รายงานวิจัย เรื่อง พันธบัตรเพื่อสังคม - นวัตกรรมทางการเงินที่ยั่งยืน (2562)

รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณ์ (Final Report) โครงการวจิ ยั เรอื่ ง พนั ธบตั รเพื่อสังคม : นวัตกรรมทางการเงนิ เพอ่ื การพัฒนาสงั คมทยี่ ัง่ ยืน ท่ีปรกึ ษาโครงการวิจยั นายสุวชิ ญ โรจนวานชิ คณะผวู้ ิจัย นางสาวอุปมา ใจหงษ์ นายนครินทร์ พร้อมพฒั น์ นางสาวอจั ฉรา อาธารมาศ นางสาวสุทธวดี เรม่ิ คิดการ นายพงศกร แกว้ เหลก็ นายพุทธิพงศ์ กันนา นายรักชาติ วัชรานนท์ นายสิทธานต์ เสถียรพฒั นากูล สานกั งานบรหิ ารหนสี้ าธารณะ กระทรวงการคลงั ได้รับทนุ สนับสนุนการวจิ ัยจากงบประมาณแผ่นดิน ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2562



บทคัดย่อ โครงการศึกษาวิจัย เรื่อง พันธบัตรเพื่อสังคม : นวัตกรรมทางการเงินเพื่อการพัฒนา สังคมที่ยั่งยืนมีวัตถุประสงค์เพ่ือศึกษาและวิเคราะห์ทางเลือกใหม่ในการระดมทุนของภาครัฐเพ่ือดาเนิน โครงการทางสังคมผ่านการออกพันธบัตรเพ่ือสังคม (Social Impact Bond : SIB) โดย SIB ถือเป็นนวัตกรรม ทางการเงินท่ีจะช่วยบรรเทาปัญหาการขาดแคลนงบประมาณของภาครัฐในการแก้ไขปัญหาทางสังคม ที่มีจานวนมากและหลากหลายผ่านการระดมทุนจากนักลงทุนที่มีความประสงค์ในการช่วยเหลือสังคม อีกท้ังยังเพ่ิมโอกาสสาเร็จของโครงการเพ่ือสังคมมากขึ้น โดยภาครัฐจะชาระคืนเงินต้นและผลตอบแทน ใหก้ บั ผลู้ งทนุ ตามระดับความสาเรจ็ ของโครงการ คณะผ้วู ิจัยไดศ้ ึกษารูปแบบ โครงสร้าง องค์ประกอบ และข้อจากัดของการออกพันธบัตร และการดาเนนิ โครงการทางสงั คม พรอ้ มทง้ั ได้วิเคราะห์เพ่ิมเติมในมิติต่างๆ อาทิ ความคุ้มค่ากับการระดม ทุน (Cost Benefit Analysis) ความคุ้มค่าต่อสังคม (Social Benefit Analysis) และปัจจัยท้ังภายในและ ภายนอกที่ส่งผลต่อความสาเร็จ (SWOT Analysis) และวิเคราะห์โครงการที่ดาเนินการในต่างประเทศ พบว่าการระดมทุนในรูปแบบ SIB มีประสิทธิภาพและคุ้มค่ามากกว่าลงทุนเพ่ือสังคมในรูปแบบอ่ืน เนื่องจาก มีการติดตามและประเมินผลที่ชัดเจน และมีการรวบรวมผู้เชี่ยวชาญหลายภาคส่วนเข้ามาร่วมแก้ไข เชิงบูรณการ นอกจากนี้ เงื่อนไขที่กาหนดในขั้นตอนแรกยังอีกตัวแปรสาคัญที่ช่วยผลักดันให้โครงการ ประสบความสาเร็จสูงสุด ได้แก่ การกาหนดผู้ดาเนินโครงการที่มีความเชี่ยวชาญ การกาหนดขอบเขต การดาเนินงาน วิธีการตรวจสอบ ตัวชี้วัดสาหรับการประเมินผลท่ีชัดเจน และการกาหนดผู้ประเมินผล โครงการท่ีเป็นกลางและอสิ ระ คณะวิจัยได้วิเคราะห์ปัจจัยพื้นฐานของประเทศไทยแล้วพบว่า SIB เป็นอีกทางเลือก ที่น่าสนใจ เนื่องจากภาวะตลาดการเงินที่มีสภาพคล่องสูง ต้นทุนการระดมทุนยังอยู่ในระดับต่า และ บริบทของภาคประชาสังคมและเอกชนท่ีให้ความสนใจกับการมีส่วนร่วมในการป้องกันแก้ไขปัญหาทาง สังคม อย่างไรก็ตาม เพื่อขับเคลื่อนโครงการ SIB อย่างเป็นรูปธรรม คณะวิจัยได้จัดทาแผนดาเนินงาน เป็น 2 ระยะ ในระยะแรกได้จัดทาคู่มือการระดมทุนรูปแบบ SIB เพ่ือเป็นแนวทางให้หน่วยงานต่างๆ สามารถดาเนนิ การไดท้ นั ที และระยะที่ 2 เป็นการปรับปรุงปัจจัยต่างๆ เพ่ือสร้างสภาพแวดล้อมที่เอ้ืออานวย ต่อการดาเนินโครงการ นอกจากนี้ คณะวิจยั ไดจ้ ัดทาตัวอย่างโครงการเพื่อให้ผู้สนใจระดมทุนในรูปแบบ SIB มีความเข้าใจและมีแนวปฏิบัติท่ีชัดเจน ซ่ึงจะช่วยเพิ่มความสาเร็จของการระดมทุนในรูปแบบ SIB และ สนับสนุนให้เกิดการความต่ืนตัวในการร่วมแก้ไขปัญหาสังคมร่วมกันได้อย่างย่ังยืนและมีประสิทธิภาพ สอดคล้องกับเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable Development Goad s: SDGs) ขององค์การ สหประชาชาติและยุทธศาสตรก์ ารพฒั นาประเทศของรฐั บาล



กติ ตกิ รรมประกาศ โครงการศึกษาวิจัย เรื่อง พันธบัตรเพื่อสังคม : นวัตกรรมทางการเงินเพื่อการพัฒนา สังคมที่ย่ังยืน ฉบับน้ีสาเร็จได้ด้วยความต้ังใจและความร่วมมือของบุคลากรของสานักงานบริหารหน้ีสาธารณะ และสานักงานเศรษฐกิจการคลัง ท่ีให้ข้อมูล ความรู้ คาแนะนา และร่วมผลักดันให้เกิดข้อเสนอแนะ เก่ียวกับแนวทางในการนาพันธบัตรเพื่อสังคม ซ่ึงเป็นนวัตกรรมทางการเงินเพ่ือการพัฒนาสังคมท่ียั่งยืน ท้ังในด้านการปรับปรุงกฎหมายเพื่อให้รองรับ การเสนอแนะมาตรการทางภาษี ตลอดจนแนวทางในการ นามาประยกุ ต์ใชจ้ รงิ ในประเทศไทย คณะผู้วิจัยขอขอบคุณผู้บริหารสานักงานบริหารหนี้สาธารณะทุกท่านที่ให้ความสาคัญ และมีนโยบายสนับสนุนให้บุคลากรสานักงานบริหารหนี้สาธารณะศึกษา ค้นคว้า เพื่อให้การดาเนิน โครงการวิจัยเป็นประโยชน์ต่อองค์กร และหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ทาให้โครงการวิจัยฉบับนี้สาเร็จลุล่วง ตามเปา้ หมาย ขอขอบคุณตัวแทนจากหน่วยงานภาครัฐและภาคเอกชน อาทิ สานักงานบริหารหน้ี สาธารณะ สานักงานเศรษฐกิจการคลัง สานักงบประมาณ สานักงานสภาพัฒาการเศรษฐกิจและสังคม แหง่ ชาติ สานกั งานคณะกรรมการกากับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค การไฟฟ้า ฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย กรุงเทพมหานคร สานักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ กองทุน ส่งเสริมและพัฒนาคุณภาพชีวิตคนพิการ บริษัท ปตท. จากัด (มหาชน) และธนาคารกสิกรไทย จากัด (มหาชน) สาหรับความคดิ เห็นและขอ้ เสนอแนะในการประชุมรับฟังความเห็นจากหนว่ ยงานท่เี กี่ยวขอ้ ง ขอขอบคุณนายสุวิชญ โรจนวานิช ท่ีปรึกษาโครงการวิจัยสาหรับข้อเสนอแนะในการ ดาเนินโครงการวิจัย รวมท้ังขอขอบคุณคณะทางานพิจารณาตรวจรับผลงานวิจัยทุกท่าน ได้แก่ นายเอด วิบูลยเ์ จริญ นางสาววรวรรณ พลิคามิน นายวุฒิพงศ์ จิตต้ังสกุล นางจินดารัตน์ วิริยะทวีกุล และนางสุเนตรา เล็กอทุ ัย ท่ไี ด้ให้ขอ้ แนะนาทเี่ ปน็ ประโยชนใ์ หผ้ ลงานวิจัยฉบับนีม้ ีความครบถ้วนสมบรู ณ์สาเร็จไดด้ ว้ ยดี ท้า ยท่ี สุด ขอ ข อบ คุณ สา นัก ง าน คณ ะก รร ม กา รวิ จัย แห่ ง ช า ติ แ ละ กร ะ ทร ว ง กา รค ลั ง ทีเ่ ล็งเหน็ ถงึ ความสาคัญของโครงการวิจัยน้ี และสานักงบประมาณท่ีอนุมัติการจัดสรรเงินงบประมาณเพ่ือ ดาเนินโครงการวิจัยภายใต้งบประมาณรายจ่ายของสานักงานบริหารหนี้สาธารณะ ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 คณะผู้วิจยั หวังเปน็ อยา่ งยงิ่ ว่าผลงานวิจัยฉบบั น้ีจะเปน็ ประโยชน์แก่ผู้เสนอแนะนโยบายของรัฐ นกั วชิ าการ และผู้สนใจ และได้รับการผลักดันหรอื เป็นสว่ นหนึง่ ในเชงิ นโยบายตอ่ ไป คณะผวู้ จิ ัย กันยายน 2562



สารบัญ หนา้ บทคัดย่อ..................................................................................................................... ...................................ก กติ ติกรรมประกาศ.........................................................................................................................................ข สารบญั .......................................................................................................................................................... ค สารบญั ตาราง............................................................................................................................. ................... จ สารบัญแผนภาพ....................................................................................................................................... .....ฉ สารบัญภาคผนวก............................................................................................................................. .............ช บทที่ 1 บทนา............................................................................................................................... .................1.. 1.1 ที่มาและความสาคัญของปญั หา.............................................................................1. 1.2 วตั ถุประสงค์ของการวจิ ัย.......................................................................................3. 1.3 กรอบแนวคิดของโครงการวิจัย..............................................................................3. 1.4 ขอบเขตของการวจิ ัย..............................................................................................4. 1.5 การกาหนดนิยามศัพท.์ ..........................................................................................4. 1.6 ระยะเวลาดาเนินโครงการและระเบยี บวธิ วี ิจัย.......................................................5. 1.7 ประโยชน์ท่คี าดว่าจะได้รับ.....................................................................................7 บทท่ี 2 การทบทวนวรรณกรรมทเ่ี ก่ียวข้อง................................................................................................8. 2.1 แนวคิดการระดมทนุ เพื่อสังคม..............................................................................8. 2.2 แนวคดิ การออกพนั ธบตั รเพ่อื สงั คม.......................…………………………...................11 2.3 ขอ้ จากดั และแนวทางการรองรับ SIB ในประเทศไทย...........................................2..1 2.4 เปรยี บเทยี บลักษณะของธรุ กรรมและต้นทุนในการออก SIB กับการระดมทุน รปู แบบอน่ื ..............................................................................................................2.7 บทที่ 3 การออกพันธบัตรเพื่อสังคมในต่างประเทศ.....................................................................................3.4 3.1 ภาพรวมพัฒนาการของโครงการ SIB ในตา่ งประเทศ............................................3.4 3.2 ตวั อยา่ งโครงการ SIB ทีด่ าเนินการแล้วเสรจ็ .........................................................3..9 3.3 ตัวอย่างโครงการ SIB ที่อยู่ระหว่างดาเนินการ......................................................5..4 3.4 การวิเคราะหบ์ ทเรียนจากกรณีศึกษาโครงการ SIB ในต่างประเทศ........................6..4

สารบญั (ตอ่ ) หน้า บทที่ 4 การวิเคราะห์ปัจจัยพื้นฐานของไทยเพ่ือประเมนิ ความเป็นไปไดใ้ นการนา SIB มาประยุกต์ใช้....7..5 4.1 ข้อจากดั ในการดาเนินโครงการเพ่ือสงั คมของไทยในปัจจบุ นั .................................7.5 4.2 การประเมนิ ปัจจัยพ้นื ฐานของประเทศไทยในการออกพันธบัตรเพ่ือสงั คม............8.7 4.3 การประเมินความเป็นไปได้ในการนาธรุ กรรม SIB มาประยกุ ตใ์ ชใ้ นประเทศไทย...1..02 บทท่ี 5 แนวทางการออกพันธบตั รเพอื่ สังคมของไทย..................................................................................1.05 5.1 คู่มือและแนวทางในการระดมทนุ ในรูปแบบ SIB ของหน่วยงานภาครัฐ................1..06 5.2 ตวั อย่างโครงการ SIB ของไทย..............................................................................1..27 บทท่ี 6 ข้อเสนอแนะเชงิ นโยบาย……………………………………………………………………………………...................130 6.1 การปรับปรงุ กระเบยี บเพื่อรองรบั ……………………………………………….…………………1..30 6.2 การบรู ณาการการทางานของหนว่ ยงานภาครฐั ……………………………………………….1. 34 6.3 มาตรการภาษสี าหรับการลงทุนใน SIB……………………………………………………………1.40 บรรณานกุ รม…………………………………………………………………………………………………………………………………151 ภาคผนวก………………………………………………………………………………………………………………………………………1.58

สารบัญตาราง หน้า ตารางท่ี 2.1 รายละเอียดการออก Solar Bond ของบรษิ ทั บ.ี กริม พาวเวอร์ จากัด (มหาชน)....................31 ตารางที่ 2.2 ผลการเปรียบเทียบลกั ษณะต้นทุนการระดมทุนของ SIB กบั การระดมทนุ ในรปู แบบต่างๆ......3.2 ตารางท่ี 3.1 จานวนโครงการ SIB ทีด่ าเนนิ การแลว้ เสร็จ และโครงการท่ีอย่รู ะหว่างการพัฒนา..................3..6 ตารางท่ี 3.2 ขอ้ มลู การลดอตั ราก่อคดีซา้ ในแตล่ ะระยะของโครงการ HM Peterborough Prison.............4..3 ตารางที่ 3.3 รายละเอียดการคานวณผลตอบแทนของโครงการ New York City Juvenile Recidivism...5..3 ตารางท่ี 3.4 เงื่อนไขการจ่ายดอกเบี้ยของ Sticking Together Notes.....................................................5. 7 ตารางท่ี 3.5 การกาหนดผลลัพธจ์ ากการประเมินท่สี ่งผลต่อผลตอบแทนท่นี ักลงทนุ จะไดร้ บั .......................6..3 ตารางที่ 3.6 การวเิ คราะหล์ ักษณะของโครงการเพื่อสงั คมในตา่ งประเทศกับบริบทในประเทศไทย.............6..4 ตารางที่ 3.7 จาแนกรูปแบบตัวอย่างโครงการ SIB ในตา่ งประเทศ...............................................................6..7 ตารางที่ 3.8 การระดมทนุ เง่ือนไขทางการเงนิ และการกาหนดผลตอบแทนของตวั อย่างโครงการ SIB........6..8 ตารางที่ 3.9 การวเิ คราะห์การบรหิ ารโครงการและประเมินผลของตวั อย่างโครงการ SIB ในต่างประเทศ...7..0 ตารางท่ี 4.1 ตัวอยา่ งโครงการเพ่ือสังคมท่ไี ด้รับการสนับสนนุ จากองค์กรระหวา่ งประเทศ...........................7..8 ตารางที่ 4.2 สรปุ แผนและยุทธศาสตร์ทเี่ กี่ยวข้องกับการส่งเสรมิ กิจกรรมเพ่ือสงั คม.....................................8.9 ตารางท่ี 5.1 การวิเคราะหบ์ ทบาทของ Stakeholder จากภาคสว่ นต่างๆ ในการระดมทนุ ดว้ ย SIB............1.16 ตารางท่ี 5.2 หน่วยงานภาครฐั ท่มี ีอานาจกเู้ งนิ ได้ตามกฎหมาย.....................................................................1. 18 ตารางที่ 5.3 เปรยี บเทยี บรูปแบบของพันธบัตรเพอื่ สงั คม.............................................................................1..21 ตารางที่ 6.1 ความแตกต่างระหว่างการลงทุนในตราสารหนโี้ ดยทวั่ ไป และการดาเนินกิจกรรมเพื่อสงั คมอ่ืนๆ...1..42 ตารางท่ี 6.2 สิทธิประโยชน์ทางภาษีเพื่อส่งเสริมการลงทุนใน SIB.............................................................1..44 ตารางที่ 6.3 สรปุ ผลรายงานวจิ ัยเพ่อื ประยุกต์ใชแ้ กภ่ าคสว่ นต่างๆ...............................................................1..47

สารบัญแผนภาพ หนา้ แผนภาพท่ี 1.1 ภารกจิ หลักของรัฐในด้านตา่ งๆ.............................................................................................5. แผนภาพที่ 2.1 โครงสร้างและข้ันตอนการทางานของ SIB............................................................................14 แผนภาพท่ี 2.2 ตัวอยา่ งลักษณะของ Rate Card ภายใต้โครงการสนับสนนุ การจา้ งงาน..............................16 แผนภาพที่ 2.3 แสดงโมเดลความเป็นไปได้ของการออกพันธบตั รเพอื่ สังคมในประเทศไทย..........................22 แผนภาพที่ 3.1 การกระจายตัวของโครงการ SIB ในประเทศตา่ งๆ ท่ัวโลก………………………………………………35 แผนภาพท่ี 3.2 การบริหารจัดการโครงการลดการก่อคดซี า้ ของผู้ตอ้ งขงั ระยะส้นั ในสหราชอาณาจักร……..…41 แผนภาพท่ี 3.3 การบรหิ ารจดั การโครงการ Educate Girls Development Impact Bond......................4..7 แผนภาพท่ี 3.4 ตารางสรุปการจ่ายเงินตน้ และผลตอบแทน (ล้านเหรียญสหรัฐ) IRR และ ROI ตาม PEP.....4..8 แผนภาพที่ 3.5 การบรหิ ารจัดการโครงการ New York City Juvenile Recidivism...................................5.2 แผนภาพท่ี 3.6 การบริหารจดั การโครงการ Sticking Together SIB...........................................................5..6 แผนภาพที่ 3.7 แสดงเปา้ หมายของจานวนชวั่ โมงที่เพ่มิ ขึน้ ของผสู้ มคั รแตล่ ะคน...........................................5..8 แผนภาพท่ี 3.8 แสดงประมาณการผลตอบแทนทผ่ี ้ดู าเนินการจะได้รบั .........................................................5..9 แผนภาพที่ 3.9 การบรหิ ารจดั การโครงการ DC Water Environmental Impact Bond...........................6..1 แผนภาพท่ี 5.1 ข้ันตอนการดาเนนิ โครงการเพอื่ สังคมทีร่ ะดมทนุ ดว้ ยการออก SIB.......................................1..06 แผนภาพที่ 5.2 โครงสรา้ งของ Direct Social Impact Bond......................................................................1..11 แผนภาพท่ี 5.3 โครงสรา้ งของ Intermediated Social Impact Bond.......................................................1.13 แผนภาพที่ 5.4 โครงสร้างของ Managed Social Impact Bond................................................................1..14

สารบญั ภาคผนวก หน้า ภาคผนวก ก ตวั ชว้ี ัดโครงการเพ่ือสังคมของหน่วยงานภาครัฐ……………………………………………………………1..61 ภาคผนวก ข รายช่อื โครงการสนบั สนุนทางการเงนิ แบบใหเ้ ปลา่ (Grant Assistance) ต้ังแต่ ปี 2554 - 2562……………………………………………………………..………………………………1..63 ภาคผนวก ค สทิ ธิประโยชนท์ างภาษสี าหรบั การบรจิ าคเงิน………………………………………………………………1..65 ภาคผนวก ง รายช่อื วสิ าหกิจเพ่ือสังคมทผี่ า่ นการรบั รองคุณสมบัติจากคณะกรรมการสร้างเสริม กจิ การเพอื่ สังคมแหง่ ชาติ…………………………………………………..………………………………………166 ภาคผนวก จ สทิ ธปิ ระโยชน์ทางภาษีของวิสาหกจิ เพ่อื สงั คม……………………………………………………………..167 ภาคผนวก ฉ หนา้ ท่ีการชาระภาษีอากรในการลงทนุ ในพันธบตั ร…………………………………………………………168 ภาคผนวก ช สิทธิประโยชนท์ างภาษีสาหรบั การลงทุนในพนั ธบัตร………………………………………………………171 ภาคผนวก ซ สรปุ ผลการประชมุ รบั ฟงั ความคิดเห็น (Focus Group)........................................................1..74 ภาคผนวก ฌ สรปุ กระบวนงาน (Work Flow) หรอื ขน้ั ตอนดาเนนิ โครงการ SIB ของหน่วยงานภาครฐั ....1.78 ภาคผนวก ญ โครงการพนั ธบัตรเพอื่ สังคม (Social Impact Bond : SIB) เพอื่ ป้องกนั ปัญหา หมอกควนั ภาคเหนือ.............................................................................................................1.82 ภาคผนวก ฎ โครงการพนั ธบตั รเพ่ือสังคม (Social Impact Bond : SIB) เพอ่ื แก้ไขปัญหา การขาดแคลนไฟฟา้ บนพน้ื ทเ่ี กาะห่างไกล.............................................................................1..91 ภาคผนวก ฏ ตวั อย่างโครงการ SIB ทีม่ ีความเป็นไปได้ในการดาเนนิ งานในประเทศไทย...........................2..00



