เขตพื้นที่นวัตกรรม

บทสรุปผูบริหาร (Executive Summary) สำนกั งานเลขาธกิ ารสภาการศึกษา กระทรวงศึกษาธิการ

บทสรุปผูบรหิ าร (Executive Summary) ชื่อเรือ่ ง : การกระจายอํานาจการบรหิ ารจัดการศึกษาในระดับจังหวัดเพอื่ พัฒนาคณุ ภาพ การจดั การศึกษาของสถานศกึ ษา ผูศึกษา : ผ$ชู ว& ยศาสตราจารยว( นิดา แสงสารพันธ( รองคณบดีฝ-ายวชิ าการและวจิ ัย คณะนิตศิ าสตร( มหาวิทยาลัยขอนแกน& ป(ท่พี ิมพ, : ๒๕๕๙ แหลง/ ทุน : สํานักงานเลขาธิการสภาการศึกษา กระทรวงศกึ ษาธิการ โครงการศึกษาวิจัย เร่ือง การกระจายอํานาจการบริหารจัดการศึกษาในระดับ จงั หวดั เพ่ือพัฒนาคุณภาพการจัดการศกึ ษาของสถานศึกษาน้ี เป7นการศึกษาวิจัยท่ีเกิดขึ้นใน ขณะท่รี ัฐธรรมนญู แห&งราชอาณาจกั รไทย (ฉบับช่ัวคราว) พุทธศักราช ๒๕๕๗ แก$ไขเพิ่มเติม ๒๕๕๘ มีผลใช$บังคับ ซึ่งได$กําหนดรองรับความต&อเนื่องของการให$ความค$ุมครองสิทธิ เสรีภาพของประชาชนเอาไว$ให$คงมีอยู&ต&อไปในมาตรา ๔ ความว&า “ภายใต$บังคับบทบัญญัติ แห&งรัฐธรรมนูญนี้ ศักดิ์ศรีความเป7นมนุษย( สิทธิ เสรีภาพและความเสมอภาค บรรดาที่ ช น ชา วไ ทย เค ยไ ด$รั บการ ค$ุม คร องตา มป ระ เพณีการ ปกคร องปร ะเ ทศ ไทยในร ะบ อบ ป ร ะ ช า ธิ ป ไ ต ย อั น มี พ ร ะ ม ห า ก ษั ต ริ ย( ท ร ง เ ป7 น ป ร ะ มุ ข แ ล ะ ต า ม พั น ธ ก ร ณี ร ะ ห ว& า ง ป ร ะ เ ท ศ ที่ประเทศไทยมีอย&ูแล$ว ย&อมได$รับการคุ$มครองตามรัฐธรรมนูญน้ี” น้ัน อีกทั้งประเทศไทย ปEจจุบัน (มิถุนายน ๒๕๕๘) อยู&ในระหว&างการยกร&างรัฐธรรมนูญฉบับถาวรฉบับใหม& ดังนั้น หลักเกณฑ(และกลไกทางกฎหมายที่เกี่ยวข$องกับการจัดการศึกษาที่นํามาศึกษา วิเคราะห(ในงานวิจัยน้ี จึงเป7นหลักเกณฑ(และกลไกท่ีมีผลใช$บังคับอยู&ในกฎหมายปEจจุบัน เท&าน้ัน โดยผ$ูวิจัยได$นํามาศึกษาวิเคราะห(ประกอบกับแนวความคิดและข$อเสนอที่เก่ียวข$อง กับการปฏิรูปการศึกษาที่เสนอโดยสภาปฏิรูปแห&งชาติ เพื่อจัดทําข$อเสนอเกี่ยวกับรูปแบบ ความเหมาะสม ตลอดจนผลกระทบทอ่ี าจเกิดข้ึนจากการบริหารจัดการการศึกษาในรูปแบบ ต&าง ๆ ของสถานศึกษานิติบุคคล

ภายใต$เจตนารมณ(ของกฎหมายว&าด$วยการศกึ ษาแห&งชาติท่ีต$องการให$มีการปฏิรูป ก า ร ศึ ก ษ า ข อ ง ช า ติ ทั้ ง ร ะ บ บ ไ ด$ กํา ห น ด ใ ห$ ก า ร บ ริ ห า ร จั ด ก า ร ก า ร ศึ ก ษ า อ ยู& ภ า ย ใ ต$ ก า ร บ ริห า รงานขององค(ค ณะ บุ คค ลห ลักส่ี องค(กร อั นไ ด$แ ก& ส ภา กา รศึ กษา แห& งชา ติ คณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน คณะกรรมการการอาชีวศึกษา และคณะกรรมการ การอุดมศึกษา ทงั้ กาํ หนดให$สํานักงานของคณะกรรมการดังกล&าวมีฐานะเป7นนิติบุคคลและ เป7นกรมตามกฎหมายว&าด$วยระเบียบบริหารราชการแผ&นดิน และให$การจัดการศึกษานั้น