วนร่วมของประชาชน

เอกสารการเรยี นร ู้ การให้บริการสาธารณะโดยการมีส่วนรว่ มของประชาชน People’s Audit ประกอบด้วย หน่วยที่ 1 การใหบ้ รกิ ารสาธารณะโดยการมสี ่วนรว่ มของประชาชน เรื่องท่ี 1. ประชาธปิ ไตยแบบมสี ว่ นรว่ ม (Participatory Democracy) เรอ่ื งท่ี 2. การบริหารจัดการบ้านเมืองที่ด ี เร่ืองที่ 3. การยกระดับการให้บริการสาธารณะโดยการมสี ่วนร่วมของประชาชน : People’s Audit for Thailand หนว่ ยท่ี 2 กระบวนทัศน์ใหม่ในการใหบ้ ริการสาธารณะ เร่อื งท่ี 4. ประชาธิปไตยพหุนยิ ม เรอ่ื งที่ 5. สำนกึ พลเมือง เรอ่ื งท่ี 6. การเมืองภาคพลเมอื ง เรือ่ งที่ 7. วิสยั ทัศนข์ า้ ราชการ เรอ่ื งท่ี 8. การบรหิ ารงานจงั หวัดแบบบรู ณาการ เรอ่ื งที่ 9. ผู้วา่ ซอี ีโอ :กลไกสู่ความสำเรจ็ ในการพัฒนาประเทศ หน่วยที่ 3 การคน้ หาความตอ้ งการในการยกระดับการใหบ้ ริการสาธารณะ เรอ่ื งท่ี 10. การเตรยี มการสำรวจความพึงพอใจและการเลอื กตวั อย่าง เรอ่ื งท่ี 11. การเขา้ ถงึ ชมุ ชนเชงิ บวก เคร่อื งมอื การทำงานแนววฒั นธรรมชุมชน เรื่องท่ี 12. เทคนิคการทำงานอยา่ งมีส่วนรว่ มกบั ชมุ ชน...การศกึ ษาวิเคราะห์ชุมชนอยา่ งมีสว่ นร่วม เรื่องที่ 13. พลงั ชมุ ชน: ต้องเสริมสร้างจากข้างใน เร่อื งที่ 14. เทคนคิ การวิเคราะห์ ประมวลผล และนำเสนอข้อมูล หนว่ ยที่ 4 แนวทางการสรา้ งการมีสว่ นร่วม เรือ่ งที่ 15. การมีสว่ นร่วมของประชาชนในโครงการพัฒนาชุมชน เรือ่ งท่ี 16. การเป็นหุ้นส่วนระหวา่ งรัฐ ภาคเอกชนและประชาชน (Partnership) เรื่องท่ี 17. ธรรมนญู พลเมอื ง (Citizen’s charter) เรอ่ื งท่ี 18. เทคโนโลยีเพือ่ การมสี ว่ นรว่ ม วิธีการเอ้อื อำนวยการใช้กระบวนการกลมุ่ ข้ันพ้นื ฐาน หนว่ ยท่ี 5 กระบวนการพัฒนาและเทคนิคการให้บริการสคู่ วามเป็นเลิศสำหรบั ประเทศไทย เรื่องท่ี 19. คูม่ อื การสร้างความเป็นเลศิ ในการให้บริการสาธารณะสำหรับประเทศไทย หน่วยที่ 6 การบรู ณาการนำแนวคดิ ไปสกู่ ารปฏบิ ัต ิ เรอ่ื งท่ี 20. การจัดทำแผนงานและแผนปฏิบตั ิการ เรื่องท่ี 21. การบรู ณาการจากแนวคดิ ส่กู ารปฏบิ ัติ โดยใชเ้ ทคนิคการวิเคราะหศ์ ักยภาพองค์กร (SWOT) หน่วยท่ี 7 การประเมินผลแบบมีสว่ นร่วม เรอ่ื งท่ี 22. แนวทางการประเมนิ ผล เรอ่ื งที่ 23. การประเมินผลอยา่ งมีสว่ นรว่ มเพอ่ื เสริมสรา้ งพลังชมุ ชน : คมู่ ือสำหรบั ผปู้ ระสานให้เกดิ กระบวนการเรยี นรู้ หรอื ผูช้ ่วยกระบวนการกลุม่ เรื่องท่ี 24. เทคนคิ การถอดบทเรียน เรอ่ื งท่ี 25. การประเมินผลการฝกึ อบรม เรอ่ื งท่ี 26. ตัวแบบของการร่วมยกระดับการให้บรกิ ารสาธารณะ 1, 2, 3



การใหบ้ รกิ ารสาธารณะ โดยการมีสว่ นรว่ มของประชาชน People’s Audit เอกสารการเรียนรู้ หน่วยที่ 1 การใหบ้ ริการสาธารณะ โดยการมสี ว่ นรว่ มของประชาชน สถาบนั พระปกเกล้า

การให้บรกิ ารสาธารณะโดยการมีส่วนรว่ มของประชาชน สงวนลิขสทิ ธิ์ © 2552 ISBN : 978-974-449-411-5 พมิ พค์ ร้งั ที่ 1 กมุ ภาพันธ ์ 2552 จำนวนพิมพ์ 500 เล่ม บรรณาธกิ าร ดร.ถวิลวด ี บุรกี ลุ และนายวศิ ิษฎ ชัชวาลทิพากร ออกแบบและ นายสุชาติ วิวัฒนต์ ระกลู จัดประกอบหนา้ ภาพประกอบ บษุ ปรศั ว ์ ปานทอง จดั พมิ พโ์ ดย สำนกั วจิ ยั และพัฒนา สถาบันพระปกเกลา้ อาคารศนู ยส์ มั มนา ชนั้ 5 สถาบันพฒั นาขา้ ราชการพลเรือน (ก.พ.) 47/101 หมู่ 4 ถนนติวานนท์ ตำบลตลาดขวญั อำเภอเมือง จังหวัดนนทบุรี 11000 โทรศพั ท์ (66 – 2) 5277830 – 9 โทรสาร (66 – 2) 5277824 http://www.kpi.ac.th พมิ พ์ที ่

คเํ า นํ า อกสารนี้จัดทำขึ้นจากผลการวิจัยเรื่องการวัดระดับการให้บริการของหน่วยงานของ รัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชน (People’s Audit) ซึ่งได้พัฒนามาเป็นหลักสูตรการให้บริการสาธารณะโดยการมี ส่วนร่วมของประชาชน โครงการวิจัยนี้จัดทำโดยสถาบันพระปกเกล้า ซึ่งเป็นสถาบัน วิชาการในกำกับของประธานรัฐสภาร่วมกับสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) โดยการสนับสนุนของโครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติประจำประเทศไทย (UNDP ) เพื่อนำไปสู่การปรับปรุงการให้บริการที่มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล และ ประชาชนมีความพึงพอใจ เพราะได้เข้าไปมีส่วนร่วมในกระบวนการ โดยในการดำเนิน โครงการร่วมกับเครือข่ายต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นฝ่ายราชการ สถาบันวิชาการ องค์กรพัฒนา เอกชนหรือสื่อมวลชน วัตถุประสงค์ของการจัดทำเอกสารนี้เพื่อเป็นแนวทางการปรับปรุงการให้บริการที่มี ประสิทธิภาพและประสิทธิผล เพื่อให้ประชาชนเกิดความพึงพอใจในการรับบริการอันเป็น

การให้บริการสาธารณะ โดยการมสี ว่ นร่วมของประชาชน (People’s Audit) เป้าหมายสูงสุดการให้บริการสาธารณะของภาครัฐ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมี ประสิทธิภาพหรือไม่เพียงไร ผู้ที่ให้คำตอบได้ดีที่สุดคือ ประชาชนผู้รับบริการ ดังนั้นการ ยกระดับการให้บริการสาธารณะโดยการมีส่วนร่วมของประชาชน (People’s Audit) อย่าง เป็นระบบจึงเป็นเรื่องสำคัญอย่างยิ่งต่อการเสริมสร้างประสิทธิภาพของการให้บริการ สาธารณะเพื่อให้บริการดังกล่าวมีคณุ ภาพตรงตามความต้องการของประชาชนและสามารถ แก้ไขข้อบกพร่องได้อย่างตรงจุด นอกจากนี้ยังเป็นการสร้างกระบวนการให้ประชาชนเข้า มามีส่วนร่วมในการให้บริการสาธารณะอย่างเป็นระบบและเป็นรปู ธรรม นอกจากนี้ เพื่อให้การจัดบริการสาธารณะมีคุณภาพ และสนองตอบต่อความ ต้องการของประชาชนทุกกลุ่มในสังคมไทย จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีกระบวนการพัฒนา มีเครื่องมือและวิธีการในการกระทำนี้โดยจัดทำเป็นกระบวนการอบรมให้ความรู้และ หนังสือเล่มนี้ถือเป็นข้อมูลอ้างอิงด้านเครื่องมือและวิธีการต่างๆ โดยได้รวบรวมเนื้อหา ความรู้ที่ใช้ในการศึกษาค้นคว้าร่วมกับการเข้าอบรมให้ความรู้ด้านการยกระดับการให้ บริการสาธารณะโดยการมีส่วนร่วมของประชาชน ซึ่งหวังเป็นอย่างยิ่งว่า เมื่อจบการรับการ ถ่ายทอดความรู้จากวิทยากรแล้วจะสามารถนำความรู้ไปใช้ปฏิบัติได้ต่อไปในอนาคต สถาบันขอขอบคุณคณะทำงาน คณะที่ปรึกษาและผู้เกี่ยวข้องตลอดจนประชาชน ทุกๆ คน ที่มีส่วนช่วยให้โครงการ (People’s Audit) นี้ดำเนินการไปได้อย่างมี ประสิทธิภาพและประสิทธิผลและขอขอบคุณโครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติประจำ ประเทศไทย (UNDP) และคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) ตลอดจน หน่วยงานเครือข่ายที่ให้การสนับสนุนโครงการด้วยดีตลอดมา และขอขอบคุณผู้ที่ช่วย เขียนเอกสารนี้ทกุ ท่านมา ณ ที่นี้ สถาบันพระปกเกล้า กมุ ภาพันธ์ 2552 IV สถาบันพระปกเกลา้

ส า ร บั ญ หน้า 1 เร่อื ง 2 คำชี้แจง 5 5 เรอื่ งที่ 1 ประชาธิปไตยแบบมีสว่ นร่วม 16 16 คำนำ 17 1. ประชาธปิ ไตยในบริบทสากล กำเนดิ คณุ คา่ และหลักการ 18 ความหมายของประชาธปิ ไตย 20 20 2. รูปแบบตา่ งๆ ของประชาธปิ ไตย ประชาธปิ ไตยทางตรง (Direct Democracy) ประชาธปิ ไตยแบบผ้แู ทน (Representative Democracy) ประชาธปิ ไตยแบบมสี ว่ นรว่ ม (Participatory Democracy) ประชาธปิ ไตยตามรฐั ธรรมนญู 3. ความสำคัญของระบบประชาธปิ ไตยแบบมสี ่วนร่วม หลกั การ รปู แบบ และกระบวนการ

การใหบ้ รกิ ารสาธารณะ โดยการมีสว่ นรว่ มของประชาชน (People’s Audit) เร่อื ง หนา้ 4. ความสำคญั ของรัฐธรรมนญู กบั การเป็นประชาธิปไตย 30 และวิวฒั นาการของรฐั ธรรมนญู 51 5. สทิ ธแิ ละเสรภี าพ ความเข้าถงึ สทิ ธมิ นษุ ยชน และความยตุ ธิ รรม 51 สิทธมิ นษุ ยชน 59 6. วฒั นธรรมประชาธิปไตย และการสนบั สนนุ การเป็นประชาธปิ ไตย 71 ของประชาชนชาวไทย 71 7. บทบาทของประชาชน และพรรคการเมอื ง 80 ในระบบประชาธิปไตยแบบมสี ่วนร่วม 83 บทบาทของประชาชน: การมีส่วนรว่ มทางการเมือง 84 บทบาทของประชาชนในการจัดการทรพั ยากร 98 98 สรปุ 109 บรรณานุกรม 114 119 ภาคผนวก 121 ปฏิญญาสากลวา่ ดว้ ยสทิ ธิมนุษยชน 125 136 เรื่องท่ี 2 การบรหิ ารจดั การบ้านเมืองท่ดี ี 137 140 ความเปน็ มา ธรรมาภบิ าล กบั การบริหารแนวใหม่ ความหมาย หลักการ แนวคิด และทฤษฎี หลักการตา่ งๆ ท่ีอธบิ ายการมีธรรมาภบิ าลและการนำไปประยกุ ต์ใช ้ แนวทางปฏิบัติ 1. การปฎบิ ตั ติ ามระเบยี บ เกณฑ์ และวดั ระดับการบรกิ ารจัดการทด่ี ี 2. การเสริมสร้างการมีสว่ นรว่ มของประชาชน VI สถาบันพระปกเกล้า