บทท่ี 1 บทนำ 1.1 ท่ีมำและควำมสำคญั ของปญั หำ รัฐบาลถอื เปน็ ผู้ทมี่ ีบทบาทหลกั ในการจัดทาบรกิ ารสาธารณะตลอดจนแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจ และสังคมของประเทศ แต่ด้วยจานวนปัญหาท่ีมีความหลากหลายและขนาดความรับผิดชอบครอบคลุม ทุกพ้นื ท่ี ประกอบกับงบประมาณท่ีมีอยู่จากัดและการจัดทานโยบายแบบบนลงล่าง (Topdown) ทาให้การ แก้ไขปัญหาที่ผ่านมาเป็นไปอย่างไม่ท่ัวถึง โดยในช่วง 5 ปีท่ีผ่านมางบประมาณรายจ่ายที่ภาครัฐจัดสรรให้แก่ การแก้ไขปัญหาสังคมมีสัดส่วนเพียงร้อยละ 44.12 ของงบประมาณทั้งหมด1 หรือคิดเป็นร้อยละ 8.20 ของ ผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (Gross domestic product : GDP) เท่าน้ัน ในขณะที่ประเทศที่พัฒนาแล้ว มสี ดั สว่ นสูงถงึ รอ้ ยละ 28.82 ของ GDP2 เพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าวรัฐบาลในหลายประเทศจึงต้องหาทางออกอย่างสร้างสรรค์เพื่อลดภาระ งบประมาณและไม่ทาให้การพัฒนาประเทศต้องหยุดชะงัก ซ่ึงบางประเทศอาจอาศัยการก่อหน้ีสาธารณะเพ่ือ บรรเทาภาระงบประมาณ แต่แนวทางดังกล่าวเป็นการใช้เงินในอนาคตและผลักภาระหน้ีไปให้คนรุ่นต่อไป (Inter-generation) ซ่งึ อาจกอ่ ให้เกิดความเสยี่ งทางการคลังขึ้นได้ ดังน้ัน จึงยังมีอีกหลายประเทศหลีกเลี่ยง วิธีการก่อหนี้สาธารณะโดยการพัฒนาแนวคิดและเครื่องมือทางการเงินการคลังรูปแบบต่างๆ ข้ึนมา เช่น การร่วมลงทุนระหว่างรัฐกับเอกชน (Public-Private Partnership หรือ PPP) หรือแม้แต่การส่งเสริม วิสาหกิจเพื่อสังคม (Social Enterprise) เพ่ือให้หน่วยงานทางธุรกิจแก้ไขปัญหาสังคมซึ่งจะช่วยลดการ พ่ึงพางบประมาณของรัฐลงได้ “พันธบัตรเพื่อสังคม” หรือ Social Impact Bond : SIB เป็นอีกหน่ึงนวัตกรรมทางการเงินที่ พัฒนาข้ึนเพื่อเป็นทางเลือกในการระดมเงินทุนของภาครัฐในการแก้ไขปัญหาสังคม โดยเป็นการระดมทุน จากภาคเอกชนที่มีเป้าหมายในการช่วยเหลือสังคม โดยนาเงินท่ีได้รับมาใช้ดาเนินโครงการทางสังคมผ่าน บริการของภาคเอกชน และหน่วยงานภาครัฐเจ้าของโครงการจะจ่ายคืนเงินต้นและผลตอบแทนให้แก่ผู้ลงทุน ตามผลสัมฤทธ์ิของโครงการ (Pay for Success Financing) อัตราผลตอบแทนของ SIB จะขึ้นอยู่กับระดับ ความสาเร็จของโครงการตามเกณฑ์ตัวชี้วัดที่กาหนดไว้ ในทางกลับกันหากโครงการไม่ประสบผลสาเร็จ รัฐบาลก็ไม่ต้องจ่ายผลตอบแทนหรือเงินต้นคืนให้แก่นักลงทุน SIB จึงถือเป็นการบูรณาการระหว่างภาครัฐ 1 ขอ้ มลู งบประมาณรายจา่ ยเพื่อสงั คม พ.ศ. 2556 - 2560 ของประเทศไทย (ทม่ี า : http://www.fpo.go.th) 2 ขอ้ มูลงบประมาณรายจา่ ยเพอื่ สังคม พ.ศ. 2556 – 2559 ของประเทศสมาชกิ แห่งองคก์ รเพ่อื ความร่วมมอื และ การพัฒนาทางเศรษฐกิจ (OECD) เฉลี่ยปีละประมาณรอ้ ยละ 28.82 ของ GDP (ที่มา : https://www.imf.org)

2 ภาคเอกชน และภาคประชาสังคม โดยอาศัยกลไกการทางานในการสร้างผลตอบแทนทางการเงินจากงาน บริการสงั คม ซึง่ จะสามารถช่วยให้เกิดการปรับเปล่ียนพฤติกรรมการดาเนินงานด้านสังคมผ่านการบริจาค (Charity) เข้าสู่ระบบที่มีการประเมินผลสัมฤทธิ์ (Performance) ผลักดันให้การดาเนินงานขององค์การ นอกภาครฐั (Non-Governmental Organization: NGO) ต่างๆ เข้าสู่ระบบและสามารถตรวจสอบได้ และเป็นช่องทางสาหรับการดาเนินโครงการ Corporate Social Responsibility (CSR) ของบริษัทเอกชน ที่มีการใช้เงนิ อย่างเป็นระบบและสามารถได้รับผลตอบแทนในรูปแบบ Pay for Success รวมท้ังสามารถ ชว่ ยให้รัฐประหยดั งบประมาณในการเข้ามาจัดการปญั หาด้านสงั คมต่างๆ ลงได้ สาหรบั ประเทศไทยเรม่ิ มีการนาเสนอแนวคดิ การออกพันธบตั รเพอื่ สังคมมาในระยะหน่ึงแล้ว ท้ังในวงการวิชาการ องค์กรเอกชนเพื่อสังคม และหน่วยงานภาครัฐที่รับผิดชอบ โดยหลายฝ่ายมองว่าภายใต้ สถานการณ์ปัจจุบนั ประเทศไทยมปี ัจจยั ทเี่ อือ้ อานวยตอ่ การระดุมทุนในรูปแบบ SIB หลายประการ อาทิ จานวน เงินบริจาคของคนไทยในช่วงปี 2554-2557 ซึ่งเฉล่ียสูงถึง 70,000 ล้านบาทต่อปี และมีแนวโน้มสูงขึ้นทุกปี องคก์ ร ทจี่ ดั ตั้งเพอื่ ดาเนินงานดา้ นสังคม เชน่ มลู นธิ ิหรือองค์กรทีไ่ ม่แสวงหากาไรที่ดาเนินงานด้านสังคมมีจานวน มากถงึ 26,000 กวา่ แหง่ ขณะท่ีบรษิ ัทเอกชนมีงบประมาณดาเนนิ กิจกรรม CSR กว่า 10,000 ล้านบาทตอ่ ปี อยา่ งไรก็ตาม จากการศกึ ษางานวจิ ยั และรายงานวิชาการท่ีเก่ยี วกบั SIB ที่ผ่านมาพบว่า งานส่วนใหญ่ เป็นการศึกษาแนวทางการออกพันธบัตรจากกรณีศึกษาของต่างประเทศ และนาเสนอโครงการทางสังคมที่มี ความเป็นไปได้ในการนารูปแบบการระดมทุนในลักษณะ SIB มาใช้ในการดาเนินโครงการ โดยมีผลการศึกษา วิจัยบางชิ้นท่ีมีข้อเสนอแนะอย่างกว้างๆ ให้มีการปรับปรุงกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้องเพ่ือรองรับการ ออกพันธบัตรเพื่อสังคม อย่างไรก็ตาม ยังไม่พบผลการศึกษาท่ีชี้ให้เห็นอย่างชัดเจนว่าการออกพันธบัตร เพื่อสังคมดังกล่าวมีลักษณะเฉพาะของการออกตราสารแตกต่างจากการระดมทุนในรูปแบบปัจจุบันอย่างไร และการใช้ SIB เปน็ เคร่ืองมือในการระดมทุนมีต้นทุนทางการเงินและส่งผลให้รัฐลดภาระงบประมาณจาก การดาเนินโครงการด้านสังคมไดจ้ ริงหรอื ไม่ รวมทัง้ ยังขาดการประเมินความเป็นไปได้ในเชิงการลงทุนของ ภาคเอกชนท่ีมีตอ่ ตราสารประเภทดังกล่าว ดงั น้ัน จึงเป็นท่ีมาของการที่คณะผู้วิจัยได้ศึกษาเร่ือง “พันบัตร เพ่ือสังคม : นวัตกรรมทางการเงินเพ่ือการพัฒนาสังคมท่ียั่งยืน” โดยมีเป้าหมายเพ่ือใช้เกิดการสังเคราะห์ ขอ้ มูลและประมวลองคค์ วามร้เู กีย่ วกับ SIB สาหรบั การนามาใชเ้ ป็นเคร่อื งมือในการระดมทุนภายในประเทศ และกอ่ ใหเ้ กดิ ประโยชน์ตอ่ กระบวนการแก้ไขปญั หาด้านสังคมของประเทศไทยในอนาคต โครงการศกึ ษาวจิ ัยนี้จะมุ่งเน้นการวิเคราะห์ถึงลักษณะเฉพาะของการออกตราสารและต้นทุน ในการออกพนั ธบตั รเพื่อสังคมเปรียบเทียบกับการระดมทุนรูปแบบอื่น เพื่อชี้ให้เห็นถึงความเป็นไปได้และ ความเหมาะสมในการนานวัตกรรมทางการเงินดังกล่าวมาประยุกต์ใช้กับโครงการเชิงสังคมของประเทศไทย

3 โดยคานึงถึงบรบิ ทของกรอบกฎหมายและระเบียบที่เก่ียวข้อง มาตรการทางภาษี ตลอดจนทิศทางของนักลงทุน และสภาวะตลาดการเงินในปัจจุบัน คณะผู้วิจัยเช่ือม่ันว่า “พันธบัตรเพ่ือสังคม” หรือ Social Impact Bond จะเป็นนวัตกรรมทางสังคมที่สาคัญ ซ่ึงใช้ทั้ง “เครื่องมือทางการเงิน” และ “มาตรการทางการคลัง” ผ่าน กลไกภาคประชาสงั คมเพอ่ื แก้ไขปัญหาสงั คมได้อยา่ งมีประสทิ ธิภาพและยัง่ ยนื 1.2 วัตถุประสงคข์ องกำรวิจัย 1.2.1 เพื่อศึกษาแนวทางในการระดมทุนเพื่อสังคม (Social Finance) รูปแบบต่างๆ และ กรณศี ึกษาแนวทางการออกพันธบัตรเพื่อสังคม (Social Impact Bond) จากประสบการณ์ของต่างประเทศ 1.2.2 เพื่อศึกษาวิเคราะห์ลักษณะเฉพาะของการออกตราสารและต้นทุนในการออกพันธบัตร เพ่ือสังคม เปรียบเทียบกับการระดมทุนรูปแบบอื่น เพื่อชี้ให้เห็นถึงความเป็นไปได้และความเหมาะสม ในการประยกุ ตใ์ ช้กับโครงการเชิงสังคมของประเทศไทย 1.2.3 เพื่อจัดทาข้อเสนอแนะเชิงนโยบายในการปรับปรุงกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้อง นโยบายการกาหนดมาตรการจูงใจแก่ภาคเอกชน ตลอดจนวิธีการกาหนดตัวชี้วัดและการประเมินผล ผลลพั ธ์ของการดาเนินงาน เพ่อื ให้สามารถประยกุ ต์ใช้พนั ธบัตรเพอ่ื สงั คมได้จริงในบรบิ ทของประเทศไทย 1.3 กรอบแนวคิดของโครงกำรวิจัย คณะผู้วิจัยเชื่อว่า ปัจจัยสาคัญที่จะผลักดันพันธบัตรเพื่อสังคมให้ประสบความสาเร็จและ สามารถเป็นทางเลือกหนึง่ ในการแก้ไขปัญหาสังคมได้อย่างย่ังยืน รูปแบบในการจัดทาโครงการและโครงสร้าง ของพันธบัตรจะต้องประกอบด้วยหลักการสาคัญ 3 ประการ คือ (1) ต้องเปิดโอกาสให้ภาคเอกชนเป็น ผ้กู าหนดโจทยแ์ ละดาเนนิ โครงการดา้ นสงั คมเอง (2) รปู แบบของตราสารหรือเงื่อนไขการจ่ายผลตอบแทน จะต้องจูงใจนักลงทุนทั้งในเชิงตัวเงินและความน่าสนใจของลักษณะของโครงการด้านสังคม และ (3) การ ดาเนนิ โครงการเปน็ ไปอย่างมรี ะบบและสามารถตดิ ตามวดั ผลลัพธ์ไดจ้ ริง แม้ว่าบริบทของไทยในปัจจุบันโดยเฉพาะความพร้อมของภาคประชาสังคมและภาคเอกชน จะเป็นปัจจัยที่เกื้อหนุนให้รูปแบบของพันธบัตรเพื่อสังคมสามารถเกิดข้ึนได้ก็ตาม แต่ในข้ันตอนของการริเริ่ม นวัตกรรมจาเป็นต้องได้รับการสนับสนุนจากภาครัฐท้ังในเชิงนโยบายและกรอบกฎหมาย ตลอดจนการ บูรณาการทางานของทกุ ภาคส่วนท่เี กยี่ วขอ้ ง โดยในงานวิจัยนี้คณะผู้วิจัยจะชี้ให้เห็นถึงลักษณะเฉพาะของ ตราสารในรูปแบบของ Social Impact Bond ซ่งึ จาเป็นตอ้ งมีกฎหมายและระเบียบท่ีเกี่ยวข้องเพื่อรองรับ ทั้งในส่วนของการออกและเสนอขายตราสาร ตลอดจนต้องสร้างกลไกการบริหารจัดการและการประเมิน

4 ผลสัมฤทธ์ิของโครงการและมาตรการภาษีที่เหมาะสมและเป็นธรรมสาหรับนักลงทุนกลุ่มน้ีเป็นการเฉพาะ เพอื่ รองรับการทางานของนวัตกรรมทางการเงนิ ดังกลา่ วอย่างเปน็ ระบบและมีประสทิ ธิภาพ 1.4 ขอบเขตของกำรวจิ ยั 1.4.1 การศึกษาแนวทางการออกพันธบัตรเพ่ือสังคม (Social Impact Bond) จากประสบการณ์ ของต่างประเทศ จะครอบคลุมท้ังในด้านการเงนิ การบริหารจดั การ และการประเมินผลโครงการ โดยจะมี การถอดบทเรียนจากรูปแบบการดาเนินงานของ SIB ทั้งท่ีประสบความสาเร็จและไม่ประสบความสาเร็จ เพือ่ ชี้ให้เหน็ ถึงปจั จยั เงอื่ นไขความสาเรจ็ ปญั หาอุปสรรค และผลกระทบที่เกิดขึน้ ในมติ ิเศรษฐกจิ และสงั คม 1.4.2 สาหรับการวิเคราะห์ต้นทุนในการออกพันธบัตรเพ่ือสังคมเพื่อเปรียบเทียบกับการ ระดมทุนรปู แบบอน่ื นั้น จะทาการเปรยี บเทยี บระหว่างต้นทนุ การกเู้ งินทงั้ ในรปู ของตราสารหนี้ และการทา สญั ญากู้เงินของหน่วยงานภาครัฐ ซงึ่ ประกอบดว้ ย รฐั บาล รัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชน และองค์กรปกครอง สว่ นทอ้ งถนิ่ เพื่อประเมินทางเลือกหรือเคร่ืองมือการเงินท่ีเหมาะสมสาหรับหน่วยงานภาครัฐแต่ละประเภท รวมทั้งวิเคราะห์ผลกระทบในเชิงบวกจากการประหยัดงบประมาณเมื่อโครงการ SIB ประสบผลสาเร็จ และ ผลกระทบในเชิงลบจากการสูญเสียเงนิ ลงทนุ ในกรณีโครงการ SIB ไมบ่ รรลุเป้าหมายดว้ ย 1.5 กำรกำหนดนิยำมศพั ท์ โครงการวิจัยน้ีมุ่งศึกษาถึงความเป็นไปได้ในการออกพันธบัตรเพื่อสังคมของประเทศไทย ซึ่งถือเป็นหนึ่งในทางเลือกของการระดมทุนของภาครัฐสาหรับใช้ในการดาเนินโครงการเพื่อสังคม ดังน้ัน ความชัดเจนหรือขอบเขตของคาว่า “โครงการเพื่อสังคม” จึงมีความสาคัญต่อการกาหนดประเด็นการ ศกึ ษาวิจยั โดยเฉพาะเรื่องการประเมนิ ความเหมาะสมของรปู แบบการระดมทุนของภาครัฐ ทง้ั นี้ หลกั การในการกาหนดขอบเขตหรือนิยามศัพท์คาว่า “โครงการเพ่ือสังคม” ในรายงาน วิจัยนี้คณะผ้วู จิ ัยไดพ้ จิ ารณาถงึ ลกั ษณะหรือประเภทของโครงการของภาครัฐที่มคี วามจาเป็นและเหมาะสม ในการระดมทุนในรูปแบบของพันธบัตรเพื่อสังคม (Social Impact Bond : SIB) ซึ่งจากการพิจารณา ภาพรวมของภารกิจของรัฐบาลในด้านต่างๆ คณะผู้วิจัยพบว่า ขอบเขตของโครงการภาครัฐครอบคลุมท้ัง ภารกิจในการจัดทาบริการสาธารณะข้ันพื้นฐานให้แก่ประชาชนทั่วไป การริเริ่มโครงการลงทุนขนาดใหญ่ เพ่ือพัฒนาประเทศในระยะยาว ตลอดจนการออกมาตรการหรือนโยบายต่างๆ เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจหรือ แก้ไขวิกฤตการณ์ต่างๆ ของประเทศ นอกจากนี้ยังรวมถึงภารกิจในการป้องกันและแก้ไขปัญหาสังคมที่มี ผลกระทบตอ่ ชวี ติ ความเป็นอยู่ของประชาชนสว่ นใหญ่ของประเทศด้วย

5 แผนภำพที่ 1.1 ภำรกิจหลกั ของรัฐในด้ำนตำ่ งๆ อย่างไรก็ตาม แนวคิดในการออกพันธบัตรเพื่อสังคม เป็นการพัฒนารูปแบบการระดมทุน ของภาครฐั เพือ่ ตอบสนองหรอื มุง่ เนน้ ผลกระทบตอ่ สงั คม (Social Impact) ในการป้องกันและแก้ไขปัญหา ทางสังคมของประเทศ ดังน้ัน ขอบเขตของ “โครงการเพื่อสังคม” ในบริบทท่ีจะทาการศึกษาวิเคราะห์ใน รายงานวจิ ยั นี้จึงหมายถึง “โครงการท่ีมีเป้าหมายหรือวัตถุประสงค์เพ่ือป้องกันและแก้ไขหรือบรรเทาปัญหา ทางสังคมท่ีเกิดขึ้น ซ่ึงอาจเป็นโครงการที่เน้นการป้องกัน (preventive) และให้ความช่วยเหลือตั้งแต่แรกเร่ิม (early intervention) หรือโครงการท่ีมีวัตถุประสงค์เพื่อแก้ไขหรือบรรเทาปัญหาทางสังคมที่เกิดขึ้นแล้ว (solving problems) โดยโครงการเพื่อสังคมดังกล่าวอาจดาเนินการโดยภาครัฐ ภาคเอกชน หรือภาค ประชาสังคมก็ได้” ดังนั้น ลักษณะของโครงการเพื่อสังคมจะไม่มีขอบเขตหรือคาจากัดความที่ชัดเจน โดยขึ้นอยู่กับหน่วยงานที่ดาเนินโครงการที่จะเห็นว่าปัญหาสังคมในเรื่องนั้นๆ มีความสาคัญต่อองค์กร หรือมีผลกระทบต่อประชาชน ชุมชน หรือสังคมโดยรวมและมีความมุ่งหมายที่จะมีส่วนร่วมในการแก้ไข ปัญหานั้นๆ โดยลักษณะหรือขอบเขตของปัญหาสังคมจะมีความเป็นพลวัตรท่ีสามารถปรับเปล่ียนไปตาม ปัจจัยแวดล้อมหรือบริบททางเศรษฐกิจและสังคมของชุมชนนั้นๆ เช่น ปัญหาการว่างงาน ปัญหายาเสพติด ปัญหาการกอ่ อาชญากรรม ปัญหาเด็กดอ้ ยโอกาส ปัญหาการจราจร หรอื ปญั หาส่งิ แวดล้อม เป็นต้น 1.6 ระยะเวลำดำเนินโครงกำรและระเบยี บวธิ ีวจิ ัย โครงการศึกษาวิจัยนี้มีระยะเวลาดาเนินโครงการ 1 ปี โดยเริ่มต้ังแต่วันท่ี 1 ตุลาคม 2561 ถงึ วนั ที่ 30 กนั ยายน 2562 โดยเป็นการศึกษาวิจัยผสมผสานระหว่างเชิงคุณภาพ (Qualitative Research)

6 และเชิงปริมาณ (Quantitative Research) และนามาวิเคราะห์ร่วมกัน โดยมีวิธีการวิจัยและข้ันตอนการ ดาเนินการ ดังน้ี 1.6.1 ศึกษาหลักการ แนวคิดท่ีเก่ียวข้องกับการระดมทุนเพื่อสังคม (Social Finance) ในรูปแบบ ตา่ งๆ และกรณีศกึ ษาแนวทางการออกพันธบัตรเพ่ือสังคม (Social Impact Bond) จากประสบการณ์ของ ตา่ งประเทศ บทความ เอกสารและรายงานวิจยั (Literature Review) ตลอดจนแหล่งข้อมูลในเวบ็ ไซดต์ า่ งๆ 1.6.2 ศึกษาปัจจัยพื้นฐานของประเทศไทยในปัจจุบันซึ่งมีผลต่อการออกพันธบัตรเพื่อสังคม โดยครอบคลุมทง้ั กรอบกฎหมายและระเบียบท่ีเกี่ยวข้อง กระบวนการออกและการจัดจาหน่ายหลักทรัพย์ มาตรการทางภาษี ประเภทของหน่วยงานภาครัฐที่มีอานาจกู้เงิน ประเภทของนักลงทุนและสภาวะตลาด การเงนิ ในประเทศในปจั จุบันและทิศทางในอนาคต 1.6.3 ศึกษาวิเคราะห์ลักษณะเฉพาะของการออกตราสารและต้นทุนในการออกพันธบัตร เพื่อสังคม เพ่ือเปรียบเทียบกับการระดมทุนรูปแบบอ่ืน (อาทิ พันธบัตรหรือหุ้นกู้ และสัญญากู้เงิน) เพื่อ ประเมนิ ทางเลอื กหรอื เคร่อื งมอื การเงนิ ท่เี หมาะสมสาหรับหน่วยงานภาครัฐแต่ละประเภท 1.6.4 จดั ประชุมกลุ่มย่อย (Focus Group) กับผู้มีส่วนเก่ียวข้องจากหน่วยงานภาครัฐ (อาทิ สานกั งานเศรษฐกจิ การคลัง กรมสรรพากร สานักงานคณะกรรมการกากบั หลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ สานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ กระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์) ตลอดจนตัวแทนจากภาคเอกชน ภาคประชาสังคมและนักวิชาการที่มีส่วนเกี่ยวข้อง เพ่ือระดมความเห็น สอบทานถงึ ความพรอ้ ม และความเป็นไปได้ในการเตรียมการรองรับการระดมทุนรูปแบบ SIB และความสนใจ ของนกั ลงทุนต่อนวตั กรรมทางการเงนิ ดังกล่าว 1.6.5 จดั ทาคู่มือหรือแนวทางในการระดมทุนในรูปแบบ SIB ท่ีชัดเจนสาหรับหน่วยงานภาครัฐ ซ่ึงครอบคลุมข้ันตอนการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ การจัดตั้งโครงการ การกาหนดเงื่อนไขของ ตราสารและวิธีการจัดจาหน่าย/ระดมทุน การดาเนินโครงการกับกลุ่มเป้าหมาย ตลอดจนการประเมิน ผลลพั ธ์และการจ่ายผลตอบแทนตามเงื่อนไขตราสารทีก่ าหนด 1.6.6 สังเคราะห์ขอ้ มลู เพอื่ นาไปสกู่ ารจัดทาข้อเสนอแนะเชิงนโยบายในการปรับปรุงกฎหมาย และระเบยี บทเ่ี กี่ยวขอ้ ง นโยบายการกาหนดมาตรการจูงใจแก่ภาคเอกชน ตลอดจนวิธีการกาหนดตัวช้ีวัด และการประเมินผลผลลัพธ์ของการดาเนินงาน เพื่อให้สามารถประยุกต์ใช้พันธบัตรเพื่อสังคมได้จริ ง ในบรบิ ทของประเทศไทย

