รายงานวิจัย-สภาพปัญหาและแนวทางการพัฒนาสิทธิด้านอาหารฯ - อ.ทศพล

93 อดีตประเทศที่อยู่ในค่ายสังคมนิยมที่ต้องปรับตัวเข้าสู่ช่วงเปลี่ยนผ่านทางเศรษฐกิจก็ ประสบกับปัญหาการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการผลิต และวิถีชีวิตของประชาชนจานวนมาก อัน เน่ืองมาจากการล่มสลายของระบบอุตสาหกรรมภายในประเทศของตนที่แต่เดิมได้รับการ อุดหนุนจากภาครัฐหรือต่างประเทศเป็นจานวนมาก กลับต้องยืนหยัดให้ได้ด้วยการ ประกอบการด้วยตัวเอง เช่น ประเทศมองโกเลียก็ประสบปัญหาภาวะซบเซาของอุตสาหกรรม เขตเมืองทาใหป้ ระชาชนในภาคอตุ สาหกรรมจานวนมากต้องอพยพจากเขตเมอื งออกไปสู่ชนบท เพื่อหาลู่ทางทาการเกษตรและปศุสัตว์ แต่มิได้มีความสามารถและการเตรียมตัวที่ดีพอเพราะ พึ่งโยกย้ายมาจากการผลิตภาคอตุ สาหกรรมทาให้ตอ้ งเลีย้ งปศุสัตว์กระจกุ อยู่ในพื้นที่ใกล้แหล่ง น้าและเมืองเพื่อลดความเสี่ยงของตนเอง แต่กลายเป็นการแย่งชิงทรัพยากรในการเลี้ยงสัตว์ ส่งผลใหป้ ศสุ ัตว์ลม้ ตายไปเปน็ จานวนมาก ผนวกกับการที่รัฐมิได้ส่งเสริมนโยบายการเกษตรใน ชนบทอย่างเพียงพอ ขาดการจัดชลประทานมารองรับ ทาให้สุดท้ายประชาชนที่อพยพออกไป นั้นต้องย้ายกลับมาอยู่ในเขตเมืองอีกครั้ง100 ซึ่งเป็นการเพิ่มความเสี่ยงต่อภาวะขาดแคลน อาหารเน่ืองจากประชาชนต้องสูญเสียรายได้และแหล่งอาหารที่สาคัญคือวิถีการผลิตทาง การเกษตร ซ้ายงั ต้องเสี่ยงต่อการขาดอาหารเพราะต้องว่างงานเนื่องจากในเขตเมืองก็ไม่มีงาน มารองรับเช่นกัน นอกจากนี้ยังพบว่าในหลายพื้นที่ของประเทศที่แต่เดิมมีโครงการของรัฐใน การดูแลทรัพยากรธรรมชาติเพื่อการเกษตร เช่น บ่อน้าชลประทาน เม่ือรับได้แปรรูป รัฐวิสาหกิจไปเป็นของเอกชนแล้ว ทาให้การเข้าถึงน้าของปศุสัตว์ลดลง เพิ่มความเสี่ยงให้แก่ เกษตรกรมากขึ้น101 ดังน้ีย่อมสะท้อนให้เห็นถึงผลกระทบที่มีต่อเกษตรกรและระบบปศุสัตว์อันเน่ืองมาจาก การแปรรปู รัฐวิสาหกิจหลักทีเ่ กี่ยวกบั การจดั สรรทรพั ยากรธรรมชาติ นอกจากนี้การครอบงาทางการศึกษาและการพัฒนายังทาให้ประเทศกาลังพัฒนา หลายประเทศมุ่งพัฒนาเศรษฐกิจของตนไปในทิศทางที่ไม่สอดคล้องกับทรัพยากรและความรู้ ด้ังเดิมของตน สาหรับประเทศกาลังพัฒนาการครอบงาโดยอาศัยทฤษฎีความคิดแบบ เศรษฐกิจทุนนิยมเสรีได้สบื สานผลประโยชน์ของประเทศฝ่ายเหนอื อย่างแนบเนียมต่อจากยุคล่า 100 UN, E/CN.4/2005/47/Add.2, p. 7. 101 Ibid.

94 อาณานิคม มีการนาตัวแบบเศรษฐกิจของโลกฝ่ายเหนือ ซึ่งมีฐานอยู่ที่การผลิตแบบ อตุ สาหกรรม การคา้ และการเติบโต มาใช้เป็นระบบเศรษฐกิจท่ัวทั้งโลกทีส่ าม ทาให้ทรัพยากร และผลผลิตเป็นอันมากยังคงไหลจากโลกฝ่ายใต้ไปโลกฝ่ายเหนือ การค้าโลกและบรรษัทข้าม ชาติได้รับการส่งเสริม แต่เศรษฐกิจและระบบอาหารท้องถิ่น กลับถูกมองว่าขัดขวาง “ความก้าวหน้าทางเศรษฐกิจ” ในโลกฝ่ายใต้เกษตรกรถูกกระตุ้นโดยผู้เชี่ยวชาญให้ใช้ เทคโนโลยีการเกษตรสมัยใหม่ที่มีต้นทุนนาเข้าสูง และขยายการผลิตเพื่อขายในตลาด ระดับชาติและตลาดโลก102 โดยมุ่งความเชี่ยวชาญและการผลิตไปที่พืชเพียงไม่กี่ชนิด จึง กลายเป็นการพัฒนาที่ทาลายความม่ันคงของตนเอง ดังที่เกิดขึ้นกับหลายประเทศ รวมทั้ง ประเทศไทย นับตั้งแต่สมัยจอมพลสฤษดิ์ (แผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติที่เน้นการเพิ่มรายได้) ที่เน้นการสร้างโครงสร้างพื้นฐานเพื่อรับการผลิตแบบ อุตสาหกรรมจนทาลาย ทรัพยากรธรรมชาติทีเ่ ป็นทุนทางอาหารที่สาคญั เปน็ อันมาก ปัญหาด้านเศรษฐกิจที่ได้กล่าวมาทั้งหมดเกิดจากรากฐานความคิดทางเศรษฐศาสตร์ ของโลกทีไ่ ด้รบั อิทธิพลจากกลุ่มประเทศทุนนิยมที่ต้องการขยายตลาดเสรีไปทั่วทุกภูมิภาคของ โลก โดยทฤษฎีที่ใช้อ้างอิงเสมอมา คือ ทฤษฎีความได้เปรียบเชิงเปรียบเทียบ (Comparative Advantage) ซึ่งต่อยอดมาเป็นทฤษฎีต้นทุนค่าเสียโอกาส (Cost Opportunity) โดยทฤษฎี ดังกล่าวให้เหตุผลว่า รัฐควรผลิตสินค้าหรือบริการที่เม่ือเปรียบเทียบกับสินค้าหรือบริการตัว อื่นแล้ว รัฐสามารถผลิตได้มีประสิทธิภาพสูงสุด เสียโอกาสในการผลิตสินค้าหรือบริการอื่น น้อยสดุ รัฐควรมุ่งผลิตสนิ ค้าหรอื บริการนนั้ ให้มากทีส่ ดุ เพือ่ ให้เกิดความสามารถในการแข่งขัน ในตลาดโลก แล้วสนิ ค้าหรอื บริการอ่ืนที่รัฐมีความสามารถต่าหรือผลิตแล้วเสียโอกาสมากกว่า ก็ให้เลิกผลิตไป แล้วใช้การนาเข้าสินค้าและบริการจากประเทศอื่นที่มีราคาถูกกว่า โดยในโลก แห่งความเป็นจริงน้ันทฤษฎีนี้ใช้ราคาของสินค้าและบริการในตลาดโลกกับราคาภายในเป็น เกณฑ์สาหรับเปรียบเทียบถึงประสิทธิภาพในการผลิต เม่ือนามาประยุกต์ใช้ในระบบเศรษฐกิจ 102 เฮเลนา นอร์เบอร์ก-ฮอดจ์, ทอดด์ เมอรีฟิลด,์ และสตีเวน กอร์ลคิ , เศรษฐกิจอาหารท้องถิ่น, แปลโดย ไพโรจน์ ภมู ปิ ระดิษฐ์, พมิ พค์ รงั้ แรก (กรงุ เทพฯ: สานกั พิมพส์ วนเงินมมี า, 2545), หนา้ 14-16.

95 ภายในประเทศจึงเกิดปัญหา เนื่องจากความบกพร่องของทฤษฎีดังกล่าวเม่ือนามาใช้ในโลก แห่งความเป็นจรงิ อยู่หลายประการ103 103 ผู้วิจัยสร้างความคิดต่อยอดจาก บทความของ Vandana Shiva, “Globalisation of Agriculture, Food Security and Sustainability,” in Sustainable Agriculture and Food Security: The Impact of Globalisation, eds. Vandana Shiva and Gitahjali Bedi (India: Sage Publications, 2002), p. 11-68. ความบกพร่องของการนาทฤษฎคี วามได้เปรียบเชงิ เปรียบเทียบ(Comparative Advantage) มาใชก้ บั นโยบาย อาหาร คือ - ราคาที่ใชเ้ ปรียบเทียบ คือ ราคาในตลาดโลกกับราคาภายในที่นกั วเิ คราะห์กาหนดไว้ ณ ช่วงเวลา หนง่ึ ทง้ั ที่ในความเป็นจริง ราคาในตลาดโลกมีความผนั ผวนตลอดเวลา โดยเฉพาะสินค้าเกษตร มคี วามผนั ผวนมาก ขนึ้ อยกู่ บั ลม ฟ้า อากาศตามธรรมชาติที่ไม่แน่นอน - ราคาตามตลาดโลกมีความผนั ผวนสงู มาก เมอ่ื นักวิเคราะห์นามากาหนดเปน็ นโยบาย ภายในประเทศว่าจะผลิตอะไร กลับมคี วามหนดื ของนโยบาย กวา่ จะผลิตออกมาได้บางทรี าคาก็ เปลี่ยนไปแลว้ ถ้าราคาสงู ขนึ้ ก็ได้ผลตอบแทนมากถ้าราคาตกกถ็ ึงข้ันล้มละลาย - ราคาภายในประเทศกบั ราคาตามตลาดโลกในสนิ ค้าหรือบริการเดียวกนั อาจมคี วามเหล่อื มล้า ไม่ สะทอ้ นตน้ ทนุ ทีเ่ ป็นจริงเนอ่ื งจากในตลาดโลกราคาสินค้าต่ากวา่ ต้นทนุ ที่เป็นจริง เนอ่ื งจากเป็น ราคาทีผ่ ่านการอุดหนนุ จากภาครัฐมาแล้ว โดยเฉพาะสินคา้ เกษตรจากกลุ่มประเทศร่ารวยจะมีสว่ น ตา่ งมากเกินกว่าครง่ึ ทาให้เกดิ การบิดเบือนตลาดได้ - ค่าเสียโอกาสทีน่ ามาวิเคราะห์นั้น มักเปน็ ค่าตน้ ทุนที่ผู้ผลิตตอ้ งใชจ้ ่ายเพอ่ื เปน็ ค่าปจั จัยการผลิต เชน่ ค่าเมลด็ พนั ธุ์ ค่าปุ๋ย ค่าสารเคมี แตม่ กั มองข้ามต้นทนุ ที่มองไม่เห็นเปน็ ตัวเงินที่เกิดจากการ ทาลายระบบนเิ วศน์ ความเสียหายของสิง่ แวดลอ้ มจากการใช้พลังงาน ต้นทนุ ทางสงั คมที่เกิดจาก การอพยพแรงงาน ตน้ ทนุ ทางวฒั นธรรมของสังคมที่เปลีย่ นไป - การสนองต่อนโยบายที่เปลีย่ นไป เชน่ การเลิกเพาะปลูกพชื ชนดิ หน่งึ ไปปลูกพชื อีกชนดิ หน่งึ หรือ การเลิกทาเกษตรกรรมไปเป็นแรงงานภาคอน่ื ทาให้เกิดตน้ ทนุ ที่นักวิเคราะห์มักมองขา้ ม เช่น ตน้ ทุนทางเทคโนโลยี ต้นทุนในการเรียนรู้ ตน้ ทุนระบบนเิ วศนท์ ีเ่ ปลีย่ นไปตามวิถกี ารผลิต - ทฤษฎีดงั กลา่ วเช่อื ว่าจะมีมอื ทีม่ องไม่เหน็ (Invisible Hand) ทาหน้าที่ขบั ผู้ผลิตทีไ่ รป้ ระสิทธิภาพ ออกไปจากตลาดแลว้ ให้คนกลมุ่ นน้ั เปลีย่ นไปผลิตอยา่ งอน่ื ทีส่ ามารถแข่งขนั ได้ แต่คนกลุ่มนั้นไมม่ ี ความสามารถในการเปลีย่ นแปลงไปทาอาชพี อื่น นกั วเิ คราะห์มิได้คานึงถงึ จดุ นั้น เชน่ เกษตรกรบางกลุ่มไม่มคี วามรู้ในการเพาะปลกู พชื อีกชนดิ หรอื ไมม่ คี วามเชย่ี วชาญในการเปลี่ยนไป เปน็ แรงงานในภาคการผลิตอ่นื หรือไมม่ คี วามสามารถในการลงทนุ เพ่อื เปลีย่ นวถิ ีการผลิตใหม่ ทาให้กลมุ่ ผไู้ ด้รับผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงอาจถูกผลักดนั ให้กลายเป็นคนชายขอบของระบบ เศรษฐกิจไปในทีส่ ุด

96 มายาคติแหง่ ทฤษฎีขา้ งตน้ นไี้ ด้ครอบงาหลายๆประเทศ ให้นาพาระบบเศรษฐกิจของตน ไปสู่ความไม่ม่ันคงเนื่องจากยึดโยงอยู่กับระบบตลาดโลกที่บิดเบือนและมีความผันผวน ตลอดเวลา อย่างไรกต็ ามการต่อต้านระบบตลาดอย่างสุดโต่งก็อาจเพิ่มความเสี่ยงให้แก่กลุ่มเสี่ยง เช่นกัน ยกตัวอย่างเช่น ประเทศเกาหลีเหนือได้ยกเลิกระบบตลาดสินค้าอาหารในปลายปี 2005 เพื่อห้ามการจาหน่ายธัญพืช เน่ืองรัฐบาลกลัวที่จะสูญเสียอานาจในการควบคุม เศรษฐกิจของตนและการปกครองประชากร จึงหันกลับไปใช้ระบบแบ่งปันอาหารสาธารณะ ซึ่งเพิ่มปริมาณการจ่ายอาหารเป็นสองเท่าให้กลุ่มคนที่อยู่ในโครงการทางานแลกอาหาร ส่วน กลุ่มคนที่ไม่ได้อยู่ในโครงการดังกล่าวมีแนวโน้มว่าจะได้รับอาหารน้อยกว่า พฤติกรรมนี้ได้ สร้างความไม่ม่นั คงดา้ นอาหารให้แก่กลุ่มเสี่ยง อาทิ เด็ก สตรีตั้งครรภ์ ผู้สูงอายุ และผู้พิการ104 - ข้อมลู ในตลาดไม่มคี วามสมมาตรทาให้เกิดช่องวา่ งระหวา่ งผผู้ ลติ กบั ผู้บริโภค ยกตวั อยา่ งเช่น เกษตรกรรายย่อยไม่มีทางรรู้ าคาท่แี ท้จริงของสินค้าเกษตรในตลาดโลกเพราะจะต้องขายสนิ ค้า ผ่านคนกลาง ส่วนผู้บริโภคก็ไมร่ ู้ราคาที่แท้จริงของสินค้าเน่อื งจากไมร่ ู้ต้นทนุ การผลิตทีเ่ กิดข้ึนใน ตา่ งประเทศ ทาให้ตลาดการคา้ ระหวา่ งประเทศไม่สมบรู ณ์ คนกลางทเ่ี ป็นผู้รู้ขอ้ มูลจึงเปน็ ผู้รบั ผลประโยชนจ์ ากส่วนตา่ งท่เี กิดข้ึน มิใช่เกษตรกร และผู้บริโภค - การแลกเปลี่ยนสนิ ค้าหรือบริการตามทฤษฎีดังกลา่ วตอ้ งอาศัยการค้าระหว่างประเทศเป็นอนั มาก นั่นหมายความว่าสนิ ค้าทีเ่ กษตรกรรายย่อยผลิต หรอื ราคาสินคา้ ทน่ี าเข้ามาบริโภคนน้ั ไดผ้ ่าน ข้ันตอนการซ้ือขายแลกเปลี่ยนมามาก ทาใหผ้ ลตอบแทนที่แท้จริงซึ่งเกษตรกรได้รับนอ้ ยกว่าราคา ทีผ่ ู้บริโภคจ่ายมาก กลับกันหากเกษตรกรต้องซื้อสินค้ากต็ ้องซื้อในราคาที่ผา่ นขั้นตอนการเกง็ กาไรมาแล้ว เนื่องจากในขนั้ ตอนทีส่ นิ ค้าและบริการเปลี่ยนมือกต็ ้องบวกผลกาไรเข้าไปดว้ ยเสมอ ผู้ที่ได้ประโยชนจ์ ากระบบแลกเปลี่ยนนจี้ ึงเป็นบรรษทั หรือคนกลางท่ที าหน้าหน้าที่ซือ้ ขายสินคา้ มใิ ช่ เกษตรกร หรือ ผู้บริโภค - การค้าระหว่างประเทศต้องใชร้ ะยะทางระหว่างผผู้ ลิตรายย่อยไปจนถึงปลายทางผู้บริโภคภายใน ครัวเรือนไกลมาก นั่นหมายความวา่ โลกต้องใชพ้ ลังงานรปู แบบตา่ งๆในการขนสง่ เปน็ จานวนมาก จึงไม่แปลกเลยที่ราคาพลังงานในโลกจึงพุ่งสูงขนึ้ อยา่ งรวดเร็ว - นอกจากนกี้ ารใชพ้ ลังงานจากซากดึกดาบรรพย์ ังส่งผลกระทบตอ่ ระบบนเิ วศน์ทาให้เกิดตน้ ทนุ ทาง สิง่ แวดลอ้ มทีร่ ัฐและประชาชนต้องจ่ายไปโดยไมร่ ู้ตัว ทง้ั ภัยพิบัตธิ รรมชาติ และ ภาวะโลกรอ้ น - การนาเข้าและส่งออกสนิ คา้ ระหวา่ งประเทศต้องอาศยั บรรจุภัณฑ์ทีส่ ามารถรักษาสภาพสนิ คา้ ได้ ซึ่งส่วนมากก็เป็น โฟม หรือ พลาสติก ของเหลา่ นนี้ อกจากจะมตี น้ ทนุ ในการผลิตแลว้ เมื่อเปน็ ขยะ ก็เกดิ ตน้ ทนุ ทางสิง่ แวดลอ้ มในการกาจัดอีกดว้ ย 104 UN, A/61/349, p. 5.

97 ดงั นนั้ การระงับความก้าวหน้าของระบบตลาดโดยที่ไม่มีมาตรการรองรับที่เป็นธรรมก็อาจสร้าง ผลกระทบแอบแฝงให้แก่กลุ่มเสี่ยงได้เชน่ กัน 2.3.4 ปัญหาด้านเทคโนโลยีและความก้าวหน้าทางวทิ ยาศาสตร์ เกษตรกรรมถือเปน็ ศูนย์กลางอารยะธรรมของมนุษย์เน่ืองจากเกี่ยวข้องกับวิถีการผลิต เพื่อการดารงชีพของมนุษย์ นับตั้งแต่อดีตถึงปัจจุบันมนุษย์ได้พยายามยกระดับมาตรฐานการ ครองชีพของตนให้ดีขึ้น ส่วนหนึ่งก็เพื่อความอยู่ดีกินดี ดังน้ันการพัฒนาเทคโนโลยีทาง การเกษตรจึงเป็นปัจจัยสาคัญที่จะช่วยส่งเสริมความอยู่ดีกินดีของมนุษย์ เทคโนโลยีทาง การเกษตรหลายชนิด ก็ได้ช่วยพัฒนาการเกษตรทาให้มนุษย์มีความม่ันคงด้านอาหารมากกว่า แต่เก่าก่อนที่ต้องพึ่งธรรมชาติเสียท้ังหมด แต่เทคโนโลยีบางอย่างที่มนุษย์คิดค้นขึ้นโดยมิได้ คานงึ ถึงความสอดคล้องกับธรรมชาติกก็ ลบั สร้างปัญหาย้อนมาสู่ตวั มนุษย์เอง การใชร้ ะบบกฎหมายท่ใี ห้ลองโดยไมศ่ ึกษาผลกระทบก่อนทาให้เกิดผลเสีย ในยุคปฏิวัติการเกษตร หรือการปฏิวัติเขียว ประเทศอุตสาหกรรมและบรรษัทข้ามชาติ ได้นาเอาวิทยาการมาใช้ในเรือกสวนไร่นามากขึ้นกว่าโดยหวังว่าจะช่วยเพิ่มผลผลิตทาง การเกษตร105 แต่มิได้คานึงถึงผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสุขอนามัยของสิ่งมีชีวิตมาก เท่าที่ควร จนผลสุดท้ายการปฏิวัติการเกษตรกลับได้สร้างปัญหาแก่มนุษย์มากมาย106 การ - 105 , “,” ใน เกษตรกรรมทางเลือก: เครอื ขา่ ยประชาสงั คมเพอ่ื การพึ่งตนเองอยา่ งยงั่ ยืน, (นนทบุรี: สานักวิจัยสงั คมและสขุ ภาพ, 2548), หนา้ 7. - เป็นการเกษตรที่อาศัยเทคโนโลยสี มยั ใหม่ - เนน้ การลงทุนจานวนมากในรปู แบบเคร่อื งจักรกล พนั ธุ์พืช พันธ์ุสตั ว์ ปยุ๋ เคมี และสารเคมีกาจดั ศตั รพู ชื - เนน้ การเกษตรเชงิ เดีย่ วในพ้ืนที่ขนาดใหญ่ - ใชพ้ ลังงานในรูปของน้ามันเช้อื เพลงิ สูง ทง้ั การผลิต การแปรรูป การขนส่ง - เปน็ ระบบที่บรรษทั ธุรกิจการเกษตรเข้ามาควบคุม ปจั จยั การผลิต การแปรรปู การตลาด การขนสง่ - รัฐเขา้ มามีบทบทสงู เช่น กาหนดพ้นื ทีป่ ลูก ชนดิ พชื ทีป่ ลูก กาหนดราคา 106 , “,” ใน เกษตรกรรมทางเลือก: เครอื ขา่ ยประชาสังคมเพ่อื การพึง่ ตนเองอยา่ งยั่งยืน, (นนทบุรี: สานักวิจัยสงั คมและสขุ ภาพ, 2548), หนา้ 8-9.

