หนังสือ-คำอธิบายกฎหมายข้อมูลข่าวสารของราชการ - อ.บุญชู

46 |  กฎหมายข้อมลู ขา่ วสารของทางราชการ “กฎ” กจ็ ะมสี ภาพบังคับทนั ที ซึ่งจะมลี กั ษณะบังคบั ซา้ แล้วซ้าอกี เมื่อเป็นไปตามเง่อื นไขนั้น จนกว่าจะถูกยกเลิก ใหส้ นิ้ ผลไป ดังนั้นมติคณะรัฐมนตรี ข้อบังคับ คาสั่ง หนังสือเวียน ระเบียบ แบบแผน นโยบายหรือการตีความ ท่ี จะตอ้ งนาลงพมิ พ์ในราชกิจจานเุ บกษาก็ตอ้ งมีลักษณะของ “กฎ” เชน่ เดียวกันน้ี ถ้าไม่มีลักษณะของ “กฎ” ก็ไม่ ตอ้ งนาลงพมิ พ์ราชกจิ จานุเบกษา เช่น มลี ักษณะเปน็ คาสัง่ ทางปกครอง เป็นตน้ นอกจากนี้ข้อมูลข่าวสารประเภทนี้ที่จะต้องลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษาจะต้องมีผลเป็นการทั่วไปกับ เอกชน ดังนั้นจึงมีเงื่อนไขว่า ต้องเป็นเรื่องที่เกิดผลกระทบต่อประชาชนเท่านั้น จึงจะลงพิมพ์ในราชกิจจา นุเบกษา คาว่า มีผล หมายความว่า ต้องเกิดผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือก่อให้เกิดหน้าที่ขึ้นกับบุคคล นั้น ๆ ส่วนผลกระทบที่เกิดต่อหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ เช่น แนวนโยบาย ( Rule of Policy) หนังสือเวียน (Circular Letter) ที่กาหนดเกี่ยวข้องกับการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ ไม่ได้มีผลกระทบต่อเอกชน ทวั่ ไป ไมอ่ ยใู่ นบังคับทจี่ าเป็นต้องลงพิมพใ์ นราชกจิ จานุเบกษา ข้อมลู ขา่ วสารของราชการตามพระราชบญั ญัติข้อมลู ขา่ วสารของราชการ พ.ศ. 2540มาตรา 7 ท่จี ะต้อง ลงพมิ พ์ในราชกจิ จานุเบกษา ปจั จบุ นั คณะกรรมการข้อมูลขา่ วสารของราชการได้กาหนดให้หน่วยงานของรัฐที่ส่ง ลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษาเฉพาะข้อมูลข่าวสารของราชการส่วนกลางและภูมิภาคเท่านั้น ส่วนราชการส่วน ทอ้ งถน่ิ หรือหนว่ ยงานอื่นยังไม่ได้บงั คับให้ลงพมิ พ์ในราชกิจจานเุ บกษา ตัวอยา่ งแนวคาวนิ จิ ฉัยเก่ียวข้องกับกฎตามพระราชบัญญัติข้อมลู ขา่ วสารของราชการ พ.ศ. 2540 เช่น บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง การมีผลใช้บังคับและประกาศในราชกิจจานุเบกษา ของระเบียบที่ออกตามมาตรา 19 และมาตรา 50 แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมกีฬาอาชีพ พ.ศ. 2556 (เรื่อง เสร็จที่ 788/2556) กรณีนี้การกีฬาแห่งประเทศไทยขอหารือว่า การออกระเบียบที่ออกตามมาตรา 19 และ มาตรา 50 แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมกีฬาอาชีพ พ.ศ. 2556 จะต้องประกาศในราชกิจจานุเบกษาหรือไม่ คณะกรรมการกฤษฎีกาได้ใหค้ วามเห็นไว้ว่า ระเบียบตามมาตรา 19 เป็นระเบียบท่ีคณะกรรมการบริหารกองทุน เป็นผ้มู อี านาจกาหนด ส่วนระเบียบตามมาตรา 50 เปน็ ระเบยี บทีค่ ณะกรรมการกฬี าอาชีพเป็นผมู้ อี านาจกาหนด โดยความเห็นชอบของกระทรวงการคลัง ระเบียบดังกล่าวจึงมิใชร่ ะเบียบที่ออกโดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการ ท่องเที่ยวและกีฬาในฐานะผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติส่งเสริมกีฬาอาชีพ พ.ศ. 2556 ตามที่บัญญัติไว้ใน มาตรา 5 วรรคหน่งึ ซ่งึ ต้องนาไปประกาศในราชกิจจานุเบกษากอ่ น จงึ จะมผี ลบังคบั ใช้ได้ตามมาตรา 5 วรรคสอง แต่ถ้าหากเป็นระเบียบที่เกี่ยวข้องกับบุคคลภายนอกและระเบียบที่ประสงคใ์ ห้มีผลใช้บังคับเป็นการทัว่ ไปโดยไม่ มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ ระเบียบนั้นก็จะมีสภาพอย่างกฎตามที่ปรากฏ ความหมายในมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัตินี้ และเป็นกฎที่ประสงค์ให้มีผลเป็นการทั่วไปต่อเอกชนที่เกี่ยวข้อง จึงเข้าลักษณะเป็นข้อมูลข่าวสารของราชการตามมาตรา 7 (4) แห่งพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ที่การกีฬาแห่งประเทศไทยในฐานะที่เป็นหน่วยงานของรัฐจะต้องส่งลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษา เพื่อให้บุคคลทั่วไปได้มีโอกาสรับรู้ข้อมูลข่าวสารของราชการนั้น ซึ่งหากมิได้มีการส่งระเบียบดังกล่าวลงพิมพ์ใน ราชกิจจานุเบกษาแล้ว ก็จะนามาใช้บังคับในทางที่ไม่เป็นคุณแกผ่ ู้ใดไม่ได้ เว้นแตผ่ ้นู ้นั จะไดร้ ถู้ งึ ข้อมูลข่าวสารน้ัน

ผศ.บุญชู ณ ป้อมเพช็ ร  | 47 ตามความเป็นจริงมาก่อนแล้วเป็นเวลาพอสมควร ทั้งนี้ ตามมาตรา 8 แห่งพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของ ราชการ พ.ศ. 25406 บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง การนำประกาศและระเบียบของการท่าเรือแห่ง ประเทศไทยไปประกาศในราชกิจจานุเบกษาตามมาตรา 7 (4) แห่งพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของ ราชการ พ.ศ. 2540 (เรื่องเสร็จที่ 514/2560) กรณีนี้การท่าเรือแห่งประเทศไทย (กทท.) ขอหารือมายัง คณะกรรมการกฤษฎกี าว่า ประกาศและระเบียบของการทา่ เรือแห่งประเทศไทยท่ีมสี ภาพอย่างกฎท่ีจะต้องนาไป ประกาศในราชกจิ จานเุ บกษาตามมาตรา 7 (4) แหง่ พระราชบญั ญตั ิขอ้ มูลขา่ วสารของราชการ พ.ศ. 2540 หรอื ไม่ และจะมีสภาพบังคับแก่บุคคลภายนอกอย่างไร คณะกรรมการกฤษฎีกาได้ให้ความเห็นไว้ว่า ในเบื้องต้นจะต้อง พจิ ารณาความหมายของ “กฎ” เสยี ก่อนวา่ มีความหมายเพยี งใด ซ่ึงตามพจนานกุ รมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2544 นั้น “กฎ” หมายถึงข้อกาหนดหรือข้อบัญญัติที่บังคับให้ต้องการปฏิบัติตาม โดยการวินิจฉัยว่า สิ่งใดเป็น “กฎ” นัน้ สามารถพจิ ารณาจากรปู แบบและเนื้อหาดงั น้ี ประการแรก ในทางรูปแบบนั้น “กฎ” หมายถึง บรรดากฎเกณฑ์อันดับรองที่ออกโดยอาศัยอานาจจาก รัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย ตามรูปแบบที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติไว้ อันได้แก่ พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง เปน็ ต้น สาหรบั กรณีของการทา่ เรอื แห่งประเทศไทยน้ัน กฎเกณฑท์ ถ่ี อื ว่ามีสภาพ อย่างกฎ เมื่อพิจารณาในทางรูปแบบ ได้แก่ กฎกระทรวงที่ออกโดยอาศัยอานาจตามมาตรา 5 แห่ง พระราชบญั ญตั กิ ารทา่ เรือแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2494 ประการทีส่ อง ในทางเน้ือหาน้ัน รัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย พทุ ธศักราช 2540 รัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 รวมทั้ง พระราชบัญญัติวิธีปฏบิ ัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ไดใ้ ห้ลักษณะสาคัญของกฎไวว้ ่า เป็นกฎเกณฑ์ท่ีท่ีมีผล เป็นการทว่ั ไปไม่มุง่ หมายให้ใชแ้ ก่กรณีใดกรณีหนึ่งหรอื บุคคลใดบุคคลหน่ึงเป็นการเฉพาะหรือเจาะจง ซึง่ การมีผล บังคับเป็นการทั่วไปของกฎนั้น ไม่ได้หมายความว่า ต้องมีผลบังคับแก่ประชาชนทุกคนอาจมีผลบังคับเฉพาะ ประเภทของบุคคลก็ได้ โดยไม่ต้องคานึงว่า บุคคลที่อยู่ในบังคับนั้นมีจานวนเท่าใด เพียงแต่ไม่ใช่มีผลบังคับ เจาะจงตัวบุคคลใดบุคคลหนึ่งเท่านั้น ด้วยเหตุนี้ การพิจารณาว่า ประกาศและระเบียบของการท่าเรือแห่ง ประเทศไทยที่มีสภาพอย่างกฎตามมาตรา 7 (4) แห่งพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 หรือไม่ จึงมิได้พิจารณาจากการลงโทษหรือค่าปรับ หรือการมีผลบังคับใช้เฉพาะภายในอาณาบริเวณของ กทท. แต่ต้องพิจารณาจากเนื้อหาว่า ประกาศและระเบียบดังกล่าวเป็นการกาหนดกฎเกณฑ์ที่ที่มีผลเป็นการทั่วไปต่อ เอกชนที่เกี่ยวข้อง โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้แก่กรณีใดกรณีหนึ่งหรือบุคคลใดบุคคลหนึ่งเป็นการเฉพาะ ซึ่งจะต้อง พิจารณาเนื้อหาเป็นรายกรณีไป และในกรณีที่ กกท. ออกประกาศและระเบียบโดยเนื้อหาแล้ว มีสภาพอย่างกฎ และมีผลเป็นการทั่วไปต่อเอกชนที่เกี่ยวข้อง กกท.ในฐานะหน่วยงานของรัฐตามนิยามในมาตรา 4 แห่ง พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ย่อมมีหน้าที่ต้องส่งประกาศและระเบียบดังกล่าวไปลง 6 อ้างใน ชาญชยั แสวงศักด์ิ,คาอธิบายกฎหมายวา่ ด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง,พิมพ์คร้ังที่ 12,กรงุ เทพฯ : วญิ ญู ชน, 2561. หน้า 79-80.

48 |  กฎหมายขอ้ มลู ขา่ วสารของทางราชการ พิมพ์ในราชกิจจานุเบกษาตามมาตรา 7 (4) แห่งพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 หากมิได้ ส่งประกาศและระเบียบดังกล่าวไปลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษา ประกาศและระเบียบนั้นก็จะนามาใช้บังคับ ในทางที่ไม่เป็นคุณแก่ผู้ใดไม่ได้ เว้นแต่ผู้นั้นจะได้รู้ถึงข้อมูลข่าวสารนั้นตามความเป็นจริงมาก่อนแล้วเป็นเวลา พอสมควร ทง้ั น้ี ตามมาตรา 8 แห่งพระราชบญั ญัติข้อมูลขา่ วสารของราชการ พ.ศ. 2540 ในการน้ี จงึ ต้องพิจารณาเนื้อหาของประกาศและระเบียบเป็นกรณี ๆ ไปดงั น้ี (1) กรณีของประกาศการทา่ เรอื แห่งประเทศไทย เร่อื ง มาตรการดาเนินการกับรถท่ีก่อให้เกิดมลพิษทาง อากาศหรือมีเสียงดังเกินกาหนดมาตรฐานในเขตท่าเรือกาหนด ลงวันที่ 16 พฤษจกิ ายน 2558 นั้น เมื่อพิจารณา จากเนอ้ื หาของประกาศฯ แลว้ เหน็ ว่าประกาศดังกล่าวเป็นการกาหนดกฎเกณฑ์ให้ผู้ขออนุญาตหรือผู้รับผิดชอบ รถยนตท์ ่ีจะนารถยนต์เข้าออกในเขตทา่ เรือกรุงเทพ ตอ้ งดาเนินการให้รถยนต์ของตนมคี ่าควันดาและระดับเสียง อยู่ในเกณฑ์ตามที่ประกาศกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมฯ ได้กาหนดไว้ หากรถยนต์คันใดมีค่า การตรวจวัดคา่ ควันดาและระดับเสยี งไมเ่ ป็นไปตามเกณฑม์ าตรฐาน กทท. จะไมอ่ นุญาตใหร้ ถยนตค์ ันดังกล่าวเข้า มาในเขตท่าเรือกรุงเทพ จนกว่าจะดาเนินการแก้ไขปรับปรุงให้เป็นไปตามเกณฑ์มาตรฐาน และอาจไม่ต่ออายุ บัตรอนญุ าตของผูข้ ออนุญาตรายน้ันในปถี ัดไปด้วย แม้กฎเกณฑด์ ังกล่าวจะกาหนดข้ึนเพื่อใช้เฉพาะในเขตท่าเรือ กรุงเทพ แต่เป็นการกาหนดกฎเกณฑ์ที่มีผลใช้บังคบั เป็นการทั่วไปให้บุคคลที่จะเข้ามาในเขตท่าเรือกรุงเทพต้อง ดาเนนิ การ โดยมไิ ด้มุ่งหมายให้ใช้บังคับแกก่ รณใี ดหรือบคุ คลใดเป็นการเฉพาะ ดงั น้ัน ประกาศดังกลา่ วจึงเป็นกฎ ที่มีผลบังคับเปน็ การทัว่ ไปต่อเอกชนที่เกี่ยวข้องตามมาตรา 7 (4) แห่งพระราชบัญญัตขิ ้อมูลขา่ วสารของราชการ พ.ศ. 2540 ท่ี กทท. ในฐานะหนว่ ยงานของรัฐจะตอ้ งส่งลงพมิ พ์ในราชกิจจานุเบกษา (2) กรณีของระเบียบของการท่าเรือแห่งประเทศไทยว่าด้วยการรับมอบ จัดเก็บ และส่งมอบสินค้า/ตู้ สินค้าผ่านแดนของท่าเรือกรุงเทพ พ.ศ. 2559 น้นั เมือ่ พจิ ารณาจากเนือ้ หาของระเบียบฯ แลว้ แม้เนื้อหาบางส่วน จะเป็นการกาหนดแนวทางปฏิบัติภายในของ กทท. เกี่ยวกับการรับมอบและเก็บรักษาสินค้า/ตู้สินค้าผ่านแดน แต่ในหมวด 2 ของระเบียบดังกล่าวได้กาหนดกฎเกณฑ์ให้เจ้าของสินค้า บริษัทเจ้าของตู้สินค้าหรือตัวแทนต้อง ดาเนินการในหลายเร่ือง เช่น ข้อ 7.1-7.3 กาหนดกฎเกณฑ์เกี่ยวกับการนาสินค้า/ตู้สินค้าผ่านแดนออกจาก ท่าเรอื กรงุ เทพ หรือในขอ้ 10.2 กาหนดกฎเกณฑ์เกยี่ วกับการขออนุญาตเปิดตคู้ อนเทนเนอร์เพอ่ื ขนถา่ ยสินค้าเข้า เกบ็ ในคลังสินค้าตกคา้ ง ในกรณีทมี่ ีตู้สินคา้ ผ่านแดนตกค้างในประเทศเกิน 90 วนั ซึ่งกฎเกณฑ์ดังกล่าว แม้ว่าจะ ใช้บังคับเฉพาะเจ้าของสินค้า บริษัทเจ้าของตู้สินค้าหรือตัวแทน แต่ก็มีผลใช้บังคับเป็นการทั่วไปต่อเอกชนที่ เกีย่ วขอ้ งดังกล่าว โดยมไิ ด้มุ่งหมายให้ใชบ้ ังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ ดังนนั้ ระเบียบดังกล่าวจึง เป็นกฎที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไปต่อเอกชนที่เกี่ยวข้องตามมาตรา 7 (4) แห่งพระราชบัญญัติข้อมลู ข่าวสารของ ราชการ พ.ศ. 2540 ที่ กทท. ในฐานะหน่วยงานของรฐั จะตอ้ งส่งลงพิมพใ์ นราชกจิ จานุเบกษา อนึ่ง หากพิจารณาตามมาตรา 7 (1) (2) และ (3) แห่งพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ประกอบกับการตีความคาว่า “กฎ” ใน (4) แล้ว ย่อมเห็นได้ชัดว่า “กฎ” ที่ต้องประกาศในราชกิจจา

ผศ.บญุ ชู ณ ป้อมเพช็ ร  | 49 นุเบกษานั้น หาจาต้องใช้บังคับกับบุคคลทั่วไปทุกคนไม่ แต่ต้องใช้เป็นการทั่วไปกับบุคคลที่เกี่ยวข้องกับบริการ สาธารณะในอานาจหน้าท่ตี ามกฎหมายของหนว่ ยงานรัฐนั้น7 1.5 ข้อมูลข่าวสารอน่ื ตามทค่ี ณะกรรมการขอ้ มลู ข่าวสารของราชการกำหนด กฎหมายได้กาหนดเผื่อไว้ ถ้ามีข้อมูลข่าวสารใดที่มีความสาคัญก็ให้คณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของ ราชการประกาศกาหนดเพมิ่ เตมิ ได้ (ยังไมม่ ีการกาหนดเพิม่ เตมิ ) 1.6 ขอ้ ยกเว้นไม่ต้องลงพิมพใ์ นราชกจิ จานุเบกษา ตามมาตรา 7 วรรคสอง พระราชบญั ญตั ิข้อมูลขา่ วสารของราชการ พ.ศ. 2540 มาตรา 7 วรรคสอง เป็นบทบัญญัติยกเว้นการลง พิมพ์ขอ้ มลู ข่าวสารของราชการในราชกจิ จานุเบกษาตามมาตรา 7 วรรคหน่งึ โดยบญั ญตั ิว่า “ขอ้ มูลขา่ วสารใดท่ไี ด้มีการจัดพิมพ์เพื่อให้แพร่หลายตามจำนวนพอสมควรแล้ว ถ้ามีการลงพิมพ์ ในราชกิจจานุเบกษาโดยอ้างองิ ถึงสิง่ พมิ พ์นัน้ ก็ให้ถือว่า เป็นการปฏิบัติตามบทบัญญัตวิ รรคหนึง่ แล้ว” ทั้งนี้เนื่องจากข้อมูลข่าวสารของราชการตามมาตรา 7 วรรคหนึ่งนั้นได้มีการเผยแพร่เป็นจานวนมาก แพรห่ ลายอยู่แล้ว จึงพออนุมานได้ว่า ประชาชนส่วนใหญ่ไดร้ ับทราบข้อมูลขา่ วสารของราชการนั้นอยู่แล้วซึ่งตรง ตามเจตนารมณ์ของกฎหมายนอ้ี ยู่แล้ว ดงั นนั้ จึงไม่ต้องลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษา นอกจากน้ันการลงพิมพ์ราช กจิ จานุเบกษามีข้อจากัดการลงพมิ พ์ในราชกิจจานุเบกษา เชน่ จานวนของขอ้ มลู ข่าวสารท่ีมีปรมิ าณมาก ทาให้ไม่ สามารถลงพิมพใ์ นราชกจิ จานุเบกษาได้ท้ังหมด มาตรา 7 วรรคสอง จึงกาหนดข้อยกเว้นว่า ข้อมูลข่าวสารตามมาตรา 7 (4) ถ้า 1.ได้มีการจัดพิมพ์มา อย่างอย่างแพร่หลาย 2.ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลขา่ วสารนีแ้ ล้ว ไม่จาเปน็ ต้องลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษา อกี เพียงลงพิมพ์ในราชกจิ จานเุ บกษาวา่ ขอ้ มลู ขา่ วสารน้นั ลงพมิ พ์ในเอกสารฉบับใดก็เพยี งพอแล้ว ตวั อยา่ งเชน่ ประกาศ ก.บช. ฉบับท่ี 42 (พ.ศ. 2542) เรื่องมาตรฐานการบัญชี ประกาศใชม้ าตรฐานการ บัญชี 33 ฉบับ กรณีนี้ไม่ต้องลงพิมพ์ราชกิจจานุเบกษาใหม่ทั้งหมด 1,145 หน้าเพียงแต่ลงพิมพ์ในราชกิจจา นุเบกษาโดยอ้างอิงถึงสิง่ พมิ พน์ น้ั ก็เพียงพอแล้ว 7 อา้ งใน ชาญชัย แสวงศกั ด์ิ,คาอธบิ ายกฎหมายว่าดว้ ยวิธีปฏิบัตริ าชการทางปกครอง,พิมพ์คร้ังที่ 12,กรุงเทพฯ : วญิ ญู ชน, 2561. หน้า 80-82.

50 |  กฎหมายข้อมลู ขา่ วสารของทางราชการ ส่วนข้อมูลข่าวสารของราชการตามมาตรา 7 (1) (2) (3) ไม่ได้บัญญัติรวมในมาตรา 7 วรรคสองด้วย เพราะเป็นข้อมูลข่าวสารใหม่ที่พึ่งจะมีการกาหนดให้มีการจัดลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษาตั้งแต่มีการตรา พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ขึ้นใช้บังคับ จึงเป็นข้อมูลข่าวสารที่ต้องลงพิมพ์ในราช กิจจานุเบกษาท้ังหมด 1.7 ผลและสภาพบังคับของการลงพิมพใ์ นราชกิจจานุเบกษา ตามมาตรา 8 พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 มาตรา 8 เป็นบทบัญญัติถึงผลบางประการใน กรณีของข้อมูลข่าวสารตามมาตรา 7 (4) ซึ่งได้แก่บรรดากฎ มติคณะรัฐมนตรี ข้อบังคับ คาสั่ง ฯลฯ ที่ไม่ได้ลง พิมพ์ในราชกิจจานุเบกษา จะนามาใชบ้ งั คับในทางที่ไม่เป็นคณุ แก่ผู้ใดไม่ได้ ดังนี้ “ข้อมูลข่าวสารที่จะลงพิมพ์ตามมาตรา 7 (4) ถ้ายังไมไ่ ด้ลงพมิ พ์ในราชกิจจานุเบกษา จะนำมาใช้ บงั คับในทางที่ไม่เปน็ คุณแกผ่ ู้ใดไม่ได้ เวน้ แตผ่ นู้ น้ั จะไดร้ ู้ถึงขอ้ มลู ขา่ วสารนนั้ ตามความเป็นจริงมา กอ่ นแล้วเปน็ เวลาพอสมควร” ซึ่งหมายความว่า ข้อมูลข่าวสารของราชการตามมาตรา 7 (4) เป็นเรื่องที่ต้องแจ้งให้ประชาชนทราบ ก่อนที่จะนามาบังคับใช้ เช่น บรรดากฎหรือข้อบังคับ ซึ่งมีผลบังคับกับประชาชนเป็นการทั่วไป เมื่อจะบังคับใช้ แกป่ ระชาชน ประชาชนยอ่ มมสี ทิ ธิทราบล่วงหนา้ ตามหลักแหง่ ความเป็นธรรมและการรนู้ ิติฐานะของราษฎร์ หาก

ผศ.บญุ ชู ณ ปอ้ มเพช็ ร  | 51 ยังไม่มกี ารลงพมิ พ์ในราชกิจจานุเบกษาหรือประชาชนยังไม่ได้รับทราบข้อมูลขา่ วสารนั้น จะนามาบังคับในทางที่ ไม่เปน็ คณุ กับประชาชนไม่ได้8 เช่นเดียวกับชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์ อธิบายว่า เมื่อ “กฎ” จาเป็นต้องนาลงพิมพ์ หากไม่มีการนาลง พิมพ์ย่อมไมเ่ ป็นธรรมแก่ผูท้ ่ีเกี่ยวขอ้ ง ดงั นัน้ มาตรา 8 จงึ กาหนดว่ากฎทย่ี ังไม่ไดล้ งพมิ พ์ในราชกิจจานุเบกษานั้น จะนามาใช้บังคับในทางไม่เป็นคุณแก่บุคคลใดมิได้ เว้นแต่ผู้นั้นจะได้รู้ถึงข้อมูลข่าวสารอันเป็นกฎนั้นตามความ เป็นจริงมาก่อนแล้วเป็นเวลาพอสมควร นั่นคือได้รู้มานานพอที่จะปฏิบัติตามกฎนั้นได้โดยไม่มีอุปสรรค กฎที่ยัง ไม่ได้ลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษาจึงคงมีผลได้ในทางที่เป็นคุณกับบุคคลเท่านั้น อนึ่ง การออกกฎในบางเรื่อง กฎหมายที่ให้อานาจออกกฎจะกาหนดไว้โดยตรงว่ากฎนั้นจะใช้บังคับได้ก็ต่อเมื่อมีการประกาศในราชกิจจา นุเบกษาแลว้ ในกรณีนี้หากยังมไิ ดม้ กี ารประกาศก็จะไมม่ ผี ลบังคับเลยไม่วา่ จะในทางเป็นคณุ หรอื เป็นโทษก็ตาม9 ดังนั้นโดยสรุป พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 มาตรา 8 ได้กาหนดว่า การลง พิมพ์ในราชกิจจานุเบกษา ถือเป็นเสมือนการประกาศให้ประชาชนได้รับรู้รับทราบโดยทั่วกันแล้ว และเป็น เงื่อนไขของการบังคับใช้กับประชาชน ดังนั้นข้อมูลข่าวสารของราชการตาม 7 (4) กาหนด จะมีสภาพบังคับท่ี ก่อให้เกิดผลร้ายกับบุคคลต้องมีการลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษาเสียก่อน ซึ่งถือได้ว่า เป็นที่รับรู้รับทราบแล้ว ยกเวน้ แต่วา่ บุคคลผู้น้ันได้รับร้รู บั ทราบถึง กฎ ฯลฯ ตามมาตรา 7 (4) แลว้ ตามความจรงิ ก่อนเป็นเวลาพอสมควร แล้ว ถ้าบคุ คลนั้นได้ทราบมากอ่ นแล้ว ก็สามารถใชก้ ฎ ฯลฯ น้ันในทางท่ีไม่เป็นคุณกับบุคคลน้ันได้เช่นกัน เพราะ ถอื ว่าได้รบั รรู้ บั ทราบสภาพบังคบั นนั้ แลว้ 1.8.ข้อยกเว้นการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของหน่วยงานรัฐที่กฎหมายกำหนดวิธีการเผยแพร่หรือ เปดิ เผยดว้ ยวธิ ีการอย่างอื่น พระราชบญั ญตั ิขอ้ มูลขา่ วสารของราชการ พ.ศ. 2540 มาตรา 10 บญั ญัติว่า “บทบัญญัติมาตรา 7 และมาตรา 9 ไม่กระทบถึงข้อมูลข่าวสารของราชการที่มีกฎหมายเฉพาะ กำหนดให้มกี ารเผยแพร่หรือเปิดเผยโดยวธิ ีการอืน่ ” ซงึ่ หมายความวา่ กรณที มี่ ีการกาหนดวิธีการเผยแพร่ขอ้ มลู ข่าวสารของราชการไวแ้ ล้ว ไม่ต้องนาลงพิมพ์ ในราชกิจจานุเบกษาอีก เช่น ราชการส่วนท้องถิ่นมีรปู แบบที่กฎหมายกาหนดให้เผยแพร่หรือเปดิ เผยโดยวิธีการ อน่ื อยแู่ ลว้ ราชการสว่ นทอ้ งถ่ินจงึ ไม่ตอ้ งนาเอา “กฎ” ทต่ี นออกมานัน้ ไปลงพิมพใ์ นราชกิจจานุเบกษา ตวั อย่างเชน่ พระราชบญั ญตั ิเทศบาล พ.ศ. 2496 มาตรา 63 บญั ญัตวิ า่ “เทศบญั ญตั นิ ้นั มผี ลบังคับได้เม่ือเทศบญั ญตั นิ ั้นไดป้ ระกาศไว้โดยเปดิ เผย ณ ทส่ี ำนกั งานเทศบาล แลว้ เจ็ดวัน ในกรณีฉกุ เฉนิ อาจกำหนดใหเ้ ทศบัญญัตินัน้ มผี ลบังคับทนั ทกี ไ็ ด้” 8 อา้ งแล้ว,สมชัย วัฒนการุณ. หนา้ 30. 9 อ้างแล้ว,ชัยวัฒน์ วงศว์ ัฒนศานต.์ หน้า 7-8.