7 1.7 ประโยชน์ท่ีคำดวำ่ จะได้รบั 1.7.1 ทราบปัจจัยและเง่ือนไขของความสาเร็จในการออกพันธบัตรเพ่ือสังคมจากประสบการณ์ ของตา่ งประเทศ ตลอดจนปัญหาอปุ สรรคและผลกระทบท่ีเกดิ ข้ึนในมติ ิทางเศรษฐกจิ และสงั คม 1.7.2 หน่วยงานภาครัฐที่เก่ียวข้องสามารถนาผลการศึกษาในส่วนข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย ไปพิจารณาปรับปรุงกรอบกฎหมายและระเบียบที่เก่ียวข้อง ตลอดจนกาหนดมาตรการทางการคลัง ท่เี หมาะสมให้แก่ภาคเอกชนเพ่อื สนับสนนุ และรองรับนวัตกรรมการเงนิ ดังกลา่ วได้อยา่ งเป็นรูปธรรม 1.7.3 องค์กรภาคเอกชนและภาคประชาสังคม สามารถนาผลการศึกษาไปใช้ประกอบการ พิจารณาจัดทาโครงการด้านสังคมเพ่ือระดมทุนในรูปแบบของ SIB ท้ังในด้านการกาหนดเง่ือนไขของตราสาร ทางการเงิน การบริหารจัดการโครงการ และวิธีการกาหนดตัวชี้วัดและการประเมินผลผลลัพธ์ของการ ดาเนินโครงการ

บทที่ 2 การทบทวนวรรณกรรมท่ีเก่ียวข้อง ในการศกึ ษาวิจัยเพ่ือนาเสนอแนวทางท่ีเหมาะสมในการออกพันธบัตรเพ่ือสังคมในประเทศไทย มีความจาเปน็ ต้องทาความเข้าใจหลักการหรือแนวคิดเก่ียวกับการระดมทุนเพื่อสังคม (Social Finance) ซึ่งมี หลากหลายรูปแบบและมีข้อจากัดที่แตกต่างกัน อันนาไปสู่การพัฒนาเคร่ืองมือทางการเงินในรูปของพันธบัตร เพ่ือสังคม (Social Impact Bond : SIB) ในบทน้คี ณะผู้วิจัยได้ประมวลหลักการในการระดมทุนเพื่อสังคม และกรอบแนวคิดในการออก SIB ตลอดจนศึกษาโครงสร้างและรูปแบบของการออก SIB ผลท่ีได้รับจากการ ระดมทุนดว้ ย SIB ซึง่ ครอบคลุมท้ังผลกระทบในทางบวกและทางลบ รวมท้ังศึกษารูปแบบการออก SIB จาก ประสบการณ์ในตา่ งประเทศเพือ่ ประกอบการศึกษาวจิ ยั ในบทตอ่ ไป 2.1 แนวคิดการระดมทนุ เพอ่ื สงั คม เนื่องจากรัฐบาลมีภารกจิ ทหี่ ลากหลาย ทง้ั การจดั ทาบรกิ ารสาธารณะข้ันพื้นฐาน การริเริ่ม โครงการลงทนุ ขนาดใหญ่ ตลอดจนการแก้ไขปญั หาสงั คมที่มีผลกระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชน สว่ นใหญข่ องประเทศ อยา่ งไรก็ตาม ดว้ ยจานวนปญั หาสงั คมทีม่ ีความหลากหลายและขนาดของพื้นที่รับผิดชอบ ประกอบกับข้อจากดั ของงบประมาณภาครัฐ ส่งผลให้การแก้ไขปัญหา โดยภาครัฐฝ่ายเดียวไม่สามารถตอบโจทย์ ความต้องการของประชาชนได้ แนวคิดในการระดมทุนเพื่อสังคมโดยนาภาคเอกชนและภาคประชาสังคม เขา้ มามีส่วนร่วมในการแก้ไขปัญหาสังคมจึงเกิดขึ้น คณะผู้วิจัยได้ประมวลวรรณกรรมท่ีเกี่ยวข้องกับแนวคิด การระดมทนุ เพ่ือสงั คม ดังนี้ Master of Finance (2561) ได้กล่าวถึงแนวคิดการระดมทุนหรือการลงทุนเพ่ือสังคม (Social Investment) ว่าเป็นการระดมทุนที่อยู่ภายใต้กรอบแนวคิดของการเงินด้านสังคม (Social Finance) และเปน็ แนวคดิ ท่ีทาลายความเชือ่ ว่าระบบทุนนยิ มกบั ความก้าวหนา้ ทางสังคมไม่สามารถเดินหนา้ ไปพร้อมกันได้ โดยแนวคิดดงั กลา่ วมจี ุดเรม่ิ ต้นจากการที่องคก์ รหรอื ธุรกจิ ต่างๆ ท่ีมุ่งหวังผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจมักต้องการ ภาพลักษณ์ทางบวกในด้านสังคมหรือส่ิงแวดล้อมผ่านการบริจาคผลกาไรของตนให้กับองค์กรเพื่อสังคมต่างๆ แต่มักไม่ได้ผลลัพธ์ทางสังคมท่ียั่งยืน เนื่องจากพวกเขาไม่ได้มุ่งที่จะแก้ไขปัญหาหรือผลกระทบทางสังคม (Social Impact) อยา่ งแท้จรงิ Good Finance (2561) ได้วิเคราะห์โครงสรา้ งการลงทุนเพ่ือสังคมว่า เป็นการนากลไก ทางการเงินทีไ่ ด้รบั ผลตอบแทน (Repayable Finance) มาเปน็ เครอื่ งมอื ในการชว่ ยให้องค์กรบรรลุวัตถุประสงค์ ทางสังคม โดยการลงทุนดังกล่าวจะมีผลตอบแทนท่ีมีดอกเบ้ียหรือไม่ก็ได้ เพราะรูปแบบการลงทุนเพื่อสังคม ไม่ใช่เพยี งการใหเ้ ปลา่ (Grant) หรือการบริจาค (Donation) เพียงอย่างเดียว ซ่ึงสอดคล้องกับแนวคิดของ

9 วิวรรณ ธาราหิรัญโชติ (2559) ซึ่งมองว่าการลงทุนทางสังคมมีความแตกต่างจากการลงทุนทั่วไปที่มุ่งหวัง ผลตอบแทนทางการเงิน โดยเป็นการลงทุนที่มุ่งหวังผลตอบแทนท่ีไม่จาเป็นต้องเป็นตัวเงิน แต่เป็นการ มงุ่ หวังผลตอบแทนทางดา้ นสังคม สิ่งแวดลอ้ ม และเศรษฐกิจ 2.1.1 รูปแบบของการเงนิ เพอ่ื สงั คม ในปัจจุบันการเงินเพื่อสังคมมีหลายรูปแบบ โดยประเทศต้นแบบในการลงทุน เพื่อสังคมซ่ึงเป็นที่รู้จักกันอย่างกว้างขวาง คือ สหราชอาณาจักร ทั้งน้ี British Council (2558) ได้ทาการ ศึกษารปู แบบของการเงินเพอื่ กิจการทางสงั คมที่เกดิ ขึน้ ในสหราชอาณาจักรท่ีสาคญั ไว้ ดังนี้ 1) เงินให้เปล่า (Grant) วัตถุประสงค์ของเงินให้เปล่า หน่วยงานผู้ให้จะไม่หวังผล ตอบแทนทางเศรษฐกิจ แต่หวังผลทางสังคมทดแทน อย่างไรก็ตาม การลงทุนด้านสังคมโดยช่องทาง เงินให้เปลา่ น้ี มกั จะไม่ตอบสนองต่อความต้องการในการพฒั นาสังคมอย่างแท้จรงิ 2) โครงการเงนิ ทุนให้เปล่าของรัฐบาล (Government Grant) รัฐบาลให้การสนับสนุน การดาเนินกิจการเพ่ือสังคมโดยการให้เงินให้เปล่าแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินเพื่อใช้ในการสนับสนุน การดาเนินแผนงานในระยะต่างๆ 3) การลงทนุ ทางสังคม (Social Investment) การลงทุนท่ีนักลงทุนคาดหวังเงินต้น และผลตอบแทนจากกาไรในการดาเนินกิจการเพื่อสังคม ควบคู่ไปกับผลตอบแทนทางสังคมที่เกิดจาก เงนิ ลงทุน โดยอาจเป็นการลงทุนในกิจการเพ่ือสังคมในหลายรูปแบบ เช่น การลงทุนเพ่ือหวังผลตอบแทน ระยะยาว (Patient Capital) เงนิ กู้ ตราสารหน้ี ตราสารกง่ึ ทนุ หรือตราสารทุน เปน็ ต้น 4) การสนับสนุนการลงทุนทางสงั คมโดยรฐั บาล รฐั บาลสหราชอาณาจกั รได้สนับสนุน การลงทนุ เพื่อสังคมมาตั้งแต่ปี 2545 โดยมีการสนับสนุนการลงทุนในหลายรูปแบบ หน่ึงในรูปแบบท่ีสาคัญ คือ การจัดตงั้ Big Society Capital ซึ่งเป็นกองทุนโดยนาเงินที่ได้มาจากบัญชีที่ไม่มีการเคล่ือนไหวสมทบ กับเงินลงทุนของ 4 ธนาคารหลักในอังกฤษ เพ่ือเป็นตัวกลางในการลงทุนทางสังคม โดยเป็นแหล่งเงินทุน ให้เครือข่ายผู้ให้กู้ทางสังคม อีกรูปแบบหนึ่งในการสนับสนุนทางการเงินของรัฐบาลคือการลดภาษีให้กับ การเงินเพื่อสังคม (Social Investment Tax Relief : SITR) โดยเป็นการลดภาษีให้กับนักลงทุนที่ลงทุน ในกจิ การเพอ่ื สงั คม 5) เงินกู้ (Loans) เนื่องจากกิจการทางสังคมไม่มีผลตอบแทนทางเศรษฐกิจที่ ชัดเจนการกู้เงินเพ่ือสังคมจึงอาจมีลักษณะเฉพาะ โดยอาจเป็นการกู้เงินจากธนาคารหรือผู้ให้กู้เงินทาง สังคม (Social Lenders) ในรูปแบบการกู้เงินแบบเบิกเงินเกินบัญชี กู้เพ่ือทุนหมุนเวียน เงินกู้เพ่ือกระแส เงินสด หรอื ตราสารหน้ี (Bonds) กไ็ ด้

10 6) พันธบัตรเพ่ือสังคม (Social Investment Bond) เป็นรูปแบบการลงทุนที่กาลัง ได้รับความนิยมและมีความเก่ียวเนื่องกับภาครัฐบาลและภาคเอกชนอย่างชัดเจน เป็นการลงทุนที่รัฐบาล จะจา่ ยผลตอบแทนใหแ้ กผ่ ลู้ งทนุ ก็ตอ่ เมอ่ื การดาเนนิ งานของกจิ การเพือ่ สังคมสามารถบรรลุเป้าหมาย ซ่ึงจะ ทาให้รัฐบาลสามารถประหยัดงบประมาณและพัฒนาคุณภาพชวี ติ ของประชาชนได้อีกทางหนึ่ง 7) ตราสารทุนหรือตราสารกึ่งทุน (Equity or Quasi-Equity Investment) การลงทุน รูปแบบนี้จะต้องอยู่ภายในเงื่อนไขที่กิจการเพื่อสังคมนั้นสามารถออกตราสารหนี้ที่เป็นทุนได้หรือไม่ หากสามารถออกตราสารทุนได้ กิจการเพื่อสังคมก็จะออกตราสารหนี้เพื่อให้ผู้ลงทุนลงทุนในกิจการ แบบถาวร แต่หากไม่สามารถออกได้จะต้องลงทุนผ่านตราสารก่ึงทุน ซึ่งผู้ลงทุนจะได้รับผลตอบแทนจาก รายได้ในอนาคตของกิจการ ผ่านค่าอนุญาตให้ใช้สิทธิ (Royalty Payment) 8) การระดมทุนจากมวลชน (Crowd Funding) เป็นการระดมเงินจานวนน้อย จากคนจานวนมาก โดยดาเนนิ การระดมทนุ ผ่านช่องทางออนไลน์ต่างๆ เพ่อื ให้มีการแพรห่ ลายไดม้ ากทส่ี ดุ นอกจากน้ี วิวรรณ ธาราหิรัญโชติ (2559) ยังได้ทาการศึกษาอีกว่าการลงทุน เพือ่ สงั คมอาจมีการลงทนุ ในกจิ การเพื่อสังคมในหลายระดับ โดยอาจเป็นระดับเร่ิมต้นจากการลงทุนในกิจการ ทร่ี ับผดิ ชอบต่อสังคม (Socially Responsibility Investment : SRI) โดยเป็นการลงทุนกับองค์กรบริหาร จัดการภายในซ่ึงรับผิดชอบต่อสังคม หรืออาจเป็นการลงทุนเพ่ือสังคมในระดับเข้มข้นมากขึ้น กล่าวคือ การลงทนุ ในวิสาหกิจหรือกจิ การท่ีมุ่งเน้นผลตอบแทนทางสังคม (Social Impact Investment) เป็นหลัก โดยวิสาหกจิ หรือกิจการเพื่อสงั คม (Social Enterprise) เหล่านี้ จะมีวัตถุประสงค์หลักในการมุ่งแก้ไขและ ชว่ ยเหลือปัญหาทางสังคม เช่น แก้ไขปัญหาการแผ้วถางป่าสงวนด้วยการสร้างอาชีพให้กับเกษตรกรท่ีทาไร่ เลอื่ นลอย สรา้ งงานในรา้ นอาหารจากอดีตนกั โทษ เป็นตน้ อย่างไรก็ตาม SET Social Impact (2561) ได้ให้ข้อสังเกตไว้ว่า ถึงแม้แนวคิด การระดมทุนเพื่อสังคมนี้จะมีมาเป็นเวลานานแล้วก็ตาม แต่การลงทุนในลักษณะดังกล่าวยังคงไม่แพร่หลาย มากนกั ในประเทศอื่นๆ จากข้อจากดั หลายประการ ส่งผลให้องค์กรในภาคสังคมจานวนมากยังคงประสบปัญหา การขาดกลไกทม่ี ีประสทิ ธิภาพในการเขา้ ถึงแหล่งเงินทุน แนวคิดนี้จงึ ยงั ไมส่ ามารถเติบโตได้อยา่ งเตม็ ที่ 2.1.2 ขอ้ จากัดในการระดมทนุ เพ่ือสังคม Good Finance (2559) ได้ศึกษารูปแบบในการระดมทุนเพื่อสังคมในปัจจุบันแล้ว พบว่าส่วนมากผู้ลงทุนเพื่อสังคมยังเป็นการลงทุนโดยการบริจาค หรือสร้างความรับผิดชอบต่อสังคมและ ส่ิงแวดล้อมขององค์กร (Corporate Social Responsibility : CSR) โดยยังไม่มีการพัฒนารูปแบบของการ ลงทนุ มากนัก เนือ่ งจากการลงทนุ เพ่ือสังคมยงั คงเป็นการลงทุนที่ไม่ได้รับผลตอบแทนทางเศรษฐกิจที่ชดั เจน

11 สถาบนั วิจัยเพ่อื การพัฒนาประเทศไทย (2560) ได้ทาการศึกษาวิจัยรูปแบบของ การสร้างความร่วมมอื ทีเ่ น้นผลลัพธ์เพ่ือสังคม (Social Impact Partnership – SIP Model) โดยได้ศึกษา ปญั หา 4 ด้านท่ีส่งผลกระทบกับเศรษฐกิจและสังคมไทย ประกอบด้วย การพัฒนาการศึกษา การส่งเสริม สขุ ภาพ การเพม่ิ ผลิตภาพ SMEs และการส่งเสริมการจ้างงาน โดยพบว่า การระดมทุนเพื่อสังคมที่ผ่านมา มีข้อจากัด 2 ประการหลัก คือ (1) ขาดการติดตามประเมินผลของการลงทุน เน่ืองจากรูปแบบของการ ลงทนุ ด้านสงั คมมกั เปน็ การให้เปล่า (การบริจาค) โดยผ้ใู หไ้ มไ่ ด้มีแรงจงู ใจในการตดิ ตามผลว่าเงินที่จ่ายเพ่ือ สนบั สนุนประเด็นด้านสังคมน้ันก่อให้เกิดผลลัพธ์ตามเป้าหมายอย่างแท้จริง และ (2) การลงทุนเพ่ือสังคม ยังขาดการประสานงานระหว่างภาคส่วนต่างๆ เพ่ือมุ่งหมายในการแก้ไขปัญหาสังคมอย่างเป็นรูปธรรม ในขณะท่มี าตรการของรฐั ที่มอี ยู่ไม่ได้ชว่ ยอุดช่องวา่ งทั้งสองประการขา้ งตน้ อยา่ งเพยี งพอ ทั้งนี้ ทีดีอาร์ไอได้เสนอให้มีการสร้างระบบนิเวศด้านการลงทุนทางสังคมข้ึน โดย ผ่าน SIP Model ซ่ึงเปน็ ความร่วมมือระหวา่ งภาคส่วนต่างๆ ได้แก่ ภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคสังคมร่วมแก้ ปญั หา โดย SIP Model มี 5 องคป์ ระกอบสาคัญ คอื นักลงทุน (Investor) องค์กรตัวกลาง (Intermediary) องค์กร ผู้ให้บริการทางสังคม (Social Service Provider) ผู้ประเมินผล (Evaluator) เเละผู้จ่ายเงิน (Payors) ซง่ึ 5 องค์ประกอบน้ีเมื่อทางานร่วมกันจะทาให้เกิดการลงทุนที่เน้นผลลัพธ์ทางสังคมโดยการออก “พันธบัตร เพือ่ สงั คม” (Social Impact Bond : SIB) ถอื เป็นเครื่องมอื หนึ่งในการดาเนินการตาม SIP Model โดยทดี ีอาร์ไอ เห็นว่า รูปแบบการดาเนินงานของ SIB สามารถช่วยเติมเต็มช่องว่าง ของการลงทุนด้านสังคมในประเทศไทยได้ เนื่องจากเป็นการบูรณาการระหว่างภาครัฐ ภาคเอกชน และ ภาคประชาสังคม แทนการให้บริการทางสังคมแบบต่างคนต่างทาที่แต่ละฝ่ายล้วนมีข้อจากัดของตัวเอง กลา่ วคือ ภาครัฐมีภาระหน้าท่ีให้บริการทางสังคมหลายด้านและส่วนมากเป็นไปในรูปแบบเหมาเข่ง (one size fits all) ทาให้ส้ินเปลืองงบประมาณเน่ืองจากไม่สามารถแก้ไขปัญหาสังคมได้อย่างแท้จริง ในขณะท่ี องคก์ รภาคสังคมที่ทางานใกล้ชิดกับประชาชนและเข้าใจสภาพท่ีแท้จริงของปัญหามักขาดแคลนทุนทรัพย์ ในการดาเนินงาน ส่วนภาคเอกชนที่มีความพร้อมด้านเงินทุนและความกระตือรือร้นท่ีจะช่วยเหลือสังคม ผ่านโครงการ CSR ไมไ่ ดม้ คี วามเช่ียวชาญและเวลาในการทาโครงการเพ่ือสังคมอย่างต่อเนื่อง ท้ังนี้ โครงการ SIB ยังตอบโจทย์ในแง่ของการมุ่งเน้นการติดตามและประเมินผลของการดาเนินโครงการ ว่าได้ก่อให้เกิด การเปล่ียนแปลงตามเป้าประสงค์หรือตัวชี้วัดท่ีต้ังไว้อีกด้วย อย่างไรก็ตาม สาหรับประเทศไทย ทีดีอาร์ไอ เหน็ ว่า ยังคงต้องมกี ารปรบั ปรุงแกไ้ ขกฎหมายเพ่ือรองรบั การดาเนนิ การดังกลา่ วได้ 2.2 แนวคดิ การออกพันธบตั รเพื่อสังคม จากท่กี ลา่ วมาข้างต้นจะเห็นได้ว่า การระดมทุนเพื่อสังคมมีรูปแบบที่หลากหลาย จากเดิม ท่ีดาเนินการโดยบทบาทของภาครัฐซ่ึงพ่ึงพาเงินงบประมาณเป็นหลัก ได้มีการนาภาคเอกชนและภาค