98 ปฏิวัตเิ ขียวจึงได้สง่ ผลกระทบต่อสทิ ธิด้านอาหารท้ังในแงข่ องความมั่นคงด้านอาหาร และความ ปลอดภยั ด้านอาหารเปน็ อันมาก ในปัจจุบันการพัฒนาที่ก้าวเข้าสู่ยุคปฏิวัติเทคโนโลยีชีวภาพและวิศวพันธุกรรม มนุษย์ ต้องเผชิญกับวิทยาการสมัยใหม่ที่อาจกระทบกระเทือนต่อสิทธิด้านอาหาร ดังน้ันเราจึงต้อง พิจารณาถึงผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากการนาเทคโนโลยีชีวภาพและวิศวพันธุกรรมลงสู่ เรือกสวนไร่นา ดังที่เคยปรากฏมาแล้วในยคุ ปฏิวตั เิ ขียว แต่การเดิมพันคร้ังนี้อาจหมายถึงความ อยู่รอดของมวลมนุษยชาติเพราะเทคโนโลยีดังกล่าวเกี่ยวพันกับชีวิตของมนุษย์โดยตรง จาก การรวบรวมข้อมลู พบว่า มีขอ้ พิจารณา และประสบการณ์ด้านลบ ที่อาจส่งผลกระทบต่อสิทธิ ด้านอาหาร ดงั จะได้กล่าวถึงต่อไป แต่เดิมมนุษย์ได้ใช้ประโยชน์จากทรัพยากรชีวภาพเพื่อการเกษตรและอาหารอย่าง สอดคล้องกับธรรมชาติ จนเกิดการสั่งสมภูมิปัญญาด้านการเกษตรภายในชุมชนซึ่งสามารถ ถ่ายทอดไปสู่เกษตรกรคนอื่นๆในชุมชน และส่งต่อเป็นมรดกทางภูมิปัญญาให้แก่ลูกหลาน ภูมิ ปัญญาที่เกี่ยวเนื่องกับทรัพยากรชีวภาพนี้เองที่เป็นหลักประกันความม่ันคงด้านอาหารให้แก่ มนษุ ย์ ภูมปิ ญั ญาดังกล่าวได้ถ่ายทอดและแลกเปลีย่ นระหว่างกนั โดยไม่มีค่าใช้จ่าย - ปัญหาผลกระทบด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดล้อม เนือ่ งจากสารเคมีได้ทาลายความ อดุ มสมบูรณ์ของหนา้ ดิน แหลง่ นา้ รวมไปถึงสิง่ มีชีวิตตามธรรมชาติจนเกิดมลพษิ ทาง สิง่ แวดลอ้ ม สญู เสียความหลากหลายทางชวี ภาพ - ปญั หาผลกระทบทางเศรษฐกิจ เนื่องจากตอ้ งใชต้ น้ ทนุ ในการผลิตสูงเพราะต้องนาเข้าสารเคมี และปจั จัยการผลิตอ่นื ๆรวมทั้งน้ามันเช้อื เพลงิ จากตา่ งประเทศ ทาให้เกิดรายจ่ายมากกว่า รายได้ และต้องพ่งึ พงิ เทคโนโลยจี ากต่างประเทศ - ปัญหาผลกระทบด้านสงั คมและวัฒนธรรม ระบบการเกษตรแบบน้ีได้ทาลายรูปแบบ การเกษตรด้ังเดิมของเกษตรกรทีม่ ีความหลากหลายและสามารถพึ่งพิงตัวเองได้ลงไป ภมู ิ ปัญญาทอ้ งถ่นิ ถกู มองขา้ ม และสูญหายไปจากชุมชน เกษตรกรขาดการรวมกลมุ่ เปน็ สังคมที่ ขาดความมนั่ คง - ปัญหาผลกระทบด้านสุขภาพ เนื่องจากการเกษตรแบบน้ใี ชส้ ารเคมีและสารอนนิ ทรีย์มาก จึง ทาให้ตวั เกษตรกรและผู้บริโภคได้รับสารพิษเข้าสรู่ ่างกายไปมาก ส่งผลให้สุขภาพร่างกายทรดุ โทรมและเปน็ โรคตา่ งๆมากขนึ้ เชน่ ภูมแิ พ้ มะเร็ง

99 ผู้วิจัยขอนาเสนอปัญหาท่ีเกิดจากผลกระทบของเทคโนโลยีชีวภาพและวิศว พันธกุ รรม ท่เี ชือ่ มโยงกับการเปลี่ยนแปลงของรปู แบบการเกษตรท่ไี มย่ ง่ั ยืน ดงั ตอ่ ไปน้ี ในอดีตเกษตรกรจะคัดเลือกพันธ์ุพืชและสัตว์ที่มีคุณลักษณะเหมาะสมกับสิ่งแวดล้อม ทาให้ระบบอาหารท้องถิ่นมีสายพันธ์ุพืชและสัตว์ที่ปรับตัวเข้ากับท้องถิ่นได้ดีและมีจานวนมาก แตป่ ัจจบุ นั มคี วามพยายามใชเ้ ทคโนโลยีวศิ วพนั ธกุ รรมใหถ้ ่ายโอนพนั ธกุ รรมสิง่ มีชีวิตข้ามสปีชีส์ ข้ามไฟลั่ม ทะลุผ่านข้อจากัดด้านการสืบสายพันธ์ุตามธรรมชาติ ซึ่งเทคโนโลยีดังกล่าวมี ผลเสียร้ายแรงต่อระบบนิเวศน์ เกิดความเสี่ยงที่จะเกิดมลภาวะทางพันธุกรรมซึ่งสิ่งมีชีวิตตัด แต่งพันธุกรรมอาจปนเปื้อนสู่สิ่งมีชีวิตตามธรรมชาติ พืชบางชนิดที่ตัดแต่งพันธุกรรมน้ันมีพิษ ต่อส่งิ มชี ีวติ อื่นๆในระบบนิเวศนด์ ้วย107 การขาดระบบป้องกันตามกฏหมายในประเด็นความปลอดภัย รวมถึงไม่มี สถาบันหลกั นอกจากนี้ยังมีปัญหาที่เกิดจากตัวเทคโนโลยีชีวภาพและพันธุวิศวกรรมที่กระทบต่อ ระบบการเกษตร และระบบสุขอนามัยของปร ะชาชนมีด้วยกันหลายประการ อาทิ เทคโนโลยีชีวภาพและวิศวพันธุกรรมทาให้ประสิทธิภาพการผลิตลดลง จากการวิจัยของ องค์การอาหารและเกษตรแห่งสหประชาชาติพบว่าการเพาะปลูกแบบด้ังเดิมในไร่นาขนาดเล็ก ของประเทศโลกที่สาม ให้ผลผลิตต่อหน่วยการผลิตมากกว่าไร่ขนาดใหญ่หลายเท่าตัว108 ละอองเกสรของสายพันธ์ุอาจจะทาให้เกิดการปนเปื้อนสู่ระบบนิเวศวิทยาจนเกิดการ เปลีย่ นแปลงทางพนั ธุกรรมที่ไม่ปรารถนา109 เทคโนโลยีชีวภาพและวศิ วพันธุกรรมทาลายความ หลากหลายทางชีวภาพอาจทาให้ความเข้มแข็งของพืชและสตั ว์ลดลงมคี วามเสีย่ งมากขึ้น110 107 เฮเลนา นอร์เบอร์ก-ฮอดจ์, ทอดด์ เมอรีฟิลด,์ และสตีเวน กอร์ลคิ , เศรษฐกิจอาหารท้องถิ่น, แปลโดย ไพโรจน์ ภูมปิ ระดิษฐ์, พมิ พค์ รง้ั แรก (กรงุ เทพฯ: สานกั พิมพส์ วนเงินมมี า, 2545), หนา้ 49-50. 108 The Corner House, “Food? Health? Hope? Genetic Engineering and World Hunger ,” แปล โดย ศิโรตม์ คลา้ มไพบลู ย,์ ใน GMOs: ชวี ติ วปิ ริตพันธุ์, พิมพ์ครั้งที่ 2 (กรุงเทพฯ: สถาบันวถิ ีทรรศน์, 2547), หนา้ 185. 109 เรื่องเดียวกัน, หน้า 188. 110 เรื่องเดียวกัน, หน้า 190.

100 ประเด็นปัญหาด้านความปลอดภัยทางชีวภาพที่น่าเป็นห่วงอีกประการคือ ไม่มีองค์กร หรือหน่วยงานระหว่างประเทศใด ที่ได้ออกมากาหนดรูปแบบการประเมินความเสี่ยงของ อันตรายทางชีวภาพอย่างชัดเจน รวมท้ังไม่มีการประกาศรายชื่อเหยื่อทางสิ่งแวดล้อมที่อาจ ได้รับผลกระทบจากการปนเปื้อนทางชีวภาพออกมาเป็นเอกสารอ้างอิงที่มีผลบังคับทาง กฎหมาย111 ทาให้แนวทางการศึกษาวิจัยเพื่อนาข้อมูลมาหักล้างกันระหว่าง ฝ่ายสนับสนุน กับ คัดค้าน เทคโนโลยีชีวภาพ ไม่มีความชัดเจนและเข้าใจง่ายพอที่จะเป็นข้อมูลประกอบการ ตัดสินใจให้แก่สาธารณชน อีกทั้งกฎหมายที่เกี่ยวกับการคุ้มครองผู้บริโภคและการตลาดของ แต่ละประเทศยังมีความลักล่ัน ทาให้การโต้แย้งข้อมูลระหว่างสองฝ่ายเกิดความได้เปรียบ เสียเปรียบกันขึน้ เนื่องจากฝ่ายอุตสาหกรรมที่เปน็ เจ้าของเทคโนโลยีสามารถซื้อพื้นที่สื่อในการ นาเสนอข้อมูลของฝ่ายตนได้มากกว่า ทั้งนี้ทั้งนั้นมาตรฐานเกี่ยวกับอาหารตัดแต่งพันธุกรรมระดับระหว่างประเทศก็ยังไม่มี ความชัดเจน และกฎหมายการค้าระหว่างประเทศที่เกี่ยวกับการคุ้มครองสุขอนามัยของ สิ่งมีชีวิต ก็ยังมิได้มีมาตรการเฉพาะเกี่ยวกับสินค้าตัดแต่งพันธุกรรมว่าจะให้ดาเนินการเช่นไร ไม่ว่าจะเป็น มาตรการตรวจสอบความปลอดภัย ณ ด่านศุลกากร การติดฉลากอาหารตัดแต่ง พนั ธุกรรม หากยังไม่มมี าตรฐานและมาตรการระดับระหว่างประเทศที่แน่ชัดก็คงเป็นการยากที่ จะออกกฎหมายภายในให้เอื้อทั้งต่อการคุ้มครองสิทธิของผู้บริโภค รวมไปถึงการค้าระหว่าง ประเทศทีเ่ ป็นธรรมปราศจากอุปสรรคทางการคา้ ที่มใิ ช่ภาษี การปิดโอกาสประชาชนในการเข้าถึงขอ้ มูลเพื่อร่วมตัดสินในประเด็นสาธารณะ ในโลกยุคคลื่นลูกที่สามผู้เป็นเจ้าของข้อมูลเป็นผู้มีอานาจสามารถครอบงาความคิด ของผู้อื่นทาให้กระแสสังคมโอนอ่อนไปในทิศทางที่ตนต้องการได้ ดังนั้นบรรษัทที่เป็นเจ้าของ เทคโนโลยีชีวภาพและวศิ วพันธุกรรม จึงพยายามให้ข้อมูลด้านบวกของเทคโนโลยีแก่สังคม แต่ กลับปิดบังข้อมูลด้านลบไม่ให้สังคมทราบ โดยอาศัยการเผยแพร่งานวิจัยผ่านสื่อต่างๆ ทั้งที่ งานวิจยั เหล่านั้นมีลกั ษณะเปน็ งานวิจัยแก้ทีห่ วงั จะกลบจุดอ่อนเดิมของเทคโนโลยีที่เคยมีผู้ท้วง ติงไว้ มิใช่งานวิจัยที่ให้ความรู้แบบองค์รวมแต่กลับเลือกบอกผลด้านเดียวไม่บอกผลด้านอื่นที่ 111 Beth Burrows, “Biodiversity and Biotecnology,” in Sustainable Agriculture and Food Security: The Impact of Globalisation, eds. Vandana Shiva and Gitahjali Bedi (India: Sage Publications, 2002), p. 404.

101 เกิดขึ้นในการทดลอง ในหลายงานวิจัยก็ไม่ได้นาปัจจัยผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมเข้ามา พิจารณา รวมทั้งไม่ตอบประเด็นข้อสงสัยอย่างตรงไปตรงมาเพียงแต่ตอบอ้อมๆให้ประชาชน เข้าใจคลาดเคลื่อนได้112 ซึ่งในหลายกรณีข้อมูลด้านลบนั้นอาจส่งผลกระทบต่อสิทธิมนุษยชน ของประชาชนเปน็ อันมาก มายาคติที่แฝงไว้ด้วยอันตรายทีบ่ รรษทั สร้างข้นึ มีมากมาย113 การ 112 Beth Burrows, “Biodiversity and Biotecnology,” in Sustainable Agriculture and Food Security: The Impact of Globalisation, eds. Vandana Shiva and Gitahjali Bedi (India: Sage Publications, 2002), p. 399-400. 113 วันทนา ศิวะ, ปล้นผลิตผล, แปลโดย ไพโรจน์ ภมู ปิ ระดิษฐ์, พมิ พค์ รงั้ แรก (กรงุ เทพฯ: สานกั พิมพส์ วนเงินมมี า, 2544), หนา้ 97-114. - สร้างภาพลกั ษณว์ า่ เทคโนโลยชี วี ภาพทาให้เกิดความย่งั ยนื ทงั้ ทีก่ ระบวนการตัดแตง่ พันธุกรรม เข้าไปปรบั เปลี่ยนระบบพนั ธกุ รรมของสิง่ มชี วี ติ ตามธรรมชาติ - สร้างหลกั ฐานวา่ พืชตดั แต่งพนั ธุกรรมใช้สารเคมีน้อย ท้ังทีต่ ้องใชส้ ารเคมีอนั ตรายมากขึน้ ดงั เชน่ กรณี ถั่วเหลอื งราวด์อปั ของมอนซานโต - เมอ่ื บรรษทั เปรียบเทียบข้อมลู ด้านประโยชนข์ องของวศิ วพนั ธกุ รรม เช่น การเปรียบเทียบ ปริมาณผลผลิตเป็นการเทียบกบั อตุ สาหกรรมการเกษตรขนาดใหญ่ซึ่งขาดความโปร่งใส มิใช่ เกษตรกรรมดงั้ เดิมขนาดย่อมที่มคี วามหลากหลายทางชวี ภาพ และไมไ่ ด้กลา่ วถึงตน้ ทุน ค่าธรรมเนยี มในการใชพ้ ชื ตัดแตง่ พันธกุ รรม - มายาคตเิ รือ่ งอาหารปลอดภัย บรรษทั ใชข้ ้อมูลน้อยนิดอ้างวา่ อาหารตดั แต่งพันธกุ รรมปลอดภัย แตข่ ้อมลู ดังกลา่ วมิได้ประเมินความเสีย่ งตอ่ สุขอนามัยสิ่งมีชีวิตอย่างเพยี งพอ และไมไ่ ด้ประเมิน ความเสีย่ งในการแพร่กระจายสธู่ รรมชาติ ทั้งทีอ่ าจเกิดมลภาวะทางพันธุกรรม เนื่องจากพชื ตัด แตง่ พนั ธุกรรมมักตอ้ งใชส้ ารเคมีในการเพาะปลกู เพม่ิ มากขึน้ ทั้งในกระบวนการตัดแต่งพนั ธุกรรม ตอ้ งใชส้ ารที่อาจทาให้เกิดการต่อตา้ นยาปฏชิ วี นะ หรือสารทีท่ าให้เป็นหมนั หากพืชเหลา่ นี้ กระจายเข้าสธู่ รรมชาติกจ็ ะทาให้พืชชนิดอืน่ หรือสิง่ มีชีวิตได้รับความเสียหาย - มายาคตเิ รือ่ งความมนั่ คงดา้ นอาหาร บรรษทั มกั อา้ งว่าจะให้ผลผลิตมากขนึ้ ทันการเพ่มิ จานวน ประชากร แตแ่ ท้ทีจ่ ริงพืชตดั แต่งพนั ธกุ รรมเปน็ พืชเชงิ เดีย่ วเพ่ือการพาณิชย์ ขาดความ หลากหลายทางชวี ภาพ ทาใหฐ้ านพันธุกรรมดา้ นอาหารลดลง อาหารจะเหลอื เพยี งไม่กี่ชนดิ - ความพยายามของบรรษทั ในการโฆษณาชวนเชอ่ื ว่าวทิ ยาศาสตร์ ทีเ่ ปน็ มติ รกบั อุตสาหกรรมเป็น วทิ ยาศาสตร์ที่ดี - การผลกั ดันให้ใชก้ ารประเมินความเสี่ยงระหว่างพชื ธรรมชาติกบั พชื ตัดแตง่ พนั ธกุ รรมในระดับ เดียวกัน ทงั้ ที่ความเสีย่ งมตี า่ งกนั มาก - บรรษัทพยายามทาการทดลองเทียมเพอ่ื ยืนยนั ความปลอดภัย และโตแ้ ยง้ การตดิ ฉลากอาหารตดั แตง่ พันธุกรรมวา่ เป็นการแทรกแซงการคา้ เสรี

102 สร้างมายาคติดังกล่าวเปน็ การบิดเบือนข้อมูลที่สาคัญต่อการตัดสินใจของประชาชนในประเด็น ปญั หาสทิ ธิด้านอาหาร กบั ความปลอดภยั ทางชีวภาพ ระบบกฎหมายทรัพย์สินทางปัญญาโดยเฉพาะ สหภาพระหว่างประเทศว่าด้วย การคุ้มครองความหลากหลายของพันธุ์พืชใหม่ (UPOV) ท่ีเป็นกระแสหลัก จะนาไปสู่ การผูกขาดเทคโนโลยีโดยบรรษทั ต้ังแต่การเจรจาการค้าขององค์การการค้าโลกรอบอุรุกวัยเป็นต้นมา ได้เกิดข้อตกลง ว่าด้วย การค้าเกี่ยวกับทรัพย์สินทางปัญญา (TRIPs Agreement) ที่ให้การคุ้มครองทรัพย์สิน ทางปัญญาในรูปแบบต่างๆ โดยบทบัญญัติที่เกี่ยวกับเทคโนโลยีชีวภาพและวิศวพันธุกรรม ได้แก่ ข้อ 27.3b ซึ่งกาหนดให้ประเทศสมาชิกต้องคุ้มครองพันธ์ุพืชและสัตว์ ด้วยระบบ กฎหมายสิทธิบัตร หรือระบบกฎหมายเฉพาะ (sui generis) หรือใช้ทั้งสองระบบผสมผสานกัน ก็ได้ บทบัญญัติดังกล่าวเกิดจากผลการเจรจาต่อรองที่ประเทศพัฒนาแล้วกับประเทศกาลัง พัฒนาเห็นไม่ตรงกันในการนาระบบสิทธิบัตรมาใช้กับการคุ้มครองพันธุ์พืช และสัตว์ โดยเฉพาะประเทศสหรฐั อเมรกิ าทีม่ ีความก้าวหน้าด้านเทคโนโลยีชีวภาพและวิศวพันธุกรรมได้ เสนอให้คุ้มครองพันธุ์พืชที่ปรับปรุงขึ้นมาใหม่ ตามระบบของอนุสัญญาว่าด้วยการคุ้มครอง พันธุ์พืชใหม่ (UPOV) เป็นระบบกฎหมายเฉพาะตามนัยยะแห่งความตกลงว่าด้วยการค้า เกี่ยวกับทรัพย์สินทางปัญญา ข้อ 27.3b แต่ข้อเสนอของประเทศสหรัฐอเมริกาอาจก่อให้เกิด ผลกระทบด้านลบต่อประเทศกาลงั พฒั นาได้ เนือ่ งจาก114 - ความพยายามแทรกแซงหนว่ ยงานของรฐั ให้ออกมาตรฐานที่เอ้ือประโยชนต์ อ่ อตุ สาหกรรม เชน่ กระทรวงเกษตรสหรฐั อนุญาตให้ พชื ตัดตอ่ พันธกุ รรม และฉายรังสี รวมไปถึงสัตว์ทีเ่ ลยี้ งด้วยการ กนิ เศษเน้ือสตั ว์ทีใ่ ห้ยาปฏิชีวนะ ตดิ ฉลาก “ปลอดสาร” ได้ - บรรษัทผลักดนั ให้รฐั บาลล้มกฎหมายว่าดว้ ยความปลอดภัยทางชวี ภาพ ดังกรณี ประธานาธิบดี บุช ปฏเิ สธทีจ่ ะลงนามในอนุสญั ญาว่าด้วยความหลากหลายทางชีวภาพ (อนสุ ัญญาคาตาเฮนา) โดยอ้างวา่ จะเปน็ การแทรกแซงการเตบิ โตของอตุ สาหกรรมเทคโนโลยชี วี ภาพของสหรัฐ 114 สมชาย รตั นชื่อสกลุ , กฎหมายเฉพาะสาหรบั การคุ้มครองทรัพยากรพันธุกรรมพชื (Sui Generis for Protection of Plant Genetic Resources), หนา้ 3-4.

103 - ระบบของอนุสัญญาว่าด้วยการคุ้มครองพันธุ์พืชใหม่ (UPOV)มุ่งเน้นคุ้มครองสิทธิ ของนักปรับปรุงพันธุ์พืชใหม่ที่ส่วนใหญ่จะอยู่ในประเทศพัฒนาแล้ว ซึ่งเป็นไปเพื่อคุ้มครอง ผลประโยชน์ทางธุรกิจมิได้มุ่งคุ้มครองเกษตรกรรายย่อย หรือ นักปรับปรุงพันธุ์ท้องถิ่นที่ใช้ภูมิ ปัญญาพืน้ บ้าน - รูปแบบการคุ้มครองตามระบบ UPOV ใกล้เคียงกับรูปแบบการคุ้มครองสิทธิบัตร ของระบบ TRIPs มาก ยิ่งอนุสัญญา UPOV 1991ที่ได้แก้ไขใหม่ยิ่งคุ้มครองสิทธิของนักปรับปรุง พันธ์ุพืชเพิ่มเติมจนใกล้เคียงกับระบบกฎหมายสิทธิบัตรของ TRIPs มากยิ่งขึ้น และเป็นการลด ระดับการคุ้มครองสิทธิของเกษตรกรลง เม่ือระบบท้ังสองมีความใกล้เคียงกันมากขึ้น จึงไม่น่า เปน็ ทางเลือกที่นอกเหนือจากระบบสิทธิบัตร - TRIPs มิได้ห้ามประเทศสมาชิกพัฒนาระบบกฎหมายทรัพย์สินทางปัญญาให้ต่างไป จากระบบกฎหมายทรพั ย์สินทางปญั ญาเดิมๆที่มอี ยู่ในโลก - TRIPs มิได้กล่าวไว้โดยชัดแจ้งว่าให้ใช้ระบบของ UPOV เป็นระบบกฎหมายเฉพาะ (sui generic) ถ้าหากจะให้เปน็ เช่นวา่ คงระบุไว้ในภาคผนวกแล้ว ด้วยเหตุผลที่กล่าวมาข้างต้นประเทศกาลังพัฒนาส่วนใหญ่จึงปฏิเสธระบบกฎหมาย สิทธิบัตรของ TRIPs รวมทั้งปฏิเสธระบบของ UPOV เนื่องจากบทบัญญัติของระบบทั้งสองเอื้อ ประโยชน์ให้แก่บรรษัทการเกษตรขนาดใหญ่ที่มีงบประมาณด้านการวิจัยและพัฒนาสูง มากกว่าจะคานึงถึงประโยชน์ของเกษตรกรรายย่อย จึงเป็นปัญหาให้ประเทศกาลังพัฒนา เหล่านีต้ ้องคิดหาระบบทีเ่ หมาะสมกับตวั เองเพื่อสรา้ งกฎหมายคุ้มครองพนั ธุ์พืช และสตั ว์ การไม่มีกฎหมายคุ้มครองสิทธิเกษตรกร ชุมชนท้องถ่ินในความรู้เหนือ ทรัพยากรธรรมชาติ ทาให้เกิดโจรสลัดชีวภาพ (Bio-Piracy) และผูกขาดสิทธิบัตร สิ่งมีชีวติ นอกจากนีย้ ังมีความวิตกกังวลต่อประเด็นการจดสิทธิบตั รเหนอื สิ่งมีชีวติ อีก ว่า - สิทธิบัตรในสิ่งมีชีวิตอาจทาให้เกิดการผูกขาดเทคโนโลยีอยู่กับบรรษัท บุคคลทั่วไป ไม่สามารถเข้าถึงเทคโนโลยีได้ - การลักลอบจดสิทธิบัตรพืชในเขตป่าฝนเขตร้อนทาให้การเข้าถึงอาหารและ เทคโนโลยีของท้องถิ่นเป็นไปอย่างยากลาบาก แต่อาจตัดหนทางการพัฒนาเทคโนโลยีของ ประเทศกาลงั พฒั นา - สิทธิบัตรอาจทาให้ภูมิปัญญาท้องถิ่นถูกทาลาย โครงการช่วยเหลือทางเทคโนโลยี บางประเภททาให้เกิดภาวะ การพึ่งพิงเทคโนโลยีในระยะยาว

104 - ความชะงักงันของการเจรจาการค้าภายใต้องค์การการค้าโลกรอบโดฮาทาให้การ เจรจาเรือ่ งการคุ้มครองพันธุ์พชื และพนั ธ์ุสตั ว์ต้องพลอยชะงักงนั ไปด้วย - จากผลกระทบจากความชะงักงันดังกล่าวทาให้ประเทศต่างๆ เร่งทาข้อตกลง ทางการค้าแบบ ทวิภาคี และ ภูมิภาค มากยิ่งขึ้น ซึ่งส่วนมากจะนาประเด็นการคุ้มครองพันธ์ุ พืชและพันธุ์สตั ว์เขา้ มาเจรจาด้วย โดยประเทศพัฒนาแล้ว เช่น สหรัฐ ญี่ปุ่น ออสเตรเลีย มัก กดดันให้คู่เจรจาเร่งออกกฎหมายมารับรองสิทธิพันธุ์พืชใหม่ตามอนุสัญญาว่าด้วยการ คุ้มครองพันธ์ุพชื ใหม่ (UPOV) ที่ประเทศเกษตรกรรมดั้งเดิมขนาดย่อมจะเสียเปรียบมาก วิศวพันธุกรรมสามารถทาลายวิถีชนบทและวิถีชุมชนของเกษตรกรได้ เนื่องจากบรรษัท จะผูกขาดการแจกจ่ายเมล็ดพันธ์ุเพื่อการเพาะปลูกทาให้เกษตรกรไม่สามารถเก็บเกี่ยวและ แลกเปลี่ยนผลผลิตกันเชน่ ในอดีต เน่อื งจากเมลด็ พนั ธ์ุดังกล่าวมักตกแต่งพันธุกรรมให้เป็นหมัน ไม่อาจปลกู ซ้าได้ ทาให้เกษตรกรต้องซือ้ เมลด็ พันธ์ุใหมท่ กุ ๆปี115 ยิง่ ไปกว่านั้นภมู ิปญั ญาที่เชื่อม ระหว่างพันธ์ุพืชกับความรู้ของเกษตรกรก็ต้องจบลง เนื่องจากเกษตรกรไม่สามารถเพาะปลูก หรือทดลองผสมพันธ์ุพืชเองอย่างที่เคยเป็นมาจึงไม่สามารถแลกเปลี่ยนความ รู้ใดๆกับ เกษตรกรคนอื่นได้อีก ยิ่งไปกว่าน้ันบรรษัทยังพยายามฟ้องร้องเกษตรกรที่แลกเปลี่ยนเมล็ด พันธ์ุที่บรรษัทเป็นเจ้าของสิทธิบัตร แม้ว่าเกษตรกรบางรายจะคัดค้านว่าตนเองมิได้ใช้เมล็ด พั น ธุ์ ข อ ง บ ร ร ษั ท แ ต่ เ กิ ด จ า ก ก า ร ป น เ ปื้ อ น ข อ ง เ ม ล็ ด พั น ธุ์ เ ข้ า ม า ใ น ไ ร่ ข อ ง ต น ก็ ต า ม 116 เกษตรกรจึงไม่สามารถพึ่งพากันเองได้เหมือนแต่ก่อน กลับต้องพึ่งพิงเทคโนโลยีของบรรษัทไป อย่างตอ่ เนือ่ ง วิศวพันธุกรรมและเกษตรกรรมอนินทรีย์ ทาให้ต้นทุนในการเพาะปลูกสูงขึ้นเน่ืองจาก เทคโนโลยีต่างๆอยู่ในการครอบครองของบรรษัท การเริ่มต้นเพาะปลูกที่ต้องพึ่งพาการซื้อ เมล็ดพันธุ์ ปุ๋ยเคมี และยาฆ่าแมลง ต้องพึ่งพาสินค้าของบรรษัท เน่ืองจากเกษตรกรไม่ สามารถเก็บเมล็ดพันธ์ุไว้ปลูกต่อไปอย่างที่เคยทามาตั้งแต่โบราณเพราะเมล็ดพันธุ์ดังกล่าวถูก ตดั แตง่ พนั ธกุ รรมจนเปน็ หมัน ดว้ ยเหตทุ ีบ่ รรษทั ไม่ต้องการเสียเงินวิจัยที่ตนลงทุนไปมหาศาล 115 UN, E/CN.4/2004/10, p. 14. 116 Ibid, p. 14-15.