ประชาธปิ ไตยแบบมีสว่ นรว่ ม (Participatory Democracy) เร่ือง หน้า 3. การส่งเสรมิ การมปี ระชาสังคม 148 150 การบริหารจดั การบ้านเมืองที่ดีในการบริหารงานภาครัฐของไทย และกฎหมายท่ีเกย่ี วขอ้ ง พระราชบญั ญัติข้อมูลขา่ วสารของราชการ พ.ศ. 2540 153 พระราชกฤษฎกี า วา่ ดว้ ยหลักเกณฑแ์ ละวิธีการบรหิ ารกจิ การบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 158 พ.ร.บ. ระเบยี บบริหารราชการแผน่ ดิน (ฉบับท่ี 5) พ.ศ. 2545 167 ปญั หาและอุปสรรค 169 แนวทางเสริมสรา้ งการบริหารจัดการบา้ นเมืองท่ดี ี 173 บรรณานุกรม 177 ภาคผนวก 181 พระราชกฤษฎีกา ว่าดว้ ยหลกั เกณฑ์และวธิ กี ารบรหิ ารกิจการบ้านเมืองทดี่ ี พ.ศ. 2546 เร่อื งที่ 3 การยกระดบั การให้บริการสาธารณะโดยการมีส่วนร่วมของประชาชน คำนำ 205 ประชาธปิ ไตยแบบมีส่วนร่วม และธรรมาภิบาล 209 พระราชกฤษฎีกาวา่ ดว้ ยหลักเกณฑ์ 212 และวธิ ีการบรหิ ารกิจการบา้ นเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 การบรกิ ารสาธารณะคืออะไร 215 หลกั การในการดำเนนิ การยกระดับการบริการสาธารณะให้เกิดผล 217 กระบวนการยกระดบั การบริการ 219 สถาบนั พระปกเกล้า VII

การให้บริการสาธารณะ โดยการมสี ่วนรว่ มของประชาชน (People’s Audit) ส า ร บั ญ ภ า พ แ ล ะ ต า ร า ง ภาพ หนา้ เรือ่ งที่ 1 ประชาธิปไตยแบบมีสว่ นร่วม 28 ภาพที่ 1 แสดงระดบั ข้ันการมสี ว่ นร่วมของประชาชน 29 42 ภาพที่ 2 กระบวนการมีส่วนร่วม 76 ภาพท่ี 3 การมสี ว่ นร่วมของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะ ตามรัฐธรรมนูญ 126 138 ภาพที่ 4 ลำดบั ข้นั ของการมีสว่ นร่วมทางการเมืองในบรบิ ทสากล 138 169 144 145 เรอ่ื งท่ี 2 การบริหารจดั การบ้านเมอื งท่ีด ี 149 149 รูปภาพที่ 1 หลกั การสำคญั ของธรรมาภบิ าล รูปภาพที่ 2 แสดงตวั อยา่ งของผลการวัดระดบั การมีธรรมาภิบาล รูปภาพท่ี 3 การแสดงผลการวดั ระดบั การมธี รรมาภบิ าล รปู ภาพท่ี 4 แสดงผลการวดั ระดบั การมคี วามโปร่งใสในองค์กร รูปภาพท่ี 5 ระดบั ข้ันการมีสว่ นรว่ มของประชาชน รูปภาพท่ี 6 กระบวนการมีส่วนร่วม รปู ภาพที่ 7 การบรหิ ารจัดการทดี่ ีในการจดั การทรัพยากร รูปภาพที่ 8 การสรา้ งความสัมพนั ธก์ บั ฝ่ายต่างๆ เพ่อื เสริมสร้างการบริหารจัดการที่ด ี VIII สถาบันพระปกเกลา้

ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม (Participatory Democracy) ภาพ หนา้ เรื่องท่ี 3 การยกระดบั การให้บรกิ ารสาธารณะโดยการมีสว่ นร่วมของประชาชน 210 ภาพที่ 1 กระบวนการมีส่วนรว่ ม 219 ภาพที่ 2 วงจรของการยกระดบั การบริการสาธารณะแบบมสี ่วนร่วม 220 ภาพท่ี 3 แนวคดิ หลักในการเรม่ิ ดำเนินการโครงการ สถาบนั พระปกเกลา้ IX

การใหบ้ รกิ ารสาธารณะ โดยการมีส่วนรว่ มของประชาชน (People’s Audit) ตาราง หน้า 43 ตารางท่ี 1 กระบวนการนโยบายสาธารณะ (Public Policy Process) 62 ตารางที่ 2 การสนบั สนุนการเปน็ ประชาธปิ ไตยของประชาชนไทย, 64 พ.ศ. 2544 67 ตารางท่ี 3 ความพงึ พอใจในระบอบประชาธปิ ไตย มากกว่าการปกครองระบอบอำนาจนิยม, พ.ศ. 2544 68 ตารางท่ี 4 การเลอื กระหว่างประชาธปิ ไตย 70 กบั ความก้าวหนา้ ทางเศรษฐกิจ, พ.ศ. 2544 78 ตารางท่ี 5 เปอรเ์ ซน็ ตข์ องผตู้ อบคำถามที่ยอมรับทางเลือกอื่น ที่ไม่ใช่ระบอบประชาธปิ ไตย, พ.ศ. 2544 ตารางท่ี 6 การสนบั สนุนความคดิ เสรีในประชาธิปไตย, พ.ศ. 2544 ตารางที่ 7 ระดับการมีส่วนร่วมของประชาชน  สถาบนั พระปกเกลา้

ประชาธปิ ไตยแบบมีส่วนรว่ ม (Participatory Democracy) คำช้ีแจง เอกสารประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมนี้จัดทำขึ้นเพื่อใช้ประกอบ การเรียนการสอนหลักสูตรประกาศนียบัตรแนวคิดพื้นฐานเกี่ยวกับการ จัดการความขัดแย้งด้านนโยบายสาธารณะโดยสันติวิธี และหลักสูตร สัมฤทธิบัตรการให้บริการสาธารณะโดยการมีส่วนร่วมของประชาชน (People’s Audit) เพื่อให้ผู้เรียนได้มีความรู้ ความเข้าใจเกี่ยวกับระบอบ การปกครองแบบประชาธิปไตย วิวัฒนาการและรูปแบบต่างๆ ของ ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม การมีส่วนร่วมตามรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร ไทย พุทธศักราช 2550 และการสนับสนุนประชาธิปไตยของประชาชน ชาวไทย ตลอดจนบทบาทของประชาชนในการมีส่วนร่วมทางการเมือง สถาบันพระปกเกล้า

เร่ืองที่ 1 การใหบ้ รกิ ารสาธารณะ โดยการมีส่วนรว่ มของประชาชน (People’s Audit) ประชาธปิ ไตยแบบมีสว่ นร่วม (Participatory Democracy) ศาสตราจารย์ ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ดร.ถวิลวดี บรุ กี ุล คำนำ ถึงแม้ประเทศไทยมีการเปลี่ยนแปลงการปกครองมาเป็นระบบประชาธิปไตย มากกว่า 70 ปีแล้ว แต่ตลอดระยะเวลาของการเป็นประชาธิปไตยที่ผ่านมานั้นได้มี การเบียดแทรกของการเป็นเผด็จการเป็นระยะๆ และบางครั้งดำรงอยู่ต่อเนื่องเป็น เวลานาน มีการปฏิวัติรัฐประหารหลายครั้งโดยกลุ่มบุคคลต่างๆ โดยอ้างความ  สถาบันพระปกเกล้า

ประชาธิปไตยแบบมสี ่วนร่วม (Participatory Democracy) เดือดร้อนของประชาชนและการไม่เป็นประชาธิปไตย ทำให้ในอดีตประชาชนชาวไทย แทบมิได้เข้าไปมีบทบาทหรือไม่มีส่วนร่วมในทางการเมืองแต่อย่างใด อำนาจส่วน ใหญ่ตกอยู่ในกำมือของกลุ่มบุคคลบางกลุ่ม และอยู่ที่ฝ่ายบริหาร และข้าราชการชั้น ผู้ใหญ่ อำนาจทางการเมืองที่ประชาชนได้รับเป็นเพียงการมีสิทธิเลือกตั้งเท่านั้น และ บางครั้งการเลือกตั้งดังกล่าวก็ยังมีข้อสงสัยในความบริสุทธิ์ ยุติธรรมอีกด้วย ในที่สุด กระแสการเป็นประชาธิปไตยของโลกได้เข้าสู่ประเทศไทย ทำให้ ประชาชนรู้ถึงการที่ตนควรมีสิทธิ เสรีภาพ และมีส่วนร่วมในทางการเมืองมากขึ้น เพื่อ ผลักดันให้เกิดความเป็นประชาธิปไตยเต็มใบเสียที โดยประชาชนเชื่อว่าเป็นระบอบ การปกครองที่จะนำพวกเขาไปสู่การมีชีวิตความเป็นอยู่ที่สันติสุขและตลอดไป กลุ่ม ประชาชนจึงเรียกร้องเพื่อการได้มาซึ่งประชาธิปไตยเต็มใบหลายครั้ง อาทิ เหตุการณ์ ตุลาคม พ.ศ. 2514, ตุลาคม พ.ศ. 2516 และพฤษภาคม พ.ศ. 2535 แต่ในที่สุดการ เปลี่ยนแปลงทางการเมืองครั้งสำคัญ เมื่อพฤษภาคม 2535 นั้น นำมาสู่การปฏิรูป ระบบการเมืองของไทยอย่างเห็นได้ชัด โดยการเรียกร้องของประชาชนที่จะเข้ามามี ส่วนร่วมในทางการเมือง กระบวนการต่างๆ ของการกำหนดนโยบายของรัฐ และ อื่นๆ ได้รับการคำนึงถึงจนในที่สุดได้นำมาสู่ การที่ประเทศไทยได้มีระบบการเมือง การปกครองที่จัดว่าเป็นประชาธิปไตยมากขึ้น และเป็น “ประชาธิปไตยแบบมี ส่วนร่วม” เนื่องจากมีรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ที่มี เจตนารมณ์อย่างชัดเจนในการคุ้มครองศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิ เสรีภาพและ ส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชน ตลอดจนการสร้างระบบการตรวจสอบอำนาจรัฐ และก่อให้เกิดเสถียรภาพทางการเมือง เพื่อความยั่งยืนของประชาธิปไตย ซึ่งด้วย สิทธิ เสรีภาพ และการเข้าใจถึงสิทธิของการมีส่วนร่วมของตนเอง ประชาชนจึง สามารถตรวจสอบและเรียกร้องให้ผู้มีอำนาจ ปฏิบัติตามนโยบายต่างๆ ได้ ซึ่งแตกต่าง จากอดีตกาลอย่างชัดเจน โดยหลายมาตราในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้บัญญัติแล้ว หลายมาตรามีการนำไปปฏิบัติไว้อย่างชัดเจน แต่หลายมาตรายังมิได้นำไปปฏิบัติ สถาบนั พระปกเกลา้

การให้บรกิ ารสาธารณะ โดยการมสี ่วนรว่ มของประชาชน (People’s Audit) อย่างไรก็ดี ประชาธิปไตยของไทยก็ถูกเบียดแทรกด้วยการปฏิวัติอีกครั้งหนึ่ง เมื่อวันที่ 19 กันยายน 2549 และมีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จนนำมาสู่ การลง ประชามติรับร่างรัฐธรรมนูญเมื่อวันที่ 19 สิงหาคม 2550 โดยมีประชาชนร้อยละ 57.81 เห็นชอบกับรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ประเทศไทยจึงมีรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร ไทยพุทธศักราช 2550 ที่บังคับใช้เมื่อ 24 สิงหาคม 2550 (ซึ่งก่อนหน้านั้นมี รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2549) ออกมาใช้ก่อน และกำหนดให้มี สภาร่างรัฐมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2550 ก็ได้มีสาระ สำคัญคือ คุ้มครองส่งเสริมขยายสิทธิและเสรีภาพของประชาชนอย่างเต็มที่ ลดการ ผูกขาดอำนาจรัฐ และเพิ่มอำนาจให้กับประชาชน ทำการเมืองให้มีความโปร่งใสมี คุณภาพและจริยธรรม ตลอดจนทำให้องค์กรตรวจสอบมีความอิสระเข้มแข็ง และ ทำงานอย่างมีประสิทธิภาพไม่ตกอยู่ใต้อำนาจฝ่ายการเมือง ดังนั้นรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ยังขยายสิทธิของประชาชนในหลายด้านและคงความสำคัญของการมีส่วนร่วมของ ประชาชน จนกำหนดไว้ในส่วนที่ 10 แนวนโยบายด้านการมีส่วนร่วมของประชาชน เป็นการเฉพาะ อนึ่งจากการได้รับสิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญประกอบกับความต้องการ เข้าไปมีส่วนร่วมในกระบวนการทางนโยบายของรัฐ แต่ในความเป็นจริงกับขาดการ ดูแลจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องที่จะทำให้เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญอย่างแท้จริง ปัญหาความขัดแย้งจากกระบวนการทางนโยบายสาธารณะจึงปรากฎให้เห็นหลายครั้ง หลายครา เอกสารฉบับนี้เป็นการรวบรวมและเรียบเรียงแนวคิดของความรู้เรื่อง ประชาธิปไตยรูปแบบต่างๆ วิวัฒนาการที่สำคัญ และให้ความสำคัญกับประชาธิปไตย แบบมีส่วนร่วม ซึ่งผู้เขียนเห็นว่ามีความสำคัญอันจะนำไปสู่การจัดการความขัดแย้ง ในสังคมไทยได้อย่างมีประสิทธิผล ตลอดจนกล่าวถึงประวัติศาสตร์ของรัฐธรรมนูญ ไทย จนได้มาซึ่งรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันพอสังเขป นอกจากนี้วัฒนธรรม ประชาธิปไตยและความพอใจของการเป็นประชาธิปไตยที่กล่าวในส่วนท้ายเป็นการชี้ ให้เห็นถึงผลการปฏิรูปทางการเมืองสู่การมีประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมนั้นเป็น อย่างไรในแนวคิดของประชาชน  สถาบนั พระปกเกลา้