12 ประชาสงั คมเข้ามามีส่วนร่วมในการแก้ไขปัญหาสังคม ผ่านการให้เงินช่วยเหลือขององค์กรระหว่างประเทศ เงินบรจิ าคขององค์กรสาธารณกุศล การดาเนินกิจกรรม CSR ของภาคเอกชน ตลอดจนการพัฒนาเคร่ืองมือ การก้เู งนิ และตราสารทางการเงินใหม่ๆ โดยมีเป้าหมายเพ่ือพัฒนากลไกการดาเนินโครงการเพ่ือสังคมให้มี ประสิทธิภาพ ซึ่ง “พันธบัตรเพื่อสังคม” (Social Impact Bond : SIB) ถือเป็นหน่ึงในทางเลือกที่หลายประเทศ มองวา่ สามารถนามาแก้ไขปัญหาสังคมไดอ้ ย่างมปี ระสทิ ธิภาพ ทง้ั น้ี คณะผู้วิจัยได้ศึกษากรอบแนวคิด โครงสร้าง และรูปแบบของ SIB ตลอดจนประสบการณ์ของต่างประเทศในการระดมทนุ ดว้ ย SIB ไว้ ดังนี้ 2.2.1 คาจากดั ความและกรอบแนวคดิ ของพนั ธบัตรเพอื่ สงั คม OECD (2558) เห็นว่า พันธบัตรเพื่อสังคม (Social Impact Bond : SIB) คือนวัตกรรม การจัดหาเงินทุนชนิดหนึ่งท่ีรัฐบาลหรือหน่วยงานของรัฐจะทาการตกลงกับผู้ดาเนินการ (Social Service Provider) เชน่ องคก์ รไม่แสวงหาผลกาไร องค์กรช่วยเหลือสังคม และนกั ลงทนุ เป็นต้น เพ่ือให้ดาเนินการ ในโครงการที่เกย่ี วขอ้ งกับการพัฒนาสังคม และรัฐบาลจะจ่ายผลตอบแทนเม่ือผลสาเร็จบรรลุวัตถุประสงค์ ตามที่กาหนดไว้ ซ่ึงสอดคล้องกับ Young Foundation (2553) ท่ีได้กล่าวถึงวิธีในการดาเนินการออก SIB วา่ เป็นกรณีที่หน่วยงานท่ีมีความต้องการจะดาเนินการระดมทุนจากบุคคลท่ีสาม และจะจ่ายคืนเงินลงทุน ดงั กล่าวก็ตอ่ เมือ่ บรรลกุ จิ กรรมทางสังคมท่ีกาหนดไว้ Social Finance (2559) ไดใ้ หค้ าจากัดความพันธบตั รเพ่ือสังคมว่า เป็นความร่วมมือ ระหว่างภาครัฐและเอกชน ซ่ึงจะมีการสนับสนุนเงินทุนสาหรับโครงการเพื่อสังคมท่ีบรรลุเป้าหมายตามที่ กาหนดไว้ โดยกลไกการทางานของ SIB เป็นการสร้างผลตอบแทนจากงานบริการสังคมซึ่งเป็นหน้าที่ของรัฐ โดยโอนหน้าท่ีไปให้องค์กรเอกชน ใช้เงินลงทุนของภาคเอกชน ซ่ึงจะช่วยให้รัฐสามารถประหยัดงบประมาณ ในการเข้ามาจัดการปัญหาต่างๆ ลงไปได้ ทาให้มีเงินเหลือสาหรับมาจ่ายผลตอบแทนให้กับนักลงทุน เม่อื โครงการประสบความสาเรจ็ ตามทต่ี ง้ั เป้าหมายไว้ Civil Society Strategy, DCMS (2561) มีมุมมองท่ีน่าสนใจเก่ียวกับพันธบัตร เพ่ือสังคมว่าเป็นนวัตกรรมในการนามาซ่ึงเงินทุนจากภาคเอกชนเพ่ือขยายขอบเขตการดาเนินโครงการ ด้านสังคมให้กว้างข้ึน โดยมุ่งเน้นที่ผลสาเร็จและเพ่ิมประสิทธิภาพในการบริการด้านสาธารณะ อีกท้ัง Judith Rodin, The Rockefeller Foundation (2555) ยังเห็นว่า พันธบัตรเพื่อสังคมนั้นมีศักยภาพ เพียงพอที่จะเปลี่ยนแปลงสังคม ส่งเสริมคนจนและคนขาดโอกาส และสนับสนุนเงินทุนให้หน่วยงาน สาธารณะเพ่ือพัฒนาคุณภาพความเป็นอยู่ให้หลุดพ้นจากวงเวียนของปัญหาทางสังคมอีกด้วย Government Outcomes Lab (2559) กล่าวว่า SIB คือการที่รัฐบาลหรือ หน่วยงานของรัฐจดั ทาโครงการเพือ่ ชว่ ยเหลือสงั คมผ่านผู้ดาเนินการให้บริการด้านสังคม (Social Service Provider) และจะดาเนินการระดมทุนจากหน่วยงานภาคเอกชน นักลงทุน องค์กรการกุศล หรือมูลนิธิ

13 ซึ่งเงินทุนทีไ่ ด้รบั ดงั กลา่ วจะถกู ส่งตอ่ ไปยงั ผู้ดาเนนิ การเป็นคา่ ดาเนนิ งานต่างๆ เพ่ือให้ใช้ในการบริหารจัดการ โครงการจนบรรลุวัตถุประสงค์และเป้าหมายของโครงการตามที่รัฐบาลกาหนดไว้ ท้ังนี้ รัฐบาลจะทาการ ประเมินผลการทางานของผู้ดาเนินการ โดยใช้ดัชนีช้ีวัดความสาเร็จของงาน (Key Performance Indicator : KPI) ที่ได้กาหนดไว้ในโครงการเป็นตัวช้ีวัดถึงผลสาเร็จที่ผู้ดาเนินการสามารถทาได้ ซ่ึงหากผู้ประกอบการ สามารถทาไดค้ รบถว้ นตาม KPI ท่กี าหนด รัฐบาลหรือหน่วยงานของรัฐเจ้าของโครงการจะดาเนินการจ่าย ผลตอบแทนใหก้ บั นกั ลงทนุ เกรียงศักด์ิ เจริญวงศ์ศักดิ์ (2556) ได้อธิบายถึงความแตกต่างระหว่าง SIB และ การระดมทุนแบบเอกชนร่วมลงทุนกับรัฐ (Public-Private Partnership : PPP) โดยเบื้องต้นทั้ง SIB และ PPP เป็นการเปิดโอกาสให้เอกชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการพัฒนาประเทศ ซ่ึงอาจช่วยให้รัฐประหยัดงบประมาณ ในการดาเนินโครงการหรอื นโยบายต่างๆ ลงได้ แต่ต่างกันท่ี PPP เป็นการรับความเสี่ยงร่วมกันระหว่างรัฐ และเอกชน ในขณะที่ SIB ความเสี่ยงจะเป็นของเอกชนผู้ลงทุน เพราะโครงการที่ดาเนินการจะต้องมีผลลัพธ์ ผ่านเกณฑท์ ่กี าหนดกอ่ นจงึ จะไดร้ ับผลตอบแทน ดังนน้ั หากโครงการ SIB ไม่สาเร็จ ความเสียหายจะเกิดขึ้น กับเอกชนผู้ลงทุนเป็นหลัก นอกจากน้ี การทา PPP มีความเส่ียงในการทุจริตคอร์รัปชั่นมากกว่าการออก SIB เนื่องจาก PPP รัฐเขา้ ไปเกย่ี วข้องในกระบวนการมากกว่า ในขณะท่ีการออก SIB รัฐปล่อยให้เป็นหน้าท่ีของ เอกชน เพียงแตป่ ระเมินผลงานใหเ้ ปน็ ธรรมและใหผ้ ลตอบแทนตามที่ตกลงไว้ 2.2.2 โครงสรา้ งและรูปแบบการทาธุรกรรม SIB สานักงานคณะกรรมการกากับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (2559) ได้อธิบาย ถึงลักษณะการทาธุรกรรม SIB โดยเห็นว่า การออก SIB เป็นรูปแบบหน่ึงของความตกลงที่จะจ่ายเงินโดย พจิ ารณาจากผลสาเร็จ (Outcome based contract) โดยเป็นลักษณะของการจ่ายเงินตามผลงาน (pay- for-performance or pay-for-success) ซง่ึ สอดคลอ้ งกบั ผลการศึกษาของ OECD OECD (2558) ได้ทาการศึกษารูปแบบของพันธบัตรเพ่ือสังคมว่ามีความแตกต่าง จากการระดมทุนด้วยตราสารหนี้โดยปกติของภาครัฐและภาคเอกชนท่ีดาเนินการอยู่ในปัจจุบัน ซึ่งตราสารหนี้ ดงั กลา่ วจะจ่ายดอกเบยี้ และเงนิ ตน้ ตามกาหนดเวลาท่ีแน่นอนซึ่งระบุไว้ในใบตราสารหนี้ ในขณะท่ีพันธบัตรเพ่ือ สงั คมในความเปน็ จรงิ แล้วอาจไมส่ ามารถเรยี กได้วา่ เปน็ พนั ธบตั รเลยก็ได้ แต่จะมคี วามคล้ายคลึงกับสัญญา จ้างระหว่างรัฐบาลและผ้ใู หก้ เู้ งนิ (นกั ลงทนุ ) โดยรัฐบาลจะชาระคืนเงินต้นและผลตอบแทนให้กับนักลงทุน ก็ต่อเม่ือผลสาเร็จของโครงการเป็นไปตามท่ี KPI ท่ีกาหนดเท่าน้ัน ซึ่งในบางประเทศ เช่น สหรัฐอเมริกา และ ประเทศออสเตรเลีย เป็นต้น มีรูปแบบของการทาสัญญาจ้างระหว่างรัฐบาลและผู้ดาเนินการเพ่ือให้ดาเนินการ ภายใต้โครงการท่ีรัฐบาลกาหนด และจะจ่ายผลตอบแทนก็ต่อเม่ืองานบรรลุเป้าหมายที่กาหนด โดยจะเรียก รูปแบบการจัดหาเงนิ ทนุ ดังกลา่ วว่า Payment for Success Bond และ Pay for Benefits Bond ตามลาดับ

14 OECD (2559) ได้กล่าวถึงกระบวนการออก SIB ซ่งึ มีผู้เกยี่ วขอ้ งหลกั 3 ฝ่าย ได้แก่ (1) รฐั บาลหรอื หนว่ ยงานของรัฐหรือผูจ้ ่ายเงิน (2) นกั ลงทนุ และ (3) ผดู้ าเนินการหรือองค์กรผู้ให้บริการทางสังคม โดย OECD อธิบายโครงสร้างการทางานของ SIB ว่า รัฐบาลหรือหน่วยงานของรัฐ จะจัดทาโครงการลงทุนท่ีเก่ียวข้องกับการพัฒนาด้านสังคม พร้อมท้ังกาหนดรายละเอียดต่างๆ สาหรับ โครงการลงทุนเพ่ือสังคม เช่น วัตถุประสงค์ในการดาเนินงาน ระยะเวลาการดาเนินงาน ตัวชี้วัด ความสาเร็จที่ใช้สาหรับประเมินโครงการ วงเงินในการลงทุน และอัตราผลตอบแทนที่จะได้รับ เป็นต้น ส่วนนักลงทุนซ่ึงส่วนใหญ่จะเป็นนักลงทุนประเภทมูลนิธิ องค์กรท่ีไม่แสวงหาผลกาไร สถานสาธารณกุศล และหน่วยงานต่างๆ ท้ังภาครัฐและเอกชนท่ีอยู่ในพ้ืนท่ีของโครงการลงทุนเพ่ือสังคม ซ่ึงหน่วยงานเหล่านี้ จะคอยสนับสนุนเงินลงทุนต่างๆ เพื่อให้ผู้ดาเนินการสามารถนาไปใช้จ่ายในส่วนท่ีเก่ียวข้องกับโครงการ และบรรลุวัตถุประสงค์และเป้าหมายของโครงการเพ่ือสังคมได้ โดยนักลงทุนที่ลงทุนใน SIB จะได้รับ ผลตอบแทนตามทก่ี าหนดใน SIB ภายหลังจากโครงการได้บรรลตุ ัวชว้ี ัดความสาเรจ็ ท่ีกาหนดไว้ ทง้ั นี้ โดยทว่ั ไปแลว้ รฐั บาลหรือหนว่ ยงานของรฐั จะจดั หาตัวกลาง (Intermediary) เพื่อคอยดาเนินการแทน อาทิ การจัดหาแหล่งเงินทุน การจัดการผู้ดาเนินการ และการประสานงานและติดต่อ กับนักลงทุน รวมทั้งการจัดหาผู้ประเมินผล (Evaluator) ซึ่งเป็นหน่วยงานอิสระ (Independent Agency) เชน่ สถาบนั การศกึ ษา หรือบริษัทท่ปี รกึ ษา เปน็ ตน้ เพอ่ื มาทาหน้าที่ในการประเมินโครงการและรายงานผล การประเมนิ ตอ่ รฐั บาลหรือหนว่ ยงานของรัฐ ซึ่งหากโครงการสาเร็จลุล่วงตามที่กาหนดใน KPI แล้ว รัฐบาลจะ จ่ายค่าดาเนินการให้กับ Intermediary ต่อไป โดยรายละเอียดเกี่ยวกับโครงสร้างและข้ันตอนการทางานของ SIB ปรากฏตามแผนภาพท่ี 2.1 แผนภาพที่ 2.1 : โครงสรา้ งและข้นั ตอนการทางานของ SIB ที่มา : OECD adapted from Burand 2013

15 จากแผนภาพดงั กลา่ วจะเหน็ ได้วา่ ผ้ดู าเนินการจะได้รับเงินทุนสนับสนุนจากนักลงทุน เพื่อนาเงนิ ทุนดังกล่าวไปเป็นค่าใช้จ่ายในการดาเนินงานของโครงการ ซ่ึงแตกต่างจากการจ้างงานโดยท่ัวไป ทผ่ี ู้ดาเนินการจะตอ้ งเป็นผจู้ ดั หาเงนิ ทุนเอง อีกท้ังรัฐบาลจะจ่ายผลตอบแทนคืนให้นักลงทุนก็ต่อเมื่อโครงการ สามารถบรรลุเป้าหมายท่รี ฐั บาลกาหนด โดยมีหนว่ ยงานอิสระเป็นผปู้ ระเมินและรายงานผลให้รัฐบาล 2.2.3 รปู แบบของ SIB OECD (2559) จากการศึกษารูปแบบของพันธบัตรเพื่อสังคม OECD พบว่า มีหลาย รปู แบบและโครงสร้างทีแ่ ตกตา่ งกนั โดยจะข้ึนอยู่กบั องค์ประกอบหลายๆ อย่าง เช่น หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ประเภทของโครงการเพ่ือสังคม ขั้นตอนการดาเนินการ และรูปแบบทางการเงินและบัญชี เป็นต้น ซึ่ง องคป์ ระกอบ ดงั กล่าวทาใหส้ ามารถจาแนกพันธบัตรเพอ่ื สังคมได้ 2 รปู แบบ ได้แก่ 1) พันธบัตรเพื่อสงั คมสาหรับโครงการเดี่ยว (Individual SIB) พันธบัตรเพื่อสังคมสาหรับโครงการเด่ียวจะเป็นรูปแบบการจัดทาสัญญาฉบับ เดียวภายในโครงการนั้นๆ ซ่ึงรัฐบาลอาจจะจัดทาสัญญากับผู้เกี่ยวข้องรายใดรายหน่ึง อาทิ ผู้ดาเนินการ นักลงทุน หรือ Intermediary โดยข้ึนอยู่กับว่า รัฐบาลหรือหน่วยงานของรัฐจะให้ความสาคัญในข้ันตอนใด ข้ันตอนหน่ึงในโครงการน้ันๆ ยกตัวอย่างเช่น การให้ความสาคัญกับการดาเนินโครงการของผู้ดาเนินการ หรือการให้ความสาคัญกับการจัดการแหล่งเงินทุน เป็นต้น โดยสามารถจาแนกรูปแบบโดยสังเขปของ พันธบตั รเพอื่ สังคมสาหรับโครงการเดีย่ วได้ ดังนี้ (1) พนั ธบัตรเพอื่ สังคมโดยมีสัญญาระหว่างรัฐบาลกับผู้ดาเนินการ (Direct SIB) คือพันธบัตรเพื่อสังคมโดยท่ีรัฐบาลจะทาสัญญากับผู้ดาเนินการโดยตรง โดยที่ผู้ดาเนินการจะมีส่วนรับผิดชอบ เฉพาะส่วนการดาเนินงานและผลสาเร็จของโครงการ โดยท่ีรัฐบาลอาจจัดหา Intermediary เพื่อให้มีหน้าท่ี ในการจดั การแหลง่ เงนิ ทนุ จดั ทาขน้ั ตอนการดาเนนิ งานของโครงการในภาพรวม และการกาหนดความเป็นไปได้ ของโครงการ (2) พันธบัตรเพื่อสังคมโดยมีสัญญาระหว่างรัฐบาลกับนักลงทุน (Intermediated SIB) คือ พันธบัตรเพื่อสังคมโดยท่ีรัฐบาลจะทาสัญญากับนักลงทุนหรือตัวกลาง โดยท่ีนักลงทุนจะเป็นผู้ทา สญั ญากบั ผู้ดาเนนิ การเอง รวมท้ังนักลงทุนยังเป็นผู้สนับสนุนและบริหารจัดการการทางานของผู้ดาเนินการ และกาหนดรปู แบบการใหเ้ งนิ ทนุ ผู้ดาเนินการเองท้ังหมด (3) พันธบัตรเพื่อสังคมโดยมีสัญญาระหว่างรัฐบาลกับตัวกลาง (Managed SIB) คือพันธบัตรเพ่ือสังคมโดยท่ีรัฐบาลจะทาสัญญากับตัวกลางผู้ดาเนินโครงการโดยตรง ซึ่งขั้นตอนจะคล้ายคลึง กับ Intermediated SIB ในดา้ นของหนา้ ทขี่ องตัวกลาง แต่มีความแตกต่างหลักคือ ตัวกลางอาจจะไม่เป็น ผู้ลงทนุ ใน SIB เองกไ็ ด้ เพ่ือทาใหโ้ ครงสรา้ งของ SIB มีความยดื หย่นุ และสามารถปรับเปลย่ี นได้มากขนึ้

16 อย่างไรก็ตาม ยังไม่มีรูปแบบบ่งชี้ที่ชัดเจน (Specific Rules) สาหรับพันธบัตร เพ่ือสังคมที่จะกาหนดว่าผู้เก่ียวข้องแต่ละรายจะมีหน้าท่ีและความรับผิดชอบที่จะต้องดาเนินการอย่างไร โดยข้ันตอนและวิธีการทั้งหมดน้ีสามารถเปลี่ยนแปลงและพัฒนาได้ตามความเหมาะสม ขึ้นอยู่กับการบรรลุ วัตถุประสงค์และเป้าหมายของโครงการ นอกจากน้ี จากผลการศึกษาของ Brookings Institution (2558) ได้จาแนกประเภทโครงการเพื่อสังคมท่ีได้ดาเนินการไปแล้วท้ังในประเทศสหรัฐและสหราชอาณาจักรว่า โครงการที่ดาเนินการในประเทศสหรัฐเป็นโครงการประเภท Managed SIB แต่ในขณะที่โครงการใน สหราชอาณาจกั รซึ่งมีความก้าวหน้าของ SIB มากกว่าเป็นประเภท Intermediated SIB หรือ Direct SIB ซ่ึงยังต้องมีการศึกษาเพิ่มเติมเพื่อท่ีจะจาแนกประเภทของโครงการเพื่อสั งคมให้มีความชัดเจนมากขึ้น สาหรับพนั ธบตั รเพอ่ื สังคมสาหรบั โครงการเดย่ี ว (Individual SIB) 2) กองทุนพนั ธบตั รเพอื่ สงั คม (SIB Fund) กองทุนพันธบตั รเพอื่ สงั คมจะเป็นรูปแบบการจัดทาสัญญาจานวนหลายสัญญา ภายใต้โครงการเดียวกัน โดยที่รัฐบาลจะกระจายผลสาเร็จของงาน (Outcome) ที่อยู่ภายใต้โครงการลงทุน เพื่อสังคมออกเป็นจานวนหลาย Outcome และจะทาการระบุผลตอบแทนของแต่ละ Outcome (Rate Card) เพอ่ื ใหน้ กั ลงทนุ ทาการประมูลแขง่ ขันแต่ละ Rate Card ทั้งน้ี วิธกี ารดังกลา่ วจะทาให้รฐั บาลหรอื หนว่ ยงาน ของรัฐสามารถลดต้นทุนของโครงการได้ในบางส่วน เน่ืองจากนักลงทุนจะต้องทาการประมูลแข่งขันราคาของ แต่ละ Rate Card อีกท้ังยังสามารถลดภาระต้นทุนที่เกิดจากการจ้าง Intermediary ได้อีกด้วย โดยส่วนใหญ่ ผู้เขา้ ประมูล Rate Card จะเป็นการรวมกลมุ่ ระหวา่ งนักลงทนุ Intermediary และผดู้ าเนินการ สาหรับการออก SIB Fund ท่ีผ่านมา ยังเป็นโครงการนาร่องซ่ึงมีสหราชอาณาจักร เป็นผู้ทดลอง ซึง่ มีโครงการที่เกย่ี วขอ้ งกับโครงการการสนับสนุนการจ้างงาน โครงการสนับสนุนการศึกษาและ โครงการสนบั สนนุ การหาท่อี ยอู่ าศัย ซงึ่ ตวั อย่างลักษณะของ Rate Card ปรากฏตามแผนภาพท่ี 2.2 แผนภาพท่ี 2.2 : ตัวอยา่ งลักษณะของ Rate Card ภายใต้โครงการสนบั สนนุ การจ้างงาน ท่ีมา : Department of Work and Pension, HM Government