105 เพื่อไปผลิตอาหารให้คนอื่นในราคาถูกหรือให้คนที่ไม่มีกาลังซื้อ117 ทาให้เกษตรกรรมีต้นทุน มากขึ้นเป็นเงาตามตัว และเป็นคาตอบว่าเหตุใดเกษตรกรรจึงไม่สามารถเข้าถึงอาหารได้แม้ ตนเองจะเป็นผู้ผลิต ปญั หาดงั กล่าวได้นาเกษตรกรไปสู่ภาวะความยากจนและหิวโหยเร้ือรัง นอก จาก ปัญห าที่ เกี่ย วข้อ งกั บ เท คโน โล ยีชีว ภาพ และ พัน ธุ วิศ วกร รม โดย ตรง แล้ ว ประเด็นการอ้างสิทธิในภูมิปัญญาหรือเทคโนโลยีชีวภาพเพื่อใช้ประโยชน์ทางเศรษฐกิจ ก็เขม็ง เกลียวกลายเป็นความขดั แย้งทีน่ ับวันจะทวีความรนุ แรงมากขึ้น ระหว่างประเทศพัฒนาแล้ว กับ ประเทศกาลงั พฒั นา และ ระหว่างบรรษทั ข้ามชาติ กับ ชุมชนท้องถิ่น ด้วยปัจจัยปัญหาทั้งหลายท้ังปวงที่ได้กล่าวมาในบทนี้ ทาให้เราต้องศึกษาถึงประเด็น กฎหมายมาตรการบังคับใช้สิทธิที่มีอยู่ และลู่ทางที่อาจนามาแก้ปัญหาเหล่านี้ เพื่อเป็น หลักประกันสิทธิด้านอาหารและความม่นั คงด้านอาหารอย่างย่ังยืนต่อไป 117 เฮเลนา นอร์เบอร์ก-ฮอดจ์, ทอดด์ เมอรีฟิลด,์ และสตีเวน กอร์ลคิ , เศรษฐกิจอาหารท้องถิ่น, แปลโดย ไพโรจน์ ภมู ปิ ระดิษฐ์, พมิ พค์ รง้ั แรก (กรงุ เทพฯ: สานักพิมพส์ วนเงินมมี า, 2545), หนา้ 51.

106

บทท่ี 3 บทวเิ คราะหม์ าตรการในการแก้ปญั หาความไมม่ นั่ คงดา้ นอาหาร มาตรการท่ัวไปที่ใช้ในการประกันสิทธิด้านอาหารและความม่ันคงด้านอาหาร ประกอบด้วย กรอบทางกฎหมาย กรอบทางนโยบาย และกรอบทางสถาบัน ซึ่งกรอบท้ังสามนี้ จะครอบคลุมมาตรการทุกประเดน็ ในเบือ้ งตน้ กรอบทางกฎหมายที่สาคัญในการคุ้มครองสิทธิด้านอาหาร คือ สนธิสัญญาระหว่าง ประเทศที่เกี่ยวกับสิทธิด้านอาหาร อาทิ ปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน และกติกาสากล ว่าด้วยสิทธิทางเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม เป็นต้น ทั้งนี้การบังคับใช้สิทธิภายในประเทศ ยังต้องอาศัยการออกกฎหมายภายในมารับรองสิทธิโดยตรง หรือการรับรองสิทธิตาม รฐั ธรรมนญู ของแต่ละประเทศด้วย ประเด็นใดบ้างที่จะพูดถึง – ในข้ันต้น ก่อนเข้า 5 ประเด็น ให้พูดถึงมาตรการภาพรวมของ สิทธิ ด้านอาหาร 1) ใช้เกณฑ์อะไรเป็นตวั วัด สิทธิด้านอาหาร ในภาพรวม เกณฑ์ที่ นามาใช้ในการพิจารณาว่ากฎหมายภายในของประเทศใดมีการรับรองสิทธิ ด้านอาหาร ดังตอ่ ไปนี้ - มกี ารรบั รองสิทธิดา้ นอาหารของทกุ คนอย่างชัดแจ้งหรือไม่ - มกี ารรบั รองสิทธิดา้ นอาหารของกลุ่มเสี่ยงโดยเฉพาะเจาะจงหรอื ไม่ - มกี ารรับรองสิทธิดา้ นอาหารโดยปริยาย ด้วยการรับรองสิทธิในการมีคณุ ภาพชีวิตที่ดี หรอื ไม่ - มกี ารรบั รองสิทธิดา้ นอาหารของกลุ่มพึ่งพิงต่างๆ หรอื ไม่ เช่น คนวา่ งงาน - มกี ารรับรองสิทธิดา้ นอาหารของเดก็ ทต่ี อ้ งได้รับสารอาหารที่เหมาะต่อความตอ้ งการทาง โภชนาการของเดก็ ในแต่ละวัยหรือไม่ - มกี ารให้หลกั ประกนั คา่ จ้างข้ันตา่ เพือ่ ให้เข้าถึงอาหารอยา่ งเพียงพอหรือไม่ - มกี ารรบั รอง สิทธิของผู้บริโภค ความปลอดภยั ด้านอาหาร และความสาคญั ของการเกษตร หรอื ไม่ - มกี ารรับรองสิทธิดา้ นสขุ ภาพ ที่เกีย่ วกบั อาหารและโภชนาการ หรือไม่ เกณฑ์เหล่าน้ีจะเป็นตัวช้ีวัดว่ากฎหมายของแต่ละประเทศมีความเข้มข้นในการรับรองสิทธิด้านอาหารมาก นอ้ ยเพยี งไร ซึง่ จะเป็นประโยชน์ต่อการศึกษาในรายละเอยี ดต่อไป

108 2) รัฐธรรมนญู กฎหมายภายใน และ กรณีศึกษา ท่รี บั รอง สิทธิดา้ นอาหาร ประเทศที่มีรัฐธรรมนูญรับรองสิทธิด้านอาหารอย่างชัดแจ้ง และเข้มแข็ง คือ ประเทศอัฟริกาใต้ ซึ่งมผี ลผกู พันท้ังทางดา้ นนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ รวมถึงหน่วยงาน ของรัฐทุกระดับ อันมีผลให้สิทธิด้านอาหารมีผลบังคับใช้ได้ในช้ันศาล ส่วนประเทศที่รับรอง สิทธิด้านอาหารในฐานะเป็นสิทธิที่เกี่ยวข้องกับสิทธิด้านอื่นๆ ได้แก่ ประเทศบราซิล ที่ รัฐธรรมนูญรับรองสิทธิด้านอาหารในฐานะสิทธิทางสังคมในการดารงชีพที่ดีของประชาชน และยังได้ประกันสิทธิในการรับค่าจ้างที่เพียงพอต่อการดารงชีวิต ส่วนประเทศอูกันดาได้ รับรองสิทธิด้านอาหารในฐานะสิทธิข้ันพื้นฐานของบุคคลในการมีส่วนร่วมทางเศรษฐกิจ และ สังคม อย่างเป็นธรรม ซึ่งกาหนดให้หน่วยงานของรัฐต้องส่งเสริมความม่ันคงด้านอาหารให้แก่ ประชาชน ส่วนในประเทศอินเดียสิทธิด้านอาหารได้รับการรับรองในฐานะที่เป็นปัจจัยสาคัญ ของสิทธิในการมีชีวิต ในขณะที่รัฐธรรมนูญของประเทศแคนาดามิได้รับรองสิทธิด้านอาหาร โดยตรง แตศ่ าลสูงแคนาดาได้ตคี วามกฎบตั รสิทธิและเสรีภาพ ค.ศ.1982 ว่า “สิทธิด้านอาหาร ของชนพื้นเมืองชาวอะบอริจ้ินที่มีวัฒนธรรมการบริโภคที่แตกต่างออกไปต้องได้รับการ คุ้มครอง”1 แม้หลายประเทศจะยังมิได้รับรองสิทธิด้านอาหารไว้ในรัฐธรรมนูญของตนอย่างชัด แจ้งก็ตาม แต่การให้สัตยาบันของรัฐต่อสิทธิทางเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม ย่อมมีผลให้ รฐั ต้องบงั คบั ใช้สทิ ธิด้านอาหารภายในประเทศตามพนั ธกรณีที่กติกากาหนด คดีศกึ ษาที่แสดงให้เห็นว่า สิทธิด้านอาหารอาหารมีผลบังคับใช้ตามกฎหมายได้แก่ คดี ศาลสูงอินเดีย มีคาส่ังให้รัฐบาลต้องคุ้มครองสิทธิด้านอาหารของประชาชน โดยรัฐต้องมี มาตรการประกันสิทธิของกลุ่มเสี่ยงต่างๆ อย่างเหมาะสม รัฐต้องควบคุมให้ระบบแจกจ่าย อาหารทาหน้าที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ รวมท้ังต้องจัดให้มีโครงการทางานแลกอาหาร และ โครงการความช่วยเหลือด้านอาหารโดยตรง เช่น โครงการอาหารกลางวันในโรงเรียน การจัด ให้ประชาชนสามารถซื้อหาอาหารราคาถูกได้ โดยศาลแต่งตั้งคณะกรรมการขึ้นสองคนเพื่อทา หนา้ ที่ตรวจตราการบงั คบั ใช้สทิ ธิด้านอาหารตามคาพิพากษา2 กรณี มลรัฐควีเบคแห่งแคนาดา ได้ออก พรบ.แก้ไขความยากจนที่มีสิทธิด้านอาหารเป็นแกนกลาง และแผนปฏิบัติการความ มั่นคงด้านอาหาร ตามนัยยะที่ศาลสูงได้ตีความไว้ รวมถึง กรณีรัฐสภาแห่งอัฟริกาใต้ได้ เรียกร้องให้รัฐบาลอัฟริกาใต้ออกกฎหมายความมั่นคงด้านอาหารให้เป็นไปตามที่รัฐธรรมนูญ กาหนด หากไม่สาเรจ็ รฐั บาลต้องรบั ผิดในฐานะทีไ่ ม่สามารถปฏิบัติตามรฐั ธรรมนูญได้ 3 1 FAO, IGWG RTFG /INF 4, p. 7-8. 2 UN, E/CN.4/2006/44/Add.2, p. 11. 3 Ibid.

109 3) มาตรการบังคับใชส้ ิทธิ และโครงการต่างๆทีจ่ ัดขึน้ เพื่อสง่ เสริม สิทธิด้านอาหาร นอกจากความเข้มข้นทางกฎหมายแล้ว ประสิทธิภาพและประสิทธิผลในการบังคับใช้ สิทธิด้านอาหารก็มีความสาคัญในการประกันสิทธิด้านอาหารของบุคคลในทางปฏิบัติด้วย ดังนั้นจึงต้องพิจารณาถึง หลักนิติธรรม หลักธรรมาภิบาล หลักความรับผิด และการมีส่วน ร่วมของประชาชน ประกอบด้วย การบังคับใช้สทิ ธิด้านอาหารจงึ ตอ้ งครอบคลุมไปถึงการใช้อานาจอธิปไตยของ ฝุายนิติ บัญญัติ บริหาร และตุลาการ ดังนั้นเราอาจสังเกตได้ว่าการบังคับใช้สิทธิด้านอาหารนอกจาก จะอยู่ในรูปแบบ กฎหมายจากฝุานิติบัญญัติ และคาตัดสินของฝุายตุลาการแล้ว ยังปรากฏใน รปู แบบ สถาบนั และนโยบายสาธารณะ ทีอ่ อกโดยฝุายบริหาร ด้วย กรอบทางนโยบายที่ออกมาเพื่อบังคับใช้สิทธิด้านอาหาร ต้องมีลักษณะเสริมสร้าง ความเข้มแข็งให้กับบุคคล หรือกลุ่มเสี่ยงเพื่อให้บุคคลเหล่านี้มีศักยภาพในการเข้าถึงอาหาร อย่างเพียงพอ และต้องส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการกาหนดนโยบายสาธารณะ และ ตรวจสอบการดาเนินนโยบายด้วย กรอบในการพิจารณานโยบายต่างๆ ต้องอยู่บนพื้นฐานของ หลักการห้ามเลือกประติบัติ หลักความสัมพันธ์และพึ่งพิงกันระหว่างสิทธิด้านอาหารกับสิทธิ อื่นๆ และหลกั การแบ่งแยกไม่ได้ระหว่างสทิ ธิด้านอาหารกบั สิทธิอ่นื ๆ เชน่ สิทธิในการมชี ีวติ 4) สถาบันตรวจตราการบังคบั ใช้ สิทธิดา้ นอาหาร เมือ่ มีกฎหมาย และนโยบายทีส่ ง่ เสริมการบงั คับใช้สทิ ธิด้านอาหารแล้ว ก็ต้องมีสถาบัน เพื่อตรวจตราการบังคับใช้กฎหมายให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ รวมถึงตรวจตราการดาเนิน นโยบายและโครงการให้เป็นไปตามที่วางเปูาหมายไว้ ดังน้ันจึงอาจมีการจัดตั้งสถาบันขึ้นมา เพื่อทาหน้าที่ดังที่ได้กล่าวมาข้างต้น โดยที่สถาบันที่มาตรวจตรานี้อาจแบ่งออกได้เป็นสอง ลักษณะ คือ 1) สถาบันสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ กล่าวคือ สถาบันดังกล่าวจะทาหน้าที่ตรวจตรา การบงั คบั ใช้สทิ ธิมนษุ ยชนภายในประเทศท้ังหมดโดยมิได้เฉพาะเจาะจงลงไปที่สิทธิใดสิทธิหนึ่ง 2) สถาบันสิทธิด้านอาหาร กล่าวคือ สถาบันดังกล่าวจะทาหน้าที่ตรวจตราการบังคับใช้สิทธิ ด้านอาหารโดยเฉพาะ กรอบทางสถาบันที่เกี่ยวข้องกับการตรวจตรา การบังคับใช้สิทธิด้านอาหาร เช่น คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งอัฟริกาใต้ที่จัดตั้งขึ้นโดยรัฐธรรมนูญ มีอานาจหน้าที่อย่าง อิสระในการรับคาร้องจากปัจเจกชน หรือกลุ่มบุคคล แล้วทาการสืบสวนสอบสวนข้อเท็จจริง เพือ่ ทาข้อเสนอแนะไปยังหนว่ ยงานของรฐั ทีเ่ กี่ยวข้อง หรือทารายงานไปยังรัฐสภาโดยตรง ซึ่งมี หลายกรณีทีค่ ณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งอัฟริกาใต้ได้ทาหน้าที่ตรวจตราว่าคาส่ังของศาล

110 ได้รบั การตอบสนองโดยฝุายบริหารหรอื ไม่4 เชน่ เดียวกับคณะกรรมการสทิ ธิมนุษยชนของอูกัน ดาที่มีส่วนผลักดันสิทธิด้านอาหารเข้าสู่การสัมมนากาหนดนโยบายของรัฐตามกรอบของ รัฐธรรมนูญ ซึ่งนาไปสู่การตระหนักถึงสิทธิด้านอาหารของหน่วยงานรัฐและองค์กรพัฒนา เอกชนในประเทศด้วย5 ส่วนในประเทศบราซิลนั้นในข้ันต้นมีเลขาธิการพิเศษด้านสิทธิมนุษยชน แต่ขาดอานาจในการปฏิบัติงาน จึงมีการจัดตั้งทบวงกิจการสาธารณะ (Ministerio Publico) ขึ้นมาเพื่อทาหน้าที่คุ้มครองสิทธิมนุษยชนของปัจเจกชนโดยเฉพาะ องค์กรนี้มีความสาคัญใน การให้ความช่วยเหลือด้านกฎหมาย และริเริ่มมาตรการต่างๆให้รัฐนาไปกาหนดเป็นนโยบาย และจดั ตง้ั โครงการ รวมไปถึงร่วมมือกับองค์กรพัฒนาเอกชนในการปกปูองสิทธิของกลุ่มเสี่ยง ต่างๆด้วย เช่น การผลักดันให้รัฐจัดโครงการอาหารในโรงเรียน โครงการอาหารสาหรับเด็ก และชนพื้นเมือง6 ในประเทศอินเดียคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติได้ร่วมมือกับองค์กร พัฒนาเอกชนผลักดันประเด็นความขาดแคลนอาหารและทุพโภชนาการเข้ าสู่กระบวนการ พิจารณาของศาลสูง จนในที่สุดศาลตัดสินให้รัฐต้องหามาตรการที่เหมาะสมเพื่อรองรับกลุ่ม เสี่ยงทีไ่ ด้รบั ความเดือดรอ้ นจากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจดา้ นอาหาร นอกจากสถาบันสิทธิมนุษยชนระดับชาติที่กล่าวมาแล้ว ยังมีสถาบันที่ทาหน้าที่ตรวจ ตราการบังคับใช้สิทธิด้านอาหารโดยตรง อาทิ ผู้แทนพิเศษสิทธิด้านอาหารแห่งชาติ ที่แต่งต้ัง โดยกระทรวงยุติธรรมของบราซิล ซึ่งมีหน้าที่ในการตรวจตราการบังคับใช้สิทธิ ท้ังในส่วน นโยบายอาหาร และน้า ของทุกภูมิภาค ซึ่งจะทางานร่วมกับองค์กรพัฒนาเอกชนของบราซิล ด้วย7 ส่วนในประเทศอินเดีย ศาลสูงได้แต่งต้ังคณะกรรมการพิเศษขึ้นสองคน เพื่อลงไปตรวจ ตราและควบคุมให้รัฐปฏิบัติตามคาพิพากษาของศาลเพื่อขจัดการละเมิดสิทธิด้านอาหารที่ เกิดข้ึน8 ทั้งนีเ้ ปน็ ไปตามคาพิพากษาที่ศาลสูงได้ออกมาบังคับให้รัฐจัดหามาตรการรองรับกลุ่ม เสี่ยงที่อาจได้รับความเสียหายจากการละเมิดสิทธิดา้ นอาหาร กรอบทางกฎหมาย กรอบทางนโยบาย และกรอบทางสถาบันที่ได้กล่าวไปนั้น ถือเป็น มาตรการทว่ั ไปที่สร้างหลักประกันสิทธิด้านอาหารให้แก่ปัจเจกชน ซึ่งเป็นเพียงเนื้อหาเบื้องต้น ที่จะกล่าวถึงในบทนี้ ต่อไปจะเป็นการเจาะลึกลงสู่มาตรการ โดยมีมาตรการที่ใช้อยู่ท้ังหมด 5 มาตรการคอื 4 FAO, IGWG RTFG /INF 4, p. 9-10. 5 Ibid. 6 Ibid. 7 Ibid. 8 FAO, IGWG RTFG /INF 4, p. 11.

111 1. มาตรการตอ่ ประเดน็ ความมงั่ คงด้านอาหารตรง 2. มาตรการตอ่ ประเด็นการบิดเบือนตลาดสนิ ค้าเกษตร 3. มาตรการตอ่ ประเด็นความขัดแย้งและภยั ธรรมชาติ 4. มาตรการตอ่ ประเด็นต่อทรพั ยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม 5. มาตรการตอ่ ประเดน็ เทคโนโลยีชีวภาพ และมาตรการที่ใช้แก้ปัญหาที่มีความจาเพาะเจาะจงลงไปในแต่ละประเด็นมากขึ้น ใน แต่ละประเด็นจะตรวจสอบว่ามีมาตรการระหว่างประเทศ และภายในประเทศใดบ้างที่ปรากฏ อยู่ และข้อสงั เกตบางประการตอ่ การดาเนินมาตรการเหล่าน้ัน 1) มาตรการต่อประเดน็ ความมน่ั คงด้านอาหารโดยตรง 1.1 มาตรการระหว่างประเทศ ในหัวข้อนี้จะศึกษาถึงมาตรการระหว่างประเทศเพื่อพัฒนาความมั่นคงด้านอาหาร ซึ่ง จะครอบคลุมถึงมาตรการขององค์การระหว่างประเทศ มาตรการระดับพหุภาคี มาตรการที่ เกิดจากความร่วมมือระดบั ภูมภิ าค และความช่วยเหลือระหว่างประเทศ แบ่งออกเปน็ 2 ประเดน็ ย่อย คือ 1) การจัดให้มีอาหารอย่างเพียงพอ โดยใช้มาตรการเกี่ยวกับกับการรักษา ปริมาณอาหาร กับ 2) การให้ประชาชนเข้าถึงอาหารอย่างเพียงพอโดยมีส่วนร่วมในการจัดสรร ทรัพยากร 1) การจัดให้มีอาหารอย่างเพียงพอ โดยใช้มาตรการเกี่ยวกับกับการ รกั ษาปริมาณอาหาร ระบบขอ้ มูลแผนท่คี วามไม่มั่นคงด้านอาหาร มาตรการที่จะกล่าวถึง คือ ระบบแผนที่ข้อมูลความเสี่ยงและความไม่มั่นคง ด้านอาหาร (FIVIMS: Food Insecurity and Vulnerability Information and Mapping Systems) ที่จัดทาขึ้นเพื่อรวบรวมข้อมูลด้านการเกษตรและอาหารเพื่อประมวลผลคว ามเสี่ยงและความ ไม่ม่ันคงด้านอาหารน้ัน มีประโยชน์ต่อการวางแผนและกาหนดนโยบายทางการเกษตรและ อาหารมาก เนื่องจากจะเป็นข้อมูลที่ชี้ชัดลงไปถึงสภาวะความไม่มั่นคงด้านอาหารในแต่ละพื้น ที่วา่ มีสาเหตแุ ละความรนุ แรงของปัญหามากน้อยเพียงไร อีกทั้งยังทาให้เห็นแนวโน้มในอนาคต ด้วยเพราะข้อมูลทีร่ วบรวมน้ันมลี กั ษณะครอบคลุม ภูมิประเทศ ภูมิอากาศ โรคระบาด ความ ชุ่มชื้น จานวนประชากร ชนิดของผลผลิตทางการเกษตรและปศุสัตว์ รวมไปถึงปริมาณการค้า

112 ขายอาหาร จึงมีความละเอียดมากพอที่จะนามาวางแผนงานในอนาคตได้ ระบบแผนที่และ ข้อมูลดังกล่าวได้จัดทาขึ้นทั้งในระดับนานาชาติภายใต้การดูแลขององค์การระหว่างประเทศ และระดับภูมิภาคภายใต้ความร่วมมือของประเทศต่างๆในแต่ละภูมิภาค ระบบแผนที่ข้อมูล ความเสีย่ งและความไม่ม่ันคงด้านอาหารทีม่ อี ยู่ในปจั จบุ นั ได้แก่9 - ระบบแผนที่ข้อมูลความเสี่ยงและความไม่มั่นคงด้านอาหารขององค์การ อาหารและเกษตรแห่งสหประชาชาติร่วมกับกองทุนพัฒนาการเกษตรระหว่างประเทศ เพื่อ จัดทาข้อมูลประกอบการประเมินผลตามเปูาหมายการพัฒนาแห่งสหัสวรรษ และรายงาน สถานการณค์ วามไม่มัน่ คงด้านอาหารประจาปีขององค์การอาหารและเกษตรฯ - ระบบแผนที่ข้อมูลความเสี่ยงและความไม่ม่ันคงด้านอาหารของกองทุน พัฒนาการเกษตรระหว่างประเทศกับสถาบันวิจัยด้านอาหารและเกษตรอิตาลี ซึ่งได้พัฒนา ตวั ช้วี ดั ใหม่ๆ ข้ึนมา พร้อมท้ังใช้ภาพถ่ายดาวเทียมประกอบการประเมินผลตามกรอบเปูาหมาย การพฒั นาแหง่ สหัสวรรษ - ระบบแผนที่ข้อมูลความเสี่ยงและความไม่มั่นคงด้านอาหารขององค์การ อาหารและเกษตรแห่งสหประชาชาติกับประเทศเนเธอร์แลนด์ ซึ่งช่วยประเมินข้อมูลให้แก่ ประเทศกาลังพัฒนาหลายๆประเทศ - ระบบแผนที่ข้อมูลความเสี่ยงและความไม่มั่นคงด้านอาหารของเอเชียที่ รัฐบาลญี่ปุนให้การสนับสนุนงบประมาณ ซึ่งจัดเก็บข้อมูลเพื่อเป็นแนวทางให้ประเทศอื่นๆใน เอเชียนาไปปรบั ใช้ภายในประเทศตนเอง - ระบบแผนที่ข้อมูลความเสี่ยงและความไม่ม่ันคงด้านอาหารของเครือข่าย การประชุมผู้เชี่ยวชาญด้านอาหารและโภชนาการแหง่ ภูมิภาคเอเชียแปซิฟิก - นอกจากนี้ยังมีระบบแผนที่ข้อมูลความเสี่ยงและความไม่มั่นคงด้านอาหาร ของภูมิภาค อาทิ อัฟรกิ าใต้ ภูมภิ าคอัฟริกาตะวนั ตกและทะเลทรายซาฮารา ภูมิภาคอเมริกา กลาง และแครบิ เบียน กลุ่มประเทศหมู่เกาะแปซิฟิก ระบบเตือนภัยความไม่มัน่ คงดา้ นอาหาร มาตรการต่อมาที่จะกล่าวถึง คือ ระบบเตือนภัยล่วงหน้าซึ่งเป็นมาตรการที่ จัดตั้งขึ้นเพื่อรวบรวมข้อมูลเพื่อประกอบการวางแผนปูองกันภัยจากความไม่ม่ันคงด้านอาหาร และการเกษตร สืบเน่ืองจากภัยพิบัติทางธรรมชาติ และภัยพิบัติจากความขัดแย้งทางทหาร ระบบดังกล่าวมีประโยชน์ต่อการเตรียมสารองเสบียงอาหาร และจัดหามาตรการเพื่อบรรเทา 9 FAO, CFS: 2003/INF/7, p. 9-13.

