รายงานวิจัย-สภาพปัญหาและแนวทางการพัฒนาสิทธิด้านอาหารฯ - อ.ทศพล

43 เปูาหมายความจาเป็นเร่งด่วนและความจาเป็นของกลุ่มเสี่ยง ตามบริบทนี้รัฐควรจัดให้มีความ ช่วยเหลือโดยอิงเข้ากับ ความสาคัญของ ความปลอดภัยด้านอาหาร ศักยภาพในการผลิต อาหารของท้องถิน่ และภมู ิภาค ประโยชน์ และความต้องการทางโภชนาการ รวมถึงวัฒนธรรม ของประชากรประเทศผู้รบั การเป็นหนุ้ สว่ นกบั องค์กรพัฒนาเอกชน/ ประชาสงั คม/ ภาคเอกชน 14. รัฐ องคก์ ารระหว่างประเทศ ประชาสงั คม ภาคเอกชน องค์กรพัฒนาเอกชนที่เกี่ยวข้อง และผู้มีส่วนได้เสียที่เกี่ยวข้องอื่นๆ ควรส่งเสริมความเข้มแข็งของ ความเป็นหุ้นส่วนและการ ดาเนนิ ความร่วมมอื รวมถึงโครงการและความพยายามในการพัฒนาศักยภาพ โดยดาเนินการ ด้วยทัศนะของการสร้างความเข้มแข็งให้แก่การยอมรับสิทธิในการได้รับอาหารอย่างเพียงพอ เพิม่ ขึน้ เปน็ ลาดับตามบริบทของความมนั่ คงดา้ นอาหารระดบั ชาติ การสง่ เสริมและปกป้องสิทธิในการไดร้ บั อาหารอยา่ งเพียงพอ 15. องค์กรและทบวงชานัญพิเศษเกี่ยวกับสิทธิมนุษยชนควรส่งเสริมความร่วมมือในการ ดาเนนิ กิจกรรมของตนอย่างตอ่ เนื่องโดยอยู่บนพืน้ ฐานและการปรบั ใช้วัตถปุ ระสงค์ของตราสาร สิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศรวมถึงการส่งเสริมการยอมรับสิทธิในการได้รับอาหารอย่าง เพียงพอเพิ่มขึ้นเป็นลาดับ การส่งเสริมและปกปูองสิทธิมนุษยชนและเสรีภาพขั้นพื้นฐานต้อง พิจารณาเป็นวัตถุประสงค์ลาดับแรกของสหประชาชาติตามจุดประสงค์และหลักการของ องค์การ โดยเฉพาะอย่างยิ่งจุดประสงค์ของความร่วมมือระหว่างประเทศ ตามกรอบของ จุดประสงค์และหลักการเหล่านี้ การส่งเสริมและปกปูองสิทธิมนุษยชนรวมถึงการยอมรับสิทธิ ในการได้รับอาหารอย่างเพียงพอเพิ่มขึ้นเป็นลาดับถือเป็นข้อพิจารณาทางกฎหมายของทุกรัฐ สมาชิก ประชาคมระหว่างประเทศ และประชาสงั คม การรายงานระหว่างประเทศ 16. รัฐอาจทารายงานโดยความสมัครใจของรัฐ ในกิจกรรมที่เกี่ยวข้องและความก้าวหน้า ในการบรรลุเปูาหมายการบงั คับใช้แนวทางตามความสมัครใจเพื่อสนับสนุนการยอมรับสิทธิใน

44 การได้รับอาหารอย่างเพียงพอเพิ่มขึ้นเป็นลาดับตามบริบทของความม่ันคงด้านอาหาร ระดับชาติ เพื่อรายงานแก่คณะกรรมาธิการความม่ันคงด้านอาหารภายใต้กระบวนการ รายงานของแนวทางฉบับนี้

บทท่ี 2 สถานการณค์ วามมน่ั คงด้านอาหาร และ สภาพปัญหาความไม่ม่นั คงด้านอาหาร 2.1 ความเป็นมาและความสาคญั ของปญั หา อาหารเป็นปัจจัยในการดารงชีพที่สาคัญที่สุด เน่ืองจากตั้งแต่เกิดจนตายมนุษย์ต้อง ได้รบั อาหารทีเ่ พียงพอท้ังในแง่ของปริมาณและคุณภาพเพื่อการดารงชีวิตอย่างมีคุณภาพ การ ขาดแคลนอาหาร หรือ ตกอยู่ในภาวะทุพโภชนาการ สามารถกระทบกระเทือนต่อความมั่นคง ของมนษุ ย์และสงั คมได้อย่างมหาศาล จากการศึกษาวิจัยขององค์กรต่างๆ รวมถึงองค์การอาหารและเกษตรแห่ง สหประชาชาติซึ่งเป็นองค์การระหว่างประเทศที่มีหน้าที่เกี่ยวข้องโดยตรง พบว่า ภาวะขาด แคลนอาหาร ได้สง่ ผลกระทบต่อปัจจัยต่างๆ อย่างมาก อาทิ1 1) ภาวะขาดแคลนอาหาร ทาให้เด็กเข้าถึงระบบการศึกษาช้า มีความสามารถในการ เรียนรู้ต่า ขาดสมาธิ และมีแนวโน้มว่าเด็กทีอ่ ดอยากจะต้องออกจากโรงเรียนเร็วกว่าเด็กอื่นๆ เพราะต้องออกไปช่วยครอบครัวหารายได้ หรือ ระดับสติปัญญาต่าเกินกว่าจะเรียนหนังสือ แบบปกติได้ 2) ภาวะขาดแคลนอาหาร ทาให้สตรีมีสุขอนามัยที่แย่ทาลายความสามารถในการหา รายได้ของสตรี ส่งผลให้เกิดความเหลื่อมล้าทางรายได้ระหว่างเพศ อีกทั้งยังทาลายโอกาสใน การเข้าถึงการศึกษา และเทคโนโลยี ซึง่ จะขดั ขวางการพัฒนาศักยภาพตนเองของสตรอี ีกด้วย 3) ภาวะขาดแคลนอาหาร เป็นสาเหตุหลักของภาวการณ์แท้งบุตรของสตรีขณะ ต้ังครรภ์ รวมไปถึงภาวการณ์ตายของทารกหลังการคลอด การขาดสารอาหารในสตรีมีครรภ์ เป็นปัจจัยเสี่ยงทีส่ ดุ ของการเพิ่มข้ึนของภาวการณ์แท้งบุตร และคลอดบุตรตาย 1 FAO, The State of Food Insecurity in the World 2005, p. 2-4.

46 4) ภาวะขาดแคลนอาหาร เป็นสาเหตหุ ลกั ของการตายในวยั เด็ก กว่าครึ่งของเด็กที่ตาย มาจากโรคที่เกี่ยวกับการขาดสารอาหาร ซึ่งเป็นอุปสรรคใหญ่ที่สุดในการลดปริมาณการตาย ในวัยเด็ก 5) ภาวะขาดแคลนอาหาร บ่ันทอนระบบภูมคิ ุ้มกันโรคของมนุษย์ ทั้งยังทาให้มนุษย์เพิ่ม ปัจจยั เสี่ยงตอ่ โรคติดตอ่ รายแรงตา่ งๆ เชน่ การตดิ เช้ือเอดส์ มาลาเรยี 6) ภาวะขาดแคลนอาหารในชนบทที่ทุรกันดาร มีสาเหตุมาจากความล้มเหลวด้าน การเกษตร ปศุสัตว์ การประมง หรือภัยธรรมชาติ ดังน้ันกลุ่มเสี่ยงเหล่านี้จึงต้องหันหน้าเข้าสู่ การใช้ทรัพยากรธรรมชาติอย่างหนักซึ่งเป็นวิธีที่ไม่ยั่งยืนเป็นอย่างยิ่ง ส่งผลให้สิ่งแวดล้อมใน พืน้ ที่ดงั กล่าวเสียหายและเสื่อมสภาพ ยากที่จะฟื้นฟูใหก้ ลับมามีความอุดมสมบรู ณ์ 7) ภาวะขาดแคลนอาหาร ทาให้ความสามารถในการผลิตของมนุษย์ลดลง ประสิทธิภาพและประสิทธิผลไม่เพิ่มขึ้น ส่งผลให้ปริมาณอาหารไม่เพียงพอต่อความต้องการ ตกอยู่ในวงั เวียนของความยากจน และอดอยาก 8) ภาวะขาดแคลนอาหารทาให้ความสามารถในการเข้าถึงทรัพยากรและตลาดน้อยลง ผทู้ ี่มคี วามสามารถอยู่ก่อนก็จะยิ่งเพิ่มการผูกขาดและบิดเบือนตลาด จนกลุ่มผู้ยากไร้อดอยาก หวิ โหยเรือ้ รังไม่มีสว่ นร่วมในระบบการพัฒนาเศรษฐกิจเลย 9) ภาวะขาดแคลนอาหาร ทาให้เกิดการแย่งชิงทรัพยากรอันเป็นบ่อเกิดของความ ขัดแย้งในหลายกรณี นบั ต้ังแต่อดตี จนถึงปจั จบุ ัน 10) ภาวะขาดแคลนอาหาร ทาใหม้ นุษย์แสวงหาวิทยาการความก้าวหน้าทางเทคโนโลยี ใหม่ๆ อย่างเร่งรีบ จนบางคร้ังมิได้ศึกษาผลกระทบของวิทยาการที่คิดอย่างรอบด้าน เม่ือ นามาใช้ในระบบเกษตรกรรมกลับสร้างความเสียหายในระยะยาวมากกว่าผลลัพธ์ในระยะสั้น เนื่องจากไม่สอดคล้องกับธรรมชาติ เชน่ การใช้สารเคมี ปัญหาที่สถานการณ์ด้านอาหารที่เกิดขึ้นส่วนใหญ่มักอยู่ในประเทศกาลัง พัฒนาจนเกิดภาวะความหิวโหยเร้ือรัง ประชากรอยู่ในภาวะทุพโภชนาการ อันเป็นผลจากภัย ธรรมชาติ และประชากรขาดโอกาสที่จะเข้าถึงอาหารที่มีอยู่เพราะมีปัญหาความยากจน ได้ ชใี้ ห้เหน็ ถึงความสาคญั ของปญั หาความอดอยากว่ามิได้เป็นเพียงเร่ืองปากท้อง แต่เป็นรากฐาน ที่สาคัญของการสร้างความม่ันคงของประเทศและโลกเลยทีเดียว ดังน้ันรัฐและประชาคม

47 ระหว่างประเทศจึงต้องหามาตรการที่เหมาะสมเพื่อแก้ไขปัญหาความม่ันคงด้านอาหารให้ทัน ตอ่ สถานการณค์ วามเปลี่ยนแปลงของโลก นับตั้งแต่องค์การสหประชาชาติประกาศปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน สิทธิด้าน อาหารได้มีพัฒนาการทางกฎหมายมาเป็นลาดับทั้งส่วนที่เป็นมาตรฐานเพื่อประกันสิทธิด้าน อาหารและส่วนการบังคับใช้ใหเ้ ป็นไปตามมาตรฐาน อย่างไรกด็ ีพลวัตของโลก เช่น สิ่งแวดล้อม ความขัดแย้ง กระแสโลกาภิวัฒน์ได้ก่อให้เกิดผลกระทบต่อสิทธิด้านอาหารในหลายมิติ เหตุ จลาจลและภัยสงคราม การใช้อาหารเป็นเคร่ืองมือทางการเมือง และการด้อยพัฒนาการ เกษตรกรรม ขณะที่ปัญหาความอดอยากร้ายแรงเกิดขึ้นในประเทศกาลังพัฒนาแต่ภาวะอด อยากแอบแฝงก็ได้ปรากฏอยู่ท่ัวทุกภูมิภาคของโลกแม้แต่ในประเทศที่มีความก้าวหน้าทาง เศรษฐกิจแล้วก็ตาม เนื่องจากรากเหง้าของปัญหาความอดอยากและทุพโภชนาการไม่ใช่การ ขาดแคลนอาหาร สิทธิด้านอาหารได้รับการรับรองนับต้ังแต่ ปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน ได้ กล่าวถึงไว้ใน ข้อ 25 ในฐานะที่อาหารเป็นส่วนหนึ่งของสิทธิในการดารงชีพอย่างมีคุณภาพ เพียงพอ และกติกาสากลว่าด้วยสิทธิทางเศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรมก็ได้เน้นย้าไว้ใน ข้อ 11 รฐั พึงตระหนักว่า “บุคคลมีสิทธิในการดารงชีพอย่างมีมาตรฐานเพียงพอสาหรับตนเองและ ครอบครัว รวมทั้ง อาหาร เคร่ืองนุ่งห่ม และที่อยู่อาศัยอย่างเพียง” นอกจากนี้รัฐยังต้อง ดาเนินการเพื่อให้เกิดหลักประกัน “สิทธิพื้นฐานเพื่อให้พ้นจากภาวะความอดอยากและทุพ โภชนาการ” ซึง่ สิทธิดังกล่าวครอบคลมุ ปัจเจกชนและสมาชิกในครอบครวั ทกุ คน กติกาสากลว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง ก็ได้รับรองสิทธิด้านอาหาร โดยนยั ยะในฐานะทีส่ ัมพันธ์กบั สิทธิในชวี ิตโดยตรง อนุสัญญาสิทธิเด็ก ข้อ 24 และ 27 รวมท้ัง อนุสัญญาต่อต้านการเลือกประติบัติต่อสตรีทุกรูปแบบ ข้อ 12 และ 14 ก็ได้รับรองสิทธิด้าน อาหารของเด็กและสตรีไว้ด้วย ปฏิญญาและแผนปฏิบัติการเวียนนา 1993 ก็ได้ย้าว่า “ไม่ควร นาอาหารมาใช้เป็นเคร่ืองมือกดดันทางเศรษฐกิจและการเมือง” ยิ่งไปกว่านั้นมติและรายงาน ของสมชั ชาใหญ่แหง่ สหประชาชาติและคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติ รวมถึง มตกิ ารประชมุ อาหารโลกทุกคร้ัง กไ็ ด้เน้นย้าสิทธิของบุคคลในอาหาร

48 สิทธิด้านอาหารของปัจเจกชนในยามสงครามได้รับการรับรองทั้งจากกฎหมายจารีต ประเพณีระหว่างประเทศและสนธิสัญญาว่าด้วยกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศ ซึ่งได้ คุ้มครองสิทธิด้านอาหารไม่ว่าจะเป็นการห้ามใช้วิธีการจู่โจมโดยใช้อาหารเป็นอาวุธ หรือการ คุกคามสิทธิด้านอาหารของปัจเจกชน ห้ามทาลายพืชผลและปศุสัตว์ที่จาเป็นต่อการบริโภค และต้องให้หลกั ประกันแก่ปจั เจกชนในการเข้าถึงเสบียงอาหารอย่างเพียงพอ นอกจากนี้ องค์การอาหารและเกษตรแห่งสหประชาชาติได้กล่าวถึงมาตรฐาน “ความ ม่ันคงด้านอาหาร” อันได้มีนิยามว่า “การมีอาหารเพียงพอ ตลอดเวลา และบุคคลสามารถ เข้าถึงอาหารได้ ซึ่งอาหารนั้นเพียงพอต่อความต้องการทางโภชนาการทั้งในแง่ ปริมาณ คณุ ภาพ และความหลากหลาย และสอดคล้องกับวัฒนธรรมของบคุ คลน้ัน” ซึ่งต่อมา คณะกรรมการสิทธิทางเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรมแห่งสหประชาชาติ ได้ออกความเห็นทั่วไปที่ 12 ซึ่งได้กล่าวถึงแนวทางเพื่อเป็นหลักประกัน “สิทธิในการได้รับ อาหาร “ ไว้ว่า “บุคคลได้รับอาหารอย่างเพียงพอกับความต้องการท้ังในด้านปริมาณและ คุณภาพเพื่อจะสนองความต้องการทางโภชนาการ โดยปลอดจากสารพิษและสอดคล้องกับ วัฒนธรรมของตน และบุคคลสามารถเข้าถึงอาหารทั้งทางเศรษฐกิจและกายภาพ อย่าง ย่งั ยืน” ปฏิญญาการประชุมอาหารโลกเม่ือปี 2002 ซึ่งระบุว่า: “ในระยะเวลา 2 ปีจะ สร้าง แนวทางตามความสมัครใจโดยผลักดันให้ผู้มีส่วนได้เสียเข้ามามีส่วนร่วมเพื่อสนับสนุนความ พยายามของรัฐสมาชิกให้บรรลุเป้าหมายการยอมรับสิทธิในการได้รับอาหารอย่างเพียงพอ เพิ่มขึ้นเป็นลาดับตามบริบทของความมั่นคงด้านอาหารระดับชาติ” 2 วัตถุประสงค์ของการ จัดทาแนวทางตามความสมัครใจฉบับนี้ คือ การสร้างแนวทางปฏิบัติแก่รัฐเพื่อบังคับใช้ให้เกิด การยอมรับสิทธิในการได้รับอาหารอย่างเพียงพอเพิ่มขึ้นเป็นลาดับตามบริบทของความม่ันคง ด้านอาหารระดับชาติ เพื่อการบรรลุเป้าหมายของแผนปฏิบัติการของที่ประชุมอาหารโลก3 แนวทางฉบับนี้ยังได้คานึงถึงข้อคิดเห็นและหลักการที่สาคัญอย่างหลากหลายเข้ามาใช้ในการ 2 Declaration of the World Food Summit: five years later 2002, pp. 10. 3 FAO, Voluntary Guidelines to Support the Progressive Realization of the Right to Adequate Food in the Context of National Food Security, 2004, pp. 6.

49 พิจารณา นอกจากนี้ยังยอมรับหลักสิทธิมนุษยชน รวมถึงเอาหลักความเสมอภาค หลักการไม่ เลือกประติบตั ิ หลกั การมสี ่วนรว่ ม และครอบคลุมหลักความรบั ผิดและหลกั นิตธิ รรมด้วย4 นอกจากมาตรฐานและแนวทางข้างต้นแล้วยังปรากฏมาตรการเพื่อประกันสิทธิด้าน อาหารทั้งในระดับระหว่างประเทศไม่ว่าจะเป็นมาตรการพหุภาคี ภูมิภาค ทวิภาคี รวมถึง มาตรการประกันสิทธิด้านอาหารภายในประเทศ แต่มาตรการเหล่านี้ยังขาดการบังคับใช้อย่าง มีประสิทธิผลเน่ืองจากมีปัญหาและอุปสรรคจากหลายปัจจัย ซึ่งปรากฏอยู่ในประสบการณ์ ต่างๆที่จะกล่าวถึงในงานวิจัยฉบบั นี้ ทั้งนีป้ ญั หาดงั กล่าว5 ต้องอาศัยการแก้ปญั หาร่วมกันของประชาคมระหว่างประเทศ จะ อาศัยเพียงการดาเนินมาตรการของรัฐใดรัฐหนึ่ง หรือองค์การใดองค์การหนึ่ง คงจะสาเร็จได้ ยาก เพราะฉะน้ันการแก้ไขปัญหาที่ถือเป็นวาระสาคัญแห่งโลก จึงต้องอาศัยเจตจานงทาง การเมืองที่แรงกล้า การมีส่วนร่วมของประชาชน รวมถึงการสนับสนุนงบประมาณที่เพียงพอ เพื่อสนองต่อมาตรการต่างๆ ที่จะนามาต่อสู้กับปัญหาความไม่ม่ันคงด้านอาหารของประชากร โลก 4 FAO, Voluntary Guidelines to Support the Progressive Realization of the Right to Adequate Food in the Context of National Food Security, 2004, pp. 7. 5 ปัญหาลาดบั ต้น ๆ ของสถานการณป์ จั จบุ ันทีต่ ้องเร่งหามาตรการมารองรบั ได้แก่ 1) การผลักดนั การปฏริ ูประบบเกษตรทีไ่ ม่สอดคล้องกับธรรมชาติเข้าสู่ไร่นาของเกษตรรายย่อย เช่น เกษตรกรรมอนนิ ทรีย์ และวิศวพันธุกรรม 2) การผลักดนั ต้นแบบทางเศรษฐกิจแบบทุนนิยมเสรีให้ครอบคลุมทุกภูมภิ าคทั่วโลก โดยไม่ คานึงถึงความแตกตา่ งของแต่ละประเทศ วา่ จะมศี กั ยภาพในการแขง่ ขนั อยา่ งเป็นธรรมหรือไม่ ซ้ารา้ ยยังมกี ารบิดเบือนตลาดสนิ ค้าเกษตรโลก ผา่ นนโยบายการอดุ หนุนของประเทศพฒั นาแล้ว อกี 3) ความขดั แย้งทางการเมอื ง และวัฒนธรรม อันมีบ่อเกิดมาจากการแย่งชิงทรพั ยากร 4) การเปลีย่ นแปลงวถิ ีการผลิตของเกษตรกรรายย่อยจากการผลติ อยา่ งหลากหลายเพอ่ื กินเพ่อื ใช้ ในครวั เรือน ไปเป็นการผลิตเชงิ เดี่ยวเพ่อื การพาณิชย์ 5) ความเปลีย่ นของสภาพภูมอิ ากาศที่มีผลต่อความเปลีย่ นแปลงของสิง่ แวดลอ้ ม เกิดภยั ธรรมชาติ ร้ายแรง รวมไปถึงความเสอ่ื มโทรมของทรพั ยากรธรรมชาติ

50 2.2 สถานการณป์ จั จบุ ัน 1) สถานการณป์ จั จุบันอย่อู ยา่ งไร ตามสถติ ิ ตารางอ้างอิง6 สิทธิด้านอาหารปรากฏอยู่ในตราสารภายใต้กฎหมายระหว่างประเทศหลายฉบับ ที่ สาคญั คือ ปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน ได้กล่าวถึงใน ข้อ 25 ในฐานะที่อาหารเป็นส่วน หนึ่งของสิทธิในการดารงชีพอย่างมีคุณภาพเพียงพอ และกติกาสากลว่าด้วยสิทธิทาง เศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรมก็ได้เน้นย้าไว้ใน ข้อ 11 นอกจากนี้รัฐยังต้องดาเนินการเพื่อให้ เกิดหลักประกัน “สิทธิข้ันพื้นฐานเพื่อให้พ้นจากภาวะความหิวโหยและทุพโภชนาการ” ซึ่งสิทธิ ดงั กล่าวครอบคลมุ ปจั เจกชนและสมาชิกในครอบครวั ทกุ คน ภายหลัง องค์การอาหารและเกษตรแห่งสหประชาชาติได้กล่าวถึงมาตรฐาน “ความ มั่นคงด้านอาหาร” ซึ่งต่อมา คณะกรรมาธิการสิทธิทางเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม ก็ได้ ความเห็นทั่วไปที่ 12 ซึ่งได้กล่าวถึงมาตรฐานเพื่อเป็นหลักประกัน “สิทธิในการได้รับอาหาร อย่างเพียงพอ” ยิ่งไปกว่านั้นยังมีมาตรการต่างๆเพื่อเป็นหลักประกันสิทธิด้านอาหารทั้งในระดั บ ระหว่างประเทศและภายในประเทศ แตก่ ารบังคับใช้มาตรการดังกล่าวยังขาดประสิทธิภาพและ ประสิทธิผลอยู่ เนือ่ งจากยงั มปี ญั หาต่างๆอันเปน็ อปุ สรรคต่อหลักประกนั สิทธิด้านอาหาร แม้ประชาคมระหว่างประเทศจะให้ความสาคัญกับการเคารพสิทธิด้านอาหารอย่าง เข้มแขง็ เสมอมา แต่วิกฤตกาลด้านอาหารที่เกิดขึ้นทาให้ประชากรราว 860 ล้านคนทั่วโลกอยู่ ในภาวะหวิ โหยเรือ้ รงั และที่นา่ ประหลาดใจกค็ ือภาวะหิวโหยเร้ือรังก็ยังปรากฏอยู่ในทุกภูมิภาค ทว่ั โลก รวมถึงในกลุ่มประเทศพฒั นาแล้วดว้ ย ปัจจุบนั โลกมีประชากรประมาณ 6,600 ล้านคน อยู่ในประเทศกาลังพัฒนา 4,800 ล้านคน มีประชากรที่อยู่ในภาวะอดอยาก 815 ล้านคน คิด เป็น ร้อยละ 17 ของประชากรในประเทศกาลังพัฒนา โดยภูมิภาคเอเชียและแปซิฟิคมีประชากร มากที่สุด 3,256 ล้านคน มีประชากรอดอยาก 519 ล้านคน คิดเป็นร้อยละ 16 โดยทวีป อเมริกาใต้และแคริเบียนมีปัญหาน้อยที่สุด คิดเป็นร้อยละ 10 เท่ากับภูมิภาคตะวันออกกลาง และอฟั ริกาเหนอื แต่ภูมิภาคตะวนั ออกกลางและอฟั ริกาเหนือมีปัญหาเพิ่มขึ้นจากในทศวรรษที่ 90 ที่มีประชากรอดอยากเพียงร้อยละ 8 ภูมิภาคอัฟริกาตะวันตกมีพัฒนาการดีที่สุดเน่ืองจาก 6 รายละเอยี ดปรากฎอยใู่ นภาคผนวกท้ายงานวจิ ยั