ประชาธิปไตยแบบมสี ว่ นร่วม (Participatory Democracy) 1. ประชาธปิ ไตยในบริบทสากล กำเนิดคณุ คา่ และหลักการ ความหมายของประชาธิปไตย คำว่าประชาธิปไตยนั้นไม่มีความหมายที่ แน่นอนและเป็นสากล คำจำกัดความของ ประชาธิปไตยมักเน้นที่คุณภาพ กระบวนการและ สถาบันประชาธิปไตย ประชาธิปไตยมีหลาย ประเภทแตกต่างกันไปตามแนวทางการปฏิบัติผลที่ ได้รับ ความเข้าใจ ประสบการณ์ความเชื่อของ ผู้ศึกษาเรื่องประชาธิปไตยและประวัติศาสตร์ของ แต่ละประเทศ ซึ่งสิ่งเหล่านี้มักถูกนำมาบูรณาการเพื่อสร้างคำจำกัดความของคำว่า ประชาธิปไตยที่มีคุณค่า และเหมาะต่อการนำไปปฏิบัติในชีวิตประจำวัน ประชาธิปไตยไม่ได้เป็นเรื่องของสถาบันหนึ่งๆ หรือเป็นการรวมสถาบันต่างๆ แต่ประชาธิปไตยในประเทศหนึ่งๆ เป็นการรวมเรื่องของการเมือง สังคม และ เศรษฐกิจ ปัจจัยต่างๆ ที่มีอิทธิพลอย่างมากต่อประชาธิปไตย คือ ประวิติศาสตร์ วัฒนธรรม และประเพณี เมื่อพูดถึงประชาธิปไตย เรามักเห็นหนังสือหลายๆ เล่มเริ่มต้นด้วยความหมาย ของคำ ที่มา และมักให้ความหมายของประชาธิปไตยที่มีการใช้มาตลอดช่วงเวลาต่างๆ แล้วจึงเป็นการกล่าวถึงคำจำกัดความที่เริ่มจากความหมายง่ายๆ ไปจนเป็นเรื่อง ซับซ้อน ซึ่งผู้เรียนสามารถนำไปอภิปรายได้ในโอกาสต่อไป สถาบันพระปกเกลา้

การใหบ้ ริการสาธารณะ โดยการมสี ่วนรว่ มของประชาชน (People’s Audit) ดังนั้นการเริ่มศึกษาเรื่องของประชาธิปไตยจึงควรเริ่มจากความหมายที่มี นักวิชาการกล่าวถึงไว้ก่อนเพื่อความเข้าใจของผู้เรียน ประชาธิปไตย (democracy) มาจากภาษากรีก คำว่า demos หมายถึง ประชาชน (people) และ kratos หมายถึง อำนาจ (authority) หรือพลัง (power) ประชาธิปไตยเป็นเรื่องของการจัดการรัฐ หรือประเทศด้วยตนเอง ตรงข้ามกับ คำต่างๆ ดังนี้ ❀ การปกครองโดยคนคนเดียว (monarchy) ซึ่ง mono คือบุคคลคนเดียว เช่น กษัตริย์ หรือ ผู้มีอำนาจ ❀ การปกครองโดยกลุ่มคน หรือคนส่วนน้อย (oligarchy) ❀ การปกครองโดยคนรวย หรือขุนนาง ( aristocracy) คำว่า “ประชาธิปไตย” อาจตีความไปหลายทาง บางคนอาจเน้นไปที่ ประชาธิปไตยทางการเมือง (political democracy) ประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจ (economic democracy) หรือประชาธิปไตยทางสังคม (social democracy) ประชาธิปไตยในแนวคิดของ Joseph Schumpeter (1950: 269) เป็นระบบ การเมืองที่มีการเลือกตั้งอย่างเสรีซึ่งได้สร้างระบบการตรวจสอบได้ ผู้ปกครองมาจาก การลงคะแนนของมวลชน ในปัจจุบันบริบทที่เราสนใจมักอยู่ที่ประชาธิปไตยทางการ เมืองซึ่งเป็นที่ยอมรับร่วมกัน เป็นการคงอยู่ของสิทธิทางการเมืองและเสรีภาพของ พลเมือง รวมถึงการแข่งขันระหว่างกลุ่มต่างๆ (Dahl 1971; Bollen, 1990 อ้างใน Ersson and Lane, 1996:50)  สถาบนั พระปกเกลา้

ประชาธปิ ไตยแบบมสี ่วนรว่ ม (Participatory Democracy) อย่างไรก็ดี ถึงแม้ว่าจะมีฉันทามติในเรื่องการแปลความหมายของ ประชาธิปไตยซึ่งขึ้นกับแนวความคิดของแต่ละประเทศว่าจะกำหนดแนวคิดของ “ประชาธิปไตย” ไว้อย่างไร แต่ยังมีประเด็นความเห็นแตกต่างกันอยู่บ้าง ตัวอย่าง เช่น แนวคิดของประชาธิปไตย ที่นอกเหนือประเด็นการเมือง เมื่อพิจารณาการเป็นประชาธิปไตยในโลกปัจจุบันแล้วจะเห็นว่ามีประเด็นสำคัญ ที่มีการอภิปรายกัน คือ เป็นไปได้หรือไม่ที่จะแยกประชาธิปไตยในรูปแบบหรือ คุณสมบัติที่ต่างๆ กัน และมีประเด็นที่พูดถึงบ่อยๆ และบางครั้งเกิดความขัดแย้งคือ การพิจารณา คือ การแบ่งประชาธิปไตยเป็นประเภทที่มีความหมายเพียงการแบ่ง ระหว่างการเป็นประชาธิปไตยกับการไม่เป็นประชาธิปไตย ประชาธิปไตยในบางความคิดเป็นการมองไม่เห็นเป็นรูปธรรม บางคนอาจ กล่าวถึงการเป็นประชาธิปไตยครึ่งใบ (semi-democracy) ก็ได้ (Huntington, 1991: 11) อีกแนวคิดหนึ่ง คือ ประชาธิปไตยมีความหมายในการแยกระหว่างรัฐที่มี ประชาธิปไตยมากกว่าหรือน้อยกว่า หมายความว่าประชาธิปไตยเป็นสิ่งที่วัดได้ (Bollen, 1980; Bollen and Jackman, 1989; Bollen, 1990 and 1993) ตามด้วย แนวคิดในเรื่องการมีตัววัดประชาธิปไตย ซึ่งมีการสร้างตัวชี้วัดขึ้นมา (Lerner, 1958, Lipact (1959) Bollen (1980) Humana (1992) นักวิชาการหลายคน (Huntington, 1991 และ Fuguyama อ้างใน Muhlberger, 2003) ยอมรับแนวคิดที่ 2 เป็นการวัดประชาธิปไตยอย่างต่อเนื่อง ซึ่งทำให้สามารถระบุความแตกต่างของประชาธิปไตยในประเทศต่างๆ เป็นการวัด เปรียบเทียบในลักษณะพื้นที่และเวลาเดียวกันได้ โดยได้มีการวิเคราะห์ปัญหาที่เกี่ยว กับประชาธิปไตยที่เป็นระบบ และเกี่ยวข้องกับภาวะปัจจุบัน แต่ไม่ได้หมายความว่า สถาบนั พระปกเกลา้

การให้บริการสาธารณะ โดยการมีสว่ นร่วมของประชาชน (People’s Audit) สิ่งนี้เป็นงานที่ง่ายๆ บางคนอาจโต้แย้งว่ามันเป็นเรื่องที่เป็นไปได้ยาก เพราะตัวชี้วัดมัก มีอคติในแนววัฒนธรรมการเมืองตะวันตก (Barsh, 1993) แต่อย่างไรก็ดี ก็ยังมี ปัญหาในการใช้เครื่องมือวัดอีกด้วย สำหรับตัวชี้วัดประชาธิปไตยทางการเมืองนั้นเป็นการพยายามศึกษาระดับของ สิทธิทางการเมือง และเสรีภาพของพลเมืองที่ประชาชนมี ซึ่งหมายความว่าได้ปฏิเสธ การรวมการวัดที่เป็นเรื่องประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจ หรือเสรีภาพทางเศรษฐกิจ (Spindler, 1991) ในระดับของการกำหนดแนวคิด ในการวิเคราะห์เรื่องประชาธิปไตย ประชาธิปไตยทางการเมืองและประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจ หรือเสรีภาพทางเศรษฐกิจ มักถูกแยกออกจากกัน ถึงแม้ว่าจะมีความสัมพันธ์เชิงประจักษ์ต่อกันระหว่างตัวชี้วัด กับแนวคิดเหล่านี้ ดังกล่าวแล้วคำว่าประชาธิปไตยเริ่มจากประเทศกรีกซึ่งเป็นรูปแบบของการ ปกครองในเอเธนส์ ผู้ใหญ่ที่เป็นชายทุกคนมารวมตัวกันเพื่อร่วมกันอภิปรายประเด็น ต่างๆ และจะมีการลงคะแนนโดยการยกมือ ทาสและผู้หญิงมิได้มีสิทธิในการ ออกเสียง รูปแบบของการปกครองในลักษณะนี้ใช้เวลามาก และไม่สามารถใช้ได้กับ ประชาชนจำนวนมาก ที่ต้องมีส่วนร่วมในการตัดสินใจทุกครั้ง รูปแบบที่กล่าวแล้วคือประชาธิปไตยทางตรง (ประชาชนออกเสียงลงคะแนน โดยตรงในประเด็นต่างๆ) และได้มีการแปรเปลี่ยนมาเป็น ประชาธิปไตยแบบตัวแทน โดยเฉพาะในประเทศหรือสังคมที่มีประชาชนจำนวนมาก โดยวิธีนี้ประชาชนจะออก เสียงลงคะแนนเลือกผู้แทนของตน หรือเลือกนักการเมืองที่จะมาทำหน้าที่ตัดสินใจ แทนพวกเขา ประชาธิปไตยในทรรศนะของ Robert A.Dahl (1971: 3) คือระบอบการเมือง ระบอบหนึ่ง ที่ทางรัฐบาลต้องตอบสนองความชอบของประชาชน ที่ถือว่าเป็นความ  สถาบันพระปกเกลา้

ประชาธปิ ไตยแบบมสี ว่ นร่วม (Participatory Democracy) เท่าเทียมของการเมือง ซึ่งเป็นสิ่งสำคัญของประชาธิปไตย ความรับผิดชอบ ประชาชน ต้องมีโอกาสในการกำหนดความพอใจของเขา นั่นคือต้องประกันว่าประชาชนมี เสรีภาพที่จะรวมตัวกัน มีเสรีภาพในการแสดงออก สิทธิในการลงคะแนน มีแหล่งทาง เลือกของข้อมูล มีเสรีภาพ มีการเลือกตั้งที่ยุติธรรม ผู้นำทางการเมืองมีสิทธิในการ แข่งขันเพื่อการเลือกตั้ง และมีสถาบันในการดำเนินการตามนโยบายที่มาจากการ เลือกตั้งและการแสดงออกของประชาชน ดังนั้นในความคิดของ Dahl ประชาธิปไตย เป็นเครื่องมือเพื่อการมีอิสรภาพซึ่งมีหลายมิติ กล่าวคือเป็นเรื่องของ 1. การแข่งขัน ซึ่งเป็นการแข่งขันระหว่างบุคคลและระหว่างกลุ่ม (โดยเฉพาะ พรรคการเมือง) 2. การมีส่วนร่วมทางการเมืองในการเลือกผู้นำและนักการเมือง อย่างน้อย โดยการเลือกตั้งที่ยุติธรรมที่ไม่มีการละเว้นกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง 3. เสรีภาพของประชาชน และเสรีภาพของการเมืองเป็นเสรีภาพในการ แสดงออก ประชาสัมพันธ์ทางสื่อ รวมตัวเป็นกลุ่ม เมื่อแน่ใจว่ามีการแข่ง ขันและมีการมีส่วนร่วมที่ตรงไปตรงมา ความหมายของประชาธิปไตยอาจสรุปได้โดยคำจำกัดความของ Etzioni- Halevy (1997:xxiii-xxiv) ที่ได้บูรณาการคำจัดความของนักคิดหลายคนและให้ ความหมายของประชาธิปไตยว่าเป็นระบอบการปกครองที่อำนาจในการปกครองของ รัฐบาลมาจากการยินยอมของประชาชนส่วนใหญ่ การยินยอมนี้แสดงออกโดยการ ดำเนินการให้ประชาชนได้รับและใช้อำนาจโดยสม่ำเสมอ เสรี มีการเลือกตั้งที่เป็นการ แข่งขันโดยผู้ที่เป็นผู้ใหญ่ ทุกคนที่มีสิทธิเท่าเทียมกันในการเลือกตั้ง หลักการพื้นฐาน ของประชาธิปไตยคือเสรีภาพของประชาชนที่รวมเสรีภาพในการพูด ได้รับข้อมูล สมาคม และมีส่วนร่วมในการแข่งขันทางการเมือง สถาบันพระปกเกล้า