113 ผลเสียหายจากภัยพิบัติดังกล่าวอย่างทันท่วงที ท้ังนี้ยังเป็นประโยชน์ต่อประเทศผู้ให้ความ ช่วยเหลือด้านอาหาร และโครงการต่างๆที่ให้ความช่วยเหลือด้านอาหาร ในการส่งความ ช่วยเหลือไปยังกลุ่มเสี่ยงได้ทันสถานการณ์ ระบบเตือนภัยจะประเมินความเสี่ยงจาก 4 ปัจจัย หลัก ได้แก่ 1) สภาพแวดล้อมในแต่ละรอบปี หรือรอบฤดูกาลของแต่ละพื้นที่ที่มักประสบ ปัญหา รวมถึงภัยพิบัติธรรมชาติร้ายแรงที่อาจเกิดขึ้นได้ เช่น อุทกภัย ธรณีพิบัติภัย คลื่นยักษ์ ฯลฯ 2) ปริมาณการผลิตอาหารและภาวะขาดแคลนอาหารในแต่ละพื้นที่ 3) ราคาอาหารที่อาจ เกิดการผันผวน 4) สภาพปัญหาของกลุ่มเสี่ยงที่อาจได้รับผลกระทบจากภัยพิบัติต่างๆ ระบบ เตือนภัยความไม่มน่ั คงดา้ นอาหารล่วงหนา้ ที่ใชอ้ ยู่ในปัจจบุ ัน ได้แก่10 - ระบบเตือนภัยล่วงหน้าของโครงการอาหารโลกแห่งสหประชาชาติ ซึ่งจะทา ออกมาในรูปแบบรายงานประจาสัปดาห์เพื่อเตรยี มพร้อมรับมือกับสถานการณฉ์ ุกเฉินท่ัวโลก - ระบบเตือนภัยล่วงหน้าของโครงการอาหารโลกแห่งสหประชาชาติ กับ ระบบแผนที่ข้อมูลความเสี่ยงและความไม่ม่ันคงด้านอาหารขององค์การอาหารและเกษตรแห่ง สหประชาชาติ - ระบบเตือนภยั ล่วงหน้าขององค์การอาหารและเกษตรแห่งสหประชาชาติเอง (The Global Information and Early Warning System on Food and Agriculture - GIEWS) ซึ่ง จัดต้ังขึ้นเพื่อเก็บข้อมูลทั้งที่เป็น ตัวเลขสถิติ และภาพถ่ายดาวเทียม เพื่อมาประมวลผลใน รูปแบบข้อมลู อเิ ล็กทรอนิกส์ ซึง่ ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลได้ทางเวบไซต์ ซึ่งข้อมูลที่จัดทา ขึ้นมีท้ังในระดับโลก ระดับภูมิภาค และระดับประเทศ โดยเฉพาะกลุ่มประเทศที่มีรายได้ต่า และขาดแคลนอาหาร นอกจากนี้ยังได้จัดทาข้อมูลเผยแพร่ในรูปแบบ รายงานสถานการณ์ อาหารปีละ 5 คร้ัง และสถานการณ์ผลผลิตทางการเกษตรและการขาดแคลนอาหารอีกปีละ 5 ครั้ง ด้วย ระบบสารองอาหาร มาตรการรองรบั กลุม่ เสีย่ ง มาตรการถัดมาที่จะกล่าวถึง คือ การเข้าร่วมข้อตกลงการสารองอาหาร ระหว่างประเทศเพื่อรักษาความม่นั คงด้านอาหาร อาทิ - โครงการข้อมูลทางการเกษตรระดับภูมิภาคขององค์การอาหารและเกษตร แห่งสหประชาชาติ (FAORAP) โดยได้นัดตั้งโครงงานขึ้นสองโครงงาน ได้แก่ ระบบแลกเปลี่ยน ข้อมูลและสถิตใิ นกลุ่มประเทศเอเชียและแปซิฟิก และ การปรับปรุงสถิติทางการเกษตรในกลุ่ม ประเทศเอเชียและแปซิฟิก โครงงานทั้งสองมีเปูาหมายหลักในการพัฒนาระบบสถิติของการ ประเมินข้อมูลเพื่อการวางนโยบายด้านอาหารและการเกษตรเพื่อยกระดับมาตรฐานการ 10 FAO, The Global Information and Early Warning System on Food and Agriculture, p. 8-18.

114 ดารงชีวิตและสถานภาพทางโภชนาการของบุคคลโดยเฉพาะในชนบท และพัฒนาระบบสถิติ ของการแลกเปลี่ยนข้อมูลระหว่างประเทศเพื่อส่งเสริมโครงการความร่วมมือด้านคว ามม่ันคง ด้านอาหารท้ังในระดับรัฐ ภูมิภาค และระดับโลก โดยที่โครงการมีวาระสาคัญ คือ บังคับใช้ ความร่วมมือระหว่างประเทศทางความม่ันคงด้านอาหารเพื่อแลกเปลี่ยนข้อมูลกั นในรูปแบบ ข้อมูลอเิ ลคทรอนิกส์ และเสริมสรา้ งความเข้มแขง็ ของประเทศในการวิเคราะห์สถิติอาหารและ การเกษตรเพื่อสนับสนุนความก้าวหน้าของความม่ันคงด้านอาหารของแต่ละประเทศ ทั้งนี้ ระบบการแลกเปลี่ยนข้อมลู จะอยู่ในรูปแบบสือ่ อเิ ล็กทรอนิกส์ หรอื เว็บไซต์ - โครงการระบบสารองข้าวของภูมิภาคเอเชียตะวันออก (East Asia Emergency Rice Reserve; EAERR) (ASEAN + ญี่ปุน จีน เกาหลีใต้) เป็นความร่วมมือระดับ ภูมิภาคบนหลักมนุษยธรรมระหว่างกระทรวงทางการเกษตรของประเทศสมาชิก เพื่อรักษา ความม่ันคงด้านอาหารในยามฉุกเฉินที่เกิดจากภัยพิบัติต่างๆ โดยโครงการจะมีระบบความ ช่วยเหลือผ่านการสารองปริมาณข้าวเพื่อส่งความช่วยเหลือด้านอาหารไปสู่พื้นที่ที่ได้รับความ เสียหาย และในกรณีที่เกิดความขาดแคลนจากความยากจน มาตรการที่ใช้คือ การสารอง ปริมาณข้าวไว้ให้เพียงพอ การแลกเปลี่ยนข้อมูลเกี่ยวกับการบรรเทาภัยพิบัติ แลกเปลี่ยน ความรู้และผู้เชี่ยวชาญ ส่งเสริมมาตรการทางความมั่นคงด้านอาหาร และพัฒนาสถานภาพ ทางโภชนาการของประชาชน - ผลของโครงการ EAERR ทาให้เกิดการยกร่าง ข้อตกลงสารองข้าวในยาม ฉุกเฉินของภูมิภาคอาเซียนบวกสามประเทศ (ASEAN plus Three Emergency Rice Reserve; APTERR) ขึ้น ซึ่งเป็นการจัดทาข้อตกลงขึ้นเพื่อเพิ่มความเข้มแข็งของความร่วมมือระหว่าง ประเทศในประเด็นความม่ันคงด้านอาหารให้มีเจตจานงทางการเมืองที่ชัดเจน มีกฎหมาย รองรับ มาตรการต่างๆ เป็นการต่อยอดมาจากโครงการ EAERR เพียงแต่เพิ่มวิธีการรักษา เสถียรภาพราคาข้าวด้วยการค้าขายข้าวภายในภูมิภาคนีใ้ ห้มากขึ้น - มาตรการของ ASEAN+3 ซึ่งมีระบบข้อมูลเพื่อเฝูาระวังภัยความม่ันคงด้าน อาหาร (ASEAN Food Security Information System; AFSIS) โครงการนี้จัดต้ังขึ้นเพื่อสร้าง เครือขา่ ยข้อมลู ความม่นั คงด้านอาหารระหว่างกลุ่มประเทศสมาชิกเพื่อ พัฒนาระบบเครือข่าย ข้อมูลให้ครอบคลุมถึงปริมาณ อุปสงค์และอุปทาน อาหารของแต่ละประเทศเพื่อนาข้อมูลมา แลกเปลี่ยนกัน พัฒนาศักยภาพทรพั ยากรมนุษย์ที่เป็นเจ้าพนักงานที่ทางานด้านข้อมูลและสถิติ การเกษตรให้ดขี ึน้ - นอกจากนีป้ ระเทศไทยยังได้พัฒนาระบบสถิติข้อมูลการเกษตรเพื่อสนองต่อ โครงการ AFSIS ด้วย ในรูปแบบของโครงการพัฒนาระบบข้อมูลการเกษตร (Agricultural

115 Statistics And Economic Analysis Development project; ASEAD Project) ขึ้น อันเป็นการ ดาเนินการของสานักงานเศรษฐกิจการเกษตร เพื่อเก็บรายละเอียด ข้อมูล สถิติ ของความ เปลีย่ นแปลงทางการเกษตรและภาคอาหาร ท้ังอุปสงค์ อุปทาน ว่ามีความสมดุลหรือไม่ ข้อมูล ต้นทุนการผลิต โครงสร้างของภาคเกษตรกรรมอาหาร ผ่านการสารวจข้อมูลการเกษตรแบบ ลงพื้นที่ และการฝึกอบรมและสัมมนาเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้อง เพื่อเป็นการยกระดับระบบข้อมูล ความมน่ั คงด้านอาหารของอาเซียนไปในตวั การแลกเปลีย่ นขอ้ มูลเพื่อพัฒนาความมั่นคงด้านอาหาร ความช่วยเหลือ ดา้ นการพัฒนา มาตรการทีจ่ ะช่วยเสริมสร้างความม่นั คงดา้ นอาหารให้แก่ประเทศกาลังพัฒนา ทีส่ าคัญอีกประการหนง่ึ คือ การแลกเปลีย่ นข้อมูล ความรู้ และเทคโนโลยีเพื่อพัฒนาระบบการ ผลติ ให้มปี ระสิทธิภาพและประสิทธิผลมากยิง่ ขนึ้ อาทิ โครงการขององค์การอาหารและเกษตร แห่งสหประชาชาติ เช่น โครงการบูรณาการการจัดการศัตรูพืช (Integrated Pest Management; IPM) และ โครงการบูรณาการระบบปลูกพืชเพื่อโภชนาการ (Integrated Plant Nutrient Management; SIPNS) ซึ่งโครงการเหล่านี้ได้ดาเนินการร่วมกับองค์กรเกษตรกรใน พืน้ ที่ต่างๆทั่วโลก เพือ่ ให้ขอ้ มลู ความรู้ และเทคโนโลยี เกีย่ วกับการจัดการเรือกสวนไร่นาอย่าง มีประสิทธิภาพเพือ่ สง่ เสริมสภาวะโภชนาการที่ดีท้ังของตัวเกษตรกรเอง และผู้บริโภค อีกท้ังยัง ช่วยให้เกษตรกรสามารถจัดการกับปัญหาศัตรูพืชได้อย่างเหมาะสมโดยอาศัยวิธีการทาง ธรรมชาติ และลดการใช้สารเคมีที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพของเกษตรกร และความปลอดภัย ด้านอาหารด้วย ยทุ ธวิธีของโครงการเหล่านี้คือ ให้ความร่วมมือผ่านองค์กรเกษตรกรในชุมชน ท้องถิน่ เพือ่ ให้ชุมชนเหล่าน้ันถ่ายทอดความรู้ไปให้แก่ชุมชนข้างเคียง เป็นการขยายความรู้ไปใน แนวราบ ส่งเสริมให้มีการประชุมเพื่อแลกเปลี่ยนความรู้ระหว่างชุมชนเพื่อเพิ่มวิธีการผลิต และ จดั การเรอื กสวนไร่นา ส่งเสริมการไปเยี่ยมชมไร่นาของชุมชนอื่นๆ ฝึกอบรมเกษตรกรและผู้นา ให้สามารถถ่ายทอดความรู้ไปให้ผู้อื่นในชุมชน นอกจากนี้ยังส่งเสริมให้เกษตรกรทดลองทา การเกษตรที่หลากหลายและลดการใชส้ ารเคมีทางการเกษตรลงด้วย เพื่อให้เกษตรกรสามารถ พึง่ พาตนเองได้ในทีส่ ุด11 นอกจากนี้นโยบายความช่วยเหลือด้านการพัฒนาอย่างเป็นทางการ (Official Development Assistance; ODA) ของประเทศต่างๆ ทั้งที่อยู่ในรูปแบบการกระทาฝุายเดียว หรือ กระบวนการขององค์การระหว่างประเทศก็มีส่วนช่วยเหลือกลุ่มประเทศที่มีการพัฒนา 11 South Centre, Universal Food Security: Issues for the South, (Geneva: Atar, 1997), p. 62- 63.

116 น้อยที่สุดให้ปรับปรุงการเกษตรภายในประเทศของตนให้ดียิ่งขึ้นได้ อาทิ การพัฒนาปัจจัยการ เพาะปลกู ในประเทศที่ทุรกันดารของโครงการพัฒนาแหง่ สหประชาชาติ มาตรการทางกฎหมายเศรษฐกิจขององค์การการค้าโลก เพื่อส่งเสริม ความม่นั คงดา้ นอาหาร กระแสโลกาภวิ ฒั น์ได้สร้างผลกระทบต่อความมั่นคงด้านอาหารเป็นอย่างมาก ดังนั้นเราจึงต้องพิจารณาถึงมาตรการขององค์การการค้าโลกด้วยโดยเฉพาะข้อตกลงสินค้า เกษตรทีก่ าหนดหลักเกณฑต์ ่างๆที่ใชใ้ นการค้าสินค้าเกษตรระหว่างประเทศด้วย ความก้าวหน้า ของ WTO เร่ืองความม่ันคงด้านอาหาร เกิดจากนัยยะของ ข้อ 20 แห่งข้อตกลงสินค้าเกษตร ภายใต้องค์การการค้าโลก (WTO Agreement on Agriculture)12 ซึ่งกาหนดให้ ประเทศสมาชิก ร่วมกนั พัฒนากระบวนการขององค์การการค้าโลกให้มีความก้าวหน้าทันต่อความเปลี่ยนแปลง ของสถานการณ์การค้าระหว่างประเทศ โดยเฉพาะใน ข้อ 20 (c) ได้กาหนดให้นาประเด็นที่มิใช่ ประเด็นทางการค้า (non-trade concerns) .........เข้าสู่การเจรจาเพื่อพัฒนาให้เป็นส่วนหนึ่ง ของกระบวนการค้าสินค้าเกษตรภายใต้องค์การการค้าโลก ซึ่งมาตรการที่สะท้อนถึงช่องทาง ให้นาเรือ่ งความม่นั คงด้านอาหารเข้ามาอยู่ในระบบกฎหมายองค์การการค้าโลก มาตรการขององค์การการค้าโลกที่เกี่ยวกับประเด็นความม่ันคงด้านอาหาร มี ดงั ตอ่ ไปนี้ 1) การเปิดช่องให้ประเทศสมาชิกใช้มาตรการปกปูองการเกษตรเป็นพิเศษ (Special Agricultural Safeguards – SSGs) ตามนัยยะแห่งข้อ 5 ของข้อตกลงสินค้าเกษตร13 12 ความตกลงวา่ ด้วยการเกษตร ข้อ 20 ความตอ่ เนอ่ื งของกระบวนการปฏริ ปู ........................... สมาชิกตกลงกนั ว่าจะเจรจาเพือ่ ให้มีความต่อเนอ่ื งของกระบวนการจะเริ่มภายใน 1 ปี ก่อนสนิ้ สดุ ระยะเวลา การปฏบิ ตั ติ ามขอ้ ผกู พัน โดยคานงึ ถึง (c) ข้อกังวลทีไ่ ม่เกี่ยวกับการคา้ (Non-Trade Concerns) การประติบตั ทิ ี่เปน็ พิเศษและแตกตา่ งแก่สมาชิก ประเทศกาลังพัฒนา........และข้อกาหนดทีร่ ะบุไว้ในอารัมภบท ...................... อารมั ภบท รบั รวู้ า่ ข้อผูกพันภายใตโ้ ครงการปฏริ ปู ควรทาในลกั ษณะท่เี ปน็ ธรรมระหวา่ งสมาชกิ ทงั้ ปวง โดยพิจารณาถึงขอ้ กังวลทีไ่ ม่เกี่ยวกับการค้า รวมท้ังเรือ่ งความมน่ั คงดา้ นอาหาร ...................... 13 ทชั ชมยั ฤกษะสตุ , กฎหมายเศรษฐกิจระหว่างประเทศ องคก์ ารการค้าโลก (WTO): บททว่ั ไป, พมิ พค์ รงั้ แรก (กรงุ เทพฯ: วญิ ญชู น, 2549), หนา้ 164-165.

117 กลไกปกปูองพิเศษแบบนี้จะเปิดโอกาสให้รัฐสมาชิกสามารถใช้เพื่อปกปูองความมั่นคงด้าน อาหารของประเทศตนจากภาวะราคาสนิ ค้าเกษตรในตลาดลดต่าลงจนทาให้มีแนวโน้มว่าสินค้า เกษตรจากภายนอกประเทศจะทะลักเข้าสู่ประเทศของตนจนเป็นอันตรายต่อผู้ผลิตและตลาด สินค้าภายในประเทศได้ ประเทศที่จะใช้ได้ต้องทาการแจ้งต่อองค์การการค้าโลกก่อนว่า ประเทศตนได้แจ้งรายการสินค้าที่ต้องการปกปูองเข้าสู่บัญชีแล้ว14 การเจรจารอบโดฮาจึงได้มี การผลักดันให้ปรับเง่ือนไขให้ประเทศกาลังพัฒนาทุกประเทศสามารถใช้มาตรการดังกล่าวได้ ทันทีโดยไม่ต้องแจ้งไว้ก่อน และตัดสิทธิประเทศพัฒนาแล้วมิให้ใช้มาตรการปกปูองพิเศษนี้ เพือ่ สงวนไว้เป็นมาตรการเพือ่ ประกันสิทธิของประเทศกาลงั พัฒนา (safety-net)15 2) การให้การปฏิบัติอย่างเป็นพิเศษและแตกต่างกับประเทศกาลังพัฒนา (Special & Differential Treatment – S&D) เป็นกลไกที่สนับสนุนให้ประเทศกาลังพัฒนาที่มี ศักยภาพในการแข่งขันต่ากว่าได้ส่วนต่างหรือได้ข้อยกเว้นบางประการเพื่อให้เกิดความยืดหยุ่น และช่วยใหป้ ระเทศกาลงั พฒั นาปรับตัวเข้าสู่ระบบการค้าโลกให้ได้ ซึ่งกลไกนี้จะปรากฏอยู่ใน รูปแบบข้อกาหนดทีจ่ ะให้แทรกไปอยู่กับข้อตกลงทุกฉบับ โดยเฉพาะ ขอ้ ตกลงสินค้าเกษตรจะ มีกลไกเช่นว่านี้ปรากฏอยู่ท่ัวไป โดยกาหนดว่ารัฐสมาชิกควรนาเอาความจาเป็นของประเทศ กาลังพัฒนาในการรักษาความมน่ั คงด้านอาหารเข้าไปประกอบการเจรจา 3) การผลักดันให้นาประเด็นความม่ันคงด้านอาหารเข้าไปอยู่ในหมวด การ อุดหนุนภายในที่กระทาได้ (Green Box) อนุญาตให้รัฐดาเนินนโยบายความมั่นคงด้านอาหาร โดยการช่วยเหลือด้านอาหารภายในประเทศ ซึ่งเปิดโอกาสให้รัฐสามารถเพิ่มศักยภาพในการ ผลติ อาหารและช่วยเหลือด้านอาหารภายในประเทศได้16 4) การอนุญาตให้ประเทศสมาชิกสามารถส่งความช่วยเหลือด้านอาหารไปยัง ประเทศที่ตกอยู่ในภาวะฉุกเฉินทางมนุษยธรรมได้ ทั้งนี้การส่งความช่วยเหลือด้านอาหารนี้ จะต้องเปน็ การช่วยเหลืออย่างบริสทุ ธิ์ใจไม่มวี าระการบิดเบือนตลาดแอบแฝง กล่าวคือ การส่ง อาหารจะต้องเป็นการให้เปล่าไม่คิดค่าใช้จ่ายหรือคิดสินเชื่อในภายหลัง จึงจะเป็นการ ช่วยเหลือด้านอาหารที่องค์การการค้าโลกอนุญาตให้กระทาได้ ตามนัยยะแห่ง ข้อ 10.4 ของ 14 WTO Agriculture Negotiations, “The Issues, and where we are now,” (2004), p. 37. 15 Ibis p. 38. 16 ทชั ชมัย ฤกษะสุต, แกตตแ์ ละองค์การการคา้ โลก (WTO), พิมพ์ครั้งที่ 4 (กรุงเทพฯ: วญิ ญชู น, 2549), หนา้ 94.