52 |  กฎหมายข้อมลู ข่าวสารของทางราชการ ดังนั้นเมื่อยกเว้นมาตรา 7 ว่า เมื่อมีกฎหมายกาหนดหลักเกณฑ์เผยแพร่หรือเปิดเผยโดยวิธีการอื่นอยู่ แล้ว ถือเสมือนการลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษา จึงเป็นการยกเว้นมาตรา 8 ไปโดยปริยาย จากพระราชบัญญัติ เทศบาล พ.ศ. 2496 เมื่อเทศบาลได้เผยแพร่หรือเปิดเผยโดยวิธีการอื่นตามมาตรา 63 แล้ว ย่อมสามารถนาไป บังคับใช้ได้เพราะถือว่าได้รับรู้ รับทราบแล้วเสมือนการประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว แต่ถ้าไม่ได้มีการ กาหนดหลักเกณฑ์เผยแพรห่ รอื เปิดเผยโดยวิธีการอื่นไว้ ก็ตอ้ งลงพิมพใ์ นราชกจิ จานุเบกษา คำพพิ ากษาศาลปกครองกลาง ท่ี 416/2547 คดีน้ีศาลปกครองกลางไดม้ ีคาวินิจฉัยตามมาตรา 8 แห่ง พระราชบญั ญตั ขิ อ้ มูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ไว้ดังนี้ คดีนี้มีประเด็นปัญหาที่ศาลต้องวินิจฉัยประการแรกเกี่ยวกับการมีผลบังคับใช้ของข้อบังคับตาบลท่ี เกี่ยวข้องกับเหตุการฟ้องคดีครั้งนี้ โดยผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ถูกฟ้องคดีไม่ได้นาข้อบังคับตาบล เรื่อง การควบคุม กิจการที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพ พ.ศ. 2541 ลงพิมพ์ในราชกจิ จานุเบกษาตามมาตรา 7 (4) แห่งพระราชบัญญัติ ขอ้ มูลขา่ วสารของราชการ พ.ศ. 2540 จงึ ไม่อาจนาใชบ้ งั คับในทางไม่เป็นคณุ กับผูฟ้ อ้ งคดี ด้วยการสง่ั ให้ผู้ฟ้องคดี ยื่นคาขอใบอนุญาตให้ใช้สถานที่ประกอบการค้าซึ่งเป็นที่รังเกียจหรืออาจเป็นอันตรายต่อสุขภาพ และเรียกเก็บ คา่ ธรรมเนียมใบอนุญาตดงั กล่าวจากผู้ฟ้องคดี ตามมาตรา 8 แห่งพระราชบัญญัตเิ ดียวกัน พิเคราะห์แล้วเห็นว่า การออกข้อบังคับตาบลฯ ดังกล่าว เป็นการดาเนินการตามกฎหมายว่าด้วยการ สาธารณสุข ซึ่งมาตรา 31 แห่งพระราชบัญญัติการสาธารณสุข พ.ศ. 2535 บัญญัติให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวง สาธารณสขุ โดยคาแนะนาของคณะกรรมการสาธารณสุขมอี านาจประกาศในราชกิจจานุเบกษากาหนดให้กิจการ ใดเป็นกิจการท่ีเป็นอันตรายต่อสุขภาพ และมาตรา 32 (1) บญั ญัตใิ หร้ าชการส่วนท้องถ่ินออกข้อกาหนดท้องถิ่น กาหนดประเภทของกิจการตามมาตรา 31 บางกิจการหรือทุกกิจการให้เป็นกิจการที่ต้องมีการควบคุมภายใน ทอ้ งถิน่ นน้ั เพ่ือประโยชน์ในการกากับดแู ลการประกอบกิจการท่ีประกาศตามมาตรา 31 ซึ่งกรณีน้ีรัฐมนตรีว่าการ กระทรวงสาธารณสขุ ได้ใชอ้ านาจตามมาตรา 31 ออกประกาศกระทรวงสาธารณสุขท่ี 5/2538 เร่อื ง กิจการท่เี ป็น อันตรายต่อสุขภาพ ลงวันที่ 27 มิถุนายน 2538 โดยจัดแบ่งประเภทกิจการออกเป็นกลุ่มกิจการในลักษณะ เดียวกัน และกิจการที่เกี่ยวข้องกับการบริการได้จัดแบ่งออกเป็น 13 ประเภทย่อย โดยประเภทย่อยที่ 4 ได้ กาหนดให้ “การประกอบกิจการหอพกั อาคารชุดใหเ้ ช่า ห้องเช่า ห้องแบง่ เชา่ หรือกจิ การอน่ื ในทานองเดียวกัน” เป็นกิจการประเภทหนึ่งที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพ และผู้ถูกฟ้องคดีได้ใช้อานาจตามมาตรา 32 (1) ออกข้อบังคับ ตาบล เรอ่ื ง การควบคุมกจิ การทีเ่ ป็นอนั ตรายต่อสขุ ภาพ พ.ศ. 2541 กาหนดใหก้ ารประกอบกิจการหอพัก อาคาร ชุดให้เช่า ห้องเช่า ห้องแบ่งเช่า หรือกิจการอื่นในทานองเดียวกัน เป็นกิจการตามมาตรา 31 เป็นกิจการที่ต้อง ควบคุมภายในท้องถิ่นนั้น กล่าวคือ เป็นกิจการที่ต้องขออนุญาตก่อนจึงจะดาเนินกิจการดังกล่าวได้ โดยในเรื่อง ของการมีผลบังคับใช้ของข้อบังคับตาบลฯ ในกรณีนี้ มาตรา 71 วรรค 3 แห่งพระราชบัญญัติสภาตาบลและ องค์การบริหารส่วนตาบล พ.ศ. 2537 กาหนดว่า ร่างข้อบังคับตาบลฯ ที่ผ่านความเห็นชอบของสภาองค์การ บริหารส่วนตาบลและนายอาเภอแล้ว ให้ประธานคณะกรรมการบริหารลงชื่อและประกาศเป็นข้อบังคับตาบล ต่อไป และในขอ้ 2 ของข้อบงั คับตาบลฯ ได้กาหนดให้ใช้บังคับในเขตองคก์ ารบรหิ ารส่วนตาบลโคกขามนับแต่วัน ถัดจากที่ได้ประกาศไว้โดยเปิดเผยที่สานักงานของผู้ถูกฟ้องคดีแล้วเจ็ดวัน ส่วนมาตรา 7 วรรคหนึ่งแห่ง

ผศ.บญุ ชู ณ ปอ้ มเพช็ ร  | 53 พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 กาหนดให้ข้อมูลข่าวสารของราชการที่มีลักษณะเป็นกฎ จะต้องลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษา หากยังมิได้ลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษา มาตรา 8 แห่งพระราชบัญญัติ เดยี วกนั กาหนดไว้ว่าจะนามาใช้บังคับในทางไม่เป็นคุณแก่ผู้ใดไม่ได้ เว้นแตผ่ ูน้ ั้นจะได้รู้ถึงข้อมูลข่าวสารน้ันตาม ความเปน็ จรงิ มาก่อนแล้วเป็นเวลาพอสมควร ทง้ั นี้ โดยมขี อ้ ยกเว้นตามมาตรา 10 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวท่ี กาหนดขอ้ ยกเว้นไม่ให้ใชบ้ ังคับในกรณขี ้อมูลขา่ วสารของราชการทีม่ ีกฎหมายเฉพาะกาหนดใหม้ กี ารเผยแพร่หรือ เปดิ เผยด้วยวธิ ีการอื่น จากบทกฎหมายดังกล่าวข้างต้นเห็นได้ว่า การออกข้อบังคับตาบลเป็นกรณีที่กฎหมายเฉพาะไม่ได้ กาหนดการเผยแพร่หรือเปิดเผยด้วยวิธีการอ่ืนเอาไว้ และเมือ่ ข้อบังคับตาบลฯ ในกรณีน้ีมีลักษณะเป็นกฎที่มีผล เป็นการทั่วไปต่อเอกชนที่เกี่ยวข้อง จึงถือเป็นข้อมูลข่าวสารของราชการตามมาตรา 7 วรรคหนึ่ง (4) แห่ง พระราชบัญญัตขิ ้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ดงั นั้น จึงต้องนาลงพมิ พ์ในราชกิจจานเุ บกษา และแม้เคย มีกรณีที่คณะอนุกรรมการเฉพาะกิจตอบข้อหารือและวิทยากรบรรยายการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติข้อมูล ข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 เคยตอบข้อหารือของกรมอนามัยไว้แล้วว่า ข้อกาหนดของท้องถิ่นของราชการ ส่วนท้องถิ่นทุกประเภทที่ออกตามพระราชบัญญัติการสาธารณสุข พ.ศ. 2535 อยู่ในข้อยกเว้นตามมาตรา 10 แห่งพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ก็ตาม แต่ก็เป็นความเห็นของหน่วยงานเท่านั้น ไม่มี ผลลบล้างบทบัญญัติของกฎหมาย โดยกรณีของข้อบังคับตาบลนั้น กฎหมายว่าด้วยสภาตาบลและองค์การ บรหิ ารสว่ นตาบลบัญญตั ิไวแ้ ตกต่างจากกรณขี องราชการส่วนท้องถ่ินอื่น ขอ้ เทจ็ จรงิ ในประเด็นน้ีปรากฏวา่ ศาลได้เคยมีคาส่ังกาหนดประเด็นให้ผถู้ ูกฟ้องคดีทาคาให้การประเด็น หนึ่งว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้นาข้อบังคับตาบลฯ ลงพิมพ์ราชกิจจานุเบกษาหรือไม่ ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีได้มีหนังสือที่ สค 71201/575 ลงวันที่ 6 ธันวาคม 2544 ให้การในประเด็นอื่น แต่มิได้ให้การในประเด็นดังกล่าว และผู้แทนของผู้ ถูกฟ้องคดีได้ให้ถ้อยคาต่อศาลในชั้นไต่สวนเมื่อวันที่ 8 มกราคม 2545 เพียงว่า เมื่อสภาองค์การบริหารส่วน ตาบลโคกขามอนุมัติข้อบังคับตาบลฯ ผู้ถูกฟ้องคดีได้ส่งข้อบังคับตาบลฯ ให้จังหวัดสมุทรสาคร และจังหวัด สมุทรสาครได้ส่งต่อให้กรมการปกครอง แต่ไม่ทราบว่าได้มีการลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษาหรือไม่ ข้อเท็จจริง ปรากฏเพียงว่า ข้อบังคับตาบลฯ ที่เกี่ยวข้องกับเหตุแห่งคดีนี้ สภาองค์การบริหารส่วนตาบลโคกขามและ นายอาเภอเมืองสมุทรสาครไดใ้ ห้ความเหน็ ชอบ และประธานคณะกรรมการบริหารองคก์ ารบริหารส่วนตาบลโคก ขามได้ลงชื่อและประกาศเป็นข้อบังคับตาบลฯ แล้ว ตั้งแต่วันที่ 30 มีนาคม 2541 ดังนั้น ในชั้นนี้ไม่ปรากฏ ข้อเท็จจริงว่า ได้มีการนาข้อบังคับตาบลฯ ลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษาหรือไม่ และดังนั้น เมื่อยังฟังไม่ได้ว่า มี การลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษาในขณะนั้นแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีจึงไม่สามารถนาข้อบังคับตาบล เรื่อง การควบคุม กิจการที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพ พ.ศ. 2541 มาบังคับใช้กับผู้ฟ้องคดีในทางที่ไม่เป็นคุณเพื่อให้ยื่นคาขอ ใบอนุญาตให้ใช้สถานที่ประกอบการค้าซึ่งเป็นที่รังเกียจหรืออาจเป็นอันตรายต่อสุขภาพ และเรียกเก็บ ค่าธรรมเนียมใบอนุญาตดังกล่าวได้ อันมีผลให้การออกใบอนุญาตและเรียกเก็บค่าธรรมเนียมจากผู้ฟ้องคดีเป็น การกระทาที่ปราศจากฐานทางกฎหมายที่ให้กระทาได้ จึงต้องเพิกถอนการออกใบอนุญาตดังกล่าวและคืนเงินที่ เรียกเกบ็ เป็นค่าธรรมเนียม จานวน 1,000 บาท แก่ผฟู้ อ้ งคดี

54 |  กฎหมายขอ้ มลู ขา่ วสารของทางราชการ คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 530/2554 คดนี ี้ ศาลปกครองสงู สุดได้มพี ิจารณาวินิจฉัยได้ความ ว่า กรณีกลุ่มบริษัทร่วมค้า ศุพลสินธุ์ โดยบริษัท ด. จากัด (ผู้ฟ้องคดี) ได้ยื่นเอกสารประมูลจ้างตามประกาศ ประมูลจ้างเหมาก่อสร้างสานักงานแห่งใหม่ด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์ (e-Auction) ของผู้ถูกฟ้องคดี (องค์การ บริหารส่วนจังหวัด) แต่คณะกรรมการดาเนินการประมูลด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์เห็นว่า ผู้ฟ้องคดีไม่ได้ปฏิบัติ ตามหลกั เกณฑต์ ามหนังสอื สานักนายกรฐั มนตรี ท่ี นร (กวพ) 1305/ว 2457 ลงวนั ที่ 16 มีนาคม 2543 ประกอบ หนังสือกระทรวงมหาดไทยที่ มท 0313.4/ว 3045 ลงวันที่ 24 ตุลาคม 2543 โดยผู้ฟ้องคดีไม่ได้จดทะเบียนนิติ บุคคลใหม่ และไม่ได้แสดงคุณสมบัติด้านผลงานของนิติบุคคลที่เข้าร่วมค้าทุกราย ซึ่งแต่ละรายต้องมีคุณสมบัติ ครบถ้วนตามเงื่อนไขที่กาหนดไว้ในเอกสารประกวดราคา ทั้งในบันทึกข้อตกลงระหว่างผู้เข้าร่วมค้าก็มิได้ กาหนดใหผ้ ู้เข้ารว่ มค้ารายใดรายหน่งึ เป็นผู้รบั ผิดชอบหลกั ในการเข้าเสนอราคา ผถู้ ูกฟ้องคดจี งึ พิจารณาให้ผู้ฟ้อง คดีไม่ผ่านการคัดเลือกให้เข้าเสนอราคา ผู้ฟ้องคดีได้ยื่นอุทธรณ์คาสั่งดังกล่าวและได้ฟ้องคดีต่อศาลให้เพิกถอน คาสง่ั ของผู้ถูกฟอ้ งคดที ่ีตดั สนิ ให้ผู้ฟ้องคดขี าดคุณสมบัตใิ นการเป็นผู้มสี ิทธเิ สนอราคา ศาลปกครองสูงสุดได้มีคาวินิจฉัยวา่ การทีผ่ ู้ถูกฟ้องคดีกาหนดคุณสมบัติของผู้มสี ิทธิเสนอราคาแต่เพียง ว่าผู้เสนอราคาต้องเป็นนิติบุคคลมีอาชีพรับจ้างงานที่ประมูลจ้างโดยมีผลงานประเภทเดียวกับงานที่ประมูลจ้าง หากผเู้ สนอราคาเป็นผู้ร่วมค้าให้ยนื่ สาเนาสญั ญาร่วมค้า และหากเป็นนิติบุคคลใหย้ ื่นสาเนาหนังสือรับรองการจด ทะเบียนนิติบุคคลปีปัจจุบัน โดยมิได้กาหนดหลักเกณฑ์และวิธีการคัดเลือกคุณสมบัติของผู้เสนอราคาที่เป็น กิจการร่วมคา้ ตามหนังสือสานักนายกรัฐมนตรี ท่ี นร (กวพ) 1305/ว 2457 ลงวนั ท่ี 16 มนี าคม 2543 ประกอบ หนังสอื กระทรวงมหาดไทยท่ี มท 0313.4/ว 3045 ลงวนั ที่ 24 ตลุ าคม 2543 ไว้ในประกาศเชญิ ชวนหรอื ประกาศ ประกวดราคาหรือเอกสารประกวดราคาให้ผู้เข้าเสนอราคาทราบเป็นการล่วงหน้าว่าเป็นสาระสาคัญที่ผู้ถูกฟ้อง คดีจะใช้ในการพิจารณาคัดเลือกผู้มีสิทธิเสนอราคาด้วย เป็นกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่ปฏิบัติตามระเบียบ กระทรวงมหาดไทย ว่าดว้ ยการพสั ดขุ องหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถ่ิน พ.ศ. 2535 ขอ้ 23 วรรคหนงึ่ และ วรรคสอง (3) และ (4) ข้อ 24 วรรคสอง (2) (3) และ (5) และข้อ 37 วรรคสาม (2) ผู้ถูกฟ้องคดีจึงไม่อาจนา หลักเกณฑต์ ามหนงั สอื ทงั้ สองฉบับมาใชบ้ ังคับกับผฟู้ ้องคดไี ด้โดยตรง เมื่อหนังสือกระทรวงมหาดไทยและหนังสือสานักนายกรัฐมนตรีดังกล่าวมีรูปแบบและเนื้อหาให้ หน่วยงานของรัฐทราบและถือปฏิบัติตามแนวทางในการพิจารณาคุณสมบัติของผู้เสนอราคาที่เปน็ กจิ การร่วมค้า ให้เป็นไปตามแนวทางเดียวกันโดยไม่ได้มีเนื้อหาในทางบังคับบุ คคลภายนอกให้ต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ ดังกล่าว และไม่ปรากฏว่าหนังสือทั้งสองฉบับขา้ งต้นได้ลงพมิ พ์ในราชกิจจานุเบกษาตามมาตรา 7 วรรคหนึ่ง (4) แห่งพระราชบญั ญตั ิข้อมลู ข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 และผู้ฟ้องคดไี ม่ได้รู้ถึงหลักเกณฑ์ตามหนังสือท้ังสอง ฉบับมาก่อน ผู้ถูกฟ้องคดีจึงไม่อาจนาเอาหลักเกณฑ์ดังกล่าวมาบังคับใช้ในทางไม่เป็นคุณแก่ผู้ฟ้องคดีได้ตาม มาตรา 8 แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน หากมิได้มีการจัดพิมพ์เผยแพร่หน่วยงานทางปกครองย่อมไม่อาจนาเอา หลกั เกณฑแ์ ละวิธีการคัดเลือกดงั กล่าวมาบังคับใช้ในทางไม่เป็นคุณแก่ผู้เสนอราคาท่ีเป็นกิจการร่วมค้าได้ เว้นแต่ ผู้เสนอราคาจะได้ทราบถึงหลักเกณฑ์และวิธีการคัดเลือกเช่นวา่ น้ันมาก่อนแล้วตามมาตรา 8 แห่งพระราชบัญญัติ เดียวกนั

ผศ.บญุ ชู ณ ปอ้ มเพช็ ร  | 55 2.ข้อมูลข่าวสารของราชการที่จัดต้องให้ประชาชนไว้ตรวจดู (Public Inspection) พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 มาตรา 9 บัญญัติให้หน่วยงานของรัฐจะต้องจัด ให้มีข้อมูลข่าวสารตามที่กาหนดให้ประชาชนสามารถเข้าตรวจดูได้ โดยหน่วยงานของรัฐจะต้องจัดเตรียมข้อมูล ขา่ วสารไว้เพื่อให้ประชาชนสามารถท่ีจะเข้าตรวจดูได้อย่างอิสระตามความต้องการ คณะกรรมการข้อมูลข่าวสาร ของราชการจึงกาหนดใหม้ ีการเตรียมสถานทห่ี รือท่ีเรียกว่า ศูนยข์ ้อมลู ข่าวสาร (Information center of the Agency) เพ่อื ใหป้ ระชาชนสามารถเขา้ ตรวจดูข้อมูลข่าวสารด้วยตนเองได้โดยสะดวกและต้องมีเจ้าหน้าที่ประจา ศนู ยข์ อ้ มลู ข่าวสาร รวมถงึ การจัดทาดัชนหี รือรายการขอ้ มูลขา่ วสารที่ประชาชนสามารถเขา้ ตรวจดูได้ ในระยะต้น คณะกรรมการขอ้ มูลข่าวสารของราชการไม่ได้กาหนดให้ทุกหน่วยงานของรัฐทุกหน่วยต้อง จัดทาศูนย์ข้อมูลข่าวสาร เพียงแต่กาหนดให้หน่วยงานราชการที่เป็นนิติบุคคล เช่น ราชการส่วนกลาง ราชการ ส่วนภูมิภาคและราชการส่วนท้องถิ่น ดาเนินการจัดทาศูนย์ข้อมูลข่าวสารขึ้นก่อน รวมถึงหน่วยงานราชการ ส่วนกลางที่ไปตั้ง ณ ภูมิภาคต่าง ๆ แต่ไม่ขึ้นกับราชการส่วนภูมิภาค เช่น สานักงานส่วนราชการที่สังกัด กระทรวงการคลัง สานักงานเขตหรือสานักงานภาคทีต่ ั้งอยู่ที่ภมู ภิ าคต่าง ๆ ต้องจัดตั้งศูนย์ข้อมูลข่าวสารไว้ด้วย ดงั นนั้ จึงยังมหี นว่ ยงานของรฐั บางประเภทที่ไม่ไดม้ กี ารจัดตัง้ ศูนยข์ อ้ มลู ข่าวสารขึ้นในหน่วยงานของตน ข้อมูลข่าวสารของราชการประเภทนี้ พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 เห็นว่า ข้อมลู ขา่ วสารนั้นอาจไม่ไดม้ ีความสาคัญถึงขนาดท่จี าเป็นจะต้องประกาศในราชกิจจานเุ บกษาท่ีต้องใหป้ ระชาชน รบั รู้รบั ทราบเป็นการทั่วไป แตอ่ าจเป็นข้อมูลข่าวสารท่มี คี วามสาคัญรองลงมา ท่มี ีความสาคัญกับหน่วยงานของ รัฐและประชาชนที่สนใจเกี่ยวกับหน่วยงานของรัฐนั้นมีความจาเป็นต้องรับทราบ พระราชบัญญัติข้อมลู ข่าวสาร ของราชการ พ.ศ. 2540 มาตรา 9 วรรคหน่งึ จึงกาหนดให้หน่วยงานของรัฐต้องจัดใหม้ ขี ้อมูลข่าวสารของราชการ บางประเภทของตนไว้ใหป้ ระชาชนสามารถเขา้ ตรวจดูไดโ้ ดยทนั ที

56 |  กฎหมายขอ้ มลู ข่าวสารของทางราชการ ข้อมลู ขา่ วสารของราชการทต่ี อ้ งจัดใหป้ ระชาชนเขา้ ตรวจดู แบง่ เป็น 1.ขอ้ มลู ข่าวสารของราชการภาคบังคับท่ีตอ้ งจดั ให้ประชาชนเข้าตรวจดูได้ คอื ข้อมูลข่าวสารตามมาตรา 7 (ขอ้ มลู ขา่ วสารทลี่ งพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษาที่เกี่ยวข้องกบั หน่วยงานของรัฐ ถือเปน็ ข้อมูลข่าวสารท่ีต้องจัดให้ ประชาชนเข้าตรวจดดู ้วย) 2.ข้อมูลข่าวสารของราชการตามมาตรา 9 ซึ่งหน่วยงานของรัฐต้องจัดเตรียมข้อมูลข่าวสารที่เกี่ยวข้อง กับหน่วยงานตนเองให้ประชาชนเข้าตรวจดู โดยเจตนารมณ์ของข้อมูลข่าวสารตามมาตรา 9 ส่วนใหญ่จะเป็น ข้อมูลข่าวสารที่ให้ประชาชนสามารถใช้เป็นบรรทัดฐานในการตีความหรือดาเนินกิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับตนเอง หรือส่วนรวม หรือข้อมูลข่าวสารที่แสดงเห็นถึงการบริหารของหน่วยงานราชการเป็นไปตามกฎหมาย กฎหรือ ระเบียบแบบแผน หรือมีความโปร่งใส หรือไม่ 2.1.ประเภทของข้อมูลข่าวสารทีจ่ ดั ใหป้ ระชาชนไวต้ รวจดู พระราชบัญญัติขอ้ มูลข่าวสารของราชการพ.ศ. 2540 มาตรา 9 กาหนดให้ข้อมูลข่าวสารของราชการ 8 ประเภท ท่ีหนว่ ยงานของรฐั ต้องจัดไว้ใหป้ ระชาชนเข้าตรวจดูได้ ดังนี้ (1) ผลการพิจารณาหรือคำวินิจฉัยที่มีผลโดยตรงต่อเอกชน รวมทั้งความเห็นแย้งและคำสั่งท่ี เกย่ี วข้องในการพิจารณาวินิจฉัยดังกล่าว กรณีนี้เป็นเรื่องการใช้อานาจตามกฎหมายของหน่วยงานรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีผลกับประชาชน โดยตรงโดยเฉพาะคาสั่งหรือคาวินิจฉัยใด ๆ (ที่เรียกว่า คาสั่งทางปกครอง) เช่น คาสั่งไม่อนุญาตให้ก่อสร้าง อาคารของเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 การเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้า ตรวจข้อมูลข่าวสารประเภทน้ีจะให้ประชาชนได้ทราบสิทธขิ องตนวา่ การออกคาสงั่ หรือคาวินิจฉัยของหน่วยงาน รัฐหรือเจา้ หน้าท่ีของรัฐในกรณีของตนจะมีผลเช่นเดียวกบั ที่เคยมีผลการพิจารณาหรือคาวินิจฉัยท่ีผ่านมาหรือไม่ เพราะผลการพิจารณาที่ผ่านมาจะเป็นบรรทัดฐานการรักษาความเท่าเทียมกันของสิทธิ และทาให้ประชาชนได้ ทราบถึงแนวการปฏบิ ัติของเจ้าหนา้ ทีว่ ่า ถ้าจะตอ้ งยื่นขอคาขอใหห้ น่วยงานของรัฐหรอื เจา้ หนา้ ที่ของรัฐพิจารณา เพื่อออกคาสั่งทางปกครอง จะต้องดาเนินการอย่างไรและผลการพิจารณาจเป็นอย่างไร ข้อมูลข่าวสารของ ราชการตามมาตรา 9 (1) สามารถแบง่ เปน็ 1.1.คาสั่งทางปกครองที่มีผลต่อการพิจารณาโดยตรงต่อเอกชน หมายถงึ คาสง่ั ที่เอกชนยื่นให้เจ้าหน้าที่ ของรัฐพิจารณาในเรื่องใดเรื่องหนึ่ง และเจ้าหน้าที่ของรัฐได้มีคาสั่งทางปกครองออกมา ได้แก่ การอนุญาต การ อนุมัติ การวินิจฉัย การอุทธรณ์ การรับรอง การจดทะเบียน เช่น คาสั่งพักใช้หรือเพิกถอนใบอนุญาตประกอบ กิจการสถานบริการตามพระราชบัญญัติสถานบริการ พ.ศ. 2509 คาสั่งไม่อนุญาตให้มีและใช้อาวุธปืนตาม พระราชบัญญตั อิ าวุธปืนฯ พ.ศ. 2490 1.2.คาวินิจฉัยที่มีผลโดยตรงต่อเอกชน หมายถึง คาวินิจฉัยอุทธรณ์ที่ประชาชนโต้แย้งคาสั่งนั้นโดย อุทธรณ์ต่อไปยังผู้มีอานาจพิจารณาอุทธรณ์ เช่น คาวินิจฉัยอุทธรณ์ของคณะกรรมการตามพระราชบัญญัติ ควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 กรณีเจา้ พนักงานทอ้ งถิ่นมีคาสัง่ ไม่อนุญาตตามคาขอ ต้องเปิดเผยผลการพิจารณาหรือ

ผศ.บญุ ชู ณ ป้อมเพช็ ร  | 57 คาวินิจฉัยอุทธรณ์ใหป้ ระชาชนสามารถเข้าตรวจดูได้ ถ้ามีความเห็นแย้งต่าง ๆต้องจัดให้ประชาชนเข้าตรวจดูได้ เชน่ กัน ตัวอย่าง ข้อมูลข่าวสารตามมาตรา 9 (1) เช่น คาวินิจฉัยของรฐั มนตรีวา่ การกระทรวงอุตสาหกรรมตาม พระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2535 กรณีอุทธรณ์คาสั่งของเจ้าพนักงานตามมาตรา 37 มติของคณะกรรมการ แพทยสภามีมติให้สมาชิกแพทยสภาพ้นสมาชิกภาพตามพระราชบัญญตั ิวิชาชีพเวชกรรม พ.ศ. 2525 มาตรา 25 ผลการพจิ ารณาอุทธรณ์คาส่งั ไม่อนุญาตให้ต้ังทา่ เรือ คาสง่ั พกั ใช้ใบอนญุ าตหรอื ถอนใบอนุญาตของกรมเจ้าทา่ คา วินิจฉยั ใหพ้ ักใช้หรือเพิกถอนใบอนุญาตวา่ ความของสภาทนายความ ผลการพจิ ารณาอุทธรณ์คาส่ังไม่อนุญาตให้ ตั้งท่าเรอื คาส่งั พักใบอนุญาตหรือเพกิ ถอนใบอนุญาตของกรมเจ้าทา่ คาวินจิ ฉัยของคณะกรรมการสิทธิบัตร กรม ทรัพย์สินทางปัญญา คาสั่งเพิกถอนต่าง ๆ ตามประมวลกฎหมายที่ดิน ผลการพิจารณาขออนุญาตจัดสรรที่ดิน ผลการพิจารณาคาขออนญุ าตดูดทราย ผลการพิจารณาอนุญาตเกี่ยวกับการจัดตัง้ สมาคม คาสั่งเพิกถอนหนงั สือ รับรองการทาประโยชน์ตามมาตรา 61 ประมวลกฎหมายท่ดี นิ ผลการพิจารณาอทุ ธรณ์คาสั่งไม่อนญุ าตให้เช่ือมถนน/ทางหลวงเข้าบา้ นหรอื ที่ดนิ ของสานกั งานกรมทาง หลวงจังหวัด ผลการพิจารณาคาส่ังไม่อนุญาตนาเข้าสัตว์ที่ด่านกกั กนั สัตว์ คาสั่งควบคมุ การขนย้ายสตั ว์ขา้ มเขต โดยปศุสัตว์จังหวัด คาสั่งปิดด่านชายแดนชั่วคราว ผลการพิจารณาเพิกถอนสิทธิการจ้างแรงงานต่างด้าวโดย แรงงานจังหวดั การขออนุญาตจดั ตั้งหอพัก/ยกเลิกหอพกั คาสั่งจังหวัดเชียงรายเกี่ยวกับการบรรเทาสาธารณภัย การพิจารณาอนุญาตให้จ้างแรงงานต่างด้าวใน พื้นท่ีจงั หวัดสมุทรสาคร ระเบยี บการข้ึนทะเบียนทหารกองเกินโดยมณฑลทหารบกจังหวัดเชียงใหม่ ระเบียบการ ยืน่ คาขอขนึ้ ทะเบียนแรงงานต่างด้าวประจาปีโดยแรงงานจังหวัด ผลการอนุญาตจัดสร้างโรงแรม ผลการอุทธรณ์ การขุดแร่ในพ้ืนท่ีป่าสงวน คาสั่งของจังหวดั ว่าดว้ ยการล่าปลาบึกประจาปี คาสั่งของเทศบาลนครเชียงรายเกี่ยวกับการจัดเขตพื้นที่อนุรักษ์โบราณสถาน คาวินิจฉัยขององค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นในการออกใบอนุญาตหรือไม่ออกใบอนุญาตก่อสร้างอาคารตามกฎหมายควบคุมอาคาร คาสงั่ อนุญาตหรือไม่อนุญาตให้ขายของในท่ีหรอื ทางสาธารณะ คาสัง่ อนุญาตหรือไม่อนุญาตให้จัดตั้งร้านตัดแต่ง ผม คาสัง่ แตง่ ตงั้ คณะกรรมการด้านส่ิงแวดล้อมขององค์การบริหารส่วนตาบล ผลการพจิ ารณาคาขอจัดตั้งโรงงาน ในพืน้ ที่ เป็นต้น หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องจะต้องเปิดเผยข้อมูลข่าวสารประเภทนี้ให้ประชาชนสามารถเข้าตรวจดู ณ ศูนย์ขอ้ มูลขา่ วสารหรอื สถานทท่ี ่ีจัดเตรยี มไว้ คำวินิจฉัยคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารสาขาสังคม การบริหารราชการแผ่นดิน และการบังคับใช้กฎหมาย ที่ สค 70/2563 อทุ ธรณ์เรื่องนี้ได้ความว่า นางสาว ก. ผอู้ ทุ ธรณ์ได้มีหนังสือลงวันท่ี 18 ตุลาคม 2562 ถึงนายแพทย์สาธารณสุขจังหวัดชลบุรี ขอข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับรายชื่อผู้ขอใบอนุญาต ประกอบกิจการสถานพยาบาลคลนิ กิ ทันตกรรม ข. ตัง้ แตเ่ ปดิ กิจการจนถึงปัจจบุ ัน สานักงานสาธารณสขุ จังหวัดชลบุรี มีหนงั สือ ท่ี ชบ 0032/5261 ลงวนั ที่ 26 พฤษจิกายน 2562 ปฏิเสธ การเปดิ เผยข้อมลู ขา่ วสารโดยอา้ งว่า เปน็ ข้อมูลข่าวสารตามมาตรา 15 (5) แหง่ พระราชบญั ญตั ขิ ้อมูลข่าวสารของ

58 |  กฎหมายขอ้ มลู ข่าวสารของทางราชการ ราชการ พ.ศ. 2540 หน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอาจมีคาสั่งไม่เปิดเผยก็ได้ และมาตรา 24 แห่ง พระราชบญั ญัติเดยี วกนั คณะกรรมการวินิจฉยั การเปิดเผยข้อมูลข่าวสารสาขาสังคม การบริหารราชการแผ่นดิน และการบังคับ ใช้กฎหมายพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อมูลข่าวสารตามอุทธรณ์ คือ รายชื่อผู้ขอใบอนุญาตประกอบกิจการ สถานพยาบาลคลินิกทันตกรรม ข. ตั้งแต่เปิดกิจการจนถึงปัจจุบัน เป็นข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับผลการพิจารณา หรอื คาวนิ ิจฉัยท่ีมีผลโดยตรงต่อเอกชนและเป็นข้อมูลข่าวสารตามมาตรา 9 (1) ซ่งึ กฎหมายกาหนดให้หน่วยงาน ของรัฐมีหน้าทีต่ ้องจัดให้ประชาชนเขา้ ตรวจดู ขอสาเนาหรอื ขอสาเนาทีม่ คี ารับรองถูกต้องได้ตามหลักเกณฑ์และ วิธีการทีค่ ณะกรรมการฯ กาหนด ขอ้ มลู ข่าวสารตามคาขอจงึ ไม่ใช่ข้อมลู ขา่ วสารสว่ นบคุ คลตามมาตรา 15 (5) จึง ไม่ต้องให้เจ้าของข้อมูลยินยอมเพื่อเปิดเผยแก่ผู้อื่นเป็นการล่วงหน้าตามมาตรา 24 แห่งพระราชบัญญัติข้อมูล ข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ข้อมูลข่าวสารตามคาขอเป็นข้อมูลข่าวสารในการปฏิบัติราชการปกติใน หน่วยงานของรัฐ และไม่มีขอ้ ความเข้าลักษณะอย่างใดอย่างหนง่ึ อยา่ งใดที่หน่วยงานของรัฐหรอื เจ้าหน้าท่ีของรัฐ อาจมคี าส่ังมใิ ห้เปิดเผยได้ ตามมาตรา 15 แห่งพระราชบัญญัตขิ ้อมูลขา่ วสารของราชการ พ.ศ. 2540 จึงเห็นควร เปดิ เผยข้อมลู ขา่ วสารให้ผอู้ ุทธรณ์ทราบได้ (2) นโยบายหรอื การตคี วามท่ไี มเ่ ขา้ ข่ายต้องลงพมิ พใ์ นราชกิจจานเุ บกษา ตามมาตรา 7 (4) ข้อมลู ข่าวสารที่เปน็ นโยบาย (Policy) ของหน่วยงานของรัฐ และการตคี วามแนวทางการดาเนินงานของ หน่วยงานของรัฐเป็นสิ่งที่ประชาชนจะต้องรับทราบ เพราะนโยบายของหน่วยงานของรัฐ เช่น นโยบายรัฐบาล นโยบายกระทรวงมหาดไทย เรื่องการกาหนดให้การขออนุญาตมีและให้อาวุธปืน นโยบายตารวจแห่งชาติ ย่อม เปน็ เสมอื นแนวทางหรือพันธสญั ญาท่มี ีขึ้น หรอื การตีความขอ้ กฎหมายหรอื ระเบียบตา่ ง ๆ ที่ไดม้ ีการตีความ เช่น การตีความกฎหมายของคณะกรรมการกฤษฎีกา การตีความข้อกฎหมายต่าง ๆของหน่วยงานรัฐย่อมส่งผล กระทบกับประชาชนในทางปฏิบัติ ดังนั้นแม้ไม่เข้ากรณีที่จะต้องลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษา แต่ถ้าจะส่งผล กระทบกบั ประชาชนกต็ ้องเปิดโอกาสใหป้ ระชาชนเข้าตรวจดูได้ ดังนั้นหน่วยงานของรัฐมีหน้าที่จะต้องจัดเตรียมข้อมูลข่าวสารประเภทนี้ให้ประชาชนเข้าตรวจดูว่า นโยบายหรือการตีความที่เป็นแนวทางดาเนินงานของหน่วยงานของรัฐนั้นว่าและแม้ขณะปัจจุบันจะไม่เกิด ผลกระทบต่อประชาชน แต่อนาคตต่อไปนโยบายที่ได้กาหนดไว้จะอาจจะนาไปสู่การปฏิบัติและเกิดผลขึ้นจริง หรือการตีความอาจมขี ้อกฎหมายท่ีต้องมีการตีความในเรื่องเดียวกันอีก ซง่ึ จะเป็นบรรทัดฐานในการบังคับใช้ จึง ต้องใหป้ ระชาชนสามารถเขา้ ตรวจดูวา่ มีหน่วยงานของรัฐมีแนวนโยบายหรอื การตีความอย่างไร ตัวอย่างเช่น นโยบายพลังงานแห่งชาติ นโยบายตารวจแห่งชาติ นโยบายป่าไม้แห่งชาติ นโยบายทุน รัฐวิสาหกิจ นโยบายด้านการคุ้มครองสวัสดิการแรงงาน นโยบายการผังเมืองแห่งชาติ นโยบายด้านการ สาธารณสุขแห่งชาติ นโยบายข้าวแห่งชาติ นโยบายกรมที่ดิน นโยบายผู้ว่าราชการจังหวัด แผนยุทธศาสตร์การ พัฒนามหาวิทยาลยั ของ สกอ. ยทุ ธศาสตร์การคา้ ไทยของกระทรวงพาณชิ ย์ นโยบายผู้ว่าราชการจังหวดั แผนพัฒนากีฬาประจาจังหวัด วิสัยทัศน์ นโยบายของหัวหน้าส่วนราชการ นโยบายโฉนดชมุ ชน แผนการลดมลภาวะของจังหวัด แผนพัฒนาการศึกษาจงั หวัด แผนพัฒนาระบบสาธารณสุข