เป7นบริการสาธารณะที่ “ รัฐ” โดย “ กระทรวงศึกษาธิการ” เป7นหน&วยงานท่ีมีอํานาจตาม กฎหมายท่จี ะต$องจดั ใหป$ ระชาชนได$รบั การศึกษาอยา& งเสมอภาคเทา& เทียมกันภายใต$คุณภาพ การศึกษาของชาติ และประกอบกับภายใต$ข$อเสนอของสภาปฏิรูปแห&งชาติที่ได$กําหนดให$ ก า ร ป ฏิ รู ป ก า ร ศึ ก ษ า เ ป7 น เ รื่ อ ง เ ร& ง ด& ว น ที่ ต$ อ ง เ ร& ง ดํ า เ นิ น ก า ร ซ่ึ ง ใ น เ ว ล า ต& อ ม า “ คณะอนุกรรมการการกระจายอาํ นาจ” ใน “ คณะกรรมการอํานวยการปฏิรูปการศึกษา กระทรวงศึกษาธิการ” จึงได$มีมติให$ดําเนินการปฏิรูปการศึกษาตามแผนยุทธศาสตร( การกระจายอาํ นาจเพื่อปรับเปลี่ยนรูปแบบการบริหารจัดการการศึกษาโดยสถานศึกษา นิ ติ บุ ค ค ล ที่ อ ยู&ใ น สั ง กั ด ข อ ง สํา นั ก ง า น ค ณ ะ ก ร ร ม ก า ร ก า ร ศึ ก ษ า ขั้ น พื้ น ฐ า น ใ น ปE จ จุ บั น ไ ป สู& การบริหารจัดการการศึกษาโดยสถานศกึ ษานติ ิบุคคลท่ีมรี ะบบการบริหารจัดการท่ีแยกออก จากกระทรวงศกึ ษาธิการซึ่งผ$วู จิ ยั ไดร$ วบรวมขอ$ เสนอต&างๆ ที่เกี่ยวข$องและกําหนดรูปแบบที่ ศึกษาวจิ ยั ออกเป7นสามรปู แบบ ไดแ$ ก& การบรหิ ารจัดการการศึกษาโดยสถานศึกษานิติบุคคล ท่ีอยู&ในสังกัดของจังหวัดจัดการตนเอง การบริหารจัดการการศึกษาโดยสถานศึกษาที่เป7น นิติบคุ คลทีม่ ีความเป7นอิสระและคล&องตัวในรูปแบบองค(การมหาชน และการบริหารจัดการ ก า ร ศึ ก ษ า โ ด ย ส ถ า น ศึ ก ษ า ท่ี เ ป7 น นิ ติ บุ ค ค ล ที่ มี ค ว า ม เ ป7 น อิ ส ร ะ แ ล ะ ค ล& อ ง ตั ว ใ น รู ป แ บ บ มหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ จากผลการศึกษา พบว&า ข$อเสนอของสภาปฏิรูปแห&งชาติที่ได$เสนอให$การบริหาร จัดการการศึกษาของสถานศึกษานิติบุคคลอยู&ภายใต$การบริหารจัดการของจังหวัดจัดการ ต นเ องนั้น โ ด ย ที่ “ร&า งพร ะ ร า ชบัญ ญัติกา ร บ ริห า ร จังห วัด ป กค ร อ งต นเ อง พ. ศ . . . . ” ไ ด$ออกแบบให$จังหวัดท่ีจะเป7นจังหวัดจัดการตนเองเป7นการบริหารจัดการท่ีเป7นท$องถิ่นท่ีมี พื้ น ท่ี เ ต็ ม พ้ื น ที่ ข อ ง จั ง ห วั ด แ ล ะ มี ก า ร บ ริ ห า ร จั ด ก า ร ท่ี เ บ็ ด เ ส ร็ จ โ ด ย ดึ ง เ อ า เ อ า อํ า น า จ จ า ก ส&วนกลางมาส&วนหนึ่งและจากส&วนภูมิภาค มาอีกส&วนหนึ่ง เพื่อให$การบริหารจัดกา ร จังหวัดดียิง่ ขนึ้ และสามารถให$บรกิ ารประชาชนได$อย&างเต็มท่ีและโดยผลของการยกฐานะให$