51 ลดอัตราประชากรอดอยากได้ร้อยละ 5 จากเดิม ร้อยละ 21 ลดเหลือร้อยละ 16 ส่วน ภูมภิ าคอัฟริกาเขตซาฮารามีความรา้ ยแรงของปัญหามากที่สดุ เนือ่ งจากมีประชากรอดอยากถึง ร้อยละ 33 สาหรับประเทศไทยมีประชากรอยู่ในภาวะหิวโหยประมาณ 12.2 ล้านคน คิดเป็น ร้อยละ 20 ลดลงจากทศวรรษที่แล้วร้อยละ 8 โดยประเทศที่ปัญหาความหิวโหยรุนแรงและมี แนวโน้มในเชงิ ลบมากที่สดุ คอื เกาหลเี หนอื เน่อื งจากมีประชากรหิวโหยเพิ่มขึ้นจาก ร้อยละ 18 เป็น ร้อยละ 36 อัตราสูงทีส่ ดุ ในบรรดาประเทศกาลังพัฒนาด้วยกัน ประเทศเปรูเป็นประเทศที่ มีพัฒนาการดีที่สุดเน่ืองจากลดอัตราประชากรอดอยากจากร้อยละ 42 ลงมาเหลือเพียงร้อย ละ 13 เท่านั้น7 แต่ประเทศที่สร้างความประหลาดใจในการแก้ปัญหาความอดอยากมากที่สุด คือ ประเทศคิวบา เนื่องจากมีประชากรที่อยู่ในภาวะหิวโหยเพียงร้อยละ 38 ซึ่งลดลงจาก ทศวรรษที่แล้วกว่าครึ่ง ซึ่งค่อนข้างจะขัดกับโฆษณาชวนเชื่อของประเทศมหาอานาจทุนนิยมที่ มักกล่าวหาว่าประเทศคิวบาเป็นคอมมิวนิสต์ที่ทาให้ประชากรมีความเป็นอยู่อย่างทุกข์ ยากลาบาก อย่างไรก็ดีส่วนใหญ่ปัญหาความหิวโหยมักอยู่ในประเทศกาลังพัฒนา ประชากร เหล่านีม้ กั ตกอยู่ในภาวะขาดแคลนอาหารซ้าซากจนเกิดภาวะความหิวโหยเร้ือรัง ประชากรอยู่ ในภาวะทพุ โภชนาการ อันเป็นผลจากภยั ธรรมชาติ เหตุจลาจลและภัยสงคราม การใช้อาหาร เป็นเคร่ืองมือทางการเมือง และการด้อยพัฒนาการเกษตรกรรม ขณะที่ปัญหาความอด อยากร้ายแรงเกิดขึ้นในประเทศกาลังพัฒนาแต่ภาวะอดอยากแอบแฝงก็ได้ปรากฏอยู่ท่ัวทุก ภูมิภาคของโลกแม้แต่ในประเทศที่มีความก้าวหน้าทางเศรษฐกิจแล้วก็ตาม เนื่องจากรากเหง้า ของปัญหาความอดอยากและทุพโภชนาการไม่ใช่การขาดแคลนอาหาร แต่อยู่ที่ประชากร ของโลกส่วนใหญ่ขาดโอกาสที่จะเข้าถึงอาหารที่มีอยู่เพราะมีปัญหาความยากจน9 (สถิติอย่าง ละเอียดอยู่ในภาคผนวก (ภาคผนวก ง สถิตคิ วามไม่มนั่ คงด้านอาหาร) 7 FAO, The State of Food Insecurity in the World 2005, p. 30-32. 8 Ibid. p. 30. 9 UN, E/C.12/1999/5, pp. 5.

52 2) ความร้ายแรงของปญั หาท่สี ง่ ผลต่อการดารงชีวติ ความอดยากหิวโหยมีความสัมพันธ์กับปัญหาอื่นๆมากมาย เน่ืองจากอาหารถือเป็น ปัจจัยหลักในการดารงชีพของมนุษย์ ปัญหาในสิทธิด้านอาหารจึงส่งผลกระทบต่อปัญหาสิทธิ มนุษยชนด้านอืน่ อีกด้วย ดังต่อไปนี้ 10 - ความหิวโหยทาให้เกิดความยากจนเนื่องจากบุคคลจะมีความสามารถในการผลิต น้อยลง ซึ่งทาให้บคุ คลยิง่ อดอยากมากขึน้ เนือ่ งจากจนลงไปอีก - ความหิวโหยลดความตงั้ ใจในการไปเรียนหนังสือและสมาธิในการเรียนหนังสือจนทา ให้ศักยภาพในการเรียนรู้ลดลง เม่ือคนขาดความรู้ก็ยิ่งขาดโอกาสในการการพัฒนาตนเองทา ให้มคี วามเสี่ยงตอ่ การอดอยากมากขึ้น - ความหิวโหยลดสมาธิและความตั้งใจในการเรียนหนังสือของเด็กหญิงมากกว่า เดก็ ชาย ทาให้เกิดความเหลือ่ มล้าระหว่างบุรุษและสตรีมากขึ้น และหากสตรีตกอยู่ในภาวะขาด อาหารทั้งก่อนและระหว่างตง้ั ครรภ์ก็จะทาให้เดก็ ที่คลอดออกมามีสขุ ภาพไม่ดี - ความหิวโหยหรือการขาดสารอาหารทาให้อัตราการคลอดบุตรตาย หรือการคลอด บตุ รแลว้ ตายของมารดาเพิ่มขึน้ นอกจากนี้ทารกกว่าครึ่งก็ตายเพราะสภาวะการขาดอาหารทั้ง ทางตรงและทางออ้ ม - ความหิวโหยกระตุ้นให้เกิดพฤติกรรมเสี่ยงซึ่งอาจเพิ่มอัตราการแพร่กระจายของผู้ ติดเชื้อเอดส์มากขึ้น เด็กที่ขาดอาหารมีความเสี่ยงต่อการตายด้วยโรคมาลาเรียในอัตราที่สูง เนือ่ งจากภูมิคมุ้ กันตา่ - ความหิวโหยนาไปสู่การจดั สรรทรพั ยากรธรรมชาติอย่างไม่มีประสิทธิภาพ การฟื้นฟู ความอุดมสมบูรณ์ของระบบนิเวศน์เป็นปัจจัยสาคัญในการลดความหิวโหยในกลุ่มผู้ยากไร้ใน ชนบท - การอดุ หนุนสนิ ค้าเกษตรและการตง้ั กาแพงภาษีสินค้าเกษตรของประเทศพัฒนาแล้ว เป็น การทาลายการพัฒนาชนบทและการพัฒนาเกษตรกรรมในประเทศกาลังพัฒนา ซึ่งส่งผล โดยตรงตอ่ ปญั หาความหวิ โหยของประชากรชนบททีย่ ากไร้ในประเทศกาลังพฒั นา 10 FAO, The State of Food Insecurity in the World 2005, p. 2.

53 ข้อมูลจากองค์การอาหารและ เกษตรแห่งสหประชาชาติยืนยันว่า โลกมี ทรัพยากรธรรมชาติเพียงพอสาหรับเป็นปัจจัยการผลิตอาหารเลี้ยงคนท้ังโลกได้อย่างเพียงพอ และเหลือเฟือด้วยซ้า (ในกรณีที่ความต้องการพลังงานของมนุษย์ต่อคนอยู่ที่ 2600 กิโล แคลอรี) และหากวิเคราะห์ลงไปในรายละเอียดแต่ละประเทศมีฐานทรัพยากรธรรมชาติ เพียงพอในการผลิตอาหารให้คนในประเทศ11 แต่ในหลายประเทศประชาชนก็ยังถูกผลักใสให้ ตกอยู่ในสภาพอดอยาก 3) ชี้ใหเ้ ห็นถงึ ตน้ ตอท่ีแทจ้ รงิ ของปัญหาสิทธิด้านอาหาร ในหลายประเทศโดยเฉพาะประเทศกาลังพัฒนาแถบทวีปอเมริกา เด็กๆในชนบทเกิน กว่าครึ่งต้องอยู่ในภาวะอดอยากทุพโภชนาการแต่กลับมีพ้ืนที่มากพอในการปลูกพืชเพื่อการปศุ สัตว์สาหรับส่งเน้ือสัตว์ออกไปขายยังตา่ งประเทศ มีทฤษฎีที่ว่าโลกจะตกอยู่ในภาวะขาดอาหาร เพราะการเพิ่มขึ้นของประชากรจะทาให้อาหารมีไม่เพียงพอต่อความต้องการ แต่ข้อมูลก็ ชีใ้ ห้เห็นว่าในหลายประเทศที่มีพื้นที่อุดมสมบูรณ์อุดมสมบูรณ์ในอัตราที่สูงเม่ือเทียบกับจานวน ประชากรกลับพบว่ามีประชากรจานวนมากอยู่ในภาวะหิวโหยเร้ือรัง เช่น บังคลาเทศ บราซิล12 ข้อจากัดที่แท้จริงต่อปัญหาความอดอยากจึงไม่ใช่จานวนประชากรที่เพิ่มขึ้น หรือ ทรัพยากรธรรมชาติไม่เพียงพอต่อการผลิตอาหาร แต่เป็นการใช้ทรัพยากรธรรมชาติไม่ เหมาะสม ไม่เกิดอรรถประโยชน์อย่างเต็มที่เนื่องจากการผูกขาดอานาจถือครองทรัพยากรโดย คนส่วนน้อยตา่ งหาก ที่เปน็ สาเหตุที่แท้จรงิ ของปัญหา จากข้อเท็จจริงที่ได้กล่าวมาข้างต้น “ภาวะความอดอยากหิวโหยเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นจริง แต่การขาดแคลนอาหารไม่ใช่ความจริง”13 ดังนั้นสถานการณ์สิทธิด้านอาหารของโลกก็มี สาเหตุของปัญหาที่คล้ายคลึงกับปัญหาสิทธิทางเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม อื่นๆ น่ันก็ คือบุคคลขาดโอกาสในการเข้าถึงสิทธิ นนั่ เอง 11 Rome Declaration on World Food Security and World Food Summit Plan of Action 1996, pp. 5. 12 Frances Moore Lappe, Joseph Collins, and Peter Rosset with Luis Esparza, World Hunger: 12Myths, Second Edition (New York: Grove Press, 1999), p. 1-3. 13 ฟรานเชส มัว แลปเป้, โจเซฟ คอลลนิ ส,์ อาหารหายไปไหน, แปลโดย อจั ฉรา หงั สพฤกษ์, รสนา โตสติ ระกลู , พิมพค์ รง้ั แรก (กรุงเทพฯ: มลู นิธิโกมลคีมทอง, 2525), หนา้ 23.

54 2.3 สภาพปัญหาเกี่ยวกบั ความมน่ั คงด้านอาหาร 2.3.1 ปญั หาด้านสิง่ แวดลอ้ ม ภาวะภยั ธรรมชาติ ในบางพื้นที่ของโลกเป็นเขตที่เกิดภาวะภัยธรรมชาติร้ายแรงอยู่สม่าเสมอซึ่งสร้าง ผลกระทบต่อสิทธิด้านอาหารของประชาชนในพื้นที่อยู่ตลอดเวลา ดังเช่น กรณีประเทศ มองโกเลียที่ต้องประสบกับภาวะฤดูหนาวที่รุนแรงยาวนาน จนทาให้ทุ่งหญ้าแห้งแล้ง ปศุสัตว์ ไม่สามารถดารงชีวิตอยู่ได้ต้องตายไปกว่า 9 ล้านตัวในช่วงปี ค.ศ.1999 ถึง 2001 ทาให้กว่า 10,000 ครอบครวั ต้องสญู เสียสัตว์เลี้ยงของตนไป แม้ภาวะแห้งแล้งจะไม่ได้ทาให้เกิดภาวะขาด แคลนอาหารทันทีเนอ่ื งจากได้มคี วามพยายามส่งอาหารและปศุสัตว์เข้าไปในเขตประสบภัย แต่ ภาวะแห้งแล้งในฤดูหนาวจะทาให้เด็กต้องพบกับปัญหาภาวะทุพโภชนาการระยะยาวอัน เน่ืองมาจากการสูญเสียปศุสัตว์ทาให้เกิดความยากจน และสูญเสียวิถีการผลิตด้ังเดิมไปใน ที่สุด14 นอกจากนี้ในช่วงปี ค.ศ.1990-1999 ประชาชนในเขตเมืองต้องตกงานเน่ืองจากการล่ม สลายของอุตสาหกรรมในเขตเมืองทาให้ต้องย้ายออกมาทาปศุสัตว์ในชนบทแทน แต่คนกลุ่มนี้ ไม่มคี วามชานาญในการเลีย้ งสตั ว์จงึ ตอ้ งเลยี้ งสัตว์อยู่ใกล้แหล่งน้าภายในเขตเมืองท้องถิ่นอย่าง แออัด จนเป็นเหตุให้ที่ดินและทุ่งหญ้าเสื่อมสภาพลงอย่างรวดเร็ว เม่ือผนวกกับสภาพแห้งแล้ง หนาวเย็นอย่างรุนแรงก็ทาให้ปศสุ ัตว์ล้มตายไปอย่างมากมาย15 ทั้งนยี้ งั พบว่าสหกรณ์ปศุสัตว์ที่ ดาเนนิ การโดยรัฐวิสาหกิจล่มสลายไป การจัดการทรัพยากรร่วมกันของชุมชนเพื่อการปศุสัตว์ กพ็ ลอยเสียหายไปด้วย การสารองปศุสัตว์หรืออาหารสตั ว์ที่เคยทามาในรูปแบบสหกรณ์ก็หมด ไป ทาให้ประชาชนต้องเผชิญความเสี่ยงเป็นอย่างมากเม่ือถึงหน้าภัยแล้งในฤดูหนาวและฤดู ร้อน16 สะท้อนให้เห็นว่าการขาดมาตรการรองรับภัยธรรมชาติที่เพียงพอย่อมเพิ่มความเสี่ยง ให้แก่ประชาชนในยามประสบภยั ธรรมชาติเปน็ อย่างมาก 14 UN, E/CN.4/2005/47/Add.2, p. 6-7. 15 Ibid. 16 Ibid.

55 ความเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศเป็นอุปสรรคที่สาคัญต่อความมั่นคงด้าน อาหาร ดังปรากฏในประเทศไนเจอร์ ภูมิอากาศที่ผันผวน แห้งแล้ง น้าท่วม ผสานกับศัตรูพืช ได้สร้างผลกระทบต่อความมั่นคงด้านอาหารในไนเจอร์อย่างรุนแรง เนื่องจากได้เปลี่ยนแปลง ฤดูกาลและฝนผิดแผกไปจากเดิม ทาให้เกษตรกรไม่สามารถวางแผนการเพาะปลูกได้อย่าง เหมาะสม ทั้งยังทาให้เกิดภาวะแห้งแล้งจนกลายเป็นทะเลทราย ดินเสื่อมสภาพ ยังผลให้ ผลติ ผลทางการเกษตรลดลงกว่าครึ่ง17 เม่ือผนวกกับความล้มเหลวในการจัดสรรทรัพยากรน้า และระบบชลประทาน อันเนื่องมาจากการขาดแคลนงบประมาณของภาครัฐ ซึ่งทาให้เกิด ความขัดแย้งในการใช้สอยน้าระหว่างกลุ่มผู้เลี้ยงสัตว์กับเกษตรกรที่ปลูกพืช18 ประชาชนชาว ไนเจอร์จึงตกอยู่ในภาวะเสี่ยงต่อความไม่มั่นคงด้านอาหารอย่างร้ายแรงเพราะการขาด มาตรการรองรบั ผลกระทบจากภัยธรรมชาติทีเ่ หมาะสม บางพ้ืนทีต่ อ้ งประสบกับภัยธรรมชาติซ้าซากทกุ ปีก็เป็นการยากที่จะคงความม่ันคงด้าน อาหารอย่างต่อเน่ืองไว้ได้ ดังเช่น ประเทศบังคลาเทศมักประสบกับอุทกภัยครั้งใหญ่อยู่ทุกปี ทาให้พืชผลทางการเกษตรเสียหายซ้าซาก ปริมาณอาหารลดลงอย่างฉับพลันอยู่เสมอ แม้จะ เกิดขึ้นเป็นประจาแต่ท้ังภาครัฐและเอกชนของบังคลาเทศกลับไม่สามารถหามาตรการสารอง ปริมาณอาหารให้เพียงพอต่อความต้องการของประชาชน19 ซึ่งสะท้อนให้เห้นถึงความด้อย ประสิทธิภาพของภาครัฐในการจัดการกับปัญหาความขาดแคลนอาหารในยามประสบภัย ธรรมชาติที่เกิดขึ้นเป็นประจาทุกปี นอกจากนี้หลังจากที่ประสบภัยแล้วเม่ือ่ ต้องฟื้นฟูเขต ประสบภัยกต็ ้องประสบกับปญั หาการตดิ เช้ือซึ่งสง่ ผลกระทบต่อสุขอนามัย และความปลอดภัย ของอาหารด้วย20 หากรัฐไม่มีมาตรการฟื้นฟูที่คานึงถึงปัญหาเหล่านี้ก็เป็นการยากที่จะสร้าง ความเข้มแข็งให้กับประชาชนสาหรับการเผชิญกบั ภยั ธรรมชาติในคร้ังถดั ไป บางประเทศที่ประสบกับปัญหาภัยแล้งมาอย่างยาวนานอย่างเช่น เอธิโอเปีย ก็มัก ส่งผลกระทบต่อความมั่นคงด้านอาหารในระดับครัวเรือนและวิถีดาเนินชีวิตอย่างมั่นคงของ 17 UN, E/CN.4/2002/58/Add.1, p. 18. 18 ibid, p. 19. 19 UN, E/CN.4/2004/10/Add.1, p. 8. 20 Ibid, p. 18.

56 ชมุ ชน21 จนเป็นการยากทีจ่ ะช่วยเหลือตนเอง หากไม่มีระบบแผนจัดการความเสี่ยงภูมิอากาศ ก็จะเป็นการปล่อยให้ประชาชนและชุมชนอยู่ในภาวะเสี่ยงต่อความไม่มั่นคงด้านอาหาร จึง จาเป็นที่ต้องมีแผนการรองรับที่ประกอบไปด้วยข้อมูลประกอบการประเมินสถานการณ์ เพื่อ นาไปกาหนด งบประมาณ และแผนการรองรบั ทีย่ งั่ ยืนในอนาคต การละเมิดกฎหมายคมุ้ ครองสิ่งแวดล้อม นบั ตั้งแต่การปฏิวัตเิ ขียวเมอ่ื 30 ปีกว่าที่แล้ว22 ทาให้ทรัพยากรธรรมชาติถูกใช้ไปอย่าง มากในเวลาอนั สั้น นอกจากนีท้ รัพยากรธรรมชาติอีกมากมายก็เสื่อมสภาพลงอย่างรวดเร็ว ซึ่ง ทรัพยากรธรรมชาติเหล่านี้ถือเป็นฐานการผลิตอาหารที่สาคัญเม่ือเสื่อมสภาพหรือมีน้อยลงก็ ส่งผลกระทบโดยตรงตอ่ ปริมาณผลผลิตทางการเกษตร ซึง่ อาจจาแนกเพือ่ พจิ ารณาได้ดังนี้ แม้ในหลายประเทศจะมีกฎหมายห้ามนาเข้า เพาะปลูกพืชดัดแปลงพันธุกรรมในระดับ ไร่นาตามธรรมชาติ แตใ่ นความเปน็ จรงิ มพี ืชดดั แปลงพันธกุ รรมหลุดรอดออกจากแปลงทดลอง ออกสู่ไร่นาของเกษตรกรโดยไม่อาจควบคุมได้ ซึ่งท้ายที่สุดอาจกระทบต่อสิ่งแวดล้อมในระดับ ที่ไม่อาจแก้ไขได้ เช่น พืชดัดแปลงพันธุกรรมผสมกับพืชธรรมชาติ และทาลายพันธุ์พืชท้องถิ่น เท่ากับทาลายความหลากหลายทางชีวภาพของพืชชนิดนนั้ 23 ระบบการผลิตทบ่ี ่ันทอนสิง่ แวดลอ้ ม ระบบอาหารปัจจุบันผูกติดกับ “จานวนไมล์ของอาหาร” หมายถึง ระยะทางที่ ส่วนประกอบของอาหารหนึ่งจานต้องเดินทางมาก่อนที่จะนามาปรุงและบริโภค จึงพึ่งพิงระบบ การขนสง่ ทางไกลที่ต้องใช้พลังงานมากกว่าอดีต ก่อมลภาวะและก๊าซเรือนกระจกมากกว่า ซึ่ง ก๊าซเรือนกระจกนี้เองที่เป็น สาเหตุของภาวะโลกและภูมิอากาศแปรปรวนอันจะส่งผลกระทบ 21 WFP, WFP/EB.2/2006/Summary. p. 8. 22 วธิ ีการผลิตแบบสมัยใหมท่ าใหผ้ ลผลิตทางการเกษตรเพม่ิ มากขึน้ แต่กท็ าให้ปริมาณการใช้ สารเคมีและสารพษิ ไมว่ า่ จะเปน็ ปยุ๋ หรือ ยาฆ่าแมลงเพม่ิ สูงข้นึ รวมไปถึงการสร้างเขื่อนต่างๆมากมาย และการทาปศุสัตว์และการประมงที่มุ่งเนน้ ไปที่ผลผลิตโดยไม่สนวธิ ีการว่าเปน็ มติ รตอ่ ส่งิ แวดล้อมหรือไม่ 23 จกั รกฤษณ์ ควรพจน,์ ศิริพร สจั จานนท์, บณั ฑรู เศรษฐศิโรตม,์ สมชาย รัตนชื่อสกุล, นนั ทน อนิ ทนนท์, ความตกลงพหุภาคีขององค์การคา้ โลกกับผลกระทบตอ่ ฐานทรพั ยากร, พิมพ์คร้ังแรก (กรงุ เทพฯ: สานักงานกองทุนสนับสนนุ การวจิ ยั , 2548) หน้า 35-36.