ผศ.บญุ ชู ณ ปอ้ มเพช็ ร  | 59 จังหวัด แผนพัฒนาระบบชลประทานจังหวัด แผนพัฒนาพื้นที่บนดอยสูง นโยบายแรงงานจังหวัด แผนพัฒนา หอการค้าจังหวัด แผนพัฒนาอุตสาหกรรมจังหวัด ยุทธศาสตร์การเสริมสร้างธรรมาภิบาลจังหวัด แผนพัฒนา พน้ื ท่ที างประวตั ศิ าสตร์จังหวัด แผนพัฒนาชมุ ชนจังหวัด นโยบายปา่ ชุมชน วิสัยทัศน์และพันธกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นโยบายกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมือง ยทุ ธศาสตรพ์ ัฒนาเขตพ้ืนที่ตามแนวชายแดน การหารอื ขอ้ กฎหมายกรณีสมาชิกสภาเทศบาลมีหุ้นในห้างหุ้นส่วนจากัดที่เป็นคู่สัญญากับเทศบาล การ หารือปัญหาการบังคับใช้พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ การหารือปัญหาข้อกฎหมาย เก่ียวกับอายคุ วามภาษโี รงเรอื น (3) แผนงาน โครงการ และงบประมาณรายจ่ายประจำปีของปีท่ีกำลังดำเนินการ ข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับแผนงาน โครงการและงบประมาณรายจ่ายประจาปีที่กาลังดาเนินการ เอกสาร งบประมาณต่าง ๆ การเปิดเผยจะทาให้ประชาชนได้ทราบถึงแนวทางการบริหารของหน่วยงานรัฐนั้นว่าจะ ดาเนินการอะไรบ้าง และสามารถตรวจสอบการดาเนินการของหน่วยงานของรัฐนั้นว่าได้นาเงินงบประมาณไป ดาเนนิ การใดบา้ ง เพื่อใหเ้ กดิ ความโปร่งใสแลการแขง่ ขนั ที่เปน็ ธรรม ตัวอย่างเช่น แผนแมบ่ ทของหน่วยงาน แผนยทุ ธศาสตรจ์ ังหวัด แผนจัดวางวัสดุครุภัณฑ์ประจาปีรวมทั้ง งบประมาณ รายงานการประเมนิ ผลการปฏิบัติงานตามแผนงาน/โครงการในแต่ละปี งบประมาณประจาปี ราคา กลางในการประกวดราคา โครงการสารวออกโฉนดท่ีดิน โครงการจัดทาแผนทแี่ สดงแนวเขตที่ดินของรัฐ โครงการ จัดรปู ท่ดี ินของสานักโยธาธิการและผังเมอื ง แผนการเบิกจ่ายงบประมาณประจาปีของสานักงานจังหวัด โครงการตามแผนปฏิบัติการประจาปีของ จงั หวัด แผนยุทธศาสตรร์ ะยะ 5 ปีของการไฟฟ้าส่วนภูมภิ าค แผนปฏิบตั งิ านประจาปีประจาหน่วยงาน แผนการ จดั เก็บรายไดข้ องหน่วยงานของจงั หวัด โครงการพฒั นาเครือขา่ ยภาคประชาชนจังหวัด ข้อบังคับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายประจาปี แผนพัฒนาตาบลระยะ 5 ปี แผนการจดั ซือ้ จัดจ้างประจาปขี ององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน โครงการตามแผนปฏิบัตงิ านประจาปี แผนพัฒนา ชุมชนในเขตเทศบาล โครงการพัฒนาสนามเด็กเล่น โครงการกีฬาต้านยาเสพติด แผนการใช้จ่ายงบประมาณ ประจาปีของ อบจ. เทศบาล แผนการจัดหาพัสดุ แผนการใช้จ่ายด้านลงทุนระยะยาวของ อบจ. สรุปแผนใช้จ่าย ประจาปี รายงานประจาปขี องหน่วยงาน (4) คู่มือหรือคำสั่งเกี่ยวกับวิธีปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งมีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของ เอกชน การปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ของรัฐ อาจยึดถือคู่มือ (Manual) หรือคาสั่งเกี่ยวกับวิธีดาเนินงาน ทั้งน้ี เนือ้ หาในคมู่ ืออาจเปน็ ระเบียบปฏิบัติหรือคาสั่งของผู้บังคับบัญชาทีก่ าหนดแนวปฏิบัติต่าง ๆในหน่วยงานของรัฐ ที่กาหนดให้เจ้าหน้าที่ของรัฐต้องปฏิบัติตาม ทั้งนี้เพื่อให้เกิดความราบรื่นในการปฏิบัติงาน ไม่เกิดความลักล่ัน ระหว่างเจ้าหน้าที่ของรัฐในหน่วยงานเดียวกัน รวมถึงกรณีเกิดปัญหาในทางปฏิบัติเกดิ ขึ้น เจ้าหน้าที่ของรัฐก็จะ ได้ดาเนินการตามค่มู ือหรอื คาส่ัง ดังนั้นเพือ่ ให้ประชาชนได้ทราบถึงวิธีการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ของรัฐเฉพาะ

60 |  กฎหมายขอ้ มลู ขา่ วสารของทางราชการ ในส่วนที่มีผลกระทบถึงสิทธิหน้าที่ของเอกชน จึงกาหนดให้มีการจัดข้อมูลข่าวสารประเภทนี้ให้ประชาชน สามารถเขา้ ตรวจดูได้ ส่วนคู่มือหรือคาสั่งใดที่หากเปิดเผยออกไปอาจกระทบถึงผลสาเร็จในการบังคับใช้กฎหมาย เจ้าหน้าท่ี ของรัฐอาจไมเ่ ปดิ เผยก็ได้10 ข้อมูลข่าวสารประเภทนี้เป็นจึงข้อมลู ข่าวสารที่กาหนดเกี่ยวกับหลกั เกณฑ์การพิจารณาและการปฏิบัติ หน้าทข่ี องเจ้าหน้าที่ว่าจะมีการดาเนินการอย่างไร เจา้ หนา้ ท่ีต้องดาเนินการหลกั เกณฑข์ ั้นตอนอย่างไรบ้าง คู่มือ หรือคาสั่งเหล่านี้ต้องจัดให้ประชาชนสามารถเข้าตรวจดูได้ คู่มือหรือคาสัง่ เหล่าน้ีหน่วยงานของรัฐอาจจัดทาขน้ึ เองหรือเกิดข้ึนจากหน่วยงานอ่ืนจัดทาข้ึน ตัวอย่างเช่น กระทรวงมหาดไทยที่มีหน้าที่กากับดูแลองคก์ รปกครองสว่ นท้องถิ่นออกแนวปฏิบตั ิให้กบั องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น คู่มือหรือคาสั่งที่ต้องนามาเผยแพร่ต้องเป็นคู่มือหรือคาสั่งที่มีผลกระทบกับเอกชน เท่านั้น ตัวอย่างเช่น คู่มือขออนุญาตก่อสร้าง ดัดแปลง เคลื่อนย้ายอาคารตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 คู่มือการขออนุญาตตั้งโรงงานอุตสาหกรรม คู่มือการเสียภาษีเงินได้บุคคล/นิติบุคคล คู่มือการขอ อนุญาตตั้งโรงแรม คู่มืองานทะเบียนบัตรประจาตัวประชาชน คู่มือการขอใบอนุญาตขับขี่ คู่มือจดทะเบียนคน พกิ าร คมู่ ือจัดต้ังสมาคนฌาปนกิจสงเคราะห์ คู่มือการขอประกนั ตวั ผตู้ อ้ งหาในชั้นตา่ ง ๆ คูม่ ือเดสิ ารวจออกโฉนด ที่ดิน คู่มือทะเบียนราษฎร คู่มือการยื่นขอจดทะเบียนนิติบุคคล คู่มือการขออนุญาตนาเข้า-ส่งออกสินค้า คู่มือ การปฏิบัติงานตามกระบวนการวางแผนยุทธศาสตร์ คู่มือประกันคุณภาพการศึกษา คู่มือประมาณราคา สิง่ ก่อสร้าง อาคาร คู่มืองานทะเบียนบัตรประจาตัวประชาชนประจาอาเภอ คู่มือการขออนุญาตทางานของคนต่างด้าว ค่มู ือการจ้างบรษิ ัททาความสะอาด คู่มือการบริหารราชการภายในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น คู่มือการปฏิบัติงานตามกฎหมายควบคุม อาคาร คู่มือการปฏิบัติงานตามกฎหมายสาธารณสุข คู่มือการตรวจสอบบัญชีนายจ้าง คู่มือผู้ประกันตนตาม กฎหมายประกันสังคม ค่มู อื คา่ ธรรมเนียมการเช่าโรงแรม คมู่ อื การขออนุญาตตั้งโรงฆ่าสัตว์ เกณฑก์ ารเช่ารถของ เทศบาล คมู่ ือการคดั สรรสุดยอดหนึ่งตาบลหนึ่งผลิตภณั ฑ์ (5) ส่ิงพิมพท์ ม่ี ีการอ้างองิ ถงึ ในราชกิจจานุเบกษา ตามมาตรา 7 วรรคสอง สิ่งพิมพ์ที่มีการจัดพิมพ์เพื่อให้แพร่หลายตามจานวนพอสมควรแล้ว ถ้ามีการลงพิมพ์ในราชกิจจา นเุ บกษาโดยอา้ งอิงถึงสิ่งพิมพ์นั้น กถ็ อื วา่ ได้ลงพมิ พ์ในราชกิจจานุเบกษาแล้ว ทงั้ น้เี พ่ือลดความซ้าซ้อนส้ินเปลือง อย่างไรก็ตามสิ่งพิมพ์เหล่านั้นต้องจัดให้ประชาชนสามารถเข้าตรวจดูได้ เพื่อได้ทราบถึงเนื้อหาสาระทั้งหมดได้ โดยสะดวก จึงต้องมีการจัดให้ไว้ โดยข้อมูลข่าวสารตรงตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 มาตรา 7 กาหนดให้ต้องลงพมิ พ์ในราชกิจจานเุ บกษา เว้นแต่ว่าข้อมูลข่าวสารมกี ารพิมพ์แพร่หลายแล้ว ก็ ไม่ต้องนาข้อมลู ทั้งหมดลงพมิ พ์ในราชกิจจานุเบกษาอีก เพียงแต่ให้ลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษาว่าได้มกี ารพมิ พ์ 10 สานกั งานคณะกรรมการขอ้ มูลข่าวสารของราชการ.สิทธกิ ารรับรู้ขอ้ มลู ขา่ วสารของประชาชนตามพระราชบัญญตั ิ ขอ้ มูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540. ชลบุรี : บริษัท ไฟน์ พรินท์เทค จำกดั .ธันวาคม 2552, หน้า 33.

ผศ.บญุ ชู ณ ป้อมเพ็ชร  | 61 เผยแพรแ่ ล้วและอา้ งถึงส่ิงพิมพ์ที่พมิ พ์เผยแพรน่ ั้น เมือ่ หน่วยงานไดล้ งพิมพ์ในราชกิจจานเุ บกษาตามมาตรา 7 (2) โดยอ้างถึงสิ่งพิมพ์ใด หน่วยงานของรัฐต้องจดั สิ่งพิมพน์ ัน้ ให้ประชาชนสามารถเข้าตรวจดูได้ เช่น ประกาศ กบช. ฉบับที่ 42 ที่ลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษา สภาวิชาชีพบัญชีจะต้องนาเอกสารฉบับเต็มตัง้ แสดงไว้ ณ ศูนย์ข้อมลู ข่าวสารเพ่ือใหป้ ระชาชนไดด้ ูเอกสารฉบับเตม็ ซ่ึงจะไมเ่ ป็นภาระกับประชาชนในการคน้ หาอีก (6) สญั ญาสมั ปทาน สญั ญาท่ีมีลักษณะเป็นการผูกขาดตัดตอนหรือสญั ญารว่ มทนุ กับเอกชนในการ จดั ทำบริการสาธารณะ สัญญาการดาเนินงานต่าง ๆของรัฐโดยทั่วไปย่อมไม่เป็นความลับ แต่ที่ผ่านมามักไม่เปิดเผยเท่าที่ควร ทาให้ประชาชนขาดข้อมูลในการศึกษาติดตามการงานของรฐั จนบางครั้งปรากฏว่ามสี ญั ญาบางกรณที ีท่ าไปโดย รัฐเสียเปรียบหรือไม่สาเร็จตามความมุ่งหมาย11 การเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้าตรวจดูสัญญาสาคัญของ หน่วยงานรัฐ เงื่อนไขในสัญญา ระยะเวลาการดาเนินงานตามสัญญา งบประมาณ ฯลฯ เพื่อตรวจสอบย่อมเป็น การปกป้องผลประโยชน์ของรัฐและรักษาสิทธิของประชาชนไปด้วย พระราชบัญญัตินี้ กาหนดให้จัดให้สัญญา สาคญั ใหป้ ระชาชนเข้าตรวจดู ดังน้ี (ก) สัญญาสัมปทาน เป็นสัญญาที่รัฐให้เอกชนเข้ามาดาเนินกิจการอย่างใดอย่างหนึ่งของรัฐ โดยให้เอกชนเก็บเงินหรือ ผลประโยชน์จากการดาเนินกิจการนนั้ โดยเอกชนจะต้องจ่ายคา่ ตอบแทนใหก้ ับรัฐ เช่น สญั ญาสัมปทานรถไฟฟ้า บีทีเอส ระหว่างกรุงเทพมหานครกับบริษัทรถไฟฟ้าบีทีเอส จากัด สัญญาสัมปทานทางด่วนดอนเมืองโทลล์เวย์ เปน็ ต้น สญั ญาสัมปทาน มอี งค์ประกอบ 2 สว่ น คอื 1.รฐั ออกใบอนญุ าตให้เอกชนดาเนนิ การ 2.มคี า่ ตกลงตา่ งตอบแทนกันระหว่างรฐั กับเอกชน ตวั อย่างสัญญาสัมปทาน เชน่ สญั ญาสมั ปทานเดินรถ สญั ญาสมั ปทานเหมืองแร่ สัญญาสัมปทานรังนก อีแอ่น สัมปทานพื้นที่เชิงพาณิชย์ในสนามบินสุวรรณภูมิ สัญญาสัมปทานการทาโรงโม่หิน สัญญาสัมปทานดูด ทราย (ข)สัญญาท่ีมีลกั ษณะเปน็ การผกู ขาดตัดตอน เป็นสัญญาที่ให้สิทธิแก่เอกชนดาเนินการอย่างใดอย่างหนึ่งเพียงผู้เดียว เช่น การสัมปทานเส้นทางเดิน รถที่กาหนดใหม้ ผี ู้สัมปทานเพียงรายเดียว สัญญาใหผ้ ลติ สุรา สญั ญาสมั ปทานโรงงานผลิตนา้ ตาล เป็นตน้ (ค)สัญญาร่วมทุนกบั เอกชนในการจดั ทาบริการสาธารณะ เป็นสัญญาที่หน่วยงานรัฐกับเอกชนตกลงลงทุนร่วมกัน (Joint Venture) จัดทาบริการสาธารณะแขนง ใดแขนงหนงึ่ โดยเง่อื นไขสาคัญคอื การลงทนุ รว่ มกัน เช่น สัญญาให้บริการโทรศัพท์ สัญญาโครงการทางด่วน สัญญาโครงการรถไฟความเร็วสูง สัญญา สัมปทานเดินเรอื สัญญาเช่าโครงข่ายโทรคมนาคม 11 เพิ่งอา้ ง,หนา้ 33.

62 |  กฎหมายข้อมลู ขา่ วสารของทางราชการ ข้อสังเกต คือ กฎหมายน้ีกาหนดใหป้ ระชาชนเข้าตรวจดูเฉพาะสญั ญาสาคัญเท่านั้น ส่วนสญั ญาประเภท อ่นื เชน่ สญั ญาใหเ้ อกชนจัดทาบริการสาธารณะ ไมไ่ ดก้ าหนดไวว้ ่าต้องจัดให้ประชาชนเข้าตรวจดู หน่วยงานของ รัฐจึงไม่จาเป็นต้องจัดไว้ให้ประชาชนเข้าตรวจดู อย่างไรก็ตามประชาชนสามารถใช้สิทธิยื่นคาร้องขอข้อมูล ข่าวสารประเภทสญั ญาอ่ืนเหล่าน้ีได้ตามพระราชบัญญัตขิ ้อมลู ขา่ วสารของราชการ พ.ศ. 2540 มาตรา 11 (7) มติคณะรัฐมนตรีหรือมติคณะกรรมการที่แต่งตั้งโดยกฎหมายหรือโดยมติคณะรัฐมนตรี ทั้งนี้ให้ ระบุรายชื่อรายงานทางวิชาการ รายงานข้อเท็จจริง หรอื ข้อมูลข่าวสารทนี่ ำมาใช้ในการพิจารณาดว้ ย มตคิ ณะรฐั มนตรี (Resolution of the Cabinet) หรอื มตคิ ณะกรรมการตามท่ีกาหนดในข้อนี้เป็นเรื่องที่ มีความสาคัญจึงควรให้ประชาชนได้รับทราบว่ามีการดาเนินการหรือการตัดสินใจในเรื่องใดไปแล้วบ้าง จึง กาหนดให้ประชาชนสามารถเข้าตรวจดูข้อมูลข่าวสารประเภทนี้ รวมถึงรายละเอียดต่าง ๆ ดังนั้นกรณีมติ คณะรัฐมนตรีนอกจากต้องจัดพิมพใ์ นราชกิจจานุเบกษาแล้ว ยังต้องจัดให้ประชาชนชนเข้าตรวจดูข้อมูลข่าวสาร ได้อีก โดยพระราชบัญญัตินี้กาหนดให้เพิ่มเติมรายละเอียดของข้อมูลเพิ่มเติมมากขึ้นเพื่อให้ประชาชนสามารถ เข้าใจง่ายขึ้น ทั้งนี้รวมถึงมติคณะกรรมการชุดต่าง ๆ ที่ตั้งขึ้นตามกฎหมายหรือตั้งโดยมติคณะรัฐมนตรีด้วย ซ่ึง คณะกรรมการเหล่านี้มีอานาจในการวนิ ิจฉัยโดยกาหนดเป็นมติคณะกรรมการ ซง่ึ อาจส่งผลกระทบต่อประชาชน จงึ ตอ้ งจัดให้ประชาชนสามารถเขา้ ตรวจดูมตนิ ้ันได้ รวมถึงรายละเอยี ดต่าง ๆ โดยหลักมตคิ ณะรฐั มนตรที ั้งหมดจะจัดให้ประชาชนเขา้ ตรวจดู ณ สานักเลขาธิการนายกรฐั มนตรี แต่ถ้า มติคณะรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องกับหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่ง หน่วยงานของรัฐนั้นต้องจัดมติคณะรัฐมนตรีกลุ่มที่ เกีย่ วขอ้ งกบั หนว่ ยงานของรัฐแห่งน้นั ให้ประชาชนสามารถเข้าตรวจดูได้ ส่วนมติของคณะกรรมการ หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องต้องจัดให้ประชาชนเข้าตรวจดูได้ เช่น มติ คณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภค มติคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ มติคณะกรรมการอาหารและยา มติ คณะกรรมการธนาคารแห่งประเทศไทย มติคณะกรรมการขอ้ มูลข่าวสารของราชการ มติคณะกรรมการคุม้ ครอง บัตรเครดิต มติคณะกรรมการสิทธิบัตร มติคณะกรรมการแข่งขันทางการค้า มติคณะกรรมการผังเมืองแห่งชาติ มติคณะกรรมการจัดที่ดนิ แห่งชาต มติคณะกรรมการมาตรฐานสินค้า มติคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกร มติคณะกรรมการกากับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ มติคณะกรรมการกลางว่าด้วยสินค้าและบริการ มติ คณะกรรมการอดุ มศึกษา มติคณะกรรมการจังหวัด มติการประชุมของคณะอนุกรรมการประกันสังคมจังหวัด มติคณะกรรมการ ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยจังหวัด มติคณะกรรมการวัฒนธรรมจังหวัด มติคณะกรรมการสภาหอการค้า จังหวัด มติคณะกรรมการกลางข้าราชการส่วนท้องถิ่น มติคณะกรรมการพิจารณาความดีความชอบประจาปี ขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่น มติคณะกรรมการองค์กรชุมชน มติคณะกรรมการเพื่อสอบคัดเลือกบุคคลเข้า รับราชการในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน มติคณะกรรมการจดั งานประจาปี เป็นตน้

ผศ.บุญชู ณ ป้อมเพช็ ร  | 63 (8) ข้อมลู ข่าวสารอื่นตามทคี่ ณะกรรมการกำหนด ความสาคัญของข้อมูลข่าวสารของราชการมีความสาคัญที่แปรผันไปตามระยะเวลา ในช่วงเวลาหนึ่ง อาจจะต้องจัดให้ประชาชนเข้าตรวจดูข้อมูลข่าวสารนั้น พระราชบัญญัตินี้จึงบัญญัติให้คณะกรรมการข้อมูล ข่าวสารของราชการสามารถกาหนดเพิ่มเติมได้ว่า ข้อมูลข่าวสารใดสมควรจะต้องจัดให้ประชาชนเข้าตรวจดู เพิ่มเติม ปัจจุบันได้มีประกาศของคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการได้กาหนดให้ข้อมูลข่าวสารที่ต้องให้ ประชาชนเข้าตรวจดูเพม่ิ เติมอีก 9 ประเภท คือ (8.1) กำหนดให้ประกาศประกวดราคาและประกาศสอบราคาของหน่วยงานทห่ี วั หนา้ หน่วยงานของ รฐั ลงนามแลว้ ตอ้ งจัดใหป้ ระชาชนเขา้ ตรวจดไู ด้ตามมาตรา 9 (8) ถกู ยกเลกิ โดยประกาศคณะกรรมการขอ้ มูลขา่ วสารของราชการ ลงวนั ท่ี 24 พฤษภาคม 2560 (8.2) กำหนดให้ข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับผลการพิจารณาจัดซื้อจัดจ้างของหน่วยงานรัฐ โดยต้องจัด ใหด้ ทู ุก ๆ 1 เดือน ตามแบบ สขร.1 ให้หนว่ ยงานของรัฐจัดทาสรุปผลการพิจารณาการจัดซือ้ จัดจ้างของหน่วยงานของรัฐเป็นรายเดือนทุก ๆ เดือน โดยให้มีรายละเอียดเกี่ยวกับงานที่จัดซื้อจัดจ้าง วงเงินงบประมาณ วิธีซื้อหรือจ้าง รายชื่อผู้เข้าเสนอราคา และราคาท่เี สนอ ผ้ไู ดร้ ับการคดั เลือกและราคา และเหตผุ ลท่ีคดั เลอื กผู้เสนอราคารายนั้นโดยสรุป (8.3) กำหนดใหข้ ้อมลู ขา่ วสารเกี่ยวกับสง่ิ แวดล้อมและสขุ ภาพ ประกาศของคณะกรรมการขอ้ มูลข่าวสารของราชการกาหนดให้ข้อมลู ขา่ วสารเกีย่ วกับส่ิงแวดล้อมและ สขุ ภาพเปน็ ขอ้ มลู ข่าวสารทต่ี อ้ งจัดไวใ้ หป้ ระชาชนเข้าตรวจดูได้ ตามมาตรา 9 (8) เชน่ รายงานและข้อมลู ข่าวสาร เกี่ยวกับการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม สุขภาพและสังคม รายงานผลการปฏิบัติตามมาตรการป้องกันและ แกไ้ ขผลกระทบดา้ นส่ิงแวดล้อม สขุ ภาพและสังคม ฯลฯ (8.4) กำหนดให้ข้อมูลข่าวสารตามเกณฑ์มาตรฐานความโปร่งใสและตัวชี้วัดความโปร่งใสของ หน่วยงานรัฐเปน็ ขอ้ มูลข่าวสารทีต่ ้องจัดไว้ให้ประชาชนเข้าตรวจดู ตามมาตรา 9 วรรคหนึง่ (8) ประกาศของคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ เรื่อง กาหนดให้ข้อมูลข่าวสารตามเกณฑ์ มาตรฐานความโปร่งใสและตัวชี้วัดความโปร่งใสของหน่วยงานของรัฐเป็นขอ้ มูลข่าวสารที่ต้องจัดไว้ให้ประชาชน เข้าตรวจดูได้ ตามมาตรา 9 (8) เช่น การเปดิ เผยขอ้ มูลข่าวสารเกี่ยวกับการจัดหาพสั ดุ การเปิดเผยขอ้ มูลข่าวสาร ท่เี ก่ียวกบั การให้บริการประชาชน การเปดิ เผยข้อมูลข่าวสารทเี่ กี่ยวขอ้ งกับการบรหิ ารของหน่วยงาน การเปิดเผย ข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับการบริหารงบประมารของหน่วยงาน การเปิดเผยข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับการบริหารงาน บคุ คลของหนว่ ยงาน การเปดิ เผยข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับการตดิ ตามและประเมินผลการปฏิบัตงิ านของหน่วยงาน (8.5) กำหนดให้ข้อมลู ข่าวสารทเี่ ก่ียวกบั งานวิจัยที่ใช้เงนิ งบประมาณเปน็ ข้อมูลข่าวสารที่ต้องจัดไว้ ใหป้ ระชาชนเขา้ ตรวจดู ตามมาตรา 9 วรรคหนึง่ (8) กาหนดให้ข้อมูลข่าวสารที่เกี่ยวกับงานวิจยั ที่ใช้เงินงบประมาณที่ต้องจัดให้ประชาชนเข้าตรวจดูต้อง มี รายละเอียด ดังตอ่ ไปนี้ ก.ชอื่ หรอื หวั ข้อเรอ่ื งงานวจิ ัย

64 |  กฎหมายขอ้ มลู ขา่ วสารของทางราชการ ข.รายช่อื ผทู้ าวิจัย (รวมทป่ี รึกษาและผชู้ ่วยทางานวิจัย) ค.วธิ ีการจา้ งทางานวิจยั ง.จานวนเงนิ ตามสัญญารับงานวิจัย จ.ระยะเวลาดาเนินงานวิจัย (8.6) กำหนดให้ข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับที่สาธารณประโยชน์เป็นข้อมูลข่าวสารที่ต้องจัดไว้ให้ ประชาชนเข้าตรวจดู ตามมาตรา 9 วรรคหน่ึง (8) ข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับที่สาธารณประโยชน์เป็นข้อมูลข่าวสารที่ต้องจัดไว้ให้ประชาชนเข้าตรวจดู ตาม หลักเกณฑ์และเงอ่ื นไข ดงั ตอ่ ไปนี้ ข้อ 1 ให้หน่วยงานของรัฐซึ่งจัดทา จัดให้มี หรือครอบครองดูแลข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับที่ สาธารณประโยชน์ จดั ใหม้ ขี ้อมลู ขา่ วสารสาหรับการสืบค้นอย่างใดอย่างหนงึ่ ดังตอ่ ไปน้ี (1)ทะเบียนทีด่ นิ สาธารณประโยชน์ (2)หนงั สือสาคัญสาหรบั ทีห่ ลวง (3)เอกสารแสดงพิกัดและตาแหนง่ ทต่ี ้ังของท่ีดินสาธารณประโยชน์ (4)เอกสารอน่ื ตามท่คี ณะกรรมการขอ้ มลู ขา่ วสารของราชการกาหนด ข้อ 2 ให้หน่วยงานของรัฐซึ่งจัดทา จัดให้มี หรือครอบครองดูแลข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับที่ สาธารณประโยชน์ประเภทเขตควบคุมทางน้าตามกฎหมายว่าด้วยการเดินเรือในน่านน้าไทย จัดให้มีข้อมูล ข่าวสารสาหรบั การสืบค้นอยา่ งใดอย่างหน่ึง ดังตอ่ ไปนี้ (1)แบบบันทกึ รายละเอียดการปกั หมุดเขตควบคมุ ทางนา้ (2)แผนทีแ่ สดงขอบเขตการปกั หลักเขตควบคุมทางนา้ (3)เอกสารอืน่ ตามทีค่ ณะกรรมการขอ้ มลู ขา่ วสารของราชการกาหนด (8.7) กำหนดใหข้ ้อมูลขา่ วสารเกย่ี วกับรายชอ่ื ผูเ้ ข้ารับการฝึกอบรมของหนว่ ยงานต่าง ๆ เป็นข้อมูล ขา่ วสารที่ตอ้ งจดั ไว้ให้ประชาชนเข้าตรวจดู ตามมาตรา 9 วรรคหนง่ึ (8) ประกาศของคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ เรื่อง กาหนดให้ข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับรายชื่อผู้ เขา้ ฝกึ อบรมของหน่วยงานต่าง ๆ เป็นข้อมลู ขา่ วสารทีต่ ้องจัดไว้ให้ประชาชนเข้าตรวจดูได้ ตามมาตรา 9 (8) โดย ให้รายชื่อผู้เข้าฝึกอบรมในหลักสูตรหรือการฝึกอบรมที่หน่วยงานของรัฐเป็นเจ้าของหรือเป็นผู้จัดให้มีขึ้น เช่น หลักสูตรหรือการฝึกอบรมที่ต้องใช้เงินงบประมาณของรัฐทั้งหมดหรือบางส่วนในการจัด หลักสูตรหรือการ ฝึกอบรมที่จัดขึ้นเป็นประจาตอ่ เนื่องเป็นรุ่น ๆ หลักสูตรหรือการฝึกอบรมที่อาจมีการวัดผล ดูงาน เสนอรายงาน หรือแจกวุฒบิ ตั ร (8.8) กำหนดให้ประกาศเชิญชวนทั่วไป ประกาศผลผู้ชนะการจัดซื้อจัดจ้าง และสัญญาที่ได้มีการ อนุมตั สิ ่ังซือ้ หรือสัง่ จา้ งเปน็ ขอ้ มูลข่าวสารท่ตี ้องจัดไว้ให้ประชาชนเข้าตรวจดู ตามมาตรา 9 วรรคหนง่ึ (8) ประกาศของคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ กาหนดให้ข้อมูลเกี่ยวกับการจัดซื้อจัดจ้างพัสดุ โดยวิธีประกาศเชิญชวนทั่วไป ประกาศผลผู้ชนะการจัดซื้อจัดจ้าง และสัญญาที่ได้มีการอนุมัติสั่งซื้อหรือสั่งจ้าง