เป7นจังหวัดจัดการตนเอง ร&างกฎหม า ย ดังกล&า วกํา ห นด ให$ “ ร าช ก าร ส/วนภูมิภ าค” คือจังหวัดและอาํ เภอ รวมทั้งเขตพื้นท่ีการศึกษาที่ต้ังอยู/ในพ้ืนท่ีดังกล/าวจะถูกยุบไปดวย เหลอื แตเ/ พียงจงั หวดั ท่ีเปนF “ราชการสว/ นทองถิ่น” เตม็ พนื้ ที่และอยภ/ู ายใตการกํากับดูแล จ า ก “ น า ย ก รั ฐ ม น ต รี ” แ ท น ซึ่ ง ย/ อ ม ห ม า ย ค ว า ม ว/ า ก ร ณี ก า ร จั ด ก า ร ศึ ก ษ า ข อ ง กระทรวงศึกษาธิการนั้น สถานศึกษาทอ่ี ยู/ในสังกัดของสาํ นักงานคณะกรรมการการศึกษา ขั้นพื้นฐานท่ีเดิมตั้งอย/ูในพื้นท่ีของจังหวัดจัดการตนเอง จะถูกโอนไปเปFนสถานศึกษาท่ี สังกัดจังหวัดจัดการตนเองที่มีสถานะเปFนราชการส/วนทองถิ่นแทน ซึ่งการดําเนินการ ดังกล/าว “รัฐบาล” จําตองมี “นโยบายท่ีชัดเจนโดยมีการตรากฎหมายเฉพาะขึ้น” เพ่ือ โอนท้ังสถานศึกษา บุคลากรในสถานศึกษาและงบประมาณของสถานศึกษาดังกล/าวให เปนF ของจงั หวัดจัดการตนเองทงั้ หมด สว& นกรณีของสถานศึกษานน้ั “สถานศึกษาแต/ละแห/ง ที่ อ ย/ู ใ น เ ข ต จั ง ห วั ด น้ั น ก็ ย/ อ ม อ ยู/ ใ น สั ง กั ด ข อ ง ท อ ง ถิ่ น แ ต ก ต/ า ง กั น ขึ้ น อ ยู/ กั บ พื้ น ที่ ที่สถานศึกษานั้นตั้งอยู/” โดยอาจเป7นสถานศึกษาในสังกัดองค(การบริหารส&วนตําบล หรือสถานศกึ ษาในสังกัดเทศบาลแล$วแต&กรณี นอกจากน้ี “บุคลากรของสถานศึกษาที่เดิม เคยเปFนบุคลากรในสังกัดของของกระทรวงศึกษาธิการซ่ึงอย/ูภายใตระบบบริหารงาน บคุ คลของ คณะกรรมการขาราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา (กคศ.) ก็ย/อมจะถูก โอนไปสังกัดราชการส/วนทองถิ่นและอยู/ภายใตองค,กรการบริหารงานบุคคลของทองถิ่น นน้ั ๆ อีกดวย” สว& นดา$ นงบประมาณนน้ั ภายหลังจากการโอนสถานศึกษาแลว$ “การบริหาร จัดการการศึกษาของสถานศึกษาดังกล/าวก็จะอย/ูภายใตระบบงบประมาณและใชเงิน งบประมาณของทองถิ่นท่ีสถานศึกษานั้นต้ังอยู/” อีกด$วย ซึ่งการจัดการศึกษาภายใต จงั หวดั จัดการตนเองตามโครงสรางของร/างกฎหมายดังกลา/ วนน้ั ไมเ/ หมาะสม ประกอบกับ ภายใตหลักการตรวจสอบและถ/วงดุลประกอบกับราชการบริหารส/วนภูมิภาคยังคงมี ประโยชน,อย/ูมาก จึงควรคงราชการส/วนทองถ่ินเอาไวเพ่ือประโยชน,ของการควบคุม ตรวจสอบนั่นเอง โดยมีความสอดคล$องกับรัฐธรรมนูญแห&งราชอาณาจักรไทยท่ีแม$จะได$ กํ า ห น ด ใ ห$ รั ฐ จ ะ ต$ อ ง ใ ห$ ค ว า ม เ ป7 น อิ ส ร ะ แ ก& อ ง ค( ก ร ป ก ค ร อ ง ส& ว น ท$ อ ง ถ่ิ น ต า ม ห ลั ก แ ห& ง ก า ร ปกครองตนเองตามเจตนารมณ(ของประชาชนในท$องถ่ิน โดยกําหนดให$องค(กรปกครองส&วน ท$องถ่นิ อยู&ภายใต$ “การกํากับดแู ล” จากราชการบริหารส&วนกลาง โดยกําหนดให$การกํากับ ดูแลองค(กรปกครองส&วนท$องถิ่นต$อง “ทําเท/าที่จําเปFน” ภายใต$หลักเกณฑ( วิธีการ และ เง่ือนไขท่ีชดั เจน สอดคลอ$ งและเหมาะสมกบั รปู แบบขององคก( รปกครองสว& นท$องถน่ิ นัน้ ๆ