118 ข้อตกลงสินค้าเกษตร17 ท้ังนี้การช่วยเหลือด้านอาหารจะต้องอยู่บนพื้นฐานของความโปร่งใส และไม่ทาลายระบบตลาด และการผลิตภายในประเทศ18 5) การเปิดโอกาสให้รัฐวิสาหกิจด้านอาหารของรัฐยังคงมีบทบาทในการซื้อ ขายสินค้าเกษตรระหว่างประเทศ ท้ังนี้ต้องอยู่ภายใต้เง่ือนไขของการอุดหนุนภายใน และการ อุดหนุนเพื่อการส่งออก กล่าวคือรัฐวิสาหกิจจะต้องดาเนินการเฉกเช่นบรรษัทเอกชนทั่วไป ห้ามอาศัยอานาจรัฐเป็นพิเศษเพื่อผูกขาดตลาด เช่น การให้สินเชื่อเกินอัตราที่ข้อตกลงสินค้า เกษตรกาหนด นอกจากนี้การประกอบการของรัฐวิสาหกิจจะต้องอยู่บนพื้นฐานของความ โปร่งใส ท้ังในส่วนของ ราคาซื้อ ราคาขาย และต้นทุนอื่นๆในการประกอบการ จะต้องแจ้งให้ ปรากฏชัดด้วย และต้องเปิดโอกาสให้บรรษัทเอกชนรายอื่นๆ แข่งขันได้19 เนื่องจากประเทศ กาลังพัฒนาหลายๆประเทศยังต้องอาศัยการดาเนินการของรัฐวิสาหกิจเพื่อรักษาเสถียรภาพ ราคาอาหาร ให้ประชาชนสามารถเข้าถึงได้ตลอดเวลา การให้สิทธิประโยชน์ทางการค้า (Generalized System of Preference; PGSP) แก่ประเทศที่มีการพัฒนาน้อยที่สุดก็เป็นหนทางเพิ่มรายได้ให้แก่ประเทศที่มีการพัฒนาน้อย ที่สุด เพื่อนาไปสร้างความมั่นคงด้านอาหารภายในประเทศมากยิ่งขึ้น ดังเช่น สหรัฐอเมริกา และสหภาพยโุ รป ให้สิทธิพิเศษทางการคา้ แก่กลุ่มประเทศหมู่เกาะขนาดเลก็ นอกจากนี้นโยบายความช่วยเหลือด้านการพัฒนาอย่างเป็นทางการ (official Development Assistance; ODA) ของประเทศต่างๆ ท้ังที่อยู่ในรูปแบบการกระทาฝุายเดียว หรือ กระบวนการขององค์การระหว่างประเทศก็มีส่วนช่วยเหลือกลุ่มประเทศที่มีการพัฒนา 17 Agreement on Agriculture Article 10 - Prevention of Circumvention of Export Subsidy Commitments 4. Members donors of international food aid shall ensure: (a) that the provision of international food aid is not tied directly or indirectly to commercial exports of agricultural products to recipient countries; (b) that international food aid transactions, including bilateral food aid which is monetized, shall be carried out in accordance with the FAO \"Principles of Surplus Disposal and Consultative Obligations\", including, where appropriate, the system of Usual Marketing Requirements (UMRs); and (c) that such aid shall be provided to the extent possible in fully grant form or on terms no less concessional than those provided for in Article IV of the Food Aid Convention 1986. 18 WTO Agriculture Negotiations, “The Issues, and where we are now,” (2004), p. 23. 19 WTO Agriculture Negotiations, “The Issues, and where we are now,” (2004), p. 24-25.

119 น้อยที่สุดให้ปรับปรุงการเกษตรภายในประเทศของตนให้ดียิ่งขึ้นได้ อาทิ การพัฒนาปัจจัยการ เพาะปลกู ในประเทศทีท่ ุรกนั ดารของโครงการพัฒนาแหง่ สหประชาชาติ มาตรการความชว่ ยเหลือด้านอาหาร มาตรการที่ได้กล่าวถึงมาก่อนหน้านี้ ส่วนใหญ่จะประเมินความจาเป็นของแต่ ละพื้นที่ว่าอยู่ในภาวะวิกฤตมากน้อยเพียงไรหากการขาดแคลนอาหารในพื้นที่นั้นมีความ ร้ายแรงมากประเทศต่างๆอาจส่งความช่วยเหลือด้านอาหารไปยังพื้นที่น้ัน โดยอาจส่งความ ช่วยเหลือในลักษณะการกระทาฝุายเดียว หรืออาจส่งความช่วยเหลือผ่านกระบวนการของ องค์การระหว่างประเทศ ท้ัง องค์การอาหารและเกษตรแห่งสหประชาชาติ หรือโครงการ อาหารโลก ก็ได้ การช่วยเหลือด้านอาหารระหว่างประเทศตามกรอบของอนุสัญญาความ ช่วยเหลือด้านอาหาร ค.ศ.1999 ได้กาหนดหน้าที่ของประเทศผู้ให้ความช่วยเหลือ และผู้รับ ความช่วยเหลือไว้ดงั น้ี 20 - ประเทศผู้ให้ความช่วยเหลือต้องไม่ใช้การช่วยเหลือด้านอาหารไปในเชิง พาณชิ ย์ คอื คิดคา่ ใช้จ่าย หรือสิ่งตอบแทนใดๆ หรือส่งอาหารเข้าไปเพื่อทาลายระบบการผลิต ภายในและตีตลาดภายในประเทศผู้รบั - ปริมาณความช่วยเหลือที่ให้ต้องเป็นการให้เปล่ามากที่สุดเท่าที่จะให้ได้ (อย่างนอ้ ย 80% ของปริมาณที่สญั ญาว่าจะให้) การให้ความช่วยเหลือด้านอาหารต้องเป็นไปตามหลักการขององค์การอาหารและเกษตรแห่ง สหประชาชาติ กล่าวคือ ประเทศผู้รับจะต้องพยายามนาเข้าอาหารเชิงพาณิชย์ให้มากที่สุด เท่าที่จะสามารถทาได้ก่อนจึงจะขอรับความช่วยเหลือด้านอาหาร การให้ความช่วยเหลือด้าน อาหารต้องสอดคล้องต่อระบบอาหารและระบบตลาดท้องถิ่น สอดคล้องกับวัฒนธรรมการ บริโภคของผู้รับ และมีลกั ษณะส่งเสริมให้รัฐผู้รับสามารถพึง่ พาตนเองได้ในระยะยาว กรณีศกึ ษา การส่งความช่วยเหลือด้านอาหารของโครงการอาหารโลก ( World Food Programme; WFP) โครงการได้ส่งความช่วยเหลือเพื่อความมั่นคงด้านอาหารไปยัง ประเทศเกาหลเี หนอื ในเขตทีค่ วามช่วยเหลือแบบทวิภาคีไม่ครอบคลมุ โครงการพุ่งเปูาไปที่กลุ่ม เสีย่ งที่เป็น กลุ่มคนวา่ งงานในเมอื ง แรงงานนอกภาคเกษตรกรรมในชนบท ประชาชนในดินแดน ห่างไกลทุรกันดาร และสหกรณ์สถาบันอาหารที่ขาดแคลนอาหาร โดยโครงการจะครอบคลุม ไปทั่วประเทศ ท้ังนี้กลุ่มเด็กกาพร้าและผู้ปุวยเด็กตามโรงพยาบาลต่างๆ จะได้รับการดูแลเป็น พิเศษเฉกเช่นการช่วยเหลือในยามฉุกเฉิน โครงการท่ัวประเทศจะเจาะกลุ่มเปูาหมายไปที่ 20 FAO, IGEG RTFG /INF 6, p. 9.

120 กิจกรรมสาธารณสขุ ของแม่และเด็กสาหรับผู้หญิงต้ังครรภ์และผู้หญิงที่ให้นมลูก รวมถึงเด็กใน ช้ันอนุบาล เตรียมอนุบาล แต่โครงการจะเจาะจงไปที่การช่วยเหลือในระดับชุมชนท้ังในเขต เมืองและชนบท ในปี 2005 โครงการอาหารโลก WFP ได้สนบั สนุนกลุ่มผู้สูงอายุ แม่และบุตรใน โรงพยาบาล แต่โครงการนี้จะลดประสิทธิภาพลงเพราะมีการลดขนาดการปฏิบัติการ กลุ่มเปูาหมายข้างต้นที่ถือเป็นกลุ่มเสี่ยงที่สุดในเขตเมืองจะได้รับความช่วยเหลือผ่านทาง โครงการพัฒนาชุมชนแทน แต่ปริมาณก็จะลดลงไปด้วย กิจกรรมอาหารเพื่อพัฒนาชุมชนจะ เพิ่มขึ้นในหัวเมืองสาคัญ สมาชิกของครัวเรือนในเขตเมืองก็สามารถเข้าร่วมโครงการในพื้นที่ ชนบทใกล้เคียงได้21 1.2 มาตรการภายในประเทศ 1) การจัดให้มีอาหารอยา่ งเพียงพอ การส่งเสริมการมีอาหารอยา่ งเพียงพอ ประเทศญีป่ ุนมกี ฎหมายรักษาเสถียรภาพอปุ สงค์ อปุ ทานอาหาร และกฎหมายควบคุม อาหารขนึ้ เพื่อทาการรักษาระดับราคา และสร้างเสถียรภาพให้แก่ปริมาณอาหาร เช่น ข้าวเจ้า ข้าวสาล2ี 2 นโยบายและโครงการภายในที่เกีย่ วข้องกับการบงั คบั ใช้ดา้ นอาหารที่น่าสนใจ ได้แก่ - นโยบายที่ยึดสิทธิด้านอาหารเป็นแกนกลางของโครงการพัฒนา เช่น โครงการขจัด ความหิวโหยให้สูญไป (Zero Hunger) ของประเทศบราซิลที่มีนโยบายความมั่นคงด้านอาหาร เป็นศูนย์กลางในการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ 23 - นโยบายบูรณาการสิทธิด้านอาหารเข้าสู่แผนพัฒนาประเทศระดับต่างๆ เช่น ประเทศอัฟริกาใต้ได้บูรณาการโครงการโภชนาการสมบูรณ์และยุทธศาสตร์ความมั่นคงด้าน อาหารเข้ากับเปูาหมายการพัฒนาประเทศโดยให้ดาเนินการร่วมกับโครงการพัฒนาชนบท ซึ่ง อาศัยการร่วมมือระหว่างหน่วยงานต่างๆ จากหลายกระทรวงของรัฐ นโยบายอาหารและ โภชนาการของอูกันดาที่ผนวกเข้ากับยุทธศาสตร์การพัฒนาและแผนการลงทุนของประเทศ การบรรจุนโยบายความมั่นคงด้านอาหารเข้าสู่มาตรการทางสังคมเพื่อประกันสิทธิของกลุ่ม เสี่ยงของประเทศแคนาดา นโยบายบัตรอาหารของประเทศบราซิล (Food card) ที่เชื่อมเอา 21 WFP/EB.1/2006/8/3, pp. 38-41. อา้ งใน UN, A/61/349, p. 6. 22 Ministry of Agriculture of JAPAN, REPORT ON THE IMPLEMENTATION OF ECONOMIC SOCIAL AND CULTURAL RIGHTS, pp. 149. 23 FAO, IGWG RTFG /INF 4, p. 3-6.

121 ผบู้ ริโภคทีม่ ีกาลงั ซื้อต่าเข้ากบั ผผู้ ลติ รายย่อย ซึ่งจะเป็นการกระจายอานาจการบริหารนโยบาย ของรฐั บาลกลางไปสู่ท้องถิน่ 24 - นโยบายสร้างสมดุลระหว่างความเจริญเติบโตเศรษฐกิจกับความม่ันคงด้านอาหาร เชน่ นโยบายขจัดความยากจนของอูกันดาที่บรรจุแผนการพัฒนาเกษตร กับ นโยบายอาหาร และโภชนาการ เข้าสู่แผนด้วย25 - การจัดต้ังบรรษัทอาหารแห่งอินเดียตามผลของกฎหมายสหกรณ์อาหาร 1964 เพื่อ รักษาเสถียรภาพราคาอาหาร และปกปูองเกษตรกรจากการบิดเบือนของตลาด โดยใช้วิธีการ อุดหนุนราคา จนถึงปี 1997 ขอบเขตขององค์กรถูกจากัดอยู่เพียงการสร้างความม่ันคงด้าน อาหารเท่าน้ันไมร่ วมถึงการปกปูองเกษตรกร26 มีคดีศึกษาที่แสดงให้เห็นถึงการส่งเสริมความมั่นคงด้านอาหารภายในประเทศ อาทิ ศาลสูงอินเดียพิพากษาให้ฝุายปกครองต้องมีมาตรการเพื่อรับรองสิทธิด้านอาหารให้แก่ ประชาชน โดยต้องจัดให้มีโครงการต่างๆขึ้นมาส่งเสริมสิทธิ เช่น นโยบายแจกจ่ายอาหารไปยัง กลุ่มเปูาหมาย การจัดโครงการอาหารกลางวันให้เดก็ นักเรียน และการจัดให้ประชาชนสามารถ เข้าถึงอาหารได้ในราคาถูกลง เพื่อเพิ่มความม่ันคงด้านอาหารให้แก่ประชาชน ทั้งนี้ศาลยังได้ แตง่ ตงั้ กรรมการข้นึ 2 คน เพือ่ ทาหนา้ ทีต่ รวจตราการบงั คับใช้สทิ ธิใหเ้ ปน็ ไปตามคาพพิ ากษา27 ระบบขอ้ มลู แผนท่คี วามไม่มน่ั คงด้านอาหาร มาตรการแรกที่จะกล่าวถึง คือ ระบบข้อมูลแผนที่ความเสี่ยงและความไม่ม่ันคงด้าน อาหาร ประเทศที่ได้นาระบบนีม้ าใช้ได้แก่ ประเทศอินเดียที่จะใช้โครงการดาวเทียมของตนมา ใช้งานในเร่ืองนี้ ประเทศนามิเบียซึ่งขณะนี้ได้จัดทาข้อมูลเสร็จเรียบร้อยสามารถนามาใช้งาน ได้ในรูปแบบข้อมูลสารสนเทศ ประเทศจีนก็ได้เริ่มโครงการเพื่อนาระบบนี้มาใช้ในประเทศ ประเทศเคนยาก็ได้นาระบบนี้มาใช้ตรวจตราความไม่ม่ันคงด้านอาหารในพื้นที่แห้งแล้ง และใน อีกหลายประเทศที่อยู่ในขั้นเตรียมงาน28 ประเทศไทยมิได้มีระบบข้อมูลดังกล่าวโดยตรง แต่มี ระบบแผนที่ GIS และ MIS ของ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ซึ่งระบบ GIS จะนาเอา ภาพถ่ายดาวเทียม แผนที่แหล่งน้า แผนที่การใช้ดิน แผนที่ลักษณะภูมิประเทศ แผนที่ผังเมือง มาให้อยู่ในรูปแบบแผนที่อิเลคทรอนิกส์ ซึ่งสามารถนาไปกาหนดเขตพืชเศรษฐกิจได้ แต่ใน 24 FAO, IGWG RTFG /INF 4, p. 3-6. 25 Ibid., 26 UN, E/CN.4/2006/44/Add.2, p. 23-24. 27 Ibid., p. 11. 28 FAO, CFS: 2003/INF/7, p. 7-8.

122 ปัจจุบันยังมิได้นามาใช้เพื่อประเมินความมั่นคงด้านอาหารโดยตรง ซึ่งในอนาคตมีแนวโน้มจะ ขยายใหค้ รอบคลุมถึงบริเวณเขตชายฝั่ง ระบบเตือนภัยลว่ งหน้าความไม่ม่ันคงดา้ นอาหาร มาตรการต่อไปที่จะกล่าวถึง คือ ระบบเตือนภัยล่วงหน้า องค์การอาหารและเกษตร แห่งสหประชาชาติได้จัดทาระบบข้อมูลเพื่อเตือนภัยด้านอาหารและการเกษตรของประเทศใน กลุ่มประเทศรายได้ต่า และขาดแคลนอาหาร ประมาณ 80 ประเทศ เพื่อทาการเตือนให้ ประเทศเหล่านั้น หรอื ประชาคมระหว่างประเทศ หามาตรการปูองกันภัยที่อาจเกิดขึ้นจาก ภัย พิบัติธรรมชาติ และความผันผวนของราคาสินค้าเกษตรในตลาดโลก29 สาหรับประเทศไทย กระทรวงเกษตรฯ มีระบบเตือนภัยล่วงหน้า เช่นกัน คือ ระบบเตือนภัยเศรษฐกิจการเกษตร ระบบดงั กล่าวจะให้ข้อมูลแก่เกษตรกร รวมถึงผู้ประกอบการ เกี่ยวกบั ราคาและต้นทุนการผลิต ราคาและตลาดสินค้าเกษตร ปริมาณการผลิตสินค้าเกษตร รวมถึงมีระบบเตือนภัยอื่นๆที่ เกี่ยวข้องทางอ้อม คือ ระบบเตือนภัยธรรมชาติ เพื่อให้เกษตรกรวางแผนการผลิตได้อย่าง เหมาะสม โดยได้มกี ารเช่อื มโยงขอ้ มูลเป็นระบบสารสนเทศ ด้วย ระบบสารองอาหาร มาตรการรองรับกลุม่ เสีย่ ง ประเทศบังคลาเทศได้จัดตั้งระบบแบ่งปันอาหารเพื่อความมั่นคงด้านอาหารขึ้นโดยทา การสารองอาหารและเมลด็ พันธ์ุเพื่อแจกจ่ายไปให้กบั ผยู้ ากไร้ และมีหลกั ประกันออกมารองรับ เพื่อนาอาหารทีส่ ารองอยู่ออกแจกจ่ายไปยงั กลุ่มเสีย่ งที่เป็นเปูาหมาย คือ โครงการทางานแลก อาหารโดยให้ประชาชนเข้ามาร่วมสร้างระบบสาธารณูปโภคข้ันพื้นฐานแลกกับอาหาร การให้ อาหารควบคู่ไปในโครงการการศึกษาโดยให้อาหารแก่เด็กที่มาเข้าเรียนช้ันประถมที่โรงเรียน และโครงการพัฒนากลุ่มเสี่ยงโดยแจกจ่ายเมล็ดพันธุ์ควบคู่ไปกับการให้ความรู้ทางการ เกษตร30 การแลกเปลี่ยนข้อมูลเพื่อพัฒนาความมั่นคงด้านอาหาร ความช่วยเหลือด้าน การพัฒนา นอกจากนี้ การปรบั เปลีย่ นระบบการเกษตรกรรมของแต่ละประเทศก็ถือเป็นมาตรการ ทีส่ ง่ เสริมความมัน่ คงด้านอาหารอย่างยัง่ ยืนในอีกรูปแบบหนึ่ง เน่ืองจากได้ปรับเปลี่ยนลึกลงไป ถึงระดับครวั เรือนทาให้เกิดความมั่นคงด้านอาหารในระดบั ครวั เรอื นเลยทีเดียว ยกตัวอย่างเช่น การส่งเสริมการเกษตรอย่างย่ังยืนในประเทศไทย ซึ่งประกอบด้วย เกษตรธรรมชาติ เกษตร 29 FAO, CFS: 2003/INF/7, p. 14. 30 UN, E/CN.4/2004/10/Add.1, p. 13.

123 อินทรีย์ เกษตรผสมผสาน วนเกษตร เกษตรทฤษฎีใหม่31 รวมไปถึงเกษตรทฤษฎีใหม่ของ พระบาทสมเดจ็ พระเจา้ อยู่หัว32 นอกจากนีก้ ารส่งเสริมการศึกษาวิจัยเพื่อพัฒนาระบบเกษตรก็ ช่วยส่งเสริมความมน่ั คงด้านอาหารได้เปน็ อย่างดี 2) การเขา้ ถึงอาหารโดยให้ประชาชนมีสว่ นร่วมจดั สรรทรัพยากรธรรมชาติ การจัดสรรทรพั ยากรเพื่อความม่ันคงด้านอาหาร – การปฏิรปู ทีด่ นิ สิทธิชมุ ชน ประเทศญี่ปุนได้ออกกฎหมายมาตรการพิเศษเพื่อส่งเสริมเกษตรกร ควบคู่ไปกับการ ปฏิรปู ทีด่ นิ เพื่อการเกษตร 1946 โดยใข้วธิ ีเวนคืนดนิ จากเจา้ ของที่ดินรายใหญ่แล้วนามาจัดสรร ขายคืนให้แก่เกษตรรายย่อย กรณีการเช่าที่ทากินรับก็จะเปิดโอกาสให้เกษตรกรมาจดทะเบียน เพื่อขอลดหย่อนค่าเช่าได้ นอกจากนี้ยังได้ตั้งคณะกรรมาธิการปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตรโดย เปิดโอกาสให้เกษตรกรเข้าร่วมแสดงความคิดเห็นด้วย33 ทาให้ในช่วงปี 1950 ปริมาณของ เกษตรกรที่ไร้ที่ทากินลดลงจากร้อยละ46 เหลือเพียง ร้อยละ10 และในปี 1952 ก็ได้ออก กฎหมายที่ดินเพื่อการเกษตรซึ่งมีข้อกาหนดในการเปลี่ยนที่ดินไปใช้ในวัตถุประสงค์อื่นที่ไม่ใช่ การเกษตรอย่างเข้มงวดเพื่อสร้างความม่ันคงในที่ดินทากินเพื่อการเกษตรและรักษา เสถียรภาพความม่ันคงดา้ นอาหาร34 รัฐธรรมนูญของประเทศอินเดียสิทธิของบุคคลในการมีส่วนร่วมในการใช้สอย ทรัพยากรธรรมชาติ และเพิ่มการปกปูองสิทธิของชนพื้นเมืองในการครอบครองใช้สอย ทรัพยากรในพืน้ ที่ดั้งเดิมของตนโดยอาศยั รัฐบญั ญตั ิ คุ้มครองสิทธิชนพื้นเมืองและชนเผ่า 1989 อย่างไรก็ตามแม้จะมีการพยายามลดการถือครองทีด่ ินขนาดใหญ่ของเจ้าของที่แต่ในทางปฏิบัติ กย็ งั เป็นไปได้ยากและมกี ารเลือกปฏิบตั ิอย่างแพร่หลายในประเทศ35 มาตรการถัดไป คือ การผนวกแผนพัฒนาความม่ันคงด้านอาหารที่ผนวกเข้ากับ แผนพัฒนาแห่งชาติ อาทิ การผนวกแผนยุทธศาสตร์ความมั่นคงด้านอาหาร และแผน 31 ร่างแผนพัฒนาการเกษตรในช่วงแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหง่ ชาติ ฉบับที่ 9 (2545- 2549), หนา้ 16. 32 เกษตรทฤษฎีใหม่ คือ การแบ่งพ้ืนที่ใชส้ อยออกเป็น 30:30:30:10 คือ พืน้ ที่ปลกู ข้าวร้อยละ 30 พ้ืนที่ปลกู พชื สวน พชื ไร่ ร้อยละ 30 พ้ืนทีแ่ หล่งน้า รอ้ ยละ30 พืน้ ทีอ่ ยอู่ าศยั เลยี้ งสัตว์ รอ้ ยละ 10 เพือ่ ให้ มคี วามหลากหลายทางการเกษตรในที่ดนิ 33 Ministry of Agriculture of JAPAN, REPORT ON THE IMPLEMENTATION OF ECONOMIC SOCIAL AND CULTURAL RIGHTS, pp. 155-156. 34 Ibid., pp. 157-158. 35 UN, E/CN.4/2006/44/Add.2, p. 10.