17 จะเห็นได้ว่า กรมแรงงานและการเล้ียงชีพ (Department of Work and Pension : DWP) ได้แบ่งความสาเร็จของงานออกเป็นจานวนหลายสัญญา และเปิดให้นักลงทุนสามารถประมูลสัญญา แตล่ ะรายการได้ โดย DWP ไดก้ าหนดวงเงนิ ทจี่ ะจ่ายของแต่ละสัญญา ซ่ึงนักลงทุนสามารถประมูลจานวน หลายสัญญาได้ แตร่ วมกันต้องไม่เกินวงเงินขั้นสูงท่ีกาหนด โดยรูปแบบดังกล่าวทาให้ DWP ได้ผู้ดาเนินการ จานวนหลายราย อีกท้ังยังเป็นการสนับสนุนให้ผู้ดาเนินการรายย่อยมีโอกาสในเข้าถึงการทาธุรกรรมกับ รฐั บาล และสามารถช่วยเหลือสังคมผา่ นโครงการท่ีเป็นประโยชน์ไดอ้ ยา่ งเท่าเทียม จากการศึกษาประเภทของโครงการเพ่ือสังคมในข้างต้นสามารถสรุปได้ว่า รฐั บาลหรือหน่วยงานของรัฐท่ีทาสัญญาและดาเนินการจ่ายผลตอบแทนของโครงการให้กับผู้เกี่ยวข้อง เพ่ือดาเนินโครงการเพ่ือสังคมโครงการใดโครงการหน่ึงเป็นรูปแบบ Individual SIB ในขณะที่รัฐบาลหรือ หน่วยงานของรัฐได้ทาสัญญากับผู้เก่ียวข้องจานวนหลายสัญญาเพ่ือดาเนินโครงการเพ่ือสังคม โครงการต่างๆ ภายใต้สัญญาหลักของ SIB และดาเนินการจ่ายผลตอบแทนของโครงการตาม Rate Card จะถือเป็นโครงการ เพอื่ สงั คมรปู แบบ SIB Fund อย่างไรก็ตาม รูปแบบของแต่ละโครงการมีข้อดีข้อเสียแตกต่างกันไป ข้ึนอยู่กับว่า ผู้ออก SIB ให้ความสาคัญในด้านใดเพื่อบรรลวุ ัตถุประสงค์และเป้าหมายของโครงการ 2.2.4 การจัดทาตวั ช้วี ดั และการประเมินผลโครงการ OECD (2559) ได้ความเห็นไว้ว่า การจัดทาตัวชี้วัดผลสัมฤทธิ์ของโครงการและ กระบวนการประเมินผลโครงการท่ีเหมาะสมเป็นปัจจัยหลักที่ต้องพิจารณาในการดาเนินโครงการ SIB โดยตัวชี้วัดที่กาหนดตามผลลัพธ์ของโครงการทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องจะต้องเห็นชอบพร้อมกัน รวมถึงข้อมูล และระบบการจัดเก็บเหมาะสม เพราะการวัดผลดังกล่าวจะมีความสาคัญเป็นอย่างมากในการจ่าย “ผลตอบแทน” ใหแ้ ก่นักลงทุน และเปน็ “ต้นทนุ ” ทเี่ กิดขึ้นของภาครฐั ท้ังนี้ ระบบการประเมินผลมีความ สาคัญเป็นอย่างมากในการบ่งบอกและกาหนดทิศทางการดาเนินโครงการ SIB ซึ่งจะใช้เป็นเครื่องบ่งชี้ว่า โครงการจะประสบผลสาเร็จหรือไม่ รวมท้ังอาจใช้ในการบ่งบอกระดับความสาเร็จของผลลัพธ์ท่ีแตกต่างกัน เช่น ผลลัพธ์ท่ีได้เป็นผลจากตัวเงินของโครงการเท่านั้น หรือผลลัพธ์ที่ได้เป็นผลจากกระบวนการ SIB ท่ีมี ความแตกตา่ งจากรปู แบบกระบวนการของโครงการอน่ื เปน็ ต้น การวดั ผลความสาเรจ็ ของโครงการ SIB มีความสัมพันธ์โดยตรงกับโครงสร้างการ คานวณและจ่ายผลตอบแทนให้แก่นักลงทุน ซ่ึงสามารถแบ่งได้ 2 วิธีหลักๆ คือ 1) การจ่ายผลตอบแทน ตามจานวนผู้เข้าร่วมโครงการแต่ละรายที่ผ่านเกณฑ์ ซึ่งอาจประเมินผลเป็นรายเดือน รายไตรมาส หรือ รายปี โดยผู้ดาเนินโครงการหรือรัฐบาลเป็นผู้กาหนดผลตอบแทน และ 2) การจ่ายผลตอบแทนตาม สัดส่วนความสาเร็จของกลุ่มผู้เข้าร่วมประเมินเปรียบเทียบกับกลุ่มอ้างอิง ซึ่งกรณีจะเป็นการกาหนด ตวั ช้วี ดั ทมี่ ีความทา้ ทายมากกว่ากรณีแรก

18 ทั้งน้ี วิธีการกาหนดตัวชี้วัด (Methodology) ในการประเมินผลโครงการต้องมี ความชัดเจนแน่นอน โดยตอ้ งคานึงถึงกลุ่มเป้าหมายในการดาเนินโครงการ SIB และวัตถุประสงค์ของโครงการ วา่ เปน็ มาตรการในการป้องกันหรือการแก้ไขปัญหาเป็นสาคัญ นอกจากนี้ ตัวชี้วัดยังต้องมีการช้ีชัดถึงปัจจัย ผลลัพธ์ท่ีเป็นรูปธรรมโดยอ้างอิงข้อมูลที่ชัดเจนและน่าเช่ือถือต่อผู้มีส่วนได้เสียทุกฝ่าย ซึ่งหากกาหนด ตัวชี้วัดท่ียากอาจส่งผลให้ผลลัพธ์เกิดในระยะกลางหรือระยะยาวเกินไป แต่ในขณะเดียวกันหากกาหนด ตวั ชีว้ ดั ทงี่ า่ ยเกนิ ไปอาจทาใหไ้ ม่เห็นถงึ ประโยชนห์ รือความแตกตา่ งในการจัดทาโครงการ SIB ก็ได้ 2.2.5 ผลลพั ธ์ทไี่ ด้จากการระดมทนุ ในรูปแบบ SIB พันธบัตรเพื่อสังคมเป็นนวัตกรรมทางการเงินรูปแบบใหม่ ซึ่งเป็นการผสมผสาน ระหว่างการจัดหาเงินทุนและการบริหารโครงการภายใต้กรอบท่ีกาหนด โดยมีหลายหน่วยงานได้ทาการ วิเคราะหแ์ ละประเมนิ ถงึ ประสทิ ธภิ าพของการระดมทนุ ผ่าน SIB โดยสรุปได้ ดังน้ี จากผลการศึกษาของ Social Finance (2559) ซ่ึงได้รวบรวมและนาเสนอรูปแบบ การดาเนินงานท่ีผ่านมาของโครงการ Social Impact Bond ต้ังแต่จุดเร่ิมต้นเมื่อปี 2553 ณ Peterborough สหราชอาณาจกั ร ตลอดจนพฒั นาการของโครงการที่เผยแพร่และเกิดข้ึนอย่างต่อเนื่องท้ังในสหรัฐอเมริกา อิสราเอล และประเทศอน่ื ๆ ได้จาแนกประโยชนข์ อง SIB ต่อผู้มสี ว่ นเกยี่ วขอ้ งในแง่มุมต่างๆ ไว้ดังน้ี 1) รัฐบาล จะได้ประโยชน์ด้วยการลดงบประมาณในการทาโครงการต่างๆ ทาให้ สามารถขยายการบริการให้กับประชาชนได้กว้างขวางมากยิ่งข้ึน สามารถนาเงินท่ีเหลือไปทาโครงการอื่นๆ โดยไม่กระทบต่อฐานะทางการเงินของภาครัฐ จึงถือเป็นการใช้จ่ายเงินอย่างเหมาะสมลดการใช้จ่ายเพื่อ แก้ปญั หาเม่อื เกิดวิกฤตต่างๆ 2) องคก์ รเอกชนที่ไมแ่ สวงหากาไร SIB จะช่วยใหเ้ ขา้ ถึงแหล่งทุนช่วยในการขยาย การดาเนินกิจกรรมต่างๆ การมีแหล่งทุนท่ีแน่นอนจะช่วยให้องค์กรเหล่าน้ีมีความม่ันคงมากขึ้น ไม่ต้องใช้ เวลาไปกับการระดมทนุ มากนกั รวมทง้ั ยงั ช่วยให้แต่ละองค์กรสร้างความรว่ มมือกนั ในการแก้ไขปัญหาต่างๆ 3) ชุมชนและประชาชน จะได้เข้าถึงบริการทางสังคมต่างๆ ได้ง่ายขึ้น ลดปัญหา ทจ่ี ะเกิดข้ึนในสังคมและชุมชน นอกจากน้ี การท่ีโครงการในรูปแบบ SIB มีระยะเวลาค่อนข้างยาวสาหรับ การแก้ไขปัญหา จึงช่วยลดปัญหาการเปล่ียนแปลงด้านนโยบายการเมืองท่ีจะเข้ามาแทรกแซงการแก้ไข ปัญหาสังคม ใหม้ คี วามตอ่ เนอ่ื งมากยิ่งขึน้ 4) นักลงทุน มีโอกาสได้รับผลตอบแทนจากการลงทุนใน SIB เป็นการกระจายการ ลงทนุ ไปในรูปแบบใหม่ รวมถงึ การที่ให้เงนิ ทนุ ได้ทางานเพื่อสังคมขณะท่ียังสามารถได้ผลตอบแทน และจาก การดาเนนิ งานที่ผ่านมาในหลายประเทศ นักลงทนุ สามารถใช้ SIB เป็นหนึ่งในพอร์ตสาหรับป้องกันความเสี่ยง เม่อื อยู่ในเศรษฐกจิ ขาลงไดอ้ ีกทางหน่ึง

19 สฤณี อาชวานันทกุล (2557) ได้อธิบายถึงประโยชน์ของการระดมทุนในรูปของ พนั ธบัตรเพ่อื สังคม ดงั น้ี 1) ช่วยให้รัฐบาลลดภาระงบประมาณในการแก้ไขปัญหาสังคมลงได้ โดยผู้ซื้อ พนั ธบตั รเพอ่ื สงั คมจะเป็นผู้แบกรับความเสี่ยงท่ีบริการหรือโครงการจะไม่ได้ผลลัพธ์ตามตัวช้ีวัด ในขณะท่ี หากเป็นการระดมทุนโดยการกู้เงินตามปกติ รัฐต้องแบกรับความเสี่ยงเองทั้งหมด (เช่น ถ้าระดมทุนด้วย การออกพนั ธบัตร รฐั บาลกต็ ้องจา่ ยดอกเบ้ยี ทกุ งวด ไม่ว่าโครงการจะสาเรจ็ หรือไมส่ าเรจ็ ) 2) นกั ลงทนุ รวมถึงผู้ให้บริการต่างมีแรงจูงใจท่ีจะทาให้โครงการประสบความสาเร็จ เนื่องจากมีผลต่ออัตราค่าตอบแทนท่ีจะได้รับ จึงมีแรงจูงใจที่จะผลักดันโครงการแก้ไขปัญหาสังคมต่างๆ ให้บรรลุเปา้ หมาย รวมทง้ั ตดิ ตามความก้าวหน้าและผลลพั ธท์ างสงั คมด้วย 3) การมีกลไกประเมนิ ผลอย่างต่อเนื่องและเป็นระบบจะช่วยให้ภาครัฐและทุกฝ่าย ไดเ้ รียนรู้วิธแี ก้ปญั หาสงั คมท่เี หมาะสม ซ่งึ จะเป็นประโยชนต์ ่อการนาไปปรบั ปรงุ โครงการในอนาคตได้ 4) รฐั บาลจะจา่ ยคา่ จ้างเต็มจานวนแก่ผใู้ ห้บริการเฉพาะในกรณีที่โครงการประสบ ความสาเร็จเท่านน้ั เปน็ การช่วยเพิ่มประสิทธิภาพและความคุ้มคา่ เงนิ ของการใชจ้ ่ายภาครฐั 5) ดึงดูดทุนรูปแบบใหม่ๆ จากนักลงทุนสถาบันและอาจรวมถึงนักลงทุนรายย่อย ในอนาคต เข้าสู่ภาคสังคมทย่ี งั ต้องการการลงทนุ อกี มาก 6) ในฐานะตราสารทางการเงินชนดิ หนึ่ง พนั ธบัตรเพื่อสังคมจะต้องผ่านการประเมิน โครงสร้างและความเป็นไปได้ทางการเงินโดยผู้ประเมินอิสระ ต้องทาตามกฎระเบียบข้อบังคับเร่ืองการเปิดเผย ขอ้ มลู ของตลาดทนุ ซึ่งจะชว่ ยผลกั ดันใหโ้ ครงการทร่ี ะดมทุนดว้ ยพนั ธบตั รรปู แบบน้ีมีความโปร่งใสมากกว่า โครงการของรฐั ทัว่ ไป อยา่ งไรก็ตาม ในการระดมทนุ ดว้ ยพันธบัตรเพ่ือสังคมจาเป็นต้องคานึงถึงข้อจากัด และการบริหารความเสีย่ งดงั ต่อไปนีด้ ้วย 1) โครงการตอ้ งสามารถวัดผลได้จริง เนื่องจากพันธบัตรเพ่ือสังคมผูกโยงผลตอบแทน เขา้ กับผลลพั ธ์ทางสังคม ซ่ึงก็ถูกโยงอีกช้ันหนึ่งกับเม็ดเงินท่ีรัฐสามารถประหยัดได้ถ้าหากโครงการประสบ ความสาเร็จ ดังน้ัน นักลงทุนย่อมต้องการลงทุนในโครงการที่เห็นผลลัพธ์เพื่อวัดประโยชน์ทางสังคมได้จริงๆ ซ่งึ ในทางปฏบิ ัติโครงการเชิงสังคมบางประเภท อาจวัดผลออกมาเป็นตวั เลขไดย้ าก 2) อิทธิพลจากนักลงทุน เนื่องจากนักลงทุนที่ต้องการติดตามตรวจสอบการดาเนิน โครงการตามข้อตกลงระหว่างรัฐกับ NGO ผู้ให้บริการ อาจส่งผลให้การดาเนินโครงการมีความเป็นธุรกิจ มากกวา่ เดมิ ซ่ึงอาจขัดแย้งกับปรชั ญาหรอื แนวทางการดาเนนิ งานเพื่อสงั คมได้

20 3) ค่าใช้จ่ายในการจัดการ เนื่องจากพันธบัตรเพ่ือสังคมเป็นตราสารทางการเงิน ประเภทหน่ึง จึงต้องอาศัยตัวกลางจานวนมากในกระบวนการจัดจาหน่าย ต้ังแต่ผู้ประเมินโครงการ ผู้จัดการ ค่าใช้จ่ายในการจ้างวาณิชธนกิจมาออกแบบโครงสร้างทางการเงิน ค่าใช้จ่ายเหล่าน้ีอาจส่งผลให้พันธบัตร เพ่อื สงั คมเป็นเครอื่ งมอื ทางการเงินทีม่ ีต้นทุนทสี่ งู เกินไปในการดาเนนิ โครงการเพือ่ สงั คม OECD (2559) ไดท้ าการวิเคราะห์ขอ้ ดแี ละขอ้ เสียของ SIB โดยสรปุ ได้ ดังน้ี 1) ข้อดีของการระดมทนุ ผ่านรปู แบบ SIB (1) ดา้ นความร่วมมือ (Collaboration) - สามารถแลกเปล่ยี นประสบการณ์และองค์ความรู้ (Cross-sector expertise) รว่ มกันในหลายภาคสว่ นเพอื่ ให้สามารถทารว่ มกันไดม้ ปี ระสทิ ธภิ าพมากขน้ึ ในอนาคต - สร้างความร่วมมือระหว่างหน่วยงานท้ังภาครัฐและเอกชน (Collaboration between multiple commissioners, multiple providers, or both) ซึ่งรัฐบาลและผู้ดาเนินการ ได้ทางานรว่ มกันโดยมีวตั ถปุ ระสงคเ์ ดียวกนั ในการส่งมอบผลสาเร็จของงานสูส่ งั คม (2) ด้านการป้องกันความเสี่ยง (Prevention) โดยรูปแบบของ SIB จะช่วยให้ ภาครฐั สามารถลงทุนในแต่ละโครงการได้อย่างปลอดภัยและมีประสิทธิภาพมากข้ึน โดย SIB ช่วยลดภาระ งบประมาณในการแก้ไขปัญหาสังคม โดยผู้ซื้อพันธบัตรจะเป็นผู้แบกรับความเส่ียงท่ีโครงการจะไม่ได้ ผลลัพธ์ตามตัวช้ีวัด ในขณะที่หากเป็นการกู้เงินแบบปกติรัฐบาลต้องเป็นผู้รับความเสี่ยงท้ังหมด ไม่ว่า โครงการจะสาเร็จหรือไม่กต็ าม (3) ดา้ นนวัตกรรม (Innovation) - รัฐบาลจะจ่ายผลตอบแทนให้กับผู้ดาเนินการท่ีสามารถบริหารโครงการ ให้บรรลุเป้าหมายท่กี าหนดไวไ้ ด้ ซึ่งทาใหร้ ัฐบาลมีความเส่ียงตา่ ท่ีจะได้รบั งานท่ไี ม่มคี ณุ ภาพ - รูปแบบของ SIB จะกระตุ้นให้ทุกฝ่ายผลิตผลงานให้มีคุณภาพมากที่สุด เนอ่ื งจากไม่มสี ญั ญาผกู มดั เรื่องกลยทุ ธห์ รือวิธีการทางาน ทาใหม้ ีความยดื หยนุ่ มากข้นึ เพ่ือส่งมอบผลสาเร็จ ของงานใหไ้ ด้ (Enabling greater flexibility in delivery of interventions) - เพม่ิ ประสิทธิภาพการบริหารจัดการ (Improving performance manage- ment) โดยเฉพาะภาครฐั ซ่ึงจะมีหนา้ ที่ในการติดตามและประเมินผลมากข้ึน ซ่ึงจะช่วยให้ภาครัฐและทุกฝ่าย ได้เรยี นรวู้ ิธีแกไ้ ขปัญหาสงั คมทเ่ี หมาะสม ซงึ่ จะเปน็ ประโยชน์ต่อการนาไปปรบั ปรุงโครงการในอนาคตได้ - การมีสว่ นรว่ มของอาสาสมคั ร (Voluntary sector engagement) ซ่ึงจะ เพ่มิ บทบาทใหก้ ับหน่วยงานต่างๆ อาทิ อาสาสมัคร มูลนิธิ ชุมชน และองค์กรการกุศล ให้เข้ามามีส่วนร่วมกัน โครงการเพอื่ สังคมมากขนึ้ ท้งั ในการด้านของการดาเนนิ การและเงินทุน

21 - ได้รับผลงานท่ีดีขึ้นในอนาคต (Better quality of evidence) ภาครัฐ สามารถประเมินผลการดาเนินการในโครงการที่ผ่านมา และนามาปรับปรุงเพื่อพัฒนาให้โครงการในอนาคต มปี ระสิทธิภาพมากขน้ึ เนื่องจากการดาเนินโครงการเพอื่ สงั คมจะมคี วามเชือ่ มโยงถึงกนั เสมอ 2) ข้อเสียของการระดมทนุ ผ่านรูปแบบ SIB (1) มีค่าใช้จ่ายที่สูงในการพัฒนา (Expensive to develop) เนื่องจากรูปแบบ ของ SIB มคี วามซับซ้อนสูง ประกอบกับงานด้านสาธารณะมีค่าใช้จ่ายท่ีสูง และอาศัยตัวกลางจานวนมาก ในกระบวนการจัดจาหน่ายพันธบัตร ทาให้มีค่าใช้จ่ายในการดาเนินการเพื่อให้ผลสาเร็จบรรลุเป้าที่กาหนดไว้ สงู ตามไปดว้ ย (2) ไมม่ ีการผลักดันนวัตกรรมใหม่ (Do not foster innovation) เนื่องจากรัฐบาล จะจ่ายคืนเงินต้นและผลประโยชน์ให้กับนักลงทุนก็ต่อเมื่อบรรลุเป้าหมายของโครงการ ทาให้นักลงทุนมี ความกังวลท่จี ะไม่ได้รบั เงนิ ทนุ คืนหากนวตั กรรมใหม่ไมส่ ามารถบรรลุเปา้ หมายได้ (3) ขาดความโปรง่ ใส (Lack of Transparency) เนือ่ งจากการดาเนินการเป็น อสิ ระจากกนั ทาให้ผดู้ าเนินการอาจสามารถดาเนินการได้ทุกวิถีทางเพ่ือให้ได้รับผลสาเร็จของงาน ซ่ึงต่างจาก รปู แบบเดมิ ท่มี ีการทาสญั ญาจ้าง (4) อาจเป็นการสร้างสังคมทุนนิยม (Financialisation of the public sector) รูปแบบ SIB อาจผลกั ดนั ใหห้ น่วยงานด้านสาธารณะ เชน่ องค์กรการกุศล และมูลนิธิ เป็นต้น เปล่ียนแนวทาง การทางช่วยเหลือสงั คมเปน็ การทาเพือ่ ผลประโยชน์แทน (5) อาจเปน็ การเปลีย่ นแปลงวัฒนธรรมทางสังคม (Incompatible with a public service ethos) เนือ่ งจากโครงการดงั กล่าวมวี ัตถปุ ระสงค์ในการสนบั สนุนและช่วยเหลือประชากรโดยตรง 2.3 ขอ้ จากัดและแนวทางการรองรบั SIB ในประเทศไทย SIB เปน็ การระดมทุนเพอื่ ใช้ในการพัฒนาสังคมใหม้ ีคุณภาพที่ดขี ึน้ อาทิ การพัฒนาด้าน การศึกษา ด้านการจ้างงาน หรือด้านสาธารณสุข เป็นต้น ซึ่งการพัฒนานวัตกรรมการเงินดังกล่าวจะก่อ ให้เกิดประโยชน์แก่ทกุ ฝ่ายอย่างท่ัวถึง อีกทั้งยังเป็นการสร้างความร่วมมือระหว่างภาครัฐและภาคเอกชนให้ สามารถทางานในการแก้ไขปัญหาสังคมแบบบูรณาการและมีประสิทธิภาพมากข้ึน ซึ่งในมุมมองวิชาการมี การเสนอใหน้ า SIB มาใชใ้ นการระดมทนุ เพือ่ สังคมในมติ ติ ่างๆ กนั อาทิ พิมพ์เพ็ญ ลัดพลี และคณะ (2560) เสนอให้นารูปแบบการระดมทุนโดย SIB เป็น ทางเลือกหนึ่งของภาครัฐในการดาเนินโครงการหรือมาตรการประชานิยม เน่ืองจากเห็นว่าคุณลักษณะ สาคัญของพันธบตั รดงั กลา่ วคือ การจ่ายผลตอบแทนให้กับนักลงทุนตามตัวชี้วัดที่เป็นผลลัพธ์ของโครงการ (Outcome Oriented) ทาใหร้ ัฐบาลในฐานะผ้ดู ูแลสวสั ดิการเชงิ สงั คมสามารถลดภาระในการจัดหาเงินทุน