ผศ.บญุ ชู ณ ป้อมเพ็ชร  | 65 แล้วตามพระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 ต้องจัดไว้ให้ประชาชนเข้า ตรวจดู (8.9) กำหนดให้รายงานผลการตรวจสอบอาคารตามมาตรา 32 ทวิ แห่งพระราชบัญญัติควบคุม อาคาร พ.ศ. 2522 เป็นข้อมลู ขา่ วสารทีต่ อ้ งจัดไวใ้ ห้ประชาชนเขา้ ตรวจดู ตามมาตรา 9 วรรคหนงึ่ (8) ประกาศของคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ เรื่อง กาหนดให้ข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับรายงาน การตรวจสอบอาคารตามมาตรา 32 ทวิ แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 ยกเว้นส่วนที่เป็นข้อมูล ขา่ วสารส่วนบุคคล ตอ้ งจดั ใหป้ ระชาชนเข้าตรวจดู ข้อมูลข่าวสารที่คณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการกาหนดเพิ่มเติมขึ้น หน่วยงานของรัฐมีหน้าท่ี จะตอ้ งจัดใหป้ ระชาชนเข้าตรวจดูตามพระราชบัญญตั ขิ อ้ มูลขา่ วสารของราชการ พ.ศ. 2540 มาตรา 9 เช่นกนั คำวินิจฉัยคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารสาขาวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี อุตสาหกรรมและการเกษตร ที่ วท 3/2561 อุทธรณ์เรื่องนี้ได้ความว่า บริษัท เสนาดีเวลลอปเม้นต์ จากัด (มหาชน) โดยนาย ก. กรรมการผู้จัดการฝ่ายกฎหมาย ผู้รับมอบอานาจ ผู้อุทธรณ์ ได้มีหนังสือลงวันที่ 19 ธันวาคม 2560 ถึงสานักนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม แจ้งว่าไม่ให้เปิดเผยรายงาน วิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมโครงการ Sena Eco Town Ram-Indra-Wongwan เนื่องจากอยู่ในระหว่าง จดั ทาเล่มรายงานอาจมกี ารเปล่ียนแปลงได้ สานักนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม มีหนังสือ ที่ ทส 1009.5/6890 ลงวันที่ 1 มิถุนายน 2561 แจ้งให้ผู้อุทธรณ์ทราบว่า เนื่องจากข้อมูลข่าวสารดังกล่าวเป็นข้อมูลข่าวสารของราชการ ตาม ประกาศคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ (กขร.) เรื่องกาหนดให้ข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมและ สุขภาพเป็นข้อมูลข่าวสารที่ต้องจัดไว้ให้ประชาชนเข้าตรวจดูได้ ตามมาตรา 9 (8) แห่งพระราชบัญญัติข้อมูล ขา่ วสารของราชการ พ.ศ. 2540 จึงไม่รับฟงั คาคดั คา้ นของบรษิ ัท เสนาดเี วลลอปเมน้ ต์ จากดั (มหาชน) คณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารสาขาวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี อุตสาหกรรมและ การเกษตรพิจารณาแล้ว มีประเด็นท่ตี ้องพิจารณาว่า คาคัดคา้ นการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของผู้อุทธรณ์รับฟังได้ หรือไม่ ตามมาตรา 17 แหง่ พระราชบัญญัติขอ้ มลู ขา่ วสารของราชการ พ.ศ. 2540 กรณขี อ้ เท็จจรงิ รบั ฟังเป็นที่ยุติ ว่า ขอ้ มลู ข่าวสารทผ่ี ้อู ุทธรณ์คัดคา้ นการเปิดเผย คือ รายงานวิเคราะห์ผลกระทบส่ิงแวดล้อมโครงการ Sena Eco Town Ram-Indra-Wongwan ซึ่งข้อมูลข่าวสารดังกล่าวเป็นข้อมูลข่าวสารตามประกาศคณะกรรมการข้อมูล ข่าวสารของราชการ (กขร.) เรื่องกาหนดให้ข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ เป็นข้อมูลข่าวสารท่ี ต้องจัดไว้ให้ประชาชนเข้าตรวจดูได้ ตามมาตรา 9 (8) แหง่ พระราชบัญญัตขิ ้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 บริษัท เสนาดีเวลลอปเม้นต์ จากัด (มหาชน) ได้จัดทารายงานวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมโครงการเสร็จ เรียบร้อยแล้ว และได้นาเสนอไปยังสานักนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเพื่อดาเนินการ ตรวจสอบตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กาหนดไว้ตามพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม แห่งชาติ พ.ศ. 2535 แม้ข้อเท็จจริงจะปรากฏตามคาชี้แจงของสานักนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและ สิ่งแวดล้อมว่า บริษัท เสนาดีเวลลอปเม้นต์ จากัด (มหาชน) จะขอถอนรายงานวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม

66 |  กฎหมายขอ้ มลู ข่าวสารของทางราชการ โครงการ Sena Eco Town Ram-Indra-Wongwan (ฉบบั หลกั ) จานวน 15 เล่ม และรายงานวิเคราะหผ์ ลกระทบ สิ่งแวดล้อมโครงการ Sena Eco Town Ram-Indra-Wongwan (ฉบับย่อ) จานวน 15 เล่ม เพื่อนาไปปรับปรุง ข้อมูลเนื้อหาก็ตาม แต่ประกาศคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ (กขร.) เรื่องการกาหนดให้ข้อมูล ข่าวสารเกี่ยวกับสิง่ แวดล้อมและสุขภาพฯ ข้อ 1 กาหนดไว้ว่า “รายงานและข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับการวิเคราะห์ ผลกระทบสิ่งแวดล้อม สุขภาพและสังคม ในแต่ละขั้นตอนการดาเนินการ รวมทั้งรายงานการรับฟังความคดิ เห็น ของประชาชนในสว่ นท่เี กี่ยวขอ้ ง และข้อมลู ขา่ วสารทีเ่ กี่ยวข้องกับการจัดทารายงานดังกลา่ วดว้ ย” สานกั นโยบาย และแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม จึงมีหน้าที่ต้องเปิดเผยข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับรายงานวิเคราะห์ ผลกระทบสิ่งแวดล้อมดังกล่าวให้ประชาชนทราบเป็นการทั่วไป เพื่อให้สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของ พระราชบญั ญตั ขิ ้อมลู ข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ทตี่ อ้ งการให้ประชาชนมีสิทธิในการรับรขู้ ้อมูลขา่ วสารของ ราชการ และ ส่วนรว่ มในการตรวจสอบการดาเนินการต่าง ๆ ของภาครฐั และเปน็ ไปตามประกาศคณะกรรมการ ข้อมูลข่าวสารของราชการ (กขร.) เรื่องกาหนดให้ข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ เป็นข้อมูล ข่าวสารที่ต้องจัดไว้ให้ประชาชนเข้าตรวจดูได้ ตามมาตรา 9 (8) แห่งพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 2.2 หลกั เกณฑ์และวิธีการจดั ให้ตรวจดขู ้อมูลขา่ วสาร หลักเกณฑ์และวิธีการจัดให้ประชาชนสามารถตรวจดูข้อมูลข่าวสารของราชการนั้น พระราชบัญญัติ ข้อมลู ขา่ วสารของราชการ พ.ศ. 2540 กาหนดใหเ้ ป็นไปตามหลักเกณฑแ์ ละวิธกี ารที่คณะกรรมการข้อมลู ข่าวสาร ของราชการกาหนด ซึ่งคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ ได้มีประกาศคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของ ราชการ เร่อื ง หลักเกณฑแ์ ละวิธีการเกี่ยวกับการจัดให้มขี ้อมูลขา่ วสารของราชการไวใ้ หป้ ระชาชนตรวจดู ลงวันที่ 24 กมุ ภาพันธ์ พ.ศ. 2541 มีรายละเอยี ด ดงั นี้ 1.หนว่ ยงานของรัฐตอ้ งใหม้ จี ัดสถานทสี่ าหรับประชาชนเฉพาะสามารถใช้ในการค้นคว้าและศึกษาข้อมูล ข่าวสารของราชการ ตามมาตรา 9 ได้สะดวกตามสมควร ตามกาลังบุคลากรและงบประมาณที่มี ทั้งนี้เพื่อความ เป็นสว่ นตวั ในการตรวจดูและศกึ ษา 2.หน่วยงานของรัฐต้องจัดทาดัชนีที่มีรายละเอียดเพียงพอสาหรับให้ประชาชนสามารถค้นหาข้อมูล ขา่ วสารเองได้ 3.หน่วยงานของรัฐต้องจัดให้มีข้อมูลข่าวสารของราชการตามมาตรา 7 และมาตรา 9 ไว้ให้ประชาชน สามารถตรวจดูได้โดยสะดวก กรณีที่มีความจาเป็นเรื่องสถานที่ จะแยกข้อมูลข่าวสารบางส่วนไปเก็บไว้ต่างหาก หรือให้บริการ ณ สถานทแี่ ห่งอ่ืนก็ได้ ทง้ั น้ี โดยคานงึ ถงึ ความสะดวกของประชาชนผ้ขู อตรวจดูประกอบด้วย 4.การให้ประชาชนเข้าตรวจดูข้อมลู ข่าวสาร หน่วยงานของรัฐจะมีการกาหนดระเบียบปฏิบัติเพื่อรักษา ความสงบเรียบร้อยของการเข้าใช้บริการหรือเพื่อความปลอดภัยของข้อมูลข่าวสารก็ได้ ทั้งนี้ โดยคานึงถึงความ สะดวกของประชาชนผู้ขอตรวจดูประกอบดว้ ย

ผศ.บญุ ชู ณ ป้อมเพ็ชร  | 67 5.การดาเนินการให้ประชาชนเข้าตรวจดูข้อมูลข่าวสารข้างต้น หน่วยงานรัฐอาจจัดข้อมูลข่าวสารไว้ท่ี ห้องสมุดของหน่วยงานอื่นหรือของเอกชนที่ตั้งอยู่บริเวณใกล้เคียงกับสถานที่ตั้งของหน่วยงานของรัฐ ซึ่ง ประชาชนทวั่ ไปสามารถเข้าไปใช้บรกิ ารแทนได้ ดังนั้นการปฏิบัติตามมาตรา 9 เป็นหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐที่ต้องดาเนินการ เช่น การจัดเตรียม สถานท่ีและระบบการตรวจดูข้อมูลข่าวสารอย่างเป็นระบบ โดยให้ประชาชนสามารถมีพื้นที่ในการเข้าตรวจดู อย่างเป็นส่วนตัว และการค้นหาข้อมูลข่าวสารต้องกระทาได้โดยสะดวก ไม่ต้องคอยสอบถามหรือขอความ ช่วยเหลือจากเจ้าหน้าที่อยู่ตลอด ระบบการค้นหาที่หน่วยงานของรัฐจัดทาขึ้นจะใช้ดัชนีเป็นบัตรรายการอย่าง ห้องสมดุ หรอื ระบบบรกิ ารของคอมพิวเตอร์ก็ได้ 2.3.ผูม้ ีสทิ ธติ รวจดขู ้อมูลขา่ วสาร ข้อมูลข่าวสารของหน่วยงานรัฐประเภทนี้เป็นข้อมูลข่าวสารของราชการทั่วไป ดังนั้นบุคคลหรือ ประชาชนทั่วไปสามารถเขา้ ตรวจดูข้อมูลข่าวสารของราชการที่หน่วยงานของรฐั จัดไว้ให้ประชาชนเขา้ ตรวจดูตาม มาตรา 9 วรรคหนง่ึ ประชาชนมีสิทธิขอตรวจดู ขอใหจ้ ดั หาและขอสาเนาที่มคี ารับรองถูกต้องของข้อมูลข่าวสาร โดยไม่จาเป็นต้องมีส่วนได้เสียและไม่จาเป็นตอ้ งบอกเหตุผล สาหรับกรณีบุคคลต่างด้าวจะมีสิทธิเข้าตรวจดูหรือไม่ กรณีนี้เป็นที่น่าสนใจเนื่องจากมีความแตกต่าง ของนิยามคาว่า “คนต่างด้าว” ตามพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ. 2522 กับ”คนต่างด้าว” ตาม พระราชบญั ญตั ขิ อ้ มลู ขา่ วสารของราชการ พ.ศ. 2540 พระราชบญั ญัตคิ นเขา้ เมอื ง พ.ศ. 2522 มาตรา 4 นิยามคาว่า “คนต่างดา้ ว” ว่าหมายความว่า “บคุ คลธรรมดาซึ่งไมม่ สี ญั ชาตไิ ทย” พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 มาตรา 4 นิยามคาว่า “คนต่างด้าว” ว่า หมายความวา่ “บุคคลธรรมดาท่ีไมม่ ีสัญชาติไทยและไม่มีถ่ินทอี่ ยใู่ นประเทศไทย และนติ บิ ุคคล ดังตอ่ ไปน้ี (1) บริษัทหรือห้างหุ้นส่วนที่มีทุนเกินกึ่งหน่ึงเป็นของคนต่างด้าว ใบหุ้นชนิดออกให้แก่ผู้ถือให้ถอื ว่าใบห้นุ น้ันคนตา่ งดา้ วเปน็ ผถู้ ือ (2) สมาคมทม่ี ีสมาชกิ เกนิ กึ่งหนง่ึ เป็นคนตา่ งดา้ ว (3) สมาคมหรอื มลู นธิ ทิ มี่ ีวัตถุประสงคเ์ พ่ือประโยชนข์ องคนตา่ งดา้ ว (4) นิติบุคคลตาม (1) (2) (3) หรือนิติบุคลอื่นใดท่ีมีผู้จัดการหรือกรรมการเกินกึ่งหนึ่งเปน็ คนต่าง ด้าว” ซึ่งเห็นได้ว่า “คนต่างด้าว” ตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 มีนิยามที่ ครอบคลุมไปถึงนิติบุคคลให้มีสถานะเป็นคนตา่ งด้าวดว้ ย สาหรับบุคคลธรรมดา คนต่างด้าวตามพระราชบัญญตั ิ ข้อมลู ขา่ วสารของราชการ พ.ศ. 2540 มีความหมายแคบกวา่ ทกี่ าหนดไว้ในกฎหมายหรือที่เขา้ ใจโดยท่ัวไป เพราะ

68 |  กฎหมายข้อมลู ขา่ วสารของทางราชการ แม้เปน็ คนต่างดา้ วตามความหมายทั่วไป กล่าวคอื เปน็ ผไู้ ม่มสี ัญชาติไทย แตห่ ากมีถ่นิ ท่ีอยู่ในประเทศไทยก็ไม่ถือ ว่าเป็น “คนต่างด้าว” ตามความหมายของกฎหมายนี้และย่อมมีสิทธิตามกฎหมายนี้ ในเรื่องการรับรู้ข้อมูล ข่าวสารของราชการเช่นเดียวกับคนไทยหรือผู้มีสัญชาติไทยทั่วไป12 ซึ่งทาให้เกิดความเข้าใจผิดทางกฎหมายว่า ถ้าเป็น “คนต่างด้าว” ตามนิยามทั่วไปต้องถือว่าไม่มสี ิทธิรับรูข้ ้อมูลขา่ วสารของราชการ ซึ่งต้องพิจารณาเฉพาะ ตามพระราชบญั ญตั ิขอ้ มูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 เทา่ นน้ั แล้วสิทธิของ “คนต่างด้าว” ตามนิยามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 จะมีสิทธิเพียงใด มาตรา 9 บัญญัติให้เป็นไปตามที่กาหนดในกฎกระทรวงซึ่งปัจจุบันยังไม่มีการตรา กฎกระทรวงออกมา จึงเป็นดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่ว่าให้ตรวจดูข้อมูลข่าวสารหรือไม่ ถ้าเป็นข้อมูลข่าวสารของ ราชการตามมาตรา 7 ที่ลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษาและจัดไว้ให้ตรวจดู ย่อมให้คนต่างด้าวตรวจดูได้อยู่แล้ว เพราะถือว่ารับรู้โดยท่ัวไป แต่ถา้ เปน็ ขอ้ มูลข่าวสารอื่นตามมาตรา 9 ปจั จุบนั ยังไมม่ ีกฎกระทรวงออกมา ก็ขึ้นกับ ดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่ของรัฐทีจ่ ะพิจารณาเป็นกรณี ๆ ไป เช่น ข้อมูลข่าวสารน้ันเปน็ เร่ืองทีเ่ ขามีส่วนเก่ียวข้อง หรอื มีส่วนไดเ้ สยี หรือเพอื่ การปกป้องสทิ ธิของเขา เจ้าหนา้ ท่ีของรัฐอาจให้ตรวจดูก็ได้ 2.4 ขอ้ มูลขา่ วสารทีเ่ ปิดเผยไมไ่ ด้ บางกรณีข้อมูลข่าวสารของราชการที่จัดให้ประชาชนตรวจดูตามมาตรา 9 อาจมีข้อมูลบางส่วนเป็น ขอ้ มูลท่เี ปดิ เผยไมไ่ ด้ตามพระราชบญั ญัติขอ้ มูลขา่ วสารของราชการ พ.ศ. 2540 มาตรา 14 และมาตรา 15 ปะปน อยู่ด้วยกัน เช่น ข้อมูลข่าวสารนั้นอาจมีข้อมูลข่าวสารที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายต่อสถาบันพระมหากษัตริย์ ตามมาตรา 14 หรือเป็นข้อมูลข่าวสารตามที่กาหนดในมาตรา 15 กรณีนี้ให้หน่วยงานของรัฐดาเนินการตาม มาตรา 9 วรรค 2 ซึง่ บัญญัตวิ ่า “ขอ้ มูลข่าวสารท่ีจดั ใหป้ ระชาชนเข้าตรวจดูไดต้ ามวรรคหนง่ึ ถ้ามสี ่วนที่ต้องห้ามมใิ ห้เปิดเผยตาม มาตรา 14 หรือมาตรา 15 อยู่ด้วย ให้ลบหรือตัดทอนหรือทำด้วยประการอื่นใดที่ไม่เป็นการ เปดิ เผยขอ้ มูลข่าวสารน้ัน” ซึ่งหน่วยงานของรัฐสามารถดาเนินการลบหรือตัดทอนหรือวิธีการใด ๆ เช่น การคาดทึบหรือกาหนด เงื่อนไขบางประการเพื่อไม่เป็นการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารนั้นตามดุลยพินิจของหน่วยงานของรัฐที่จะดาเนินการ อยา่ งไรให้มีความเหมาะสมตามกรณี คำวินิจฉัยคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร สาขาวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี อุตสาหกรรมและการเกษตร ที่ วท 1/2560 อุทธรณ์เรื่องนี้ได้ความว่า บริษัท อุบล ไบโอ เอทานอล จากัด ผู้ อุทธรณ์ โดยนาย ก. ผู้จัดการใหญ่ มีหนังสือลงวันที่ 23 พฤษภาคม 2560 ถึงเลขาธิการ สานักนโยบายและแผน ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ขอคัดค้านการเปิดเผยข้อมูลใน 3 หัวข้อ ที่ปรากฏในรายงานวิเคราะห์ 12 ฤทยั หงส์สริ ิและมานิตย์ จุมปา,อ้างแลว้ .หน้า 115.

ผศ.บญุ ชู ณ ป้อมเพ็ชร  | 69 ผลกระทบสิ่งแวดล้อมโครงการโรงงานผลิตเอทานอล (ฉบับสมบูรณ์) ของผู้อุทธรณ์ ที่สานักนโยบายและแผน ทรัพยากรธรรมชาตแิ ละสง่ิ แวดล้อม (สผ.) นาไปเผยแพร่ สานักนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ได้มีหนังสือ ด่วน ที่ ทส 1009.3/9864 ลง วันที่ 4 สิงหาคม 2561 ถึงผู้อุทธรณ์ แจ้งไม่รับฟังคาคัดค้าน โดยคณะกรรมการบริหารและกลั่นกรองข้อมูล ข่าวสารใน สผ. (กกข.สผ.) ในคราวการประชุมครั้งที่ 1/2560 เมื่อวันที่ 16 กุมภาพันธ์ 2560 มีมติให้เปิดเผย รายงานวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมโครงการโรงงานผลิตเอทานอล (ฉบับสมบูรณ์) ของผู้อุทธรณ์ ตาม ประกาศคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ เรื่อง การกาหนดให้ข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมและ สุขภาพเป็นข้อมูลข่าวสารที่ต้องจัดไว้ให้ประชาชนเข้าตรวจดู ตามมาตรา 9 (8) แห่งพระราชบัญญัติข้อมูล ข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ข้อ 1 และข้อ 2 ให้ประชาชนทราบได้ โดยให้ลบหรือตัดทอนบางหัวขอ้ แล้ว แต่ ผู้อทุ ธรณไ์ มเ่ ห็นดว้ ย คณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร สาขาวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี อุตสาหกรรมและ การเกษตร พิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อมูลข่าวสารที่ผู้อุทธรณ์ต้องการให้ปกปิด แต่ สผ. ไม่รับฟ้งคาคัดค้าน คือ หัวข้อ 2.3 ผังโครงการส่วนขยาย หัวข้อ 2.10 ระบบสาธารณูปโภคและระบบสาธารณูปการ และหัวข้อ 2.10 มลพิษและการควบคุม ข้อมูลข่าวสารดังกล่าวเป็นข้อมูลส่วนหนึ่งของรายงานวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม โครงการโรงงานผลิตเอทานอล ซึ่งผู้อุทธรณ์ต้องเสนอข้อมูลเหล่านี้เพื่อประกอบการพิจารณาของคณะกรรมการ ผู้ชานาญการ และคณะกรรมการผู้ชานาญการได้พิจารณาและให้ความเห็นชอบแล้ว ข้อมูลดังกล่าวแม้จะเป็น ข้อมูลของผู้อุทธรณ์ แต่เป็นข้อมูลที่มีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม ซึ่งการเปิดเผยข้อมูลในหัวข้อ 2.3 ผังโครงการ ส่วนขยาย แม้จะแสดงที่ตั้งที่อาจทาให้ทราบผังขั้นตอนการผลิตได้ แต่เป็นข้อมูลที่ทราบกันโดยทั่วไปและการ เปิดเผยนั้นจะทาให้ประชาชนได้ทราบสัดส่วนการใช้ที่ดินว่ามีการออกแบบโดยคานึงถึงความปลอดภัยและ สภาพแวดล้อมของพืน้ ที่ตามทคี่ ณะกรรมการผู้ชานาญการได้ใหค้ วามเห็นชอบไวห้ รือไม่ ขยาย หัวข้อ 2.10 ระบบ สาธารณูปโภคและระบบสาธารณูปการ ในหน้า 2-122 ถึง 2-128 ข้อมูลดังกล่าวเป็นข้อมูลทางเทคนิคในการใช้ น้าและการออกแบบในทางวิศวกรรมโดยทั่วไปที่มีการนามาใช้โดยแพร่หลายอยู่แล้ว อีกทั้งหัวข้อ 2.10 มลพิษ และการควบคมุ หน้า 2-178 ถึง 2-182 และหน้า 2-184 ถึง 2-188 เปน็ เพยี งการอธิบายหลักการทางวิชาการใน กระบวนการขั้นตอนการควบคมุ มลพษิ ซ่ึงมิไดม้ กี ารลงรายละเอียดของข้อมลู อันจะทาให้เห็นว่าเป็นเทคนิคเฉพาะ ของผู้อุทธรณ์แต่อย่างใด ข้อมูลดังกล่าวจึงไม่เข้าลักษณะที่ไม่อาจเปิดเผยได้ตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสาร ของราชการ พ.ศ. 2540 เว้นแต่ข้อมลู ในหน้า 2-183 ซึ่งเป็นการจัดเรยี งลาดบั กระบวนการเทคโนโลยีท่ีใช้ในการ ควบคุมมลพิษซึ่งเป็นข้อมูลทางเทคนิคเฉพาะที่ไม่เปิดเผยแพร่หลายเป็นการทั่วไป การเปิดเผยข้อมูลข่าวสารใน ส่วนนี้จึงอาจกระทบต่อประโยชน์ได้เสียของผู้อุทธรณ์ได้ ดังนั้น เมื่อพิเคราะห์ถึงการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย ของหน่วยงานของรัฐ ประโยชน์สาธารณะ และประโยชน์ของเอกชนที่เกี่ยวข้องประกอบกันแล้ว จึงให้ปกปิด ขอ้ มลู ในสว่ นน้ี

70 |  กฎหมายข้อมลู ขา่ วสารของทางราชการ 2.5 การขอสำเนาข้อมูลข่าวสารหรอื การขอสำเนาทม่ี ีคำรบั รองถูกต้อง พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ได้กาหนดสิทธิในการขอตรวจดูข้อมูลข่าวสาร หรือย่ืนคารอ้ งขอข้อมูลข่าวสารจากหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าท่ีของรัฐแล้ว ยังเปิดโอกาสให้ย่ืนขอสาเนาหรือ ขอสาเนาที่มีคารับรองถูกต้องได้ (Right to Copy) การกาหนดให้หน่วยงานของรัฐต้องจัดทาสาเนาให้กับ ประชาชนทาให้เกิดภาระทั้งด้านบุคลากรและค่าใช้จ่ายซึ่งเป็นภาระแก่หน่วยงานของรัฐมาก พระราชบัญญัติ ฉบับนี้จึงกาหนดให้หน่วยงานของรัฐสามารถจัดเก็บค่าธรรมเนียมแก่ผู้ขอคัดสาเนาหรือสาเนาที่มีคารับรอง ถูกต้องได้ ตามทบ่ี ัญญตั ิไว้ในพระราชบญั ญัติขอ้ มลู ขา่ วสารของราชการ พ.ศ. 2540 วา่ “บคุ คลไมว่ ่าจะมสี ว่ นได้เสียเก่ยี วข้องหรือไม่กต็ าม ยอ่ มมสี ทิ ธิเขา้ ตรวจดู ขอสำเนาหรือขอสเนาที่ มีคำรับรองถูกต้องของข้อมูลข่าวสารตามวรรคหนึง่ ได้ ในกรณที เี่ หน็ สมควร หน่วยงานของรัฐโดย ความเหน็ ชอบของคณะกรรมการ จะวางหลักเกณฑ์เรยี กเกบ็ ค่าธรรมเนยี มในการนั้นก็ได้ ในการนี้ ให้คำนึงถึงการช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อยประกอบด้วย ทั้งนี้ เว้นแต่จะมีกฎหมายกำหนดไว้เป็น อย่างอ่ืน” แนวทางในการเก็บค่าธรรมเนียมการขอสาเนาหรอื ขอสาเนารับรองถกู ตอ้ ง จึงแยกเปน็ กรณี ได้ดังนี้ 1.ถ้ามีกฎหมายเฉพาะกาหนดเรื่องค่าธรรมเนียมการขอสาเนาหรือขอสาเนารับรองถูกต้องไว้แล้ว หนว่ ยงานของรัฐก็ตอ้ งจดั เก็บค่าธรรมเนียมตามกฎหมายน้ันกาหนดไว้ กรณีที่มีกฎหมายเฉพาะกาหนดการเรียกเก็บค่าธรรมเนียมไว้เป็นการเฉพาะแล้วว่าจะมีการจัดเก็บ อัตราเท่าใด เชน่ พระราชบัญญัติการทะเบียนราษฎร์ พ.ศ. 2534 ได้กาหนดอัตราค่าธรรมเนียมไว้ว่า การขอคัดและ รับรองสาเนารายการในทะเบียนบ้าน ตามมาตรา 6 ฉบับละ 10 บาท การขอคัดและรับรองสาเนารายการข้อมลู ทะเบียนประวัติ ตามมาตรา 14 (1) ฉบับละ 20 บาท การแจ้งย้าย ตามมาตรา 30 วรรคสอง ฉบับละ 10 บาท การขอรับสาเนาทะเบียนบ้าน ตามมาตรา 39 วรรคสอง หากเปน็ สาเนาทะเบียนบ้านแบบสมุดพกทีค่ ัดโดยระบบ คอมพวิ เตอร์ ฉบบั ละ 10 บาท ถ้าหากเปน็ สมดุ พกท่ีไม่ไดค้ ดั โดยระบบคอมพิวเตอร์ ฉบบั ละ 5 บาท พระราชบัญญัติบัตรประจาตัวประชาชน พ.ศ. 2526 ได้กาหนดอัตราค่าธรรมเนียมไว้ว่าการออกบัตร ตามมาตรา 6 จัตวา ฉบบั ละ 100 บาท การออกใบแทนใบรบั ฉบบั ละ 10 บาท การขอคดั และรบั รองสาเนาข้อมูล เกย่ี วกบั บตั ร ฉบบั ละ 10 บาท ประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งมีการแก้ไขตามพ.ร.บ.แก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายที่ดิน(ฉบับที่2) พ.ศ. 2521ได้กาหนดเปลี่ยนแปลงค่าธรรมเนียมที่เก่ียวข้อง เช่น คา่ ธรรมเนียมเบ็ดเตล็ดกรณี ค่าคดั สาเนาเอกสารต่าง ๆ รวมทั้งค่าคัดสาเนาเป็นพยานในคดีแพ่งโดยเจ้าหน้าที่เป็นผู้คัดร้อยคาแรกหรือไม่ถึงร้อยคา 10 บาท ร้อยคา

ผศ.บญุ ชู ณ ปอ้ มเพช็ ร  | 71 ตอ่ ไปร้อยละ 5 บาท (เศษของร้อยใหค้ ิดเป็นหนึ่งร้อย) และค่ารบั รองเอกสารทคี่ ัดฉบับละ 10 บาท ค่าสาเนาจาก สือ่ บันทกึ ขอ้ มลู ทางคอมพิวเตอร์หรือสื่ออเิ ล็กทรอนกิ สอ์ ื่นหรือสาเนาข้อมลู อื่นแผ่นละหา้ สิบบาท13 2.ถ้าไม่ได้มีกฎหมายเฉพาะกาหนดอัตราค่าธรรมเนียมไว้ หน่วยงานของรัฐอาจกาหนดอัตรา ค่าธรรมเนียมขึ้นมาเองได้ แต่ท้ังนี้โดยความเห็นชอบของคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ ท้ังน้ีเพ่ือไม่ให้ มีการจัดเก็บค่าธรรมเนียมที่แพงมากเกินไปหรือมีความแตกต่างระหว่างหน่วยงานของรัฐแต่ละหน่วยงานมาก จนเกินไป พระราชบัญญัตินี้จึงบัญญัติให้คณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการให้ความเห็นชอบก่อน ต่อมา การขอให้คณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการให้ความเห็นชอบเป็นหน่วยงานหน่วยงานไปเกิดความยุ่งยาก และไม่สะดวก คณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการจึงได้ออกประกาศคณะกรรมการข้อมูลข่าวสาร เรื่อง การเรียกเก็บค่าธรรมเนียมการขอสาเนา หรือขอสาเนาที่มีคารบั รองถูกต้องของข้อมูลข่าวสารของราชการ วันท่ี 7 พฤษภาคม 2542 กาหนดอัตราค่าธรรมเนียมการขอสาเนาหรือสาเนาที่มีคารับรองถูกต้องเพื่อให้มีความ เหมาะสมและเป็นแนวทางเดียวกัน ไดก้ าหนดคา่ ธรรมเนยี มดังกลา่ ว ดงั น้ี 1.ค่าธรรมเนียมการทาสาเนาโดยเครื่องถ่ายเอกสารที่หน่วยงานของรัฐสามารถกาหนดได้โดยให้ถือว่า คณะกรรมการขอ้ มูลขา่ วสารของราชการไดใ้ หค้ วามเห็นชอบแล้ว คอื อตั ราดังต่อไปนี้ (1) ขนาดกระดาษ เอ 4 หน้าละไม่เกิน 1 บาท (2) ขนาดกระดาษ เอฟ 14 หนา้ ละไม่เกนิ 1.50 บาท (3) ขนาดกระดาษบี 4 หนา้ ละไม่เกิน 2 บาท (4) ขนาดกระดาษ เอ 3 หนา้ ละไมเ่ กนิ 3 บาท (5) ขนาดกระดาษพมิ พ์เขียว เอ 2 หนา้ ละไมเ่ กิน 8 บาท (6) ขนาดกระดาษพิมพ์เขียว เอ 1 หน้าละไมเ่ กิน 15 บาท (7) ขนาดกระดาษพิมพ์เขยี ว เอ 0 หน้าละไม่เกิน 30 บาท 2.การเรยี กเก็บค่าธรรมเนียมการทาสาเนาโดยเครอื่ งถา่ ยเอกสารในขนาดกระดาษหรอื ในอัตราที่เกินกว่า ที่กาหนดไว้ในข้อ 1 หรือการขอสาเนาที่เป็นสื่อประเภทอื่น หน่วยงานของรัฐจะต้องขอความเห็นชอบจาก คณะกรรมการขอ้ มลู ข่าวสารของราชการ เวน้ แตเ่ ป็นการเรียกเกบ็ คา่ ธรรมเนียมท่ีไมเ่ กนิ ต้นทุนท่ีแท้จริง 3.การเรียกค่าธรรมเนียมการใหค้ ารับรองถูกตอ้ งของข้อมูลขา่ วสารท่ถี ือว่าคณะกรรมการข้อมูลข่าวสาร ของราชการได้ให้ความเห็นชอบ ใหค้ ิดในอัตราคารับรองละไม่เกิน 5 บาท กรณที ีข่ อ้ มลู ขา่ วสารน้ันไม่อาจรับรอง สาเนาถูกต้องลงบนข้อมูลขา่ วสารน้ัน เชน่ แผ่นบันทกึ ข้อมลู อิเล็กทรอนิกส์ - แผ่น cd ใหอ้ อกเปน็ เอกสารรับรอง ความถูกตอ้ งของข้อมูลขา่ วสารดงั กล่าวได้ 4.เมื่อได้มีการกาหนดอัตราค่าธรรมเนียมการขอสาเนาหรือสาเนาที่มีคารับรองถูกต้องไว้ดังนี้แล้ว หน่วยงานของรัฐอาจใช้หลักเกณฑ์ดังกล่าวนี้โดยไม่จาเป็นต้องส่งการกาหนดอัตราค่าธรรมเนียมการขอสาเนา หรอื สาเนาที่มคี ารับรองถูกต้องอกี 13 บญั ชอี ัตราค่าธรรมเนียมและค่าใช้จ่ายทา้ ยประมวลกฎหมายทีด่ ิน 10.(11) เพม่ิ โดยพระราชบัญญัตแิ กไ้ ขเพม่ิ เตมิ ประมวลกฎหมายทดี่ ิน (ฉบบั ที่ 9) 2543.