124 โภชนาการเข้ากับ แผนปฏิบัติการตามเปูาหมายสหัสวรรษใหม่ของประเทศอัฟริกาใต้ การ ผนวกแผนความมั่นคงด้านอาหารเข้ากับหลักประกันสิทธิของกลุ่มเสี่ยงในแต่ละมลรัฐของ ประเทศแคนาดา และการเชื่อมแผนปฏิบัติงานระดับชุมชนเข้ากับสถาบันระดับประเทศตาม โครงการ Zero Hunger ของประเทศบราซิล36 โครงการที่นาเสนอสอดคล้องไปกับเปูาหมาย การขจัดความยากจน อาทิ โครงการปฏิรูปที่ดนิ เพื่อเกษตรกรรายย่อยที่ไม่มีที่ทากินในประเทศ บราซิลโดยมีการจัดตั้งสถาบันปฏิรูปที่ดินขึ้น ซึ่งสามารถจัดที่ดินให้แก่ 372,866 ครอบครัวใน ปี 1995-1999 มากกว่า 3ทศวรรษก่อนหน้านั้นรวมกัน37 การบรรจุวาระการขจัดความไม่ มน่ั คงดา้ นอาหารเข้าสู่แผนการขจดั ความยากจนในประเทศอกู ันดา38 นโยบายภายในที่เกีย่ วข้องกบั การบังคบั ใช้ดา้ นอาหารทีน่ ่าสนใจ ได้แก่39 - นโยบายสร้างสมดุลระหว่างความเจริญเติบโตเศรษฐกิจกับความม่ันคงด้านอาหาร เชน่ นโยบายขจัดความยากจนของอูกันดาที่บรรจุแผนการพัฒนาเกษตร กับ นโยบายอาหาร และโภชนาการ เข้าสู่แผนด้วย - นโยบายสร้างองค์ประกอบของความมั่นคงด้านอาหารให้สมดุล ท้ัง การเพิ่มผลผลิต การรกั ษาเสถียรภาพ การเข้าถึงอาหาร และอรรถประโยชน์จากอาหาร เช่น นโยบายเศรษฐกิจ พอเพียง และเกษตรทฤษฎีใหม่ ของพระบาทสมเดจ็ พระเจา้ อยู่หัวที่มุ่งให้ประชาชนพึ่งพาตนเอง ได้ และสามารถพัฒนาครอบครัวและชมุ ชนอย่างยั่งยืน - นโยบายลดช่องว่างทางสังคมเพื่อลดปัญหาความไม่มั่นคงด้านอาหาร เช่น โครงการ ส่งเสริมการเกษตรแบบครอบครัว และ การปฏิรูปที่ดิน ในประเทศบราซิล การจัดต้ังสถาบัน ปฏิรูปที่ดินขึ้น ซึ่งสามารถจัดที่ดินให้แก่ 372,866 ครอบครัวในปี 1995-1999 มากกว่า 3 ทศวรรษก่อนหน้านั้นรวมกนั 40 เพือ่ ส่งเสริมให้บุคคลผู้ด้อยโอกาสทางเศรษฐกิจสามารถเข้าถึง ปัจจัยการผลิตอาหารได้ ซึ่งจะเป็นหลักประกันว่าบุคคลเหล่านั้นจะสามารถผลิตอาหารเพื่อ ความตอ้ งการของครอบครวั ได้ คดีที่ส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการจัดสรรท รัพยากรเพื่อความ ม่ันคงด้าน อาหาร คือ คดี Aquaculture Case ที่ศาลอินเดียยืนยันสิทธิของชนพื้นเมืองในการใช้สอย ทรัพยากรริมชายฝั่งทาประมงแบบดั้งเดิมเพื่อความม่ันคงด้านอาหาร คดี Samatha Case ที่ 36 FAO, IGWG RTFG /INF 4, p. 3-4. 37 FAO, IGWG RTFG /INF 4/APP.1, p. 27. 38 Ibid., p. 5. 39 Ibid., p. 3-6. 40 Ibid.,

125 ศาลอินเดียตัดสินให้ชนพื้นเมืองมีสิทธิในที่ดินดั้งเดิมของตนแม้จะมีบรรษัทเ อกชนเข้ามาถือ ครองที่ดินก็ตาม ยิ่งไปกว่าน้ันศาลสูงอินเดียยังตัดสินว่าประชาชนมีสิทธิตามมาตรา 21 ของ รฐั ธรรมนูญอินเดียในการมีส่วนร่วมในการจัดสรรทรัพยากรการผลิตและมีความมั่นคงในสิทธิ นั้น ห้ามผู้ใดมาขบั ไล่บุคคลออกจากที่ดนิ เดิมของตน41 การมีส่วนร่วมของประชาชนในการตดั สินใจ มาตรการที่จะกล่าวถึงต่อไป คือ โครงการที่ทาควบคู่ไปท้ัง การส่งเสริมให้ประชาชน สามารถเข้าถึงทุนทางการเงินและการเพิ่มศักยภาพทางเศรษฐกิจในการเข้าถึงอาหาร อาทิ โครงการ ชะลอหน้ีเกษตรกรราย่อย กองทุนหมู่บ้าน ธนาคารประชาชน แปลงสินทรัพย์เป็นทุน หนึ่งตาบลหนึ่งผลิตภัณฑ์และวิสาหกิจชุมชน42 ของประเทศไทยนับเป็นการนาแนวคิดจาก องค์กรพัฒนาเอกชนมาปรับใช้เป็นนโยบายของรัฐที่น่าสนใจแต่ประสิทธิผลของโครงการต้อง ประเมินกนั ต่อไป มาตรการที่จะได้ผลน้ันมกั เปน็ โครงการทีร่ เิ ริ่มโดยมีชุมชนเป็นฐานความคิด อาทิ ระบบ ฟาร์มเกษตรกรที่ให้คนในชุมชน ท้ังที่เป็นเกษตรกรและผู้บริโภคถือหุ้นในสหกรณ์ร่วมกัน แล้ว ให้เกษตรกรสามารถเบิกเงินทนุ เพือ่ เพาะปลูกอาหารแลว้ นาไปส่งใหผ้ บู้ ริโภคโดยตรง ซึ่งถือเป็น การลดการเก็งกาไรจากคนกลางและทาให้เกษตรกรตระหนักถึงสุขภาพของผู้บริโภคมากขึ้น เน่ืองจากท้ังสองฝุายมีความใกล้ชิดกันมากขึ้น ซึ่งผลกาไรของสหกรณ์ก็จะเกิดจากการนา ผลผลิตส่วนเกินออกขายทั่วไปแล้วนาเงินส่วนน้ันมาหมุนเวียนในสหกรณ์ต่อไป โครงการ ดังกล่าวปรากฏทัว่ ไปในทวีปอเมรกิ าเหนอื 43 และโครงการที่น่าสนใจอีกโครงการหนึ่ง คือ การ เชื่อมเครือข่ายเกษตรกรรายย่อยเข้ากับผู้บริโภคในนามสหกรณ์ผู้บริโภคเซคัตสุ ในประเทศ ญี่ปุน44 1.3 ข้อสงั เกตบางประการต่อมาตรการความมน่ั คงดา้ นอาหาร 1) การจัดให้มีอาหารอย่างเพียงพอ โดยใช้มาตรการเกี่ยวกับกับการรักษา ปริมาณอาหาร 41 UN, E/CN.4/2006/44/Add.2, p. 11. 42 คณะกรรมการพฒั นาเศรษฐกจิ และสังคมแห่งชาต,ิ รายงานผลตามเปูาหมายการพฒั นาแหง่ สหัสวรรษที่ 1-7 ของประเทศไทย, หน้า 13. 43 เฮเลนา นอร์เบอร์ก-ฮอดจ์, ทอดด์ เมอรีฟิลด,์ และสตีเวน กอร์ลคิ , เศรษฐกิจอาหารท้องถิ่น, แปลโดย ไพโรจน์ ภูมปิ ระดิษฐ์, พมิ พค์ รงั้ แรก (กรุงเทพฯ: สานักพิมพส์ วนเงินมมี า, 2545), หนา้ 33-34. 44 อา้ งแล้ว., หนา้ 38-39.

126 ความมนั่ คงเกิดจากการพง่ึ พิงตนเอง ชุมชนเปน็ ฐาน แลว้ สร้างเครอื ข่าย รัฐควร ลด ละ เลิก มาตรการที่มีลักษณะอุดหนุนเนื่องจากเป็นการทาให้เกษตรกรมี ความอ่อนแอลง แล้วหันมาสนับสนุนมาตรการที่สนับสนุนการพัฒนาตนเองอย่างย่ังยืนท้ังใน ระดับปัจเจกชนและชุมชนเพื่อให้เกษตรกรสามารถพึ่งพิงตนเองได้ และมีชุมชนที่ความเข้มแข็ง เปน็ หลักประกันของชวี ิต การสร้างเครือข่ายที่มีความสัมพันธ์ใกล้ชิดมักดาเนินงานได้ราบร่ืน เช่น การเริ่ม เครือขา่ ยจากสมาชิกสู่เครือญาติ เน่ืองจากจะมีความไว้เนื้อเชื่อใจอันนาไปสู่การปรับเปลี่ยนวิธี คิดและวิถีการผลิตที่จะส่งเสริมความม่นั คงด้านอาหารในระยะยาว ทัศนคติในการใช้สารเคมีเพื่อการผลิตเป็นอุปสรรคสาคัญในการปฏิรูประบบเกษตร เพื่อเป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม ดังน้ันการปรับเปลี่ยนทัศนคติของเกษตรกรไปสู่การเกษตรแบบ ย่ังยืนที่สอดคล้องกับธรรมชาติจึงเป็นหนทางที่สร้างความเปลี่ยนแปลงโดยตรง และเป็น หลักประกนั ความมนั่ คงดา้ นอาหารของตวั เกษตรกรเองและผบู้ ริโภคอย่างยัง่ ยืน ความมั่นคงเกิดจากการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน ริเร่ิมแบบ ล่าง-บน แล้ว รฐั เขา้ มาบูรณาการ มาตรการของรัฐที่มีลักษณะการทางานร่วมกันระหว่างหน่วยงานต่างของรัฐจะมี ประสิทธิภาพมากกว่าการทางานแบบแยกส่วนกันทา ดังน้ันการบูรณาการหน่วยงานของรัฐใน ประเดน็ ปัญหาความไม่มั่นคงด้านอาหารจงึ มปี ระสิทธิภาพในการทางานมากกว่า มาตรการส่งเสริมความเจริญทางเศรษฐกิจของรัฐที่เน้นไปที่โครงการขนาดใหญ่และ การส่งเสริมการลงทุนของต่างประเทศโดยมิได้มีมาตรการปกปูองเกษตรกรรายย่อยที่ได้รับ ผลกระทบมกั จะสร้างความเสียหายในวงกว้างให้แก่เกษตรกร โครงการที่ริเริ่มโดยคนในท้องถิ่นจะตอบสนองต่อสถานการณ์ความไม่มั่นคงด้าน อาหารในท้องที่ได้ดีกว่า เน่ืองจากจะมีความสอดคล้องกับสภาพปัญหา และปัจจัยพื้นฐาน ของแต่ละท้องถิ่นทีม่ คี วามแตกต่างและหลากหลายมาก ภาครัฐพึงให้ความร่วมมือในการส่งเสริมและให้ความรู้มากกว่าการเข้ามาดาเนินการ เองทั้งหมด เนื่องจากจะทาให้ประชาชนและชุมชนรู้สึกเป็นเจ้าของ และภาคภูมิใจในโครงการ เหล่าน้ัน ทาให้มเี จตจานงในการผลกั ดันโครงการร่วมกันอย่างแขง็ ขนั การมสี ่วนรว่ มจากประชาชนในทุกข้ันตอนของการดาเนินการจะทาให้เกิดจิตสานึกร่วม โครงการก็จะพัฒนาไปอย่างขะมักเขม้น ต้ังแต่การกาหนดนโยบาย การปฏิบัติ การประเมินผล และการพัฒนาความรู้ แลกเปลีย่ นข้อมูลกันเองในหมู่เกษตรกร

127 เกิดภาวะทุพโภชนาการจากการขาดความรู้ด้านโภชนาการ ท้ังที่เกิดจากการขาด ความรู้ทางโภชนาการและสุขอนามัยข้ันพื้นฐานเน่ืองจากเข้าไม่ถึงระบบการศึกษา และการ ได้รับความรู้ทางโภชนาการผิดๆจากการให้ข้อมูลเท็จ หรือการโฆษณาที่ขาดความรับผิดชอบ ของอตุ สาหกรรมอาหาร บทเรยี นจากการบงั คบั ใชม้ าตรการกฎหมายเศรษฐกิจระหว่างประเทศ WTO บทเรียนจากการดาเนินงานขององค์การการค้าโลกพบว่า มีผลดีต่อความม่ันคงด้าน อาหารในแง่ที่ ผู้บริโภคได้สินค้าเกษตรราคาต่าลง คุณภาพดีขึ้น ผู้ผลิตที่ไร้ประสิทธิภาพต้อง ออกจากตลาด เปน็ ช่องทางทารายได้ให้แก่เกษตรกรในบางประเทศ เกิดการจัดสรรทรัพยากร ตามหลักความได้เปรียบเชิงเปรียบเทียบ แต่ก็มีผลกระทบด้านลบต่อความมั่นคงด้านอาหาร เชน่ กนั คือ เกษตรกรทีแ่ ข่งขนั ไม่ได้ต้องเลิกเพาะปลกู เกษตรกรต้องย้ายไปเป็นแรงงานไร้ฝีมือ ในภาคอื่น ปริมาณอาหารและความหลากหลายภายในประเทศมีแนวโน้มลดลง เกิดภาวะ พึ่งพิงอาหารจากนอกประเทศ นาไปสู่ภาวะไม่ม่ันคงด้านอาหารในระยะยาว ท้ังนี้ยังไม่รวมถึง ผลกระทบด้านสิง่ แวดล้อมทีเ่ กิดจากการขนส่งระยะไกล บทเรียนจากการบังคับใช้มาตรการขององค์การการค้าโลกที่เกี่ยวกับประเด็นความ มนั่ คงด้านอาหาร มีดงั ต่อไปนี้ - การเปิดช่องให้ประเทศสมาชิกใช้มาตรการปกปูองการเกษตรเป็นพิเศษ (Special Agricultural Safeguards – SSGs) ตามนัยยะแห่งข้อ 5 ของข้อตกลงสินค้าเกษตร แต่ก็มีปัญหา ในการใช้กลไกนี้เนื่องจากประเทศที่จะใช้ได้ต้องทาการแจ้งต่อองค์การการค้าโลกก่อนว่า ประเทศตนได้แจ้งรายการสินค้าที่ต้องการปกปูองเข้าสู่บัญชีแล้ว และยังต้องอาศัยความเข้าใจ ในกฎขององค์การการค้าโลกที่ซับซ้อน ทาให้ประเทศกาลังพัฒนาที่มิได้แจ้งรายชื่อสินค้าที่จะ ปกปูองไม่สามารถใช้มาตรการปกปูองพิเศษได้ - การให้การปฏิบัติอย่างเป็นพิเศษและแตกต่างกับประเทศกาลังพัฒนา (Special & Differential Treatment – S&D) มาตรการน้มี คี วามไม่ชดั เจนและกระจัดกระจายของกลไกนี้เป็น ผลให้เกิดผลบังคับที่ไร้ประสิทธิผลเน่ืองจากประเทศพัฒนาแล้วมักไม่ให้ความสาคัญในการนา ประเด็นนี้เข้าพิจารณาในการเจรจาครั้งหลังและยังไม่สามารถลดความไม่เท่าเทียมในการ แขง่ ขนั ทางการค้าได้อกี ด้วย - การบรรจุประเด็นความมั่นคงด้านอาหารเข้าไปอยู่ใน หมวดการอุดหนุนภายในที่ กระทาได้ (Green Box) อย่างไรก็ดีมาตรการนี้ก็ยังถูกใช้อย่างบิดเบือนโดยประเทศพัฒนาแล้ว อยู่มาก ทาให้เกิดการแข่งขันที่ไม่เป็นธรรมต่อประเทศกาลังพัฒนา และมีแนวโน้มว่าต่อไปการ อุดหนุนในประเภทนี้จะถูกจากัดปริมาณลงและรูปแบบที่รัฐจะทาการอุดหนุนได้ก็จะน้อยชนิด

128 ลงอกี ทาให้ประเทศกาลังพัฒนาที่มีความจาเป็นในการพัฒนาโครงสร้างทางเศรษฐกิจต้องพบ กับอุปสรรคมากยิ่งขึ้น เน่ืองจากต้องการอุดหนุนในประเทศภายใต้เง่ือนไขนี้ทาได้น้อยลงไป อีก การให้สทิ ธิประโยชน์ทางการค้า (GSP) แก่ประเทศที่มีการพัฒนาน้อยที่สุด ในบางครั้ง กลับกลายเป็นการเลือกประติบัติระหว่างกลุ่มประเทศกาลังพัฒนาด้วยกัน และในบางครั้งยัง เป็นการกีดกันทางการค้าแอบแฝงต่อประเทศกาลังพัฒนาที่ถูกตัดสิทธิด้วย ซึ่งถือเป็นการบ่ัน ทอนช่องทางสรา้ งรายได้ของประเทศกาลังพฒั นาเหล่าน้ันดว้ ย กลมุ่ เสีย่ งทีอ่ ยู่ชายขอบมาตรการ และแนวทางท่ีควรจะเป็น การทาแผนท่ีระบบ ขอ้ มลู ความเสีย่ ง การจัดทาระบบแผนที่ข้อมูลความเสี่ยงและความไม่มั่นคงด้านอาหาร ระบบเตือนภัย ล่วงหน้า รวมถึงโครงการต่างที่เกี่ยวกับข้อมูลสถิติ จะต้องสร้างตัวชี้วัดที่ชัดเจน หลากหลาย และตอบสนองตอ่ ความจาเป็นของกลุ่มเสี่ยงในแตล่ ะพ้ืนที่อย่างเฉพาะเจาะจงที่สุด กลุ่มที่เสี่ยงต่อภาวะความไม่มั่นคงด้านอาหาร คือ กลุ่มชนกลุ่มน้อย หรือกลุ่มชน พืน้ เมืองตามตะเขบ็ ชายแดน เน่ืองจากขาดการรับรองสิทธิจากภาครัฐตั้งแต่ต้นทั้งสภาพบุคคล ตามกฎหมายและการเข้าถึงของนโยบายของรัฐ ทาให้กลุ่มนี้ด้อยพัฒนาทางด้านต่างๆ ทั้งการ ครอบครองทรัพยากรธรรมชาติ การศึกษา จึงเป็นการยากที่จะพัฒนาระบบการเกษตร และ ความรทู้ างโภชนาการของบุคคลกลุ่มนี้ มาตรการสาหรับกลุ่มเสี่ยงทีม่ คี วามยัง่ ยืนมกั เป็นโครงการปฏิรูประบบการเข้าถึงปัจจัย การผลิตมากกว่าโครงการการช่วยเหลือด้านอาหารโดยตรง การช่วยเหลือด้านอาหารควรเป็น มาตรการฉุกเฉินระยะสั้นมากกว่า 2) การเข้าถึงทรพั ยากร แมใ้ นหลายประเทศจะคานงึ ถึงปญั หากรรมสทิ ธิ์ในทีด่ ินว่าเป็นปัจจัยสาคัญในการสร้าง ความม่ันคงด้านอาหาร แต่ในความเป็นจริงกลับพบว่ามีแนวโน้มว่าการถือครองที่ดินอย่าง ผกู ขาดกลับแพร่ขยายมากขึ้น เชน่ ในประเทศเอธิโอเปีย เน่ืองจากประชาชนมักขายที่ดินไปเม่ือ พบกับปัญหาความอดอยาก หรือไม่มีการจ้างแรงงาน ดังน้ันการสร้างความม่ันคงในการถือ ครองที่ดิน หรือการเพิ่มการจ้างงานทางเลือกโดยที่ไม่ต้องสูญเสียที่ดินไป45 จึงเป็นหนทาง สาคัญในการคงความม่ันคงดา้ นอาหารให้กับประชาชนในระยะยาว 45 UN, E/CN.4/2005/47/Add.1, p. 20.

129 2. มาตรการต่อประเด็นการบิดเบือนตลาดสินคา้ เกษตร 2.1 มาตรการระหวา่ งประเทศ มาตรการขจัดการบิดเบือนตลาดสินค้าเกษตรจะอยู่ในรูปแบบข้อตกลงทางการค้า ระหว่างประเทศ เนื่องจากในปัจจุบันการค้าระหว่างประเทศส่วนใหญ่จะอยู่ภายใต้กรอบของ ข้อตกลงพหุภาคี รวมไปถึงข้อตกลงระดับภูมิภาค และทวิภาคี ซึ่งส่วนใหญ่แล้วมักจะนา แนวทางของข้อตกลงสินค้าเกษตรภายใต้องค์การการค้าโลกมาปรับใช้เป็นแนวทาง เพราะ ประเทศส่วนใหญ่ก็เป็นสมาชิกอยู่แล้ว อีกท้ังยังเป็นกรอบใหญ่ที่ผ่านระบบการเจรจามาอย่าง ยาวนาน ดงั นน้ั ในบทนีจ้ ะขอพิจารณาถึงหลกั การที่ข้อตกลงสินคา้ เกษตรได้วางเอาไว้เปน็ หลัก การส่งเสริมการเปิดตลาด มาตรการแรกที่จะพิจารณา คือ ข้อตกลงสินค้าเกษตร (Agreement on Agriculture; AoA) ซึง่ มีมาตรการที่เกีย่ วข้องกับการขจดั การบิดเบือนตลาดสินค้าเกษตรอยู่ 3 หลกั คือ 1) มาตรการเปิดตลาด (MARKET ACCESS) คือ การส่งเสริมให้รัฐขจัดอุปสรรคทางการค้า ระหว่างประเทศลงเพื่อให้สินค้าจากประเทศสมาชิกอื่นสามารถเข้าสู่ตลาดของตนได้มากขึ้น มาตรการน้มี แี นวทางหลักทีส่ าคัญอยู่ 3 ประการ คือ46 - การบังคับให้รัฐกาหนดโควตาขั้นต่าและขยายโควตาการนาเข้าสินค้าจาก ต่างประเทศ เชน่ การบังคับให้กาหนดโควตาเปิดตลาดให้ข้าวจากต่างประเทศเข้ามาในปริมาณ หนง่ึ ที่เก็บภาษีในอตั ราตา่ - การปรับเปลี่ยนมาตรการที่เป็นอุปสรรคทางการค้าในรูปแบบต่างๆของรัฐใ ห้ กลายเปน็ มาตรการทางภาษี เช่น การเลิกข้อตกลงการจากัดการการส่งออกโดยสมัครใจ แล้ว เปลีย่ นมาใช้มาตรการภาษีศลุ กากรท้ังหมด - การลดภาษีศุลกากร โดยจะปรับลดภาษีศุลกากรสินค้าเกษตรลงตามอัตราที่ตาราง การเจรจากาหนด ซึ่งจะเปน็ การลดอัตราภาษีลงจากเดิม ตามระยะเวลาที่กาหนดข้นึ การลดการอุดหนนุ เพื่อการสง่ ออก 1) มาตรการลดการอุดหนุนเพื่อการส่งออก (EXPORT SUBSIDY) เป็นมาตรการที่มุ่ง ขจัดการบิดเบือนราคาสินค้าเกษตรในตลาดโลกที่แต่เดิมประเทศต่างๆจะให้การอุดหนุนผู้ผลิต ภายในประเทศของตนในรูปแบบต่างๆ เช่นการให้สินเชื่อดอกเบี้ยต่าเพื่อการส่งออก การให้ค่า ขนส่ง ฯลฯ ทาให้ต้นทุนในการผลิตต่าเกินจริงเม่ือส่งมาขายในตลาดโลกก็ทาให้สินค้าเกษตร 46 ทัชชมยั ฤกษะสุต, แกตตแ์ ละองค์การการคา้ โลก (WTO), พิมพ์ที่ 4 (กรงุ เทพฯ: วญิ ญูชน, 2549), หนา้ 93-94.

130 จากประเทศอ่นื ๆทีม่ ไิ ด้รบั การอุดหนนุ แข่งขันไม่ได้ การเจรจาจะนิยามรูปแบบการอุดหนุนต่างๆ ที่ห้ามกระทาแล้วคิดเป็นจานวนงบประมาณที่ลงไปเป็นฐาน เพื่อกาหนดอัตราให้ประเทศ สมาชิกลดการอดุ หนุนลง ตามระยะเวลาทีต่ ารางการเจรจากาหนด การลดการอดุ หนนุ ภายใน 1) มาตรการลดการอุดหนุนภายในประเทศ (DOMESTIC SUBSIDY) เป็นมาตรการที่มุ่ง ขจัดการบิดเบือนราคาสินค้าเกษตรในตลาดโลก รวมไปถึงการขจัดนโยบายของรัฐที่เบี่ยงเบน พฤติกรรมการผลิตของเกษตรกรรายย่อย การอุดหนุนภายในประเทศตามข้อตกลงสินค้า เกษตรแบ่งออกเปน็ 3 หมวด คือ - การอุดหนุนภายในประเทศที่สามารถกระทาต่อไปได้ (Green Box) การอุดหนุน ประเภทนี้บิดเบือนตลาดนอ้ ย จงึ อนญุ าตให้กระทาตอ่ ไปได้ดว้ ยงบประมาณที่ไม่จากัด เช่น การ สร้างโครงสร้างพื้นฐาน การศึกษาวิจัยพัฒนา การคงคลังอาหารเพื่อความมั่นคงด้านอาหาร การช่วยเหลือด้านอาหารภายในประเทศ47 แต่มีแนวโน้มว่าการอุดหนุนประเภทนี้จะมีการ เจรจาปรบั ใหล้ ดน้อยลงเรือ่ ยๆ - การอุดหนุนภายในประเทศที่จะต้องปรับลดลง หรือหยุด (Amber Box & De minimis) การอุดหนุนประเภทนี้บิดเบือนตลาดสินค้าเกษตรมาก การอุดหนุนที่จะต้องค่อยๆ ลดลง (De minimis) คือ การอุดหนุนในสินค้ารายชนิดในปริมาณน้อย ข้อตกลงก็กาหนดให้ อุดหนุนได้บ้างแต่ให้ลดลงเร่ือยๆ ส่วนการอุดหนุนที่จะต้องหยุด (Amber Box) นั้นมีการ บิดเบือนตลาดมากกว่า เช่น การแทรกแซงราคา การประกันราคาข้ันต่า48 ข้อตกลงจะ กาหนดให้รัฐปรับลดไปจนหมด โดยกาหนดอัตราการลดและระยะเวลาให้ประเทศสมาชิก ปฏิบัติตาม - การอุดหนุนภายในประเทศที่ไม่ต้องลด แต่อาจถูกมาตรการตอบโต้ได้ (Blue Box) การอุดหนุนประเภทนี้มีลักษณะคุกคามต่อสินค้าเกษตรเป็นรายชนิดรายประเทศ หากการ อดุ หนุนได้สร้างความเสียหายแก่ประเทศสมาชิกอื่น ประเทศน้ันสามารถใช้มาตรการตอบโต้ได้ โดยการเก็บภาษีตอบโต้ตามความตกลงย่อยว่าด้วยการตอบโต้การอุดหนุน การอุดหนุนใน 47 ทัชชมยั ฤกษะสุต, แกตตแ์ ละองค์การการคา้ โลก (WTO), พิมพ์ที่ 4 (กรงุ เทพฯ: วญิ ญูชน, 2549), หนา้ 94. 48 ทัชชมยั ฤกษะสุต, แกตตแ์ ละองค์การการคา้ โลก (WTO), พิมพ์ที่ 4 (กรงุ เทพฯ: วญิ ญชู น, 2549), หนา้ 95.