โครงสรางการบรหิ าร โครงสรางการบริหารการศกึ ษาโดย การศกึ ษาปจQ จุบัน “จงั หวดั จดั การตนเอง” ราชการสวนกลาง จงั หวัดจดั การตนเอง ราชการสวน กระทรวงศกึ ษาธกิ าร ท!องถน่ิ เขตพนื้ ทกี่ ารศึกษา หลกั การแบงอํานาจ เทศบาล องคก$ ารบริหารสวน สถานศกึ ษา สถานศึกษา แผนภาพท่ี ๑ แสดงเปรียบเทียบโครงสร$างการบริหารการศึกษาปEจจบุ ันกับ โครงสร$างการบรหิ ารการศกึ ษาโดย “จงั หวัดจัดการตนเอง” สําหรับข$อเสนอในการปรับระบบการบริหารจัดการสถานศึกษานิติบุคคลไปเป7น องคก( ารมหาชนตามพระราชบญั ญตั ิองค(การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ กับการจัดการสถานศึกษา นติ ิบุคคลให$มีความคลอ& งตวั ในลักษณะเดียวกับมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐนั้น ผ$ูวิจัยพบว&า แ ม$ ก า ร จั ด ก า ร ศึ ก ษ า ใ น ส อ ง รู ป แ บ บ ดั ง ก ล& า ว ไ ม& ไ ด$ ส& ง ผ ล ก ร ะ ท บ ต& อ โ ค ร ง ส ร$ า ง ก า ร บ ริ ห า ร ร า ชกา ร แ ผ&นดินดังข$อเ ส นอเ กี่ย ว กับ จังห วัด จัด กา ร ต นเ องก็ต า ม ใ นทา งต ร งกันข$า ม ก า ร จั ด ก า ร ศึ ก ษ า โ ด ย ส ถ า น ศึ ก ษ า นิ ติ บุ ค ค ล ใ น ส อ ง รู ป แ บ บ ดั ง ก ล/ า ว ก ลั บ ยั ง เ ปF น ก า ร จัด การศึกษาภายใตโครงสรางหลักของกระทรวงศึกษาธิการดังเดิม หากแต/ระดับ ความสัมพันธ,ตามกฎหมายระหว/างสถานศึกษากับกระทรวงศึกษาธิการในลักษณะ “ ก า ร บัง คับ บัญ ช า” อีก ต/อ ไป หา ก แต/ก ฎ หม า ยกําหน ดใ หส ถ าน ศึก ษ าอ ยู/ภ า ยใ ต “การกํากบั ดแู ล” จากรัฐซ่ึงในที่นี้คือ “รัฐมนตรีว/าการกระทรวงศึกษาธิการ” ดังเดิมซ่ึง ผวู จิ ัยเหน็ วา/ ภายใตอาํ นาจในการกํากับดูแลนน้ั มิไดหมายความว/าสถานศึกษาจะมีความ คล/องตัวและเปFนอิสระจนปราศจากการตรวจสอบแต/อย/างใด ตรงกันขามสถานศึกษา กลับยังคงตองอยู/ภายใตการกํากับของกระทรวงศึกษาธิการภายใต “เกณฑ,มาตรฐาน คุณภาพการศึกษาของชาติ” อย&างไรก็ตามการปรับเปล่ียนระบบการบริหารจัดการของ สถานศึกษานิติบุคคลจําต$องมีการ“กําหนดหลักเกณฑ,และวิธีการประเมิน “ความพรอม”

ใ น ก า ร จั ด ก า ร ศึ ก ษ า ข อ ง อ ง ค, ก ร ป ก ค ร อ ง ส/ ว น ท อ ง ถิ่ น ” โ ด ย ใ ห$ เ ป7 น ห น$ า ท่ี ข อ ง กระทรวงศึกษาธิการ และมีหนา$ ทใี่ นการประสานและส&งเสริมองค(กรปกครองส&วนท$องถ่ินให$ สามารถจัดการศึกษา สอดคลอ$ งกับนโยบายและไดม$ าตรฐานการศึกษา รวมทัง้ การเสนอแนะ การจัดสรรงบประมาณอุดหนุนการจัดการศึกษาขององค(กรปกครองส&วนท$องถ่ินอีกด$วยซึ่ง หลักเกณฑ(ความพร$อมดังกล&าวนั้น ตองหมายความถึง“จังหวัดที่มีขีดความสามารถใน การพ่ึงพาตนเองในทางการคลังไดสูง หรือจังหวัดที่เปFนศูนย,กลางของภูมิภาคต/าง ๆ ประกอบกับความต่ืนตัวและความพรอมของภาคประชาชนประกอบดวย”อันจะนํามาส&ู ก า ร ท่ี ส ถ า น ศึ ก ษ า ส า ม า ร ถ ที่ จ ะ จั ด ร ะ บ บ บ ริ ห า ร จั ด ก า ร ก า ร ศึ ก ษ า ทั้ ง ด$ า น วิ ช า ก า ร การงบประมาณ การบริหารงานบุคคล ตลอดจนการบริหารงานท่ัวไปของตนเองอย&าง