72 |  กฎหมายข้อมลู ขา่ วสารของทางราชการ 5.ในกรณีที่ผู้ขอสาเนาหรือสาเนาที่มีคารับรองถูกต้องเป็นผู้มีรายได้น้อย หน่วยงานของรัฐจะพิจารณา ยกเวน้ ค่าธรรมเนียม หรอื ลดอัตราคา่ ธรรมเนยี มให้ตามสมควรแก่กรณีได้ ส่วนแนวทางหรือเกณฑ์ในการขอค่าลดหย่อนได้มีการขอหารือมายังคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของ ราชการ โดยคณะอนกุ รรมการตอบข้อหารอื ตามหนงั สือที่ นร 0607/2692 ลงวนั ท่ี 22 กนั ยายน 2549 สรุปตาม ข้อหารอื ใหถ้ ือเป็นดุลยพินิจของหน่วยงานและเห็นวา่ เป็นไปตามพระราชบัญญตั ิขอ้ มูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ตามความเหมาะสมและสมควร 6.ค่าธรรมเนียมขอ้ มูลข่าวสารของราชการถือเป็นรายได้ของแผ่นดินจะต้องนาส่งกระทรวงการคลังตาม กฎหมายว่าการเงนิ การคลงั จะนาไปใช้ประการใด ๆไม่ได้ ต่อมากระทรวงการคลงั ได้ออกข้อบังคับกระทรวงการ คลังว่าด้วยเงินค่าธรรมเนียมข้อมูลข่าวสาร พ.ศ. 2548 กาหนดการจัดการเกี่ยวกับเงินค่าธรรมเนียม การเก็บ รักษาและนาส่งคลัง กาหนดให้หัวหน้าส่วนราชการหรือผู้ได้รับมอบหมายสามารถใช้จ่ายเป็นค่าใช้จ่ายในการ ให้บรกิ ารขอ้ มูลข่าวสารของราชการได้ 3.ข้อมูลข่าวสารของราชการที่จัดหาให้เฉพาะประชาชนเฉพาะราย เมือ่ ประชาชนมคี าขอ (Request for Information) นอกจากข้อมลู ขา่ วสารของราชการที่ต้องจัดพิมพ์ในราชกจิ จานุเบกษา ตามมาตรา 7 หรอื ขอ้ มูลขา่ วสาร ของราชการที่ต้องจัดให้ประชาชนเข้าตรวจดู ตามมาตรา 9 หรือเอกสารประวัติศาสตร์ที่ให้ประชาชนเข้าศึกษา ค้นคว้าได้แล้ว ประชาชนยังมีสิทธิขอข้อมูลข่าวสารของราชการอื่นได้อีกตามหลักความโปร่งใสของการบริหาร ราชการ ดังนั้นข้อมูลข่าวสารของราชการทกุ ประเภทต้องสามารถเปิดเผยให้ประชาชนทีม่ ีความสนใจได้รับทราบ โดยประชาชนสามารถยื่นคาร้องขอให้หน่วยงานของรัฐจัดหาข้อมูลข่าวสารให้ตามที่ร้องขอเฉพาะราย ตามที่ บญั ญตั ิในพระราชบญั ญัตขิ อ้ มูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 มาตรา 11 ซง่ึ บญั ญัตวิ ่า “นอกจากข้อมูลข่าวสารของราชการที่ลงพมิ พใ์ นราชกิจจานุเบกษาแล้ว หรือที่จัดไว้ให้ประชาชน เขา้ ตรวจดูได้แลว้ หรือทมี่ ีการจดั ให้ประชาชนได้คน้ คว้าตามมาตรา 26 แล้ว ถ้าบุคคลใดขอข้อมูล ข่าวสารอื่นใดของราชการและคำขอของผูน้ ั้นระบุขอ้ มูลขา่ วสารที่ต้องการในลักษณะที่อาจเข้าใจ ได้ตามควร ให้หน่วยงานของรัฐผู้รับผิดชอบจัดหาข้อมูลข่าวสารนั้นให้แก่ผู้ขอในเวลาอันสมควร เวน้ แต่ผู้นัน้ จะขอจำนวนมากหรือบอ่ ยครั้งโดยไม่มีเหตุผลอนั สมควร ข้อมูลข่าวสารของราชการใดมีสภาพที่อาจบุบสลายง่าย หน่วยงานของรัฐจะขอขยายเวลาในการ จัดหาให้หรือจะจัดสำเนาให้ในสภาพอย่างหนึ่งอย่างใดเพื่อไม่ให้เกิดความเสียหายแก่ข้อมูล ขา่ วสารน้นั ก็ได้ ข้อมูลข่าวสารที่หน่วยงานของรัฐจัดหาให้ตามวรรคหนึ่ง ต้องเป็นข้อมูลข่าวสารที่มีอยู่แล้วใน สภาพที่พร้อมจะให้ได้ มิใช่เป็นการต้องไปจัดทำ วิเคราะห์ จำแนก รวบรวมหรือจัดให้มีขึ้นใหม่

ผศ.บญุ ชู ณ ป้อมเพ็ชร  | 73 เว้นแต่เป็นการแปรสภาพจากข้อมูลข่าวสารที่บันทึกไว้ในระบบการบันทึกภาพหรือเสียง ระบบ คอมพิวเตอร์ หรือระบบอื่นใด ทั้งนี้ ตามที่คณะกรรมการกำหนดแต่ถ้าหน่วยงานของรัฐเห็นว่า กรณีที่ขอนั้นมิใช่การแสวงหาประโยชน์ในทางการค้า และเป็นเรื่องที่จำเป็นเพื่อปกป้องสิทธิ เสรภี าพสำหรับผนู้ ้ันหรือเป็นเรื่องท่ีจะเป็นประโยชน์แกส่ าธารณะหน่วยงานของรัฐจะจัดหาข้อมูล ข่าวสารนนั้ ใหก้ ็ได้ บทบัญญัติวรรคสามไม่เป็นการห้ามหน่วยงานของรัฐที่จะจัดใหม้ ขี ้อมลู ข่าวสารของราชการใดขน้ึ ใหม่ให้แก่ผู้ขอ หากเป็นการสอดคล้องด้วยอำนาจหน้าที่ตามปกติของหน่วยงานของรัฐนั้นอยู่ แลว้ ” ดังนั้นข้อมูลข่าวสารของราชการที่ไม่เข้าเงื่อนไขตามมาตรา 7 และมาตรา 9 ประชาชนอาจใช้สิทธิร้อง ขอขอ้ มูลข่าวสารน้ันได้ตามมาตรา 11 ได้เสมอโดยไม่ได้เป็นข้อจากัด เนื่องจากพระราชบัญญัตขิ ้อมูลขา่ วสารของ ราชการ พ.ศ. 2540 ไดก้ าหนดช่องทางอีกช่องทางหน่งึ ในการเข้าถึงขอ้ มลู ข่าวสารของราชการ คือ การให้สิทธิแก่ ประชาชนในการขอให้เปิดเผยข้อมูลขา่ วสารนั้นจากหน่วยงานของรัฐโดยการรอ้ งขอเฉพาะราย เมอ่ื ประชาชนย่ืน คาขอข้อมูลข่าวสารของราชการนอกเหนอื ไปจากขอ้ มูลขา่ วสารตามมาตรา 7 และมาตรา 9 หนว่ ยงานของรัฐต้อง จัดหาให้เพราะถือว่าเป็นสิทธิตามมาตรา 11 หน่วยงานของรัฐจะปฏิเสธไม่ได้ เว้นเสียแต่ว่า เป็นข้อยกเว้นมิให้ เปิดเผยตามมาตรา 14 หรืออาจมใิ หเ้ ปดิ เผยตามมาตรา 15 คำวนิ ิจฉยั คณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร สาขาสังคม การบริหารราชการแผ่นดิน และการบังคับใช้กฎหมาย ที่ สค. 23/2542 ผู้อุทธรณ์ได้มีหนังสือลงวันที่ 14 กรกฎาคม 2542 ถึงจุฬาลงกรณ์ มหาวิทยาลัยยื่นขอสาเนาหนังสือสัญญาสัมปทานโครงการ ซี.ยู สแควร์ ที่จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยทากับบริษัท สยามเทคโนวิต้ี จากัดทกุ ฉบับ จฬุ าลงกรณม์ หาวิทยาลัยไดม้ ีหนังสือท่ี ทม 0301/6422 ลงวันท่ี 5 สงิ หาคม 2542 ปฏิเสธการเปิดเผยและถ่ายสาเนาโดยอ้างว่าสัญญาดังกล่าวไม่ใช่สัญญาสัมปทานตามมาตรา 9 (6) แห่ง พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 แต่เป็นสัญญาทางแพ่งที่ทากันปกติในการพัฒนาที่ดิน เทา่ นั้นจงึ ไมต่ ้องเปิดเผย คณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารสาขาสังคม การบริหารราชการแผ่นดินและการบังคับ ใช้กฎหมาย ได้ทาการพิจารณาและตรวจสอบสัญญาดังกล่าวแล้วเห็นว่า สัญญาที่ผู้อุทธรณ์ขอสาเนามิใช่สัญญา สัมปทาน เป็นสัญญาทางแพ่งทั่วไป แต่เป็นข้อมูลข่าวสารของราชการที่อยู่ในความครอบครองของจุฬาลงกรณ์ มหาวิทยาลัย เมอ่ื ไม่มกี ฎหมายคุม้ ครองหา้ มมิให้เปิดเผยข้อมูลขา่ วสารน้ันตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของ ราชการ พ.ศ. 2540 ผู้อุทธรณ์จึงมีสิทธิได้รับทราบและสาเนาข้อมูลข่าวสารดังกล่าวตามพระราชบัญญัติข้อมูล ขา่ วสารของราชการ พ.ศ. 2540 มาตรา 11 3.1.หลกั เกณฑ์และวธิ กี ารขอข้อมลู ข่าวสาร กรณีเป็นการยื่นขอข้อมูลข่าวสารของประชาชน เนื่องจากประชาชนมีความสนใจที่จะทราบข้อมูล ข่าวสารของราชการหลากหลายประเภท หนว่ ยงานของรฐั และเจา้ หน้าทข่ี องรฐั ต้องจดั เตรียมให้กับประชาชนเป็น ราย ๆไป โดยไม่มีข้อจากัดว่าจะต้องยืน่ ขอข้อมูลขา่ วสารของราชการในเรือ่ งหนึ่งเร่ืองใด และถ้าไม่เข้าขอ้ ยกเว้น

74 |  กฎหมายขอ้ มลู ขา่ วสารของทางราชการ ตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 แล้ว หน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐมีหน้าท่ี ต้องจัดหาให้ทุกกรณี ประชาชนสามารถยื่นคาขอข้อมูลข่าวสารต่อหน่วยงานของรัฐที่ครอบครองหรือควบคุม ข้อมูลข่าวสาร โดยระบุข่าวสารที่ต้องการในลักษณะที่เข้าใจได้ การจัดหาข้อมูลให้กับผู้ยื่นคาขอในเวลาอัน สมควร โดยไม่จาเป็นต้องระบุเหตุผลและความจาเป็นในการขอข้อมูลข่าวสารของราชการว่าจะนาไปใช้ใน วัตถุประสงค์อะไร ส่วนรูปแบบ (Form) คายื่นขอนั้น พระราชบัญญัตินี้ไม่ได้กาหนดไว้ว่าจะต้องทาในรูปใด ดังนั้นคายื่นขอจะทาด้วยวาจาหรือเปน็ หนังสือก็ได้ เมื่อได้รับคาร้องขอแลว้ หน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของ รัฐมหี น้าทตี่ อ้ งจดั หาข้อมลู ข่าวสารนั้นให้ตามท่ีประชาชนร้องขอ หลักเกณฑ์และวิธกี ารสาคัญ คอื 1.มาตรา 11 เป็นเรื่องของ “การยื่นขอ” ข้อมูลข่าวสารของราชการ ดังนั้นเจตนาของผู้ยื่นขอต้องมุ่ง ประสงคถ์ งึ ขอ้ มูลข่าวสารของราชการท่ีจะได้รับ ไม่ใชเ่ ปน็ การสอบถามข้อเท็จจริง การขอคาอธบิ ายหรือคาช้ีแจง ใด ๆ ของหน่วยงานของรัฐ เมื่อไม่ใช่การขอข้อมูลข่าวสารของรัฐตามมาตรา 11 จึงไม่อาจใช้กระบวนการขอ ขอ้ มลู ข่าวสาร เช่น การอุทธรณ์ การรอ้ งเรียน ตามพระราชบญั ญัติขอ้ มูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 คำวนิ ิจฉยั คณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร สาขาสงั คม การบริหารราชการแผ่นดิน และการบงั คับใช้กฎหมาย ที่ สค. 27/2562 อุทธรณ์เรื่องนไี้ ดค้ วามว่า นาย ก. (ผอู้ ุทธรณ์) ไดม้ ีหนงั สอื ลงวนั ที่ 8 พฤษภาคม 2562 ถึงกรมตรวจบัญชีสหกรณ์ (หน่วยงานที่รับผิดชอบ) ขอให้ตรวจสอบว่าสหกรณ์ออมทรัพย์ จฬุ าลงกรณม์ หาวทิ ยาลัย จากัด มีบญั ชธี นาคารกรุงไทยสาขาใดบา้ งที่มีการโอนเงนิ ให้กบั นาย ข.และครอบครัว คณะกรรมการวินิจฉยั การเปิดเผยข้อมลู ข่าวสาร สาขาสังคม การบริหารราชการแผน่ ดินและการบังคบั ใช้กฎหมาย พิจารณาแล้วเห็นว่า การที่ผู้อุทธรณ์ยื่นขอให้ตรวจสอบว่าสหกรณ์ออมทรัพย์จุฬาลงกรณ์ มหาวทิ ยาลยั จากัด มีบญั ชธี นาคารกรงุ ไทยสาขาใดบ้างทม่ี ีการโอนเงินใหก้ บั นาย ข.และครอบครวั นั้น มีลกั ษณะ เป็นการสอบถามข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการโอนเงินดังกล่าวมิใช่เป็นการขอข้อมูลข่าวสารตามมาตรา 11 แห่ง พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ดังนั้นจึงไม่มีประเด็นวินิจฉัยตามพระราชบัญญัติข้อมูล ขา่ วสารของราชการ พ.ศ. 2540 คำวินิจฉยั คณะกรรมการวินิจฉยั การเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร สาขาสังคม การบริหารราชการแผ่นดิน และการบังคับใช้กฎหมาย ท่ี สค. 8/2562 อุทธรณ์เรอ่ื งนีไ้ ด้ความวา่ นาย ก. (ผูอ้ ุทธรณ)์ ได้มีหนงั สอื ลงวันที่ 29 สิงหาคม 2561 และวันที่ 14 กันยายน 2561 ถึงกรมสรรพากร ขอให้ตรวจสอบและดาเนินการให้เป็นไปตาม ประมวลรษั ฎากร โดยขอให้อธิบดีกรมสรรพากรตอบเป็นหนงั สือในกรณีท่ีนาย ข. มีรายได้เกิน 10 ล้านบาทต่อปี หรอื ไม่ เพอื่ ไปใช้ในศาลทุจริตและประพฤติมชิ อบตอ่ ไป คณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมลู ข่าวสาร สาขาสังคม การบริหารราชการแผ่นดินและการบังคบั ใช้กฎหมาย พิจารณาแล้วเห็นว่า การที่ผู้อุทธรณ์มีหนังสือถึงกรมสรรพากรขอให้ตรวจสอบและดาเนินการให้ เปน็ ไปตามประมวลรัษฎากรโดยขอให้อธิบดีกรมสรรพากรตอบเป็นหนังสือในกรณีที่นาย ข. มรี ายได้เกิน 10 ลา้ น บาทต่อปีหรือไม่ มีลักษณะเป็นการสอบถามผลการดาเนินการตรวจสอบข้อเท็จจริงตามข้อร้องเรียนของผู้ อุทธรณ์ จึงเป็นการสอบถามเพื่อต้องการคาตอบในเรื่องที่เป็นการปฏิบัตงิ านตามปกติของหน่วยงานของรฐั มิใช่ เปน็ การขอขอ้ มูลข่าวสารที่จะอยใู่ นอานาจของคณะกรรมการวนิ ิจฉัยฯ ตามมาตรา 35 แหง่ พระราชบัญญตั ขิ ้อมูล

ผศ.บุญชู ณ ปอ้ มเพ็ชร  | 75 ขา่ วสารของราชการ พ.ศ. 2540 ดังน้นั จงึ ไมม่ ปี ระเด็นวินิจฉยั ตามพระราชบัญญตั ขิ ้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 2.ผู้ขอต้องระบคุ าขอข้อมูลที่เข้าใจได้ตามสมควร การยืน่ คาขอน้ันไม่ต้องใช้แบบของหน่วยงานราชการจัดทาขึ้น เพยี งแต่คาขอท่ีย่ืนต่อหน่วยงานของรัฐที่ ครอบครองหรือควบคุมข้อมูลข่าวสารนั้น โดยระบุถึงลักษณะของข้อมูลข่าวสารนั้นให้เข้าใจได้ตามสมควร ว่า หมายความถึง ขอ้ มลู ข่าวสารใดทต่ี นเองประสงคจ์ ะยื่นขอ คณะอนุกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการให้ความเห็นไว้ว่า มาตรา 11 บัญญัติว่า ถ้าบุคคลใดขอ ข้อมูลข่าวสารและคาขอนั้นระบุให้เข้าใจได้ตามสมควรให้หน่วยงานของรัฐจัดหาข้อมูลข่าวสารนั้นให้แก่ผู้ขอ” เมื่อคาขอของประชาชนมีหนังสือระบุชัดเจนและหน่วยงานของรัฐทราบว่าจะขอข้อมูลข่าวสารใดก็ต้องจัดหาให้ จะไมร่ ับพจิ ารณาคาขอไมไ่ ด้ การยื่นคาขอนั้นไม่จาเป็นต้องยื่นแบบคาขอเป็นหนังสือ มาตรา 12 บัญญัติว่า “ในกรณีที่มีผู้ยื่นคาขอ ข้อมูลข่าวสาร” เห็นได้ว่าโดยปกติต้องยื่นคาขอเป็นหนังสือ แต่กฎหมายก็ไม่ได้บังคับว่าต้องทาเป็นหนังสือ เท่านั้น เมื่อมีผู้ขอข้อมูลข่าวสารด้วยวาจา หน่วยงานของรัฐก็สามารถจัดข้อมูลข่าวสารให้ได้ คณะอนุกรรมการ ข้อมูลข่าวสารของราชการให้ความเห็นไว้ว่า แบบคาขอไม่ใช่สาระสาคัญ หากประชาชนจะมีคาขอด้วยวาจา หน่วยงานของรัฐก็ตอ้ งใหข้ ้อมลู ข่าวสาร เพยี งแต่การย่ืนคาขอขอเป็นหนังสือจะเป็นการช่วยให้เจ้าหน้าที่เข้าใจได้ ง่ายและใชเ้ ป็นหลักฐานในการใช้สิทธิร้องเรียนหรือการยนื่ อุทธรณ์ 3.หน่วยงานของรฐั ต้องจัดหาให้ภายในระยะเวลาอันควร คณะอนุกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการได้วางหลักกาหนดระยะเวลาในการจัดหาข้อมูลข่าวสารไว้ วา่ การดาเนินการในการขอข้อมูลข่าวสารของราชการ จะต้องมีกาหนดเวลา ซึง่ ตามมตขิ องคณะกรรมการข้อมูล ข่าวสารของราชการ เมื่อวันที่ 2 กรกฎาคม 2547 และมติคณะรัฐมนตรี วันที่ 28 ธันวาคม 2557 กาหนดให้ หนว่ ยงานบริการข้อมูลขา่ วสารแก่ประชาชนด้วยความรวดเร็ว กรณีท่ีมีขอ้ มลู พรอ้ มที่จะจัดหาให้ ตอ้ งดาเนินการ แล้วเสร็จอย่างรวดเร็วหรือภายในวันที่ได้รับคาขอ กรณีที่ข้อมูลที่ขอมีจานวนมากหรือไม่สามารถดาเนินการให้ แลว้ เสรจ็ ภายใน 15 วนั จะตอ้ งแจ้งให้ผ้ขู อทราบและแจง้ วันกาหนดเสรจ็ ใหผ้ ู้ขอทราบด้วย 4.การยื่นขอข้อมูลข่าวสารบ่อยครั้งโดยไม่มีเหตุผลอันสมควร เป็นกรณีที่หน่วยงานของรัฐสามารถ ปฏิเสธการจัดหาข้อมูลข่าวสารตามความต้องการของผู้ขอได้ โดยการแจ้งปฏิเสธว่า การจัดหาให้เพราะขอมาก หรือขอบ่อยโดยไม่สมควร ตามมาตรา 11 ที่บัญญัติว่า “เว้นแต่ผู้นั้นขอจานวนมากหรือบ่อยครั้งโดยไม่มีเหตุผล อันควร” การขอมาก หมายความว่า การขอข้อมูลข่าวสารที่มีจานวนมากเกินความจาเป็นในการนาไปใช้ ประโยชน์ของผรู้ ้องขอและเป็นภาระอย่างมากแกห่ น่วยงานของรฐั ผู้ดาเนนิ การ ทัง้ น้เี จ้าหนา้ ทีข่ องรัฐต้องคานึงถึง ความสุจรติ ของผขู้ อประกอบด้วย

76 |  กฎหมายข้อมลู ข่าวสารของทางราชการ การขอบ่อย หมายความว่า ผู้ขอขอแล้วขออีกในข้อมูลเดิมที่ได้ขอไปแล้วหลายครั้ง หากขอไปครั้งหน่ึง แล้วผู้ขอทาข้อมูลหาย และยื่นขอใหม่ ก็ไม่ได้เรียกว่า ขอบ่อย ดังน้ันการขอบ่อยครั้ง เจ้าหน้าที่ของรัฐต้อง คานงึ ถึงความสุจรติ ของผู้ขอประกอบด้วย 5.ถ้าข้อมูลข่าวสารมีสภาพอาจบุบสลายง่าย หน่วยงานรัฐอาจขอขยายระยะเวลาในการจัดหาหรือทา สาเนาให้ เพ่อื ไมใ่ ห้เกดิ ความเสียหายแกข่ อ้ มูล 6.การขอถ่ายสาเนาข้อมูลข่าวสาร หน่วยงานของรัฐสามารถเก็บค่าถ่ายสาเนาเอกสาร โดยมีประกาศ คณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ เรื่อง การเรียกเก็บค่าธรรมเนียมการขอสาเนา หรือขอสาเนารับรอง ความถูกต้องของขอ้ มลู ข่าวสาร ลงวนั ที่ 7 พฤษภาคม 2542 เชน่ ขนาดกระดาษ เอ 4 หน้าละไมเ่ กนิ 1 บาท ส่วน ถา้ เปน็ ขอ้ มลู ขา่ วสารประเภทอ่ืน อีกทั้งสามารถใหเ้ จ้าหนา้ ทีร่ บั รองความถูกต้องของสาเนาเอกสารได้ ถ้าเป็นข้อมูลข่าวสารประเภทอื่น เช่น แผ่นบันทึกข้อมูลอิเล็กทรอนิกส์- CD การสาเนาแผ่น การเก็บ ค่าใช้จ่ายต้องไม่เกินต้นทุนที่แทจ้ ริง และการรับรองสาเนาให้รับรองแยกเป็นหนังสอื รบั รองความถูกต้องให้กับผู้ ขอด้วย 7.ข้อมูลข่าวสารที่ร้องขอนั้น ตามมาตรา 11 วรรคสาม ต้องเป็นข้อมูลข่าวสารที่หน่วยงานของรัฐนั้นมี อยู่แล้วในครอบครองหรือควบคุมดูแล หมายถึง ข้อมูลข่าวสารต้องมีลักษณะพร้อมที่จะให้อยู่แล้ว ไม่ใช่ต้องไป จัดทา วิเคราะห์ จาแนก รวบรวมหรือจัดทาขึ้นใหม่ (ซึ่งจะเป็นภาระให้กับหน่วยงานของรัฐเพื่อประโยชน์ของผู้ ขอบางคนเท่านั้น) เว้นแต่เป็นการแปรสภาพเป็นเอกสารจากข้อมูลข่าวสารที่บันทึกไว้ (เช่น Print จาก CD เป็น เอกสาร) แต่กฎหมายฉบับนี้ยังเปิดโอกาสว่า การขอนั้นไม่ใช้เพื่อการค้าและเป็นเรื่องจาเป็นต่อการปกป้องสิทธิ เสรภี าพของผู้นั้นหรอื เป็นประโยชน์ต่อสาธารณะ หน่วยงานของรัฐจะจัดหาให้ก็ได้ แม้ไมม่ ีหนา้ ทตี่ ามปกติ ก็อาจ จดั หาใหไ้ ด้ ชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์ ได้อธิบายกรณีตามมาตรา 11 วรรคสาม ไว้ว่า การให้ข้อมูลข่าวสารแก่เอกชน มิใช่เป็นการจัดหาให้โดยการเพิ่มการงานของรัฐเพื่อประโยชน์ของเอกชนบางคน การที่ต้องจัดหาข้อมูลข่าวสาร ให้แกป่ ระชาชนจึงต้องเป็นขอ้ มูลข่าวสารท่ีมีอยู่แล้วในสภาพทพ่ี รอ้ มจะให้ได้ มใิ ช่วา่ เมื่อประชาชนคนใดตอ้ งการรู้ เรื่องใดแล้วหน่วยงานของรัฐจะต้องไปจัดทา วิเคราะห์ จาแนก รวบรวม หรือจัดให้มีขึ้นใหม่แต่อย่างใด แต่ทั้งนี้ มิใช่ว่าในการนี้หน่วยงานของรัฐจะดาเนินการใดใดเพื่อช่วยเหลือมิได้ โดยกฎหมายได้กาหนดข้อยกเว้นให้ สามารถดาเนนิ การได้ 3 กรณี คอื 14 1.กรณีเป็นเพียงการแปรรูปของข้อมูลข่าวสาร เช่น นาเทปเปิดฟัง นาวิดีโอมาฉายดู พิมพ์ข้อมูลจาก คอมพิวเตอร์ หรือการแปรสภาพข้อมูลข่าวสารอย่างอื่น ซึ่งเป็นลักษณะการใช้งานตามปกติ โดยไม่ยุ่งยากที่เป็น ภาระแกร่ ฐั เกินควร 2.กรณีที่ไม่ใชก่ ารแสวงหาประโยชน์ทางการคา้ หนว่ ยงานของรฐั มขี ึน้ เพ่อื บริการประชาชนเป็นไปในทาง ที่ให้เกิดประโยชน์ย่อมอยู่ในแนวทางที่ควรสนับสนุน หากมิใช่กรณีก่อให้เกิดประโยชน์ในทางการค้าเป็นการ เฉพาะตัว อย่างไรก็ตามมาตรา 11 วรรคสาม ก็กาหนดให้หน่วยงานของรัฐอาจจดั หาข้อมลู ที่มีได้มีอยู่แล้วน้ันให้ 14 ชัยวัฒน์ วงศว์ ัฒนศานต์,อ้างแล้ว. หนา้ 13-14.

ผศ.บญุ ชู ณ ปอ้ มเพช็ ร  | 77 ได้เฉพาะเมื่อการจัดหาข้อมลู ข่าวสารนั้นให้ (ก) เป็นเรื่องจาเป็นเพ่ือปกป้องสทิ ธิเสรภี าพของประชาชน หรือ (ข) เป็นเรื่องที่เปน็ ประโยชน์แก่สาธารณะ 3.กรณีเป็นการสอดคล้องด้วยอานาจหน้าที่ตามปกติของหน่วยงานของรัฐ หน่วยงานของรัฐหลายแห่ง จะมหี นา้ ทีใ่ นการใหค้ าแนะนาปรกึ ษาและช่วยเหลืออยู่ด้วย การจดั หาข้อมูลข่าวสารใหมจ่ งึ เป็นกรณีทตี่ ้องกระทา อย่แู ลว้ เชน่ ขอทราบขอ้ มูลเก่ียวกับการลงทุนจากสานักงานส่งเสรมิ การลงทุน คำวนิ ิจฉยั คณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร สาขาสังคม การบรหิ ารราชการแผ่นดิน และการบังคับใช้กฎหมาย ที่ สค. 96/2563 อุทธรณ์เรื่องนี้ได้ความว่า นาย ก. ผู้อุทธรณ์ เป็นผู้สมัคร สอบแข่งขันเพือ่ บรรจุเป็นพนกั งานมหาวิทยาลัย มหาวทิ ยาลัยราชภัฏสวนสนุ ันทา ไดม้ ีหนังสือลงวันท่ี 29 พฤษจิ กายน 2562 ถึงอธิการบดีมหาวิทยาลัยราชภัฏสวนสุนันทา ขอใหแ้ สดงหลักฐานเกี่ยวกับการสอบคัดเลือกโดยคัด สาเนาจากต้นฉบับจริงและรับรองสาเนาถูกต้องจากอธิการบดีมหาวิทยาลัยราชภัฏสวนสุนันทา จานวน 15 รายการ มหาวิทยาลัยราชภัฏสวนสุนันทา มีหนังสือ ที่ อว 0645/5714 ลงวันที่ 25 ธันวาคม 2562 ถึงผู้อุทรณ์ เห็นควรให้เปิดเผยข้อมูลข่าวสารตามที่ผ้อุ ุทธรณร์ ้องขอ 6 รายการ ในสว่ นของรายการที่ 12 รายชื่อผู้มีสิทธิสอบ ทั้งหมด ในตาแหน่งเจ้าหน้าที่บริหารงานทั่วไป รายการที่ 13 รายงานสรุปผลผู้เข้าสอบ ขาดสอบทั้งหมด ใน ตาแหน่งเจ้าหน้าท่ีบริหารงานทั่วไป และรายละเอียดการลงลายมือชื่อผู้เข้าสอบ ทงั้ รายวชิ าความรู้ท่ัวไปและการ สอบสมั ภาษณ์ มหาวิทยาลยั ราชภัฏสวนสุนนั ทาไม่ได้จัดทาไว้ คณะกรรมการวินิจฉยั การเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร สาขาสังคม การบริหารราชการแผน่ ดินและการบังคบั ใช้กฎหมาย พิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อมูลข่าวสารรายการที่ 12 รายชื่อผู้มีสิทธิสอบทั้งหมด ในตาแหน่งเจ้าหน้าที่ บริหารงานท่วั ไป รายการที่ 13 รายงานสรุปผลผูเ้ ขา้ สอบ ขาดสอบทัง้ หมด ในตาแหนง่ เจ้าหน้าที่บริหารงานทั่วไป และรายละเอียดการลงลายมือช่ือผู้เข้าสอบ ทัง้ รายวิชาความรู้ท่ัวไปและการสอบสัมภาษณ์ มหาวิทยาลัยราชภัฏ สวนสุนันทาไม่ได้จัดทาไว้ตามคาขอ ซึ่งตามมาตรา 11 วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัตขิ อ้ มูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 บัญญัติว่า ข้อมูลข่าวสารของราชการที่หน่วยงานของรัฐจ้องจัดหาให้ตามวรรคหนึ่งต้องเป็นข้อมูล ขา่ วสารทมี่ ีอยูแ่ ล้วในสภาพท่ีพร้อมจะให้ได้ มใิ ชเ่ ป็นการต้องไปจัดทา วเิ คราะห์ จาแนก รวบรวม หรือจัดให้มีข้ึน ใหม่ เว้นแต่เป็นการแปรสภาพจากข้อมูลข่าวสารท่ีบันทกึ ไวใ้ นระบบการบันทกึ ภาพหรอื เสียง ระบบคอมพิวเตอร์ หรือระบบอื่นใด ทั้งนี้ ตามที่คณะกรรมการกาหนดแต่ถ้าหน่วยงานของรัฐเห็นว่ากรณีที่ขอนั้นมิใช่การแสวงหา ประโยชน์ในทางการค้า และเป็นเรื่องที่จาเป็นเพื่อปกป้องสิทธิเสรีภาพสาหรับผู้นั้นหรือเป็นเรื่องที่จะเป็น ประโยชน์แกส่ าธารณะหน่วยงานของรัฐจะจัดหาข้อมูลขา่ วสารนัน้ ให้ก็ได้ 8.กรณีข้อมูลข่าวสารของราชการที่ร้องขอมานั้นอยู่ในความครอบครองของหน่วยงานของรัฐอ่ืน หน่วยงานของรัฐที่รับคาขอต้องแนะนาให้ไปยื่นคาขอต่อหน่วยงานของรัฐนั้น (อาจเรียกว่า การเกี่ยงของ หน่วยงานของรัฐ) โดยไม่ชักช้า ในกรณีที่มีผู้ขอข้อมลู ขา่ วสารใดแตห่ น่วยงานของรัฐไม่มีตามท่ีขอในขณะนั้น ถ้า หนว่ ยงานของรฐั เห็นวา่ ขอ้ มูลขา่ วสารน้ันสอดคลอ้ งกบั อานาจหนา้ ท่ีปกติของหน่วยงานอยูแ่ ล้ว หน่วยงานของรัฐ นัน้ อาจร้องขอข้อมูลขา่ วสารน้ันจากบุคคลอื่นหรอื หน่วยงานอื่นให้กบั ผูร้ อ้ งขอก็ได้