131 หมวดนี้ คือ การจ่ายเงินโดยตรงให้แก่เกษตรกรเพื่อหยุดการเพาะปลูกพืช หรือจากัดปริมาณ การเพาะปลูก49 การอดุ หนนุ แบบต่างๆ มาตรการท้ังสามของข้อตกลงสินค้าเกษตรได้บังคับใช้ต่อประเทศสมาชิกบนพื้นฐาน ความเป็นพิเศษและแตกต่างของประเทศสมาชิก ประเทศกาลังพัฒนาจะได้รับเง่ือนไขการปรับ ลดภาษีศุลกากรเพื่อเปิดตลาดน้อยกว่า และให้ระยะเวลาในการปรับลดมากกว่า ส่วนการลด การอุดหนุนก็เช่นกันประเทศกาลังพัฒนาจะต้องปรับลดการอุดหนุนในอัตราที่น้อยกว่า และมี ระยะเวลาปรบั ตวั มากกว่าด้วย ปจั จบุ ันการเจรจาขององค์การการค้าโลกอยู่ในรอบโดฮาซึ่งมีความพยายามผลักดันให้ ประเทศสมาชิกท้ังหลาย โดยเฉพาะประเทศพัฒนาแล้วให้ขจัดการอุดหนุนโดยสิ้นเชิง เพื่อยุติ การบิดเบือนตลาดสนิ ค้าเกษตรโลก แตป่ รากกว่ากลุ่มประเทศพัฒนาแล้วไม่ได้ให้ความร่วมมือ เท่าที่ควร ทาให้การเจรจารอบโดฮาอยู่ในภาวะชะงักงันไม่มีความคืบหน้าทางกฎหมายใดๆที่จะ บังคับใช้เพิ่มเตมิ ตอ่ ประเทศสมาชิก ผลจากความชะงักงันของการเจรจารอบโดฮาทาให้ประเทศต่างๆ โดยเฉพาะประเทศ พัฒนาแล้วเร่งทาข้อตกลงเขตการค้าเสรีมากขึ้น ทั้งในระดับภูมิภาค และระดับทวิภาคี ซึ่ง ข้อตกลงดังกล่าวบางส่วนก็มีการบรรจุมาตรการเพื่อเปิดตลาดมากขึ้นโดยอาศัยการปรั บลด อัตราภาษีศลุ กากรระหว่างกนั แตใ่ นทางปฏิบัติการบิดเบือนตลาดมักเกิดจากการอุดหนุน และ การกีดกันทางการค้าแอบแฝงโดยอาศัยอุปสรรคทางการค้าที่มิใช่ภาษีเสียมากกว่า ทั้งการกีด กนั โดยมาตรฐานอตุ สาหกรรม มาตรฐานแรงงาน และมาตรฐานความปลอดภัยของอาหาร ซึ่ง ข้อตกลงเขตการค้าเสรีส่วนใหญ่มไิ ด้มบี ทบัญญัติเกี่ยวกบั ปญั หาเหลา่ นี้ มาตรการขององค์การการค้าโลกถือเป็นกรอบใหญ่ที่มีอิทธิพลต่อการกาหนดทิศทาง การค้าระหว่างประเทศ หากการเจรจาการค้ารอบโดฮาประสบผลสาเร็จก็มีแนวโน้มว่า มาตรการขจดั การบิดเบือนตลาดสนิ ค้าเกษตรกจ็ ะมีพฒั นาการไปในทางทีด่ ีดว้ ย การขจัดอุปสรรคทางการคา้ NTMs & NTBs มาตรการตอ่ ไปที่จะกล่าวถึง คอื ขอ้ ตกลงว่าด้วยอุปสรรคทางเทคนิคต่อการค้าภายใต้ องค์การการค้าโลก (Technical Barrier to Trade: TBT) มาตรการน้มี งุ่ ขจดั อุปสรรคทางการค้า ที่มีลักษณะเลือกประติบัติตามอาเภอใจ ซึ่งอาจส่งผลกระทบต่อการค้าสินค้าเกษตรได้ นั่นคือ ลดการกีดกันทางการค้าแอบแฝงที่ขาดบรรทัดฐานที่ชัดเจน ซึ่งมีอยู่ด้วยกันสองรูปแบบ ได้แก่ 49 ทชั ชมยั ฤกษะสุต, แกตตแ์ ละองค์การการคา้ โลก (WTO), พิมพ์ที่ 4 (กรุงเทพฯ: วญิ ญูชน, 2549), หนา้ 95.

132 มาตรการกีดกันทางการค้าที่มิใช่ภาษี (Non-Tariff Measures: NTM) คือ มาตรการที่มีลักษณะ ทางกฎหมายแต่ใชใ้ นการกีดกันทางการค้า เช่น การกาหนดระเบียบในการยื่นทะเบียนเอกสาร ซับซ้อน มาตรฐานแรงงาน มาตรฐานสิ่งแวดล้อม ฯลฯ และ อุปสรรคทางการค้าที่มิใช่ภาษี (Non-Tariff Barriers: NTB) คือ อปุ สรรคใดกต็ ามที่มีลักษณะกีดกันทางการค้า เช่น การจัดเก็บ ค่าตรวจสอบสินค้าซ้าซ้อน ความแตกต่างของระบบตรวจสอบคุณภาพสินค้า ฯลฯ ข้อตกลง ดังกล่าวจะกาหนดบทบัญญัติเบื้องต้นไว้แต่การพิจารณาว่าการกระทาใดเป็นการกีดกันทาง การค้าบ้างจะต้องอาศัยการตัดสินเป็นรายคดีไป (case by case basis) นอกจากนี้ก็ยังมี ข้อตกลงอน่ื ๆ ภายใต้องค์การการค้าโลกที่บทบัญญัติเกี่ยวข้องกับการขจัดอุปสรรคทางเทคนิค ต่อการค้าไว้ด้วย ได้แก่ ความตกลงว่าด้วย มาตรฐานสุขอนามัย การลงทุนที่เกี่ยวเนื่องกับ การค้า มาตรการทุ่มตลาดและการตอบโต้ การประเมินภาษีศุลกากร แหล่งกาเนิดสินค้า มาตรการอุดหนุนตลาดและการตอบโต้ การตรวจสอบสินค้าก่อนส่งออก กระบวนการออก ใบอนุญาตนาเข้า มาตรการปกปูอง การจัดซื้อโดยรัฐ การใช้ข้อจากัดทางการค้าด้วยเหตุผล ด้านดลุ การชาระเงิน50 กระบวนการระงับข้อพิพาททีเ่ อื้อต่อการป้องกนั การบิดเบือน มาตรการขององค์การการค้าโลกสาหรับแก้ไขปัญหาการบิดเบือนตลาดที่สาคัญอีก มาตรการหนึ่ง คือ กระบวนการระงับข้อพิพาทภายใต้ข้อตกลงจัดตั้งองค์การการค้าโลก มาตรการน้ไี ด้ก่อตั้งขึน้ เพือ่ ชีข้ าดข้อพิพาททางการคา้ ระหว่างประเทศสมาชิก ดังน้ันคาตัดสินจึง เป็นแนวทางในการตีความบทบัญญัติต่างขององค์การเพื่อบังคับใช้แก่กรณีพิพา ทในอนาคต ด้วย โดยในปี ค.ศ.2004 ได้มีคาตัดสินขององค์กรระงับข้อพิพาทที่เป็นคุณต่อการขจัดการ บิดเบือนตลาดสินค้าเกษตร ในคดีที่สหภาพยุโรปอุดหนุนการส่งออกน้าตาล โดยองค์กรระงับ ข้อพิพาทได้ตัดสินว่าการอุดหนุนสินค้าน้าตาลของสหภาพยุโรป เป็นการละเมิดหลักการของ ข้อตกลงสินค้าเกษตรจริง สหภาพยุโรปต้องหยุดการอุดหนุนและต้องเยียวยาความเสียหาย ให้แก่ประเทศผไู้ ด้รับผลกระทบจากการอุดหนุน คาพิพากษานี้ได้สร้างบรรทัดฐานและแนวทาง ให้ประเทศสมาชิกฟูองร้องคดีขึ้นสู่กระบวนการระงับข้อพิพาทหากปรากฏว่ามีการอุดหนุนที่ บิดเบือนตลาดสินค้าเกษตรจริง51 ซึ่งจะเป็นการพัฒนาระบบการบังคับใช้มาตรการขจัดการ 50 ทัชชมยั ฤกษะสตุ , แกตตแ์ ละองค์การการคา้ โลก (WTO), พิมพ์ที่ 4 (กรงุ เทพฯ: วญิ ญชู น, 2549), หนา้ 70-71. 51 Esther Lam, and others, Practical Guide to the WTO for Human Rights Advocates, first edition (Bangkok: FORUM-ASIA), p. 65.

133 บิดเบือนตลาดภายใต้องค์การการค้าโลกให้มีประสิทธิผลมากยิ่งขึ้น นอกจากนี้ประเทศกาลัง พฒั นายังได้รบั การปฏิบตั ิอย่างเป็นพิเศษและแตกต่างในกระบวนการระงับข้อพิพาทตาม ความ เข้าว่าด้วยกฎเกณฑ์และกระบวนการระงับข้อพิพาทภายใต้ข้อตกลงจัดต้ังองค์การการค้าโลก ที่ได้ให้สิทธิประโยชน์บางประการแก่ประเทศกาลังพัฒนา เช่น การใช้มาตรการพิเศษเพื่อ ระงับข้อพิพาท กระบวนการที่ปรึกษา ระยะเวลาในการเตรียมการ จานวนผู้เชี่ยวชาญของ WTO ที่จะให้ความช่วยเหลือด้านกฎหมาย ซึ่งจะเป็นประโยชน์ต่อการเรียกร้องสิทธิในประเด็น การบิดเบือนตลาดสินค้าเกษตรระหว่างประเทศกาลังพัฒนากับประเทศพัฒนาแล้วในระดับ หนง่ึ 2.2 มาตรการภายในประเทศ มาตรการภายในประเทศเพื่อขจัดการบิดเบือนตลาดจะเน้นมาตรการที่มุ่งขจัดการ บิดเบือนตลาดที่เกิดจากการผูกขาดทั้ง การผูกขาดตลาดซื้อขายแลกเปลี่ยนสินค้า และการ ผูกขาดปัจจัยการผลิตอาหาร ข้าพเจ้าขอเจาะข้อมูลลกึ ลงในประเทศไทยเปน็ หลัก มาตรการลดการบิดเบือนตลาดทีป่ ระเทศไทยมีอยู่ ได้แก่ กฎหมายป้องกันการผูกขาดปัจจยั การผลิต ผูกขาดทรพั ยากรการผลิต ระบบเตือนภัยเศรษฐกิจการเกษตร สานักงานเศรษฐกิจการเกษตรได้สร้างระบบเตือน ภัยเศรษฐกิจการเกษตรขึ้นเพื่อให้ข้อมูลทางเศรษฐกิจแก่เกษตรกรประกอบด้วย ราคาต้นทุน การผลิตซึง่ เป็นปจั จัยในการผลิต เช่น ราคาปุ๋ย ราคาเมล็ดพันธุ์ ราคาสินค้าเกษตรที่ซื้อขายอยู่ ในตลาดปัจจุบันและอนาคตอันใกล้ รวมถึงรายงานปจั จัยที่อาจส่งผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจ การเกษตร เชน่ การเข้าร่วมเขตการคา้ เสรี การได้สิทธิพิเศษทางการค้า ระบบดังกล่าวได้มีการ เชื่อมโยงขอ้ มูลเข้าสู่ระบบสารสนเทศของสานกั งานเศรษฐกิจการเกษตร กฎหมายเกีย่ วกับปจั จัยการผลิต อาทิ พระราชบญั ญัติ เศรษฐกิจการเกษตร การจัดต้ัง กองทุนสงเคราะห์เกษตรกร กองทุนฟื้นฟูเกษตรกรและพัฒนาเกษตรกร ธนาคารเพื่อ การเกษตรและสหกรณ์การเกษตร และพระราชบญั ญัติการเชา่ ที่ดินเพือ่ เกษตรกรรม กรณีศึกษา การรวมกันเป็นสหกรณ์ กลุ่มเกษตรกรเพื่อปูองกันมิให้มีการผูกขาดทาง เศรษฐกิจ โดยเริ่มต้นที่การเกษตรแบบยั่งยืนสามารถพึ่งพิงตัวเองได้ ลดค่าใช้จ่ายในการซื้อ หาปัจจัยการผลิตจากภายนอก ขยายเครือข่ายออกไปสู่ชุมชนโดยจัดตั้งเป็นสหกรณ์การผลิต หรือสหกรณ์การค้า เพื่อให้เกิดการหมุนเวียนของปัจจัยการผลิต และอาหาร ทาให้ลดการ แทรกแซงจากตัวกลางที่อาจเข้ามาหากาไรได้ เช่น การสร้างโรงสีข้าวชาวนาของชาวโสกขุม

134 ปนู 52 นอกจากนีย้ ังมีการเชื่อมโยงเป็นเครือข่ายเศรษฐกิจชุมชนระหว่างหมู่บ้านใกล้เคียง จนใน ข้ันสูงสุดชุมชนอาจมีรูปแบบการสะสมมูลค่าและการแลกเปลี่ยนของตนเอง เช่น การจัดตั้ง ธนาคารกุดชุม และมีระบบเงินเบี้ยกุดชุม53 เพื่อใช้แลกเปลี่ยนกันเองในชุมชน เพื่อตัดการ แทรกแซงเอารัดเอาเปรียบจากตัวกลาง ท้ังที่เปน็ นายทนุ สถาบันการเงนิ และพ่อค้าคนกลาง กฎหมายปอ้ งกนั การผกู ขาดตลาด 1) กฎหมายเกี่ยวกับระบบการตลาด อาทิ พระราชบัญญัติ ซื้อขายสินค้าเกษตร ล่วงหนา้ และการจัดตงั้ องค์การตลาดเพือ่ เกษตรกร 2) กฎหมายสถาบันการเกษตร อาทิ พระราชบัญญตั ิสหกรณ์ ระบบเตือนภัยเศรษฐกิจการเกษตร สานักงานเศรษฐกิจการเกษตรได้สร้างระบบเตือน ภัยเศรษฐกิจการเกษตรขึ้นเพื่อให้ข้อมูลทางเศรษฐกิจแก่เกษตรกรประกอบด้วย ราคาต้นทุน การผลิตซึง่ เปน็ ปจั จัยในการผลิต เช่น ราคาปุ๋ย ราคาเมล็ดพันธ์ุ ราคาสินค้าเกษตรที่ซื้อขายอยู่ ในตลาดปจั จบุ นั และอนาคตอนั ใกล้ รวมถึงรายงานปัจจัยที่อาจส่งผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจ การเกษตร เชน่ การเข้าร่วมเขตการคา้ เสรี การได้สิทธิพิเศษทางการค้า ระบบดังกล่าวได้มีการ เช่อื มโยงขอ้ มลู เข้าสู่ระบบสารสนเทศของสานกั งานเศรษฐกิจการเกษตร กรณีศึกษาการรวมกันเป็นสหกรณ์ กลุ่มเกษตรกรเพื่อปูองกันมิให้มีการผูกขาดทาง เศรษฐกิจ เชน่ การสรา้ งโรงสีขา้ วชาวนาของชาวโสกขุมปูน54 ดงั ที่ได้กล่าวถึงแล้ว ไทยมี พระราชบัญญัติปูองกันการผูกขาด และคณะกรรมการปูองกันการผูกขาดที่ ทางานภายใต้การกากบั ดูแลของกระทรวงพาณิชย์ ซึง่ อาจเข้ามีบทบาทในอนาคต ส่งเสริมและพฒั นาตลาดแนวใหม่ ที่มีรูปแบบการตลาดให้ ผู้ผลิตกับผู้บริโภค สามารถ ติดต่อกันได้โดยตรง เช่น โครงการข้าวแลกปลา และการพัฒนาระบบการตลาดสินค้าโอทอป ระหว่างชมุ ชน เพิ่มศกั ยภาพการจดั การตลาด เพื่อพัฒนาระบบการกระจายและจาหน่ายสินค้าเกษตร เช่น โครงการขององค์การตลาดเพื่อเกษตรกร ระบบตลาดสี่มุมเมือง และการพยายามตั้ง องค์กรค้าปลีกไทยเข้มแขง็ 52 อนสุ รณ์ อุณโณ, “กุดชมุ : การเคลื่อนย้ายอัตลักษณ์และการปรับเปลี่ยนนัยและสถานะเกษตรกร และชุมชน,” ใน เกษตรกรรมยงั่ ยนื : อัตลกั ษณท์ างวฒั นธรรมกบั ปัญหาการเกษตรและอัตลกั ษณช์ าวนาไทย, อนสุ รณ์ อณุ โณ, บรรณาธกิ าร (นนทบุรี: คณะกรรมการจัดงานมหกรรมเกษตรกรรมย่ังยนื , 2547), หนา้ 114-115. 53 อา้ งแล้ว., หนา้ 118. 54 อา้ งแล้ว., หนา้ 114-115.

135 ลดความเสี่ยงโดยใช้กลไกในตลาดซื้อขายสินค้าเกษตรล่วงหน้า และสนับสนุนการ ดาเนินงานเพื่อให้เกษตรกรและองค์กรเกษตรมีส่วนร่วมในการซื้อขาย เช่น การเปิดตลาดซื้อ ขายสินค้าเกษตรล่วงหนา้ อย่างเปน็ ทางการในปี พ.ศ.2549 2.3 ข้อสงั เกตบางประการต่อมาตรการบิดเบือนตลาดสินค้าการเกษตร การสง่ เสริมการเปิดตลาด การเปิดตลาดสินค้าเกษตร จะเกิดผลดีแก่ผู้บริโภค เพราะ ราคาสินค้าจะถูกลง และ อาจมคี ณุ ภาพดีขึ้น และเป็นการกาจัดผู้ผลิตที่ด้อยประสิทธิภาพออกจากตลาดตามหลักความ ได้เปรียบเชิงเปรียบเทียบ ท้ังยังเป็นช่องทางทารายได้เข้าสู่ประเทศหากสินค้าเกษตรของตนมี ความสามารถในการแข่งขนั แตจ่ ะส่งผลเสียต่อผู้ผลิตภายในประเทศที่ไม่สามารถแข่งขันได้ ทา ให้ต้องเลิกผลิตสินค้าอาหารประเภทเดิมลง จนต้องหันไปซื้ออาหารจากภายนอกมาบริโภค แทน ซึ่งเสี่ยงต่อภาวะความไม่มั่นคงด้านอาหารภายในประเทศ ในหลายๆกรณีพบว่าที่ เกษตรกรรายย่อยในประเทศกาลังพัฒนาไม่สามารถแข่งขันด้านราคาได้เนื่องจากผู้ผลิตใน ประเทศพัฒนาแล้วได้รบั การอุดหนุนจากภาครัฐทาให้ขายสินค้าสู่ตลาดโลกได้ในราคาที่ถูกกว่า น่นั เอง นอกจากบทเรียนที่ได้จากระบบการค้าระหว่างประเทศภายใต้องค์การการค้าโลกแล้ว ยังมีบทเรียนที่ได้จากการบังคับใช้มาตรการขจัดการบิดเบือนตลาดโดยเร่งการเปิดตลาดผ่าน ข้อตกลงเขตการค้าเสรีนั้น พบว่า ความหวังที่จะส่งสินค้าเกษตรได้เพิ่มมากขึ้นมักไม่เป็นจริง เน่ืองจากการส่งสินค้าเข้าไปขายในประเทศอื่นน้ันไม่ได้มีปัจจัยทางภาษีศุลกากรอย่างเดียวที่ เป็นอปุ สรรคแตย่ งั มีเร่อื งอปุ สรรคทางการคา้ ที่มใิ ช่ภาษีด้วย ดังเช่นกรณีการเปิดเขตการค้าเสรี ระหว่างไทยกับจีน ที่ไทยหวังว่าจะส่งสินค้าการเกษตรเข้าไปในตลาดของจีนให้ได้มาก กลับ กลายเป็นว่าผลไม้เมืองหนาวจากประเทศจีนหล่ังไหลเข้ามาประเทศไทยจนเ กษตรกรชาวไทย ต้องล้มละลายไปมาก ส่วนการส่งสินค้าเกษตรของไทยไปในจีนกลับทาได้ยากเนื่องจากมี อปุ สรรคทางการค้าภายในประเทศจีนที่มีขนาดใหญ่และมีสภาพแตกต่างไปในแต่ละพื้นที่ ซึ่ง สะท้อนให้เห็นว่าจีนได้ประโยชน์จากตลาดไทยที่มีความเสรีสูง มากกว่า ที่ไทยจะได้ประโยชน์ จากตลาดจีนที่มีอุปสรรคซับซ้อนกว่า การทาข้อตกลงเขตการค้าเสรีโดยมุ่งแต่ประเด็นภาษี ศุลกากรอย่างเดียวโดยไม่ขจัดอุปสรรคทางการค้าที่มิใช่ภาษีศุลกากร ก็ไม่ได้ช่วยให้ตลาด สินค้าเกษตรระหว่างคู่ค้าลดการบิดเบือนลงไปได้ กลับกลายเป็นประเทศที่มีลักษณะตลาด ภายในบิดเบือนมากกว่าได้รับประโยชน์ไป

136 การลดการอดุ หนุนเพื่อการส่งออก การขจัดการอุดหนุนเพื่อส่งออก โดยลด การให้วงเงินสินเชื่อ การค้าประกันการ ส่งออก เงินอุดหนุนการตลาดและการขนส่ง จะเกิดผลดีต่อตลาดสินค้าเกษตรระหว่างประเทศ เนื่องจากจะลดการบิดเบือนตลาดจากประเทศพฒั นาแล้วลงได้เยอะ ทาให้ประเทศกาลังพัฒนา สามารถแข่งขันได้มากขึ้น แตอ่ าจส่งผลกระทบต่อผู้ผลิตในประเทศกาลังพัฒนาที่จะได้รับการ อุดหนุนจากภาครฐั น้อยลงท้ังทีแ่ ตเ่ ดิมก็ได้รับน้อยอยู่แล้ว ต่างจากประเทศพัฒนาแล้วที่ลดจาก ฐานการอดุ หนุนเดิมทีส่ ูงมาก การขจัดการอุดหนุนท้ังการอุดหนุนเพื่อส่งออก และการอุดหนุนภายใน ยังไม่บรรลุ เปูาหมายสูงสุด เนื่องจากกลุ่มประเทศพัฒนาแล้วไม่ยอมหยุดการอุดหนุน ส่งผลให้การเจรจา รอบโดฮาตอ้ งชะงักงนั ไป ทาให้สดุ ท้ายแล้วตลาดสินค้าเกษตรยงั เป็นตลาดที่มีการบิดเบือนมาก เชน่ เดิม การลดการอุดหนุนภายใน การขจัดการอุดหนุนภายใน โดยรัฐจะต้องลดมาตรการอุดหนุนภายในต่างๆของตนลง ทั้งการประกันราคาสินค้าเกษตร การรับซื้อในราคาที่สูงกว่าตลาดโลก การจ่ายเงินโดยตรงแก่ เกษตรกร อาจเป็นผลดีต่อตลาดสินค้าเกษตรระหว่างประเทศเนื่องจากลดการบิดเบือนจาก นโยบายอุดหนุนภายในของประเทศพัฒนาแล้ว ทาให้ประเทศกาลังพัฒนาสามารถแข่งขันได้ มากขึ้น แต่ในกรณีประเทศกาลังพัฒนาที่แต่เดิมก็มีการอุดหนุนภายในที่น้อยอยู่แล้ว ทาให้รัฐ ต้องลดการอดุ หนุนซึง่ ในบางกรณีเปน็ มาตรการประกันความเสีย่ งให้แก่เกษตรกรรายย่อยลงไป ด้วย ส่งผลตอ่ ความมน่ั คงด้านอาหารภายในประเทศ บรรษัทข้ามชาติยังได้ประโยชน์จากการอุดหนุนภายในตามหมวดต่างๆ เช่น Amber Box และ Green Box55 ซึ่งบรรษัทเหล่านีม้ ักได้รับการอดุ หนนุ จากภาครฐั มากเปน็ พิเศษ การขจัดการอุดหนุนท้ังการอุดหนุนเพื่อส่งออก และการอุดหนุนภายใน ยังไม่บรรลุ เปูาหมายสูงสุด เนือ่ งจากกลุ่มประเทศพัฒนาแล้วไม่ยอมหยดุ การอดุ หนุน ส่งผลให้การเจรจา รอบโดฮาต้องชะงักงันไป ทาให้สุดท้ายแล้วตลาดสินค้าเกษตรยังเป็นตลาดที่มีการบิดเบือน มากเช่นเดิม 55 Vandana Shiva, “Globalisation of Agriculture, Food Security and Sustainability,” in Sustainable Agriculture and Food Security: The Impact of Globalisation, eds. Vandana Shiva and Gitahjali Bedi (India: Sage Publications, 2002), p. 61.