57 ต่อความมั่นคงด้านอาหารต่อไป การขนส่งอาหารระยะไกลยังต้องมีบรรจุภัณฑ์สาหรับการ บรรจุอาหารแปรรูป แช่แข็ง ซึ่งสุดท้ายก็กลายเป็นขยะที่ต้องใช้พื้นที่จานวนมากในการฝังกลบ หรือต้องใช้พลังงานจานวนมากในการเผาทาลาย ในบางกรณีที่เป็นโฟม หรือพลาสติกก็ยิ่งยิ่ง สลายได้ยากและหากเผาก็กลายเป็นมลภาวะปนเปื้อนไปในอากาศ ในแต่ละข้ันตอนของการ ผลิตอาหารแบบอุตสาหกรรมต้องอาศัยพลังงานปริมาณมากในระยะเวลาต่อเน่ืองยาวนานทา ให้ต้องใช้พลังงานเป็นจานวนมหาศาลในทุกข้ันตอนท้ัง ข้ันปรุง ขั้นบรรจุ ข้ันจัดเก็บแช่แข็ง ไป จนถึงการขนส่ง ระบบอาหารประเภทนี้จึงสร้างผลกระทบต่อระบบนิเวศมาก และยังสร้าง มลภาวะจากก๊าซเรือนกระจกอีกด้วย และประเด็นที่น่าสนใจอีกประการของระบบอาหาร อุตสาหกรรม คือ การผลิตอาหารที่ตอบสนองต่อความต้องการของผู้บริโภคมวลชน และผลิต อาหารเพียงไม่กี่ประเภทที่ตนมีความถนัด ดังนั้นอุตสาหกรรมจึงต้องใช้วัตถุดิบที่ตรงกับ คุณสมบัติของตน การผลิตวัตถุดิบจึงต้องอาศัยการเกษตรหรือปศุสัตว์เชิงเดี่ยว ซึ่งเป็นที่ ปรากฏชัดแล้วว่าได้ทาลายระบบนิเวศและสิ่งแวดล้อมของโลกเป็นอันมาก24 อุตสาหกรรม อาหารได้ผลักดันวัฒนธรรมการเกษตรรวมไปถึงวัฒนธรรมอาหารเชิงเดี่ยวซึ่งเป็นอันตรายต่อ ความหลากหลายของวัฒนธรรมอาหารอันเป็นบ่อเกิดแห่งโรคมากมาย ดังนั้นอุตสาหกรรม อาหารเชงิ เดี่ยวนีจ้ งึ มผี ลกระทบต่อส่งิ แวดล้อม และสิทธิดา้ นอาหารเป็นอย่างมาก มาตรการของขอ้ ตกลงสิ่งแวดลอ้ มระหวา่ งประเทศไม่ค่อยไดผ้ ล ภาวะโลกร้อนหรอื ทีเ่ รยี กว่าภาวะเรอื นกระจกอันเกิดจากการใช้พลังงานจากซากดึกดา บรรพ์จนส่งก๊าซเรือนกระจกขึ้นสู่ช้ันบรรยากาศเป็นปริมาณมากได้ส่งผลกระทบต่อแบบแผน ปกติของภูมิอากาศที่เคยแนน่ อนให้เปลี่ยนแปลงไป ปัจจุบันอุณหภูมิพื้นผิวโลกเพิ่มขึ้นประมาณ ร้อยละ 1.4 ถึง 5.8 ทาให้ระดับน้าทะเลสูงขึ้นถึง 9-88 เซนติเมตร ภูมิอากาศของโลกซึ่งเคย เหมาะแก่การเกษตรเป็นอย่างมากได้กลายเปน็ ภมู ิอากาศทีบ่ นั่ ทอนผลผลติ ทางการเกษตร อาทิ พื้นที่ในการเกษตรกรรมลดลง รูปแบบการเพาะปลูกและเก็บเกี่ยวผลผลิตเปลี่ยนแปลงไป ปริมาณความชุมชื้นจากน้าแข็งในฤดูหนาวลดลง วงจรชีวิตของวัชพืชและศัตรูพืชเปลี่ยนไป 24 เฮเลนา นอร์เบอร์ก-ฮอดจ์, ทอดด์ เมอรีฟิลด,์ และสตีเวน กอร์ลคิ , เศรษฐกิจอาหารท้องถิน่ , แปลโดย ไพโรจน์ ภมู ปิ ระดิษฐ์, พมิ พค์ รง้ั แรก (กรุงเทพฯ: สานกั พิมพส์ วนเงินมมี า, 2545), หนา้ 25-33.

58 ผลผลิตทางการเกษตรลดลง ทะเลและนา้ เคม็ ซึมเขา้ สู่พื้นที่เพาะปลกู มากขึ้น25 ความแปรปรวน ทางลมฟ้าอากาศยังเป็นสาเหตุของภัยธรรมชาติที่รุนแรงและถี่ขึ้น วิกฤตกาลทางภูมิอากาศ เหล่านี้นาไปสู่วิกฤตกาลทางความม่ันคงด้านอาหารของโลก เน่ืองจากภายในในปี 2030 โลก จะต้องเพิ่มปริมาณการผลิตอาหารขึ้นอีก ร้อยละ 50 เพื่อให้เพียงพอกับจานวนประชากรที่ เพิ่มขึ้นแต่กลับพบอุปสรรคในการเกษตรที่ทาให้การเพิ่มผลผลิตทางการเกษตรเป็นไปอย่าง ยากลาบาก เพราะผนื แผ่นดนิ จะไม่เหมาะแก่เกษตรกรรมแบบเข้มขน้ อีกต่อไป26 ผลทางจากโลกาภวิ ัตน์ทาให้ประเทศกาลังพัฒนากลายเป็นจุดหมายปลายทางของขยะ สารพิษซึ่งประเทศพัฒนาแล้วได้แอบแฝงส่งเข้ามาทิ้งในรูปแบบต่างๆ ขยะพิษเหล่านี้มีอัตรา การปนเปื้อนต่อสภาวะแวดล้อมเป็นปริมาณสูงมากทาให้เกิดการเสื่อมสภาพของระบบนิเวศน์ รวมถึงการเกิดอบุ ัติเหตใุ นน่านน้าจนทาให้เกิดมลพิษในน่านน้าสากลและแพร่กระจายไปทั่วโลก อีกทั้งความพยายามของประเทศกาลังพัฒนาในการดึงดูดนักลงทุนให้เข้าไปต้ังโรงงาน ภายในประเทศของตนโดยลดความเข้มข้นของการบังคับใช้กฎหมายเกี่ยงกับการรักษาสภาพ สิง่ แวดล้อม อนั อาจเปน็ สาเหตุให้เกิดการเคลื่อนย้ายปญั หามลภาวะและสารพิษอุตสาหกรรม จากประเทศหนึง่ ไปสู่อกี ประเทศหนึง่ 27 นอกจากนี้แล้วการกระทาของมนุษย์อันส่งผลต่อความสมดุลทางธรรมชาติและระบบ นิเวศวิทยายังทาให้โลกต้องประสบภาวะภัยธรรมชาติข้ันร้ายแรงอย่างไม่เคยเจอมาก่อน ไม่ว่า จะเป็นคลื่นความร้อนรุนแรงที่ทาให้หลายดินแดนกลายสภาพเป็นทะเลทรายเพราะสูญเสีย ความชุ่มชนื้ และทาให้สัตว์และพชื จานวนมากตายและสูญเสียจนล่อแหลมต่อการสูญพันธ์ุ การ เพิ่มขึ้นของปริมาณน้าเค็มอันส่งผลต่อปริมาณน้าจืดและน้าใต้ดินและทาให้เกิ ดภาวะดินเค็ม ขยายเป็นวงกว้าง ปริมาณน้าแข็งทีล่ ะลายเนือ่ งจากภาวะโลกร้อนทาให้เกิดน้าท่วมครั้งใหญ่เป็น ประวตั ิศาสตร์ในหลายประเทศ ภาวะตา่ งๆเหล่านีส้ ่งผลกระทบโดยตรงตอ่ การเกษตรกรรมของ 25 UNEP, GEO YEAR BOOK An Overview of Our Changing Environment 2006, p. 60. 26 Ibid. 27 Eugenio Daz-Bonilla, Sherman Robinson, Shaping Globalization for Poverty Alleviation and Food Security, (Washington D.C.: IFPRI, 2001), p. 19.

59 ประชากรโลกและยังทาลายเสบียงอาหารไปเป็นจานวนมากจนเกิด วิกฤตกาลทางอาหารใน หลายพืน้ ที่ จนยากแก่การรบั มือไม่ว่าในภูมิภาคทีม่ คี วามเจรญิ ทางเศรษฐกิจกต็ าม “การที่กฎหมายควบคุมการเปลี่ยนแปลงช้ันบรรยากาศโลก ยิ่งไปกว่าน้ันภูมิอากาศ ของโลกที่เปลี่ยนไปยังเพิ่มความเสี่ยงในการเกิดการเกิดภัยธรรมชาติขั้นร้ายแรงไม่ว่าจะเป็น อุทกภัย วาตภัย ธรณีพิบัติภัย และความแห้งแล้ง ให้เกิดถี่ขึ้นและรุนแรงขึ้น28 กลุ่มประเทศที่ จะได้รับผลกระทบที่รุนแรงในยามที่เกิดภัยธรรมชาติ คือ กลุ่มประเทศยากจน มากกว่ากลุ่ม ประเทศร่ารวย ประชากรส่วนใหญ่ในประเทศเหล่านี้ไม่สามารถย้ายถิ่นฐานออกไปจากพื้นที่ เสี่ยงประสบภัยหรือปรับปรุงพื้นที่ของตนให้ลดความเสี่ยงจากภัยธรรมชาติได้ อีกท้ังสภาพ เศรษฐกิจและโครงสรา้ งพื้นฐานยงั ขาดความหลากหลายและเปราะบาง เม่ือเกิดภัยธรรมชาติก็ จะกวาดเอากระบวนการพัฒนาท้ังหลายไปแทบท้ังหมด นอกจากนี้ ภัยธรรมชาติยังส่งผล กร ะท บต่ อค วาม มั่น คง ด้านอ าหารอ ย่างซั บ ซ้อ นแ ละแต กต่ างใ นแ ต่ ล ะก ลุ่ มบุ คค ลที่ ได้ รั บ ผลกระทบ ผลกระทบจะร้ายแรงมากน้อยไปตามลักษณะของกลุ่มที่มีสถานะทางอาชีพ สังคม และภูมิประเทศที่ต่างกันไป ดังที่ปรากฏเม่ือเกิดธรณีพิบัติภัย และคลื่นยักษ์ถล่ม ในประเทศ แถบมหาสมุทรอินเดีย ปี 254729 ซึ่งภัยธรรมชาติเหล่านี้ส่งผลกระทบอย่างมหาศาลในเวลา รวดเร็วจนทาให้เกิดผู้ประสบภัยธรรมชาติอย่างร้ายแรงเป็นจานวนมากจนยากแก่การฟื้นฟูให้ บุคคลเหล่านั้นกลับมาดารงชีพเป็นปกติ ไม่นับรวมถึงผลกระทบหลังจากการเกิดภัยพิบัติ ธรรมชาติ ไม่ว่าจะเป็นการเสื่อมสภาพของแหล่งน้าจืดอันเนื่องมาจากการปนเปื้อนของน้าเค็ม การชะล้างหน้าดินอันเน่ืองมากจากกระแสน้าเพราะขาดพืชคลุมหน้าดิน การทาลายพืชผล ทางการเกษตรและทาลายปัจจยั การผลิตผลผลติ ทางการเกษตร จนทาให้ปริมาณและคุณภาพ การเพาะปลูกลดลงเป็นอย่างมาก และเสบียงอาหารที่มีอยู่ก็ร่อยหรอลงเป็นอันมากจนในบาง ภูมภิ าคอยู่ในภาวะวกิ ฤตทางความม่นั คงด้านอาหาร 28 UNEP, GEO YEAR BOOK An Overview of Our Changing Environment 2006, p. 61. 29 FAO, The State of Food Insecurity in the World 2005, p. 12.

60 มาตรการส่งเสริมสิ่งแวดล้อมขององคก์ ารการค้าโลกทไ่ี ม่มีประสิทธิผลชดั เจน ในการทาประมงบางประเภทเช่นการจับกุ้งโดยการลากอวนในทะเลยังเป็นเหตุให้สัตว์ น้าอื่นที่ไม่ต้องการติดมากับอวนด้วย จนผู้จับต้องปล่อยสัตว์เหล่านั้นทิ้งกลับไปในทะเล ทาให้ สัตว์เหล่านั้นตายและบางส่วนกลายเป็นซากเน่าเปื่อยในทะเลอีกด้วย ดังในกรณีข้อพิพาททาง การค้าที่เกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมเร่ืองการจับกุ้งกับมาตรการอนุรักษ์พันธุ์เต่าทะเลที่ขึ้นสู่องค์การ การค้าโลก อุปสรรคต่อการอนุรกั ษ์ทรพั ยากรธรรมชาติที่ได้จากมาตรการขององค์การการค้าโลก และคาพิพากษาที่เกี่ยวข้องกบั ประเดน็ สิ่งแวดล้อม มีดงั นี้ 1) จากคาพิพากษาในคดี Tuna-Dolphin ปรากฏ ว่าบทบัญญัติและกระบวนการของ ข้อตกลงทั่วไปว่าด้วยการค้าสินค้าและภาษีศุลกากร GATT ยังไม่สามารถส่งเสริมการอนุรักษ์ ทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อมได้อย่างเพียงพอ เน่ืองจากยังให้น้าหนักของการค้าเสรี มากกว่าการคุ้มครองทรัพยากรธรรมชาติ และบทบัญญัติก็ยังไม่มีความชัดเจน อีกทั้งหลายๆ ประเทศมักไม่มีความจริงใจในการใช้มาตรการ โดยมักจะใช้เหตุผลด้านสิ่งแวดล้อมเป็นข้ออ้าง ในการกีดกันทางการค้าแอบแฝง มาตรการจึงออกมาในลักษณะเลือกประติบัติ ขาดเหตุผล และความ 2) คาตัดสนิ ของกรณีพิพาทเร่ือง Shrimp-Sea Turtle ผลการศึกษาวิจัยพบว่าคาตัดสิน ของคณะกรรมการวนิ ิจฉัยข้อพิพาท ในคดีนี้อาจมีผลกระทบต่อนโยบายการค้าทางการค้าและ สิง่ แวดล้อม ศาลจึงตัดสินในทางที่เป็นคุณต่อนโยบายการค้า กฎหมาย และนโยบายของรัฐท่ไี มเ่ อือ้ ต่อการจดั สรรทรพั ยากรรว่ มกันของชุมชน อย่างยัง่ ยืน การบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติก็อยู่ในภาวะน่าเป็นห่วงเน่ืองจากอิทธิพลของ กระบวนการปฏิวัติอุตสาหกรรมตั้งแต่ศตวรรษที่ 16 ได้ส่งผลกระทบต่อนโยบายการจัดการ ทรัพยากรธรรมชาติในประเทศกาลังพัฒนาอย่างมาก เนื่องจากในยคุ นั้นเกิดการล่าอาณานิคม จากรัฐจักรวรรดินิยมทาให้ประเทศที่ตกเป็นเมืองขึ้นถูกดูดซับทรัพยากรและการผลิตส่วนเกิน ออกจากประเทศไปเปน็ จานวนมหาศาล และยังได้ฝังกรอบความคิดและสภาวะความพึ่งพิงทาง เศรษฐกิจไว้ในระบบเศรษฐกิจของประเทศเหล่าน้ัน ทาให้ชุมชนท้องถิ่นไม่อาจเข้ามามีส่วนร่วม ในการจดั สรรทรัพยากรในท้องถิ่นได้ตามทีช่ ุมชนต้องการ แม้แต่ประเทศที่มิได้ตกเป็นเมืองขึ้นก็ ต้องมีกระบวนการตั้งรับการเผยแผ่อิทธิพลของลัทธิจักรวรรดินิยมเช่นกัน ในประเทศไทย

61 พบว่า ในช่วง รัชกาลที่ 4 และ 5 เราประสบปัญหาที่นักล่าอาณานิคมจากตะวันตกเข้ามา เพราะฉะนั้นจึงมีความจาเป็นจะต้องรวมศูนย์เพื่อให้ส่วนกลางเป็นฝ่ายจัดการ จึงเป็นการ บริหารจดั การแบบรวมศูนย์ ทรัพย์สมบัติรวมเป็นของสว่ นกลางจงึ ถือวา่ เป็นสมบัติของชาติที่รัฐ มีหน้าที่ในการจัดการ และรัฐมีกรรมสิทธิ์ให้เอกชนเข้าไปรับผิดชอบ แต่เป็นเอกชนจาก ภายนอกท้องถิน่ ทีเ่ ข้าไปใช้ประโยชน์บนพืน้ ที่ของชาวบ้านโดยอาศัยอานาจที่รัฐมอบให้ ชาวบ้าน เองมีความตระหนักถึงปัญหาที่เกิดขึ้น แม้ชาวบ้านจะพยายามปกป้องทรัพยากรในพื้นที่ ก็ไม่ สามารถทาได้เพราะรฐั ได้ให้กรรมสิทธิแ์ ก่เอกชนไปแล้ว ทั้งที่ แต่เดิมรูปแบบการบริหารจัดการ ทรพั ยากรธรรมชาติในระดบั ชุมชนจะอยู่ในรูปแบบจารีตประเพณีเป็นส่วนใหญ่ โดยชุมชนจะมี ข้อตกลงร่วมกัน แต่พอเป็นภาครัฐจะให้ความสาคัญกับการถือกรรมสิทธิ์ ในขณะที่ชุมชนจะ มองในแง่ของการใช้ว่า ทุกคนมีส่วนใช้และมีส่วนที่ต้องรักษา ฉะน้ันเม่ือเลิกใช้แล้วต้องคืนส่วน น้ันกลับไปเป็นของส่วนรวมจะไม่มีกรรมสิทธิ์ของบุคคลดังที่ปรากฏในการดาเนินงานจาก ภาครัฐ30 แต่ข้อบกพร่องนี้ก็ไม่ใช่ความผิดของภาครัฐเสียทั้งหมดเน่ืองจากเป็นผลจากการ ปรบั ตัวของรัฐต่อกระแสอทิ ธิพลจากภายนอก ต่อมาในยคุ สงครามเยน็ ที่มีความหวาดระแวงตอ่ การแทรกซึมของลัทธิคอมมิวนิสต์ ทา ให้รัฐที่ยังมิใช่คอมมิวนิสต์ต้องเร่งส่งเสริมความม่ันคงภายในประเทศตนเองผ่านกระบวนการ ปฏิรูประบบเศรษฐกิจ ประเทศไทยเองในยุคของจอมพลสฤษดิ์ ได้รบั เอาทฤษฎีการพัฒนามา จากประเทศสหรัฐอเมริกาทาให้เกิดโครงการลงทุนของภาครัฐในด้ านโครงสร้างพื้นฐาน โดยเฉพาะถนน จึงเป็นเง่ือนไขความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจที่เกี่ยวเน่ื องกับการใช้ ทรัพยากรธรรมชาติ เง่ือนไขดังกล่าวเริ่มผูกพันกับอานาจทางการเมืองการปกครองอย่าง สลับซับซ้อนมากยิ่งขึ้น ผ่านทางข้าราชการ และพ่อค้า เข้าสู่เกษตรกรที่เป็นชาวบ้านในพื้นที่ เกิดการบุกรุกป่าสงวนหรือป่าของชุมชนเพื่อปรับเปลี่ยนสภาพให้กลายเป็นพื้นที่พืชไร่แทนเป็น จานวนมาก การบุกรุกดังกล่าวเป็นการกระทาที่ผิดกฎหมายเน่ืองจากที่ดินดังกล่าวไม่มี 30 ศริ ิวรรณ ศิริบญุ , “ประชาสงั คมกับการจัดการและอนรุ ักษท์ รัพยากรป่าชายเลนเพ่อื การพัฒนา สังคมและเศรษฐกิจอย่างยัง่ ยนื ,” ใน เศรษฐกิจพอเพยี งและประชาสังคม: ผลการเสวนา สหสาขาวิชาการ ระหว่างสถาบันแห่งชาติคร้ังท1ี่ , ชยั วัชน์ หน่อรตั น์, จตุรงค์ บุณยรัตนสนุ ทร, พระมหาจรูญโรจน์ ภววิ โส, บรรณาธกิ าร (กรงุ เทพฯ: ฟา้ อภยั , 2545), หนา้ 7-8.

62 เอกสารสิทธิ์เพราะเป็นเขตป่าสงวน ซึ่งแน่นอนว่าเกษตรกรรายย่อยที่ไม่มีอานาจทางการเมือง จะกระทาเพียงลาพังแต่เป็นการร่วมมือระหว่างอานาจเงินของนายทุน กับ อิทธิพลทาง การเมือง เม่ือรัฐไม่ยอมออกเอกสารสิทธิ์ในการครอบครองที่ดินดังกล่าว เกษตรกรหรือผู้ ครอบครองก็ต้องปกป้องกรรมสิทธิ์ของตนด้วยอานาจของปืนและอิทธิพล จึงเป็นการสร้าง สถานะเจ้าพ่อในบางพื้นที่ ความสัมพันธ์เชิงอุปถัมภ์ เจ้าพ่อ-ลูกน้อง ก่อให้เกิดการจัดสรรใช้ ทรพั ยากรซึ่งยงั ไม่มีเจา้ ของและรัฐยังคงสงวนความเป็นเจ้าของไว้อย่างกว้างขวางจนอานาจรัฐ ไม่อาจติดตามดูแลได้อย่างทั่วถึง31 ทาให้เกิดการทาลายป่าไม้เพื่อสร้างถนนควบคู่ไปกับการ ลิดรอนสทิ ธิของชมุ ชนในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติไปสู่มือของผู้มีอิทธิพลในท้องที่ ส่งผล กระทบต่อระบบการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมเป็นอย่าง มาก โครงสรา้ งทางอานาจทีไ่ ม่สมดุล ขาดการมีส่วนร่วมของประชาชนและชุมชน เม่ือผสาน เข้ากับภัยธรรมชาติ อาทิ ความแห้งแล้ง หรือน้าท่วม ก็ยิ่งทาให้เกิดผลกระทบต่อความม่ันคง ด้านอาหารรุนแรงขึ้น เนื่องจากภาวะน้าท่วม และความแห้งแล้งทาให้ปริมาณอาหารลดลง อย่างรวดเร็ว เม่ือรัฐวิสาหกิจหรือภาครัฐมิอาจดาเนินนโยบายรองรับได้ทันท่วงที การส่ง อาหารจากพื้นที่อุดมสมบูรณ์ไปยังพื้นที่ขาดแคลนก็จะล่าช้าไม่ทันต่อสถานการณ์ ดังที่ปรากฏ ในประเทศเกาหลีเหนือเม่ือช่วงกลางศตวรรษที่ 19 ซึ่งเกิดน้าท่วมครั้งใหญ่ในฤดูฝน และเกิด ภาวะแห้งแล้งในฤดูหนาวและฤดูร้อนทาให้ผลผลิตทางเกษตรขาดแคลนในหลายพื้นที่ แต่ ภาครับก็มิได้มีมาตรการช่วยเหลือพื้นที่ประสบภัยอย่างทันท่วงที การส่งพืชผลทางการเกษตร จากพื้นที่อุดมสมบูรณ์ไปสู่พื้นที่ขาดแคลนล่าช้า32 จากกรณีข้างต้นแสดงให้เห็นว่าประชาชนใน เขตประสบภัยที่ไม่มีส่วนร่วมในการกาหนดนโยบายด้านอาหารและการเกษตรก็จะได้รับความ เดือดร้อนจากภัยธรรมชาติโดยตรง ผนวกกับการไม่ได้รับการตอบสนองจากภาครัฐ ก็ยิ่งทาให้ ปญั หาความไม่ม่ันคงด้านอาหารในพื้นที่ประสบภยั ทวีความรนุ แรงข้ึน 31 ชัยอนันต์ สมทุ วนชิ และกสุ ุมา สนิทวงศ์ ณ อยุธยา, สิง่ แวดลอ้ มกบั ความมน่ั คง: ความม่ันคง ของรฐั กบั ความไมม่ ัน่ คงของราษฎร, พิมพ์ครั้งที่2 (กรุงเทพฯ: สถาบนั นโยบายศึกษา, 2546), หนา้ 59-61. 32 UN, E/CN.4/2005/34, p. 9-10.