78 |  กฎหมายข้อมลู ข่าวสารของทางราชการ คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 392/2559 คดีนี้ศาลปกครองสูงสุดได้มีคาวินิจฉัยว่า แม้ว่าผู้ถูก ฟ้องคดีที่ 2 (เลขาธิการสานักงานศาลยุติธรรม) จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้ปฏิบัติหน้าที่ให้แก่สานักงานศาล ยุติธรรม ซึ่งเมื่อผู้ฟ้องคดีได้ใช้สิทธิขอข้อมูลข่าวสาร ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 มีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามพระราชบัญญัติ ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ก็ตาม แต่การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 เป็นผู้ควบคุมดูแลงานราชการโดยทั่วไป ของสานักงานศาลยุติธรรมไม่ได้มีอานาจหน้าที่เกี่ยวข้องกับการพิจารณาคดี และไม่ได้เป็นผู้ครอบครองและ รับผิดชอบเอกสารเกี่ยวกับการพิจารณาพิพากษาคดีของศาล ดังนั้น การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 มีหนังสือแจ้งผู้ฟ้อง คดีว่า ข้อมูลข่าวสารดังกล่าวเป็นเอกสารในสานวนคดีซึ่งอยู่ในความครอบครองของศาลแพ่ง มิได้อยู่ในความ รับผิดชอบของสานักงานศาลยุติธรรม และการตรวจดูหรือคัดสาเนาต้องปฏิบัติตามมาตรา 45 แห่งประมวล กฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง จึงเป็นการดาเนินการโดยชอบตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 มาตรา 12 แลว้ 9.ถ้าหน่วยงานของรัฐที่รับคาขอเห็นว่า ข้อมูลข่าวสารนั้นเป็นข้อมูลข่าวสารที่จัดทาโดยหน่วยงานอ่ืน และระบุห้ามเปิดเผยไว้ตามระเบียบที่กาหนดไว้ตามมาตรา 16 ให้ส่งคาขอให้หน่วยงานของรัฐผู้จัดทาข้อมูล ขา่ วสารนน้ั เพื่อมีคาสง่ั ตอ่ ไป คำวนิ ิจฉัยคณะกรรมการวินิจฉยั การเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร สาขาสังคม การบรหิ ารราชการแผ่นดิน และการบังคับใช้กฎหมาย ที่ สค. 31/2542 ผู้ยื่นคาขอยื่นขอดหู นังสือโรงสาธิตแห่งมหาวิทยาลยั เกษตรท่ี ทม. 0408,07/1077 จากการช้ีแจงขอ้ เท็จจริงตอ่ คณะกรรมการกฤษฎกี า สานกั งานคณะกรรมการกฤษฎีกาปฏิเสธไม่ เปิดเผย คณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร สาขาสังคม การบริหารราชการแผ่นดินและการบังคับ ใช้กฎหมาย พิจารณาแล้ว เห็นว่า เป็นข้อมูลของมหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์และมีการระบุห้ามเปิดเผย คณะกรรมการกฤษฎีกาจึงชอบจะส่งคาขอของผอู้ ุทธรณ์ใหม้ หาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์พิจารณาต่อไป คำวนิ จิ ฉัยคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร สาขาสงั คม การบรหิ ารราชการแผ่นดิน และการบังคับใช้กฎหมาย ที่ สค. 68/2563 อุทธรณ์เรื่องนี้ได้ความว่า นาย ก. ผู้อุทธรณ์มีหนังสือลงวันที่ 15 พฤษจิกายน 2562 ถึงสานักงานปลัดสานักนายกรัฐมนตรี ขอข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับการสอบวินัยอย่างร้ายแรง ตามคาสั่งนายกรัฐมนตรี ที่ 2/2558 ลงวันที่ 29 ตุลาคม 2558 และคาสั่งนายกรัฐมนตรี ที่ 6/2559 ลงวันที่ 22 เมษายน 2559 จานวน 3 รายการ รายการที่ 1 คือ รายงานการสอบสวน บันทึกถ้อยคาของพยานบุคคล พยานหลักฐานอน่ื และเอกสารประกอบสานวน สานักงานปลัดสานักนายกรัฐมนตรีมีหนังสือ ที่ นร 0102/2227 ลงวันที่ 22 พฤษจิกายน 2562 ถึงผู้ อุทธรณ์แจ้งว่า กรณรี ายงานการสอบสวน บันทกึ ถ้อยคาของพยานบคุ คล พยานหลักฐานอืน่ และเอกสารประกอบ สานวน เป็นข้อมูลข่าวสารท่ีจัดทาขึ้นโดยกระทรวงมหาดไทยและกาหนดชัน้ ความลับ “ลับมาก” เอาไว้ จึงได้ส่ง คาขอของผู้อุทธรณ์ไปยังกระทรวงมหาดไทยเพื่อพิจารณาสั่งการในเรื่องดังกล่าว ตามมาตรา 12 แห่ง พระราชบญั ญตั ิขอ้ มูลขา่ วสารของราชการ พ.ศ. 2540 คณะกรรมการวินิจฉยั การเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร สาขาสังคม การบริหารราชการแผ่นดินและการบังคบั ใช้กฎหมาย พิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อมูลข่าวสาร รายการที่ 1 คือ รายงานการสอบสวน บันทึกถ้อยคาของพยาน

ผศ.บญุ ชู ณ ปอ้ มเพช็ ร  | 79 บุคคล พยานหลักฐานอื่นและเอกสารประกอบสานวนที่เกี่ยวขอ้ งกับผู้อุทธรณ์ ข้อมูลข่าวสารดังกลา่ วเป็นขอ้ มลู เกี่ยวกับการพิจารณาสอบสวนทางวินัยอย่างร้ายแรง กรณีการใช้จ่ายเงินทดรองราชการเพื่อช่วยเหลือ ผู้ประสบภัยพิบัติกรณีฉุกเฉิน (ด้านพืช) ในปีงบประมาณ พ.ศ 2554-พ.ศ 2555 ของจังหวัดอานาจเจริญ ไม่ ถูกต้องตามระเบียบของกระทรวงการคลังว่าด้วยเงินทดรองราชการเพื่อช่วยเหลือผู้ประสบภัยพิบัติกรณีฉุกเฉิน พ.ศ 2546 ในกรณีนี้มีผู้ถูกกล่าวหาว่ากระทาผิดวินัยจานวน 88 ราย ซึ่งเป็นข้าราชการต่างกระทรวงกัน นายกรัฐมนตรีจึงได้มีคาส่ังแต่งตั้งคณะกรรมการสอบทางวินยั อย่างรา้ ยแรง ตามคาสั่งนายกรฐั มนตรี ที่ 2/2558 ลงวันที่ 29 ตุลาคม 2558 และคาสั่งนายกรัฐมนตรี ที่ 6/2559 ลงวันที่ 22 เมษายน 2559 โดยมีผู้แทน กระทรวงมหาดไทย กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ และกระทรวงสาธารณสุข ร่วมเป็นคณะกรรมการ และมี ข้าราชการกระทรวงมหาดไทยเป็นเลขานุการ ดังนั้น ข้อมูลข่าวสารตามคาขอในส่วนนี้จงึ อยู่ในความครอบครอง ของกระทรวงมหาดไทย การที่สานักงานปลัดสานักนายกรัฐมนตรีได้แนะนาให้ผู้อุทธรณ์ยื่นคาขอต่อ กระทรวงมหาดไทยในฐานะหน่วยงานที่ครอบครองหรือควบคุมดูแลเอกสารดังกล่าว ตามมาตรา 12 วรรคแรก แห่งพระราชบัญญตั ขิ อ้ มลู ขา่ วสารของราชการ พ.ศ. 2540 จงึ ถูกต้องแลว้ 3.2.ผู้มสี ิทธยิ ื่นขอขอ้ มลู ขา่ วสาร ผู้ที่มีสิทธิยื่นคาร้องขอให้จัดหาข้อมูลข่าวสาร ตามมาตรา 11 จะเป็นประชาชนทั่วไปหรือบุคคลใดก็ได้ โดยไมจ่ าเปน็ ต้องมีส่วนไดเ้ สยี เก่ียวข้องกับข้อมูลขา่ วสารน้ัน ก็สามารถย่นื ขอได้ เนอ่ื งจากมาตรา 11 อนุโลมให้ใช้ บทบญั ญตั ขิ องมาตรา 9 เร่ืองประชาชนทมี่ สี ทิ ธิเขา้ ตรวจดขู อ้ มลู ข่าวสารของราชการ กรณีเป็นคนต่างด้าวตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 มาตรา 4 บทบัญญัติ มาตรา 11 อนุโลมให้ใช้มาตรา 9 วรรคสี่ จึงหมายความว่า สิทธิของคนต่างด้าวพระราชบัญญัติฉบับน้ีกาหนดให้ เป็นไปตามที่กาหนดในกฎกระทรวงซึ่งปัจจุบันยังไม่มีกฎกระทรวงตราออกมา จึงยังถือว่าไม่มีสิทธิในการขอ ขอ้ มูลขา่ วสาร ตรงนี้เป็นข้อแตกต่างกับกฎหมายของต่างประเทศ เช่น ประเทศฝรั่งเศส โดยรัฐบัญญัติที่ 78-753 ลง วันที่ 17 กรกฎาคม 1978 มาตรา 1 กาหนดสิทธิแก่บุคคลทุกคนที่จะตรวจดูเอกสารของราชการได้ ทั้งนี้ภายใต้ เงื่อนไขบางประการที่กฎหมายกาหนด สทิ ธิในการขอตรวจดูเอกสารของราชการเป็นสิทธิที่กฎหมายกาหนดให้แก่ “บุคคลทุกคน” โดยเท่าเทียมกัน กล่าวคือ ทั้งบุคคลธรรมดาและนิติบุคคล ไม่ว่าบุคลธรรมดานั้นจะมีสัญชาติ ฝรง่ั เศสหรอื เป็นชาวต่างชาติ (ภายใต้เงื่อนไขทีก่ าหนดไว้) และไมว่ ่าจะเป็นนติ ิบุคคลตามกฎหมายเอกชนหรือนิติ บคุ คลตามกฎหมายมหาชน (กรณที น่ี ิติบคุ คลมหาชนท่ีมีคาขอเป็นคนละหน่วยงานกับนิตบิ ุคคลมหาชนที่มีข้อมูล หรอื เอกสารในความครอบครอง)15 ข้อถกเถียงในเรื่องนี้เป็นปัญหาสาคัญประการหนึ่งในเรื่องสิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญไทยและ กฎหมายของประเทศไทย คือ นอกจากคนสัญชาติไทยแล้ว คนต่างด้าวในประเทศไทยถือเป็นผู้ทรงสิทธิตาม 15 พชิ ติ พล ศรียานนท์และสมศักดิ์ นวตระกูลพสิ ทุ ธิ,์ สิทธิการรับรู้ข้อมลู ข่าวสารตามกฎหมายฝรงั่ เศส เยอรมันและ สหรัฐอเมริกา,วารสารกฎหมายปกครอง เลม่ ท่ี 17 สิงหาคม 2541.หนา้ 83-84.

80 |  กฎหมายข้อมลู ข่าวสารของทางราชการ กฎหมายหรือไม่ นิยามความหมายของคาว่า “บุคคล” รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 หมวด 3 สิทธิและเสรีภาพของ ปวงชนชาวไทยและมาตรา 4 วรรค 2 ปวงชนชาวไทยย่อมไดร้ ับการคมุ้ ครองตามรัฐธรรมนญู เสมอกนั โดยหลัก จึงหมายถึงบคุ คลทม่ี สี ัญชาติไทยเทา่ น้นั จงึ จะเปน็ ผู้ทรงสิทธิตามรัฐธรรมนูญ16 เน่ืองจากรฐั ธรรมนูญของประเทศ เกิดจากคนชาติได้ตกลงกันสถาปนารฐั ธรรมนูญเพื่อให้กาหนดกตกิ าที่มีเหนือผู้ปกครองที่จะเข้ามาใชอ้ านาจและ รัฐธรรมนูญก็ใช้เหนือรัฐนั้น ๆ เท่านั้น ดังนั้นรัฐธรรมนูญจึงคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพเฉพาะคนสัญชาติไทย เท่านัน้ ไม่รวมถงึ บุคคลต่างด้าว ดังนั้นบุคคลต่างด้าวนั้นไม่ใช่ผู้ทรงสิทธิเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญ จึงไม่สามารถอ้างสิทธิเสรีภาพตาม รัฐธรรมนูญได้ แต่อาจได้รับการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพตามปฏิญญา สนธิสัญญาระหว่างประเทศต่าง ๆ เช่น ปฏิญญาสากลวา่ ดว้ ยสิทธมิ นุษยชน อนสุ ญั ญาว่าด้วยสทิ ธิเด็ก ฯลฯ ปัญหาทีเ่ กิดข้ึนนี้ ผู้เขยี นเห็นวา่ ประเทศไทยไมม่ ีการแยกเร่อื งสิทธมิ นุษยชนและสิทธิพลเมืองให้ชัดเจน ในรัฐธรรมนูญ สิทธิที่รัฐธรรมนูญรบั รองบางเรื่องเป็นเรื่องสิทธิมนุษยชนที่มุง่ คุ้มครองคนทั่วไปไม่ว่าใครย่อมอ้าง รฐั ธรรมนูญและได้รับความค้มุ ครองภายใต้รัฐธรรมนูญของรัฐน้ัน หรือเรื่องศกั ดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ ถ้อยคาคาว่า มนุษย์ย่อมหมายถึงทุกคนไม่เฉพาะคนไทย แต่ถ้าเป็นสิทธิของพลเมืองย่อมไม่คุ้มครองคนต่างด้าว เช่น สิทธิใน การเลอื กตง้ั เสรีภาพในการชุมนุม สทิ ธิในทรัพย์สิน เสรีภาพในการประกอบอาชีพ สทิ ธิทีจ่ ะได้รับการศึกษาจาก รฐั สทิ ธทิ ี่จะไดร้ บั บริการสาธารณสขุ ซง่ึ ถือวา่ เปน็ สิทธิพลเมือง คนต่างดา้ วย่อมไมใ่ ชผ่ ู้ทรงสิทธิ กรณสี ทิ ธิของคนต่างดา้ วในการขอตรวจดขู อ้ มูลข่าวสารเป็นสิทธิพลเมืองหรือสิทธิมนษุ ยชน ผู้เขียนเห็น ว่า ประเทศไทยกาหนดสิทธิของคนต่างด้าวไว้อย่างครึ่ง ๆ กลาง ๆ เมื่อพิจารณาจากพระราชบัญญัติข้อมูล ข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 นั้นพบว่าประเทศไทยได้ให้สิทธิของคนต่างด้าวไว้เพราะนิยามตามมาตรา 4 ไม่ได้ครอบคลุมไปถึง คือ กรณีผู้ที่ไม่มีสัญชาติไทย แต่มีถิ่นที่อยู่ในประเทศไทย ซึ่งไม่ถือว่าเป็นคนต่างด้าวตาม พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ดังนั้นคนต่างด้าวประเภทนี้จึงสามารถมีสิทธิในการขอ ข้อมูลข่าวสารไดเ้ ช่นเดียวกับคนไทยหรอื ผู้ท่ีมสี ัญชาติไทยโดยทั่วไป แต่ถา้ เป็นคนต่างดา้ วตามนิยามมาตรา 4 คือ บุคคลธรรมดาท่ีไม่มีสัญชาติไทยและไม่มีถ่ินที่อยู่ในประเทศไทยหรือนิตบิ ุคคลตามที่ไดก้ าหนดไว้ในการขอข้อมูล ข้อขา่ วสารจึงต้องเป็นไปตามทก่ี ฎกระทรวงกาหนด ดังนั้นการใช้สิทธิในการขอขอ้ มูลข่าวสารของประเทศไทยจึง ไม่ชัดเจนในการแบง่ วา่ สิทธิในการรับรู้ข้อมูลข่าวสารของราชการจะเป็นสิทธพิ ลเมืองหรือสิทธิมนษุ ยชน สาหรับกรณีคนต่างด้าวตามนิยามของพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารส่วนบุคคล พ.ศ. 2542 มาตรา 4 บทบญั ญตั ิมาตรา 11 ใหน้ าความในมาตรา 9 มาใช้ โดยอนโุ ลม ซ่งึ มาตรา 9 วรรคส่ี บัญญัติวา่ “คนต่างด้าวจะมี สทิ ธติ ามมาตรานี้เพยี งใดใหเ้ ป็นไปตามทีก่ าหนดโดยกฎกระทรวง” ซึง่ ปัจจบุ ันยงั ไม่มีการตรากฎกระทรวงออกมา คนต่างด้าวตามมาตรา 4 ของกฎหมายนี้จึงไม่มีสิทธิขอข้อมูลข่าวสารตามมาตรา 11 ซึ่ง สมชัย วัฒนการุณ ได้ อธิบายสิทธิของคนต่างด้าวตามมาตรา 4 ไว้ว่า17 ผู้ไม่มีสญั ชาติไทยที่มีถิน่ ที่อยูใ่ นประเทศไทยมีสิทธิเข้าถงึ ข้อมลู ข่าวสารของราชการได้เช่นเดียวกับผู้มีสัญชาติไทย ส่วนคนต่างด้าวที่ไม่มีถิ่นที่อยู่ในประเทศไทย เช่น เข้ามา 16 บรรเจิด สิงคะเนติ,อ้างแล้ว.หน้า 63-65. 17 สมชัย วัฒนการุณ.อา้ งแล้ว.หน้า 9.

ผศ.บญุ ชู ณ ป้อมเพช็ ร  | 81 ท่องเที่ยว หรือเข้ามาทาธุรกิจในประเทสไทยในช่วงระยะเวลาสั้น ๆ นั้น กฎหมายได้จากัดสิทธิไว้ว่าจะมีสิทธิได้ เท่าที่กาหนดไว้ในกฎกระทรวงเท่านั้น และหากว่ายังไม่มีการออกกฎกระทรวงให้ “คนต่างด้าว” มีสิทธิอย่างไร ตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ “คนต่างด้าว” ก็ยังไม่มีสทิ ธิขอตรวจดูข้อมูลข่าวสารที่หน่วยงาน ของรัฐจัดไว้ใหห้ รอื ยื่นคาขอข้อมูลข่าวสารเป็นการเฉพาะรายได้ ตอ่ มาได้มีคาวินจิ ฉยั ของศาลปกครองสูงสุดและคณะกรรมการวนิ ิจฉยั การเปิดเผยข้อมลู ข่าวสาร ดงั นี้ คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ที่ อร. 7/2562 กรณีผู้ฟ้องเป็นนิติบุคคลจัดตั้งขึ้นตามกฎหมาย ประเทศฝรง่ั เศส ผู้ฟ้องคดีจงึ เปน็ คนต่างด้างตามาตรา 4 แห่งพระราชบญั ญตั ดิ ังกล่าว สทิ ธขิ องผู้ฟอ้ งคดีในการขอ ข้อมูลข่าวสารของราชการจะมีเพียงใดนั้นจึงต้องเป็นไปตามที่กาหนดในกฎกระทรวง ทั้งนี้ตามมาตรา 11 วรรค ห้า ประกอบกับมาตรา 9 วรรคสี่ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว แต่โดยที่ปัจจุบันยังไม่มีการออกกฎกระทรวงใน เรื่องนี้ จึงมีประเด็นที่ต้องวินิจฉัยก่อนว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิขอข้อมูลข่าวสารตามมาตรา 11 แห่ง พระราชบัญญัติดังกล่าวหรือไม่ เมื่อพิจารณาเหตุผลแห่งการใช้พระราชบัญญัติน้ีซึ่งปรากฏในหมายเหตุท้าย พระราชบัญญัติว่า ในระบอบประชาธิปไตยการให้ประชาชนมีโอกาสกว้างขวางในการได้รับข้อมูลข่าวสาร เกี่ยวกับการดาเนินการต่าง ๆของรัฐเป็นสิ่งจาเป็นเพื่อที่ประชาชนจะสามารถแสดงความคิดเห็นและใช้สิทธิทาง การเมืองได้ถูกต้องกับความเป็นจริง อันเป็นการส่งเสริมให้มีการเป็นรัฐบาลโดยประชาชนมากยิ่งขึ้น สมควร กาหนดให้ประชาชนได้รู้ข้อมูลข่าวสารของราชการ แล้ว จะเห็นได้ว่า พระราชบัญญัตินี้เป็นการให้สิทธิแก่ ประชาชนซึ่งเป็นพลเมืองของประเทศในการรับรู้ข้อมูลข่าวสารของราชการ ซึ่งเป็นเงื่อนไขสาคัญในการใช้ เสรภี าพในการแสดงความคิดเห็น อันเปน็ สิทธแิ ละเสรีภาพขนั้ พื้นฐานของประชาชนชาวไทยท่ีรัฐธรรมนูญรับรอง ไว้ ทั้งนี้ เพื่อพัฒนาระบอบประชาธิปไตยให้มั่นคงและจะยังผลให้ประชาชนมีโอกาสรูถ้ ึงสิทธิหน้าที่ของตนอย่าง เต็มทีแ่ ละเพ่ือท่ีจะปกปักรักษาประโยชนข์ องตนได้ด้วย กรณตี ่างจากคนต่างด้าวซ่ึงไม่อาจจะใช้สิทธิทางการเมือง หรือเสรีภาพบางประการได้เช่นเดียวกับคนไทย ดังนั้นพระราชบัญญัตินี้จึงไม่ได้บัญญัติให้สิทธิแก่คนต่างด้าวใน การรับร้ขู ้อมลู ข่าวสารของราชการได้เท่าเทียมกับคนไทยอย่างไรก็ตาม ในกรณที ี่รัฐบาลเห็นสมควรจะให้สิทธิแก่ คนต่างด้าวในการรับรู้ข้อมูลข่าวสารของราชการเช่นเดียวกับคนไทย เช่น ในกรณีประเทศของคนต่างด้าวนั้นมี กฎหมายหรือมีสนธิสัญญากับประเทศไทย ให้สิทธิแก่คนไทยในการรับรู้ข้อมูลข่าวสารของราชการเช่นเดียวกับ ประเทศนัน้ มาตรา 9 วรรคสี่แห่งพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ก็เปดิ โอกาสให้กระทาได้ โดยไมต่ อ้ งแก้ไขพระราชบัญญัตนิ ี้ โดยให้ออกเป็นกฎกระทรวงกาหนดเงื่อนไขและขอบเขตการใช้สิทธิของคนต่าง ด้าวเว้นแต่ในส่วนของข้อมูลข่าวสารส่วนบุคคลอันได้แก่ข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับสิ่งเฉพาะตัวของบุคคลซึ่งการ เปิดเผยข้อมูลข่าวสารดังกล่าวอาจกระทบถึงสิทธิความเป็นส่วนตัวของบุคคล มาตรา 21 จึงให้ความคุ้มครอง บุคคลต่างด้าวที่เป็นบุคคลธรรมดาด้วยหากบุคคลนั้นมีถิ่นที่อยู่ในประเทศไทย ดังนั้นตราบที่ไม่มีการออก กฎกระทรวงในเรื่องดังกลา่ ว คนตา่ งดา้ วตามคานิยามในมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติน้ซี ึง่ รวมถึงผ้ฟู อ้ งคดีจงึ ไม่มี สิทธิจะขอขอ้ มลู ข่าวสารตามมาตรา 11 แห่งพระราชบัญญตั นิ ้ี คำวนิ ิจฉยั คณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร สาขาสงั คม การบรหิ ารราชการแผ่นดิน และการบังคับใช้กฎหมาย ที่ สค. 2/2558 คณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร สาขาสังคม การ

82 |  กฎหมายขอ้ มลู ข่าวสารของทางราชการ บริหารราชการแผ่นดินและการบังคับใช้กฎหมาย ได้วางหลักเกี่ยวกับสิทธิ “คนต่างด้าว” ตามพระราชบัญญัติ ขอ้ มลู ข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ไว้วา่ ผ้อู ุทธรณเ์ ป็นนิตบิ ุคคลจดทะเบียนในตา่ งประเทศ และมีสถานะเป็น คนต่างด้าวตามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 เป็นผู้ทรงสิทธิในการขอ ข้อมูลข่าวสารตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540หรือไม่ เห็นว่า พระราชบัญญัติข้อมูล ข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 มีวัตถุประสงค์ในการให้สิทธิแก่พลเมืองของประเทศไทยในการเข้าถึงข้อมูล ข่าวสารของราชการ เพื่อตรวจสอบการปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐ ส่วนสิทธิของคนต่างด้าว ตาม พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 มาตรา 9 วรรคสี่ กาหนดให้เป็นไปตามกฎกระทรวง ซ่ึง ในขณะนี้ยังไม่มีการตรากฎกระทรวงดังกล่าวขึ้นใช้บังคับ ประกอบกับผู้อุทธรณ์ไม่ใช่บุคคลธรรมดาที่มีสัญชาติ ไทยและบุคคลธรรมดาที่ไม่มีสัญชาติไทยแต่มีถิ่นที่อยู่ในประเทศไทย ตามมาตรา 21 ซึ่งพระราชบัญญัตินี้ได้ รับรองสิทธิไว้เฉพาะข้อมูลข่าวสารส่วนบุคคล ดังนั้น ผู้อุทธรณ์ในฐานะคนต่างด้าวจึงไม่ใช่ผู้ทรงสิทธิตาม พระราชบญั ญัตขิ อ้ มูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 สาหรบั ท่ีผู้อุทธรณก์ ล่าวอา้ งสิทธิตามมาตรา 11 วรรคสาม นนั้ เหน็ ว่า มาตราดังกล่าวเป็นกรณีการจัดหาขอ้ มูลข่าวสารของหน่วยงานของรัฐเป็นคนละกรณกี ับการขอข้อมูล ของผู้อุทธรณ์ อีกทั้งผู้อุทธรณ์ไม่ใช่ผู้ทรงสิทธิตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 จึงไม่ สามารถอ้างสิทธิตามมาตรา 11 วรรคสามได้ ดังนั้น เมื่อผู้อุทธรณ์ไม่ใช่ผู้ทรงสิทธิตามพระราชบัญญัติข้อมูล ข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 คณะกรรมการฯ จึงไมอ่ าจรบั เร่ืองนี้ไวพ้ ิจารณา 3.3 การขอคัดสำเนาข้อมลู ขา่ วสาร พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 มาตรา 11 วรรคห้า กาหนดให้นาเอามาตรา 9 วรรคสาม มาใชแ้ ก่การจัดหาข้อมูลข่าวสารให้ตามมาตราน้ี โดยอนุโลม ซ่งึ ไดอ้ ธบิ ายไวแ้ ลว้ ในมาตรา 9 อย่างไรก็ตามการกาหนดระเบียบหรือหลักเกณฑ์การขอคัดถ่ายสาเนาข้อมูลข่าวสารของราชการของ หน่วยงานของรัฐ โดยมีการกาหนดเพื่อให้เปน็ ไปตามระเบยี บของหน่วยงานของรฐั หน่วยงานของรัฐอาจกาหนด ระเบียบหรือหลักเกณฑ์บางประการของสถานที่ไม่ถือเป็นการสร้างขั้นตอนที่เป็นภาระและสร้างความไม่สะดวก ใหก้ ับประชาชน กรณีน้ไี ด้มคี าพพิ ากษาศาลปกครองสูงสดุ วางหลกั ไว้ ดังนี้ คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 419/2560 กรณีนี้ผู้ฟ้องคดีได้ยื่นขอคาร้องขอคัดถ่ายสาเนาคา พิพากษาของศาลฎีกาฉบับเต็ม ณ ห้องสมุดศาลฎีกา แต่ผู้ฟ้องไม่ได้รับอนุญาตให้คัดถ่ายฉบับเต็มตามที่ขอ แต่ ได้รับอนุญาตให้คัดถ่ายเฉพาะฉบับย่อ โดยเจ้าหน้าที่ได้ให้เหตุผลว่า ผู้ฟ้องคดีไม่ใช่คู่ความในคดีและไม่แจ้ง วัตถุประสงค์เป็นลายลักษณ์อักษรในแบบคาขอตามข้อ 18 ของระเบียบศาลฎีกา ว่าด้วยการใช้ห้องสมุด พ.ศ. 2548 ประเด็นที่ต้องพิจารณา คือผู้ฟ้องคดีต้องปฏิบัติตามระเบียบศาลฎีกาว่าด้วยการใช้ห้องสมุด พ.ศ. 2548 หรอื ไม่ ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ใช้บริการห้องสมุด แม้การขอคัดถ่ายสาเนาคาพิพากษา ฉบับเต็มจะเป็นการขอทราบ ขอ้ มูลขา่ วสารตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 แตผ่ ฟู้ ้องคดี ก็ตอ้ งปฏบิ ตั ิให้เป็นไปตาม ระเบียบกฎเกณฑ์ของสถานที่ที่เข้าใช้บริการกาหนดไว้ โดยต้องแสดงบัตรประจาตัวประชาชนและกรอก แบบฟอร์มการขอใช้ห้องสมุด และหากประสงค์จะขอคัดถ่ายสาเนาคาพิพากษาศาลฎีกาฉบับเต็ม ต้องกรอก

ผศ.บญุ ชู ณ ป้อมเพช็ ร  | 83 แบบฟอร์มให้ครบถว้ น เมื่อข้อ 18 ของระเบียบศาลฎีกา ว่าด้วยการใช้หอ้ งสมุด พ.ศ. 2548 กาหนดให้ต้องระบุ วัตถุประสงค์เป็นลายลักษณ์อักษรลงในแบบคาขอ ทั้งวัตถุประสงค์ของการขอคาพิพากษาฉบับเต็มตามที่ผู้ฟ้อง คดี ได้แจ้งแก่เจ้าหน้าที่ด้วยวาจาว่า เพื่อประกอบการเขียนคาฟ้องฎีกานั้นอยู่ในวิสัยที่สามารถจะระบุเหตุผลได้ โดยไม่จาต้องเปิดเผยรายละเอียดเกี่ยวกับคดีของลูกความ จึงเป็นการกระทาที่ไม่ปฏิบัติตามระเบียบดังกล่าว และเมื่อผู้ฟ้องคดีมิได้ปฏิบัติให้เป็นไปตามระเบียบฯ ผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งได้รับมอบหมายให้มีอานาจในการพิจารณา อนญุ าตย่อมมีดลุ พินิจท่ีจะอนุญาตหรอื ไม่อนญุ าตได้ตามความเหมาะสม ดงั น้ันผูถ้ ูกฟ้องคดีจึงชอบท่ีจะมีคาสั่งไม่ อนุญาตให้ผฟู้ อ้ งคดคี ดั ถา่ ยสาเนาคาพิพากษาศาลฎกี าฉบับเต็มได้ คดีนี้เป็นคดีที่ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า หน่วยงานของรัฐมีอานาจออกระเบียบกาหนดหลักเกณฑ์ การปฏิบัติเพื่อรักษาความเป็นระเบียบเรียบร้อยและความปลอดภัยได้ และการกาหนดให้ต้องแสดงบัตร ประจาตัว และกรอกแบบฟอร์มการใช้ห้องสมุด รวมถึงการกาหนดให้ผู้ขอคัดถ่ายสาเนาต้องกรอกแบบคาขอให้ ครบถว้ น เป็นเพียงข้นั ตอนปกติในการเขา้ ใช้บริการห้องสมดุ มไิ ด้มีลกั ษณะเป็นการสร้างขน้ั ตอนให้แก่ผู้ใช้บริการ ห้องสมุด ถึงขั้นเป็นการสร้างความไม่สะดวกให้แก่ประชาชนอันจะกระทบต่อสาระสาคัญของเสรีภาพในการ เขา้ ถึงข้อมูล ขา่ วสารของประชาชนแต่อย่างใด 3.5.ข้อสังเกตการขอข้อมูลข่าวสารของราชการ ตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสาร ของราชการ พ.ศ. 2540 มาตรา 11 1.การขอข้อมูลข่าวสารนั้นใช้กับกรณีเฉพาะประชาชนยื่นขอข้อมูลข่าวสารจากหน่วยงานของรัฐ ระหว่างหน่วยงานของรัฐด้วยกันไม่สามารถใช้สิทธิตามพระราชบัญญัติฉบับนี้เพราะเจตนารมณ์ของกฎหมาย ฉบับนี้มุ่งคุ้มครองสิทธิของประชาชนในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารที่อยู่ในความครอบครองหรือควบคุมดูแลของ หน่วยงานของรัฐ มิได้กาหนดสิทธหิ น้าที่ระหวา่ งหนว่ ยงานของรัฐ สิทธิการรับรู้ขอ้ มูลข่าวสารระหว่างหน่วยงาน ของรัฐย่อมเป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบและแบบแผนการปฏิบัติราชการ รวมถึงหลักการประสานงานราชการ ตามระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน โดยมีแนวคาวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร ดงั นี้ คำวินิจฉัยคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร สาขาสงั คม การบริหารราชการแผ่นดิน และการบังคับใช้กฎหมาย ที่ สค 9/2552 อุทธรณ์เรื่องนี้ได้ความว่า ผู้อุทธรณ์มีหนังสือ ที่ ชร 52007.3/ว 68 ลงวันที่ 25 กันยายน 2551 ถึงผู้จัดการธนาคารอาคารสงเคราะห์ สาขาเชียงราย ขอทราบรายละเอียดบัญชีเงิน ฝากของผู้ค้างภาษีอากร จานวน 2 ราย คือ..... ว่าบุคคลทั้งสองราย มีบัญชีเงินฝาก และมียอดทรัพย์ในบัญชีเงนิ ฝากหรอื ไม่ และมเี งนิ ฝากเปน็ จานวนเงินเทา่ ใด ธนาคารคารอาคารสงเคราะห์ สาขาเชียงราย มีหนังสือที่ ชร. (พิเศษ) 250/2551 ลงวันที่ 9 ตุลาคม 2551 ถึงผู้อุทธรณว์ ่า ขอ้ มลู ดังกล่าวเป็นข้อมูลส่วนบคุ คล ซึ่งตามพระราชบัญญตั ิขอ้ มลู ข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 มาตรา 15(5) และมาตรา 24 บัญญัติว่า ธนาคารจะเปิดเผยข้อมูลดังกล่าวโดยปราศจากความยินยอมเปน็ หนังสือจากเจ้าของข้อมูลดังกล่าวไม่ได้ ดังนั้นธนาคารคารสงเคราะห์ สาขาเชียงราย จึงไม่อาจเปิดเผยข้อมูล ดังกล่าวใหท้ า่ นทราบได้