137 การขจดั อปุ สรรคทางการคา้ NTMs & NTBs ผลกระทบจากข้อตกลงว่าด้วยอุปสรรคทางเทคนิคต่อการค้า เป็นผลดีต่อผู้ผลิต เน่ืองจากจะเป็นการลดต้นทุนในการผลิตลงได้มาก ท้ังจากการติดฉลาก การทาบรรจุภัณฑ์ พิเศษ ทาให้ผู้ผลิตในประเทศกาลังพัฒนาสามารถเข้าไปแข่งขันได้มากขึ้น แต่การบังคับใช้ ข้อตกลงน้ียังขาดบรรทดั ฐานที่ชัดเจน ต้องอาศัยการชีข้ าดเป็นรายคดีไป กระบวนการระงับข้อพิพาทท่เี อื้อต่อการป้องกันการบิดเบือน สาหรบั กระบวนการระงบั ข้อพิพาทที่เปิดโอกาสให้ประเทศกาลงั พัฒนาได้รับการปฏิบัติ ที่เป็นพิเศษและแตกต่าง กลบั พบว่าประเทศกาลังพัฒนามิได้รับประโยชน์จากสิทธิพิเศษที่มีอยู่ เท่าที่ควร เน่ืองจาก ประเทศกาลังพัฒนายังไม่เคยร้องขอให้มีการใช้มาตรการพิเศษ กระบวนการปรึกษาหารือที่ได้กาหนดให้เป็นประโยชน์แก่ประเทศกาลังพัฒนามิได้มีกา รใช้ ปฏิบัติจริงอย่างเคร่งครัด มิได้มกี ารยืดเวลาให้ประเทศกาลงั พฒั นาเตรียมตัวอย่างเพียงพอเพื่อ เสนอคาโต้แย้งต่อคณะกรรมการวินิจฉัยข้อพิพาท และจานวนผู้เชี่ยวชาญที่จะเป็นที่ปรึกษา ให้แก่ประเทศกาลงั พัฒนากม็ ีไม่เพียงพอ56 กฎหมายป้องกันการผูกขาดปัจจัยการผลิต ผูกขาดทรัพยากรการผลิต และ กฎหมายปอ้ งกนั การผูกขาดตลาดของ WTO ผู้ที่ได้รับประโยชน์จากการค้าภายใต้ระบบการค้าเสรีขององค์การการค้าโลก คือ บรรษัทอุตสาหกรรมการเกษตรขนาดใหญ่ เนื่องจากสามารถทาธุรกรรมระหว่างประเทศได้ สะดวกขึ้น57 และไม่ได้รับผลกระทบจากความได้เปรียบเสียเปรียบในการแข่งขันเพราะมีสาย ปุานที่ยาว มีความสามารถในการเปลี่ยนไปผลิตสินค้าเกษตรตัวใด ณ พื้นที่ใดในโลกก็ได้ ต่าง จากเกษตรกรรายย่อยที่หากได้ระบบผลกระทบจะเสียหายเต็มตัว และมีความสามารถในการ เปลี่ยนแปลงวิถีการผลิตตา่ กว่า จนสดุ ท้ายตอ้ งระเห็จออกจากตลาดการแขง่ ขัน 56 อาภรณีย์ เสมรสุต, “ ประเทศกาลังพัฒนากับกระบวนการระงับขอ้ พิพาทภายใต้ขอ้ ตกลง WTO,” (นติ ศิ าสตร์มหาบณั ฑิต คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณม์ หาวิทยาลยั , 2542), หนา้ บทคัดยอ่ . 57 Vandana Shiva, “Globalisation of Agriculture, Food Security and Sustainability,” in Sustainable Agriculture and Food Security: The Impact of Globalisation, eds. Vandana Shiva and Gitahjali Bedi (India: Sage Publications, 2002), p. 62.

138 ระบบการเจรจาการค้าขององค์การการค้าโลกขาดธรรมาภิบาลและความโปร่งใสมาก มีเพียงไม่กีป่ ระเทศ (กลุ่มGreen room) ที่มีบทบาทในการเจรจา58 และได้รับแรงกดดันจากการ ลอบบี้ของบรรษัทข้ามชาติ แต่ผลของการเจรจาจะบังคับใช้กับทุกประเทศทั้งหมดตามระบบ ข้อตกลงพหภุ าคี กลุ่มเสี่ยงที่จะได้รับผลกระทบจากการค้าสินค้าเกษตรภายใต้องค์การการค้าโลกมาก ที่สุด คือ กลุ่มประเทศพัฒนาน้อยที่สุดซึ่งต้องอาศัยการนาเข้าสินค้าอาหารจากต่างประเทศ59 เนื่องจากการราคาสนิ ค้าเกษตรจะผันผวนไปตามการบิดเบือนตลาดเสมอ ประเทศที่พึ่งพงิ ภาคเกษตรกรรมจะอยู่ในภาวะเสี่ยงต่อความไม่ม่ันคงด้านอาหาร เน่ือง จะได้รับผลกระทบจากข้อตกลงสินค้าเกษตรเป็นวงกว้าง ครอบคลุมประชากรส่วนมากของ ประเทศ60 บทเรียนที่เกิดจากการบังคับใช้มาตรการขจัดการบิดเบือนตลาดภายในประเทศ มี ดังต่อไปนี้ สิ่งสาคัญที่ต้องจัดการให้ได้เพื่อลดการบิดเบือนตลาดภายในประเทศ คือ ระบบ ข้อมลู ที่ไม่สมมาตร กล่าวคือ รัฐต้องส่งเสริมให้เกษตรกรกับผบู้ ริโภคตดิ ต่อถึงกันได้มากที่สุด เท่าที่จะเป็นไปได้ โดยในสังคมที่มีวิถีการผลิตแบบเกษตรเป็นส่วนใหญ่ยิ่งจาเป็นต้องทาให้ ชุมชนเกษตรต่างๆเชื่อมถึงกันให้มากที่สุด เพื่อจะให้ชุมชนสามารถแลกเปลี่ยนผลผลิตกันได้ โดยตรง ลดการเก็งกาไรจากคนกลางซึ่งเป็นการลดค่าใช้จ่ายของเกษตรกรไปในตัวและได้ อาหารที่มีความหลากหลายทางโภชนาการด้วย นอกจากนี้รัฐยังต้องบังคับใช้กฎหมายปูองกัน การผูกขาดอย่างเคร่งครัด เพื่อเป็นหลักประกันว่าเกษตรกรและผู้บริโภครายย่อยจะไม่ถูกเอา รัดเอาเปรียบจากบรรษัทการเกษตรและอาหารขนาดใหญ่ที่มีทรัพยากรการผลิต เทคโนโลยี และช่องทางการตลาดมหาศาล เพื่อปูองกันมิให้บรรษัทเหล่านี้มีอิทธิพลเหนือระบบเศรษฐกิจ มากจนเกินไป ดังทีป่ รากฏในประเทศแถบลาตินอเมรกิ าทีม่ ีแต่ฟาร์มขนาดใหญ่และห้างค้าปลีก ขนาดใหญ่ ส่วนเกษตรกรรายย่อยต้องกลายเป็นแรงงานราคาถูก ผู้บริโภคต้องพึ่งพาระบบ อาหารที่บรรษทั เหล่านั้นจัดหามาขายผ่านห้างค้าปลีกขนาดยกั ษ์ 58 Vandana Shiva, “Globalisation of Agriculture, Food Security and Sustainability,” in Sustainable Agriculture and Food Security: The Impact of Globalisation, eds. Vandana Shiva and Gitahjali Bedi (India: Sage Publications, 2002), p. 61. 59 Esther Lam, and others, Practical Guide to the WTO for Human Rights Advocates, first edition (Bangkok: FORUM-ASIA), p. 63. 60 Ibid., p. 65

139 3) มาตรการตอ่ ประเด็นความขดั แย้ง และภัยธรรมชาติ 3.1 มาตรการระหวา่ งประเทศ 1) การเตรยี มการกอ่ นเกิดภัยพิบัติ มาตรการระวังภยั กฎหมายขอ้ มลู แผนท่ี และความรว่ มมือระดบั ตา่ งๆ มาตรการปูองกันและรับมือกับภัยพิบัติที่สาคัญ ได้แก่ ระบบแผนที่ข้อมูลความเสี่ยง และความไม่ม่ันคงด้านอาหาร และระบบเตือนภัยล่วงหน้า ซึ่งทาหน้าที่ในการเก็บรวบรวม ข้อมูลเพื่อประมวลผลความเสี่ยงที่อาจเกิดขึ้นจากภัยธรรมชาติและภัยสงครามเพื่อให้รัฐและ องค์การระหว่างประเทศจัดหามาตรการรับมือกับภัยพิบัติได้อย่างทันท่วงที เพื่อให้ประชาชน ได้รับความช่วยเหลืออย่างรวดเร็วและท่ัวถึงกันโดยเฉพาะในกลุ่มเสี่ยงที่อาจได้รับผลกระทบ อย่างรุนแรง เทคโนโลยีสารสนเทศและการเฝูาสังเกตข้อมูลผ่านระบบดาวเทียมได้เข้ามามี บทบาทในการจัดทาข้อมูลเหล่านี้เป็นอันมาก ในหลายระบบรัฐและปัจเจกชนสามารถเข้าถึง ข้อมูลของระบบได้ตามเว็บไซต์ทนั ที ระบบแผนที่ข้อมูลความเสี่ยงและความไม่ม่ันคงด้านอาหารที่ใช้ในการตรวจตราภาวะ เสี่ยงต่อภัยพิบัติโดยตรง ได้แก่ ระบบแผนที่และการวิเคราะห์ความเสี่ยง (VAM) ของโครงการ อาหารโลก ซึ่งได้เร่มิ ดาเนินการมาต้ังแตป่ ี ค.ศ.2001 โดยระบบดังกล่าวจะทางานร่วมกับระบบ แผนทีข่ ้อมลู ความเสี่ยงและความไม่มั่นคงด้านอาหารของแต่ละประเทศที่ร่วมโครงการ เพื่อทา การวิเคราะห์ข้อมูลความเสี่ยงให้แก่โครงการอาหารโลกในภารกิจฉุกเฉินในหลายพื้นที่ทั่วโลก เช่น อัฟกานิสถาน เขตทะเลทรายซาฮาราตะวันตก กัวเตมาลา และอีก 17 ประเทศทั่วโลก ซึ่ง ระบบนีม้ ีประโยชน์ตอ่ การประเมินความเสี่ยงและความร้ายแรงของสถานการณ์วิกฤตกาลด้าน อาหารมาก และยังได้มกี ารตอ่ ยอดโครงการไปสู่การจัดต้ังคณะกรรมาธิการประเมินความเสี่ยง ระดบั ภมู ภิ าคด้วย ทาให้การกาหนดเปูาหมายของโครงการอาหารโลก พัฒนาจากการประเมิน ตามสภาพภูมิศาสตร์ไปสู่การประเมินตามสภาพสังคมและเศรษฐกิจ61 นอกจากนี้ระบบแผนที่ และการวิเคราะห์ความเสี่ยง (VAM) ยังมีส่วนช่วยพัฒนาระบบเตือนภัยล่วงหน้าของโครงการ อาหารโลกด้วย ท้ังในส่วนการกาหนดเปูาหมาย การเตรียมอุปกรณ์ การตรวจตรากลุ่มเสี่ยง การวางแผนงาน และนโยบายการจัดการภยั พิบัติ62 มาตรการเตือนภยั กฎหมาย ความรว่ มมือในระบบเตือนภยั ลว่ งหน้า ระบบเตือนภัยล่วงหน้าที่ใช้ในการตรวจตราสภาพความเปลี่ยนแปลงของธรรมชาติที่ อาจนามาซึ่งภัยพิบัติ ได้แก่ ระบบข้อมูลและการเตือนภัยล่วงหน้าด้านอาหารและเกษตรโลก 61 FAO, CFS: 2003/INF/7, p. 5-6. 62 Ibid.,

140 (GIEWS) ขององค์การอาหารและเกษตรแห่งสหประชาชาติ ระบบนี้มีบทบาทสาคัญในการ ทางานร่วมกับคณะประสานงานในยามฉุกเฉิน (ECG) ขององค์การอาหารและเกษตรแห่ง สหประชาชาติเพื่อจัดตั้งแผนงานขึ้นมารองรับภัยพิบัติในยามฉุกเฉิน การทางานของระบบ ข้อมูลและการเตือนภยั ล่วงหนา้ ด้านอาหารและเกษตรโลก (GIEWS) มีท้ังที่เป็นการเก็บรวบรวม ข้อมูลภาคสนามและการเชื่อมต่อข้อมูลกับภาพถ่ายทางดาวเทียม เพื่อสร้างตัวชี้วัดที่แม่นยามี ประสิทธิภาพเพื่อการประเมินสถานการณ์ฉุกเฉินทางการเกษตร และให้ข้อมูลเพื่อการฟื้นฟู การเกษตรของประเทศที่ได้รับผลกระทบอย่างถูกต้อง63 นอกจากนี้ระบบยังได้ทางานร่วมกับ สานักงานเพื่อประสานงานกิจการมนุษยธรรมแห่งสหประชาชาติ (OCHA) ในการจัดทาข้อมูล และระบบตรวจตราผลผลิตทางการเกษตรไว้ให้แก่ผู้ที่สนใจเข้าชมได้ที่เวบไซต์ (ReliefWeb) และทางานร่วมกันกับโครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (UNDP) ในการจัดหาเงินทุนและ เสบียงอาหารสารองเพื่อส่งมาตรการความช่วยเหลือด้านอาหารให้ทันกับสถานการณ์ภัยพิบัติ ที่ทวีความรุนแรงขึ้นในปัจจุบัน64 การเตือนภัยล่วงหน้าของระบบข้อมูลและการเตือนภัย ล่วงหน้าด้านอาหารและเกษตรโลก (GIEWS) จะอยู่ในรูปแบบ “รายงานพิเศษ” หรือ “รายงาน เตือนภัย” เพื่อเตือนภัยพิบัติและเหตุฉุกเฉินต่างๆที่อาจคุกคามต่อความมั่นคงด้านอาหารของ ภมู ภิ าคหรอื ประเทศทีส่ ุ่มเสีย่ งต่อการได้รับผลกระทบจากภัยพิบัติ ซึ่งรายงานดังกล่าวสามารถ เข้าถึงได้ทางเวบไซต์ของ FAO/GIEWS 65 มาตรการสารองอาหาร มาตรการปูองกันที่เป็นหลักประกันให้แก่ประเทศผู้ประสบภัยพิบัติได้ดีอีกประการ คือ ความร่วมมือระหว่างประเทศในการสร้างระบบสารองอาหารสาหรับยามฉุกเฉิน ที่ปรากฏใช้ อยู่ในปจั จุบันซึ่งได้กล่าวถึงรายละเอียดไปแล้วใน หัวข้อ 5.1.1 ได้แก่ - โครงการระบบสารองข้าวของภูมิภาคเอเชียตะวันออก EAERR (ASEAN + ญี่ปุน จีน เกาหลีใต้) ผลของโครงการ EAERR ทาให้เกิดการยกร่าง ข้อตกลงสารองข้าวในยามฉุกเฉินของ ภูมิภาคอาเซียนบวกสามประเทศ (APTERR) ขึ้น ซึ่งเป็นการจัดทาข้อตกลงขึ้นเพื่อเพิ่มความ เข้มแข็งของความร่วมมือระหว่างประเทศในประเด็นภัยพิบัติด้านอาหารให้มีเจตจานงทาง การเมอื งทีช่ ดั เจน มีกฎหมายรองรบั - ระบบข้อมูลเพื่อเฝูาระวังภัยความมั่นคงด้านอาหาร (AFSIS) ซึ่งเป็นมาตรการของ ASEAN+3 63 FAO, The Global Information and Early Warning System on Food and Agriculture, p. 6. 64 Ibid., 8. 65 Ibid., p.19.

141 นอกจากนี้ข้อตกลงสินค้าเกษตรภายใต้องค์การการค้าโลกยังได้กล่าวถึง มาตรการ สารองอาหารเพื่อสร้างความม่ันคงด้านอาหารภายในประเทศในยามฉุกเฉิน และการอุดหนุน โครงการกระจายอาหารของภาครัฐไว้ด้วย ข้อตกลงสินค้าเกษตรได้อนุญาตให้รัฐดาเนิน มาตรการสารองอาหารในสาหรับยามฉุกเฉินได้ โดยถือว่าโครงการสารองอาหารและ งบประมาณที่อุดหนุนหนุนนั้นอยู่ในหมวดการอุดหนุนภายในที่กระทาได้ (Green Box) ซึ่ง กระทาได้ไม่จากัด แต่ต้องพิสูจน์ได้ว่าวัตถุประสงค์และการดาเนินการของโครงการเหล่านั้น ต้องเป็นไปเพือ่ การรักษาความมั่นคงด้านอาหารในยามฉุกเฉินจริง กาหนดเง่ือนไขให้กลุ่มเสี่ยง เข้าถึงโครงการได้ง่าย66 ส่วนโครงการช่วยเหลือด้านอาหารโดยตรงต่อผู้ประสบภัย ภายในประเทศนั้น ข้อตกลงสินค้าเกษตรก็ได้กาหนดให้อยู่ในหมวดการอุดหนุนภายในที่ สามารถกระทาได้ (Green Box) เช่นกัน โดยอาจอยู่ในรูปแบบการแจกจ่ายอาหารให้แก่ ผปู้ ระสบภยั โดยตรง หรอื การอุดหนนุ ราคาสนิ ค้าอาหารให้ผู้ประสบภัยสามารถเข้าถึงได้ง่ายขึ้น หรือวิธีการช่วยเหลืออื่นๆที่ทาให้ผู้ประสบภัยมีศักยภาพในการเข้าถึงอาหารได้มากขึ้น แต่ โครงการเหล่านี้ต้องอยู่บนพื้นฐานของวัตถุประสงค์ความม่ันคงด้านอาหาร และมีตัวชี้วัดที่ เฉพาะเจาะจงไปยงั กลุ่มผู้ประสบภยั 67 2) การเยียวยาเมือ่ เกิดภยั พิบัติ มาตรการร่วมมือ บรรเทาพิบตั ิ –ระยะสนั้ –ระยะยาว มาตรการบรรเทาภัยพิบัติในปัจจุบันมักอยู่ในรูปแบบความร่วมมือผสมระหว่างรัฐกับ องค์การระหว่างประเทศ และระหว่างองค์การระหว่างประเทศด้วยกันเอง มีท้ังที่ดาเนินการ ผ่านองค์กรชานัญพิเศษและองค์การระหว่างประเทศภายใต้องค์การสหประชาชาติ อาทิ โครงการอาหารโลก (WFP) โครงการพฒั นาแหง่ สหประชาชาติ (UNDP) สานักงานข้าหลวงใหญ่ ผู้ลี้ภัยแห่งสหประชาชาติ (UNHCR) สานักงานเพื่อประสานงานกิจการมนุษยธรรมแห่ง สหประชาชาติ (OCHA) คณะประสานงานในยามฉุกเฉิน (ECG) ขององค์การอาหารและเกษตร แห่งสหประชาชาติ ยูนิเซฟ (UNICEF) กองทุนการเงินระหว่างประเทศ และธนาคารโลกภายใต้ กรอบความช่วยเหลือเพื่อการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (UNDAF) โดยองค์การต่างๆจะร่วมมือ กันใช้ความชานาญทีม่ อี ยู่ดาเนนิ การสง่ เสริมสิทธิดา้ นอาหารให้เกิดประสิทธิผลมากยิ่งขึ้น68 66 FAO, IGWG RTFG /INF 5, p. 9. 67 Ibid., p. 8. 68 อา้ งอิงจาก เว็บไซต์ของ www.fao.org. ในสว่ นของคณะประสานงานยามฉุกเฉิน (ECG of FAO)

142 มาตรการบรรเทาภยั พิบตั ิของโครงการอาหารโลกภายใต้องค์การสหประชาชาติ (WFP) จะครอบคลุมปฏิบตั ิการในยามฉกุ เฉิน 3 ระดบั คือ69 - ภัยพิบัติฉับพลัน เช่น คลื่นยักษ์ถล่มทาให้พืชผลเสียหาย บุคคลต้องอพยพออกจาก พืน้ ที่ - ภยั พิบตั ิที่ค่อยๆ เกิดข้ึน เชน่ การเกิดภยั แล้งจนพชื ผลการเกษตรเสียหาย - เหตุฉุกเฉินที่มีความซับซ้อน เช่น สงคราม ความขัดแย้งทางสังคม การลี้ภัยของ ประชากรจานวนมาก ในสถานการณ์ดังกล่าวโครงการอาหารโลกจะดาเนินงานร่วมกับทีมประเมินเหตุ ฉุกเฉินของสหประชาชาติเพื่อหามาตรการที่เหมาะสมเข้าไปช่วยเหลือ โดยสามารถขอ งบประมาณฉุกเฉินจากบัญชีฉุกเฉิน (IRA) เพื่อนาไปซื้ออาหารและขนส่งไปยังพื้นที่ประสบภัย ในช่วง 3 เดือนแรกของการช่วยเหลือ หากเลยช่วง 3 เดือนแรกมาแล้วยังจาเป็นต้องให้ความ ช่วยเหลือเพื่อฟื้นฟูเพิ่มเติมก็ต้องดาเนินการภายใต้ ปฏิบัติการฉุกเฉิน (EMOP) เพื่อร้องขอให้ ประชาคมโลกส่งงบประมาณและอาหารมาร่วม โดยโครงการจะอยู่ในรูปแบบการแจกจ่าย อาหารให้ถึงกลุ่มเสี่ยง หรือโครงการจ้างแรงงานให้บูรณะพื้นที่แลกกับอาหาร หากเลย 24 เดือนมาแล้ว ก็จะช่วยเหลือผ่านปฏิบัติการบรรเทาภัยเพิ่มเติมและฟื้นฟู (PRRO) โดยจะบูรณะ ชุมชนทีไ่ ด้รับความเสียหายเพื่อให้กลับมาสร้างความเป็นอยู่ที่ดีและมีความมั่นคงด้านอาหารได้ ซึง่ ประกอบไปด้วย70 - โครงการอาหารเพื่อการศึกษาและฝึกอบรม เป็นโครงการที่ให้อาหารเป็นตัวช่วย สนับสนุนให้เดก็ และสตรีเขา้ มาอบรมความเชย่ี วชาญ หรอื เรียนหนงั สอื - โครงการความช่วยเหลืออย่างต่อเน่ือง เป็นโครงการช่วยเหลือกลุ่มเสี่ยงภัยอย่าง ต่อเน่ือง เช่น ผู้พิการ ครอบครัวที่สูญเสียหัวหน้า และผู้พลัดถิ่น ให้ได้รับความช่วยเหลืออย่าง เหมาะสม - โครงการบรรเทาทุกข์ผู้ลี้ภัย เป็นโครงการที่ให้ความช่วยเหลือแก่ผู้ลี้ภัยที่อยู่ในค่าย ของประเทศที่รบั การอพยพ - โครงการอาหารเพื่อฟื้นฟู มักจะทาในรูปแบบทางานแลกอาหารโดยจะเป็นการจ้าง ให้บรู ณาการระบบสาธารณูปโภคขั้นพืน้ ฐาน โครงการต่างของโครงการอาหารโลกจะต้ังอยู่บนพื้นฐานการให้เปล่า เพื่อฟื้นฟูให้กลุ่ม เสี่ยงมีเวลาและทรัพยากรที่เพียงพอในการปรับปรุงสภาพความเป็นอยู่ของครอบครัวและ 69 WFP, DISASTER TO DEVELOPMENT: HOW WFP FIGHTS HUNGER. 70 WFP, FROM CRISIS TO RECOVERY.