63 นอกจากนีใ้ นการทีป่ ระชาชนไม่มสี ่วนรว่ มในการตัดสินใจรับความช่วยเหลือด้านอาหาร เนื่องจากอานาจการตัดสินใจผูกขาดอยู่ที่รัฐบาลกลางก็ย่อมส่งผลก ระทบต่อประชาชนใน ประเทศเชน่ กัน ดงั กรณีประเทศเกาหลีเหนือปฏิเสธรับความช่วยเหลือจากโครงการอาหารโลก ในปี ค.ศ.2006 ทั้งที่เกิดภาวะความไม่มั่นคงด้านอาหารอันเน่ืองมาจากน้าท่วมครั้งใหญ่ใน ประเทศจนเปน็ เหตุให้ประชาชนเสียชีวิต และสูญเสียพืชผลทางการเกษตรไปเป็นจานวนมาก33 การไม่รับความช่วยเหลือด้านอาหารนี้ต้ังอยู่บนพื้นฐานการตัดสินใจของรัฐบาลกลางโดยมิได้ คานึงถึงเจตจานงของประชาชนที่ได้รับความเดือดร้อน สะท้อนให้เห็นถึงการมีส่วนร่วมในการ ตัดสินใจรับมาตรการบรรเทาผลกระทบจากภัยธรรมชาติอย่างเห็นได้ชัด ซึ่งผลเสียท้ังหมดย่อ มตกอยู่ทีต่ วั ประชาชนมใิ ช่รัฐบาลกลาง 2.3.2 ปัญหาดา้ นการเมือง สังคม และวฒั นธรรม การละเมิดกฎหมายระหว่างประเทศท่ีเกี่ยวกับสิทธิมนุษยชน และสันติภาพ ทา ใหค้ วามมั่นคงดา้ นอาหารเสือ่ มลง ความขัดแย้ง การแย่งชิงดินแดน และสงครามได้ส่งผลกระทบต่อสิทธิด้านอาหารใน หลากหลายมิติและมีบุคคลหลายกลุ่มที่ได้รับผลกระทบอย่างรุนแรง ความอดอยากหิวโหย ระยะยาวล้วนมีสาเหตุจากปัจจัยเหล่านี้ ในยามที่เกิดความขัดแย้งไม่ว่าในรูปแบบใดเสบียง อาหารจะขาดแคลนเนื่องจากการเพาะปลูกเป็นไปได้อย่างยากลาบากอีกทั้งเสบียงอาหารจะ ถูกอานาจทางการเมืองแย่งชิงไปทาให้การเข้าถึงอาหารเ ป็นไปได้อย่างยากลาบากอีกด้วย นอกจากนี้พืชผลและปศุสัตว์ยังถูกทาลายไปเป็นจานวนมากในระยะเวลาที่เกิดการขัดแย้ง บางส่วนก็ถูกละทิ้งไปเน่ืองจากประชากรต้องอพยพออกจากพื้นที่ ท้ังความหลากหลายของ อาหารก็ลดลง เส้นทางที่ใช้ลาเลียงอาหารมักถูกตัดขาดโดยกองกาลังทหาร แม้แต่ความ ช่วยเหลือด้านมนุษยธรรมก็เข้าไปถึงยาก พลเรือนส่วนใหญ่ต้องตกงานหรือต้องละทิ้งงานเพื่อ ความปลอดภัยในชีวิต ส่วนทรัพย์สินก็เสียหายไปเป็นอันมาก34 ดังเช่นกรณีสงครามระหว่าง อิสราเอลกับปาเลสไตน์ที่มีความพยายามของกองกาลังอิสราเอลในการทาลายพืชผลทางการ 33 UN, A/61/349, p. 7. 34 UN, A/56/210, p. 11.

64 เกษตร ที่ดิน และชลประทานของชาวปาเลสไตน์อยู่เปน็ ประจา35 การสู้รบในปัจจุบันมักใช้อาวุธ สงครามที่มีอานุภาพร้ายแรง ดังน้ันสิ่งแวดล้อมจึงได้รับความเสียหายมากกว่าสงครามใน อดีต ทรัพยากรธรรมชาติจึงไม่เหมาะแก่การเกษตรเม่ือบริเวณนั้นเคยตกเป็นพื้นที่ทาสงคราม มาก่อน ความขัดแย้ง และภัยสงคราม ถือเป็นภัยคุกคามที่สาคัญต่อความม่ันคงด้านอาหารใน หลายประเทศ ซึ่งบ่อเกิดแหง่ ความขัดแย้งมีมาจากหลายสาเหตุ อาทิ ความไม่เท่าเทียมกันทาง เศรษฐกิจและสังคม ความไม่เป็นธรรมของระบบเศรษฐกิจและสังคม การเลือกประติบัติต่อ กลุ่มเชอื้ ชาติอย่างเป็นระบบ การละเมิดสิทธิมนษุ ยชน ข้อขัดแย้งในการมีส่วนร่วมทางการเมือง หรือปัญหาการจัดสรรที่ดินทากินและทรัพยากรธรรมชาติ เหล่านี้ล้วนเป็นหนทางไปสู่ความ ขัดแย้งเมือ่ เหตปุ จั จยั ต่างๆ ผนวกเข้ากบั การปกครองที่อ่อนแอและไม่เป็นธรรมของรัฐก็ยิ่งทาให้ ความขัดแย้งขยายวงสร้างความเสียหายให้แก่ประชากรในประเทศมากขึ้น ซ้ายังเหลือความ เสียหายไว้ในสังคมอีก ท้ัง ปัญหาความยากจน ปัญหาสิ่งแวดล้อม ปัญหาสังคม ซึ่งเป็น อุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศ ดังกรณีสงครามกลางเมืองในประเทศซูดานที่เป็นการสู้รบ ระหว่างฝ่ายเหนือ-ใต้ ยืดเยื้อมากว่า 20 ปี ทาให้ประชาชนพลเรือนได้รับผลกระทบ และต้อง กลายเป็นผู้พลัดถิ่นในดินแดนและนอกดินแดนมากมาย โดยเฉพาะในดาร์ฟูที่มีกว่าล้านคน36 จึงเป็นการยากที่จะฟื้นฟูสภาพความเป็นอยู่ของกลุ่มเสี่ยงเหล่านี้ เนื่องจากยังไม่สามารถสร้าง ความสงบให้เกิดขึ้นในพื้นที่และไม่สามารถให้คนเหล่านี้มั่นใจในความปลอดภั ยเม่ือกลับไปสู่ ที่ดนิ ของตนหรอื ทีด่ นิ ทากินทีอ่ าจมีโครงการต่างๆ จัดหาให้ ปญั หาสทิ ธิด้านอาหารที่มักพบมากในยามสงคราม ได้แก่ การโจมตีเป้าหมายพลเรือน การปิดกั้นความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรม การใช้วิธีตัดเส้นทางเสบียงอาหารเพื่อให้ฝ่ายตรง ข้ามหรือพลเรือนของฝ่ายนั้นอดอยากหิวโหย และการบังคับให้พลเรือนอพยพออกจากพื้นที่ ซึง่ ในปจั จบุ นั ยังปรากฏอยู่ในหลายพื้นที่ อาทิ สงครามในอัฟกานิสถานมีการโจมตีเป้าหมาย พลเรือนอย่างกว้างขวาง ทาให้ทรัพย์สินของพลเรือนได้รับความเสียหายมาก รวมถึงการ 35 UN, E/CN.4/2004/10/Add.2, p. 15-16. 36 WFP, EMOP Sudan 10557.0, p. 1,13.

65 บงั คบั ใหพ้ ลเรอื นอพยพออกจากพืน้ ทีอ่ ยู่อาศัยหรือทากินเดิมของตน ส่งผลกระทบต่อสิทธิด้าน อาหารของพลเรือนอัฟกันอย่างแพร่หลาย37 การปราบปรามชนกลุ่มน้อยและกองกาลังฝ่าย ตรงข้ามของพม่า มีการใช้อาหารเป็นอาวุธทางการเมืองและใช้วิธีตัดเสบียงอาหารในการตัด กาลังกองกาลังชนกลุ่มน้อยรวมไปถึงพลเรือนด้วย นอกจากนี้ยังมีการบังคับให้อพยพออกไป จากพนื้ ทีเ่ ดิม และการจงใจเข้าไปทาลาย หรอื ปล้นสะดมพืชผลทางการเกษตรของชนกลุ่มน้อย ต่างๆตลอดเวลา ทาให้ความมั่นคงด้านอาหารของพลเรือนถูกกระทบมาก38 การสู้รบระหว่าง อิสราเอลกับปาเลสไตน์ มีการละเมิดสิทธิด้านอาหารของชาวปาเลสไตน์ในหลายรูปแบบ เช่น อิสราเอลพยายามขัดขวางพลเรือนปาเลสไตน์มิให้เข้าถึงอาหารและน้าโดยประกาศเป็นเข ต ฉุกเฉินเพื่อกักตัวบุคคลมิให้ ออกไปเก็บเกี่ยวพืชผลทางการเกษตรในเรือกสวนไร่นาที่ห่าง ออกไป หรือไปซื้อหาอาหารที่ตลาด หรือไปกักเก็บน้าจากแหล่งที่ห่างออกไป นอกจากนี้ยัง พยายามกดกันและสร้างความไม่สงบทาให้สภาพเศรษฐกิจของปาเลสไตน์ตกต่า จนพลเรือนไม่ มีกาลังทางเศรษฐกิจในการซื้อหาอาหาร รวมถึงการบุกเข้าทาลายดินแดนที่เหมาะแก่การ เพาะปลูกและผลหมากรากไม้ที่พลเรือนปาเลสไตน์ปลูกไว้เป็นอาหารอีกด้วย 39 ล่าสุด อิสราเอลได้สร้างกาแพงขึ้นมาปิดก้ันเขตที่พลเรือนปาเลสไตน์อยู่อาศัยโดยอ้างเหตุผลทาง ความมนั่ คง แตแ่ ท้จรงิ เปน็ การปิดก้ันการเข้าถึงอาหารและน้าของพลเรือนปาเลสไตน์ ความขัดแย้งนอกจากจะเป็นสาเหตุให้เกิดความไม่ม่ันคงด้านอาหารแล้ว ในทาง กลับกันความไม่ม่นั คงด้านอาหารเองก็เป็นบ่อเกิดของความขัดแย้ง เนื่องจากอาหารเป็นปัจจัย ในการดารงชีพของมนุษย์และอาหารต้องอาศัยปัจจัยการผลิตที่เป็นทรัพยากรธรรมชาติที่มีอยู่ อย่างจากัด เมือ่ เกิดการจดั สรรทรัพยากรธรรมชาติที่ไม่เป็นธรรมก็จะเกิดความไม่เท่าเทียมกัน ในการเข้าถึงอาหารเม่ือเกิดความไม่เท่าเทียมกันจนประชากรบางส่วนเกิดความอดอยากหิว โหย จึงเป็นการง่ายที่ประชากรเหล่าน้ันจะลุกขึ้นต่อสู้เพื่อเรียกร้องความเป็นธรรมให้แก่กลุ่ม ของตน ถ้าสังคมดังกล่าวมีความอ่อนแออยู่แล้วก็จะเป็นการง่ายที่จะเกิดการขัดกันด้วยอาวุธ จนกลายเป็น วัฏจักรระหว่างความขัดแย้ง กับ ความอดอยากหิวโหย ดังที่ปรากฏในประเทศ 37 UN, A/56/210, p. 11. 38 Ibid. 39 Ibid , p. 12.

66 กัวเตมาลาซึ่งชนกลุ่มน้อยที่ถูกขับไล่ออกจากที่ดินของตนพยายามต่อสู้เรียกร้องสิทธิ แต่กลับ ถูกกองกาลังทหารและเจ้าของที่ดินรายใหญ่ปราบปรามและทาลายระบบการเกษตรของชน กลุ่มน้อย40 การออกมติระหวา่ งประเทศทข่ี ดั กับหลกั สิทธิมนษุ ยชน และมนุษยธรรม การลงโทษทางเศรษฐกิจและการควา่ บาตรทางเศรษฐกิจซึง่ เป็นเครื่องมือทางการเมือง ระหว่างประเทศเป็นสาเหตขุ องความอดอยากเน่ืองจากเสบียงอาหารจะลดต่าลงจนไม่เพียงพอ ต่อความต้องการของประชาชนในประเทศที่ถูกกระทา อีกทั้งความหลากหลายของอาหารก็ ลดลงซึ่งบุคคลบางกลุ่ม อาทิ เด็ก และ สตรีมีครรภ์ มีความต้องการทางโภชนาการสูง หาก ขาดแคลนอาหารทีจ่ าเป็นกจ็ ะอยู่ในภาวะทพุ โภชนาการสุขภาพอนามัยย่าแย่ แม้จะมีข้อกฎหมายระบุไว้อย่างชัดเจนว่าห้ามใช้อาหารเป็นเคร่ืองมือในก ารกดดันทาง การเมืองและเศรษฐกิจ แต่ก็ยังปรากฏการลงโทษทางการเมืองและเศรษฐกิจผ่านมาตรการ ฝา่ ยเดียวของรฐั หรือองค์การระหว่างประเทศ อาทิ มติการคว่าบาตรทางเศรษฐกิจต่อประเทศ อิรักของคณะมนตรีความมั่นคง ซึ่งผลกระทบที่เกิดขึ้นนั้นกลับตกไปอยู่ที่พลเรือนโดยเฉพาะ พลเรือนกลุ่มเสี่ยง เช่น เด็ก สตรี ที่ต้องขาดอาหาร และขาดเวชภัณฑ์ที่จาเป็นในการดารงชีพ ส่งผลกระทบต่อสิทธิมนุษยชนทั้งหลายของประชากรชาวอิรัก41 สหรัฐอเมริกาลงโทษทาง เศรษฐกิจปิดกั้นประเทศคิวบาอนั เน่อื งมาจากนโยบายการยึดวิสาหกิจต่างๆกลับคืนมาเป็นของ รัฐ ในปี 1959 ทาให้ ระบบเศรษฐกิจของคิวบาได้รับความเสียหายอย่างร้ายแรง เนื่องจากทา การตัดขาดความสัมพนั ธ์ทางเศรษฐกิจกับประเทศคิวบาและตัดความสัมพันธ์บริษัทต่างชาติใด ก็ตามที่ยังคงทาธุรกิจกับประเทศคิวบาด้วย ทาให้กลุ่มเสี่ยงขาดอาหารและเวชภัณฑ์บาง ประเภทที่ตอ้ งอาศัยการนาเข้า ส่งผลกระทบร้ายแรงตอ่ สิทธิดา้ นอาหารประชากรชาวคิวบา42 40 UN, E/CN.4/2006/44/Add.1, p. 9,17-18. 41 UN, E/CN.4/2002/58, p. 36. 42 Ibid, p. 35.

67 การขาดประชาธิปไตยและการมีส่วนร่วมของประชาชนทาให้ชุมชนท้องถ่ินไม่ได้ รว่ มตัดสินใจ การขาดความเป็นประชาธิปไตยในการปกครอง ทาให้นโยบายด้านอาหารไม่อาจ ตอบสนองความต้องการของกลุ่มเป้าหมายได้อย่างมีประสิทธิภาพ ในบางกรณีรัฐผูกขาด อานาจการตัดสินใจทาให้การเข้าถึงอาหารของประชาชนเป็นไปไม่ได้เนื่องจากเสบียงอาหารอยู่ ในครอบครองของภาครัฐ แม้จะมีมาตรการระหว่างประเทศเพื่อช่วยเหลือด้านอาหารแก่ ประเทศที่ประสบปัญหาความอดอยากแต่ถ้าภาครัฐยังคงหวงกันอานาจเหนืออาหารไว้ไม่ ดาเนินการภายในประเทศให้แก่ประชาชนของตนประชาชนก็ต้องตกอยู่ในภาวะหิวโหยอย่าง ยาวนานต่อไปเนื่องจากไม่เกิดการแจกจ่ายอาหารอย่างมีประสิทธิภาพ ดังเช่นกรณีของ ประเทศเกาหลีเหนือที่โครงสร้างอานาจรัฐจากัดสิทธิของประชาชนในการร่วมตัดสินใจ ทาให้ การวางแผนช่วยเหลือกลุ่มผู้ประสบภัยธรรมชาติทาไปอย่างล่าช้าไม่สามารถส่งอาหารจากที่ อุดมสมบูรณ์ไปสู่พื้นที่ประสบภัยได้ทันท่วงที43 ปัญหาที่สาคัญจริงๆจึงไม่ใช่การขาดแคลน อาหารหรือขาดแคลนความช่วยเหลือด้านอาหาร แต่เป็นปัญหาเกี่ยวกับการจัดสรรทรัพยากร ไปยงั พืน้ ทีป่ ระสบภัยอย่างเป็นธรรม44 การขาดประชาธิปไตยในการบริหารประเทศส่งผลให้การจัดสรรงบประมาณไปสู่ นโยบายด้านอาหาร และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องต้องลดลงไปด้วย อาทิ การโยกย้ายงบประมาณ ไปให้แก่หน่วยงานด้านการทหารและมั่นคงทาให้รัฐต้องตัดงบประมาณที่ เกี่ยวกับสวัสดิการ สังคมลงไป ทาให้การให้หลักประกันแก่สิทธิด้านอาหารของประชาชนต้องลดลงไปด้วย ดังเช่น กรณีประเทศเกาหลเี หนอื ทีท่ ุ่มเทงบประมาณส่วนใหญ่ลงไปในด้านการทหารทาให้งบประมาณ ไม่สามารถแบ่งไปใช้ในการพัฒนาความม่ันคงด้านอาหารภายในประเทศได้เพียงพอ45 และมี ความชัดเจนมากขึ้นว่ารัฐบาลเกาหลีเหนือเบี่ยงเบนความช่วยเหลือด้านอาหารไปในทางทีผิด กล่าวคือ เกาหลีเหนือรับความช่วยเหลือด้านอาหารเข้ามาทดแทนปริมาณการนาเข้าสินค้า เกษตร เพื่อประหยัดเงินตราต่างประเทศที่เคยใช้ซื้ออาหารในเชิงพาณิชย์ โดยหวังที่จะนาเงิน 43 UN, E/CN.4/2005/34, p. 9. 44 UN, A/60/306, p. 8. 45 UN, E/CN.4/2006/35, p. 5.

68 ส่วนนี้ไปใช้ในการซื้อสินค้าฟุ่มเฟือยสาหรับกลุ่มชนชั้นสูง และนาเงินไปซื้อยุทโธปกรณ์ทาง การทหาร46 หรือ กรณีประเทศอินเดียที่มีความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจสูงและสามารถ จัดเก็บภาษีได้มาก แต่กลับพบว่าจานวนผู้อดอยากหิวโหยยังมีอยู่สูงมากเน่ืองจากงบประมาณ จานวนมากที่มาจากภาษีได้จัดสรรไปสู่กองทัพ เพราะประชาชนไม่มีส่วนร่วมในการตัดสินใจ ว่าควรใหค้ วามสาคญั แก่ปัญหาใดของประเทศเป็นลาดับแรก ยิ่งไปกว่านั้นในกรณีของประเทศ ที่มีการปกครองแบบเผด็จการอย่าง พม่า หรือ เกาหลีเหนือ รัฐบาลทหารกุมอานาจการ ปกครองไว้อย่างเบ็ดเสร็จทาให้รัฐบาลสามารถออกนโยบายใดๆที่เป็นโทษแก่ฝ่ายตรงข้ามได้ ง่ายดายแม้ว่านโยบายเหล่านั้นจะขัดต่อสิทธิมนุษยชนอย่างร้ายแรง อาทิ การจับศัตรูทางการ เมืองมาคุมขังและให้อดอาหาร การบุกเข้าปราบปรามฝ่ายตรงข้ามตัดเส้นทางเสบียง และ ทาลายพืชผลทางการเกษตรเพื่อให้ฝ่ายตรงข้ามขาดอาหาร สาเหตุสาคัญที่รัฐสามารถ เบี่ยงเบนงบประมาณความช่วยเหลือ หรือความช่วยเหลือด้านอาหารไปยังวัตถุประสงค์ได้ เพราะรฐั บาลพยายามไม่ใหม้ ีระบบตรวจสอบการใชค้ วามช่วยเหลือด้านอาหารเข้าไปตรวจตรา ภายในประเทศของตนดังที่ปรากฏในกรณีของประเทศเกาหลีเหนือ47 ซึ่งขับไล่องค์กรพัฒนา เอกชนออกจากประเทศ แล้วพยายามจะขอให้ส่งเปลี่ยนความช่วยเหลือเป็นลักษณะการ ช่วยเหลือด้านการพัฒนาที่มีระบบตรวจสอบน้อยกว่า ท้ังที่ควรจะอนุญาตให้มีการช่วยเหลือ ด้านอาหารที่มีระบบแจกจ่าย ตรวจตราที่สามารถประกันได้ว่าทรัพยากรต่างๆได้ไปถึงมือของ ประชาชนที่เป็นกลุ่มเป้าหมายอย่างแท้จริง48 เพราะฉะนั้นหลักประกันที่จะรับรองว่าประชาชน จะได้รับประโยชน์จากงบประมาณของรัฐและความช่วยเหลือระหว่างประเทศที่แท้จริง คือ การ มีสว่ นร่วมของภาคประชาชน ประชาสังคม ในการตรวจสอบว่าทรัพยากรต่างๆได้แจกจ่ายไปถึง ประชาชนในระดบั ครวั เรือนหรอื ไม่ การขาดธรรมาภิบาลในนโยบายสาธารณะ ขาดความโปร่งใส คอรปั ชน่ั การขาด ธรรมาภิบาลในการบริหารจัดการนโยบายสาธารณะการบริหารด้านอาหาร ทั้ง การขาดการมสี ่วนรว่ มจากภาคประชาชนและผมู้ ีสว่ นได้เสียดังที่กล่าวมาในข้อนี้แล้วที่ได้รับ 46 UN, A/61/349, p. 5-7. 47 UN, E/CN.4/2005/34, p. 10. 48 UN, E/CN.4/2006/35, p. 5.