84 |  กฎหมายขอ้ มลู ขา่ วสารของทางราชการ ผู้อทุ ธรณม์ ีหนังสือที่ ชร 52007.3/3814 ลงวันที่ 24 ตุลาคม 2551 ถึงประธานกรรมการข้อมูลข่าวสาร ของราชการอุทธรณค์ าสงั่ มใิ หเ้ ปิดเผยข้อมลู ขา่ วสารของธนาคารอาคารสงเคราะห์ สาขาเชยี งราย ดังกล่าว คณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารสาขาสังคม การบริหารราชการแผ่นดินและการบังคับ ใช้กฎหมายพิจารณาอุทธรณ์และเอกสารที่เกี่ยวข้องแล้ว ปรากฏข้อเท็จจริงสรุปได้ความว่า ผู้อุทธรณ์เป็น หน่วยงานส่วนท้องถิ่น และมีฐานะเป็นทบวงการเมือง มีอานาจหน้าที่จัดเก็บภาษี ตามพระราชบัญญัติโรงเรือน และที่ดิน พุทธศักราช 2475 แก้ไขเพิ่มเติมถึง (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2543 และพระราชบัญญัติรายได้เทศบาล พ.ศ. 2497 แก้ไขเพิ่มเติมถึง (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2534 เมื่อปี พ.ศ. 2542 ถึงปี พ.ศ. 2549 ..... ได้ค้างภาษีโรงเรือนและ ที่ดินแก่เทศบาลนครเชียงราย เป็นเงิน 178,433.75 บาท (หนึ่งเจ็ดหมื่นแปดพันสี่ร้อยสามสิบบาทเจ็ดสิบห้า สตางค์) ผุ้อุทธรณ์จึงมีหนังสือที่ ชร 52007.3/ว 68 ลงวันที่ 25 กันยายน 2551 ถึงผู้จัดการธนาคารอาคาร สงเคราะห์ สาขาเชียงราย ขอทราบรายละเอียดบัญชีเงินฝากของผู้ค้างภาษีอากร จานวน 2 รายดังกล่าว ว่า มี บัญชีเงินฝากและมียอดทรัพย์สินในบัญชีเงินฝากหรือไม่ และมีเงินฝากเป็นจานวนเงินเท่าใด แต่ธนาคารอาคาร สงเคราะห์ สาขาเชยี งราย ปฏเิ สธการเปิดเผย ผูอ้ ุทธรณ์จึงอุทธรณค์ าสั่งธนาคารอาคารสงเคราะห์ สาขาเชียงราย ทม่ี ใิ ห้เปดิ เผยขอ้ มลู ขา่ วสารดังกลา่ ว ในชั้นพิจารณาของคณะกรรมการฯ ธนาคารอาคารสงเคราะห์ สาขาเชียงราย มีหนังสือที่ สภ. 1 (ชร) 419/2551 ลงวนั ท่ี 25 พฤศจิกายน 2551 ถงึ คณะกรรมการฯ ชแ้ี จงเพิ่มเตมิ วา่ จากการตรวจสอบขอ้ มูลบัญชีเงิน ฝากของธนาคารอาคารสงเคราะห์ สาขาเชียงราย พบว่า.....ไม่มีบัญชีเงินฝากกับธนาคารอาคารสงเคราะห์ สาขา เชียงราย แต่.....มบี ญั ชีเงนิ ฝากกบั ธนาคารอาคารสงเคราะห์ สาขาเชียงราย คณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารสาขาสังคม การบริหารราชการแผ่นดินและการบังคับ ใชก้ ฎหมายพจิ ารณาแลว้ เห็นว่า ผอู้ ทุ ธรณ์มฐี านะเป็นส่วนราชการส่วนท้องถ่ินซึ่งเป็นหน่วยงานของรฐั ตามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 จึงมีประเด็นต้องวินิจฉัยว่า ผู้อุทธรณ์มีสิทธิขอ ข้อมูลข่าวสารและอุทธรณ์ตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 หรือไม่ เห็นว่า เหตุผลใน การประกาศใช้พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ก็เพื่อให้ประชาชนมีโอกาสรับรู้ข้อมูล ข่าวสารเกี่ยวกับการดาเนินการต่าง ๆ ของรัฐ เพื่อที่ประชาชนจะสามารถแสดงความคิดเห็น และใช้สิทธิทาง การเมืองไดโ้ ดยถูกตอ้ งตามความเป็นจริง เพอื่ พฒั นาระบอบประชาธิปไตยให้ม่ันคงและจะยังผลให้ประชาชนรู้ถึง สิทธิหน้าที่ของตนได้อย่างเต็มที่ เพื่อที่จะปกปักรักษาประโยชน์ของตนได้ ดังนั้นพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสาร ของราชการ พ.ศ. 2540 จึงเป็นกฎหมายที่ให้สิทธิแก่ประชาชนในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารที่อยู่ในความ ครอบครอง หรอื ควบคมุ ดูแลของหน่วยงานของรัฐมิได้กาหนดสิทธิหน้าทีร่ ะหว่างหน่วยงานของรัฐด้วยกันในเรื่อง ข้อมูลข่าวสารของราชการเพราะสิทธิการรับรู้ข้อมูลข่าวสารระหว่างหน่วยงานของรัฐด้วยกันย่อมเป็นไปตาม ระบบบริหารราชการแผ่นดิน ดังนั้น การขอข้อมูลข่าวสารและการอทุ ธรณ์ของผู้อทุ ธรณ์ซ่ึงเป็นหน่วยงานของรัฐ ตามกฎหมาย จึงมิใช่เป็นการใช้สิทธิขอขอ้ มูลในฐานะท่ีเป็นเอกชนตามพระราชบญั ญตั ิข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540

ผศ.บุญชู ณ ป้อมเพ็ชร  | 85 คำสั่งคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร สาขาสังคม การบริหารราชการแผ่นดินและ การบังคบั ใชก้ ฎหมาย ท่ี สค 30/2562 อุทธรณ์เร่อื งนี้ไดค้ วามว่า นาง ก. ผู้อทุ ธรณ์ มหี นงั สอื ลงวนั ท่ี 6 สงิ หาคม 2562 ถึงธนาคารกรุงไทย จากัด (มหาชน) แจ้งว่า คณะกรรมการการเลือกตั้งได้มอบอานาจให้ปลัดองค์การ บริหารส่วนจังหวัดขอนแก่นเป็นโจทก์ฟ้องนาย ข. หรือ ค. เป็นจาเลยต่อศาลจังหวัดขอนแก่น เพื่อให้ชดใช้ ค่าเสียหายในการจัดการเลือกตั้งใหม่ ซึ่งศาลจังหวัดขอนแก่นพิพากษาให้จาเลยชาระเงินจานวน 831,309.62 บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี ของเงินต้นจานวน 641,368.65 บาท นับจากวันฟ้องเป็นต้นไป จนกว่าจะชาระเสร็จ ต่อมานาย ข. หรือ ค. ได้เปลี่ยนชื่อตัวเป็น ง. ในการนี้ ผู้อุทธรณ์มีอานาจบังคับคดีตามคา พิพากษา จึงขอทราบว่า นาย ข. หรือ ค.หรือ ง. มีบัญชีเงินฝากอยู่ในบัญชีธนาคารกรุงไทย จากัด (มหาชน) หรือไม่ หากมีเปน็ บัญชเี ลขหมายใด คณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารสาขาสังคม การบริหารราชการแผ่นดินและการบังคับ ใช้กฎหมายพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อมูลข่าวสารตามอุทธรณ์ คือ บัญชีเงินฝากธนาคารกรุงไทย จากัด (มหาชน) ของนาย ข. หรือ ค.หรือ ง. กรณีนี้มีประเด็นต้องวินิจฉัยในเบื้องต้นว่า ผู้อุทธรณ์เป็นผู้ทรงสิทธิตาม พระราชบญั ญตั ิข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 หรอื ไม่ เห็นวา่ รัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจักรไทย มาตรา 41 (2) บญั ญตั ิว่า “บคุ คลและชมุ ชนย่อมมีสิทธิไดร้ ับทราบและเข้าถึงข้อมูลหรอื ขา่ วสารสาธารณะในครอบครอง ของหนว่ ยงานของรัฐ ตามทกี่ ฎหมายบัญญัติ” ประกอบกับการมีพระราชบัญญตั ิขอ้ มูลขา่ วสารของราชการ พ.ศ. 2540 ซึ่งเป็นกฎหมายที่ประกาศใช้โดยมีเจตนารมณ์เพื่อให้ประชาชนมีโอกาสอย่างกว้างขวางในการรับรู้ข้อมูล ขา่ วสารเก่ียวกับการดาเนินการต่าง ๆ ของรฐั โดยในมาตรา 11 กาหนดว่า “บุคคลใดขอข้อมูลข่าวสารอ่ืนใดของ ราชการ และคาขอของผู้นั้นระบุข้อมูลข่าวสารที่ตอ้ งการในลักษณะที่อาจเข้าใจได้ตามสมควร ให้หน่วยงานของ รัฐผู้รับผิดชอบจัดหาข้อมูลข่าวสารนั้นให้แก่ผู้ขอ...” ซึ่งคาว่า บุคคลใดตามมาตรา 11 นี้ เมื่อพิจารณาตาม เจตนารมณ์ของกฎหมายแล้ว หมายถึง บุคคลธรรมดาที่มีสัญชาติไทย นิติบุคคล หรือเอกชนที่สัญชาติไทย คน ต่างด้าวที่มีถิ่นที่อยู่ถาวรในประเทศไทย และเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ถูกกระทบสิทธิโดยตรงขอข้อมูลข่าวสารเพื่อ ปกป้องสทิ ธิของตน แตไ่ มห่ มายความรวมถึงเจ้าหนา้ ทขี่ องรัฐหรอื หน่วยงานของรฐั ทข่ี อข้อมูลข่าวสารไปเพื่อการ ปฏิบัติหน้าที่ราชการตามปกติ เนื่องจากกฎหมายนี้เป็นกฎหมายเพื่อวางหลักเกณฑ์ความสัมพันธ์ระหว่าง ประชาชนกับหน่วยงานของรัฐในเรื่องของการรับรู้ข้อมูลข่าวสารของทางราชการ เมื่อข้อเท็จจริงรับฟังได้ว่า ผู้ อุทธรณ์เป็นปลัดองค์การบริหารส่วนจังหวัดขอนแก่น โดยเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ได้รับมอบหมายจาก คณะกรรมการการเลอื กตัง้ ให้ฟ้องคดีตอ่ ศาลเพอื่ เรียกใหผ้ ู้กระทาการฝ่าฝืนมาตรา 56 แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วย การเลอื กตัง้ สมาชิกสภาทอ้ งถ่ินหรือผู้บริหารทอ้ งถ่ิน พ.ศ. 2545 หรอื ผูท้ ถี่ กู เพกิ ถอนสิทธิเลือกตัง้ ตอ้ งรับผิดชดใช้ ค่าเสียหายในการจัดการเลือกตั้งใหม่และให้มีอานาจดาเนินการบังคับคดีให้เป็นไปตามคาพิพากษาของศาลจน เสรจ็ การ ซึง่ กรณดี งั กล่าวเป็นการใช้อานาจหน้าท่ีตามพระราชบญั ญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการ การเลือกตั้ง พ.ศ. 2550 ประกอบพระราชบัญญัติว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถ่ิน พ.ศ. 2545 ในการขอข้อมูลข่าวสารต่อธนาคารกรุงไทย จากัด (มหาชน) ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐประเภทหน่ึง เพื่อสืบทรัพย์บังคับคดีให้ทางราชการได้รับการชาระหนี้ตามกฎหมาย เป็นการใช้อานาจหน้าที่ตามกฎหมายใน

86 |  กฎหมายขอ้ มลู ข่าวสารของทางราชการ ฐานะที่เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ มิใช่ในฐานะเอกชนหรือประชาชนจึงมิใช่ผู้ทรงสิทธิตามพระราชบัญญัติข้อมูล ข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ซึ่งการขอข้อมูลข่าวสารระหว่างหน่วยงานของรัฐด้วยกันมีลักษณะเป็น ความสัมพันธ์ในทางการบริหารราชการต้องใช้กลไกการบริหารของถาครฐั ซึ่งมีกฎหมาย ระเบียบแบบแผน และ ธรรมเนียมปฏิบัติทางราชการตามที่มีกฎหมายกาหนด เมื่อผู้อุทธรณ์ไม่ใช่ผู้ทรงสิทธิตามพระราชบัญญัติข้อมูล ขา่ วสารของราชการ พ.ศ. 2540 คณะกรรมการวินจิ ฉยั ฯ จึงไม่มีอานาจรบั เร่อื งอทุ ธรณ์ไว้พจิ ารณาวินจิ ฉัยได้ 2.ดงั นั้นเมื่อพระราชบัญญัติฉบบั นี้ไม่ใชร้ ะหว่างหน่วยงานของรัฐดว้ ยกนั เมอื่ หนว่ ยงานรัฐหน่ึงขอข้อมูล ขา่ วสารจากหน่วยงานรฐั หนึ่งแต่ได้รบั การปฏิเสธ หน่วยงานที่ยน่ื ขอข้อมูลขา่ วสารจะใช้สิทธอิ ุทธรณ์ไม่ได้ เนื่องผู้ อุทธรณ์ซึ่งเปน็ หน่วยงานรัฐตามกฎหมาย จึงไม่ใช้ผู้ทรงสิทธิตามพระราชบัญญัตขิ อ้ มูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 คณะกรรมการวนิ ิจฉัยการเปดิ เผยข้อมูลขา่ วสารจึงไม่มอี านาจที่จะรบั อุทธรณน์ ้ีไวพ้ ิจารณา คำสั่งคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร สาขาสังคม การบริหารราชการแผ่นดินและ การบังคับใช้กฎหมาย ท่ี สค 26/2562 อุทธรณเ์ รื่องน้ีได้ความว่า เทศบาลตาบลเชียงคา อาเภอเชียงคา จังหวัด พะเยา โดยนาย ก. ตาแหน่ง... ผู้อุทธรณ์ มีหนังสือที่ พย 52201/756 ลงวันที่ 26 กรกฎาคม 2562 ถึงธนาคาร เพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร เพื่อขอข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับข้อมูลบัญชีธนาคารของลูกหนี้ตามคา พิพากษา คือ ขอให้ตรวจสอบว่า นาย ข. ลูกหนี้ตามคาพิพากษา ในคดีหมายเลขแดงที่ 555/2557 กรณีกระทา ละเมิดเป็นเหตุให้ทรัพย์สินของทางราชการเสียหาย ได้เปิดบัญชีเงินฝากไว้กับธนาคารหรือไม่และมียอดเงินฝาก อยู่ในบัญชีเป็นจานวนเงินเท่าใด พร้อมคัดถ่ายเอกสารรับรองสาเนาถูกต้องของบัญชีธนาคารที่ตรวจสอบให้กับ เทศบาลตาบลเชียงคาภายในเวลาทีก่ าหนดต่อไป คณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารสาขาสังคม การบริหารราชการแผ่นดินและการบังคับ ใช้กฎหมายพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อมูลข่าวสารตามที่ผู้อุทธรณ์ขอ คือ ข้อมูลการถือครองบัญชีเงินฝากธนาคาร เพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตรของนาย ข. แต่เนื่องจากผู้อุทธรณ์ได้ขอข้อมูลข่าวสารและใชส้ ิทธิอุทธรณ์ คาสั่งปฏิเสธการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารในนามของเทศบาลตาบลเชียงคา อาเภอเชียงคา จังหวัดพะเยา ดังนั้น เรื่องที่อุทธรณ์มีประเด็นต้องพิจารณาในเบื้องต้นก่อนว่า เห็นว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 41 (2) บัญญตั ิวา่ “บุคคลและชมุ ชนยอ่ มมีสิทธิไดร้ ับทราบและเข้าถงึ ข้อมูลหรือข่าวสารสาธารณะในครอบครองของ หน่วยงานของรัฐ ตามที่กฎหมายบัญญัติ” ซึ่งคาว่า บุคคลในความหมายนี้ เมื่อพิจารณาจากรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทยแลว้ มไิ ดห้ มายความรวมถึงหน่วยงานของรัฐซึง่ มีหน้าที่ตามรัฐธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจักรไทย ต้องเปิดเผยข้อมูลขา่ วสารในความครอบครองของหน่วยงานของรัฐ และจัดให้ประชาชนเข้าถงึ ข้อมูลหรือข่าวสาร สาธารณะดังกล่าวได้โดยสะดวก และพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ได้บัญญัติสิทธิของ ประชาชนในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของราชการไว้ในมาตรา 11 ว่า “บุคคลใดขอข้อมูลข่าวสารอื่นใดของ ราชการ และคาขอของผู้นั้นระบุข้อมูลข่าวสารที่ต้องการในลักษณะที่อาจเข้าใจได้ตามสมควร ให้หน่วยงานของ รัฐผู้รับผิดชอบจัดหาข้อมูลข่าวสารนั้นให้แก่ผู้ขอ...” อันสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และ เหตุผลในการประกาศใชพ้ ระราชบัญญัตขิ อ้ มูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 กเ็ พ่อื ให้ประชาชนมีโอกาสในการ เข้าถึงข้อมูลข่าวสารในการดาเนินการต่าง ๆ ของรัฐ จึงเป็นกฎหมายที่ให้สิทธิกับประชาชนในการเข้าถึงข้อมูล

ผศ.บุญชู ณ ปอ้ มเพ็ชร  | 87 ขา่ วสารในความครอบครองหรอื ควบคมุ ดแู ลของหน่วยงานของรัฐ ในขณะท่ีหน่วยงานของรัฐซ่ึงเป็นผูม้ ีหน้าที่ต้อง จัดให้ประชาชนได้มาตามสิทธิ กฎหมายว่าด้วยข้อมูลข่าวสารของราชการจึงไม่ได้กาหนดให้หน่วยงานของรัฐมี สิทธิในการขอขอ้ มูลขา่ วสารแกห่ น่วยงานของรัฐด้วยกัน ในการขอขอ้ มูลข่าวสารระหว่างหน่วยงานของรฐั ด้วยกัน ย่อมเป็นไปตามระเบียบแบบแผนและธรรมเนียมของราชการและที่มีกฎหมายกาหนด ดังนั้น เมื่อผู้อุทธรณ์เป็น หน่วยงานของรัฐ จึงไม่ใช่ผู้ทรงสิทธิตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 คณะกรรมการ วนิ ิจฉัย ฯ จึงไมม่ อี านาจรบั เร่อื งอุทธรณ์ไวพ้ ิจารณาวินิจฉยั ได้ 3.หน่วยงานของรัฐไม่มีสิทธิในการฟ้องคดีต่อศาลปกครองเพื่อเพิกถอนคาวินิจฉัยของคณะกรรมการ วนิ จิ ฉัยการเปดิ เผยขอ้ มูลข่าวสาร หลักข้อน้ีหมายความวา่ เม่อื คณะกรรมการวนิ ิจฉยั การเปิดเผยขอ้ มูลข่าวสารได้ มีคาวินิจฉัยให้เปิดเผยข้อมูลข่าวสารของราชการของหน่วยงานของรัฐใดแล้ว คาวินิจฉัยของคณะกรรมการ วนิ จิ ฉยั การเปิดเผยข้อมูลข่าวสารนั้นถอื ว่า “เป็นท่ีสดุ ” ในฝา่ ยปกครองทฝี่ ่ายปกครองมหี น้าที่จะต้องปฏิบัติตาม คาวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยให้ถูกต้อง ครบถ้วนตามคาวินิจฉัยเท่านั้น ซึ่งต่อมาได้มีมติ คณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 9 มีนาคม 2542 กาหนดแนวทางปฏิบัติว่า เมื่อคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมลู ขา่ วสารมีคาวินจิ ฉยั เป็นประการใดแล้ว ใหห้ นว่ ยงานของรัฐรบี ดาเนนิ การภายใน 7 วัน นบั แต่วนั ทไ่ี ด้รับทราบคา วินจิ ฉัย หากเจ้าหนา้ ทีข่ องรฐั ไม่ปฏบิ ัติตามโดยไม่มเี หตอุ ันสมควร ให้ผบู้ ังคับบัญชาพิจารณาโทษทางวนิ ัยทุกกรณี จงึ มีผลใหห้ น่วยงานของรฐั ต้องปฏบิ ัติตามคาวนิ ิจฉยั เทา่ นั้นโดยไม่มีสทิ ธิฟอ้ งต่อศาลปกครอง คำสั่งศาลปกครองสุงสุดที่ 686/2548 คดีนี้ผู้ฟ้องคดี (การรถไฟแห่งประเทศไทย) ฟ้องว่า ผู้ฟ้องคดีมี ประกาศเชิญชวนต่อสาธารณชนทั่วไปให้เสนอโครงการพัฒนาที่ดินพร้อมค่าธรรมเนียมจัดประโยชน์ในที่ดินของ การรถไฟแห่งประเทศไทย บริเวณย่านพหลโยธิน บริเวณถนนกาแพงเพชร 2 แปลที่ 6/2 โซนบี ซึ่งบริษัท วิลา วิศว์ จากัด ได้ยื่นซองเสนอราคาเพื่อเสนอโครงการพัฒนาที่ดินตามประกาศเชิญชวนดังกล่าว แต่ไม่ได้รับสิทธใิ น การเป็นผู้เช่าที่ดิน จึงมีหนังสือร้องขอให้ผู้ฟ้องคดีเปิดเผยข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับการประกวดราคา รวม 4 รายการ ผู้ฟ้องคดีได้ปฏิเสธคาขอดังกล่าว บริษัท วิลาวิศว์ จากัดจึงอุทธรณ์คาสั่งต่อคณะกรรมการวินิจฉัยการ เปดิ เผยข้อมูลข่าวสาร สาขาสังคม การบรหิ ารราชการแผ่นดินและการบังคับใช้กฎหมาย (ผู้ถกู ฟ้องคดี) และผู้ถูก ฟ้องคดีพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อมูลข่าวสารตามข้อ 1-3 เป็นข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับรายงานผลสรุปการพิจารณา มิใช่ความเห็นภายในหน่วยงาน ส่วนข้อมูลข่าวสารตามข้อ 4 ไม่ใช่ข้อมูลข่าวสารส่วนบุคคล และการเปิดเผยจะ เกิดความโปร่งใสและเป็นประโยชน์ต่อสาธารณชนและเอกชนที่เกี่ยวข้อง จึงมีตาวินิจฉัยให้ผู้ถูกฟ้องคดีเปิดเผย ข้อมูลข่าวสารทั้ง 4 รายการ ผู้ถูกฟ้องไม่เห็นด้วยกับคาวินิจฉัยจึงฟ้องคดีต่อศาลปกครองให้เพิกถอนคาวินิจฉัย ของผ้ถู ูกฟอ้ งคดี ศาลปกครองสูงสุดพิเคราะห์แล้ว มีประเด็นต้องวินิจฉัยว่า ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครอง หรือไม่ เห็นว่า บทบัญญัติมาตรา 42 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดี ปกครอง พ.ศ. 2542 บัญญัติให้ผู้มีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครองต้องเป็นผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายหรือ อาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้ อันเนื่องมาจากการกระทาหรืองดเว้นการกระทาของ หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือมีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองหรือกรณีอื่นใดที่อยู่ใน

88 |  กฎหมายข้อมลู ข่าวสารของทางราชการ เขตอานาจของศาลปกครองตามมาตรา 9 และการแก้ไขหรือบรรเทาความเดือดรอ้ นเสียหายหรอื ยุตขิ ้อโต้แย้งน้ัน ต้องมีคาบังคบั ตามมาตรา 72 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว เมื่อเหตุแห่งการฟ้องในคดีนีส้ ืบเนื่องมาจากการฟ้อง คดีที่ผู้ถูกฟ้องคดีในฐานะคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร ตามมาตรา 35 แห่งพระราชบัญญัติ ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 มีคาวินิจฉัยให้ผู้ฟ้องคดีเปิดเผยข้อมูลข่าวสารตามคาขอของบริษัท วิลา วิศว์ จากัด ซึ่งคาวินิจฉัยดังกล่าว เป็นการควบคุมตรวจสอบการใช้ดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่ของรัฐ เกี่ยวกับการ เปิดเผยข้อมูลข่าวสารที่อยู่ในความครอบครองของราชการ โดยองค์กรที่มีอานาจหน้าที่พิจารณาอุทธรณ์ตามท่ี กฎหมายบัญญัติไว้เป็นการเฉพาะ ผลของคาวินิจฉัยจึงย่อมเป็นย่อมเป็นที่สุดและผูกพันผู้ฟ้องคดีที่ต้องปฏิบัติ ตามมาตรา 37 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ประกอบกับพระราชบัญญัตินี้ มีเจตนารมณ์ที่สาคัญในการ กาหนดให้หน่วยงานของรัฐมหี น้าท่ีต้องเปิดเผยขอ้ มูลข่าวสารให้ประชาชนได้รับทราบ สามารถเขา้ ถึงและตรวจดู ได้โดยง่าย ทั้งนี้ เพื่อจะได้แสดงความคิดเห็นและปกปักรักษาประโยชน์ของตน ดังนั้น หากให้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็น หน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่ในการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร และเป็นผู้ออกคาสั่งปฏิเสธการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร สามารถใช้สิทธิฟ้องคดีเพื่อเพิกถอนคาวินิจฉัยของผู้ถูกฟ้องคดีได้ ย่อมขัดต่อหลักการควบคุมตรวจสอบในฝ่าย บริหาร และการบังคบั ใช้พระราชบญั ญัติข้อมลู ข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ขาดประสิทธภิ าพและไมบ่ รรลุผล ตามเจตนารมณ์ของกฎหมายที่บัญญัติไว้ อีกทั้งคณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ 9 มีนาคม 2542 กาหนดแนวทาง ปฏิบัติว่า เมื่อคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารมีคาวินิจฉัยเป็นประการใดแล้ว ให้หน่วยงายของ รัฐรีบดาเนินการภายใน 7 วัน นับแต่วันที่ได้รับทราบคาวินิจฉัย หากเจ้าหน้าที่ของรัฐไม่ปฏิบัติตามโดยไม่มีเหตุ อนั สมควร ใหผ้ ู้บังคับบญั ชาพจิ ารณาโทษทางวินัยทุกกรณี ผูถ้ ูกฟอ้ งซึ่งเปน็ หนว่ ยงานของรัฐซ่ึงอยู่ในบังคับบัญชา จึงต้องปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าว นอกจากนี้ การเปิดเผยข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับการประกวดราคาใน กรณนี ี้ ยงั ทาให้เกิดความโปร่งใสในการดาเนินกิจการของรัฐ ทัง้ การเปิดเผยข้อมลู ข่าวสารดงั กล่าวไม่ทาให้ผู้ฟ้อง คดีเสียเปรียบในการพิจารณาของศาลแต่อยา่ งใด เนอื่ งจากขอ้ มูลขา่ วสารท่ีบรษิ ทั วิลาวศิ ว์ จากัด ร้องขอนนั้ เป็น ข้อมูลข่าวสารที่ต้องเปิดเผยให้คู่กรณีทราบในชั้นการพิจารณาของศาลอยู่แล้ว กรณีจึงไม่อาจถือได้ว่า ผู้ฟ้องคดี เปน็ ผ้ไู ดร้ ับความเดอื ดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดรอ้ นหรอื เสียหายท่ีจะมสี ิทธฟิ ้องต่อศาลปกครองได้ ตาม มาตรา 42 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ที่ศาล ปกครองชั้นต้นมีคาส่ังเพิกถอนรายงานกระบวนพิจารณาและมีคาสั่งไม่รับคาฟ้องและให้จาหน่ายคดีออกจากสา รบบความนนั้ ศาลปกครองสูงสดุ เห็นพ้องด้วยในผล คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดท่ี อ. 89/2556 คดีนผ้ี ฟู้ ้องคดีซ่งึ ถูกดาเนินการทางวินัยได้ยื่นขอสาเนา การพิจารณาหรือคาวินิจฉัยรวมทั้งความเห็นแย้งและคาสั่งที่เกี่ยวข้องตามสานวนการสอบสวนทางวินัยอย่าง ร้ายแรงและสาเนารายงานการสอบสวนของคณะกรรมการสอบสวนทางวนิ ัยไม่รา้ ยแรง แตผ่ ูถ้ ูกฟ้องคดที ี่ 2 (นาย เทศมนตรีจังหวัดนครสวรรค์) มีคาสั่งไม่เปิดเผยข้อมูลข่าวสารตามคาขอ ผู้ฟ้องคดีจึงได้ยื่นอุทธรณ์ต่อ คณะกรรมการวนิ ิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร ตอ่ มาคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมลู ขา่ วสารได้วินิจฉัย ให้มีการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารดังกล่าวพร้อมทั้งสาเนาที่มีคารับรองถูกต้องแก่ผู้ฟ้องคดี แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ได้ จัดสง่ ขอ้ มลู ดงั กล่าวให้กับผู้ฟอ้ งคดโี ดยไม่มคี ารับรองความถกู ต้องของขอ้ มูลและไดม้ ีการตัดทอนสาระสาคัญของ