การใหบ้ ริการสาธารณะ โดยการมสี ว่ นรว่ มของประชาชน (People’s Audit) อย่างไรก็ตามคำว่าประชาธิปไตยค่อนข้างเป็นพลวัต เพราะมีการเปลี่ยนแปลง ไปตามกาลเวลา และตามการเปลี่ยนแปลงของสังคม และยังมีการอภิปรายกันถึง ความหมายที่แท้จริงอยู่อย่างกว้างขวาง แต่มิติที่สำคัญของประชาธิปไตยก็คือ การ แข่งขัน การมีส่วนร่วม และเสรีภาพในทางการเมือง เมื่อเราจะศึกษาสถานะของ ประชาธิปไตยของประเทศใดประเทศหนึ่ง สิ่งแรกที่ควรพิจารณา มิติ 3 ประการ ที่กล่าวนี้ จึงมักมีการจัดทำตัวชี้วัดประชาธิปไตยที่รวม 3 ประเด็นนี้เสมอ ประชาธิปไตยมีข้อดี คือเป็น วิธีส่งเสริมการมีส่วนร่วมของบุคคล กลุ่มต่างๆ เพื่อหาแนวทางแก้ไข ความขัดแย้งแทนการใช้ความรุนแรง กระบวนการเป็นประชาธิปไตยนำมา สู่การส่งเสริมสันติวิธีในชาติ และ ระหว่างชาติได้ (Boutros-Ghali, 2000 : 106) ประชาธิปไตยเปิด โอกาสให้เกิดการมีส่วนร่วมอย่างมี ประสิทธิผล มีการลงคะแนนเสียง โดยเท่าเทียมกัน มีการสร้างความ เข้าใจร่วมกัน มีการควบคุมทาง นโยบาย ประชาธิปไตยนำมาสู่การ หลีกเลี่ยงทรราช การมีสิทธิเสรีภาพ มีการแสดงความคิดของตนเอง มีความอิสระทาง ความคิด มีการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ ปกป้องความสนใจส่วนบุคคล มีความเท่า เทียมกันทางการเมืองและประชาธิปไตยแนวใหม่นำมาสู่การแสวงหาเสรีภาพและความ เจริญ (Robert Dahl, 2000: 38-44.) และที่สำคัญกระบวนการประชาธิปไตยนำมาสู่ การพัฒนาทรัพยากรมนุษย์เป็นการสร้างการเจริญเติบโตในด้านการสร้างความ 10 สถาบนั พระปกเกล้า

ประชาธิปไตยแบบมีสว่ นร่วม (Participatory Democracy) รับผิดชอบและสร้างปัญญา ขณะเดียวกันก็นำมาซึ่งแนวทางที่สำคัญที่สุดสำหรับ ประชาชนในการปกป้องและนำเสนอความสนใจของพวกเขา (Diamond, 1999:3) กระบวนการประชาธิปไตยเป็นสิ่งสำคัญและทำให้บรรลุความสำเร็จหลายสิ่ง หลายอย่าง ถึงแม้บางครั้งเป็นไปอย่างช้าๆ แต่ประชาชนเกือบทุกคนชอบ ประชาธิปไตย (จากการสำรวจสถาบันพระปกเกล้าเมื่อปลายปี พ.ศ. 2544 พบว่าร้อย ละ 84.3 ของประชาชนชาวไทยที่เป็นกลุ่มตัวอย่างตอบว่าชอบประชาธิปไตยมากกว่า ระบบการปกครองอื่นๆ เสมอ (Albertton and Bureekul, 2002)) กระบวนการ ประชาธิปไตยมักคู่ขนานไปกับการกำหนดนโยบายสาธารณะ แต่อย่างไรก็ดีการ อภิปรายกันในที่สาธารณะและการตรวจสอบการทำงานของข้าราชการกลับมีผลเพียง เล็กน้อยต่อสถาบันการเมืองต่างๆ ปัจจุบันมีการพูดกันว่าหากมีค่านิยมที่ดี และมี สถาบันที่ดี ประชาชนก็สามารถมีส่วนร่วมในการรับรู้ปัญหาร่วมกันได้ และจะมีความ พยายามร่วมกันในการกำหนดนโยบายเพื่อการแก้ปัญหาต่างๆ ได้ การใช้กระบวนการประชาธิปไตยเพื่อผลักดันให้เกิดการเปลี่ยนแปลงทาง กฎหมาย การบริหารและทางสังคม ตลอดจนการมีความเป็นธรรมมากขึ้นจัดเป็น เรื่องยาก แต่ก็เป็นที่เข้าใจกันว่า การเมืองแบบประชาธิปไตยทำให้เกิดนิติธรรม เป็น ส่งเสริมเสรีภาพทางการเมืองและเสรีภาพของประชาชน เกิดการเลือกตั้งได้ผู้จะทำ หน้าที่ในกระบวนการนิติบัญญัติได้อย่างเสรีและเป็นธรรม ประชาธิปไตยยังเป็นเรื่องของระดับของสังคมที่แปรเปลี่ยนทั้งในขอบเขต ความกว้างและลึกของการผูกมัดตัวเองกับการปฏิบัติในวิถีประชาธิปไตย บางสถานที่ อาจจะมีการจัดองค์กรแบบประชาธิปไตยและสถาบันทางประชาธิปไตย แต่ระดับการ ปฏิบัติที่เป็นประชาธิปไตยก็ยังมีความแตกต่างกัน สถาบนั พระปกเกล้า 11

การใหบ้ รกิ ารสาธารณะ โดยการมีส่วนรว่ มของประชาชน (People’s Audit) การปฏิบัติที่เป็นประชาธิปไตย (democracy practice ) เป็นวิถีในการ ส่งเสริมความเป็นธรรม เป็นการเรียกร้องเพื่อให้เพิ่มหรือขยายประชาธิปไตย นอกเหนือจากที่เป็นอยู่ซึ่งสังคมหลายแห่งยอมรับและอาศัยขั้นตอนของกฎหมายเพื่อ สนับสนุนแนวทางปฏิบัติเพื่อแสวงหาประชาธิปไตยและความชอบธรรมทางกฎหมาย ต่อการตัดสินใจทางประชาธิปไตย แนวคิดการปฏิรูปการเมืองและประชาธิปไตย ทำให้เกิดองค์กรอาสาสมัคร หลายองค์กร และทำให้เกิดกระบวนการเคลื่อนไหวที่มีอิทธิพลต่อการทำงานของ รัฐบาล และสถาบันที่มีอำนาจต่างๆ อย่างไรก็ดี ภาคประชาชนและในสังคมมักอยู่ห่าง ไกลจากกระบวนการตัดสินใจและห่างไกลจากความสนใจของผู้มีอำนาจ เพราะผู้มี อำนาจมักตัดสินใจด้วยตนเอง กลุ่มเหล่านี้จะไม่ค่อยประสบความสำเร็จในการ เคลื่อนไหวหากปราศจากกระบวนการทางประชาธิปไตย หลายประเทศที่มีการ ปกครองแบบเสรีประชาธิปไตยแต่กลับมิได้คำนึงถึงการมีส่วนร่วมของประชาชน จึงไม่ ค่อยมีการปรึกษาหารือประชาชน หรือแม้แต่ผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้ง สำหรับการเรียกร้องเพื่อการมีส่วนร่วมจึงเริ่มจากการมีประสบการณ์ในการ ถูกกีดกันออกไปจากการได้รับสิทธิขั้นพื้นฐานในทางการเมือง จากการได้รับโอกาสที่ จะเข้ามามีส่วนร่วม การเคลื่อนไหวทางสังคมที่มีพลังและประสบความสำเร็จใน ศตวรรษนี้บางครั้งเกิดขึ้นจากความต้องการของประชาชนกลุ่มน้อยที่ถูกกดดัน ขาดการเข้าไปมีส่วนร่วมและขาดการยอมรับถึงการเป็นพลเมืองที่เท่าเทียมกันและ สมบูรณ์ ในปัจจุบัน ประชาชนในสังคมส่วนมากมีสิทธิในการลงคะแนนเสียงเลือก ตั้ง แต่การลงคะแนนเสียงอย่างเท่าเทียมกันเป็นเพียงข้อกำหนดอย่างน้อยที่สุดของ การเท่าเทียมกันในทางการเมือง 12 สถาบันพระปกเกล้า

ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม (Participatory Democracy) ประชาธิปไตย ไม่ใช่เพียงเครื่องมือที่ประชาชนสามารถแสดงความสนใจและมี อำนาจในการตรวจสอบผู้ปกครองเท่านั้น แต่เป็นเครื่องมือของการแก้ปัญหาแบบองค์ รวมซึ่งขึ้นอยู่กับความชอบธรรมทางกฎหมายและสติปัญญาของการแสดงออกและ การวิพากษ์วิจารณ์ตามความเห็นที่แตกต่างของสมาชิกทั้งหลายในสังคม การปฏิบัติที่เป็นประชาธิปไตยให้ทุกกลุ่มมีส่วนร่วม (inclusive democracy practice) หรือประชาธิปไตยแบบพหุภาคี (pluralism democracy) เป็นการ ส่งเสริมให้เกิดความที่เป็นธรรม เพราะประชาชนมุ่งหวังที่จะชักนำผู้อื่นให้ตระหนักถึง ความเป็นธรรม ความรู้และสติปัญญาของเขา และมีการเปิดรับฟังความคิดเห็นของ พวกเขาและมีความเข้าใจในเรื่องที่พวกเขาสนใจ อันนำไปสู่การเปลี่ยนแปลง กระบวนการในที่สุด ส่วนประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือ (deliberative democracy) ดูเหมือนจะจำกัดหมวดของการติดต่อสื่อสารทางการเมืองเพียงการโต้ แย้ง และมีอคติเกินไป หรือเป็นแนวคิดของประชาธิปไตยที่ค่อนข้างแคบและละเลย บทบาทที่สำคัญของการสื่อสารรูปแบบอื่นๆ ที่มีผลต่อสิ่งที่จะเกิดขึ้น ซึ่งที่ผ่านมานัก ทฤษฎีทางด้านประชาธิปไตยมักตั้งสมมติฐานว่าการอภิปรายทางประชาธิปไตยที่เหมาะ สมควรเป็นเรื่องของความสนใจและทำความดีร่วมกัน โดยที่จริงแล้วการเมืองต้อง เป็นทั้งการแข่งขันระหว่างกลุ่มหรือปัจจเจกชนที่มีความสนใจและความเห็นที่ขัดแย้ง ผู้มีส่วนร่วมทางการเมืองมักเลือกเข้าข้างที่เขาสนใจและช่วยกันสร้างความสนใจร่วม ของสาธารณะอีกด้วย (Young, 2002; 1-15) นักทฤษฎีหลายคนที่สนใจศึกษาเชิงลึกในเรื่องของการปฏิบัติที่เป็น ประชาธิปไตยมักตั้งสมมติฐานผิดๆ ว่าสถาบันตัวแทนก็เหมือนกับประชาธิปไตยทาง ลึก (Deep democracy) ประชาธิปไตยที่แท้จริงในความคิดของพวกเขาจะเป็นเรื่อง ของการสื่อสารทางตรง หรือการเผชิญหน้า ซึ่งหากสังคมใหญ่ขึ้นจะกลายเป็นการมี ประชาธิปไตยลดลง เนื่องจากการมีส่วนร่วมและการเป็นตัวแทนทำได้ยาก (Young, สถาบันพระปกเกล้า 13

การให้บริการสาธารณะ โดยการมสี ว่ นร่วมของประชาชน (People’s Audit) 2002; 1-15) ในระบบตัวแทนประชาชนเพียงกำหนดผู้แทนที่ชอบธรรมตามกฎหมาย และคาดหวังให้พวกผู้แทนมีความสำนึกรับผิดชอบ หากมีแนวทางหรือสถาบันที่ทำให้ ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมกันเองและร่วมกับผู้แทนแล้วละก็ ระบบตัวแทนก็เป็นแบบ ประชาธิปไตยที่เรียกว่าบูรณาการเช่นกัน นอกจากนี้ยังรวมถึงการที่ได้มีการคำนึงถึง และให้ความสำคัญกับชนกลุ่มน้อย หรือผู้ด้อยโอกาสในสังคม ตลอดจนมีกลไกของ การมีส่วนร่วมแบบตัวแทนของชนกลุ่มน้อยในสังคม เช่น เรื่องการลงคะแนน การมี กฎในการเลือกตั้งและมีกฎที่เกี่ยวกับการแต่งตั้งกรรมาการและการทำประชาพิจารณ์ นอกจากนี้เมื่อกล่าวถึง วิถีทางประชาธิปไตย จะหมายถึง การดำเนินการ เพื่อให้ได้ผู้มีอำนาจในการตัดสินใจทางการเมืองที่มาจากการแข่งขันและได้เสียงข้าง มากของประชาชน และ แต่ละบุคคลย่อมมีเสรีภาพและความเสมอภาค ตามเงื่อนไข ในการดำรงชีวิต นั่นก็คือ บุคคลย่อมมีสิทธิและเสรีภาพเท่าเทียมกัน ตามกฎหมาย หรือกรอบที่วางไว้ แต่ทั้งนี้ต้องไม่ละเมิดสิทธิและเสรีภาพของผู้อื่น (Sorensen, 1993:10) ปัจจุบันนี้หลายประเทศหันมากังวลว่าระบอบประชาธิปไตย จะอยู่รอดไปได้หรือไม่ ข้อแตกต่างระหว่าง “ประชาธิปไตยครึ่งใบ” กับ “ประชาธิปไตยเต็มใบ” หรือแม้แต่ “การปกครองโดยคณะบุคคลหรือกลุ่ม ผลประโยชน์” ได้กลายเป็นสิ่งที่มีความสำคัญน้อยกว่า “การทำให้ ประชาธิปไตยมีเสถียรภาพ” หรือมีความยั่งยืนอย่างต่อเนื่องไป (Diamond and Plattner, 2001) 14 สถาบนั พระปกเกล้า

ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม (Participatory Democracy) ประวัติศาสตร์การเมืองของประเทศไทยมีลักษณะเป็นการสับเปลี่ยนหมุนเวียน กันระหว่างยุคสมัยรัฐบาลอัตตาธิปไตยและการปกครองโดยสถาบันที่เป็น ประชาธิปไตยนับตั้งแต่การปกครองระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ได้สิ้นสุดลงในปี พ.ศ. 2475 กระนั้นก็ตาม นับถึงปี พ.ศ. 2529 (ค.ศ.1986) มีระยะเวลาเพียง 6 ปีเศษ เท่านั้นที่ถือได้ว่ามีความเป็นประชาธิปไตยอย่างแท้จริง กล่าวคือมวลประชากรสามารถ เลือกผู้แทนของตนในการเลือกตั้งที่เป็นการแข่งขันกันอย่างเสรีและเปิดเผยของ พรรคการเมือง (Chai-anan, 1990) แต่ในช่วงทศวรรษ1980 ได้เกิดวิวัฒนาการการ ปกครองระบอบประชาธิปไตยที่ไม่เพียงแต่ประคับประคองตัวเองอยู่ได้ แต่ยังมีการนำ กลไกและเครื่องมือของระบอบประชาธิปไตยถูกนำมาใช้ในการปกครองได้เป็นอย่างดี ในช่วงนี้พรรคการเมืองของไทยได้ปฏิบัติหน้าที่ของพรรคการเมืองที่พึงกระทำได้แก่ การสะท้อนและรวมผลประโยชน์ให้เป็นกลุ่มก้อน การเสนอทางเลือกให้แก่ผู้ลง คะแนนเสียง การแปรเปลี่ยนผลการลงคะแนนมาเป็นการนำของรัฐบาลและการวาง พื้นฐานการปกครอง ซึ่งเกิดขึ้นในช่วงเวลาที่ประเทศประสบกับความมั่งคั่งอย่างที่ไม่ เคยมีมาก่อนและพลเมืองไทยมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น วิวัฒนาการการปกครองระบอบประชาธิปไตยของไทยได้เปลี่ยนแปลงไปอย่าง รวดเร็วแม้แต่ผู้ที่มีความเชื่อว่าประเทศไทยเป็นเพียงประเทศที่มี “ประชาธิปไตยครึ่ง ใบ” ก็ยังต้องยอมรับอย่างเสียไม่ได้ว่า “ประเทศไทยได้เปลี่ยนแปลงอย่างต่อ เนื่องจากประชาธิปไตยครึ่งใบไปสู่ประชาธิปไตยเต็มใบ” (Chai-anan, 1995: 340) และเมื่อถึงปลายปี พ.ศ. 2535 การปกครองของประเทศไทยได้เป็นไปตามเกณฑ์ว่า ด้วยประชาธิปไตย ได้แก่ การมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน การเลือกตั้งที่มี การแข่งขันกันและเสรีภาพของพลเมือง (Neher and Marlay, 1995: 49) ปัจจุบันประชาธิปไตยยังคงเป็นระบบการปกครองที่มีความสำคัญอยู่เพื่อเป็น แนวทางสำหรับผู้คนในการดำรงชีวิตอยู่ร่วมกัน และคาดว่าระบบนี้จะสามารถนำไปสู่ สถาบันพระปกเกล้า 15

การให้บริการสาธารณะ โดยการมสี ่วนรว่ มของประชาชน (People’s Audit) การมีชีวิตที่สันติสุขสถาพรได้ในที่สุด ถึงแม้ว่าระบบประชาธิปไตยในบางรูปแบบที่มีใน ปัจจุบัน เพิ่งมีมาหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 แต่มีรูปแบบของการปกครองที่ประชาชนให้ ความไว้วางใจกับบุคคลที่มีอำนาจ อย่างไรก็ดี ที่ผ่านมามีการเปลี่ยนแปลงทางการ เมืองเกิดขึ้น มีการเลือกตั้ง มีรัฐธรรมนูญ และมีสถาบันศาลที่เป็นอิสระ ดังนั้นการ ศึกษาซึ่งประสบการณ์ของแต่ละบุคคลจะเป็นประโยชน์ ที่ทำให้เข้าใจประชาธิปไตย มากขึ้น 2. รูปแบบต่างๆ ของประชาธปิ ไตย ประชาธิปไตยทางตรง (Direct Democracy) ประชาธิปไตยทางตรงเป็นระบบที่ให้ประชาชนเจ้าของอำนาจอธิปไตยเป็นผู้ใช้ อำนาจอธิปไตยด้วยตนเอง หรือร่วมใช้อำนาจอธิปไตย (ปริญญา เทวานฤมิตรกุล, 2541, น. 64) โดยมีองค์ประกอบสำคัญ 2 ประการ คือ (1) ประชาชนเป็นผู้ริเริ่ม โดยการริเริ่มนั้นต้องมีสภาพบังคับให้มีการเริ่มต้นกระบวนการ (2) ประชาชนเป็น ผู้ตัดสินใจขั้นสุดท้าย การขาดองค์ประกอบใดองค์ประกอบหนึ่งย่อมทำให้รูปแบบ การมีส่วนร่วมทางการเมืองนั้นๆ ไม่อาจเป็นประชาธิปไตยที่สมบูรณ์ได้ การตัดสินใจ ในขั้นสุดท้ายโดยประชาชนถือเป็นองค์ประกอบที่สำคัญที่สุดของประชาธิปไตยทาง ตรง (ปริญญา เทวานฤมิตรกุล, 2541, น. 69) ประชาธิปไตยโดยตรงจึงเป็นรูปแบบที่ สมบูรณ์ที่สุดของการเมืองของพลเมือง เพราะพลเมืองเป็นผู้มีส่วนร่วมโดยตรงใน การเมืองด้วยการลงมติตัดสินชะตาของตนเองด้วยตนเองและเพื่อตนเองทุกเรื่อง โดยไม่ต้องมีผู้แทนราษฎร (บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, 2545) ปัจจุบันมีการใช้ ประชาธิปไตยทางตรงในเรื่องของการลงประชามติ (referenda) การเสนอร่างกฎหมาย โดยประชาชน (Initiative) การถอดถอนผู้แทนรายบุคคลหรือทั้งสภา (Recall) 16 สถาบนั พระปกเกลา้

ประชาธิปไตยแบบมีสว่ นรว่ ม (Participatory Democracy) อย่างไรก็ดี ดังกล่าวแล้ว ถึงแม้ประชาธิปไตยทางตรงจะมีลักษณะค่อนข้างสมบูรณ์ แบบ แต่ในทางปฏิบัติ เป็นเรื่องที่เป็นไปไม่ได้สำหรับรัฐสมัยใหม่ที่มีขนาดใหญ่ มี ประชากรจำนวนมาก และมีโครงสร้างสังคมที่สลับซับซ้อนที่จะให้ประชาชนทุกคน ปกครองประเทศด้วยตนเอง และเป็นไปไม่ได้ในความเป็นจริงที่ประชาชนทุกคนจะ สามารถใช้อำนาจอธิปไตยทั้งนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการด้วยตนเองโดยตรง ด้วยมีข้อจำกัดในเรื่องที่ประชุม และเวลาในการประชุม ด้วยเหตุนี้ ประเทศส่วนใหญ่ในโลกที่ต้องการให้พลเมืองมีส่วนร่วม ในการเมืองจึงหันมานิยมระบอบประชาธิปไตยแบบมีผู้แทนราษฎร ด้วย การให้ราษฎรเลือกผู้แทนราษฎรเข้าไปทำหน้าที่ตัดสินใจบริหารบ้านเมือง แทนตนเอง ประชาธิปไตยแบบผ้แู ทน (Representative Democracy) ประชาธิปไตยแบบผู้แทนเป็น ระบบที่ให้ประชาชนเลือกผู้แทนไปใช้ อำนาจอธิปไตยแทนตนเอง ถ้าเป็น ระบบรัฐสภา ประชาชนจะเลือกตั้ง เฉพาะสมาชิกรัฐสภาซึ่งเป็นฝ่าย นิติบัญญัติ และสมาชิกรัฐสภาจะไปแต่ง ตั้งฝ่ายบริหารเอง ถ้าเป็นระบบ ประธานาธิบดี ประชาชนจะเลือกตั้งทั้ง ฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารด้วย สถาบันพระปกเกลา้ 17

การให้บรกิ ารสาธารณะ โดยการมีส่วนรว่ มของประชาชน (People’s Audit) ตนเอง (ปริญญา เทวานฤมิตรกุล, 2541, น. 58) ประชาธิปไตยแบบผู้แทน อาจกล่าวได้ว่าเป็น ประชาธิปไตยทางอ้อม (Indirect Democracy) อย่างไรก็ดี ประชาธิปไตยแบบผู้แทนยังมีปัญหาอยู่ที่ว่า ผู้แทนที่ประชาชนเลือกเข้าไปนั้นจะทำ หน้าที่สมกับการเป็นผู้แทนของปวงชนหรือไม่เพราะมักพบว่าเมื่อผู้แทนได้รับอำนาจ ก็ จะมีบางคนที่ใช้อำนาจไปในทางที่ไม่ถูกต้องเหมาะสม และเป็นธรรมและบางครั้งเป็น ไปเพื่อตนเองหรือกลุ่มของตน และมีการตัดสินใจที่ประชาชนไม่ได้รับทราบ ทำให้ รูปแบบของประชาธิปไตยอื่นๆ มีการนำมาใช้ในเวลาต่อๆ มา ประชาธิปไตยแบบมีสว่ นร่วม (Participatory Democracy) แนวคิดของประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมกำเนิดขึ้นตั้งแต่กรีกโบราณ และ ศตวรรษที่ 18-20 ซึ่งได้เผยแพร่ในโลกตะวันตกอีกครั้งใน ค.ศ. 1960 โดย Garol Patman (อเนก เหล่าธรรมทัศน์, 2542: 131) ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม เป็นการ เรียกระบอบประชาธิปไตยแบบผู้แทนที่เปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมในทางการ เมืองการปกครองและในการตัดสินใจระดับต่างๆ มากขึ้น มิใช่ว่าประชาชนจะ สามารถทำได้แต่เพียงเลือกตั้งอย่างเดียว (ปริญญา เทวานฤมิตรกุล, 2541, น. 60) ยังเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจเรื่องต่างๆ เช่น การเปิด ช่องทางให้ประชาชนมีส่วนร่วมรับรู้ข้อมูลข่าวสาร ความเคลื่อนไหว และความคืบหน้า ของการบริหารจัดการประเทศโดยผู้ที่ทำหน้าที่แทนประชาชน หรือการเปิดโอกาสให้ ประชาชนร่วมแสดงความคิดเห็นและให้ข้อมูลแก่ผู้ที่ทำหน้าที่แทนตนเพื่อใช้ประกอบ การตัดสินใจในเรื่องต่างๆ รวมทั้งการที่ประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมในการตรวจสอบ และถอดถอนผู้ที่ทำหน้าที่แทนประชาชนซึ่งขาดประสิทธิภาพ บกพร่องต่อหน้าที่ หรือ ไม่สุจริต แล้วแต่กรณี ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม (Participatory Democracy) เกี่ยวข้องกับ วิธีการกระจายอำนาจและทรัพยากรต่างๆ ที่ไม่เท่าเทียมกันอันมีผลกระทบต่อชีวิต 18 สถาบันพระปกเกลา้

ประชาธปิ ไตยแบบมีสว่ นร่วม (Participatory Democracy) ความเป็นอยู่ของประชาชนและวิธีการที่ประชาชนเหล่านั้นมีอิทธิพลต่อการตัดสินใจที่มี ผลกระทบต่อตน ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม จึงหมายถึง การที่อำนาจในการ ตัดสินใจไม่ควรเป็นของกลุ่มคนจำนวนน้อย แต่อำนาจควรได้รับการจัดสรรใน ระหว่างประชาชน เพื่อทุกๆ คนได้มีโอกาสที่จะมีอิทธิพลต่อกิจกรรมส่วนรวม หลักการหรือองค์ประกอบสำคัญของคำว่าประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม (คนึงนิจ ศรีบัวเอี่ยมและคณะ, 2545 และสถาบันพระปกเกล้า, 2545) คือ การให้ ประชาชนมีส่วนร่วมในการเมืองและการบริหาร 1 เน้นการกระจายอำนาจในการตัดสินใจและการจัดสรรทรัพยากรต่างๆ ใน ระหว่างประชาชนให้เท่าเทียมกัน 2 อำนาจในการตัดสินใจและการจัดสรรทรัพยากรต่างๆ นั้น จะส่งผลกระทบ ต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชน 3 เพิ่มการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน 4 มีความยืดหยุ่นได้ กล่าวคือ มีโครงสร้างการทำงานที่สามารถตรวจสอบ ได้ มีความโปร่งใส และคำนึงถึงความต้องการทรัพยากรของผู้มีส่วนร่วม 5 การมีส่วนร่วมของประชาชนมีทั้งในระดับท้องถิ่นและระดับชาติ 6 ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร กระบวนการทางนโยบาย และ กระบวนการยุติธรรม สถาบันพระปกเกลา้ 19