69 ผลกระทบจากนโยบายรวมถึงการคอรัปชั่น เม่ือผนวกกับการขาดสถาบันตรวจตราและเฝ้า ระวังสถานการณ์ความมั่นคงด้านอาหารก็ทาให้การตอบสนองต่อปัญหาและความต้องการ ด้านอาหารเป็นไปอย่างด้อยประสิทธิภาพ นอกจากนี้การขาดอานาจทางกฎหมายหรือนัยยะ ทางการเมืองของสถาบันก็ส่งผลต่อประสิทธิผลในการดาเนินงานขององค์กรอีกด้วย ดังเช่น กรณีประเทศเกาหลีเหนือปฏิเสธการรับความช่วยเหลือด้านอาหารที่มีระบบตรวจตรา โดยเฉพาะขององค์กรพัฒนาเอกชนถึงขนาดให้ย้ายออกจากประเทศ แล้วเรียกร้องให้ส่งความ ช่วยเหลือด้านการพัฒนาทีม่ รี ะบบตรวจตราน้อยกว่าเข้ามาแทน49 การดาเนินงานของภาคประชาชนทีต่ ้องการเข้ามามีสว่ นร่วมเพื่อเพิ่มความโปร่งใส และ ธรรมาภิบาลของรัฐ กลบั ถกู ปราบปรามและต่อต้านอย่างรุนแรงจากกองกาลังของรัฐบาล เช่น ขบวนการตอ่ สู้เพื่อเรียกร้องสทิ ธิทีท่ ากินในบราซิลให้แก่แรงงานในชนบทที่ขาดที่ทากิน มักจะ ถูกปราบปรามขับไล่ออกจากที่ดินโดยการใช้ความรุนแรง ลอบสังหารนักเคลื่อนไหว จากการ กระทาของเจา้ หนา้ ที่รฐั และเจ้าของที่ดิน ซึ่งการปล่อยให้พฤติกรรมเหล่านี้เกิดขึ้นย่อมนาไปสู่ ภาวะไร้กระบวนการยุติธรรมทางกฎหมายอันจะนาไปสู่การใช้กาลังละเมิดสิทธิของผู้เรียกร้อง สิทธิมากยิ่งขึ้น50 การกระทาเช่นนี้ย่อมบั่นทอนการมีส่วนร่วมของการกาหนดนโยบาย สาธารณะให้มคี วามโปร่งใส ปัญหาที่มักพบอีกประการหนึ่ง คือ การขับไล่ชุมชนพื้นเมืองออกจากที่ดินของตน เน่ืองจากมีการสร้างสิ่งปลูกสร้างขนาดใหญ่ในพื้นที่ ในประเทศบราซิลมีการขับไล่ชุมชนออก จากพื้นที่สร้างเขื่อนถึง 47 ชุมชน51 ชุมชนเหล่านี้จึงสูญเสียที่ดินทากินและวิถีการดาเนินชีวิต ของชุมชนไป ต้องตกอยู่ในภาวะยากจนอย่างรุนแรง ชุมชนที่ถูกขับดันให้อยู่ชายขอบของการ พัฒนามักจะตกอยู่ใน วัฏจักรของความหิวโหยและความรุนแรงอยู่ตลอดเวลา ต้องอพยพย้าย ถิ่นฐานออกนอกถิ่นฐานเน่ืองจากถูกปราบปรามและใช้ความรุนแรงเสมอ หากกระบวนการ ยุติธรรมไม่สามารถเข้ามาตรวจตราและคุ้มครองสิทธิของชุมชนท้องถิ่น ปล่อยให้มีการ คอรัปชั่นในกระบวนการกาหมายและมีการใช้เส้นสายอิทธิพลด้วยแล้ว ก็เป็นการยากที่จะ 49 UN, A/61/349, p. 5-6. 50 UN, E/CN.4/2003/54/Add.1, p. 17. 51 ibid, p.18.

70 อานวยความยุติธรรมให้กับชุมชนที่ถูกละเมิดสิทธิ ดังที่ปรากฏในบราซิลว่ามีการใช้กาลังทาง การเงนิ และอิทธิพลหลายรูปแบบเอื้อประโยชน์ให้กับเจ้าของที่ดินรายใหญ่ผ่านนโยบายที่มีการ ซือ้ เสียงในการลงคะแนน ทาให้การถือครองที่ดินขนาดใหญ่โดยคนจานวนน้อยและปราศจาก มาตรการทางภาษีทีด่ นิ ปรากฏอยู่ทว่ั ไปในประเทศ ซ้าร้ายกฎหมายภายในประเทศบราซิลก็มิได้ ยอมรับสิทธิด้านอาหารโดยตรง ทาให้การเรียกร้องสิทธิของชุมชนและการเยียวยาผลกระทบ เป็นไปได้ยากอีกด้วย52 เหล่านี้ล้วนเป็นการดาเนินนโยบายสาธารณะที่ขาดธรรมาภิบาลและ ความโปรง่ ใสทาให้ประชาชนและชมุ ชนท้องถิน่ ได้รับความเดือดร้อนจากโครงสร้างที่ อยุติธรรม ของรัฐ การขาดธรรมาภิบาลที่ส่งผลกระทบต่อสิทธิด้านอาหารที่สาคัญอีกประการ คือ การ ปล่อยให้เจ้าของที่ดินรายใหญ่ถือครองที่ดินโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และการปล่อยปละ ละเลยในการตรวจสอบของเจ้าหนา้ ที่ ในประเทศบงั กลาเทศ พบว่าการถือครองที่ดินหลังระบบ ศักดินาที่ดินช่วงปี ค.ศ.1950 กฎหมายได้รับรองสิทธิในการเข้าจับจองที่ดินของคนจนเพื่อ การเกษตร แตป่ รากฏว่าเจ้าของที่ดินรายใหญ่ได้ร่วมกับเจ้าหน้าที่ของรัฐทุจริตการจดทะเบียน ทีด่ นิ จนทาใหร้ ะบบที่ดินในประเทศขาดความโปร่งใสและไม่มีระบบความรับผิดของผู้คอรัปช่ัน กลุ่มคนจนและชนกลุ่มน้อยจึงไม่ได้รับการคุ้มครองสิทธิในที่ทากินจากระบบกฎหมาย เท่าที่ควร53 จะเห็นได้ว่าแม้มีกฎหมายที่รับรองสิทธิดีแล้วแต่ถ้าขาดความโปร่งใสและธรรมาภิ บาลในการบังคับใช้กฎหมาย กลุ่มเสีย่ งก็ไม่อาจได้รับการคุ้มครองสิทธิจากกฎหมายเท่าทีค่ วร การเลือกประติบตั ิตอ่ กลุ่มเสี่ยงทั้งหลายการบังคับใช้กฎหมาย และมาตรการไม่ เสมอภาค ความอดอยากเป็นผลมาจากความไม่เสมอภาคในการควบคุมทรัพยากรเพื่อการผลิต อาหาร เพราะจะนาไปสู่การใช้ทรัพยากรอย่างไม่มีประสิทธิภาพ หรือการใช้ทรัพยากรผิด ทาง54 ความไม่เสมอภาคในการจัดสรรทรัพยากรการผลิตอาหารนี้มิได้มีเพียง ความไม่เสมอ 52 UN, E/CN.4/2003/54/Add.1, p. 19. 53 UN, E/CN.4/2004/10/Add.1, p. 18. 54 ฟรานเชส มวั แลปเป้, โจเซฟ คอลลนิ ส,์ อาหารหายไปไหน, แปลโดย อจั ฉรา หงั สพฤกษ์, รสนา โตสติ ระกลู , พิมพค์ รงั้ แรก (กรงุ เทพฯ: มูลนิธิโกมลคีมทอง, 2525), หนา้ 117.

71 ภาคทางเศรษฐกิจแต่ยังหมายรวมถึงความไม่เสมอภาคทางสังคม การเมือง หรือสถานภาพ อื่นๆที่นาไปสู่การเลอื กประติบตั ิในรปู แบบต่างๆอีกด้วย ความไม่เสมอภาคทีป่ รากฏในความสัมพันธ์ทั้งระหว่างประเทศ ภายในประเทศ ภายใน ชมุ ชน ภายในครอบครัว และในระหว่างเชื้อชาติ มักมีรากเหง้ามาจากลัทธิล่าอาณานิคมซึ่งมี กระบวนทัศน์ที่ส่งผลกระทบต่อระบบความสัมพันธ์ของสังคมดั้งเดิมจนทาให้เกิดการ เปลี่ยนแปลงไป ซึง่ ส่วนมากเปน็ ความเปลีย่ นแปลงในทางลบ เนื่องจากประเทศผู้ล่าอาณานิคม ต้องการทาให้ประเทศที่มีอานาจด้อยกว่าแตกแยก ล้าหลัง ไม่มั่นคง จนตนสามารถเข้ายึดได้ โดยง่าย ผลกระทบของลัทธิลา่ อาณานิคมตอ่ สิทธิดา้ นอาหาร ได้แก่ นกั ล่าอาณานิคมพยายามให้ชนท้องถิ่นเปลี่ยนระบบเกษตรกรรมที่หลากหลายเพื่อการ ดารงชีพ มาเป็นการปลูกพืชเชิงเดี่ยวเพื่อการขาย ซึ่งเป็นจุดเริ่มต้นของความไม่มั่นคงด้าน อาหาร โดยจะเขา้ ควบคมุ ผลติ ผลโดยตรงและยึดที่ดนิ อุดมสมบูรณ์ไปปลกู พืชเชงิ พาณิชย์ ทาให้ คนท้องถิน่ ต้องย้ายออกไปกระจุกตวั อยู่ในพืน้ ทีห่ น่งึ แล้วบังคับให้ชาวพื้นเมืองปลูกพืชเพื่อการ ส่งออกโดยอาศัยวิธีการเกบ็ ภาษีเพาะปลกู เปน็ เครือ่ งมอื ซึง่ บีบใหช้ าวพื้นเมืองตอ้ งหันไปปลูกพืช เศรษฐกิจแทน แล้วยังใช้ทุกวิถีทางให้ชาวพื้นเมืองที่ทาการเกษตรแบบพึ่งพาตนเองล้มละลาย ไป ทาให้ชาวชนบทเหล่าน้ันต้องกลายสภาพเป็นแรงงานที่หันมาพึ่งค่าจ้างจากการทางานในไร่ สวนของชาวต่างชาติแทน นักล่าอาณานิคมมักเข้ามาทาลายแบบแผนวิถีการผลิตดั้งเดิมของ สังคมที่เลี้ยงตัวเอง โดยสถาปนาโครงสร้างทางสังคมใหม่ขึ้นมาจนกลายเป็นระบบที่ผสาน ประโยชน์ระหว่างชนช้ันต่างๆ โดยมีหลักประกันว่าอย่างน้อยทุกคนจะได้รับอาหารเป็นตัว ประกัน ทาให้เกิดระบบกรรมสิทธิ์ในที่ดินขึ้น ทั้งๆที่แต่เดิมชุมชนมักมีระบบการใช้สอยที่ดิน ร่วมกนั มาก่อนที่ลัทธิล่าอาณานิคมจะเข้ามา ยิ่งไปกว่านั้นการโยกย้ายแรงงานที่เป็นประชากร ที่มีเชื้อชาติวัฒนธรรมหนึ่งเข้ามาอยู่ในดินแดนยากลาบากด้วยกัน จนเกิดความเป็นปรปักษ์กัน ไม่สามารถร่วมกันใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติที่มีอยู่ด้วยกันได้ ดังเช่น กรณีอังกฤษ อพยพแรงงานชาวทมิฬเข้าไปทาไร่ในประเทศศรีลงั กา55 55 อา้ งแล้ว หนา้ 118-125.

72 ผลของการใช้กุศโลบายต่างๆของลัทธิล่าอาณานิคมได้ฝักรากลึกลงในประเทศที่เคย ตกเป็นอาณานิคม ทาให้สภาพสังคมและการเมืองของประเทศเหล่าน้ันขาดความกลมเกลียว จนไม่สามารถใช้ทรพั ยากรในการผลิตอาหารร่วมกนั ได้อย่างม่นั คง การเลือกประติบัติต่อบุคคลที่มีความแตกต่างของสถานภาพทางสังคม เช่น เพศ วัย เชื้อชาติ ศาสนา ทาให้บุคคลบางกลุ่มได้รับการปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรมจนนาไปสู่การอุปสรรค ในการเข้าถึงอาหารอย่างเพียงพอ นอกจากนี้ยังนาไปสู่ขัดแย้งและการละเมิดศักดิ์ศรีความเป็น มนุษย์ทับถมขึ้น ความไม่เสมอภาคทีเ่ กิดจากการเลือกประติบัติทางเพศได้ส่งผลต่อสิทธิด้านอาหารของ สตรีในสองส่วนคอื การขาดอาหารของสตรที ีเ่ กิดจากผลกระทบโดยตรงของการเลือกประติบัติ ทางเพศ เช่น การให้สตรีรับประทานภายหลังสมาชิกในครอบครัวคนอื่น และการห้ามสตรี บริโภคอาหารประเภทเน้ือสัตว์ ทาให้สตรีอยู่ในภาวะทุพโภชนาการทั้งที่สตรีต้องการ สารอาหารมากเน้ือจากต้องให้กาเนิดบุตรส่งผลให้อัตราการตายของทารกแรกเกิดและแม่ สูงขึ้นไปด้วย56 อีกส่วนคือ การเลือกประติบัติต่อสตรีในพฤติกรรมการบริโภคที่ต่างไปจาก สมาชิกครอบครัวคนอื่นเม่ือมีการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ เช่น การเกษตรกรรมเพื่อการค้า ได้ตัดทอนบทบาทตามประเพณีของเพศหญิง เพราะผู้ชายเป็นผู้ควบคุมรายได้และมักใช้ ตอบสนองตัวเองมากกว่าครอบครัว ทาให้สภาพทางโภชนาการแย่ลง การใช้แรงงานของสตรี มักได้ค่าตอบแทนที่ต่ากว่าบุรุษโดยเฉพาะการจ้างแรงงานของครอบครัวที่มีสตรีเป็นหัวหน้า57 การกีดกันสตรีให้ทาเฉพาะงานง่ายๆ ไม่ถ่ายทอดเทคโนโลยีสมัยใหม่ให้ใช้58 การกีดกันสตรี ไม่ให้เรียนหนังสือ หางานทานอกบ้าน หรอื ถือครองปัจจัยการผลิตอย่างมั่นคง ท้ังที่เป็นผลจาก จารีตประเพณีหรือกฎหมายของแต่ละระบบในแต่ละประเทศ ล้วนเป็นอุปสรรคต่อการลด ช่องว่างทางสังคมของสตรีมากยิ่งขึ้นเน่ืองจากสตรีเหล่าน้ันจะไม่สามารถต่อยอดการผลิตของ ตนให้ทันสมัยหรือเพิ่มมูลค่าทางเศรษฐกิจให้แก่ผลผลิตของได้59 นอกจากนี้นโยบายพัฒนา 56 UN, A/58/330, p. 4. 57 UN, A/58/330, p. 9. 58 ฟรานเชส มวั แลปเป้, โจเซฟ คอลลนิ ส,์ อาหารหายไปไหน, แปลโดย อจั ฉรา หงั สพฤกษ์, รสนา โตสติ ระกูล, พิมพค์ รงั้ แรก (กรุงเทพฯ: มลู นิธิโกมลคีมทอง, 2525), หนา้ 138. 59 FAO, The State of Food Insecurity in the World 2005, p. 16.

73 สงั คมของรัฐบางประการยังมองขา้ มความสาคญั ในการพฒั นาคุณภาพชีวิตของกลุ่มสตรีที่ด้อย โอกาสและพยายามตัดลดงบประมาณส่วนนี้ลงเพื่อลดภาระของภาครัฐ60 ดังเช่นการลด บทบาทของสตรีในกฎหมายครอบครัวของประเทศไนเจอร์ 61 ก็มีส่วนกระตุ้นให้เกิดไม่ม่ันคง ด้านอาหารของกลุ่มสตรใี นที่สุด ความไม่เสมอภาคทีเ่ กิดจากการเลือกประติบตั ิตอ่ เด็ก โดยเฉพาะเด็กในชนบทถือว่าอยู่ ในภาวะขาดอาหารและทพุ โภชนาการอย่างรา้ ยแรง เนือ่ งจากชมุ ชนต่างๆ มักไม่รับรองสิทธิของ เด็กในการครอบครอง ใช้สอย ทรัพยากรธรรมชาติเพื่อการผลิตอาหาร นอกจากนี้การขาด โอกาสในรูปแบบต่างๆ ก็เป็นสาเหตุของด้อยพัฒนาในกลุ่มเด็กชนบท เช่น การขาดโอกาสทาง การศกึ ษา การขาดโอกาสทางสาธารณสขุ การขาดโอกาสในการรับจ้างงานเข้าทางาน การเข้า ไม่ถึงทรัพยากรในการผลิต การจากัดเสรีภาพในการเดินทาง การเข้าไม่ถึงระบบโทรคมนาคม การขาดโอกาสในการรวมกลุ่ม ความไม่เสมอภาคระหว่างเด็กหญิงกับเด็กชาย และสภาพทาง สังคมและสิ่งแวดล้อมที่ไม่เออื้ ต่อความจาเปน็ ในการพัฒนาของเด็ก ล้วนเป็นปัจจัยเสี่ยงต่อการ พัฒนาคุณภาพชวี ิตและการส่งเสริมความมนั่ คงดา้ นอาหารของเด็กในระยะยาว ความไม่เสมอภาคที่เกิดจากการเลือกประติบตั ิตอ่ ชนพืน้ เมือง ชนกลุ่มน้อย สีผิวเป็นผล สืบเนื่องมาจากลัทธิล่าอาณานิคม ซึ่งกลุ่มเจ้าอาณานิคมตะวันตกมักใช้รูปแบบการปกครอง หรือการาบชนพื้นเมืองโดยอ้างมาตรการต่างๆ ที่เลือกประติบัติต่อกลุ่มคนเหล่าน้ัน ทาให้กลุ่ม ชนผิวขาวจะมีสภาพทางเศรษฐกิจที่เหนือกว่า ซึ่งการเลือกประติบัติในรูปแบบนี้มีอยู่หลายวิธี ด้วยกนั ได้แก่ การเหยียดผวิ โดยจับเอาเป็นทาสซึง่ เปน็ สาเหตขุ องความอดอยากท้ังทางตรง คือ ตัดโอกาสในการกาหนดอนาคตตนเองตัดโอกาสทางเศรษฐกิจ และทางอ้อม คือ ฝังทัศนคติ ความแตกแยกระหว่างกลุ่มชนชาติที่แตกต่างกันซึ่งถูกจับมาเป็นทาส การสถาปนาลัทธิเหยียด ผิวขึ้นในนโยบายระดับประเทศ ซึ่งใช้เชื้อชาติและสีผิวเป็นตัวกาหนดการแบ่งปันเขตแดน และ ทรัพยากร คนผิวดาท้องถิ่นจึงขาดโอกาสในการเข้าถึงทรัพยากรผลิตอาหาร การใช้นโยบาย 60 UN, A/58/330, p. 10. 61 UN, E/CN.4/2002/58/Add.1, p. 16.

74 เหยียดผิวเพื่อกดค่าจ้างของกลุ่มแรงงานที่ไม่ใช่ชาวผิวขาวในประเทศสหรัฐอเมริกา62 นอกจากนกี้ ารดาเนินโครงการต่างๆในเขตอาศัยของชนพื้นเมืองโดยมิได้คานึงถึงผลกระทบต่อ ชนพื้นเมือง การใช้กาลังขับไล่ชนพื้นเมืองให้ออกไปจากดินแดนด้ังเดิม หรือการยึดกรรมสิทธิ์ เหนือทรัพยากรธรรมชาติที่ชนพื้นเมืองใช้สอยอยู่ก่อน การปล้นทรัพยากรทางชีวภาพและการ ขโมยภมู ปิ ัญญาท้องถิน่ ของชนพื้นเมืองไปจดสิทธิบตั รทางการคา้ รวมถึงการปฏิเสธสิทธิในการ เข้าถึงกระบวนการยุติธรรมของชนพืน้ เมือง63 ดงั จะเห็นได้จากการเลือกประติบัติต่อกลุ่มชุมชน ผวิ ดาในบราซิลที่ไม่สามารถเข้าถึงระบบการศึกษาจึงไม่สามารถหางานสร้างรายได้ ต้องอยู่ใน ภาวะยากจนอย่างต่อเน่ืองและมีรายได้น้อยกว่ากลุ่มคนผิวขาวถึง 42% และหากเป็นสตรีเพศ ด้วยแล้วอัตราความเหลื่อมล้าจะยิ่งเพิ่มเป็นสองเท่าเลยทีเดียว 64 ปัญหาเหล่านี้ล้วน กระทบกระเทือนต่อสทิ ธิด้านอาหารของชนพืน้ เมืองท้ังสิน้ ในประเทศอนิ เดียมีลักษณะการเลือกประติบตั ิที่ซ้าซ้อนและซ้าเติมกลุ่มบุคคลบางกลุ่ม ให้อยู่ชายขอบของสังคมอย่างหนัก คือ การเลือกประติบัติต่อกลุ่มวรรณะ เชื้อชาติ เพศ และ เด็ก ผสมผสานกันไป ทาให้เด็กหญิงที่อยู่ในเผ่าพันธุ์และวรรณะต่าแทบจะไม่มีตัวตนอยู่ใน สังคม กลุ่มที่ถูกเหยียดและเลือกประติบัตินี้แทบจะไม่สามารถเข้าถึงนโยบายลดความ เดือดร้อนด้านอาหารของรัฐเลย เช่น เม่ือบุคคลเหล่านี้ได้รับการจัดสรรที่ดินทากินจาก โครงการของรัฐแลว้ กลับปรากฏว่าบคุ คลเหล่านีถ้ ูกแย่งชิงที่ดนิ ทากินไปโดยกลุ่มคนที่มีวรรณะ สูงกว่าในท้องถิ่นน้ัน หากเป็นสตรีเม่ือเข้าร่วมกิจกรรมจ้างแรงงานก็จะได้รับค่าจ้างที่ต่ากว่า ด้วย65 กลุ่มคนวรรณะต่าที่เป็นสตรี และเด็กจึงต้องอยู่ในภาวะเสี่ยงต่อการละเมิดสิทธิด้าน อาหารอยู่เสมอ เช่นเดียวกับกลุ่มชายขอบในประเทศมองโกเลียที่ถูกจากัดออกจากนโยบาย สาธารณะของรัฐ อันได้แก่ ผู้อพยพที่ไม่ได้ลงทะเบียน สตรีที่เป็นหัวหน้าครอบครัวโดยลาพัง เด็กข้างถนน ชนกลุ่มน้อย และบุคคลที่ไม่มีบัตรประจาตัวประชาชน ซึ่งมักจะไม่อยู่ในรายชื่อ 62 ฟรานเชส มัว แลปเป้, โจเซฟ คอลลนิ ส,์ อาหารหายไปไหน, แปลโดย อัจฉรา หงั สพฤกษ์, รสนา โตสติ ระกลู , พิมพค์ รง้ั แรก (กรงุ เทพฯ: มูลนิธิโกมลคีมทอง, 2525), หนา้ 138-140. 63 UN, A/60/350, p. 10-13. 64 UN, E/CN.4/2003/54/Add.1, p. 8. 65 UN, E/CN.4/2006/44/Add.2, p. 7.