เหมาะสมกับสถานศึกษานั้น ๆ ได$มากข้ึนไปด$วย สําหรับ “ความพรอมดานวิชาการ” ย&อมหมายความถงึ ความพรอ$ มทงั้ ด$านวชิ าการซึ่งมิได$หมายความถงึ เฉพาะกรณีทส่ี ถานศึกษา นั้ น เ ป7 น ส ถ า น ศึ ก ษ า ท่ี จั ด ก า ร ศึ ก ษ า ที่ โ ด ด เ ด& น ด$ า น ผ ล สั ม ฤ ท ธิ์ ท า ง ก า ร ศึ ก ษ า ข อ ง นั ก เ รี ย น แต&เพยี งประการเดียวไม& หากแตค& วามพร$อมด$านวิชาการนยี้ ังหมายความรวมถึงความพร$อม ดา$ นสถานศึกษา รวมทั้งดา$ นสงิ่ สนับสนุนทางการศึกษาอ่นื ๆ ประกอบกนั ดว$ ย ซงึ่ ความพร$อม ด$านวิชาการน้จี ัดได$ว&าเป7นพื้นฐานหลกั ของความพรอ$ มของสถานศกึ ษาท่ีมสี ว& นอยา& งสําคัญใน การทจ่ี ะส&งเสรมิ ให$สถานศึกษาน้ัน ๆ สามารถปรบั เปล่ยี นไปส&ูการบริหารจัดการการศกึ ษาใน ลักษณะอิสระและคลอ& งตัวด$วย ส&วน “ความพรอมดานงบประมาณ” ก็ย&อมหมายความว&า สถานศึกษาแห&งนั้นมีรายได$มากเพียงพอท่ีจะสามารถบริหารจัดการการศึกษาได$โดยไม&ต$อง พึ่งพาเงินงบประมาณรายหัวท่ีได$รับการสนับสนุนจากรัฐ ประกอบกับจะต$องมีทรัพย(สินที่ เพียงพอต&อการใช$ประโยชน(และจัดหารายได$หรือประโยชน(จากทรัพย(สินของตนเองตาม ความเหมาะสม และสามรถบริหารจัดการทรัพยส( นิ และแสวงประโยชน(จากทรัพย(สินของตน ตลอดจนสามารถทีจ่ ะระดมทรัพยากรอื่นเพ่ือนํามาใช$ในการส&งเสรมิ การจัดการศกึ ษาได$อยา& ง เพยี งพอต&อการจัดการศึกษาของสถานศกึ ษาน้นั ๆ สําหรับ “ความพรอมดานบุคลากร” นั้น เม่ือพิจารณาจากข$อเสนอท้ังสามรูปแบบของสภาปฏิรูปแห&งชาติแล$ว พบว&าการบริหารงาน บุ ค ค ล ข อ ง ส ถ า น ศึ ก ษ า ใ น ทั้ ง ส า ม รู ป แ บ บ น้ี เ ป7 น รู ป แ บ บ ท่ี แ ต ก ต& า ง จ า ก ก า ร บ ริ ห า ร จั ด ก า ร การศึกษาในรูปแบบของส&วนราชการในสังกัดของกระทรวงศึกษาธิการ ซึ่งการปรับเปล่ียน สถานศึกษานิติบุคคลไปส&ูรูปแบบใด ๆ ทั้งสามรูปแบบนั้นจะเป7นการปรับเปลี่ยนระบบการ บริหารงานบุคคลทั้งระบบของสถานศึกษาจากระบบราชการไปเป7นระบบอื่นแล$วแต&กรณี

เพราะฉะน้ัน ความพร$อมของบุคลากรของสถานศึกษาจึงมีความจําเป7นอย&างยิ่ง กล&าวคือ บุ ค ล า ก ร ก ล&ุ ม ผู$ บ ริ ห า ร ส ถ า น ศึ ก ษ า จ ะ ต$ อ ง มี ค ว า ม ร$ู ค ว า ม เ ข$ า ใ จ ร ะ บ บ ก า ร บ ริ ห า ร จั ด ก า ร การศึกษาระบบใหม& ส&วนบุคลากรในระดับครู คณาจารย(และบุคลากรทางการศึกษาอ่ืนก็ จําต$องมีการปรับเปลี่ยนสถานะจาก “ข$าราชการ” เป7น “พนักงานของรัฐ”หรือเป7น “พนักงานของท$องถ่ิน” ท่ีอย&ูภายใต$ระบบการประเมินผลการปฏิบัติงานแตกต&างไปจาก ระบบราชการโดยส้ินเชิง และสําหรับ “ความพรอมดานการบริหารงานท่ัวไป” นั้นย&อม หมายความว&าสถานศึกษาจะต$องมีความพร$อมในการวางแผนการบริหารงานการศึกษา การจัดระบบการบริหารและพัฒนาองค(กร การพัฒนามาตรฐานการปฏิบัติงาน