การให้บรกิ ารสาธารณะ โดยการมสี ว่ นรว่ มของประชาชน (People’s Audit) ประชาธปิ ไตยตามรัฐธรรมนญู โดยทั่วไปประชาธิปไตยมักเป็นไปตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย สูงสุดของประเทศ เพื่อเป็นแนวทางสำหรับ นักกฎหมาย และการออกกฎหมายอื่นๆ รัฐธรรมนูญที่เป็นลายลักษณ์อักษร จึงเป็นเครื่องประกันต่อประชาชนว่ารัฐบาลจะ ปฏิบัติในแนวทางที่แน่นอนและถูกต้อง จุดแข็งของการเป็นประชาธิปไตยอย่าง แท้จริงขึ้นกับสิทธิพื้นฐานที่แน่นอน และเสรีภาพ สิทธิและเสรีภาพนี้ต้องได้รับการ ปกป้องเพื่อให้แน่ใจได้ว่าประชาธิปไตยจะประสบความสำเร็จ ในหลายประเทศ สิทธิ เหล่านั้นระบุไว้ในรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญยังระบุโครงสร้างและหน้าที่ของรัฐบาลไว้ ด้วย และให้แนวทางสำหรับการออกกฎหมายอื่นๆ 3. ความสำคัญของ ระบบประชาธปิ ไตยแบบมสี ่วนรว่ ม หลกั การ รูปแบบ และกระบวนการ ปัจจุบันมีการให้ความสำคัญกับประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม และมีการเรียก ร้องเพื่อมีส่วนร่วมในทุกๆ ระดับของกระบวนการทางนโยบาย ทั้งนี้เพราะ ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม (Participatory Democracy) เป็นการกระจายอำนาจ และทรัพยากรต่างๆ และเป็นการที่คนทุกกลุ่มมีอำนาจในการตัดสินใจโดยอำนาจควร ได้รับการจัดสรรในระหว่างประชาชน เพื่อทุกๆ คนได้มีโอกาสที่จะมีอิทธิพลต่อ กิจกรรมส่วนรวม จึงกล่าวได้ว่าประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมจัดเป็นการกระจายอำนาจและ เป็นการมีประชาธิปไตยอย่างกว้างขวางของกระบวนการทางการเมืองทั้งในระดับ ท้องถิ่นและระดับชาติ 20 สถาบันพระปกเกล้า

ประชาธิปไตยแบบมีสว่ นรว่ ม (Participatory Democracy) จากคำกล่าวข้างต้น อาจสรุปหลักการหรือองค์ประกอบสำคัญของ คำว่าประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม ได้ดังนี้ คือ การให้ประชาชนมีส่วนร่วม ในการเมืองและการบริหาร มีการกระจายอำนาจในการตัดสินใจและ การจัดสรรทรัพยากรต่างๆ ในระหว่างประชาชนให้เท่าเทียมกัน อำนาจใน การตัดสินใจและการจัดสรรทรัพยากรต่างๆ นั้น จะส่งผลกระทบต่อชีวิต ความเป็นอยู่ของประชาชน มีการเพิ่มการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของ ประชาชน มีความยืดหยุ่นได้ กล่าวคือ มีโครงสร้างการทำงานที่สามารถ ตรวจสอบได้ มีความโปร่งใส และคำนึงถึงความต้องการทรัพยากรของ ผู้มีส่วนร่วม และการมีส่วนร่วมของประชาชนมีทั้งในระดับท้องถิ่นและ ระดับชาติ เนื่องจากประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมให้ความสำคัญอย่างยิ่งต่อการมีส่วนร่วม ของประชาชนเป็นสำคัญโดยที่การมีส่วนร่วมของประชาชนเป็นกระบวนการซึ่ง ประชาชน หรือผู้มีส่วนได้ส่วนเสียได้มีโอกาสแสดงทัศนะ และเข้าร่วมในกิจกรรม ต่างๆ ที่มีผลต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชน รวมทั้งมีการนำความคิดเห็นดังกล่าว ไปประกอบการพิจารณากำหนดนโยบายและการตัดสินใจของรัฐ การมีส่วนร่วมของ ประชาชนเป็นกระบวนการสื่อสารในระบบเปิด กล่าวคือ เป็นการสื่อสารสองทาง ทั้ง อย่างเป็นทางการและไม่เป็นทางการ ซึ่งประกอบไปด้วยการแบ่งสรรข้อมูลร่วมกัน ระหว่างผู้มีส่วนได้ส่วนเสียและเป็นการเสริมสร้างความสามัคคีในสังคม ทั้งนี้ เพราะ การมีส่วนร่วมของประชาชน เป็นการเพิ่มคุณภาพของการตัดสินใจ การลดค่าใช้จ่าย และการสูญเสียเวลา เป็นการสร้างฉันทามติ และทำให้ง่ายต่อการนำไปปฏิบัติ อีกทั้ง ช่วยหลีกเลี่ยงการเผชิญหน้าใน “กรณีที่ร้ายแรงที่สุด” ช่วยให้เกิดความน่าเชื่อถือและ ความชอบธรรม และช่วยให้ทราบความห่วงกังวลของประชาชนและค่านิยมของ สถาบนั พระปกเกล้า 21

การใหบ้ ริการสาธารณะ โดยการมสี ว่ นร่วมของประชาชน (People’s Audit) สาธารณชน รวมทั้ง เป็นการพัฒนาความเชี่ยวชาญและความคิดสร้างสรรค์ของ สาธารณชน (เจมส์ แอล เครตัน. ใน วันชัย วัฒนศัพท์, ผู้แปล, 2543: 25-28) การมีส่วนร่วมของประชาชนมีความสำคัญในการสร้างประชาธิปไตยอย่างยั่งยืน และส่งเสริมธรรมาภิบาล ตลอดจนการบริหารงาน หากการมีส่วนร่วมของประชาชน มากขึ้นเพียงใดก็จะช่วยให้มีการตรวจสอบการทำงานของผู้บริหาร และทำให้ผู้บริหาร มีความรับผิดชอบต่อสังคมมากยิ่งขึ้น อีกทั้งยังเป็นการป้องกันนักการเมืองจากการ กำหนดนโยบายที่ไม่เหมาะสมกับสังคมนั้นๆ นอกจากนี้การมีส่วนร่วมของประชาชน ยังเป็นการสร้างความมั่นใจว่าเสียงของประชาชนจะมีคนรับฟัง อีกทั้งความต้องการ หรือความปรารถนาของประชาชนก็จะได้รับการตอบสนอง กล่าวโดยสรุป ระบบประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม ซึ่งเปิดโอกาสให้ประชาชน ได้แสดงทัศนะและมีส่วนในการตัดสินใจในเรื่องต่างๆ ที่จะมีผลต่อชีวิตความเป็นอยู่ ของประชาชนเอง นอกจากจะช่วยให้การตัดสินใจของผู้เสนอโครงการหรือรัฐบาลมี ความรอบคอบ และสอดรับกับปัญหาและความต้องการของประชาชนมากยิ่งขึ้นแล้ว ยังเป็นการควบคุมการบริหารงานของรัฐบาลให้มีความโปร่งใส (Transparency) ตอบสนองต่อปัญหาและความต้องการของประชาชน (Responsiveness) และมีความ รับผิดชอบหรือสามารถตอบคำถามของประชาชนได้ (Accountability) อีกด้วย ซึ่ง เท่ากับเป็นการส่งเสริมการปกครองระบอบประชาธิปไตยให้สมบูรณ์มากยิ่งขึ้นอีกด้วย อันที่จริงก่อนการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 เรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชนได้มีการระบุไว้บ้างแล้วใน กฎหมาย นโยบาย ระเบียบ และแผนการพัฒนาต่างๆ ของรัฐ เช่น ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจ และสังคม แห่งชาติ ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยประชาพิจารณ์ (ปัจจุบันยกเลิกไปแล้ว) พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ.2535 พระราชบัญญัติ 22 สถาบันพระปกเกล้า

ประชาธิปไตยแบบมีส่วนรว่ ม (Participatory Democracy) ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ.2540 และพระราชบัญญัติอื่นๆ เป็นต้น ซึ่งมี กระบวนการของการมีส่วนร่วมของประชาชนที่แตกต่างกัน แต่ทั้งหมดเป็นไปเพื่อการ พัฒนากระบวนการประชาธิปไตยอย่างแท้จริง อย่างไรก็ตาม กฏหมายเหล่านี้มิได้ระบุ เรื่องการมีส่วนร่วมโดยเด่นชัดและมิได้กำหนดวิธีการไว้ เช่น การมีพระราชบัญญัติ ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ. 2535 ที่ให้ประชาชนมีส่วนร่วมโดยผ่าน องค์กรอิสระ และในมาตรา 6(1) ยังระบุถึงการรับทราบข้อมูลข่าวสารจากทางราชการ ในเรื่องเกี่ยวกับการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม เป็นต้น การมีระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีเรื่องการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ที่ ใช้เป็นแนวทางในการจัดให้มีการทำประชาพิจารณ์ ประกอบกับประชาชนมีความตื่น ตัวเรื่อง ประชาธิปไตยมีความต้องการมีส่วนร่วมมากขึ้น มีการทำประชาพิจารณ์ ซึ่ง หลายคนเชื่อว่าเป็นการสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชนที่เป็นมาตรฐานของประเทศ แต่ผลที่เกิดขึ้นบางครั้งก่อให้เกิดความขัดแย้งของประชาชนหลายฝ่าย หรือระหว่าง ประชาชนกับรัฐเอง ที่ผ่านมาพบว่าปัญหาในทางปฏิบัติของการมีส่วนร่วมมีหลายประการ อาทิ การไม่ระบุเรื่องการมีส่วนร่วมให้เห็นเด่นชัด คำจำกัดความ และกระบวนการของการ มีส่วนร่วมไม่ชัดเจน การเข้าใจสับสนระหว่างประชาพิจารณ์กับการมีส่วนร่วม และ การนำคำว่าประชาพิจารณ์มาใช้โดยไม่เข้าใจหลักของประชาพิจารณ์ทำให้เกิดปัญหา ความขัดแย้งระหว่างผู้เข้าร่วมทำประชาพิจารณ์ ประกอบกับรัฐบาลได้เล็งเห็นความ สำคัญของการมีส่วนร่วมอย่างเป็นทางการโดยกำหนดให้เป็นนโยบายสำคัญ จึงทำให้ ต้องมีการนำเรื่องของการมีส่วนร่วมมาเป็นประเด็นสำคัญให้ปรากฏไว้ในรัฐธรรมนูญ ที่เป็นกฎหมายหลักของประเทศ เพื่อที่กฎหมายอื่นๆ จะได้มีการปรับให้สอดรับกัน สถาบันพระปกเกลา้ 23

การให้บรกิ ารสาธารณะ โดยการมีส่วนรว่ มของประชาชน (People’s Audit) ที่สำคัญ ก็คือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 นี้ ได้ให้ ความสำคัญกับการมีส่วนร่วมของประชาชนโดยการให้บุคคล 5 กลุ่มเข้ามามีส่วนร่วม คือ รัฐบาล องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิม องค์กรอิสระ และ ประชาชน รวมทั้งได้เปิดโอกาสให้ประชาชนรับรู้ข่าวสารและจัดการทรัพยากรอย่าง แท้จริง อาทิ การให้สิทธิ์แก่ประชาชนในการรับทราบข้อมูลข่าวสารของหน่วยราชการ การกำหนดให้สิทธิแก่บุคคลที่จะมีส่วนร่วมกับรัฐ และชุมชนในการบำรุงรักษาและการ ใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ และความหลากหลายทางชีวภาพ ตลอดจนการ คุ้มครองส่งเสริม และรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม เพื่อให้ดำรงชีพอยู่ได้อย่างปกติและ ต่อเนื่อง รวมทั้งการให้บุคคลมีสิทธิได้รับข้อมูล คำชี้แจงและเหตุผลจากหน่วยงาน ของรัฐก่อนการอนุญาต หรือดำเนินโครงการที่อาจมีผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขอนามัยหรือคุณภาพชีวิต เป็นต้น วิธีการแบ่งระดับขั้นการมีส่วนร่วมของประชาชนอาจแบ่งได้หลายวิธี ขึ้นอยู่กับ วัตถุประสงค์และความละเอียดของการแบ่งเป็นสำคัญ อาทิ การแบ่งระดับขั้นการมี ส่วนร่วมของประชาชนจากระดับต่ำสุดไปหาระดับสูงสุด ออกเป็นระดับต่างๆ และ จำนวนประชาชนที่เข้ามีส่วนร่วมในแต่ละระดับจะเป็นปฏิภาคกับระดับของการมีส่วน ร่วม กล่าวคือ ถ้าระดับการมีส่วนร่วมต่ำ จำนวนประชาชนที่เข้ามีส่วนร่วมจะมาก และยิ่งระดับการมีส่วนร่วมสูงขึ้นเพียงใด จำนวนประชาชนที่เข้ามีส่วนร่วมก็จะลดลง ตามลำดับ ระดับการมีส่วนร่วมของประชาชนเรียงตามลำดับจากต่ำสุดไปหาสูงสุด ได้แก่ (1) ระดับการให้ข้อมูล (2) ระดับการเปิดรับความคิดเห็นของประชาชน (3) ระดับการปรึกษาหารือ (4) ระดับการวางแผนร่วมกัน (5) ระดับการร่วมปฏิบัติ และ (6) ระดับการควบคุมโดยประชาชน (คนึงนิจ ศรีบัวเอี่ยมและคณะ, 2545) 24 สถาบันพระปกเกลา้