22 ตั้งตน้ ในการดาเนินโครงการลงได้ เพราะการจัดสรรงบประมาณเพื่อคืนเงินต้นและผลตอบแทนตามเงื่อนไข ของ SIB จะเกิดขึ้นก็ต่อเม่ือโครงการดังกล่าวมีผลสัมฤทธ์ิแล้วเท่าน้ัน อย่างไรก็ตาม แนวทางการระดมทุน โดยนา SIB มาใช้กับการดาเนินโครงการประชานิยมนั้น จาเป็นจะต้องปรับปรุงกรอบกฎหมายและระเบียบ ที่เกี่ยวข้องเพ่ือรองรับที่ชัดเจน ตลอดจนพิจารณาทางเลือกในการให้สิทธิพิเศษทางภาษีกับนักลงทุน ภาคเอกชนด้วย สานกั งานสร้างเสริมกิจการเพื่อสังคมแห่งชาติ (2557) ได้ทาการศึกษาวิเคราะห์ความ เป็นไปได้ในการนาวิสาหกิจเพ่ือสังคม (Social Enterprise) มาปรับใช้ในประเทศไทย โดยมองว่า พันธบัตร เพ่ือสังคมเป็นแหล่งระดมทนุ รูปแบบหนงึ่ ของวสิ าหกิจเพ่ือสังคม โดยเห็นว่า SIB เป็นนวัตกรรมที่ถูกออกแบบ มาเพื่อปฏิรูประบบการให้บริการสาธารณะให้เกิดประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น ซึ่งจะช่วยให้การใช้กองทุน สาธารณะตา่ งๆ ของรัฐสามารถสร้างผลลัพธท์ างสังคมท่วี ดั ผลได้ (measurable social outcome) อย่างแท้จริง นอกจากนั้นยังเป็นกลไกท่ีช่วยให้เกิดการระดมทุนจากภายนอกเพื่อเข้ามาร่วมแก้ไขปัญหาสังคมที่สาคัญ ไดอ้ ย่างมีประสิทธิภาพผ่านผู้ให้บริการแบบใหม่ (service provider) ท่ีทางานในรูปแบบวิสาหกิจเพื่อสังคม (social enterprise) โดยได้เสนอโมเดลความเปน็ ไปไดส้ าหรบั ประเทศไทย ดงั น้ี แผนภาพท่ี 2.3 แสดงโมเดลความเป็นไปได้ของการออกพนั ธบัตรเพ่อื สังคมในประเทศไทย ทมี่ า : สานกั งานสรา้ งเสรมิ กจิ การเพื่อสังคมแหง่ ชาติ (2557)

23 สานักงานสร้างเสริมกิจการเพื่อสังคมแห่งชาติ เห็นว่า พันธบัตรเพื่อสังคมใช้แนวคิดสาคัญ คือ การจ่ายเงินตามความสาเร็จ (pay-for-success) ดังน้ัน โมเดลธุรกิจข้างต้นจึงลดความเสี่ยงและเพิ่ม ประสิทธิภาพในการบริหารทรัพยากรสาธารณะของรัฐได้เป็นอย่างดี ในขณะเดียวกัน ก็สามารถยกระดับการ ดาเนินการขององค์กรพัฒนาเอกชนและวิสาหกิจเพื่อสังคมให้เป็นงานที่หวังผลสัมฤทธ์ิ (result-based) รวมถึงยังเป็นการเปิดพื้นที่ให้กับประชาชนท่ัวไปและองค์กรสาธารณประโยชน์ให้เปลี่ยนเงินบริจาคมาสู่ รูปแบบการลงทุนเพือ่ สังคมทีส่ ามารถสร้างการเปลีย่ นแปลงได้อย่างแทจ้ ริง อย่างไรก็ตาม การลงทุนในโครงการเพื่อสังคมยังคงมีแนวทางและขั้นตอนที่ซับซ้อน ซ่ึงอาจเป็นข้อจากัดในการดาเนินงานในช่วงระยะเริ่มแรกสาหรับการปรับใช้ SIB ในประเทศไทย ซึ่งจาก การทบทวนวรรณกรรมที่มีการถอดบทเรียนจากกรณีศึกษาของต่างประเทศ คณะผู้วิจัยสามารถจาแนก ปญั หาและอปุ สรรคท่ีจะเกิดข้ึนตอ่ ผ้ทู ี่เกย่ี วข้องได้ ดงั นี้ 1) รฐั บาลหรือหน่วยงานภาครัฐ ตามท่ีได้กล่าวมาแล้วว่าการระดมทุนเพื่อสังคมถือเป็นประโยชน์อย่างย่ิงต่อ รัฐบาลหรือหน่วยงานภาครัฐ อาทิ การลดภาระงบประมาณของรัฐบาล การส่งเสริมให้รัฐบาลสามารถ จัดทาโครงการในพ้ืนท่ีต่างๆ ท่ีห่างไกลได้อย่างมีประสิทธิภาพ เป็นต้น ยกตัวอย่างเช่น รัฐบาลสามารถลงทุน เพื่อสงั คมในพื้นที่ชนบทท่รี ัฐบาลไม่อาจจัดสรรงบประมาณได้อย่างทั่วถึง โดยการออก SIB ซ่ึงจะระดมทุน จากองค์กรต่างๆ ในพ้ืนที่ ทาให้รัฐบาลไม่มีภาระต้นทุนการกู้เงิน และรัฐบาลอาจจะไม่ต้องจ่ายผลตอบแทน คืนให้กบั นักลงทนุ หากผดู้ าเนินการไม่สามารถบรรลุผลสาเร็จของโครงการตามที่กาหนดไว้ได้ ซึ่งถือเป็นการ ลงทุนแบบความเส่ียงสาหรับผู้ลงทุนต่า (Preventive Program) อีกทั้งรูปแบบของ SIB ยังเป็นการส่งเสริม และสร้างความร่วมมือระหว่างองค์กรของภาครัฐและเอกชนให้สามารถร่วมกันทางานเพื่อสังคม ในอนาคต ไดอ้ ยา่ งมปี ระสิทธภิ าพ (Cross-Sector Long Term Benefit) นอกจากน้ี การระดมทุนผ่าน SIB ยังเป็นการ เพมิ่ การลงทนุ และผลักดันใหร้ ฐั บาลเพมิ่ ปริมาณโครงการลงทุนในแต่ละปีให้มีจานวนมากข้ึน โดยที่รัฐบาล ยังไมต่ อ้ งจดั สรรงบประมาณในขน้ั ตอนการลงทุน อย่างไรก็ตาม จากผลการศึกษาของ OECD (2559) พบว่า การระดมทุนผ่าน SIB ยงั มีปัจจัยท่ีส่งผลต่อการพัฒนาและการสนับสนุนการลงทุนใน SIB กล่าวคือ การดาเนินโครงการเพื่อ สังคมผา่ นการออก SIB จะเป็นรปู แบบของสญั ญาระหว่างรัฐบาลและผู้ดาเนินการ ซ่ึงรัฐบาลจะจัดทาเงื่อนไข ข้อตกลง และผลสาเร็จท่ีจะเกิดขึ้นในโครงการนั้นๆ เพ่ือเป็นกรอบให้ผู้ดาเนินการปฏิบัติตามจนสามารถ บรรลุเป้าหมายท่ีกาหนดไว้ อย่างไรก็ตาม การดาเนินโครงการดังกล่าวอาจได้รับผลกระทบจากปัจจัยภายนอก ที่ทาให้เกิดปัญหาและอุปสรรคจนทาให้โครงการเกิดความล่าช้า หรือไม่สามารถบรรลุเป้าหมายท่ีตั้งไว้ได้ ซง่ึ ปัจจยั ภายนอกทีส่ าคัญไดแ้ ก่ นโยบายสนับสนนุ จากรฐั บาลเก่ียวกับการลงทุนเพื่อพัฒนาสังคม และกรอบ ของกฎหมาย (Regulatory Framework)

24 นโยบายสนับสนุนการลงทุนเพ่ือสังคมจากรัฐบาลถือเป็นปัจจัยท่ีสาคัญย่ิงที่จะ ช่วยให้โครงการสามารถดาเนินการและประสบความสาเร็จได้ เนื่องจากนโยบายรัฐบาลจะเป็นช่องทาง ที่นาไปสู่การสร้างสภาพแวดล้อมที่เหมาะสม (Ecosystem) สามารถสนับสนุนและอานวยความสะดวก ในการดาเนินงานได้ ยกตัวอย่างเช่น สหราชอาณาจักร ซ่ึงเป็นประเทศท่ีมีความก้าวหน้ามากที่สุด ในเรื่อง SIB ซึ่งมี Ecosystem ท่ีสามารถรองรับโครงการเพื่อสังคมต่างๆ ได้จานวนมากและหลากหลาย เนื่องจากรัฐบาลเล็งเห็นความสาคัญในการพัฒนาสังคมผ่านการระดมทุนด้วย SIB ทาให้มีนโยบายต่างๆ ออกมารองรับโครงการ เช่น การจัดตั้งคณะทางานด้านการเงินเพ่ือสนับสนุนโครงการเพื่อสังคม (Social Investment Finance Team) ก่อต้งั กองทนุ สาหรับโครงการเพื่อสังคม (Social Outcomes Fund) และ การสนบั สนุนการลดหยอ่ นภาษสี าหรับการลงทุนในโครงการเพื่อสังคม (Social Investment Tax Relief) นอกจากสหราชอาณาจักรแล้ว ประเทศออสเตรเลียยังมีนโยบายท่ีสนับสนุนการลงทุนเพ่ือสังคมผ่านการ กาหนดมาตรการต่างๆ เช่น การให้สิทธิพิเศษสาหรับบุคคลที่ลงทุนใน SIB และการทลายกาแพงต่างๆ ที่เป็น อปุ สรรคสาหรบั การขยายและพฒั นาตลาด SIB ในประเทศ นอกจากน้ี กรอบของกฎหมายและข้อบังคับ (Regulatory Framework) เป็น อีกปัจจัยสาคัญท่ีนาไปสู่การส่งเสริมและพัฒนาตลาด SIB ให้เติบโตอย่างเป็นรูปธรรม ซึ่งกรอบกฎหมาย ดังกล่าวอาจรวมถึงกฎระเบียบขั้นตอนของรัฐบาล วิธีการงบประมาณ และนโยบายการลงทุนของบริษัท อย่างไรก็ตาม Regulatory Framework ของแต่ละประเทศมีความแตกต่างกัน ขึ้นอยู่กับวัฒนธรรม สภาพสังคม และธรรมเนียมการปฏิบัติของแต่ละประเทศ ซ่ึงจาเป็นต้องมีการศึกษาและประยุกต์ใช้ให้ เหมาะสมกบั สภาพแวดล้อมในปัจจุบันและอนาคตได้อย่างมีประสิทธิภาพ ยกตัวอย่างเช่น ในบางประเทศ ซึ่งวิธีการงบประมาณไม่สามารถรองรับโครงการลงทุนเพื่อสังคมได้อย่างมีประสิทธิภาพ เนื่องจากวิธีการ งบประมาณเป็นรปู แบบการใชจ้ า่ ยภายในปงี บประมาณ ซึ่งโครงการลงทนุ เพ่ือสงั คมส่วนมากจะมีอายุเฉลี่ย ของโครงการที่นานกว่าน้ัน ทาให้นักลงทุนไม่สามารถพิจารณาลงทุนกับโครงการดังกล่าวได้ เพราะอาจมี ข้อผิดพลาดในการขอต้งั งบประมาณเพ่ือจ่ายคืนผลตอบแทนให้กับนักลงทุนหากโครงการดังกล่าวสามารถ บรรลุเปา้ หมายท่ีกาหนดได้ นอกจากน้ี นโยบายการลงทนุ ในบางบริษัทไม่อาจลงทุนใน SIB ได้ เนื่องจากเป็น ผลตอบแทนท่ีไม่แน่นอน และรัฐบาลจะจ่ายคืนก็ต่อเมื่อบรรลุผลสาเร็จของโครงการ ทาให้นักลงทุนเกิด ความไมแ่ น่นอนหากตดั สนิ ใจลงทนุ แล้วไม่ได้รับผลตอบแทนคืนในอนาคต อีกทั้งบางประเทศยังมีข้อจากัด ด้านกฎหมายสาหรับการทาความตกลงกับตัวกลาง (Intermediary) ซึ่งในบางประเทศไม่อนุญาตให้ตัวกลาง จากต่างประเทศท่มี คี วามเช่ียวชาญมาทาธรุ กรรมให้กับรัฐบาล ซ่งึ ทาใหโ้ ครงการดังกล่าวไม่สามารถดาเนิน ได้อย่างราบร่ืน และเป็นการเสียโอกาสของรัฐบาลในการได้รับคาแนะนาท่ีสาคัญเพ่ือใช้ในการสรรสร้าง โครงการท่เี ป็นประโยชน์ต่อสงั คมมากทีส่ ุด

25 จากตัวอย่างขา้ งต้นจะเห็นได้ว่า นโยบายของรัฐบาลมีความสาคัญอย่างยิ่งในการ สรา้ ง Ecosystem และกรอบกฎหมายที่มีความเหมาะสมและสามารถสนับสนุนการเติบโตของตลาด SIB เพื่อให้เป็นแหล่งระดมทุนที่ย่ังยืนสาหรับการลงทุนเพ่ือสังคม ซ่ึงจะมีส่วนช่วยในการพัฒนาคุณภาพชีวิต ความเปน็ อยู่ของคนในสงั คมใหม้ ีประสทิ ธิภาพมากยง่ิ ขึ้นในอนาคต 2) นักลงทุน (Investor) โดยหลกั การแลว้ การระดมทุนรูปแบบ SIB เป็นการผลักดันความเส่ียง ออกจาก รฐั บาลและผูด้ าเนนิ การ ทาให้การระดมทนุ รูปแบบนอ้ี าจไมไ่ ดร้ ับความนยิ มจากนักลงทุนมากนัก เน่ืองจาก นักลงทุนได้รับความเส่ียงต่างๆ อาทิ ความเสี่ยงท่ีจะไม่ได้รับเงินต้นคืน ความเส่ียงท่ีผลสาเร็จของงานไม่บรรลุ เปา้ ของ KPI และความเส่ยี งทจี่ ะได้รบั ผลตอบแทนในระดับปานกลางถงึ ต่า เป็นต้น ซึ่งปัจจัยเหล่าน้ีล้วนแต่ เป็นปัจจัยกดดันการพิจารณาตัดสินลงทุนใน SIB อีกทั้งยังมีความเสี่ยงที่รัฐบาลไม่มีงบประมาณ หรือไม่ สามารถตั้งงบประมาณมาจ่ายผลตอบแทนให้กับนักลงทุน เนื่องจากระบบงบประมาณในหลายประเทศ จะเป็นรปู แบบการจา่ ยภายในปีงบประมาณ แต่การดาเนินโครงการด้านสังคมจะมีระยะเวลา การทางานที่ มากกว่ากรอบภายในปีงบประมาณ ทาให้ช่วงเวลาดงั กลา่ ว รัฐบาลไม่อาจตั้งงบประมาณ เพ่ือนามาคืนให้กับ นักลงทนุ ได้ หากโครงการเพอื่ สังคมดังกลา่ วบรรลเุ ปา้ หมายทร่ี ัฐบาลต้ังไว้ เกรยี งศักดิ์ เจริญวงศ์ศักด์ิ (2556) เห็นว่า การที่เอกชนต้องเป็นผู้รับความเส่ียง จากการลงทุนในโครงการเพื่อสังคมน้ีอาจไม่จูงใจให้เอกชนเข้ามา SIB จึงจะเกิดขึ้นได้ต่อเมื่อภาครัฐและ เอกชนสามารถรว่ มกนั หาโครงการหรอื กิจกรรมที่มผี ลตอบแทนสุทธจิ ากการลงทุนสงู เพียงพอ อย่างไรกต็ าม OECD (2558) เห็นว่านักลงทุนอาจได้รับผลตอบแทนในด้านอ่ืนๆ ทางสังคม อาทิ การได้รับความนิยมจากการแสดงความรับผิดชอบต่อสังคมและสิ่งแวดล้อม (Corporate Social Responsibility) และการรับการสนับสนนุ จากองคก์ รต่างๆ เปน็ ตน้ โดยปัจจัยเหล่าน้ีจะเป็นตัวดึงดูด ให้นักลงทุนเข้าร่วมลงทุนใน SIB ถึงแม้รูปแบบการระดมทุนดังกล่าวจะให้ผลตอบแทนเพียงระดับกลาง หรือนักลงทุนมีความเสี่ยงท่ีจะไม่ได้รับเงินต้นกลับคืนจากรัฐบาลหากไม่สามารถบรรลุเป้าหมายของ โครงการได้ นอกจากน้ี รัฐบาลอาจผลักดันในด้านอ่ืนๆ เพื่อส่งเสริมและดึงดูดให้นักลงทุนมีส่วนร่วมมาก ขึ้นในการลงทุนใน SIB อาทิ การให้สิทธิประโยชน์ด้านภาษี และการกาหนดอัตราร้อยละความสาเร็จของ โครงการเพ่อื จ่ายเงนิ ตน้ คืนกับนักลงทนุ เป็นต้น ซ่งึ จะสร้างแรงจูงใจใหน้ ักลงทนุ มสี ่วนร่วมต่อสังคมมากข้ึน ยกตัวอย่างเช่น นกั ลงทนุ จะไดร้ ับการลดหย่อยภาษีหากมีการลงทุนใน SIB เน่ืองจากการลงทุนรูปแบบน้ีมี ความคล้ายคลึงกับการสนับสนุนเงินทุนให้หน่วยอ่ืนๆ ทางสังคมใช้เป็นค่าใช้จ่ายสาหรับดาเนินการในการ พฒั นาด้านสงั คม โดยที่ภาครัฐไมจ่ าเปน็ ต้องอดุ หนนุ เงินจากท้งั งบประมาณและเงินกู้ใดๆ ทั้งสิน้

26 Brooking Institution (2558) ได้คน้ ควา้ วจิ ัยและได้ทาการสารวจความสนใจ ลงทนุ ใน SIB จากนกั ลงทุนกลุม่ ต่างๆ พบว่า นักลงทุนจะให้ความสนใจใน SIB เป็นอย่างมาก หากเป็นลงทุน ดา้ นสงั คมทจ่ี ะสามารถสะท้อนการทา CSR ของบริษัทได้อย่างมาก หรือเป็นการลงทุน เพื่อสังคมผ่านการ ออก SIB เป็นครั้งแรกในประเทศนั้นๆ นอกจากน้ี การกาหนดเกณฑ์การจ่ายผลตอบแทนคืนกับนักลงทุน ในรูปแบบของอัตราร้อยละของความสาเร็จของโครงการยังเป็นการสร้างความเชื่อมั่นให้ นักลงทุนให้ สามารถรับร้ไู ด้วา่ นักลงทุนมีโอกาสเพ่ิมขึ้นท่ีจะได้รับเงินต้นคืนบางส่วนหากผลสาเร็จไม่บรรลุเป้าหมายที่ กาหนดไว้ อย่างไรกต็ าม การกาหนดร้อยละในการจ่ายคืนเงินต้นบางส่วนตามอัตราร้อยละความสาเร็จของ โครงการจะต้องการวิเคราะห์อย่างละเอียดถ่ีถ้วน เน่ืองจากเกณฑ์ดังกล่าวอาจสะท้อนถึงความสาเร็จของ โครงการท่ีจะเกิดขึ้นในอนาคต อีกทั้งยังข้ึนอยู่กับผู้ประเมินในการให้คะแนนสาหรับความสาเร็จของ โครงการ ซ่ึงอาจมกี ารปัจจัยตา่ งๆ มากดดนั ใหอ้ ตั ราร้อยละการจ่ายคืนเงินต้นไม่สะท้อนความจริงหรือขาด ความโปร่งใสได้ สฤณี อาชวานันทกุล (2557) ได้กล่าวถึงข้อจากัดในมุมมองด้านนักลงทุนว่า การดาเนนิ กิจการเพื่อสังคมเป็นการดาเนินการโดยมีอิทธิพลจากนักลงทุนเข้ามาเกี่ยวข้อง เนื่องจากนักลงทุน ที่ตอ้ งการติดตามตรวจสอบการดาเนินโครงการตามข้อตกลงระหว่างรัฐกับ NGO ผู้ให้บริการซ่ึงอาจส่งผล ให้การดาเนนิ โครงการมีความเปน็ ธรุ กจิ มากกว่าเดิม ซึ่งอาจขัดแย้งกับปรัชญาหรือแนวทางการดาเนินงาน เพื่อสังคมได้ดว้ ย 3) ผูด้ าเนินการ (Social Service Provider) OECD (2557) การดาเนินโครงการเพ่ือสังคมในรูปแบบเดิมท่ีมีการทาสัญญา จ้างงาน ผู้ดาเนินการจะต้องจัดหาแหล่งเงินทุนและสารองค่าใช้จ่ายสาหรับโครงการท้ังหมด ทาให้มีภาระ ด้านตน้ ทนุ และการขาดสภาพคล่อง ส่งผลให้โครงการต่างๆ ไม่สามารถบรรลุเป้าหมายท่ีรัฐบาลกาหนดไว้ได้ ซ่ึง SIB ถูกพัฒนาข้ึนมาเพื่อสนับสนุนให้โครงการประสบความสาเร็จและมีประสิทธิภาพมากขึ้น โดยการ ส่งเสรมิ ให้ผดู้ าเนนิ การสามารถทางานได้อย่างเต็มความสามารถ ซ่ึงไม่มีอุปสรรคด้านเงินทุนและค่าใช้จ่าย ในการดาเนินงาน อย่างไรก็ตาม ผู้ดาเนินการยังคงมีความเส่ียงบางส่วนในรูปแบบ SIB ได้แก่ ความเส่ียงท่ี นักลงทุนหรือผู้บริจาคไม่สามารถส่งมอบเงินทุนได้ตามที่กาหนด และผู้ดาเนินการมีโอกาสเสียช่ือเสียงใน การทางานหากไม่ได้รับเงินทุนตามที่ระบุในสัญญาซ่ึงจะส่งผลต่อผลประกอบการของผู้ดาเนินการสาหรับ งานต่อไปในอนาคต 4) ตัวกลาง (Intermediary) Social Finance (2559) ได้กล่าวถึงตัวกลางในโครงการเพื่อสังคม ซ่ึงมีหน้าท่ี ต่างๆ มากมายตามที่รัฐบาลเป็นผู้กาหนด อาทิ การวางแผนการดาเนินงาน กาหนดข้ันตอนและวิธีการ