75 ของกลุ่มคนที่จะเข้าถึงบริการของรัฐ66 จึงเป็นการยากที่กลุ่มชายขอบเหล่านี้จะประกอบอาชีพ เพื่อเอาตวั รอดในสงั คมที่ไม่ได้รับรองสิทธิของตนเอง ปัญหาสังคมที่คุกคามความมั่นคงด้านอาหารที่สาคัญอีกประการ คือ การเลือกประ ติบัติต่อกลุ่มผู้ติดเชื้อเอชไอวี/เอดส์ ซึ่งโดยธรรมชาติกลุ่มเสี่ยงนี้ก็อยู่ในภาวะเสี่ยงจากปัญหา ด้านสุขภาพอยู่แล้ว เม่ือผนวกกับการกีดกันจากสังคม หรือการเพิกเฉยของรัฐแล้ว ก็ยิ่งเพิ่ม อัตราความไม่มั่นคงด้านอาหารให้กับคนกลุ่มนี้ ทั้งในเร่ืองการถือครองที่ดินเพื่อการเกษตร เลี้ยงตวั เอง การเข้าถึงบริการสาธารณะ การสูญเสียรายได้จากการออกจากงานที่ไม่เป็นธรรม ซึ่งเป็นการแบ่งแยกบุคคลเหล่านี้ออกจากสังคมและลดความสามารถในการดารงชีวิตเป็น อย่างมาก67 อานาจอธิปไตยดา้ นอาหารของประชาชน กับ กระแสทนุ นิยม การสรา้ งอุปสรรคแก่การดาเนินการขององค์กรพัฒนาเอกชนและองค์กรประชาสังคม ทาให้การมีส่วนร่วมของภาคประชาชนและการเผยแพร่ข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับนโยบายความ มัน่ คงดา้ นอาหารส่งผลกระทบต่อความโปร่งใสในนโยบายสาธารณะ และความก้าวหน้าในการ ตระหนกั ถึงสิทธิดา้ นอาหาร อานาจอธิปไตยเหนืออาหารของประชาชนในประเทศอาจลดลงห ากรัฐเน้นนโยบาย เสรีภาพในการเข้ามามีอานาจเหนืออาหารโดยภาคเอกชนหรือเน้นการผลิตอาหารเพื่อการค้า มากกว่าการผลิตอาหารเพื่อความมั่นคงด้านอาหารของประชากรในประเทศ ซึ่งจะส่งผลต่อ ปริมาณเสบียงอาหารและความหลากหลายของอาหาร รวมถึงอานาจการตัดสินใจในนโยบาย สาธารณะด้านอาหารซึ่งอาจเบี่ยงเบนไปตามอิทธิพลของภาคเอกชน ความล่มสลายของชุมชนท้องถิ่นชนบทที่มีความหลากหลายทางวัฒนธรรมและระบบ การผลิตจะส่งผลต่อการล่มสลายของวัฒนธรรมด้านอาหารที่หลากหลาย รวมถึงแรงงานที่ อาจต้องย้ายไปสู่พื้นที่อื่นหรือภาคการผลิตอื่น อันจะกระทบต่อความสามารถในการผลิตของ ชุมชนท้องถิ่นอีกด้วย ในหลายพื้นที่ของชนบท แรงงานหนุ่มสาวได้อพยพเข้าไปทางานในเมือง 66 UN, E/CN.4/2005/47/Add.2, p. 19. 67 FAO, HIV/AIDS food security and rural livelihoods, p. 1-2.

76 จนเหลือเพียงเด็กและคนชราในชุมชน ขาดแรงงานที่จะทางานหนักในภาคเกษตร ทาให้ชุมชน เหล่านั้นอยู่ในภาวะความไม่มัน่ คงด้านอาหาร 2.3.3 ปญั หาด้านเศรษฐกิจ โครงสร้างและองค์การ เศรษฐกิจระหว่างประเทศ บั่นทอนการมีส่วนร่วมของ ประชาชนในการจัดสรรทรัพยากร โครงสร้างระบบเศรษฐกิจโลกภายหลังสงครามโลกคร้ังที่ 2ที่กาหนดโดยกลุ่มประเทศ สัมพันธมิตรได้จัดตั้ง สถาบันระหว่างประเทศทางเศรษฐกิจขึ้นมา 3 สถาบัน คือ ธนาคารโลก กองทุนการเงนิ ระหว่างประเทศ และองค์การการค้าโลก (ในระยะแรกเป็นความร่วมมือภายใต้ ข้อตกลงทว่ั ไปว่าด้วยการค้าและภาษีศุลกากร) โดย ธนาคารโลกทาหน้าที่ออกเงินกู้ให้ประเทศ ที่ได้รับภัยสงครามกู้เงินเพื่อไปบูรณะฟื้นฟูประเทศ กองทุนการเงินระหว่างดูแลเร่ืองระบบ การเงนิ ระหว่างประเทศซึง่ งานหลักเกี่ยวกับระบบแลกเปลี่ยนเงินตราระหว่างประเทศ และการ บริหารนโยบายการเงินของประเทศสมาชิก ส่วนองค์การการค้าโลก ทาหน้าที่สร้างข้อตกลงที่ ใช้ในการดาเนินธุรกรรมการค้าระหว่างประเทศรวมไปถึงระบบระงับข้อ พิพาททางการค้า ระหว่างประเทศสมาชิก ท้ังสามสถาบันมีอิทธิพลเหนือระบบเศรษฐกิจมากว่ากึ่งศตวรรษทาให้ ลทั ธิการค้าเสรีและบรรษัทข้ามชาติแผข่ ยายอิทธิพลไปทุกภมู ิภาค จนกระทง่ั เม่อื ทศวรรษที่ผ่าน มาสงครามเยน็ ได้ยุติลงระบบเศรษฐกิจระหว่างประเทศจึงมีแนวโน้มที่จะก้าวไปสู่ระบบทุนนิยม เต็มรูปแบบ ด้วยเหตุนี้เองการกาหนดนโยบายของรัฐจึงได้รับผลกระทบจากกระแสการ เปลี่ยนแปลงของระบบเศรษฐกิจระหว่างประเทศมากยิ่งขึ้น ไม่เว้นแม้แต่นโยบายภายในที่ เกี่ยวข้องกับสวัสดิการสงั คมของประชาชน เราจึงได้พบเหน็ ปรากฏการณท์ ี่ยิ่งใหญ่ระหว่างการ ใช้อานาจของรัฐกับการก้าวเข้ามามีอิทธิพลเหนือระบบเศรษฐกิจของบรรษัทข้ามชาติใน ประเทศต่างๆ ในประเทศบราซิลที่ได้รับเอาแนวคิดเศรษฐกิจการเกษตรเชิงพาณิชย์อย่างเต็ม ตวั ทาให้รฐั ผลักดันใหท้ าการผลิตสนิ ค้าเกษตรเพือ่ การสง่ ออกจึงเป็นที่มาของการเพาะปลูกพืช เศรษฐกิจในพื้นที่ขนาดใหญ่ จนทาให้อัตราการถือครองทีด่ ินเกิดช่องว่างอย่างมหาศาลระหว่าง เจ้าของทีร่ ายใหญ่กับเกษตรกรรายย่อย ทาให้มีประชากรไร้ที่ทากินต้องอพยพเข้ามาหางานทา ในเมอื งทั้งที่มพี ืน้ ทีร่ กร้างว่างเปล่าเหลือในเขตชนบทเป็นจานวนมาก เม่ือมีประชากรจากชนบท ย้ายเข้ามาในเมืองอย่างรวดเร็วก็ทาให้เกิดปัญหาในเขตเมืองเพิ่มมากขึ้นท้ังการเกิดขึ้นของ

77 ชุมชนแออัดจนสูญเสียวิถีการดาเนินชีวิตด้ังเดิมของชุมชนเมือง รวมไปถึงการขาดแคลนงาน และได้รับค่าจ้างที่ต่ามากจนไม่อาจสร้างความม่ันคงด้านอาหารให้แก่ประชาชนที่อพยพเข้ามา ได้68 เม่ือผสานกับการขาดหลักประกันทางสังคมที่เพียงพอจึงทาให้การปรับเปลี่ยนระบบ เศรษฐกิจไปสู่ทุนนิยมเสรีใหม่อย่างเต็มตัวสร้างผลกระทบให้กับกลุ่มคนที่ไม่สามารถปรับตัวได้ ทนั อย่างรนุ แรง และผลที่ได้รับจากการค้าระหว่างประเทศก็ไม่เต็มเม็ดเต็มหน่วยเน่ืองจากต้อง เผชิญการกีดกันจากตลาดสินค้าในยุโรปและอเมริกาเหนือ จึงไม่สามารถนาเงินมาซื้ออาหาร เข้ามาเจือจานกลุ่มผู้หิวโหยได้เพียงพออย่างที่คาดหวังไว้ในการทาแศรษฐกิจการเกษตรแบบ เสรีทุนนิยม69 แม้รัฐบาลบราซิลจะพยายามออกมาตรการพัฒนาการเกษตร และช่วยเหลือ กลุ่มเสี่ยงต่างๆ แต่ก็ต้องมาติดขัดที่เง่ือนไขขององค์การระหว่างประเทศด้านการเงินที่ห้ามใช้ จ่ายงบประมาณภาครัฐมากกว่าที่ตกลงไว้กับองค์การว่าจะต้องนาเงินที่ได้มาใช้หนี้ก่อน ที่จะ สามารถนาไปใช้ในด้านอื่นได้ ซึ่งเป็นอุปสรรคใหญ่ของรัฐบาลบราซิลในการใช้นโยบายทาง เศรษฐกิจเพือ่ พฒั นาสิทธิดา้ นอาหารของประชาชนในประเทศ70 การที่รัฐต้องพึ่งพิงตลาดสินค้าอาหารโลกมากขึ้นนอกจากรัฐจะต้องเผชิญกับราคา สินค้าอาหารที่มีความผันผวนเป็นอย่างมาก ตลอด 20 ปีที่ผ่านมา ได้แสดงให้เห็นว่าการเปิด ตลาดสินค้าเกษตรเสรีในประเทศกาลังพัฒนาได้เพิ่มปัญหาความไม่มั่นคงด้านอาหารให้มาก ยิ่งขึ้น เนื่องจากเกษตรกรภายในประเทศกาลังพัฒนาต้องถูกผลักออกจากตลาดโลกเพราะ สินค้าเกษตรจากประเทศพัฒนาแล้วได้รับการอุดหนุนจากภาครัฐจนมีราคาต่ามากเกินกว่าที่ เกษตรกรในประเทศกาลงั พัฒนาจะแขง่ ขนั ได้ และการที่จะหวังพึ่งการนาเข้าสินค้าเกษตรเพื่อ สร้างความมน่ั คงดา้ นอาหารในประเทศกาลังพัฒนาก็ยิ่งเป็นการยากเน่ืองจากการนาเข้าต้องมี เงินตราต่างประเทศเพียงพอ แต่ประเทศเหล่านั้นไม่มีรายได้มากพอเน่ืองจากสินค้าเกษตรของ ตนไม่มีความสามารถในการแข่งขันด้านราคา71 ยิ่งในประเทศขนาดเล็กที่ต้องพึ่งพิงการนาเข้า สินค้าอาหารสุทธิยิ่งอยู่ในภาวะเสี่ยงต่อความไม่ม่ันคงด้านอาหาร เน่ืองจากต้องเผชิญกับราคา 68 UN, E/CN.4/2003/54/Add.1, p. 7. 69 Ibid, p.18. 70 Ibid, p.19. 71 UN, A/56/210, p. 15.

78 สินค้าเกษตรทีผ่ นั ผวนตลอดเวลา72 หากไม่มีความช่วยเหลือด้านอาหารจากประชาคมระหว่าง ประเทศ หรือรัฐต้องกู้ยืมเงินตราต่างประเทศเพื่อมาซื้ออาหาร รัฐก็อาจเผชิญกับการขาดดุล บญั ชเี ดินสะพดั และอาจทาให้เกิดปัญหาด้านเสถียรภาพทางการเงินของรัฐได้ ท้ายที่สุดรัฐอาจ ต้องกู้ยืมเงนิ จากกองทุนการเงินระหว่างประเทศหรอื ธนาคารโลกเพื่อพยุงสถานะทางเศรษฐกิจ ของตนไว้ และในหลายกรณีพบว่าเงินช่วยเหลือในรูปแบบการช่วยเหลืออย่างเป็นทางการที่เข้า ไปสู่ประเทศที่ยากจนนั้นลงไปสู่ภาคการเกษตรหรือปรับปรุงสาธารณูปโภคข้ันพื้นฐานที่ เกี่ยวกับการเพิ่มผลผลิตทางการเกษตร น้อยมาก แม้แต่ประเทศที่ประสบกับภาวะทุพ โภชนาการอย่างรา้ ยแรงกต็ าม73 ในประเทศไนเจอร์ทีร่ ฐั บาลจาเป็นต้องใช้มาตรการทางเงินเพื่อ ผลักดนั มาตรการสง่ เสริมความมน่ั คงด้านอาหารก็ไม่สามารถทาได้เน่ืองจากติดขัดกับข้อตกลง ที่ประเทศได้ทาไว้กับองค์การระหว่างประเทศทั้งสองเชน่ กนั 74 ภาวะหนีต้ ่างประเทศของรัฐที่มีต่อเจ้าหนี้ทั้งที่เป็นองค์การระหว่างประเทศและบรรษัท เอกชนย่อมส่งผลกระทบต่อการดาเนินนโยบายการคลังสาธารณะของรัฐน้ันเป็นอย่างมาก ทา ให้การปรับนโยบายเพื่อตอบสนองความต้องการเกี่ยวกับความมั่นคงด้านอาหารเป็นไป ได้ยาก เนื่องจากต้องทาตามเง่ือนไขของการกู้ยืมที่ได้ตกลงกันเอาไว้ ซึ่งในหลายกรณี ธนาคารโลก และกองทุนการเงินระหว่างประเทศก็ทราบดีถึงผลกระทบของเง่ือนไข อาทิ การเปิดเสรีตลาด สินค้าเกษตร และการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจให้รัฐแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่เกี่ยวกับสวัสดิการ สังคมด้านอาหารและการเกษตร ในประเทศกาลังพัฒนา จะยิ่งเพิ่มปัญหาความไม่มั่นคงด้าน อาหารให้แก่ประชาชนในประเทศเหล่าน้ันให้ร้ายแรงขึ้น75 โดยเฉพาะกลุ่มเสี่ยงต่างๆที่มีกาลัง ทางเศรษฐกิจต่าก็จะเข้าถึงอาหารได้ยากขึ้น ดังที่ปรากฏวิกฤตการณ์ด้านอาหารในประเทศ แซมเบีย และอินเดีย ในช่วงปี ค.ศ.1990-1997 หลังจากที่ท้ังสองประเทศได้เปิดเสรีตลาด สินค้าเกษตร ลดค่าใช้จ่ายของภาครัฐในการอุดหนุนระบบแจกจ่ายอาหาร รวมไปถึงการแปร รปู รฐั วิสาหกิจดา้ นอาหารและการเกษตรโดยมิได้มีมาตรการรองรับผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นต่อ กลุ่มเสี่ยง(Safety-Net) อย่างเพียงพอ ซึ่งก็เปน็ การดาเนินนโยบายของท้ังสองประเทศก็เป็นไป 72 UN, E/CN.4/2002/54, p. 14-15. 73 Ibid, p. 12. 74 UN, E/CN.4/2002/58/Add.1, p. 22. 75 UN, A/56/210, p. 15.

79 ตามคาแนะนาของกองทุนการเงินระหว่างประเทศและธนาคารโลกนั่นเอง76 ในประเทศ มองโกเลียก็ต้องประสบกับภาวะปรับตัวทางเศรษฐกิจอย่างกะทันหันอันเนื่องมาจากรับ คาแนะนาขององค์การระหว่างประเทศทางการเงินเช่นกัน ทาให้มีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจต่างๆ ไปเป็นของเอกชนและเปิดเสรีทางการค้า โดยมิได้สนใจเร่ืองการลดช่องว่างทางเศรษฐกิจและ การพัฒนาสิง่ แวดล้อมอย่างย่งั ยืน โดยภาครัฐถอนตวั ออกจากระบบตลาดภายในประเทศอย่าง เต็มตัว และขาดการลงทุนของภาครัฐในการพัฒนาระบบการเกษตรและเลี้ยงสัตว์ จนทาให้ ระบบเศรษฐกิจของประเทศชะงักงัน ประชาชนในชนบทต้องล้มละลายและสูญเสียวิถีการ ผลิตแบบด้ังเดิมไปในที่สุด77 เม่ือนโยบายเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมผสมกับความไม่เสมอภาคใน การจัดสรรทรัพยากรแล้วกลุ่มเสี่ยงเหล่านี้ก็ยิ่งถูกผลักดันให้อยู่ชายขอบแห่งการพัฒนาจนไม่ อาจมสี ่วนร่วมในนโยบายเศรษฐกิจของรัฐ ก็เท่ากับเป็นการละเมิดสิทธิด้านอาหารของคนกลุ่ม นใี้ นทีส่ ุด กฎหมายและมาตรการต่างๆของ WTO ไม่ให้ความสาคัญกับความม่ันคงด้าน อาหาร และยังไม่มีประสิทธิผล ข้อตกลงท่ัวไปว่าด้วยการค้าและภาษีศลุ กากรภายใต้องค์การการค้าโลกมีบทบัญญัติที่ แสดงถึงความเป็นกฎหมายสูงสุดและองค์กรสูงสุดในการระงับข้อพิพาททางการค้า โดยเปิด โอกาสให้ประเทศสมาชิกสามารถร้องเรียนต่อองค์การให้พิจารณาได้ว่า กฎหมาย ภายในประเทศสมาชิกฉบับใดที่มีลักษณะขัดกับข้อตกลง หรือ มีมาตรฐานสูงกว่า มาตรฐานสากลที่องค์การการค้าโลกยอมรับ ประเทศสมาชิกผอู้ อกกฎหมายน้ันต้องดาเนินการ แก้ไขกฎหมายใหส้ อดคล้องกบั ข้อตกลง หากไม่ปฏิบัติตามอาจถกู ปรับเปน็ เงินตราต่างประเทศ ถูกมาตรการตอบโต้ หรือถูกคว่าบาตรทางการค้า78 นัยยะของบทบัญญัตินี้มุ่งสร้างความ สอดคล้องทางกฎหมายให้เกิดขึ้นในทุกๆประเทศสมาชิกเพื่อสร้างสนามทางการค้าที่เปิดกว้าง 76 UN, A/60/350, p. 16-17. 77 UN, E/CN.4/2005/47/Add.2, p. 20. 78 เดวดิ ซี คอร์เตน, เม่อื บรรษทั ครองโลก, แปลโดย อภิชยั พนั ธเสน, พิมพ์ครั้งที่ 2 (กรงุ เทพฯ: สานักพิมพม์ ูลนิธิเดก็ , 2546), หนา้ 297.

80 ให้แก่นกั ลงทุนหรือบรรษัทได้ประกอบธุรกิจด้วยความสะดวกมากยิ่งขึ้น แม้กฎหมายภายในที่ ขัดกับข้อตกลงจะมีข้นึ เพื่อสรา้ งมาตรฐานการคุ้มครองสขุ อนามยั และสิ่งแวดล้อมของประชาชน ในประเทศก็ตาม จะเห็นได้ว่าอานาจที่สาคัญในโลกการค้าปัจจุบัน คือ อานาจนิติบัญญัติและ การบังคับใช้กฎหมายว่าด้วยการค้าขององค์การการค้าโลก ซึ่งกลุ่มที่มีอิทธิพลเหนือผลการ เจรจามักกระจุกตัวอยู่ที่กลุ่มผู้แทนการค้าเพียงกลุ่มเดียวที่มิได้มาจากกระบวนการ ประชาธิปไตยหรือเป็ นตัวแทนของประชาชนอย่างแท้จริง แต่ผลการเจรจากลับ กระทบกระเทือนต่อสทิ ธิของประชาชนในประเทศตา่ งๆอย่างกว้างขวาง แนวโน้มของการเจรจา ก็มักออกมาตามการผลกั ดนั ของกลุ่มผู้แทนทางการค้าทีม่ ีบรรษัทข้ามชาติครอบงาอยู่เสมอ ดัง ปรากฏในหลายกรณีที่เป็นข้อพพิ าทเกีย่ วมาตรฐานสิ่งแวดล้อมหรอื มาตรฐานความปลอดภัยใน ชีวอนามัยที่รัฐมักแพ้คดีต้องยกเลิกกฎหมายที่มีมาตรฐานสูงลงทาให้บรรษัทไม่ต้องมีภาระใน การเพิ่มตน้ ทุนด้านสิง่ แวดล้อมไปอีกมาก นอกจากนี้ การรวมกลุ่มของประเทศกาลังพัฒนาที่พยายามเข้ามามีบทบาทมากขึ้นใน การเจรจาทางการคา้ กม็ กั ได้รับการตอบโต้จากกลุ่มประเทศพฒั นาแล้วในหลายรปู แบบ จะเห็น ได้วา่ ความคืบหนา้ ของการเจรจาการค้าโลกรอบโดฮาตอ้ งหยุดชะงกั ลง เน่ืองจากกลุ่มประเทศ พัฒนาแล้วไม่เห็นด้วยกับเง่ือนไขที่ให้ประเทศพัฒนาแล้วเลิกการอุดหนุนสินค้าเกษตรท้ังหมด ซึ่งจะเป็นผลดีต่อตลาดโลก เน่ืองจากประเทศพัฒนาแล้วยังต้องการปกป้องผู้ผลิต ภายในประเทศและบิดเบือนตลาดโลกมากกว่าจะเปิดที่ว่างให้แก่เกษตรก รและผู้ผลิตใน ประเทศกาลังพัฒนา ยิ่งไปกว่าน้ันการพยายามผลักดันบทบัญญัติว่าด้วยการปฏิบัติอย่างเป็น พิเศษและแตกต่างเข้าไปในข้อตกลงต่างๆขององค์การการค้าโลกยังมีความกระจัดกระจาย เน่ืองจากมีการกล่าวถึงโดยท่ัวไปในข้อตกลงหลายฉบับ แต่มิได้มีข้อตกลงเฉพาะที่ว่าด้วยการ บงั คบั ใช้หลักการปฏิบตั ิอย่างเปน็ พิเศษและแตกต่างต่อประเทศกาลังพัฒนา อย่างเป็นรูปธรรม ดงั นน้ั การใชห้ ลกั การน้ีเพือ่ ช่วยเหลือประเทศกาลังพัฒนาจึงเป็นไปได้น้อย เน่ืองจากต้องขึ้นอยู่ กับการเจรจาภายใต้ข้อตกลงแต่ละฉบับว่าจะให้การปฏิบัติอย่างเป็นพิเศษและแตกต่างแก่ ประเทศกาลังพัฒนาอย่างไรบ้าง ยกตัวอย่างเช่น การใช้หลักการปฏิบัติอย่างเป็นพิเศษและ แตกต่างต่อประเทศกาลังพัฒนาภายใต้ข้อตกลงสินค้าเกษตร จะออกมาในรูปแบบการยืด ระยะเวลา หรือให้ส่วนต่างอัตราภาษีศุลกากรที่ได้เปรียบประเทศพัฒนาแล้ว แต่ประเด็น

81 ความมั่นคงด้านอาหาร การรักษาสิง่ แวดล้อม การรักษาวิถีชนบท ของประเทศกาลังพัฒนา ที่ ควรได้รับเง่ือนไขเป็นพิเศษและแตกต่างไปจากประเทศกาลังพัฒนาแล้ว กลับไม่มีข้อผูกมัดที่ จะต้องเจรจาให้ได้รับผลสรุป จึงเป็นการยากที่จะเจรจาให้เกิดหลักประกันแก่ประเทศกาลัง พัฒนาว่า จะได้รับประโยชน์อย่างเหมาะสมจากผลของการเจรจา และเป็นการยากที่จะผูกมัด ประเทศสมาชิกให้ปฏิบัติตามข้อตกลงโดยคานึงถึงหลักการปฏิบัติอย่างเป็นพิเศษและแตกต่าง ในทกุ กรณี79 ด้วยเหตุปัจจัยและปัญหาต่างๆที่เกิดขึ้น ทาให้เกิดการปะทะกันของนโยบายเศรษฐกิจ ทางการเกษตร ว่า รัฐและโลกควรจะเปิดให้มีการค้าสินค้าเกษตรอย่างเสรีเพื่อให้ราคาของ สินค้าเกษตรลดต่าลง หรือ รัฐควรจะปกป้องคุ้มครองเกษตรกรภายในประเทศด้วยการรักษา ระดบั ราคาเพือ่ ให้เกษตรกรอยู่ได้ ปัจจุบันความคิดทั้งสองยังไม่ได้รับการตอบสนองในประเทศ กาลังพัฒนาเนื่องจากประเทศเหล่านี้รัฐไม่มีกาลังทางเศรษฐกิจที่เพียงพอในการปกป้อง อุดหนุนเกษตรกรของตนเอง และยังไม่สามารถส่งเสริมให้เกษตรกรของตนให้สามารถแข่งขัน ในตลาดโลกอีกด้วย ทาให้เกษตรกรได้รับผลตอบแทนต่า จนไม่สามารถซื้ออาหารได้แม้ราคา จะไม่แพงก็ตาม ต่างกับประเทศพัฒนาแล้วที่รัฐมีกาลังทางเศรษฐกิจมากสามารถอุดหนุนและ ปกป้องผผู้ ลติ ภายในได้ด้วยเงนิ ทุนและเทคโนโลยีจานวนมาก ทาให้เกษตรกรได้รับผลตอบแทน สงู และผบู้ ริโภคสามารถซือ้ อาหารได้ในราคาไม่แพงเกินไป ดังที่ปรากฏว่า ประเทศพัฒนาแล้ว มักจะเปิดเสรีการค้าสินค้าเกษตรให้ช้าที่สุดเท่าที่จะทาได้แม้จะมีเง่ือนไขขององค์กา รการค้า โลกบังคับอยู่ก็ตาม ส่วนประเทศกาลังพัฒนาหลายประเทศกลับต้องเปิดตลาดสินค้าเกษตร แทบจะทั้งหมดทันทีด้วยเง่ือนไขของการกู้ยืมเงินจากองค์การทางการเงินระหว่างประเทศที่ บงั คบั ใหป้ รับโครงสรา้ งระบบเศรษฐกิจให้เสรี ลดการแทรกแซงจากภาครัฐแม้จะเป็นการจัดทา บริการสาธารณะกผ็ ลกั ดันให้แปรรูปเป็นของเอกชน80 ด้วยความแตกต่างนี้เองประเทศพัฒนา แล้วจึงยงั คงนโยบายอดุ หนุนทางการเกษตรไว้เพื่อรักษาความม่ันคงด้านอาหารภายในประเทศ 79 UN, E/CN.4/2002/54, p. 11. 80 UN, E/CN.4/2002/58, p. 32.