การดําเนินงานธุรการต&าง ๆ หรอื การบริหารงานทั่วไปด$านอ่ืน ๆ อันจะส&งผลให$สถานศึกษา สามารถทจ่ี ะการระดมทรัพยากรเพ่ือการสนับสนุนการจัดการศึกษา การประชาสัมพันธ(งาน การศึกษา การส&งเสริม สนับสนุนและประสานการจัดการศึกษาของบุคคล ชุมชน องค(กร หน&วยงานและสถาบันสังคมอื่นท่ีจดั การศกึ ษาและสามารถประสานงานการจัดการศึกษากับ สว& นภมู ภิ าคและสว& นทอ$ งถ่นิ ได$เป7นอยา& งดี โดยเฉพาะการสนับสนนุ งบประมาณการระดมทุน ในการจัดการศึกษาให$แก&สถานศึกษาอีกด$วย เพราะฉะน้ัน เมื่อพิจารณาประกอบกับ เปMาหมายตามแผนยุทธศาสตร(การกระจายอํานาจของสภาปฏิรูปแห&งชาติท่ีตั้งเปMาหมาย เ อ า ไ ว$ ว& า จ ะ ดํ า เ นิ น ก า ร ถ& า ย โ อ น ส ถ า น ศึ ก ษ า ไ ป สั ง กั ด อ ง ค( ก ร ป ก ค ร อ ง ส& ว น ท$ อ ง ถ่ิ น จํ า น ว น ๑๕,๐๐๐ แหง& จากจาํ นวนโรงเรยี นทั้งสิน้ ๓๕,๐๐๐ แหง& ท่ัวประเทศน้นั ผูวิจยั เห็นวา/ ไมอ/ าจ เปF นไปไดเน่ื อ งจ าก เมื่ อ พิ จ าร ณาจ าก เงื่ อ นไข ความ พร อ ม ข อ งส ถ านศึ ก ษ า พบ ว/ า ส ถ า น ศึ ก ษ า ที่ มี ค ว า ม พ ร อ ม ดั ง ก ล/ า ว มี แ ต/ เ พี ย ง ส ถ า น ศึ ก ษ า ข น า ด ใ ห ญ/ ที่ มี ผู เ รี ย น ต้ั ง แ ต/ ๑,๕๐๐-๒,๔๙๙ คนหรือขนาดใหญ/พิเศษที่มีผูเรียนตั้งแต/ ๒,๕๐๐ คนขึ้นไปเท/านั้น ซึ ่ง เ ม่ื อ พิ จ า ร ณ า จ า ก ข อ มู ล ณ ปQ จ จุ บั น พ บ ว/ า ส ถ า น ศึ ก ษ า ใ น สั ง กั ด ข อ ง กระทรวงศึกษาธิการในลักษณะเช/นน้ีมีอยู/รวมกันเพียง ๖๙๒ แห/งหรือคิดเปFนรอยละ ๒.๒๕ เท/านั้นซึ่งการพิจารณานี้ยังไม/รวมไปถึง “ความสมัครใจของบุคลากร” ท่ีเปFน เงื่อนไขทสี่ ําคัญประการหน่ึงของการประเมินความพรอมสาํ หรบั การถา/ ยโอนอีกดวย

นอกจากนี้เมื่อพจิ ารณาจากโครงสรา$ งการบรหิ ารราชการของกระทรวงศึกษาธิการ พบว&าภายใตเ$ งือ่ นไขของกฎหมายวา& ดว$ ยการศกึ ษาแหง& ชาตทิ ่ีกาํ หนดให$กระทรวงศึกษาธิการ จะต$องกระจายอํานาจการบริหารและการจัดการศึกษาทั้งด$านวิชาการ งบประมาณ การบริหารงานบุคคล และการบริหารท่ัวไป ไปยังคณะกรรมการเขตพ้ืนท่ีการศึกษาและ สถานศึกษานั้น “มิไดมีลักษณะเปFนการกระจายอํานาจตามหลักการกระจายอํานาจทาง ปกครอง” (Decentralization) ที่เปFนวิธีการท่รี ฐั มอบอํานาจปกครองบางสว/ นใหองค,กร อน่ื นอกจากราชการบริหารส/วนกลางไปจัดทําบริการสาธารณะบางอย/างโดยมีอิสระตาม สมควร และไม/ข้ึนอยู/ในความบังคับบัญชาของราชการบริหารส/วนกลาง หากแต/อยู/ ภายใตการกํากับดูแลตามกฎหมาย โดยหน/วยรับการกระจายอํานาจจะตองมีฐานะเปFน “นติ ิบคุ คล” แยกออกจากส/วนราชการสว/ นกลางเท/านน้ั ” ในขณะทีแ่ ทจ$ ริงแล$วการบริหาร จดั การการศึกษาโดยเขตพน้ื ทก่ี ารศึกษาเปน7 การบรหิ ารจดั การศึกษาโดยราชการส&วนกลางใน ลกั