ประชาธิปไตยแบบมีสว่ นรว่ ม (Participatory Democracy) 1) ระดับการให้ข้อมูล เป็นระดับต่ำสุดและเป็นวิธีการที่ง่ายที่สุดของการติดต่อสื่อสาร ระหว่างผู้วางแผนโครงการกับประชาชน เพื่อให้ข้อมูลแก่ประชาชนเกี่ยวกับการ ตัดสินใจของผู้วางแผนโครงการ แต่ไม่เปิดโอกาสให้แสดงความคิดเห็นหรือ เข้ามาเกี่ยวข้องใดๆ วิธีการให้ข้อมูลอาจกระทำได้หลายวิธี เช่น การแถลงข่าว การแจกข่าว การแสดงนิทรรศการ และการทำหนังสือพิมพ์ให้ข้อมูลเกี่ยวกับ กิจกรรมต่างๆ อย่างไรก็ดี เพื่อป้องกันมิให้รัฐบาลหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจ ดุลพินิจในการให้หรือไม่ให้ข้อมูลดังกล่าวแก่ประชาชน ต้องมีข้อกำหนดให้ รัฐบาลหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐต้องกระทำและกระทำอย่างทั่วถึงด้วย ยกเว้น ข้อมูลบางประเภท เช่น เรื่องเกี่ยวกับความมั่นคงของชาติ เป็นต้น อนึ่งข้อมูลต่างๆ ที่ประชาชนควรได้รับต้องเป็นข้อมูลที่มีความถูก ต้อง ประชาชนได้รับทราบในเวลาที่เหมาะสมถูกต้องหรือทันเหตุการณ์ มี ปริมาณของข้อมูลที่พอเพียงที่จะเข้าใจได้ และมีภาษาที่เข้าใจได้ง่ายด้วย ตลอดจนมีช่องทางการเข้าถึงที่ไม่ยุ่งยาก และฟรีหรือต้องเสียค่าใช้จ่ายน้อย ที่สุด สถาบันพระปกเกล้า 25

การใหบ้ รกิ ารสาธารณะ โดยการมสี ว่ นร่วมของประชาชน (People’s Audit) 2) ระดับการเปิดรับความคิดเห็นจากประชาชน เป็นระดับขั้นที่สูงกว่าระดับแรก กล่าวคือ ผู้วางแผนโครงการเชิญ ชวนให้ประชาชนแสดงความคิดเห็นเพื่อให้ได้ข้อมูลมากขึ้น และประเด็นใน การประเมินข้อดีข้อเสียชัดเจนยิ่งขึ้น เช่น การสำรวจความคิดเห็นของ ประชาชนเกี่ยวกับการริเริ่มโครงการต่างๆ และการบรรยายให้ประชาชนฟัง เกี่ยวกับโครงการต่างๆ แล้วขอความคิดเห็นจากผู้ฟัง เป็นต้น 3) ระดับการปรึกษาหารือ เป็นระดับขั้นการมีส่วนร่วมของประชาชนที่สูงกว่าการเปิดรับความ คิดเห็นจากประชาชน เป็นการเจรจากันอย่างเป็นทางการระหว่างผู้วางแผน โครงการและประชาชน เพื่อประเมินความก้าวหน้าหรือระบุประเด็นหรือ ข้อสงสัยต่างๆ เช่น การจัดประชุม การจัดสัมมนาเชิงปฏิบัติการ และการ เปิดกว้างรับฟังความคิดเห็น เป็นต้น 4) ระดับการวางแผนร่วมกัน เป็นระดับขั้นที่สูงกว่าการปรึกษาหารือ กล่าวคือ เป็นเรื่องการมี ส่วนร่วมที่มีขอบเขตกว้างมากขึ้น มีความรับผิดชอบร่วมกันในการวางแผน เตรียมโครงการ และผลที่จะเกิดขึ้นจากการดำเนินโครงการ เหมาะสมที่จะใช้ สำหรับการพิจารณาประเด็นที่มีความยุ่งยากซับซ้อนและมีข้อโต้แย้งมาก เช่น การใช้กลุ่มที่ปรึกษาซึ่งเป็นผู้ทรงคุณวุฒิในสาขาต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง การใช้ อนุญาโตตุลาการเพื่อแก้ปัญหาข้อขัดแย้ง และการเจรจาเพื่อหาทาง ประนีประนอมกัน เป็นอาทิ 26 สถาบนั พระปกเกลา้

ประชาธปิ ไตยแบบมสี ว่ นร่วม (Participatory Democracy) 5) ระดับการร่วมปฏิบัติ เป็นระดับขั้นที่สูงถัดไปจากระดับการวางแผนร่วมกัน คือ เป็น ระดับที่ผู้รับผิดชอบโครงการกับประชาชนร่วมกันดำเนินโครงการ เป็น ขั้นการนำโครงการไปปฏิบัติร่วมกันเพื่อให้บรรลุผลตามวัตถุประสงค์ที่วางไว้ 6) ระดับร่วมติดตามตรวจสอบ เป็นระดับที่สำคัญเพราะประชาชนสามารถเข้ามาร่วมติดตาม ตรวจ สอบ ประเมินผลนโยบาย หรือโครงการต่างๆ ได้ 7) ระดับการควบคุมโดยประชาชน เป็นระดับสูงสุดของการมีส่วนร่วมโดยประชาชน เพื่อแก้ปัญหา ข้อขัดแย้งที่มีอยู่ทั้งหมด เช่น การลงประชามติ เป็นต้น อนึ่ง การลงประชามติ จะสะท้อนถึงความต้องการของประชาชนได้ดีเพียงใด อย่างน้อยขึ้นอยู่กับ ความชัดเจนของประเด็นที่จะลงประชามติและการกระจายข่าวสารเกี่ยวกับข้อดี ข้อเสียของประเด็นดังกล่าวให้ประชาชนเข้าใจอย่างสมบูรณ์และทั่วถึงเพียงใด และในประเทศที่มีการพัฒนาทางการเมืองแล้ว ผลของการลงประชามติจะมี ผลบังคับให้รัฐบาลต้องปฏิบัติตาม แต่สำหรับกรณีของประเทศไทย (รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 มาตรา 214 นั้น ประชามติเป็นเพียงข้อแนะนำสำหรับรัฐบาล แต่ในรัฐธรรมนูญแห่งราช อาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 165 ได้กำหนดให้ประชามติมีผลเป็น ข้อยุติ หรือแค่ให้การปรึกษาก็ได้ สถาบันพระปกเกล้าได้ทำการศึกษาเรื่องแนวทางการเสริมสร้างการมีส่วนร่วม ของประชาชนไว้ (คนึงนิจ ศรีบัวเอี่ยมและคณะ, 2545) และได้จัดทำระดับขั้นและ กระบวนการของการมีส่วนร่วมของประชาชน ดังแสดงในภาพต่อไปนี้ สถาบนั พระปกเกล้า 27

การให้บรกิ ารสาธารณะ โดยการมสี ่วนร่วมของประชาชน (People’s Audit) ภาพที่ 1 แสดงระดบั ขั้นการมีสว่ นรว่ มของประชาชน สงู มาก การควบคมุ โดยประชาชน ระดบั สูงสดุ ของการมีส่วนร่วม / แก้ปญั หา ทขี่ ัดแยง้ อยูท่ ้ังหมด เชน่ การลงประชามต ิ ร่วมตดิ ตามตรวจสอบ นอ้ ย คณะกรรมการตดิ ตาม ตรวจสอบ ระดบั ของ การรว่ มปฏบิ ัต ิ จำนวนประชาชน การมีส่วนรว่ ม ทีเ่ กีย่ วข้อง ดำเนินกจิ กรรมรว่ มกัน การวางแผนร่วมกนั การมสี ว่ นรว่ มที่กว้างขน้ึ มคี วามรบั ผิดชอบร่วมกนั ในการวางแผนและผลจะท่เี กดิ ขนึ้ ใชส้ ำหรบั ประเดน็ ที่ซับซ้อน และมขี อ้ โตแ้ ยง้ มาก เชน่ กลุ่มท่ีปรึกษา คณะวางแผน การปรกึ ษาหารอื การเจรจากันอย่างเป็นทางการระหวา่ งผู้วางแผนโครงการ และประชาชน เพ่อื ประเมนิ ความก้าวหนา้ หรือระบปุ ระเด็น หรอื ขอ้ สงสยั ต่างๆ เชน่ การจดั ประชมุ การจดั สมั มนาเชงิ ปฏิบัติการ การเปดิ กว้างรบั ขอ้ คิดเห็น ต่ำ การเปดิ รับความคดิ เห็นจากประชาชน ผวู้ างแผนโครงการเชญิ ชวนใหป้ ระชาชนแสดงความคิดเหน็ เพือ่ ให้ไดข้ ้อมูลมากข้นึ และเพื่อใหป้ ระเด็นในการประเมนิ ผลชัดเจนย่งิ ข้นึ มาก เช่น การสำรวจ การบรรยายใหป้ ระชาชนฟังถงึ กจิ กรรม แลว้ รบั ข้อคิดเหน็ การใหข้ อ้ มูล เป็นวิธกี ารท่ีงา่ ยทส่ี ุดของการตดิ ตอ่ สอื่ สารระหว่างผู้วางแผนโครงการและประชาชน เพอ่ื ใหข้ ้อมลู แกป่ ระชาชนเกย่ี วกับการตดั สินใจของผู้วางแผนโครงการหรือกจิ กรรมนัน้ ๆ แต่ไม่เปดิ โอกาสใหม้ กี ารแสดงขอ้ คดิ เหน็ หรอื เข้ามาเกยี่ วข้องใดๆ เชน่ การแถลงข่าว การแจกขา่ ว การแสดงนิทรรศการ การทำหนังสอื พิมพ์ใหข้ ้อมลู เก่ียวกับกจิ กรรม ทม่ี า: คนึงนจิ ศรบี วั เอย่ี มและคณะ, 2545 28 สถาบนั พระปกเกล้า

ประชาธปิ ไตยแบบมีส่วนร่วม (Participatory Democracy) ภาพที่ 2 กระบวนการมสี ว่ นรว่ ม กระบวนการของระบบประชาธิปไตยแบบมสี ว่ นรว่ ม (process of participatory democracy) 1. มสี ่วนรว่ มในการ วางแผน 4. มีส่วนร่วมในการ 2. มีสว่ นรว่ มในการ ติดตามประเมนิ ผล ปฏบิ ัต/ิ ดำเนินการ 3. มีสว่ นร่วมในการ จัดสรรผลประโยชน ์ สำหรับกระบวนการมีส่วนร่วม สามารถจัดแบ่งขั้นตอนง่ายๆ ดังนี้ ขั้นที่ 1 ส่วนร่วมในการวางแผน ประกอบด้วยการรับรู้ เข้าถึงข้อมูลเกี่ยวกับการวางแผน และร่วมวางแผน กิจกรรม ขั้นที่ 2 มีส่วนร่วมในการปฏิบัติ/ดำเนินการ ประกอบด้วยการเกี่ยวข้องกับการดำเนินการในกิจกรรมต่างๆ และการ ตัดสินใจ สถาบันพระปกเกลา้ 29

การใหบ้ รกิ ารสาธารณะ โดยการมสี ่วนร่วมของประชาชน (People’s Audit) ขั้นที่ 3 มีส่วนร่วมในการจัดสรรผลประโยชน์ เป็นการมีส่วนร่วมในการจัดสรรประโยชน์ หรือผลของกิจกรรม หรือผล ของการตัดสินใจที่เกิดขึ้น ขั้นที่ 4 มีส่วนร่วมในการติดตามประเมินผล เกี่ยวข้องกับความพยายามที่จะประเมินประสิทธิผลของโครงการ กิจกรรม ต่างๆ และพิจารณาวิธีการที่จะดำเนินการต่อเนื่องต่อไป ประชาชนจะเข้ามา เกี่ยวข้องกับการคิด เกณฑ์ในการประเมินโครงการ หรือกิจกรรมต่างๆ ด้วย ซึ่งผลของกระบวนการประเมินนี้ จะกลายเป็นปัจจัยนำเข้าใน กระบวนการมีส่วนร่วมขั้นที่ 1 ซึ่งเป็นขั้นตอนของการวางแผนต่อไป 4. ความสำคัญของรัฐธรรมนูญ กับการเป็นประชาธิปไตย และววิ ฒั นาการของรัฐธรรมนญู ในวันที่ 24 มิถุนายน 2475 คณะราษฎรได้ทำการเปลี่ยนแปลงการปกครอง จากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัริย์ทรง เป็นประมุข โดยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงอนุโลมตามความประสงค์ เพราะทรงมีพระราชดำริที่จะพระราชทานรัฐธรรมนูญและประชาธิปไตยแก่ปวงชน ชาวไทย โดยให้ปวงชนชาวไทยมีสิทธิ มีส่วนร่วมในการปกครองด้วยตนเองอยู่ก่อน หน้านั้นแล้ว สมดังพระบรมราชปณิธานที่ว่า 30 สถาบนั พระปกเกล้า