ผศ.บุญชู ณ ป้อมเพ็ชร  | 89 ข้อความบางส่วนในรายงานการสอบสวนทางวินัยอยา่ งรา้ ยแรง จนขาดความสมบรู ณ์และไม่ครบถ้วนถูกต้องตาม คาวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร เป็นเหตุให้ผู้อุทธรณ์ไม่มีข้อความเพียงพอที่จะ นามาใช้ในการอุทธรณ์โตแ้ ย้งคาสัง่ ลงโทษผฟู้ ้องคดี จึงไดน้ าคดมี าฟ้องตอ่ ศาลปกครอง ในการพิจารณาคดีของศาลปกครองผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 อ้างว่า แม้การสอบสวนทางวินัยจะแล้วเสร็จ แต่ เนือ่ งจากรายงานการสอบสวนทางวนิ ัยอยา่ งรา้ ยแรงอย่รู ะหว่างการพิจารณาของคณะกรรมการพนักงานเทศบาล จังหวดั ซึง่ ข้อมลู ข่าวสารดังกล่าวเป็นเร่ืองเก่ียวกับการบังคับใช้กฎหมาย หากมีการเปิดเผยจะทาให้การบังคับใช้ กฎหมายเสื่อมประสิทธิภาพหรือไม่อาจสาเร็จตามวัตถุประสงค์ นอกจากนี้เพื่อความปลอดภัยของบุคคลที่ให้ ข้อมูลจงึ ปกปดิ ข้อมลู บางสว่ นตามท่ีกฎหมายใหอ้ านาจไว้ ศาลปกครองสงู สุดมีคาวนิ ิจฉัยในคดีนวี้ ่า พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 มาตรา 37 วรรคสอง บัญญัติว่า “คาวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารให้เป็นที่สุด” เม่ือ คณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารได้มีคาวินิจฉัยให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 (เทศบาลจังหวัดนครสวรรค์) เปดิ เผยข้อมูลข่าวสารตามที่ผ้ฟู ้องคดรี อ้ งขอพร้อมสาเนาท่ีมคี ารับรองถกู ตอ้ ง ดังนัน้ คาวนิ ิจฉยั ของคณะกรรมการ วินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารเป็นที่สุด ย่อมต้องผูกพันผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้มีหน้าที่ต้องเปิดเผยข้อมูล ข่าวสารให้ครบถว้ นถกู ต้องตามคาวนิ ิจฉัยของคณะกรรมการดังกล่าวฯ โดยจะตัดทอนบางหน้าหรือบางข้อความ ไม่ได้ อีกท้ังตอ้ งมหี น้าทส่ี าเนาซงึ่ มีคารับรองถกู ตอ้ งให้แกผ่ ้ฟู อ้ งคดี 4.การยืน่ ขอขอ้ มลู ข่าวสารโดยเจา้ หน้าท่ีของรัฐเพ่ือปกป้องสิทธิของตนเอง สามารถกระทาได้ แตก่ ารย่ืน ขอจะตอ้ งกระทาในนามของตนเองท่ีเกี่ยวข้องกับเร่ืองน้นั ไมใ่ ช่ในฐานะของหน่วยงานของรฐั คำสั่งคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร สาขาสังคม การบริหารราชการแผ่นดินและ การบังคับใช้กฎหมาย ที่ สค 36/2560 อุทธรณ์เรื่องนี้ได้ความว่า นาย ก. ตาแหน่ง...มีหนังสือที่ สห 71601/- ลงวันท่ี 29 มถิ ุนายน 2560 ถงึ นายกองคก์ ารบริหารส่วนตาบลม่วงหมมู่ ีหนังสือถงึ นายอาเภอเมืองสิงห์บุรีเพ่ือขอ เอกสารและหลักฐานการประท้วงขับไล่ตน ซึ่งนายกองค์การบริหารส่วนตาบลม่วงหมู่มีหนังสือ ที่ สห 71601/637 ลงวันที่ 29 มิถุนายน 2560 ถึงนายอาเภอเมืองสิงห์บุรี ขอเอกสารสื่อดิจิทัลและพยานอื่น ๆ ท่ี เก่ยี วกับการร้องเรยี นดังกลา่ วท้ังหมด อาเภอเมอื งสิงห์บุรมี ีหนังสือ ท่ี สห 0023.6/1936 ลงวันท่ี 4 กรกฎาคม 2560 ถงึ ผู้อทุ ธรณ์ ปฏิเสธการ เปิดเผยข้อมูลข่าวสาร โดยให้เหตุผลว่า นายอาเภอเมืองสิงห์บุรีในฐานะที่มีอานาจกากับดูแลการปฏิบัติหน้าที่ ขององค์การบรหิ ารส่วนตาบลตามมาตรา 90 แห่งพระราชบัญญัติสภาตาบลและองคก์ ารบรหิ ารส่วนตาบล พ.ศ. 2537 และที่แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2552 แม้จะได้รับเรื่องร้องเรียนจากผู้ร้องเรียนมาแล้ว แต่ก็ยังพิจารณา ดาเนินการตามอานาจหน้าที่ตามกฎหมายยังไม่แล้วเสร็จ การเปิดเผยหนังสือร้องเรียนดังกล่าวอาจทาให้การ บังคับใช้กฎหมายเสื่อมประสิทธิภาพหรือไม่อาจสาเร็จตามวัตถุประสงค์หรืออาจเป็นอุปสรรคต่อการตรวจสอบ หรืออาจนามาซึ่งความไม่ปลอดภัยของบุคคลใดบุคคลหนึ่ง นายอาเภอเมืองสิงห์บุรีในฐานะเจ้าหน้าที่ของรัฐ จึง อาศัยอานาจตามความในมาตรา 4 ประกอบมาตรา 15 วรรคหนึ่ง (2) แห่งพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของ ราชการ พ.ศ. 2540 มคี าส่ังไม่เปิดเผย

90 |  กฎหมายขอ้ มลู ข่าวสารของทางราชการ ผอู้ ทุ ธรณโ์ ดยนายกองค์การบริหารส่วนตาบลมว่ งหมู่ มหี นังสือ ที่ สห 71601/890 ลงวันท่ี 30 สงิ หาคม 2560 อทุ ธรณค์ าส่งั มใิ ห้เปดิ เผยข้อมลู ข่าวสารของนายอาเภอเมืองสงิ หบ์ ุรี ดงั กล่าว คณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารสาขาสังคม การบริหารราชการแผ่นดินและการบังคับ ใช้กฎหมายมีข้อพิจารณาในเบื้องตน้ ว่า ผู้อุทธรณ์ขอให้นายกองค์การบริหารส่วนตาบลม่วงหมู่ขอข้อมูลข่าวสาร และอุทธรณ์คาสั่งมิให้เปิดเผยข้อมูลข่าวสารแทนตน เป็นการใช้สิทธิตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของ ราชการ พ.ศ. 2540 หรือไม่ เห็นว่า การใช้สิทธิในการขอข้อมูลข่าวสารและอุทธรณ์คาสั่งมิให้เปิดเผยข้อมูล ขา่ วสารเปน็ เร่ืองเฉพาะตัวทอ่ี าจมอบหมายแทนกนั ได้ แตก่ ารใชส้ ทิ ธดิ ังกลา่ วต้องไม่กระทาในฐานะหน่วยงานของ รัฐ กรณีนี้นายกองค์การบริหารส่วนตาบลม่วงหมู่มีหนังสือ ที่ สห 71601/637 ลงวันที่ 29 มิถุนายน 2560 ถึง นายอาเภอเมืองสิงห์บุรี เพื่อขอข้อมูลข่าวสาร และมีหนังสือ ที่ สห 71601/890 ลงวันที่ 30 สิงหาคม 2560 ถึง คณะกรรมการฯ เพื่ออุทธรณ์คาสั่งมิให้เปิดเผยข้อมูลข่าวสาร จึงเป็นการกระทาในฐานะหน่วยงานของรัฐ เมื่อผู้ อุทธรณ์ซึ่งเป็น...มิได้ขอข้อมูลข่าวสารและอุทธรณ์คาสั่งมิให้เปิดเผยข้อมูลข่าวสารในนามของตนเอง และการ ดาเนนิ การของนายกองค์การบริหารส่วนตาบลมว่ งหมู่เป็นการดาเนินการในฐานะหัวหน้าของหน่วยงานของรัฐจึง ไมใ่ ช่ผูท้ รงสทิ ธิตามพระราชบัญญัติขอ้ มูลขา่ วสารของราชการ พ.ศ. 2540 ดงั นั้น คณะกรรมการฯ จงึ ไม่รับเร่ืองน้ี ไวพ้ ิจารณา 5.การยนื่ ขอข้อมลู ขา่ วสารต้องย่ืนคาขอต่อหน่วยงานของรฐั ทค่ี รอบครองและควบคมุ ดูแลข้อมูลข่าวสาร นั้น เพื่อให้เจ้าหน้าที่ของรัฐผู้มีอานาจเป็นผู้พิจารณา ไม่ใช่การยื่นขอข้อมูลจากเจ้าหน้าที่ของรัฐคนใดคนหนึ่ง เช่น เจ้าหน้าที่ธุรการ เมื่อยื่นไปแล้ว ถ้าเขาไม่ดาเนินการจัดหาให้หรือปฏิเสธจะใช้สิทธิตามพระราชบัญญัตินี้ ไมไ่ ด้ ท้งั นผี้ ู้มอี านาจในการพิจารณามีคาส่ังให้เปิดเผยข้อมูลข่าวสารตามมาตรา 15 เปน็ การท่ัวไปหรือเฉพาะ แก่บุคคลใดเป็นอานาจของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามที่กาหนดไว้ในกฎกระทรวง ฉบับที่ 4 (พ.ศ. 2542) ออกตาม พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 3.6 กระบวนการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ของรัฐเมื่อมีการยื่นขอข้อมูลข่าวสารของ ราชการ การขอขอ้ มูลขา่ วสารของราชการจากหน่วยงานของรัฐ พระราชบญั ญัตกิ าหนดให้สิทธแิ ก่ประชาชนและ กาหนดหน้าท่ใี หก้ บั หน่วยงานของรัฐและเจ้านหา้ ท่ีของรฐั ที่จะตอ้ งดาเนินการบางประการ ดงั นี้ 1.เมื่อประชาชนขอข้อมูลข่าวสารของราชการต่อหน่วยงานของรัฐ เจ้าหน้าที่ของหน่วยงานต้อง ตรวจสอบดูว่า ขอ้ มลู ขา่ วสารที่มผี ขู้ อมาน้ันเป็นข้อมูลข่าวสารประเภทใด ถ้าเปน็ ข้อมลู ข่าวสารตามมาตรา 9 ท่ีมี อยใู่ นศูนยข์ ้อมูลข่าวสาร เจ้าหนา้ ทข่ี องหน่วยงานตอ้ งให้ความช่วยเหลอื หรือคาแนะนา หรอื แนะนาให้ค้นหาจาก ดัชนีข้อมูลข่าวสารที่จัดเก็บไว้ที่ศูนย์ข้อมูลข่าวสาร เมื่อผู้ขอต้องการขอสาเนาหรือสาเนาที่มีคารับรองถูกต้อง เจา้ หน้าที่ของหนว่ ยงานตอ้ งดาเนินการให้ และอาจเรยี กเก็บคา่ ธรรมเนียมในการน้ันก็ได้ 2.กรณเี ปน็ ขอ้ มูลขา่ วสารประเภทอ่ืน นอกเหนอื จากมาตรา 9 และหน่วยงานมขี อ้ มูลข่าวสารนั้นในความ ครอบครองหรือควบคุมดูแล เจ้าหน้าที่ของหน่วยงานนั้นอาจให้ผู้ขอข้อมูลข่าวสารกรอกแบบฟอร์มคาขอ และ

ผศ.บญุ ชู ณ ปอ้ มเพช็ ร  | 91 ดาเนินการส่งให้ผู้มีอานาจรับผิดชอบว่าจะเปิดเผยข้อมูลข่าวสารที่ยื่นขอมาหรือไม่ และติดต่อนัดหมายกับผู้ ขอใหม้ าฟังผลของคาขอ 3.กรณีมีคาสงั่ ใหเ้ ปดิ เผยข้อมูลข่าวสาร หน่วยงานของรัฐต้องจัดเตรียมข้อมลู ขา่ วสารตามที่ย่ืนขอมาให้ผู้ ขอสามารถตรวจดูข้อมูลข่าวสารนั้น เมื่อผู้ขอต้องการขอสาเนาหรือสาเนาที่มีคารับรองถูกต้อง เจ้าหน้าที่ของ หน่วยงานตอ้ งดาเนนิ การให้ และอาจเรียกเก็บคา่ ธรรมเนียมในการนัน้ ก็ได้ กรณมี ีคาส่ังให้เปิดเผยบางส่วน หน่วยงานของรัฐต้องเตรียมข้อมูลข่าวสารส่วนท่ีเปิดเผยตามที่ย่ืนขอมา ให้ผู้ยื่นขอ เมื่อผู้ขอต้องการขอสาเนาหรือสาเนาที่มีคารับรองถกู ต้อง เจ้าหน้าที่ของหน่วยงานต้องดาเนินการให้ เฉพาะขอ้ มูลขา่ วสารส่วนที่เปิดเผย สว่ นท่ีปฏิเสธหน่วยงานของรัฐต้องแจ้งสิทธิอุทธรณ์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัย การเปิดเผยขอ้ มูลขา่ วสารให้แกผ่ ู้ยืน่ ขอ กรณีมีคาสั่งมิให้เปิดเผยข้อมูลข่าวสารตามที่ยื่นขอมา หน่วยงานของรัฐต้องแจ้งเหตุผลที่ไม่เปิดเผย ขอ้ มลู ขา่ วสารน้นั พรอ้ มแจ้งสิทธิอทุ ธรณ์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลขา่ วสารใหก้ ับผู้ยื่นขอ กรณีหน่วยงานของรัฐไม่มีข้อมูลข่าวสารตามที่ขอและผู้ขอไม่เชื่อ หน่วยงานของรัฐต้องแนะนาให้ผู้ย่ืน ขอใชส้ ิทธิรอ้ งเรยี นต่อคณะกรรมการข้อมลู ข่าวสารของราชการ 4. การร้องเรียน (Complaints) กรณีหน่วยงานของรัฐไม่ ดาเนินการตามมาตรา 7 มาตรา 9 และมาตรา 11 พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ได้กาหนดวิธีการเยียวยาแก้ไขไว้ในกรณีท่ี หน่วยงานของรัฐไม่ได้ดาเนินการตามมาตรา 7 มาตรา 9 และมาตรา 11 โดยกาหนดวิธีการที่เรียกว่า การ ร้องเรียน โดยดาเนินการร้องเรียนต่อคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการจะเป็นผู้ดาเนินการวินิจฉัยข้อ ร้องเรียนและสั่งการต่อหน่วยงานของรัฐเพื่อให้ดาเนินการให้เป็นไปตามที่พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของ ราชการ พ.ศ. 2540 กาหนดโดยพระราชบญั ญัตขิ อ้ มลู ขา่ วสารของราชการ พ.ศ. 2540 มาตรา 13 บัญญตั วิ ่า “ผ้ใู ดเหน็ ว่าหนว่ ยงานของรัฐไมจ่ ัดพิมพข์ ้อมูลข่าวสารตามมาตรา 7 หรอื ไมจ่ ัดขอ้ มูลข่าวสารไว้ให้ ประชาชนเขา้ ตรวจดูตามมาตรา 9 หรอื ไม่จดั หาข้อมูลข่าวสารให้แก่ตนตามมาตรา 11 หรือฝ่าฝืน หรือไม่ปฏิบัติตามพระราชบัญญัตินี้ หรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าหรือเห็นว่าตนไม่ได้รับความสะดวก โดยไม่มีเหตุอันสมควร ผู้นั้นมีสิทธิร้องเรียนต่อคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ เว้นแต่ เป็นเรื่องเกี่ยวกับการมีคำสั่งไม่เปิดเผยข้อมูลข่าวสารตามมาตรา 15 หรือคำสั่งไม่รับคำคัดค้าน ตามมาตรา 17 หรือคำสั่งไม่แก้ไขเปลี่ยนแปลงหรือลบข้อมูลข่าวสารส่วนบุคคลตามมาตรา 25” (เปน็ อำนาจของคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลขา่ วสาร) สิทธิของประชาชนในการร้องเรียนหน่วยงานของรัฐกรณีไม่ปฏิบัติให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติข้อมูล ข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 กรณีที่ประชาชนได้ใช้สิทธิตามกฎหมายข้อมูลข่าวสารของราชการแล้ว

92 |  กฎหมายขอ้ มลู ขา่ วสารของทางราชการ หน่วยงานของรัฐไม่ปฏิบัติตาม กฎหมายก็ได้กาหนดให้ประชาชนสามารถใช้สิทธิร้องเรียนต่อคณะกรรมการ ขอ้ มูลข่าวสารของราชการเพ่อื เป็นการค้มุ ครองสิทธิของประชาชนได้ ดงั น้ี 1.สิทธิร้องเรียนกรณีที่พบว่าหน่วยงานของรัฐไม่นำข้อมูลข่าวสารตามมาตรา ๗ ไปลงพิมพ์ในราช กจิ จานุเบกษา กรณีที่พบว่าหน่วยงานของรัฐแห่งใดแห่งหนึ่งไม่มีการนาข้อมูลข่าวสารตามที่กฎหมายกาหนดไว้ไปลง พิมพ์ในราชกิจจานุเบกษา ประชาชนมีสิทธิที่จะร้องเรียนต่อคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการได้ ทั้งนี้ การกาหนดให้หน่วยงานของรัฐมีการนาข้อมูลข่าวสารไปลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษาก็เป็นหลักประกันได้ว่า ข้อมูลข่าวสารดังกล่าวประชาชนจะสามารถได้รบั รูถ้ งึ ขอ้ มลู ข่าวสารนั้นได้ กฎหมายฉบบั น้ีจงึ กาหนดให้เป็นหน้าที่ ท่ีหน่วยงานของรัฐต้องปฏิบตั ิ การไมป่ ฏบิ ัติตามจึงสามารถใช้สิทธิรอ้ งเรียนได้ 2.สิทธิร้องเรียนกรณีหน่วยงานของรัฐไม่ปฏิบัติให้ เป็นไปตามสิทธิในการขอเข้าตรวจดูข้ อมู ล ขา่ วสารของราชการ กรณีที่ประชาชนไปใช้สิทธิขอตรวจดูข้อมลู ข่าวสารตามที่มาตรา 9 กาหนด แต่ปรากฏว่าหน่วยงานของ รัฐไม่ได้มีการจัดข้อมูลข่าวสารมารวมไว้เพื่อให้ประชาชนเข้าตรวจดูในศูนย์ข้อมูลข่าวสารของ โดยสะดวก ประชาชนมสี ิทธทิ ่ีจะร้องเรียนไปยงั คณะกรรมการข้อมูลขา่ วสารของราชการได้ 3.สิทธิร้องเรียนกรณีที่หนว่ ยงานของรัฐไม่ดำเนินการจัดหาข้อมูลข่าวสารของราชการให้ตามคำขอ หรือเห็นวา่ ตนไม่ได้รับความสะดวกโดยไมม่ ีเหตอุ นั สมควร กรณีที่ประชาชนผู้หนึ่งผู้ใดได้ใช้สิทธิยื่นคาขอข้อมูลข่าวสารเรื่องหนึ่งเรื่องใดจากหน่วยงานของรัฐตาม มาตรา 11 แต่หน่วยงานของรัฐเพิกเฉยไม่ดาเนินการให้หรือดาเนินการล่าช้า กรณีนี้ถ้าหน่วยงานของรัฐเพกิ เฉย ไมด่ าเนินการใด ๆ หรอื ไมแ่ จง้ ผลตามคาขอภายใน 15 วนั นับแต่วนั ท่มี คี าขอ ผูข้ อสามารถใช้สทิ ธริ ้องเรยี นได้ หรือกรณีผู้ขอเมื่อเห็นว่าไม่ได้รับความสะดวกโดยไม่มีเหตุอันสมควร เช่น การวางเงื่อนไขการขอข้อมูล ขา่ วสารทีส่ รา้ งภาระให้กบั ผู้ขอ 4.สิทธิร้องเรียนกรณีหน่วยงานของรัฐปฏิเสธว่าไม่มีข้อมูลข่าวสารตามที่ประชาชนได้ยื่นคำขอไว้ แตผ่ ู้ขอไม่เชือ่ วา่ ไมม่ ี กรณีท่ปี ระชาชนได้ไปยื่นคาขอข้อมูลข่าวสารเร่ืองใดเรื่องหน่ึงจากหน่วยงานของรฐั และไดร้ ับการปฏิเสธ ว่า ไม่มีข้อมูลข่าวสารตามที่ขอ หากผู้ขอไม่เชื่อว่าที่หน่วยงานของรัฐแจ้งตอบนั้นเป็นความจริง ประชาชนผู้ขอ ข้อมูลก็มีสิทธิร้องเรียนไปยังคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการเพื่อให้ใช้อานาจของคณะกรรมการข้อมูล ขา่ วสาร ของราชการตามมาตรา 33 เขา้ ดาเนนิ การตรวจสอบขอ้ เท็จจรงิ น้ีได้ คำวินิจฉัยคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารสาขาสังคม การบริหารราชการแผ่นดิน และการบังคับใช้กฎหมาย ที่ สค. 7/2557 อุทธรณ์เรื่องนี้ได้ความว่า ผู้อุทธรณ์ได้มีหนังสือลงวันที่ 15 กรกฎาคม 2557 ถึงนายกเทศมนตรีตาบลสาราญเพื่อขอทราบข้อมูลการจัดซื้อจัดจ้างของเทศบาลตาบลสาราญ เกี่ยวกับโครงสร้างพืน้ ฐานของกองชา่ ง เช่น งานถนน งานร่องระบายน้า ฯลฯ ที่ดาเนินการจัดซื้อจัดจ้างระหว่าง วันท่ี 15 กรกฎาคม ถึงวนั ที่ 31 กรกฎาคม 2557

ผศ.บญุ ชู ณ ป้อมเพช็ ร  | 93 เทศบาลตาบลสาราญมีหนังสือ ที่ ขก 75901/1176 ลงวันที่ 21 กรกฎาคม 2557 ถึงผู้อุทธรณ์แจ้ง ปฏเิ สธการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารโดยให้เหตุผลสรุปว่า ในห้วงระยะเวลที่ผ้อู ุทธรณ์ขอขอม้ ูลข่าวสารน้ัน (วันท่ี 15 กรกฎาคม ถงึ วนั ที่ 31 กรกฎาคม 2557) กระบวนการจัดซื้อจัดจ้างยงั ไมเ่ รม่ิ ดาเนินการ คณะกรรมการฯ พิจารณาแล้วเห็นว่า เทศบาลตาบลสาราญยืนยันว่าในระหว่างวันที่ 15 กรกฎาคม ถึง วันที่ 31 กรกฎาคม 2557 นั้นเทศบาลตาบลสาราญไม่ได้ดาเนินการจัดซื้อจัดจ้างแต่อย่างใด จึงเป็นกรณีท่ี หน่วยงานของรัฐปฏิเสธว่าไม่มีข้อมูลข่าวสารอยู่ในความครอบครองซึ่งไม่อยู่ในอานาจการพิจารณาของ คณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร หากผู้อุทธรณ์ไม่เชื่อว่าคากล่าวอ้างของเทศบาลตาบลสาราญ เป็นความจริงก็ต้องใช้สิทธิร้องเรียนต่อคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการตามมาตรา 33 แห่ง พระราชบญั ญตั ขิ อ้ มลู ขา่ วสารของราชการ พ.ศ. 2540 5.สิทธิร้องเรียนกรณที ่หี น่วยงานของรัฐฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามพระราชบัญญัติน้ีหรือปฏิบัติหน้าท่ี ลา่ ชา้ หรอื เหน็ ว่าตนไมไ่ ด้รบั ความสะดวกโดยไมม่ ีเหตุอันสมควร เช่น กรณเี จ้าหนา้ ทข่ี องรัฐไม่ให้คาแนะนาหรือไม่สง่ คาขอให้หน่วยงานที่เป็นผจู้ ัดทาข้อมูลข่าวสารเป็นผู้ พิจารณาตามมาตรา 12 กรณีเจ้าหน้าที่ของรัฐไม่แจ้งให้ผู้มีประโยชน์ได้เสียเสนอคาคัดค้านการเปิดเผยข้อมูล ขา่ วสาร ตามมาตรา 17 การไม่ปฏบิ ตั ิตามกฎหมายเก่ียวกับการจัดระบบข้อมูลข่าวสาร ตามมาตรา 23 การไม่ส่ง มอบข้อมูลขา่ วสารทีเ่ ปน็ เอกสารประวัติศาสตร์ให้กบั หอจดหมายเหตุแหง่ ชาติเพอ่ื ทาการคดั เลือก ตามมาตรา 26 3.4.1.ข้ันตอนและกระบวนการดำเนินการการใช้สิทธิร้องเรียน หลังจากที่ประชาชนได้ยื่นคาขอข้อมลู ข่าวสารจากหน่วยงานของรฐั ตามพระราชบัญญัตขิ อ้ มูลข่าวสาร ของราชการ พ.ศ. 2540 มาตรา 11 หากหน่วยงานของรัฐเพิกเฉยไม่ดาเนินการใด ๆ หรือไม่แจ้งผลการพิจารณา ใด ๆ ตามคาขอภายในระยะเวลา 15 วันนับแต่วันที่ได้มีคาขอ หรือหน่วยงานของรัฐไม่ปฏิบัติให้เป็นไปตาม พระราชบญั ญัติขอ้ มูลขา่ วสารของราชการ พ.ศ. 2540 ซึ่งกรณหี มายถึง ทุกเร่อื งทีก่ าหนดใหเ้ ป็นหน้าที่หน่วยงาน ของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐตามที่พระราชบัญญัตินี้บัญญัติไว้แล้วไม่ได้ปฏิบัติ หรือเห็นว่าตนเองไม่ได้รับความ สะดวกจากการใช้สิทธิตามพระราชบัญญัตขิ ้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 เชน่ การสร้างภาระขั้นตอนข้ึน โดยไม่จาเป็นหรือไม่มีเหตุผลอันสมควร หรือหน่วยงานของรัฐปฏิเสธว่าไม่มีข้อมูลขา่ วสารตามที่ร้องขอ แต่ผู้ขอ ไม่เชอ่ื วา่ เป็นความจรงิ ประชาชนผู้ย่ืนขอข้อมูลขา่ วสารสามารถย่ืนคาร้องเรียนต่อคณะกรรมการขอ้ มูลข่าวสารของราชการ คา ร้องเรียนนนั้ ไมม่ ีแบบคารอ้ งเรียน เพียงแตต่ ้องทาเป็นลายลักษณ์อกั ษรและมรี ายการ คอื 18 (1) ชอื่ และสกุลของผู้ ร้องเรียนและสถานที่หรือเบอรโ์ ทรศัพท์ที่ติดต่อได้ (2) ชอื่ หนว่ ยงานของรัฐท่รี อ้ งเรียน (3)ข้อร้องเรียนการปฏิบัติ ของหนว่ ยงานของรัฐ (4) เอกสารประกอบการพิจารณา เชน่ คาขอ หนังสือจากหน่วยงานของรัฐ พยานหลักฐาน อน่ื ๆ คณะกรรมการขอ้ มลู ข่าวสารของราชการ ต้องดาเนนิ การพิจารณาและให้ความเหน็ ในเรือ่ งร้องเรียนหรือ เข้าตรวจสอบข้อมลู ขา่ วสารของหน่วยงานของรัฐให้แล้วเสร็จภายในสามสบิ วันนบั แต่วันท่ีได้รบั การร้องเรยี น ใน 18 www.oic.go.th/web 2017/people_complain01.htm

94 |  กฎหมายข้อมลู ข่าวสารของทางราชการ กรณที ม่ี ีเหตุจาเปน็ ให้ขยายเวลาออกไปได้ แต่ตอ้ งแสดงเหตผุ ลและรวมเวลาทั้งหมดแล้วตอ้ งไม่เกินหกสิบวัน เม่ือ พิจารณาแล้วเสร็จใหแ้ จ้งผลการดาเนินการให้กับประชาชนที่ร้องเรียนและอาจใหค้ าแนะนากบั หน่วยงานของรฐั ที่ได้รับการร้องเรียนเพื่อปฏิบัติให้ถูกต้องตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 และต้อง รายงานผลให้กบั คณะกรรมการขอ้ มลู ข่าวสารของราชการได้ทราบ ทง้ั กรณกี ารรอ้ งเรียนตามมาตรา 13 และมาตรา 33 เม่อื กรณีท่ีคณะกรรมการขอ้ มูลขา่ วสารของราชการ ได้แจ้งความเห็นในการพิจารณาไปยังหน่วยงานของรัฐแล้ว หากหน่วยงานของรัฐไม่ยอมดาเนินการ ผู้ร้องเรียน สามารถใช้สทิ ธิฟอ้ งคดีตอ่ ศาลปกครองได้ กระบวนการดาเนินการของคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการเกี่ยวกับเรื่องร้องเรียน สามารถ แบ่งได้เป็น 2 กรณี คือ 1.กรณกี ารรอ้ งเรยี นตามมาตรา 13 เมื่อเกิดกรณีตามมาตรา 13 ประชาชนได้ใช้สิทธิร้องเรียนต่อสานักคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของ ราชการ สานักคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการมีหน้าที่รับเรื่องลงทะเบียนในระบบและนาเสนอต่อ ผอู้ านวยการสานักคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ ผูอ้ านวยการสานักคณะกรรมการขอ้ มูลข่าวสารของ ราชการส่งเรอ่ื งให้กับผู้อานวยการส่วนดาเนินการเรื่องร้องเรียนและตอบข้อหารือเพ่ือมอบหมายให้เจ้าหน้าท่ีและ ฝ่ายเลขานุการดาเนินการตรวจสอบข้อเท็จจริงตามที่ร้องเรียน รวมทั้งประมวลเรื่องและสรุปข้อเท็จจริงทั้งหมด เสนอต่อคณะอนุกรรมการ โดยฝ่ายเลขานุการจะทาหน้าที่ประสานหน่วยงานที่เกี่ยวข้องหรือมีหนังสือสอบถาม ขอ้ เท็จจรงิ หรอื เชิญหนว่ ยงานหรือประชาชนเข้าชีแ้ จงต่อคณะกรรมการ ซึ่งจะแบง่ ไดเ้ ป็นสองกรณี 1.กรณีหน่วยงานของร ัฐที่ถูกร ้องเร ียนได้ปฏิบัติตามค าแนะน าของเจ้าหน้าที่ของส านักงาน คณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ จนสามารถดาเนินการแก้ไขปัญหาตามข้อร้องเรียนได้ ให้เจ้าหน้าที่ สานักงานคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการดาเนินการแจ้งผลการดาเนินการให้กับผู้ร้องเรียนทราบและ ยุติเร่อื งร้องเรยี น 2.กรณี หน่ วยงานของร ั ฐที ่ ถ ู กร้ องเรี ยนไม ่ ปฏ ิ บัติ ตามค าแนะน าของเจ้ าหน้ าที ่ ของส านักงาน คณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ เจ้าหน้าที่จะต้องแจ้งให้หน่วยงานที่ถูกร้องเรียนเข้าชี้แจงต่อ คณะอนุกรรมการ ฯ ตามวันเวลาที่นัดหมาย เพื่อแสดงข้อเท็จจริงและเหตุในเรื่องที่ถูกร้องเรียนโดยนา พยานหลักฐานตามที่ถูกร้องเรียนไปแสดงต่อคณะอนุกรรมการ ฯ หลังจากคณะอนุกรรมการ ฯ รับฟังคาชี้แจง และจะมคี วามเห็นเพ่ือแนะนาให้หน่วยงานดาเนินการใหถ้ ูกต้อง ใหค้ ณะอนุกรรมการ ฯ แจง้ ผลการดาเนินการท่ี เป็นผลการพิจารณาและมีความเห็นไปยังผู้ร้องเรียนและหน่วยงานของรัฐ เมื่อหน่วยงานของรัฐที่ถูกร้องเรียนได้ รายงานผลการปฏิบัติแล้ว คณะอนุกรรมการ ฯ จะยุติเรื่องและรายงานให้คณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของ ราชการทราบ 2.กรณกี ารร้องเรยี นตามมาตรา 33 กรณีหน่วยงานของรัฐปฏิเสธว่าไม่มีข้อมูลข่าวสารตามที่ร้องขอ แต่ผู้ขอไม่เชื่อว่าเป็นความจริง ประชาชนสามารถใช้สิทธริ อ้ งเรยี นตอ่ สานกั งานคณะกรรมการข้อมูลขา่ วสารของราชการ เมือ่ เจ้าหนา้ ที่สานักงาน

ผศ.บญุ ชู ณ ปอ้ มเพ็ชร  | 95 คณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการรับลงทะเบียน และเสนอต่อผู้อานวยการสานักข้อมูลข่าวสารของ ราชการ ผู้อานวยการสานักข้อมูลข่าวสารของราชการส่งเรื่องส่วนดาเนินการเรื่องร้องเรียนรับลงทะเบียนและ เสนอผู้อานวยการส่วนดาเนินการเรื่องร้องเรียนเพื่อมอบหมายให้เจ้าหน้าที่และฝ่ายเลขานุการดาเนินการสรุป เรื่องเสนอต่อคณะอนุกรรมการฯ พิจารณารับเรื่อง ฝ่ายเลขานุการต้องเชิญหน่วยงานของรัฐที่ถูกร้องเรียนและ ประชาชนไปชี้แจงเหตุผลที่ไม่มีข้อมูลข่าวสารตามคาขอต่อคณะอนุกรรมการ ฯ เพื่อดาเนินการตรวจสอบข้อมูล ข่าวสารและ/หรือพร้อมให้เจ้าหน้าที่ที่ได้รับมอบหมายจากคณะอนุกรรมการ ฯ เข้าตรวจสอบหรือค้นหาข้อมูล ขา่ วสารที่หนว่ ยงานของรฐั แจ้งว่า ไม่มีนน้ั วา่ มีอย่จู รงิ หรอื ไม่ พรอ้ มสรปุ ผลการตรวจสอบ หลังจากการดาเนินการ ให้คณะอนุกรรมการ ฯ แจ้งผลการดาเนินการที่เป็นผลการพิจารณาและมี ความเห็นไปยังผู้ร้องเรียนและหน่วยงานของรัฐ เมื่อหน่วยงานของรัฐที่ถูกร้องเรียนได้รายงานผลการปฏิบัติแล้ว คณะอนุกรรมการ ฯ จะยตุ เิ รอ่ื งและรายงานให้คณะกรรมการขอ้ มลู ข่าวสารของราชการทราบ