ษณะของการแบง& อํานาจ (Deconcentration) บางส&วนของราชการบริหารส&วนกลางคือ กระทรวงศึกษาธิการโดยสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานไปยังหน&วยงานใน สังกัดของราชการบริหารส&วนกลางคือเขตพื้นที่การศึกษา ส&วนสถานศึกษานั้นแม$จะเป7น นิติบุคคลโดยผลของกฎหมาย หากแต&กลับ “มิไดมีสถานะเปFนหน/วยงานหรือองค,กรกึ่ง อิสระ” (Semi-Autonomous Body) อันจะไม/อย/ูในสายการบังคับบัญชาของราชการ บรหิ ารส/วนกลางท่จี ะสามารถเปFนหน/วยรับการกระจายอาํ นาจในลักษณะตัวแทนรับมอบ อํานาจ (Delegation) ท่ีอย/ูภายใตการกํากับดูแลจากราชการส/วนกลางแต/อย/างใด ประกอบกับเม่ือพิจารณาจากอํานาจหน$าที่ของสถานศึกษา ผู$บริหารสถานศึกษา ตลอดจน อํานาจของกระทรวงศึกษาธกิ าร สํานกั งานคณะกรรมการการศึกษาขน้ั พื้นฐานและสาํ นักงาน เ ข ต พื้ น ท่ี ก า ร ศึ ก ษ า ที่ มี ต& อ ส ถ า น ศึ ก ษ า แ ล$ ว พ บ ว& า “ อํ า น า จ ที่ ก ฎ ห ม า ย กํ า ห น ด ใ ห กระทรวงศึกษาธิการจะตองกระจายไปยังสถานศึกษาน้ันมิไดมีลักษณะเปFนการกระจาย อํานาจในลักษณะการโอนอํานาจ (Devolution) ทั้งหมดไปยังสถานศึกษาแต/อย/างใด ตรงกันขามอํานาจหนาที่ของสถานศึกษาท่ีปรากฏในกฎหมายจึงมีลักษณะเปFนอํานาจ อยา/ งเดียวกนั กับอํานาจของกระทรวงศกึ ษาธกิ ารที่ส/งมอบผ/านมายังสถานศึกษาในฐานะ หน/วยงานข อ งรัฐ ที่ทําหนาที่แทนร าช ก าร ส/วนก ล าง” อีกทั้งกา ร ดํา เ นินกา ร ใด ๆ อั น เกี่ยวกับการบริหารจัดการการศึกษาในส&วนของสถานศึกษายังถูกกําหนดให$ต$องเป7นไป ตาม “ระเบียบกระทรวงศึกษาธิการว&าด$วยการบริหารจัดการและขอบเขตการปฏิบัติหน$าที่

ของสถานศึกษาข้ันพ้ืนฐานที่เป7นนิติบุคคลในสังกัดของเขตพื้นท่ีการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๖” ท่ีเป7นกรอบในการดาํ เนินการตามอํานาจหน$าที่ของสถานศึกษาอีกด$วย ซึ่งลักษณะดังกล/าว น้ีย/อมแสดงใหเห็นชัดเจนว/า แมกฎหมายจะมีเจตนารมณ,ที่จะใหสถานศึกษาสามารถ บริหารจัดการการศึกษาไดอย/างคล/องตัวและเปFนอิสระโดยการกําหนดใหสถานศึกษามี ฐานะเปFนนิติบุคคลและเปFนหน/วยรับการกระจายอํานาจทางการศึกษาก็ตาม “หากแต/ ส ถ า น ศึ ก ษ า ก ลั บ ไ ม/ อ า จ ดํ า เ นิ น ก า ร ต า ม อํ า น า จ ห น า ที่ ข อ ง ต น ไ ด อ ย/ า ง อิ ส ร ะ ค ล/ อ ง ตั ว เ นื่ อ ง จ า ก ก ฎ ห ม า ย มิ ไ ด กํ า ห น ด ก ล ไ ก ที่ จ ะ ร อ ง รั บ ค ว า ม เ ปF น อิ ส ร ะ ข อ ง ส ถ า น ศึ ก ษ า แ ต/ ประการใด อันส/งผลใหการดําเนินการใด ๆ ของสถานศึกษายังคงตองเปFนไปภายใตตาม ห ลั ก เ ก ณ ฑ, ท่ี ก ร ะ ท ร ว ง ศึ ก ษ า ธิ ก า ร โ ด ย สํ า นั ก ง า น ค ณ ะ ก ร ร ม ก า ร ก า ร ศึ ก ษ า ข้ั น พ้ื น ฐ า น กําหนดขึ้นอย/างเคร/งครัด” ลักษณะดังกล&าวส&งผลให$แม$สถานศึกษาจะมีสถานะเป7น