27 แหลง่ เงนิ ทนุ ประเมนิ ผลสาเร็จท่ีคาดวา่ จะเกดิ ขนึ้ เมือ่ โครงการบรรลุเป้าหมาย ประเมินผลกระทบท่ีอาจจะ เกิดขึ้น เป็นต้น เพื่อเป็นข้อมูลประกอบในการจัดทาแผนสาหรับโครงการ ซ่ึงการเตรียมการดังกล่าวจาเป็น ต้องมกี ารลงทนุ อกี ทั้งยังมคี ่าใช้จา่ ยในชว่ งระหวา่ งการดาเนินการ นอกจากนี้ โครงการเพ่ือสังคมส่วนใหญ่ จะเป็นโครงการท่ีมีช่วงเวลาดาเนินการตลอดการทางานท่ีค่อนข้างยาว ซ่ึงจะเป็นอุปสรรคอย่างมากต่อ ตวั กลางทจี่ ะต้องแบกรบั ภาระต้นที่เกิดข้นึ ยกตวั อยา่ งเช่น โครงการเพือ่ สงั คมในด้านเล้ียงดูเด็กเล็กที่อาจมีระยะเวลาของ โครงการต้ังแต่ 1 – 3 ปี โดยที่ตัวกลางจะมีค่าใช้จ่ายผ่านการดาเนินงานต่างๆ เกิดขึ้น ท้ังน้ี ตัวกลางยังมีโอกาส ท่ีจะไม่ได้รับผลตอบแทนของโครงการเพื่อสังคมหากผลสาเร็จไม่สามารถบรรลุเป้าหมายท่ี กาหนดไว้ได้ นอกจากสภาพคลอ่ งแลว้ การดาเนนิ งานของตัวกลางจะเก่ียวข้องกับหลายๆ ฝ่าย อาทิ รัฐบาลผู้เป็นเจ้าของ โครงการ นักลงทุนผู้เป็นเจ้าแหล่งเงินทุน และผู้ดาเนินการ ทาให้มีโอกาสที่จะถูกแทรกแซงการทางานได้ ซึง่ ปัจจยั ดงั กลา่ วจะทาใหผ้ ลสาเร็จของงานไม่มีประสิทธิภาพตามที่กาหนดไว้ ดังน้ัน รัฐบาลจึงควรมีความ รับผิดชอบและสนับสนุนการทางานของตัวกลาง เพ่ือท่ีให้สามารถดาเนินการกับทุกฝ่ายได้อย่างมี ประสทิ ธิภาพและโปร่งใส ซึง่ จะส่งผลให้โครงการตา่ งๆ สามารถบรรลุเปา้ หมายท่กี าหนดไวไ้ ด้ 5) ผู้ประเมนิ (Evaluator) นอกจากผู้เก่ียวข้องหลักแล้ว เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักด์ิ (2556) ยังเห็นว่า กระบวนการประเมินผลโครงการเพ่ือวัดความสาเร็จตามตัวชี้วัดก็มีความสาคัญมากในการทาให้ SIB ประสบความสาเร็จ โดยเห็นวา่ โครงการหรือกิจกรรมท่จี ะทานนั้ ตอ้ งสามารถวัดผลได้อย่างชัดเจน มีวิธีการ วัดผลลัพธ์ของโครงการท่ีเช่ือถือได้ เพ่ือให้การจ่ายผลตอบแทนถูกต้องเป็นธรรม ที่สาคัญกลุ่มคนที่เป็น กลุ่มเป้าหมายของโครงการหรือกิจกรรมท่ีดาเนินการนั้นต้องชัดเจนและต้องไม่เป็นกลุ่มที่ถูกควบคุมโดย นักลงทุนที่เข้ามาร่วมโครงการ เพื่อป้องกันการโกงและเพื่อให้ผู้ดาเนินโครงการสามารถหาหนทางที่ดี ทสี่ ุดในการบรรลวุ ัตถุประสงคข์ องโครงการไดด้ ยี ่ิงขึน้ 2.4 เปรียบเทียบลกั ษณะของธุรกรรมและต้นทนุ ในการออก SIB กับการระดมทุนรูปแบบอืน่ จากผลการศึกษาแนวคิดและรูปแบบการทา SIB ท่ีกล่าวมาข้างต้นเห็นได้ว่า ลักษณะเฉพาะ ของ SIB มคี วามแตกต่างจากการระดมทุนโดยการพนั ธบัตรหรือสัญญากู้เงินโดยท่ัวไป เนื่องจากเงื่อนไขใน การจ่ายผลตอบแทนจะขึ้นอยู่กับผลสาเร็จของโครงการ (Pay for Success) ซ่ึงเงื่อนไขทางการเงินดังกล่าว มีความคล้ายคลึงกับตราสารหนี้รูปแบบอ่ืนๆ ท่ีมีการกาหนดอัตราผลตอบแทนขึ้นอยู่กับอัตราอ้างอิง อาทิ

28 หุ้นกู้อนุพันธ์ (Structured Notes)31ท่ีผลตอบแทนจะข้ึนอยู่กับราคาของสินทรัพย์ท่ีอ้างอิง และพันธบัตร รัฐบาลประเภทอัตราดอกเบ้ียแปรผันตามการเปลี่ยนแปลงของเงินเฟ้อ (Inflation-Linked Bond : ILB) นอกจากน้ี วัตถุประสงค์หรือเป้าหมายในการลงทุนใน SIB ยังถือเป็นรูปแบบการลงทุนเพ่ือสังคม (Social Finance) โดยปัจจุบันมีการออกนวัตกรรมตราสารหนี้รูปแบบใหม่ๆ อาทิ ตราสารหนี้สีเขียว (Green Bond) และตราสารหน้ีพลังงานแสงอาทิตย์ (Solar Bond) ซึ่งถือเป็นแนวคิดการเงินเพื่อสังคมเช่นเดียวกับ SIB ในการนี้ เพ่ือให้เห็นถึงความแตกต่างของรูปแบบการระดมทุนด้วย SIB กับการ ระดมทุนในรูปแบบอ่ืนๆ ท้ังในมุมมองผู้ออกตราสารและนักลงทุน คณะผู้วิจัยได้ทาการศึกษาวิเคราะห์ โครงสร้าง คุณลักษณะ และต้นทุนของการระดมทุนรูปแบบใหม่ๆ ในประเทศไทยเปรียบเทียบกับการทา ธุรกรรม SIB โดยมีรายละเอยี ด ดงั น้ี 2.4.1 พนั ธบัตรรัฐบาลประเภทอัตราดอกเบ้ียแปรผันตามการเปลี่ยนแปลงของเงินเฟ้อ (Inflation-Linked Bond : ILB) กระทรวงการคลังได้ริเริ่มการออก Inflation-Lined Bond ครั้งแรกเมื่อปี 2554 โดยมีวัตถปุ ระสงค์เพ่อื สรา้ งนวัตกรรมการระดมทนุ ของรฐั บาลรปู แบบใหม่ พร้อมท้ังพัฒนาตลาดตราสารหน้ี ไทยให้มีความหลากหลายของผลิตภัณฑ์มากขึ้น ซ่ึง ILB เป็นพันธบัตรที่แบ่งการจ่ายอัตราผลตอบแทน (Coupon) ออกเป็น 2 ส่วน คือ อัตราดอกเบี้ยท่ีแท้จริง (Real Coupon) ซ่ึงถูกกาหนดไว้คงที่แน่นอน ค่าหนึ่งสาหรับ ILB แต่ละรุ่น และดอกเบี้ยจ่ายอีกส่วนหนึ่งที่ขึ้นอยู่กับอัตราเงินเฟ้อในช่วงนั้นโดยอ้างอิง จากอัตราเงินเฟ้อท่ีประกาศโดยกระทรวงพาณิชย์ ซ่ึงการปรับอัตราผลตอบแทนตามอัตราเงินเฟ้อจะส่งผล ให้เงินต้นได้รับการปกป้องให้มีมูลค่าเท่าเดิมตลอดช่วงระยะเวลาที่ถือครองพันธบัตร ในขณะที่ Real Coupon จะเป็นอัตราดอกเบี้ยท่ีนักลงทุนจะได้รับจริงๆ หลังจากหักเงินเฟ้อออกแล้ว โดยผลตอบแทนตาม ทฤษฎีของ ILB คือ Yield = Real Yield + Expected Inflation อย่างไรกด็ ี เม่ือพิจารณาตน้ ทุนของผู้ออก ILB พบว่า แม้ว่าในแต่ละช่วงท่ีมีการจ่าย ดอกเบ้ีย ผู้ออกจะจา่ ยดอกเบย้ี คงทใ่ี นอตั ราทต่ี า่ ตาม Real Coupon ที่กาหนด แต่เมื่อ ILB ครบกาหนดอายุ ผู้ออกจะต้องชาระเงินต้นและดอกเบี้ยสะสมจากอัตราเงินเฟ้อที่เพิ่มขึ้นตลอดช่วงอายุของ พันธบัตรให้แก่ นักลงทุนซึ่งเป็นปรมิ าณเงนิ จานวนมาก และอาจเปน็ ภาระในการปรบั โครงสร้างหนขี้ องผู้ออกในอนาคตได้ ทั้งน้ี เมื่อพิจารณารูปแบบของ ILB กับ SIB จะพบว่ามีความคล้ายคลึงกันที่อัตรา ผลตอบแทนแปรผันตามปัจจัยอ่นื โดย ILB จะขึน้ อย่กู ับอตั ราเงนิ เฟ้อ และ SIB จะขึ้นอยู่กับการประเมินผล 3 หุ้นกู้อนุพันธ์ (Structured Notes) คือ หลักทรัพย์ที่มีลักษณะเป็นตราสารหนี้ประเภทหนึ่งที่มีการจ่ายผลตอบแทนหรือ ชาระคืนเงินต้นทง้ั หมดหรอื บางสว่ น โดยอา้ งอิงกบั ตัวแปรทก่ี าหนดไว้ลว่ งหนา้ เช่น ราคาหลกั ทรพั ย์ ดชั นหี ลกั ทรพั ย์ เป็นต้น

29 สัมฤทธ์ิของโครงการตามตัวชี้วัดที่กาหนด อย่างไรก็ตาม อัตราผลตอบแทนของ ILB ท่ีอ้างอิงกับอัตราเงินเฟ้อ เป็นปัจจัยภายนอกที่ผู้ออกตราสารหรือนักลงทุนไม่อาจควบคุมได้ โดยจะข้ึนอยู่กับสภาวะเศรษฐกิจและ ตลาดการเงินในแต่ละช่วงเวลา แต่ในส่วนของการประเมินผลโครงการตามตัวชี้วัดของ SIB หน่วยงาน ภาครัฐ ผู้ดาเนินการ หรือนักลงทุน สามารถเข้ามามีบทบาทในการบริหารจัดการโครงการเพื่อให้บรรลุตาม เป้าหมายตัวชี้วัดท่ีกาหนดได้ ซ่ึงถือเป็นจุดเด่นของ SIB ท่ีช่วยกระตุ้นให้เกิดการติดตามการใช้จ่ายเงินให้ เป็นไปอย่างคุ้มค่า 2.4.2 หุน้ กู้อนุพนั ธ์ (Structured Note : SN) หุ้นกู้อนุพันธ์เป็นผลิตภัณฑ์ทางการเงินท่ีผสมกันระหว่างหุ้นกู้กับตราสารอนุพันธ์ โดยมีลักษณะพื้นฐานเหมือนหุ้นกู้ระยะสั้น (อายุไม่เกิน 270 วัน) แต่การจ่ายผลตอบแทนหรือดอกเบี้ย และการชาระคืนเงินต้นมีลักษณะคล้ายกับตราสารอนุพันธ์ ที่อ้างอิงกับราคาของหลักทรัพย์อ้างอิง เช่น ราคาของหุ้นตัวใดตัวหนึ่ง เป็นต้น โดยหุ้นกู้อนุพันธ์เป็นการลงทุนอีกทางเลือกหนึ่งที่สามารถตอบโจทย์ ผู้ลงทุนในทุกสภาวะตลาด และมีหลากหลายประเภท อาทิ - หุ้นกู้อนุพันธ์ Equity-Linked Note ซึ่งมีลักษณะเหมือนหุ้นกู้ระยะสั้นท่ีให้ อตั ราผลตอบแทนหรือดอกเบ้ียอ้างอิงกับราคาของหลักทรัพย์ใน SET50 - หุ้นกู้อนุพันธ์ Principal Protected Note ซ่ึงมีลักษณะเหมือนหุ้นกู้ระยะส้ัน ทผ่ี ลตอบแทนเคล่อื นไหวตามราคาของหลกั ทรัพย์อา้ งอิงที่กาหนดไว้ โดยจะกาหนดอัตราผลตอบแทนตาม สัดสว่ นทีเ่ รยี กวา่ Participation Rate (PR) ทขี่ นึ้ อยู่กับอตั ราการรบั ประกันเงินตน้ หรือ Protection Level (%) - หุ้นกู้อนุพันธ์ Protect Put ท่ีผู้ลงทุนใช้ป้องกันความเส่ียงจากการปรับตัว ลดลงของราคาหุ้นท่ีถือครอบอยู่ โดยเปรียบเสมือนการซื้อประกันบนหุ้นที่ผู้ลงทุนไม่จาเป็นต้องขายหุ้นท่ี ถอื ครองอยู่ และไดร้ บั เงินชดเชยหากราคาหนุ้ นัน้ ปรับตัวลดลง - หุ้นกู้อนุพันธ์ Covered Call ท่ีผู้ลงทุนสามารถได้รับผลตอบแทนหรือดอกเบี้ย เพ่ิมเติมจากหุ้นท่ีถือครองอยู่ หากสามารถคาดการณ์ได้ว่าราคาหุ้นท่ีถือครองอยู่น้ันจะทรงตัวหรือเคลื่อนไหว ในกรอบแคบ - หุ้นกู้อนุพนั ธ์ Protective Put Spread ทเ่ี ปน็ ผลิตภัณฑท์ ่ีเปน็ ส่วนผสมของ Protective Put และ Covered Call รวมกัน โดยเป็นการลงทุนที่ผู้ลงทุนสามารถสร้างโอกาสเพิ่มผลตอบแทน จากหุ้นที่ถอื ครองอยไู่ ด้ หากคาดว่าราคาหนุ้ จะไมป่ รับตวั ไปในทิศทางใดทศิ ทางหน่งึ เมือ่ พจิ ารณารปู แบบของหุ้นกู้อนุพันธ์ กับ SIB จะพบว่ามีความคล้ายคลึงกันที่อัตรา ผลตอบแทนไม่มีความแน่นอนและแปรผันตามปัจจัยอ่ืนที่กาหนด

30 2.4.3 ตราสารหนีส้ ีเขยี ว (Green Bond) Green Bond เป็นตราสารหนี้ท่ีออกเพ่ือระดมเงินทุนไปใช้ในโครงการท่ีเป็นมิตร กบั สิ่งแวดล้อม โดย Green Bond จะมคี ุณลักษณะท่เี หมือนกนั ตราสารหน้ีทั่วไป แต่จะมีการกาหนดโครงการ ท่ีนาเงินไปใช้ว่าต้องเกี่ยวข้องกับการอนุรักษ์ส่ิงแวดล้อม ซ่ึงการท่ีผู้ออกตราสารหนี้จะออก Green Bond ได้ จะต้องดาเนนิ การให้เปน็ ไปตามมาตรฐานทีน่ กั ลงทนุ ยอมรับ อาทิ Green Bond Principle (GBP) ท่ีจัดทา ข้ึนโดย International Capital Market Association (ICMA) และจะต้องกาหนดขั้นตอนการดาเนินงาน ดงั น้ี 1) Use of Proceeds คือ การใช้เงินจ่ายที่ได้รับจากการออก Green Bond จะต้องเป็นโครงการสีเขียวตามท่ีกาหนด เช่น โครงพลังงานทางเลือก โครงการที่เกี่ยวข้องกับการลดก๊าซ เรอื นกระจก หรอื โครงการบรหิ ารจัดการนา้ เป็นตน้ 2) Project Evaluation and Selection คือ การจัดให้มีกระบวนการประเมิน โครงการว่าเป็นไปตามเกณฑท์ ่กี าหนด 3) Management of Proceeds คือ มีการจัดสรรเงินที่ได้รับไปใช้เฉพาะ โครงการสเี ขยี วทก่ี าหนด 4) Reporting คอื การตอ้ งจัดให้มกี ารทารายงานและเปิดเผยข้อมูลต่อนักลงทุน รวมถึงการใช้จา่ ยเงนิ ตามรอบระยะเวลา เช่น รายปี หรอื เม่ือมกี ารเปลย่ี นแปลงทีส่ าคญั สาหรับ Green Bond ในประเทศไทยได้มีการออกครั้งแรกในเดือนกันยายน 2561 โดยธนาคารทหารไทย จากัด (มหาชน) ได้ออก Green Bond มูลค่า 60 ล้านเหรียญสหรัฐ หรือ ประมาณ 1,850 ล้านบาท อายุ 7 ปี โดยมีวัตถุประสงค์เพ่ือนาเงินไปสนับสนุนการลงทุนของภาคเอกชน ในโครงการ Climate-Smart Project ซึ่งหุ้นกู้ท้ังหมดจาหน่ายให้แก่ International Finance Corporation (IFC) อย่างไรก็ดี Green Bond ดังกล่าวแม้ว่าจะมีลักษณะที่เป็น Green Financing แต่การใช้จ่ายเงินอาจ ยังมคี วามไมช่ ัดเจนของโครงการท่ีจะนาเงินไปใช้ อย่างไรก็ตาม เม่ือพิจารณาต้นทุนของ Green Bond พบว่าจะมีการกาหนด อัตราดอกเบี้ยคงท่ีไว้เช่นเดียวกับตราสารหน้ีท่ัวไป ซึ่งแตกต่างจาก SIB ที่จะผันแปรตามผลการดาเนิน โครงการ แต่ Green Bond จะมีจุดเด่นที่ผู้ออกจะต้องดาเนินการประเมินผลโครงการและรายงานต่อ นักลงทุนตามที่ Green Bond Principle กาหนด ซึ่งจะทาให้โครงการที่ระดมทุนด้วย Green Bond มีการควบคุมและกากับดูแลอย่างมีประสิทธิภาพ และมุ่งเน้นให้เกิดประโยชน์สูงสุดเช่นเดียวกับ SIB ที่ผู้ออกหรือตัวกลางต้องมีการกากับดูแลและรายงานผลเพื่อประเมินผลสัมฤทธิ์ของโครงการให้เป็นไป ตามตวั ชี้วดั ท่กี าหนด

31 2.4.4 ตราสารหนี้พลังงานแสงอาทติ ย์ (Solar Bond) Solar Bond เป็นตราสารหนี้ที่ออกเพื่อระดมเงินทุนไปใช้ในโครงการพลังงาน ทดแทนประเภทแสงอาทิตย์ ซึง่ ถอื เป็นประเภทหน่งึ ของ Green Bond สาหรับประเทศไทย บริษัท บี.กริม พาวเวอร์ จากัด (มหาชน) ซึ่งเป็นหนึ่งในภาคเอกชนที่ประกอบธุรกิจด้านพลังงานและมีการตั้งโรงงาน ไฟฟ้าพลังงานแสงอาทติ ย์ในประเทศไทย ได้ออก Solar Bond มูลค่า 5,000 ล้านบาท โดยมีวัตถุประสงค์ ในการใช้เงินเพ่ือปรับโครงสร้างหน้ีเงินกู้ในการก่อสร้างโรงงานไฟฟ้าพลังงานแสงอาทิตย์และใช้ในการก่อสร้าง โรงงานไฟฟา้ พลังงานแสงอาทติ ย์แหง่ ใหม่เพ่มิ เติม โดยมรี ายละเอียดของตราสารหน้ี ดงั น้ี ตารางท่ี 2.1 รายละเอียดการออก Solar Bond ของบริษัท บี.กริม พาวเวอร์ จากัด (มหาชน) มลู คา่ ตราสารหน้ี 1,500 ลา้ นบาท 3,500 ลา้ นบาท ร่นุ อายุ วันที่ออก 5 ปี 7 ปี วนั ท่คี รบกาหนดอายุ 20 ธนั วาคม 2561 20 ธันวาคม 2561 นักลงทุน 20 ธันวาคม 2566 20 ธนั วาคม 2568 ธนาคารพฒั นาเอเชีย (Asian Development Bank: ADB) โดยการออกตราสารหน้ีดังกล่าวเป็นการออก Green Bond ที่ได้รับการรับรอง (Certified Bond) คร้ังแรก ของประเทศไทยจาก The Climate Bonds Initiative มีอัตราดอกเบี้ยเฉลี่ยที่ร้อยละ 3.6 ต่อปี ต่ากว่า อัตราดอกเบีย้ เงนิ กูโ้ ดยเฉลี่ยของบรษิ ทั ทีร่ ้อยละ 5.5 ตอ่ ปี อย่างไรก็ตาม นักลงทุนของตราสารหนี้ดังกล่าว มีเพยี งรายเดียวคอื ธนาคารพัฒนาเอเชีย ซ่ึงเป็นหน่ึงในหน่วยงานหลักท่ีสนับสนุนการออก Green Bond ในภมู ภิ าค ดังนนั้ คาดวา่ มีแนวโน้มที่ ADB จะถือครองตราสารหน้ีดังกล่าวจนครบกาหนดอายุ และไม่มีการ ซอื้ ขายในตลาดรอง นอกจากนี้ คณะผู้วิจัยได้ทาการเปรียบเทียบลักษณะของต้นทุนในการระดมทุนด้วย SIB ว่า มี แนวโน้มที่สงู กวา่ หรอื ตา่ กว่าต้นทุนในการระดมทุนรูปแบบอ่ืนๆ ในประเทศไทยหรือไม่ โดยมีวัตถุประสงค์ เพือ่ แสดงให้เห็นประโยชน์ท่ีจะเกิดขึ้นจากการผลักดันให้เกิดการระดมทุนผ่าน SIB ในอนาคต ท้ังน้ี คณะผู้วิจัย พบว่า ต้นทุนในการระดมทุนของ SIB มีแนวโน้มที่จะสูงกว่าการระดมทุนผ่านพันธบัตรรัฐบาล พันธบัตร รัฐวิสาหกจิ หรือการออกตราสารหนีภ้ าคเอกชน เน่ืองจากนักลงทุนต้องการผลตอบแทนส่วนเพิ่ม (Premium) จากความเสีย่ งเรือ่ งเงอื่ นไขการจ่ายผลตอบแทนและเงินต้นที่ขึ้นอยู่กับผลสัมฤทธิ์ของโครงการ อย่างไรก็ดี ต้นทุนการระดมทุนอาจใกล้เคียงกับการระดมทุนผ่าน Green Bond เน่ืองจากต้องผ่านการประเมินผล โครงการและนักลงทุนมีความต้องการ Green Premium เช่นเดียวกัน ในขณะท่ีเม่ือเปรียบเทียบกับต้นทุน การระดมทุนผ่าน Inflation-Linked Bond และหุ้นกู้อนุพันธ์ กับการระดมทุน ผ่าน SIB แล้ว อาจไม่สามารถ