82 ของตนแม้จะต้องยุติการเจรจาการค้าสินค้าเกษตรในเวทีองค์การการค้าโลกก็ตาม อันเป็นที่มา ของการเพิม่ ขึน้ ของขอ้ ตกลงทางการคา้ ระดับภูมิภาคและทวิภาคีเป็นจานวนมาก การค้าเสรีตามกระแสโลกาภิวัตน์ได้ส่งผลต่อความมั่นคงด้านอาหารในหลากหลายมิติ อาทิ รัฐต้องเพิ่มเสบียงอาหารให้เพียงพอโดยอาศัยการนาเข้าสินค้าอาหารจากภายนอกมาก ขึ้น การค้าสินค้าเกษตรและการคงคลังสินค้าเกษตรทาให้ความหลากหลายทางอาหารลดลง รัฐมีแนวโน้มต้องพึ่งพงิ ตอ่ ตลาดโลกมากขึ้นจึงต้องเผชิญกับราคาสินค้าเกษตรที่มีความผันผวน มาก การพึ่งพิงตลาดโลกนีย้ ่อมส่งผลตอ่ ความมน่ั คงด้านอาหารของรัฐอย่างร้ายแรง เนื่องจาก ราคาสินค้าเกษตรในตลาดโลกมิใช่ราคาที่สะท้อนต้นทุนการผลิตที่แท้จริง ในแต่ละปีกลุ่ม ประเทศพฒั นาแล้ว(OECD) ได้อุดหนนุ ภาคการเกษตรของตนรวมกนั กว่า 250,000 ล้านเหรียญ สหรัฐ81 เฉพาะประเทศสหรัฐอเมริกาประเทศเดียวก็อุดหนุนภาคการเกษตรของตัวเองด้วยผล แห่งกฎหมายการเกษตรสหรัฐฯ 2002 เป็นจานวนถึง 15-20 พันล้านเหรียญต่อปี82(เป็นการ อดุ หนุนตามผลของกฎหมายภายใน จงึ เป็นไปได้ยากทีส่ หรัฐฯ จะลดการอุดหนุนตามการเจรจา ใหม่ภายใต้กรอบWTO,FTA) ทาให้เกิดมูลค่าส่วนเกินที่ส่งเสริมให้ผู้ผลิตในประเทศยังคง เพาะปลูกแมจ้ ะไม่มปี ระสิทธิภาพเมือ่ เทียบกบั ประเทศกาลังพัฒนา แต่ประเทศพัฒนาแล้วกลับ ส่งสินค้าเกษตรที่ผ่านการอุดหนุนแล้วออกไปขายในตลาดโลกด้วยราคาที่ต่า กว่าต้นทุนที่ แท้จริงกว่าครึ่ง จนทาให้เกษตรกรในประเทศกาลังพัฒนาไม่สามารถแข่งขันราคาในตลาดโลก ได้ ทาให้เกษตรกรขาดรายได้และไม่มีเงินพอที่จะซื้อหาอาหารแม้ราคาสินค้าเกษตรจะลดลง เพราะการอุดหนุนราคาในตลาดโลกก็ตาม เม่ือพิจารณาถึงนโยบายการอุดหนุนของภาครัฐที่ ลงไป จะพบว่า การอุดหนุนส่วนใหญ่มิได้ลงไปที่เกษตรกรรายย่อยแต่นโยบายอุดหนุนจาก ภาครัฐกลบั ลงไปสู่อตุ สาหกรรมการเกษตรและฟาร์มขนาดใหญ่เสียมากกว่า โดยเฉพาะผู้ผลิต รายใหญ่ในสหรัฐอเมริกาและยุโรป ด้วยการอุดหนุนอย่างหนักนี้เองเกษตรกรรายใหญ่จึงมี กาไรแม้จะขายผลิตผลในราคาตา่ กว่าต้นทนุ ทาให้ราคาสินค้าเกษตรตกต่าถึงระดับที่เกษตรกร 81 FAO, The State of Food Insecurity in the World 2005, p. 27. 82 สหภาพยุโรป, “การเกษตร,” ใน ข้อตกลงเขตการคา้ เสรี ไทย-สหรฐั อเมริกา ผลกระทบทีม่ ีต่อ ประเทศไทย, สรชัย จาเนยี รดารงการ, บรรณาธกิ าร (กรงุ เทพฯ: พมิ พด์ ีการพมิ พ,์ 2547), หน้า 97.

83 รายย่อยแทบจะไม่มโี อกาสรอดในตลาดโลก83 และยังเปน็ อันตรายต่อความมั่นคงของเกษตรกร รายย่อยในแต่ละท้องถิ่น นอกจากปัญหาที่เกิดขึ้นจากการอุดหนุนและกีดกันทางการค้าแล้ว ยังพบว่าในบาง ช่วงเวลาที่ราคาสินค้าเกษตรตกต่า และปริมาณอาหารที่ผลิตออกมาจากกลุ่มประเทศพัฒนา แล้วมีมากเกินความต้องการซึ่งกระทบต่อราคาสินค้าเกษตรในตลาดโลก จนอาจทาให้ผู้ผลิต ภายในประเทศพัฒนาต้องล้มละลาย หรือ เลิกทาการเกษตร รัฐก็จะใช้วิธีการนาเอาผลิต ส่วนเกินออกไปบริจาคให้แก่ประเทศกาลังพัฒนา ซึ่งในหลายคร้ังการช่วยเหลือด้านอาหารแก่ ประเทศกาลังพัฒนานั้นกลับกลายเป็นการทาลายรูปแบบการผลิตภายในประเทศ และระบบ ตลาดภายในประเทศ อนั จะก่อใหเ้ กิดความไม่มั่นคงด้านอาหารในระยะยาวและเป็นการทาลาย วิธีชีวิตของเกษตรกรท้องถิ่นด้วย การบิดเบือนตลาดโดยอาศัยวิธีการระบายสินค้าด้วยการ บริจาคนีส้ ะท้อนให้เหน็ ด้วยปริมาณการบริจาค ซึ่งพบว่า เม่ือราคาสินค้าเกษตรสูงปริมาณการ บริจาคจะตา่ แตเ่ มื่อราคาสนิ ค้าเกษตรต่าปริมาณการบริจาคจะสูง84 กฎหมายทางเศรษฐกิจท้ังระดับระหว่างประเทศ และภายในประเทศ ไม่ แก้ปัญหาบรรษทั ผูกขาดอาหาร การผูกขาดเหนือปัจจัยการผลิต (ที่ดิน น้า ปุ๋ย เมล็ดพันธุ์ สารเคมี) ของบรรษัทขนาด ใหญ่ที่มีทุนเหนือกว่า ผนวกกับการผลักดันขององค์การการเงินระหว่างประเทศต่างๆ ให้รัฐ แปรรูปรัฐวิสาหกิจด้านการเกษตรและอาหาร ถึงแม้ในบางกรณีอาจเป็นการเพิ่มประสิทธิภาพ ของระบบการทางานขององค์กร แตก่ ็พบว่าราคาของอาหารและปัจจัยการผลิตเพิ่มสูงขึ้น จน ผู้ยากไร้ไม่อาจเข้าถึงในหลายๆ กรณี แสดงให้เห็นว่า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจด้านอาหารและ การเกษตรทาให้เกิดการเลือกประติบตั ิอันเน่ืองความแตกต่างแห่งสถานภาพทางเศรษฐกิจของ บุคคล ทาให้เกษตรกรรายย่อย และผู้ยากไร้ไม่สามารถเข้าถึงปัจจัยในการผลิตอาหารได้ ทา ให้ต้องพึ่งพิงการซื้ออาหารเนื่องจากไม่สามารถผลิตอาหารได้เอง หรือแม้จะผลิตได้ก็มีต้นทุน การผลิตที่สงู ข้ึน ซ้าร้ายในบางกรณีคุณภาพของวิสาหกิจที่แปรรูปไปแล้วกลับลดลงไปอีก เช่น 83 เฮเลนา นอร์เบอร์ก-ฮอดจ์, ทอดด์ เมอรีฟิลด,์ และสตีเวน กอร์ลคิ , เศรษฐกิจอาหารท้องถิ่น, แปลโดย ไพโรจน์ ภูมปิ ระดิษฐ์, พมิ พค์ รง้ั แรก (กรุงเทพฯ: สานักพิมพส์ วนเงินมมี า, 2545), หนา้ 10. 84 UN, E/CN.4/2002/54, p. 11-12.

84 การแปรณุประบบระบบการแจกจ่ายเมล็ดพันธุ์ และอาหารในประเทศอินเดีย85 ในหลายกรณี พบว่า การปล่อยให้กิจกรรมทางเศรษฐกิจเป็นไปอย่างเสรีปราศจากการแทรกแซงโดยรัฐมัก นาไปสู่การจัดสรรทรัพยากรอย่างไร้ประสิทธิภาพและไม่ตอบสนองต่อความจาเป็นของคนใน พื้นที่ การปล่อยให้บรรษัทข้ามชาติเข้าไปทาการเกษตรเชิงเดี่ยวเพื่อการพาณิชย์ในหลายพื้นที่ ได้นาไปสู่การแย่งชิงปัจจยั การผลิตตา่ งๆ ทั้ง ที่ดนิ นา้ บรรษัทที่มีอานาจทางเศรษฐกิจสูงกว่าก็ มักกว้านซื้อปัจจัยเหล่าน้ันไปเพื่อเพิ่มปริมาณการผลิตให้ได้กาไรเพิ่มขึ้น ส่วนผู้มีอิทธิพลหรือ เจ้าของที่ดินในพื้นที่ก็มักเก็งกาไรที่ดินและครอบงาการใช้สอยทรัพยากรธรรมชาติในพื้นที่ ทา ให้ เ ก ษ ต ร ก ร ร า ย ย่ อ ย แ ล ะผู้ย า ก ไ ร้ ต้ อ ง ถู ก ขั บ อ อ ก จา ก ที่ ดิ น แ ล ะ ไ ม่ อ า จ ใ ช้ ส อ ย ทรัพยากรธรรมชาติได้ ยกตัวอย่างเช่น การทาเหมืองในแคว้นคาร์ชิปูร์ อินเดีย ได้มีการขับไล่ ชุมชนท้องถิ่นออกจากพื้นที่ด้ังเดิมของตน หรือการที่บริษัทโคคาโคล่าในแคว้นคาเรลา และคา มิดนาดู แย่งชิงน้าในพื้นที่ทาให้ประชากรท้องถิ่นอยู่ในภาวะขาดน้าอย่างรุนแรง86 การดาเนิน กิจกรรมของบรรษัทโดยละเมิดต่อสิทธิของชุมชนท้องถิ่นโดยไม่มีมาตรการปกป้องจากภาครัฐ ที่เพียงพอ เป็นการสะท้อนให้เห็นถึงปัญหาความด้อยประสิทธิภาพในการจัดสรรทรัพยากรให้ ทุกคนมีส่วนร่วม ซึ่งเป็นการตอกย้าว่าการผูกขาดทางเศรษฐกิจกระทบกระเทือนต่อความ ม่ันคงดา้ นอาหารของปัจเจกชน และสิทธิของปัจเจกชนในการมีส่วนร่วมทางเศรษฐกิจเพื่อการ พัฒนาอย่างยัง่ ยืน กระแสการค้าเสรียังทาให้เกิดการละเมิดสิทธิด้านอาหารระหว่างประเทศมากขึ้น เน่ืองจากการเคลื่อนย้ายทุนและการดาเนินกิจกรรมของบรรษัทข้ามชาติมีลักษณะระหว่าง ประเทศมากขึ้นจึงทาให้เกิดปัญหาแบบเดิมๆทีเ่ คยเกิดในพื้นที่หนึ่งข้ามพรมแดนไปเกิด ณ อีกที่ หนึ่งที่บรรษัทเข้าไปประกอบกิจการ อาทิ การเข้าไปทานากุ้งอย่างเข้มข้นเพื่ออุตสาหกรรม ส่งออกในพื้นที่ชายเลนของประเทศแถบเอเชียใต้จนลามมาถึงประเทศไทย87 การเข้าไปทา การเกษตรแบบพันธะสัญญาในประเทศที่ยากจนเพื่อนาผลผลิตส่งออก เหล่านี้ล้วนแต่เป็น การเพิ่มผลกาไรให้แก่กลุ่มผู้ประกอบการเพียงส่วนน้อย แต่ทาให้ประชาชนส่วนใหญ่ต้อง 85 UN, E/CN.4/2004/10, p. 14-15. 86 UN, E/CN.4/2006/44/Add.2, p. 17. 87 วนั ทนา ศิวะ, ปล้นผลิตผล, แปลโดย ไพโรจน์ ภูมปิ ระดิษฐ์, พมิ พค์ รง้ั แรก (กรุงเทพฯ: สานักพิมพส์ วนเงินมมี า, 2544), หนา้ 11-14.

85 สูญเสียวิถีการผลิตดั้งเดิมที่เป็นพื้นฐานของความมั่นคงด้านอาหารไป เนื่องจากต้องนาเข้า อาหารมาทดแทนส่วนที่ขาดหายไปเพราะใช้ทรพั ยากรธรรมชาติไปเพือ่ ผลิตสนิ ค้าส่งออก การหวังพึ่งการค้าระหว่างประเทศเพื่อสร้างความม่ันคงยังมีปัญหาที่ต้องพิจารณาอีก ประการ คือ วิธีการควบคุมเงินตราต่างประเทศที่ได้จากการส่งออก หากเงินตราที่ได้จากการ ผลติ สินคา้ เกษตรเพื่อการสง่ ออกตกอยู่ที่บรรษัทเพียงไม่กีบ่ รรษัท ไม่กระจายไปสู่เกษตรกรราย ย่อยอย่างเหมาะสม ก็แสดงถึงเกิดการขูดรีดส่วนเกินออกจากเกษตรกรท้องถิ่นไปรวมศูนย์ที่ บรรษัท ทาให้ผลตอบแทนที่แท้จริงที่เกษตรกรรายย่อยได้รับกลับน้อยลงกว่าการผลิตเพื่อ บริโภคในชุมชนและครัวเรือน ทาให้ความสามารถในการเข้าถึงอาหารลดน้อยลงไปด้วย และ หากผลกาไรส่วนเกินดังกล่าวตกอยู่กบั บรรษทั ข้ามชาติกเ็ ปน็ การง่ายที่บรรษัทเหล่าน้ันจะนาผล กาไรส่วนเกินในรูปแบบเงินตราต่างประเทศ ออกไปจากท้องถิ่น88และหากส่วนเกินที่เป็นผล กาไรในรูปแบบเงินน้ันตกอยู่ในมือกลุ่มนายทุนภายในประเทศก็มีแนวโน้มว่าจะมีการใช้เงินตรา ต่างประเทศไปในทางสุรุ่ยสุร่ายเพื่อนาเข้าสินค้าฟุ่มเฟือยมาจากต่างประเทศ จึงเป็นการยากที่ เงินตราต่างประเทศที่ได้จากการใช้ทรัพยากรภายในประเทศจะไหลกลับไปสู่ชุมชนเพื่อสร้าง ความมนั่ คงด้านอาหาร การใช้อานาจทางเศรษฐกิจของบรรษัทอาหารและเกษตรขนาดใหญ่อาจทาให้เกิด อิทธิพลต่อรัฐในการกาหนดนโยบายสาธารณะที่เกี่ยวกับความม่ันคงด้านอาหาร ทาให้เกิด ปัญหาการขาดธรรมาภิบาลและขาดความเป็นประชาธิปไตยในการบริหารประเทศ เน่ืองจาก บรรษทั อาหารขนาดใหญ่เพียงไม่กี่แห่งสามารถยึดอานาจเบ็ดเสร็จเหนือระบบอาหารได้ ทาให้ ประชาชนที่เป็นท้ังผู้บริโภคและเกษตรกรขาดทางเลือกทางเศรษฐกิจและการบริโภคที่ สอดคล้องกับวัฒนธรรมและความต้องการทางโภชนาการของตน การออกกฎหมายและการ ควบคุมระบบอาหารที่แต่เดิมยึดโยงอยู่กับอานาจรัฐเพื่อตอบสนองสิทธิของประชาชนในความ ปลอดภัยและความมน่ั คงดา้ นอาหารกลับถูกบรรษทั บิดเบือนว่ากฎหมายเหล่าน้ันเป็นเคร่ืองกีด 88 ฟรานเชส มวั แลปเป้, โจเซฟ คอลลนิ ส,์ อาหารหายไปไหน, แปลโดย อจั ฉรา หงั สพฤกษ์, รสนา โตสติ ระกูล, พิมพค์ รงั้ แรก (กรงุ เทพฯ: มลู นิธิโกมลคีมทอง, 2525), หนา้ 60.

86 ขวางทางการค้า89 บรรษัทอาหารขนาดใหญ่จึงพยายามผลักดันให้รัฐออกกฎหมายเอื้อต่อ ผลประโยชน์ของบรรษัทและทาลายช่องทางในการตรวจสอบของภาคประชาชน การเข้ามาของบรรษัทและระบบการผลิตของบรรษัททาให้ชุมชนท้องถิ่นขนาดย่อมล่ม สลายจนเกิดการย้ายถิ่นฐานอันนาไปสู่ความแออัดในชุมชนเมืองมากขึ้น และเกิดภาวะความ ยากจนและปัญหาสังคมตามมาอีกมากมาย ในหลายโครงการที่ธนาคารโลกและกองทุน การเงินระหว่างประเทศให้การสนับสนุนทางการเงิน โดยเฉพาะการสร้างระบบสาธารณูปโภค ขนาดใหญ่ เช่น เข่ือน ท่อส่งน้า มักจะดาเนินโครงการในเขตป่าไม้หรือชุมชนชนบท ซึ่ง กระทบกระเทือนต่อสิทธิของชนพื้นเมืองในพื้นที่เป็นอันมาก อาทิ การบังคับให้อพยพออกจาก พื้นที่ด้ังเดิม การใช้กาลังเข้าประหัตประหารหรือขับไล่ รวมไปถึงการทาลายพื้นที่ทางการ เกษตร90 นับเป็นโครงการที่สร้างความเสียหายแก่คนในพื้นที่ทั้งในแง่ของสิทธิชุมชน และสิทธิ ของปจั เจกชนในการรักษาวิถีการดาเนินชีวติ ของตนเพ่อื ความม่ันคงดา้ นอาหาร กระแสการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจดังที่กล่าวมาข้างต้นล้วนแต่สร้างผลกระทบต่อ เกษตรกร และพลเมืองในเขตชนบทเป็นอันมาก เนื่องจากได้สร้างแรงกดดันให้เกษตรกรต้อง เปลี่ยนแปลงวิถีการผลิต จากที่เป็นการเกษตรกรรมที่หลากหลายเพื่อการบริโภค มาเป็น การเกษตรเชิงเดี่ยวเพื่อการพาณิชย์ อีกท้ังเกิดการแข่งขันจากราคาสินค้าเกษตรที่นาเข้ามา จากต่างประเทศมากขึ้นกว่าก่อน จึงเป็นการยากที่เกษตรกรต้องปรับตัวให้รับการแข่งขันจาก ภายนอกประเทศในระยะเวลาอันรวดเร็ว91ในหลายภูมิภาคเกษตรกรต้องตกเป็นหนี้เป็นสิน เน่ืองจากการกู้ยืมเพื่อซื้อหาปัจจัยการผลิตสมัยใหม่ที่มีราคาแพง จนต้องสูญเสียที่ดินหรือ ล้มละลายไป ในที่สุดผู้ที่มีอานาจทางเศรษฐกิจต่า เช่น ผู้ยากไร้ในชนบท จะกลายเป็นกลุ่มคน ชายขอบของระบบเศรษฐกิจการค้าเสรี ทาให้ไม่อาจเข้าถึงอาหารได้อย่างสิ้นเชิงท้ังทาง เศรษฐกิจและกายภาพ เนือ่ งจากไม่มีปัจจัยการผลิตอาหารเป็นของตนเอง และไม่มีเงินพอที่จะ ซอื้ อาหารมาบริโภค 89 วันทนา ศิวะ, ปล้นผลิตผล, แปลโดย ไพโรจน์ ภมู ปิ ระดิษฐ์, พมิ พค์ รง้ั แรก (กรุงเทพฯ: สานกั พิมพส์ วนเงินมมี า, 2544), หนา้ 16. 90 UN, A/60/350, p. 16. 91 UN, E/CN.4/2002/54, p. 14.