ประชาธปิ ไตยแบบมสี ว่ นรว่ ม (Participatory Democracy) “เมื่อพระยาพหลพลพยุหเสนากับพวกได้กระทำการยึดอำนาจการ ปกครองโดยใช้กำลังทหารในวันที่ 24 มิถุนายน 2475 แล้ว ได้มี หนังสือมาอัญเชิญข้าพเจ้าให้ดำรงอยู่ในตำแหน่งพระมหากษัตริย์ภายใต้ รัฐธรรมนูญ ข้าพเจ้าได้รับคำเชิญนั้นเพราะเข้าใจว่า พระยาพหลฯ และ พวกจะสถาปนารัฐธรรมนูญตามแบบอย่างประเทศทั้งหลายซึ่งใช้การ ปกครองตามหลักนั้น เพื่อให้ประชาราษฎรได้มีสิทธิที่จะออกเสียงในวิธี ดำเนินการปกครองประเทศและนโยบายต่างๆ อันจะเป็นผลได้เสียแก้ ประชาชนโดยทั่วไป ข้าพเจ้ามีความเลื่อมใสในวิธีการเช่นนั้นอยู่แล้วและ กำลังดำริจะจัดการเปลี่ยนแปลงการปกครองประเทศสยามให้เป็นไปตาม รูปนั้น…” รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 ที่พระราชทานแก่ ประชาชนชาวไทยเมื่อ 10 ธันวาคม 2475 จึงเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่ให้ ประชาชนมีส่วนร่วมในการเลือกผู้แทนราษฎรเข้าไปบริหารบ้านเมือง และตัดสินใจใน เรื่องสำคัญๆ แทนราษฎรทั้งหลาย โดยมีการเลือกตั้งครั้งแรกเมื่อวันที่ 15 พฤศจิกายน 2476 อย่างไรก็ตาม นับแต่นั้นมาการมีส่วนร่วมของพลเมืองในการเมืองก็ประสบ ปัญหามาตลอด เนื่องจาก ได้มีความพยายามกีดกันพลเมืองออกจากการเมืองโดยมี ความพยายามเปลี่ยนแปลงการปกครองกลับไปสู่รูปแบบที่พลเมืองไม่มีส่วนร่วม ทางการเมือง ทั้งที่สำเร็จบ้าง ไม่สำเร็จบ้างรวม 16 ครั้ง รวมทั้งมีการเปลี่ยนแปลง กฎเกณฑ์ทางการเมืองที่สำคัญที่สุด คือรัฐธรรมนูญโดยวิถีนอกรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้เพื่อ ให้คณะบุคคลบางคณะสามารถตัดสินใจแทนพลเมืองทั้งชาติได้โดยลำพัง มิต้องไป ขอความเห็นชอบให้ประชาชนเลือกตั้งเข้ามา เหตุการณ์เหล่านี้ได้นำมาซึ่งความไม่ สถาบันพระปกเกลา้ 31

การใหบ้ รกิ ารสาธารณะ โดยการมีส่วนร่วมของประชาชน (People’s Audit) พอใจอย่างใหญ่หลวงในหมู่พลเมืองจนมีการชุมนุมเรียกร้อง “รัฐธรรมนูญ” อันเป็น สัญลักษณ์ของการมีส่วนร่วมของพลเมืองในการเมืองขึ้น อันนำไปสู่เหตุการณ์สำคัญ ของชาติ 2 ครั้ง คือ เหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 และเหตุการณ์พฤษภาทมิฬ ปี 2535 ก่อนนำมาสู่การมีรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันที่มีผลบังคับใช้ตั้งแต่ พ.ศ. 2540 (บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, 2544) อนึ่งนับแต่ประเทศไทยได้เปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบ สมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นการปกครองระบอบประชาธปไตยอันมี พระมหากษัตริย์ทรงอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญเมื่อปี พ.ศ. 2475 จนถึงปัจจุบัน รัฐธรรมนูญที่ใช้เป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศทั้งสิ้น 16 ฉบับ ไม่นับรวมฉบับแก้ไขเพิ่มเติมดังนี้ (กาญจนารัตน์ ลีวิโรจน์, 2544 และ บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, 2545) 32 สถาบนั พระปกเกลา้

ประชาธปิ ไตยแบบมีสว่ นร่วม (Participatory Democracy) รัฐธรรมนูญฉบบั ที่ 1 (พระราชบัญญัตธิ รรมนูญการปกครองแผน่ ดนิ สยามชว่ั คราว พุทธศักราช 2475) คณะราษฎร์เป็นผู้มีอำนาจจัดทำรัฐธรรมนูญ ภายหลังจากที่ทำการปฏิวัติยึด อำนาจการปกครองเมื่อวันที่ 24 มิถุนายน ในสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้า- เจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 7) โดยมีหลวงประดิษฐ์มนูญธรรม (นายปรีดี พนมยงค์) เป็น ผู้นำในการยกร่าง รัฐธรรมนญู ฉบบั ที่ 2 (รฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475) คณะราษฎร์กำหนดให้จัดทำขึ้นหลังจากที่ได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับ ที่ 1 เพียง 1 วัน คือในวันที่ 28 มิถุนายน 2475 โดยมีพระยามโนปกรณ์นิติธาดา ประธานคณะกรรมการราษฎรดำรงตำแหน่งประธานอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ วันที่ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 พระยามโนปกรณ์นิติธาดา ประธานคณะ กรรมการราษฎรพร้อมด้วยกรรมการราษฎรได้นำร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร สยาม พุทธศักราช 2475 ทูลเกล้าฯ ถวายพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวเพื่อ ทรงลงพระปรมาภิไธย และพระยามโนปกรณ์นิติธาดาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรม ราชโองการ สถาบนั พระปกเกลา้ 33

การใหบ้ ริการสาธารณะ โดยการมีส่วนรว่ มของประชาชน (People’s Audit) รฐั ธรรมนญู ฉบบั ท่ี 3 (รัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489) สภาผู้แทนราษฎรได้แต่งตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญขึ้นคณะหนึ่งทำหน้าที่เป็น ผู้ยกร่าง โดยนายปรีดี พนมยงค์ เป็นประธานคณะกรรมาธิการ และ ม.ร.ว.คึกฤทธิ์ ปราโมช เป็นเลขานุการคณะกรรมาธิการ และพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว- อานันทมหิดล (รัชกาลที่ 8) ทรงลงพระปรมาภิไธย เมื่อวันที่ 9 พฤษภาคม 2489 รัฐธรรมนญู ฉบับท่ี 4 (รัฐธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจักรไทย (ฉบับชว่ั คราว) พทุ ธศกั ราช 2490) ผู้มีอำนาจจัดให้มีรัฐธรรมนูญฉบับนี้ คือ คณะรัฐประหาร พุทธศักราช 2490 ของพลโทผิน ชุณหะวัณ จึงยึดอำนาจการปกครอง และได้ยกเลิกรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 และประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร ไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2490 แทน โดยรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีสมญาว่า “รัฐธรรมนูญตุ่มแดง” “รัฐธรรมนูญใต้ตุ่ม” เพราะผู้ร่างได้ร่างขึ้นแล้วเก็บซ่อนไว้ใต้ ตุ่มแดง รัฐธรรมนญู ฉบบั ที่ 5 (รฐั ธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย พทุ ธศกั ราช 2492) ผู้มีอำนาจจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับนี้ คือ สภาร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งมีจำนวน 40 คน 34 สถาบนั พระปกเกลา้

ประชาธปิ ไตยแบบมสี ว่ นรว่ ม (Participatory Democracy) รฐั ธรรมนูญฉบับท่ี 6 (รัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจกั รไทย พุทธศกั ราช 2475 แก้ไขเพม่ิ เติม พทุ ธศกั ราช 2495) จอมพล ป. พิบูลสงคราม ได้ยกเลิกรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2495 และนำรัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2475 มาใช้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ ประกาศใช้เมื่อวันที่ 8 มีนาคม 2495 โดยมีจอมพล ป. พิบูลสงคราม นายกรัฐมนตรี เป็นผู้ลงนามสนองพระบรมราชโองการ รัฐธรรมนูญฉบับที่ 7 (รฐั ธรรมนญู การปกครองราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2502) ผู้มีอำนาจจัดให้มีรัฐธรรมนูญฉบับนี้ คือ คณะปฏิวัติ พุทธศักราช 2501 โดยการนำของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ รฐั ธรรมนูญฉบับที่ 8 (รฐั ธรรมนญู แห่งราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศักราช 2511) เมื่อพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงมีพระบรมราชโองการแต่งตั้งสมาชิก สภาร่างรัฐธรรมนูญจำนวน 240 คน โดยมีจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ หัวหน้า คณะปฏิวัติเป็นผู้รับสนองพระราชโองการแต่งตั้ง สถาบันพระปกเกล้า 35

การใหบ้ รกิ ารสาธารณะ โดยการมสี ่วนร่วมของประชาชน (People’s Audit) รฐั ธรรมนูญฉบับท่ี 9 (ธรรมนญู การปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2515) รัฐธรรมนูญฉบับนี้ คณะปฏิวัติโดยคณะกรรมาธิการยกร่างเป็นผู้จัดทำขึ้น เมื่อ จัดทำเสร็จแล้ว ก็ได้นำขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวเพื่อทรงลง พระปรมาภิไธย เมื่อวันที่ 15 ธันวาคม 2515 โดยมีจอมพลถนอม กิตติขจร เป็น ผู้ลงนามสนองพระบรมราชโองการ รฐั ธรรมนญู ฉบับที่ 10 (รฐั ธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย พทุ ธศักราช 2517) ม.ร.ว. คึกฤทธิ์ ปราโมช ในฐานะประธานสภานิติบัญญัติได้นำร่างรัฐธรรมนูญ ขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย เมื่อวันที่ 7 ตุลาคม 2517 รฐั ธรรมนูญฉบบั ท่ี 11 (รฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย พุทธศกั ราช 2519) รัฐธรรมนูญฉบับนี้ถูกนำทูลเกล้าฯ ถวายพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว เพื่อทรง ลงพระปรมาภิไธย ประกาศใช้เมื่อวันที่ 22 ตุลาคม 2519 มีพลเรือเอกสงัด ชลออยู่ เป็นผู้ลงนามสนองพระบรมราชโองการ 36 สถาบนั พระปกเกล้า

ประชาธิปไตยแบบมสี ่วนรว่ ม (Participatory Democracy) รัฐธรรมนูญฉบับท่ี 12 (ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศกั ราช 2520) ผู้มีอำนาจจัดให้มีรัฐธรรมนูญฉบับนี้ คือ คณะปฏิวัติ พุทธศักราช 2520 โดยการนำของพลเรือเอกสงัด ชลออยู่ และนำธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2520 ซึ่งคณะปฏิวัติจัดทำขึ้นมาใช้แทนรัฐธรรมนูญฉบับเดิม รัฐธรรมนญู ฉบบั ที่ 13 (รฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พทุ ธศักราช 2521) สภานิติบัญญัติแห่งชาติได้พิจารณาร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่ 13 ตามที่คณะ กรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญเสนอมาในวาระที่หนึ่ง เมื่อวันที่ 29 มิถุนายน 2521 และได้มีมติให้ความเห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญดังกล่าวในวาระที่สามเมื่อวันที่ 18 ธันวาคม 2521 ต่อมาในวันที่ 22 ธันวาคม 2521 ประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ได้นำร่างรัฐธรรมนูญขึ้นทูลเกล้าฯ ถวาย พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวเพื่อทรงลง พระปรมาภิไธยประกาศใช้เป็นกฎหมาย รฐั ธรรมนญู ฉบบั ที่ 14 (ธรรมนญู การปกครองราชอาราจกั ร พุทธศักราช 2534) คณะรกั ษาความสงบเรยี บรอ้ ยแหง่ ชาติ ไดย้ กเลกิ รฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พุทธศักราช 2521 (รัฐธรรมนูญฉบับที่ 13) และได้จัดทำธรรมนูญการปกครอง ราชอาณาจักร พุทธศักราช 2534 และประกาศใช้ เมื่อวันที่ 1 มีนาคม 2534 รัฐธรรมนูญฉบับนี้สภารักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ เป็นผู้จัดทำโดยมีพลเรือเอก สุนทร คงสมพงษ์ เป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ สถาบันพระปกเกล้า 37