32 เปรยี บเทียบกนั ไดเ้ นื่องจากเปน็ ผลตอบแทนอา้ งอิงจากตวั แปรทแี่ ตกต่างกันรายละเอียดปรากฏตามตาราง ดังนี้ ตารางท่ี 2.2 ผลการเปรียบเทยี บลักษณะต้นทนุ การระดมทนุ ของ SIB กบั การระดมทนุ ในรปู แบบต่างๆ รปู แบบทใี่ ช้เปรียบเทียบ ลกั ษณะของต้นทุน ผลการเปรียบเทยี บกบั SIB 1. พนั ธบัตรรัฐบาล - มกั กาหนดต้นทนุ คงท่ี (Fixed Rate) - SIB มีความเสย่ี งในการลงทนุ ที่สูงกว่าพนั ธบตั ร - มีอตั ราดอกเบย้ี ตา่ สุด รฐั บาลมาก สง่ ผลให้ต้องมกี ารกาหนดส่วนตา่ งที่ ไดร้ ับสูงกวา่ Benchmark 2. พันธบัตรรฐั วสิ าหกิจ - มกั กาหนดตน้ ทนุ คงท่ี - ดงั นน้ั SIB อาจไมเ่ หมาะกับรัฐบาลกลาง ตราสารหนภี้ าคเอกชน - ส่วนตา่ งของต้นทนุ ที่สามารถระดมทุนได้เองในต้นทุนท่ีตา่ กว่ามาก (Spread) จากพนั ธบตั ร รฐั บาลมคี วามแตกต่างกนั - ตน้ ทนุ ในการออก SIB ของแตล่ ะหนว่ ยงาน ตามอนั ดับความนา่ เชื่อถอื จะไม่เท่ากนั ขน้ึ อยกู่ บั อนั ดบั ความน่าเชือ่ ถอื ของ ของหน่วยงาน/บริษัท หนว่ ยงาน/บริษทั เปน็ หลัก โดยมีแนวโน้มวา่ ตน้ ทนุ จะสงู กว่าตน้ ทนุ การกู้เงนิ ปกติของรฐั วิสาหกจิ 3. Green Bond - มักกาหนดต้นทนุ คงท่ี และภาคเอกชนเลก็ นอ้ ย - ดังนั้น SIB อาจเปน็ หนงึ่ ในทางเลือกของ - มักมีการกาหนด Green หน่วยงานในการระดมทนุ สาหรับโครงการ ทม่ี ีความสาคัญดา้ น Branding ได้ Premium เพอ่ื ดงึ ดูด - เนอ่ื งจากตน้ ทนุ ของ SIB จะขึน้ อยู่กบั ผล การดาเนนิ งานของโครงการ ซึ่งต้องมกี าร นักลงทนุ ประเมินผลคลา้ ยคลงึ กับ Green Bond จึงอาจมี ต้นทุนใกล้เคยี งกันและสามารถเลือกใชไ้ ด้ 4. Inflation-Linked Bond - ตน้ ทุนขน้ึ อยกู่ ับการ - ILB มตี ้นทนุ ข้ึนอยูก่ บั ความผนั ผวนทางเศรษฐกิจ เปลีย่ นแปลงของอตั รา ในขณะที่ SIB เป็นความสาเร็จของโครงการด้าน สงั คม จึงอาจไม่สามารถเปรียบเทียบต้นทุนได้ เงนิ เฟ้อ - เน่อื งจากวตั ถปุ ระสงค์ของหุ้นกู้อนุพันธ์ท่มี กั ใชใ้ น 5. หนุ้ กูอ้ นุพนั ธ์ - ต้นทนุ ไม่คงที่ขึน้ อยู่กับ การป้องกนั ความเส่ียงและทากาไรของนักลงทุนใน ระยะสน้ั มคี วามแตกต่างจากวัตถุประสงค์ของ SIB ที่ ราคาหลักทรัพยท์ ี่อา้ งอิง เนน้ ผลสัมฤทธ์ิของโครงการด้านสังคมท่ีมีระยะสั้น 3 – 5 ปี ดังนัน้ จงึ อาจไมส่ ามารถเปรียบเทยี บตน้ ทนุ ได้

33 จากการทบทวนวรรณกรรมข้างต้นจะเห็นได้ว่า “พันธบัตรเพื่อสังคม” (Social Impact Bond) เป็นนวัตกรรมทางการเงินที่ได้รับการพัฒนาขึ้นเพ่ือเป็นทางเลือกในการระดมทุนสาหรับการให้บริการ สาธารณะภายใต้สภาวะข้อจากัดของงบประมาณรายจ่าย เพ่ือรับมือกับความท้าทายในการดาเนินโครงการ เพ่ือสังคม ซ่ึงมีความแตกต่างจากการใช้นโยบายหรือมาตรการทางสังคมรูปแบบเดิมของรัฐ โดยโครงสร้าง ของ SIB ประกอบด้วยผู้เกี่ยวข้องหลัก 3 ฝ่าย ได้แก่ (1) รัฐบาลหรือหน่วยงานของรัฐหรือผู้จ่ายเงิน (2) นักลงทุน (Investor) และ (3) ผู้ดาเนินการหรือองค์กรผู้ให้บริการทางสังคม (Social Service Provider) นอกจากน้ี ยังต้องมีการกระบวนการจัดหาตัวกลาง (Intermediary) และผู้ประเมินผล (Evaluator) ซึ่งเป็น หนว่ ยงานอสิ ระ (Independent Agency) ด้วย แม้ว่า SIB จะมีโครงสร้างและรูปแบบท่ีมีความซับซ้อนและอาจมีต้นทุนในการดาเนินการ สูงกว่าการลงทุนในรูปแบบอื่น แต่ SIB ได้แสดงถึงวิธีการที่มีประสิทธิภาพมากกว่าในการให้บริการทาง สังคม เน่ืองจากมีการติดตามและประเมินผลทางสังคมที่ชัดเจนทาให้เกิดผลลัพธ์ที่เป็นประโยชน์และเป็น รูปธรรมมากกว่า นอกจากนี้ กลไกหรือรูปแบบการทางานของพันธบัตรเพื่อสังคมยังเป็นการดึงศักยภาพ ของภาคส่วนต่างๆ (ภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคม) ให้เข้ามามีส่วนร่วมในการแก้ไขปัญหา สังคมในบทบาทต่างๆ กัน อย่างไรก็ตาม ในการผลักดันให้กลไกต่างๆ ใน SIB ทางานได้อย่างมีประสิทธิภาพ เพื่อก่อให้เกิดประโยชน์ต่อภาครัฐ ภาคเอกชน นักลงทุน ตลอดจนสังคมและประชาชนผู้รับประโยชน์ อย่างยั่งยืน ในการดาเนินโครงการ SIB จาเป็นต้องคานึงถึงปัจจัยเสี่ยงต่างๆ ที่มีความหลากหลายตาม ลักษณะโครงการดว้ ย โดยเฉพาะการกาหนดโครงสร้างหรือกลไกการทางานของ SIB โดยคานึงถึงบทบาท และการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสียในสังคมอย่างรอบด้าน การกาหนดเง่ือนไขทางการเงินท่ีต้อง สอดคล้องกับต้นทุนและตัวช้ีวัดความสาเร็จของโครงการ ตลอดจนกระบวนการติดตามและประเมินผล โครงการที่สามารถวัดผลและสะท้อนผลลพั ธ์ของโครงการได้อย่างแท้จรงิ ในบทต่อไปคณะผู้วิจัยได้มีการศึกษาแนวทางการออกพันธบัตรเพ่ือสังคมในต่างประเทศ เพื่อให้ทราบถึงปัจจัยและเงื่อนไขของความสาเร็จในการออกพันธบัตรเพื่อสังคม ตลอดจนปัญหา อุปสรรคและผลกระทบท่ีเกิดขึ้นในมิติทางเศรษฐกิจและสังคม เพื่อนามาบทเรียนโครงการ SIB ของ ต่างประเทศในแง่มุมต่างๆ มาวิเคราะห์และประเมินถึงความเป็นไปได้ในการปรับใช้กับบริบทของ ประเทศไทยต่อไป

บทท่ี 3 การออกพันธบตั รเพอ่ื สังคมในต่างประเทศ ในบทท่ี 3 คณะผู้วิจยั ไดศ้ กึ ษาตัวอย่างโครงการพันธบัตรเพื่อสังคม (Social Impact Bond : SIB) ท่ีเกดิ ขน้ึ ในตา่ งประเทศเพื่อศึกษาวิเคราะห์ปัจจัยสนับสนุนให้การออก SIB ประสบความสาเร็จ รวมถึง ประเด็นท่ีเป็นอุปสรรคในการดาเนินโครงการเพื่อนามาประยุกต์กับการดาเนินโครงการในประเทศไทย ให้ประสบความเร็จอย่างยง่ั ยืน โดยแบ่งการศึกษาเปน็ 4 สว่ นหลกั ดงั น้ี ส่วนที่ 1 เป็นการศึกษาภาพรวมของโครงการ SIB ที่เคยเกิดขึ้นมาแล้วในต่างประเทศ ประกอบด้วยขอ้ มูลของโครงการ SIB ในต่างประเทศ ลักษณะการกระจายตัวของโครงการและการจาแนก ประเภทของโครงการ SIB ส่วนที่ 2 เป็นการศึกษาวิเคราะห์กรณีตัวอย่างโครงการ SIB ในต่างประเทศที่ดาเนินการ แล้วเสร็จ โดยครอบคลุมถึงการศึกษารูปแบบของโครงการ ลักษณะการทาธุรกรรม SIB การกาหนดหลักเกณฑ์ ตัวช้ีวดั และการประเมนิ ผล ตลอดจนผลการดาเนินโครงการท้ังโครงการที่ประสบความสาเร็จและโครงการ ที่ไม่เป็นไปตามเป้าหมาย รวมถึงวิเคราะห์ถึงปัจจัยเงื่อนไขความสาเร็จ (Key Success) และปัญหาหรือ อุปสรรคที่ส่งผลต่อโครงการ ส่วนท่ี 3 เป็นการศกึ ษาและวิเคราะห์กรณีตัวอย่างโครงการ SIB ในต่างประเทศที่อยู่ในระหว่าง ดาเนินการ โดยครอบคลุมการศึกษารูปแบบของโครงการ ลักษณะการทาธุรกรรม SIB และการกาหนด หลักเกณฑต์ วั ช้ีวัดและการประเมินผล ทง้ั น้ี คณะผ้วู จิ ัยไดศ้ ึกษาแนวโนม้ ของผลสัมฤทธข์ิ องโครงการดว้ ย ส่วนที่ 4 เป็นการวิเคราะห์เพ่ือถอดบทเรียนจากกรณีศึกษาโครงการ SIB ในต่างประเทศ เพือ่ นามาประยุกตใ์ ช้กับประเทศไทย 3.1 ภาพรวมพฒั นาการของโครงการ SIB ในตา่ งประเทศ SIB โครงการแรกเกิดข้ึนในสหราชอาณาจักรเมื่อปี พ.ศ. 2553 โดยโครงการนาร่องน้ี จัดทาข้ึนภายใต้เป้าหมายเพื่อลดอัตราการกระทาผิดซา้ ของผู้ต้องขังที่ถูกจาคุกระยะสั้นในเรือนจา HM Prison Peterborough หลังจากได้รับการปล่อยตัวแล้วอดีตผู้ต้องขังจะได้รับการดูแลและสนับสนุนจาก หลายองค์กร เช่น การจัดหาที่พัก การจ้างงาน รวมถึงการรักษาอาการติดยาและแอลกอฮอล์ เป็นต้น โครงการเริ่มต้นด้วยการระดมทุนเงินทุนจานวน 5 ล้านปอนด์เพื่อใช้สาหรับผู้เข้าร่วมโครงการจานวน 3,000 ราย โดยมีเปา้ หมายในการลดอัตราการกระทาผิดซ้าลงร้อยละ 7.5 ผู้ลงทุนในโครงการทั้งหมดเป็น ภาคเอกชนที่มวี ัตถปุ ระสงค์เพอ่ื การกุศลเป็นส่วนใหญ่ ซึ่งผู้จ่ายเงินคืนให้แก่นักลงทุนคือกระทรวงยุติธรรม

35 ของสหราชอาณาจักรและกองทุน Big Lottery ทั้งนี้ ผลการดาเนินงานของโครงการประสบผลสาเร็จ โดยสามารถลดอัตราการกระทาผิดซ้าลงไดถ้ งึ รอ้ ยละ 9 และสูงกวา่ เป้าหมายที่ตั้งไว้ หลังจากโครงการนารอ่ งได้เรม่ิ ดาเนินการแล้ว SIB ได้ถูกนามาพิจารณาเพื่อใช้เป็นเครื่องมือ ในการระดมทนุ สาหรับโครงการดา้ นสังคมมากขึ้นกว่า 130 โครงการทั่วโลก โดยเฉพาะการต่อยอดโครงการ ภายในสหราชอาณาจักร การให้ความสนใจจากหน่วยงานภาครัฐในสหรัฐอเมริกา และอีกหลายประเทศ ในภูมิภาคยุโรป ส่งผลให้มูลค่าโดยรวมของการระดมทุน SIB จากนักลงทุนภาคเอกชน รวมทุกโครงการ แล้วกว่า 430 ล้านเหรียญสหรัฐ และผลของการดาเนินงานส่งผลต่อชีวิตของประชาชนกว่า 1,064,000 รายท่ัวโลก (ข้อมูล ณ วันที่ 18 กรกฎาคม 2562) โดยการกระจายตัวของโครงการ SIB ทั่วโลก ปรากฏตาม แผนภาพที่ 3.1 แผนภาพท่ี 3.1 : การกระจายตัวของโครงการ SIB ในประเทศตา่ งๆ ท่ัวโลก ท่มี า : Contracted Impact Bonds Globally จาก http://www.brookings.edu (2560) จากแผนภาพข้างต้นจะพบว่า โครงการ SIB เป็นที่นิยมอย่างมากในสหราชอาณาจักร สหรัฐอเมริกา และออสเตรเลียตามลาดับ ซ่ึงนอกเหนือจากกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้วโครงการ SIB เร่ิม ถูกนามาใช้เป็นเคร่ืองมือการระดมทุนในโครงการเพื่อสังคมของกลุ่มประเทศกาลังพัฒนา โดยเฉพาะ ประเทศในทวีปอเมริกาใต้และทวีปแอฟริกาเพื่อใช้ในการระดมทุนของหน่วยงานภาครัฐในประเท ศท่ี ประสบปัญหาดา้ นเศรษฐกิจและสงั คม 3.1.1 ขอ้ มลู จานวนโครงการ SIB ทั่วโลก จากข้อมูล ณ เดือนเมษายน 2562 ของหน่วยงาน Social Finance UK พบว่า โครงการ SIB มีการดาเนนิ การแลว้ เสรจ็ ท่ัวโลกจานวน 132 โครงการ และมโี ครงการท่ีอยู่ระหว่างการพัฒนา จานวน 69 โครงการ โดยเปน็ การดาเนินงานของหน่วยงานภาครัฐถึง 39 ประเทศท่ัวโลกรายละเอียดตาม ตารางที่ 3.1

36 ตารางที่ 3.1 : จานวนโครงการ SIB ท่ีดาเนินการแล้วเสร็จ และโครงการทอี่ ย่รู ะหวา่ งการพัฒนา ลาดับ ประเทศ Launched Developing ลาดบั ประเทศ Launched Developing SIB SIB SIB SIB 1 สหราชอาณาจักร 47 3 21 สวิสเซอรแ์ ลนด์ 1 1 2 สหรฐั อเมริกา 26 1 22 อารเ์ จนตนิ า 1 1 3 เนเธอรแ์ ลนด์ 11 - 23 คองโก 1 - 4 ออสเตรเลีย 9 4 24 ออสเตรีย 1 - 5 แคนาดา 4 6 25 เปรู 1 - 6 โปรตเุ กส 4 3 26 ชลิ ี - 3 7 ญ่ีปนุ่ 3 3 27 บราซิล - 3 8 อนิ เดยี 3 2 28 เม็กซโิ ก - 3 9 เยอรมนี 3 - 29 สเปน - 2 10 อสิ ราเอล 2 4 30 ปาเลสไตน์ - 1 11 ฝร่ังเศส 2 3 31 อติ าลี - 1 12 ฟินแลนด์ 2 2 32 คอสตารกิ า - 1 13 เบลเยยี ม 2 1 33 เดนมารก์ - 1 14 นวิ ซีแลนด์ 2 1 34 เอกวาดอร์ - 1 15 เกาหลีใต้ 2 1 35 เอสโตเนยี - 1 16 แอฟรกิ าใต้ 1 3 36 นอรเ์ วย์ - 1 17 โคลัมเบยี 1 3 37 ไอร์แลนด์ - 1 18 สวเี ดน 1 2 38 โมรอ็ กโก - 1 19 ยกู ันดา 1 2 39 โมซมั บกิ - 1 20 แคเมอรนู 1 2 132 69 รวม ทีม่ า : Impact Bond Global Database จาก https://sibdatabase.socialfinance.org.uk/ (2562) เม่ือพิจารณาจากข้อมูลตามตารางข้างต้น โครงการ SIB ได้มีการกระจายตัวจาก กลุ่มประเทศพัฒนาแล้วท่ีมีระบบการบริหารจัดการด้านสังคมและมีสวัสดิการให้แก่ประชาชนค่อนข้าง ท่ัวถึงไปยังกลุ่มประเทศกาลังพัฒนาที่ต้องมีการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและมีการแก้ไขปัญหาทางสังคม ซ่ึงต้นแบบความสาเร็จของโครงการ SIB ท่ีผ่านมาในหลายประเทศเป็นส่วนช่วยกระตุ้นให้เกิดกลไกการ พัฒนา SIB ในประเทศอน่ื ตามมา 3.1.2 การจาแนกประเภทของโครงการ SIB หนว่ ยงาน Social Finance UK ได้จาแนกโครงการ SIB ท่ีดาเนินการแล้วเสร็จทั้ง 132 โครงการออกไดเ้ ปน็ 7 ประเภท ตามลกั ษณะเปา้ หมายของโครงการเพื่อสังคม ดงั นี้ 1) โครงการด้านพัฒนาฝีมือแรงงาน (Workforce Development) มีจานวนทั้งสิ้น 41 โครงการ โดยโครงการสว่ นใหญจ่ ะเน้นการพฒั นาอาชีพใหแ้ ก่เยาวชน ผู้ยากไร้ และผู้ขาดโอกาสในการ เข้ารับการทางานอย่างถูกต้องตามกฎหมาย โดยเฉพาะอย่างย่ิงกลุ่มผู้อพยพที่ต้องการเรียนรู้ทักษะอาชีพ ท่ีจาเป็นและโอกาสจากนายจ้าง ทั้งน้ี โครงการด้านพัฒนาฝีมือแรงงานมักจะมีการกาหนดตัวช้ีวัด

37 ในการประเมินผลสัมฤทธิ์ที่ชัดเจน ทาให้นักลงทุนสามารถประเมินความเส่ียงของการลงทุน และภาครัฐ สามารถคานวณคา่ ใชจ้ ่ายเปน็ ตน้ ทุนในการชาระคนื เงนิ ให้แก่นักลงทนุ ไดอ้ ยา่ งแนน่ อน 2) โครงการด้านท่ีอยู่อาศัย (Housing/Homelessness) มีจานวนท้ังส้ิน 23 โครงการ โดยส่วนใหญ่เกิดขนึ้ เพื่อแก้ปัญหาผู้ไร้บ้านภายในหัวเมืองใหญ่ของสหราชอาณาจักรและสหรัฐอเมริกา ซ่ึง ลักษณะโครงการจะเป็นการจัดหาท่ีพักให้แก่ผู้ไร้บ้านควบคู่การพัฒนาด้านอาชีพและสร้างรายได้เพื่อให้ สามารถเลี้ยงตัวเองได้ โดยภาครัฐเจ้าของโครงการจะได้รับประโยชน์จากการพัฒนาพื้นที่ภายในตัวเมือง ให้เหมาะสมต่อสุขลักษณะและส่งเสริมภาพลักษณ์ที่ดี 3) โครงการดา้ นสขุ ภาพ (Health) มจี านวนทง้ั สน้ิ 22 โครงการ โดยเน้นการดาเนิน กจิ กรรมกบั กลมุ่ เปา้ หมายเพื่อลดจานวนผู้ป่วยตามโรคที่กาหนด เช่น โรคทางจิตเวช โรคภูมิแพ้ หรือกิจกรรม เพื่อป้องกันการเกิดโรค เช่น โรคเบาหวาน ซึ่งความสาเร็จของโครงการประเภทนี้มีผลต่อการลดต้นทุน ค่าใช้จ่ายของภาครฐั อยา่ งไรกด็ ี คณะผ้วู จิ ัยเห็นว่าโครงการ SIB ด้านสุขภาพมีความไม่แน่นอนสูงจากปัจจัย เสยี่ งภายนอกและปจั จัยเส่ียงภายในของผ้เู ข้าร่วมโครงการ จึงอาจสง่ ผลต่อการประเมนิ ผลที่คลาดเคลื่อนได้ 4) โครงการด้านสวัสดิการของเด็กและครอบครัว (Child and Family Welfare) มีจานวนท้ังส้ิน 20 โครงการ โดยส่วนใหญ่จะเป็นโครงการสาหรับเด็กท่ีอยู่ในสถานรับเล้ียงเด็กกาพร้าที่มี ความเสี่ยงด้านการศึกษาและสภาพแวดล้อมที่เหมาะสม ซึ่งอาจส่งผลต่อพฤติกรรมของเด็กในอนาคต คณะผู้วิจัยเห็นว่าโครงการประเภทนี้เป็นโครงการท่ีต้องใช้ระยะเวลา ในการดาเนินงาน ค่อนข้างนาน และต้องอาศัยความร่วมมือจากเด็กและเยาวชนท่ีมีความไม่แน่นอนสูง รวมถึงต้องประสานงานเพ่ือจัดหา ครอบครัวอุปถัมภ์ จึงเปน็ อปุ สรรคต่อการดาเนนิ โครงการคอ่ นข้างมาก 5) โครงการด้านการลดปัญหาการก่ออาชญากรรม (Criminal Justice) มีจานวน ทั้งสิ้น 12 โครงการ โดยเป็นการดาเนินการตามบทเรียนของโครงการนาร่อง ณ HM Peterborough Prison ขยายออกไปทั้งกลุ่มนักโทษท่ีเป็นเยาวชน และสตรี โดยผู้เข้าร่วมโครงการต้องเป็นอดีตผู้ต้องขังท่ีกระทาผิด ในคดีลหุโทษท่ีส่วนใหญ่จาคุกไม่เกิน 3 ปี ซ่ึงจากการดาเนินงานที่ผ่านมามีท้ังโครงการท่ีประสบผลสาเร็จ และโครงการทล่ี ้มเหลว 6) โครงการด้านการศึกษาและพัฒนาเด็กก่อนวันเรียน (Education and Early Years) มจี านวนท้งั สิ้น 11 โครงการ โดยเน้นพัฒนาการศึกษาของเด็กในระดับปฐมวัย เช่น การศึกษาของ เด็กผู้หญิงในอินเดียที่มักประสบปัญหาจากวิธีปฏิบัติทางวัฒนธรรมและความเช่ือในท้องถ่ิน รวมถึงการ พัฒนาเด็กก่อนวัยเรียนโดยเฉพาะกลุ่มเด็กที่พ่อแม่เป็นผู้อพยพซึ่งจะประสบปัญหาด้านก ารส่ือสารและ โอกาสในการเข้าถงึ บริการทางการศึกษาของประเทศทใ่ี หแ้ หล่งพกั พงิ