87 ความล้มเหลวในการบังคับใช้กฎหมายเศรษฐกิจภายในประเทศเพื่อแก้ปัญหาความ ยากจนของประชาชนไม่ประสบผลสาเร็จ ยกตัวอย่างเช่น ความพยายามของรัฐบาลอินเดียใน การแก้ไขปัญหาความยากจนโดยผลักดันนโยบายลดอัตราการว่างงานนอกฤดูการเกษตรไม่ ได้ผล รวมถึงการบังคับใช้กฎหมายเพดานอัตราการถือครองที่ดินที่ยังไม่ประสบผลสาเร็จ เนื่องจากยังมกี ารผกู ขาดที่ดนิ เข้าสู่กลุ่มทนุ ที่กว้านซื้อที่ดินมีอัตราเพิ่มสูงขึ้น ทาให้มีประชากรที่ ไม่มีที่ดินทากินเป้นของตัวเอง ต้องพึ่งพิงการจ้างแรงงานชั่วคราวเพื่อหารายได้ประทังชีวิต ซึ่ง เป็นการเพิม่ ความเสี่ยงใหแ้ ก่ประชากรเหล่าน้ันเพราะขาดอานาจตอ่ รองทางเศรษฐกิจ บ่อยครั้ง ทีม่ กี ารตัดค่าตอบแทนให้ต่าลงกว่าที่ควรจะเปน็ โดยเฉพาะแรงงานในไร่ชา92 สะท้อนให้เห็นถึง ความล้มเหลวของรัฐในการสร้างโอกาสทางเศรษฐกิจให้แก่กลุ่มประชากรที่มีกาลังทาง เศรษฐกิจ ซึง่ ประชากรเหล่านีก้ ต็ ้องอยู่ในภาวะเสี่ยงต่อความไม่ม่ันคงด้านอาหารเนื่องจากต้อง ฝากอนาคตไว้กบั นายจ้างและเจา้ ของทีด่ ิน ข้อตกลงระดับภูมิภาค และทวิภาคี FTA ไม่ตอบสนองการค้าเป็นธรรม จึงไม่ ส่งเสรมิ ความมนั่ คงดา้ นอาหาร ข้อตกลงเขตการค้าเสรีและข้อตกลงคุ้มครองการลงทุนท้ังที่เป็นข้อตกลงระดับ พหุ ภาคี ภูมิภาค หรือ ทวิภาคี ซึ่งมีลักษณะคุ้มครองผลประโยชน์ของบรรษัทข้ามชาติอย่างเต็มที่ เป็นตัวกระตนุ้ ให้บรรษทั ข้ามชาติเพิกเฉยต่อปัญหาทีอ่ าจข้ึนกับท้องถิ่น อีกท้ังข้อตกลงบางฉบับ ยังทาให้เกิดการผลักภาระการเยียวยาแก้ไขปัญหาความม่ันคงด้านอาหารและสิ่งแวดล้อมไป ให้แก่รัฐหรือประชาชนท้ังที่ต้นเหตุมาจากการดาเนินการของบรรษัทข้ามชาติ และในบางกรณี ยังตดั โอกาสของปัจเจกชนในการใช้สิทธิเรียกร้องความเสียหายจากศาลอีกด้วยดังที่ปรากฏใน ภูมิภาคอเมริกาเหนือ อาทิ ความพยายามของกลุ่มบรรษัทในการล้มความริเริ่มบิ๊กกรีน ที่มีข้อ ห้ามการปล่อยสารเคมีเป็นพิษลงในแหล่งน้าหรือสิ่งแวดล้อม กรณีนี้บรรษัทสามารถกดดันจน ล้มกฎหมายฉบับนี้ลงได้93 หรือ ในกรณีที่บรรษัทในประเทศอเมริกาฟ้องรัฐบาลแคนาดาให้ 92 UN, E/CN.4/2006/44/Add.2, p. 7. 93 เดวดิ ซี คอร์เตน, เมอ่ื บรรษัทครองโลก, แปลโดย อภิชยั พนั ธเสน, พิมพ์คร้ังที่ 2 (กรุงเทพฯ: สานักพิมพม์ ูลนิธิเดก็ , 2546), หนา้ 304-305.

88 ยกเลิกกฎหมายสิ่งแวดล้อมบางฉบับที่มีผลกระทบต่อผลกาไรของบรรษัทในประเทศแคนาดา ซึ่งกรณีนี้รัฐบาลแคนาดาต้องยกเลิกกฎหมายฉบับดังกล่าวเนื่องจากข้อตกลงทางการค้าแห่ง ภูมภิ าคอเมริกาเหนอื ได้มบี ทบญั ญัติห้ามรัฐออกกฎหรือข้อบังคับใดๆที่อาจส่งผลกระทบต่อผล ประกอบการของบรรษัท หากมีการบังคับใช้กฎแล้วเกิดผลกระทบต่อผลประกอบการของ บรรษัท รัฐจะตอ้ งชดใช้ค่าเสียหายให้แก่รัฐ บทบัญญัติข้อนี้ได้สร้างผลกระทบอย่างกว้างขวาง ต่อความพยายามออกกฎหมายเพื่อรกั ษาสภาพแวดล้อมของกลุ่มประเทศอเมริกาเหนือ และยัง แสดงถึงชยั ชนะของบรรษทั ที่มเี หนือรฐั ซึง่ สะท้อนถึงอทิ ธิพลของบรรษัทในฐานะตัวตนสาคัญใน ระบบความสัมพนั ธ์ระหว่างประเทศ จากประสบการณ์ของประเทศเม็กซิโกที่ได้เข้าร่วมเขตการค้าเสรีอเมริกาเหนือ (NAFTA) พบว่า ขา้ วโพดราคาถูก (ผ่านการอุดหนุน) จากสหรัฐอเมริกาได้ทะลักเข้าสู่ประเทศ เม็กซิโกทาให้ข้าวโพดเม็กซิกันที่มีราคาถูกกว่าต้องออกจากตลาดข้าวโพดไป เกษตรกรราย ย่อยต้องหยุดการเพาะปลูกและตกงานกว่าล้านคนส่งผลให้ต้องกลายเป็นแรงงานหลบหนีเข้า สหรัฐอย่างผิดกฎหมาย สุดท้ายชาวเม็กซิโกต้องพึ่งพาการนาเข้าข้าวโพดมาบริโภคในประเทศ มากถึง 25% ในช่วงทศวรรษ 1990 ยิ่งไปกว่าน้ันเม่ือเกิดวิกฤตกาลข้าวโพดขาดแคลนในสหรัฐ เม่ือปี 1996 ก็ทาให้เกิดวิกฤตกาลอาหารในประเทศเม็กซิโกทันทีเช่นกัน ซ้าร้ายราคาอาหาร หลักของชาวเม็กซิกัน “ทอร์ทิลยา” แทนที่จะลดราคาลงตามราคาข้าวโพด กลับกลายเป็น เพิ่มขึ้นถึง 300% นับแต่ได้มีการจัดต้ังเขตการค้าเสรี NAFTA94 จะเห็นได้ว่าการเข้าร่วมเขต การค้าเสรีโดยที่มิได้คานึงถึงผลกระทบต่อประชาชน และไม่คานึงถึงวิถีชีวิตดั้งเดิมของ ประชากร จะนามาซึ่งหายนะด้านอาหารที่ลดทอนคุณค่าและศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ของ ประชาชนในประเทศได้ 94 วฑิ ูรย์ เล่ยี นจารูญ, “ประสบการณเ์ อฟทีเอของเม็กซิโก,” ใน ลงนามเพอ่ื ลม่ สลาย ข้อตกลงเขต การค้าเสรีกบั ผลกระทบตอ่ ทรพั ยากรชีวภาพ สิทธิเกษตรกรและภาคเกษตรกรรมไทย (กรงุ เทพฯ: พมิ พด์ ี การพมิ พ,์ 2547), หน้า 141-144.

89 กฎหมายทรพั ยส์ ินทางปญั ญา มุง่ คุ้มครองสิทธิของเอกชน(บรรษัท)มากกว่าสิทธิ ชุมชนท้องถิ่น ปัจจุบันประเด็นทรัพย์สินทางปัญญาและความลับทางการค้าถือเป็นประเด็นหลัก ของ เศรษฐกิจระหว่างประเทศ เนื่องจากประเทศพัฒนาแล้วหลายๆประเทศปรับเปลี่ยนโครงสร้าง เศรษฐกิจภายในประเทศของตนเองจากการผลิตสินค้าจานวนมากเพื่อส่งไปขายเพื่อนากาไร เข้าสู่ประเทศไปเปน็ การลงทุนวิจยั ศกึ ษาหาเทคโนโลยีใหมๆ่ ที่แตกต่างไปจากสินคา้ เดิมที่มีอยู่ใน ตลาดเพื่อสรา้ งมูลค่าเพิ่มให้กับสินค้าตัวเอง ซึ่งในบางกรณีตัวความรู้หรือเทคโนโลยีน้ันเองถือ เป็นสินค้าที่สามารถสร้างกาไรได้มหาศาล บรรษัทจึงพยายามผลักดันให้รัฐของตนผลักดัน กฎหมายเพื่อคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญาและความลับทางการค้าของบรรษัทตนไปท่ัวโลก ซึ่งในบางกรณีมิใช่การค้นคว้าริเริ่มวิทยาการเหล่านั้นขึ้นมาเอง แต่เป็นการขโมยความรู้ ภูมิ ปัญญา หรือแม้กระทั่งทรัพยากรของชุมชนท้องถิ่นในประเทศกาลังพัฒนาไป การออก สิทธิบัตรหรือคุ้มครองความลับทางการค้าที่เกิดจากขโ มยนี้ย่อมสร้างความ เสียหายให้แก่ ท้องถิ่นในระยะยาว เน่ืองจากการจัดสรรหรือใช้ประโยชน์จาก ภูมิปัญญา และทรัพยากร เหล่านั้น อาจถูกจากัดลงได้ด้วยผลแห่งกฎหมาย นอกจากนี้การหวงกันความรู้และวิทยาการ ใหม่ๆทีค่ ิดข้ึนได้เพือ่ หวงั ผลกาไรทางการค้าถ่ายเดียว หรือการปิดบังข้อมูลแง่อื่นของวิทยาการ เหล่านั้นที่อาจเป็นด้านลบ ก็เท่ากับเป็นการเอาเปรียบผู้บริโภคที่เป็นประชากรของรัฐเอง ถือว่า รัฐนิ่งเฉยไม่พยายามคุ้มครองสิทธิด้านอาหารของประชาชน ปัญหาดังกล่าวนี้เกิดขึ้นเน่ืองจาก ความแตกต่างระหว่างอานาจทางเศรษฐกิจของบรรษัท กับ ประชาชน รัฐสามารถเข้ามา ช่วยเหลือแก่ประชาชนได้ด้วยวิธีการแทรกแซงเพื่อสร้างหลักประกั นสิทธิด้านอาหารให้แก่ ประชาชน แต่ในหลายกรณีบรรษัทข้ามชาติทั้งหลายที่มีผลประโยชน์ร่วมกันในธุรกิจ เทคโนโลยีชีวภาพได้รวมกลุ่มกันเพื่อกดดันทั้งรัฐของตนและรัฐอื่นๆ ให้คุ้มครองสิทธิของ บรรษัทเหนือผลประโยชน์ดังกล่าว โดยความพยายามของบรรษัทน้ันมีอยู่หลายรูปแบบ อาทิ การกดดันให้รัฐตนออกมาตรการบีบบังคับรัฐอื่น การกดดันให้รัฐของตนฟ้องรัฐอื่นผ่าน องค์การระหว่างประเทศ การผลักดันกฎหมายภายในหรือสนธิสัญญาที่คุ้มครองผลประโยชน์ ของตน เชน่ (UPOV95) หรอื แมก้ ระทั่งใช้วธิ ีที่ผิดกฎหมาย เชน่ การติดสินบน ก็ตาม การกระทา 95 International Union for the Protection of New Varieties of Plants

90 ดังกล่าวของบรรดาบรรษัทข้ามชาติล้วนส่งผลกระทบต่อกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชน ในระบบเศรษฐกิจเนือ่ งจากกฎหมายและสนธิสญั ญาดังกล่าวล้วนส่งผลกระทบต่อผู้บริโภคและ เกษตรกรรายย่อยในประเทศต่างๆ อย่างกว้างขวาง นอกจากนี้การใช้วิธีที่ผิดกฎหมายยังบ่ัน ทอนความม่ันคงในระบบประชาธิปไตยของประเทศต่างๆอีกด้วย โครงสร้างของกฎหมายคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญาและความลับทางการค้าทาให้ บรรษัทสามารถผูกขาดข้อมูลและความลับของสินค้าตัวเองไว้ได้ แม้จะเป็นข้อมูลเกี่ยวกับ อันตรายของสินค้าตัวเอง จึงเป็นการยากที่จะผลักดันให้บรรษัทเปิดเผยข้อมูลที่จาเป็นต่อ ผู้บริโภค นอกจากนี้บรรษัทยังพยายามผลักดันให้รัฐออกกฎหมายหมิ่นประมาทต่อผลิตภัณฑ์ อาหารของตน (Food Libel Law) ในหลายมลรัฐของประเทศสหรัฐอเมริกา ที่ทาให้ข้อกล่าวหา ใดๆที่ไม่มีข้อพิสูจน์ทางวิทยาศาสตร์สนับสนุน อันอาจทาให้ประชาชนสงสัยในความปลอดภัย ของอาหารบรรษัทเหล่าน้ัน กลายเป็นความผิดทางอาญา96 นอกจากนี้บรรษัทในสหรัฐยัง พยายามให้รัฐลดมาตรฐานสินค้าเกษตรอินทรีย์และให้กระทรวงเกษตรรัฐตนเป็นผู้ออก มาตรฐานอินทรีย์แต่เพียงผู้เดียวโดยห้ามไม่ให้หน่วยงานหรือองค์ กรอื่นออกมาตรฐานที่สูง กว่า97 จึงเป็นการง่ายที่บรรษัทจะวิ่งเต้นให้กระทรวงออกมาตรฐานเพื่อเป็นคุณแก่บรรษัท มากกว่าความปลอดภัยของผู้บริโภคทั้งที่องค์กรเอกชนที่เกี่ยวข้องควรจะมีส่วนร่วมในการ ตรวจสอบมาตรฐานด้วย บรรษัทวิศวพันธุกรรมข้ามชาติได้อาศัยความก้าวหน้าด้านเท คโนโลยีของตนเพื่อ ผกู ขาดสิทธิในการใชป้ ระโยชน์จากวิศวพันธกุ รรมโดยปิดกั้นเกษตรกรใหม้ ีทางเลือกน้อยลงด้วย ยทุ ธวิธีตา่ งๆ ได้แก่98 96 เดวดิ ซี คอร์เตน, โลกยคุ หลังบรรษัท, แปลโดย เจษณี สุขจิรตั ติกาล, พิมพ์ครั้งแรก (กรุงเทพฯ: สานักพิมพส์ วนเงินมมี า, 2545), หนา้ 56. 97 อา้ งแล้ว หนา้ 55. 98 The Corner House, “Food? Health? Hope? Genetic Engineering and World Hunger ,” แปล โดย ศิโรตม์ คลา้ มไพบูลย,์ ใน GMOs: ชวี ติ วปิ ริตพนั ธุ์, พิมพ์ครั้งที่ 2 (กรุงเทพฯ: สถาบันวถิ ีทรรศน์, 2547), หนา้ 190-193.

91 - การผูกขาดตั้งแต่เมล็ดพันธุ์ถึงตลาด ทาให้เกษตรกรต้องอยู่ภายใต้อิทธิพลของ บรรษัทข้ามชาติในทุกขั้นตอน ตั้งแต่ ค่าสิทธิในการใช้ จนถึงเก็บเมล็ดพันธุ์ไว้เพาะปลูกใน ฤดกู าลถดั ไป ซึง่ ในหลายประเทศยังไม่มกี ฎหมายควบคมุ การจา่ ยค่าเมลด็ พนั ธุ์ - ใช้กลไกด้านสินเชื่อเป็นเคร่ืองมือ โดยบรรษัทข้ามชาติทั้งหลายพยายามผลักดันให้ สถาบันการเงินออกสินเชื่อให้แก่เกษตรกรที่ใช้เมล็ดพันธ์ุดัดแปลงพันธุกรรมของบรรษัทข้าม ชาติ - ควบคุมเมล็ดพันธ์ุตามธรรมชาติ บรรษัทข้ามชาติจะพยายามกาหนดชนิดของพืช พันธ์ุที่ออกสู่ตลาดโดยดึงเมล็ดพันธุ์ออกจากตลาดให้เหลือเพียงเมล็ ดพันธ์ุที่ตนมีอานาจ ควบคุมได้ เพื่อป้องกันไม่ให้เกษตรกรใช้เมล็ดพันธุ์ธรรมชาติที่เป็นคู่แข่งกับเมล็ดพันธ์ุดัดแปลง พนั ธกุ รรมของตน - ให้ทุนนักวิชาการไปวิจัย บรรษัทพยายามออกเงินทุนให้นักวิจัยศึกษาในประเด็นวิศว พันธุกรรม และการเกษตรที่สอดคล้องกับแนวทางของบรรษัท ทาให้บรรษัทสามารถควบคุม สถาบนั การวิจัย และการศกึ ษา ไปด้วย - สร้างฉันทานุมัติ บรรษัทข้ามชาติทุ่มทุนโฆษณาประชาสัมพันธ์ และบริจาคเงินให้แก่ องค์กรตา่ งๆ เพือ่ สร้างภาพลักษณ์ทีด่ ีให้แก่บรรษทั ของตน และวิศวพันธุกรรม สาหรับเกษตรกรแล้วเมล็ดพันธุ์ถือเป็นรากเหง้าแห่งการผลิตและวัฒนธรรมที่ส่ งผ่าน จากบรรพบุรุษไปสู่ลูกหลาน เป็นจุดเริ่มต้นของห่วงโซ่อาหารที่จาเป็นต่อการดารงชีวิต การ แลกเปลี่ยนเมล็ดพันธุ์ตามธรรมชาติระหว่างเกษตรกรได้สร้างความหลากหลายท างชีวภาพให้ เกิดแก่ชุมชนของตน และยังส่งผ่านมรดกทางชีวภาพนี้ให้เป็นความมั่นคงด้านอาหารแก่ ลูกหลานในอนาคต แต่ยุทธวิธีการผูกขาดเกษตรกรรมผ่านวิศวพันธุกรรมของบรรษัทโดยอ้าง ว่าเป็นทรัพย์สินส่วนบุคคลนั้น ได้บ่อนทาลายความมั่นคงด้านอาหารที่เป็นปัจจัยพื้นฐานการ ดารงชีพของหลายๆประเทศลงอย่างรวดเร็ว เพราะการเกษตรที่พึ่งวิศวพันธุกรรมมักเป็น เกษตรกรรมเชิงเดี่ยวที่มุ่งสร้างกาไรทางธุรกิจมากกว่าสร้างความหลากหลายทางชีวภาพและ การพึ่งพาตนเองซึง่ เปน็ รากฐานของความมน่ั คงด้านอาหารทีแ่ ท้จรงิ

92 แ ผ น พั ฒ น า เ ศ ร ษ ฐ กิ จ ท้ั ง ร ะ ห ว่ า ง ป ร ะ เ ท ศ ภ า ย ใ น ป ร ะ เ ท ศ น า ไ ป สู่ ภาคอตุ สาหกรรมลดเกษตรกรรม หลังจากสงครามโลกครั้งที่สอง โครงสร้างทางเศรษฐกิจของโลกมีความเปลี่ยนแปลง ไปมาก โดยเฉพาะประเทศพัฒนาแล้วเม่ือได้เปลี่ยนโครงสร้างการผลิตในประเทศของตนให้ กลายเป็นการผลิตภาคอุตสาหกรรมและภาคบริการ จนภาคเกษตรของตนมีขนาดเล็กลง เนื่องจากมีความเชื่อว่าภาคเกษตรมีความไม่แน่นอนสูงเพราะต้องอิงกับธรรมชาติ จึงคงเหลือ ภาคเกษตรไว้เพียงส่วนน้อยเพื่อความม่ันคงด้านอาหารภายในประเทศแต่เป็นภาคการผลิตที่ ได้รับการอุดหนุนสูง ต่อเม่ือความเจริญเติบโตของภาคอุตสาหกรรมและบริการของประเทศ พัฒนาแล้วถึงขีดสุดก็ได้เคลื่อนย้ายทุนและการผลิตมายังประเทศกาลังพัฒนาเพื่อลดต้นทุน การผลิต การเข้ามาของภาคอุตสาหกรรมและบริการตามกระแสการค้าเสรีทาให้แรงงานใน ประเทศกาลังพัฒนาจานวนมากย้ายจากภาคการเกษตรมาอยู่ในภาคการผลิตอื่นจนส่งผลให้ เกิดการขาดแคลนแรงงานในภาคเกษตร ถ้าการเกษตรภายในประเทศลดลงอาหารอาหาร ภายในประเทศก็จะลดลงไปด้วยทาให้ราคาอาหารเพิ่มสูงขึ้นเป็นเงาตามตัว แม้จะนาเข้าอาหาร จ า ก ภ า ย น อ ก เ ข้ า ม า ก็ ยั ง มี ผ ล ก ด ดั น ต่ อ ค ว า ม มั่ น ค ง ด้ า น อ า ห า ร ภ า ย ใ น ป ร ะ เ ท ศ เ ช่ น กั น ยกตวั อย่างประเทศไทย ในแผนพฒั นาเศรษฐกิจและสงั คมแห่งชาตินับต้ังแต่ฉบับที่5 ได้กาหนด ว่า เกษตรกรเป็นกลุ่มประชากรที่ยากจน และวางแผนที่จะแก้ปัญหาความยากจนของประเทศ ด้วยการวางแผนเพิ่มการผลิตในภาคอุตสาหกรรมและบริการ โดยการวางเป้าหมายลดพื้นที่ เกษตรกรรมและพื้นที่เกษตรกรรมลงจากร้อยละ 60 ในช่วงแผนฯ6 ให้เหลือเพียงร้อยละ 40 ในช่วงแผนฯ7 เพื่อรองรับการเติบโตของภาคอุตสาหกรรม99 ท้ังที่ประชากรกว่าครึ่งของชาติมี รากเหง้ามาจากวัฒนธรรมการผลิตแบบเกษตร นับเป็นการกดขี่เชิงโครงสร้างทางเศรษฐกิจ มหภาคและลดคุณค่าของวิถีการผลิตแบบเกษตรที่สร้างความมั่นคงด้านอาหารให้กับชาติมา แตค่ รั้งอดีต เท่ากบั เป็นการขับประชากรที่อยู่ในภาคเกษตรไม่ให้มีส่วนร่วมในระบบเศรษฐกิจ อย่างชัดเจน ซึ่งต้องได้รับการทบทวนอย่างเร่งดว่ น 99 สุพาณี ธนวี ฒุ ,ิ “ชะตากรรมร่วมบนเส้นทางการค้าผูกขาด กรณีตัวอยา่ งข้าวโพดถ่วั เหลอื ง,” ใน ข้อตกลงเขตการคา้ เสรี ผลกระทบทีม่ ีต่อประเทศไทย, กรรณิการ์ กิจตเิ วชกลุ , บรรณาธกิ าร (กรงุ เทพฯ: พมิ พด์ ีการพมิ พ,์ 2547), หน้า 136.