นิติบุคคลโดยผลของกฎหมายที่ย&อมมสี ทิ ธิในการถือครองกรรมสิทธ์ิในทรัพย(สิน สามารถทํา นิติกรรมเพื่อให$มีผลผูกพันตามกฎหมายในลักษณะเดียวกับบุคคลธรรมดาได$ก็ตาม หากแต& สถานศึกษาน้ันกลับมิไดม$ ีสถานะเปน7 สว& นราชการตามกฎหมายว&าด$วยวิธีการงบประมาณแต& ประการใด ซงึ่ ย&อมหมายความวา& สถานศึกษาย&อมไมอ& าจสามารถจัดทาํ คาํ ของบประมาณและ เปน7 หน&วยเบกิ จา& ยงบประมาณได$เอง หากแต&ต$องดําเนินการโดยยื่นคําขอผ&านสํานักงานเขต พ้นื ทก่ี ารศกึ ษาทเี่ ปน7 หนว& ยงานในสงั กดั ของสาํ นักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานไป ยังคณะกรรมการการศึกษาขั้นพ้ืนฐานในฐานะผ$ูบังคับบัญชา ตามกฎหมายระเบียบบริหาร ร า ช กา ร ก ร ะ ทร วงศึ กษ า ธิ กา ร แ ทน เ พ ร า ะ ฉ ะ นั้ น ก า ร บ ริ ห า ร จั ด กา ร ก า ร ศึ ก ษา โ ด ย “สถานศึกษา” จงึ เปFนการบริหารจัดการศึกษาโดยราชการส/วนกลางในลักษณะของการ แบ/ งอํ า นาจ ( Deconcentration) บ างส/ วน ข อ งร าช ก าร บ ริ หา ร ส/ วนก ล างคื อ กระทรวงศึกษาธกิ ารโดยสาํ นกั งานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานไปยังหน/วยงานใน สังกัดของราชการบรหิ ารสว/ นกลางในพื้นทีค่ ือสถานศึกษา เทา& น้ัน เพราะฉะนัน้ การพยายามแก$ไขหรอื ปรับเปล่ยี นให$สถานศกึ ษามีความคล&องตัวและ เ ป7 น อิ ส ร ะ ม า ก ข้ึ น โ ด ย ใ ช$ แ น ว คิ ด จั ง ห วั ด จั ด ก า ร ต น เ อ ง โ ด ย ก ลั บ ไ ป ต้ั ง ฐ า น ท่ี จั ง ห วั ด อ า จ ไ ม& เหมาะสมและไม&ใช&วิธีการแก$ไขปEญหาท่ีตรงประเด็นนอกจากนี้ เมื่อพิจารณาเชิงโครงสร$าง ของกระ ทรวงศึกษาธิการ พบว&าไ ด$ถูกออกแบบมา เพ่ือให$มี การกระ จายอํานาจไปยั ง สถานศึกษาอย&างโดยมีเขตพื้นที่การศึกษาเป7นเสมือนพ่ีเล้ียงให$แก&สถานศึกษา เพราะฉะน้ัน เมือ่ การกระจายอาํ นาจทางการศึกษาไม&สามารถดําเนินการได$ตามเจตนารมณ(ของกฎหมาย

ว& า ด$ วย กา ร ศึ กษา แ ห& งชา ติ กร ะ ท ร วงศึ กษา ธิ กา ร อ า จ ดํ า เ นิ นกา ร ป รั บ ป รุ งห รื อแ ก$ ไ ข กระบวนการ วธิ กี าร หรือเง่อื นไขของการกระจายอํานาจทปี่ Eจจบุ ันอยู&ภายใต$ “ กฎกระทรวง กํา ห น ด ห ลัก เ ก ณ ฑ,แ ล ะ วิธีก า ร ก ร ะ จ า ย อํา น า จ ก า ร บ ริห า ร แ ล ะ ก า ร จัด ก า ร ศึก ษ า พ.ศ. ๒๕๕๐” และ“ ประกาศสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพ้ืนฐาน เร่ือง การ กระจายอํานาจการบริหารและจัดการการศึกษาของเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษา ขั้นพื้นฐานไปยังคณะกรรมการ สํานักงานเขตพ้ืนที่การศึกษา และสถานศึกษาในสังกัด สํานกั งานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพนื้ ฐาน พ.ศ. ๒๕๕๐”ซึ่งต&างกําหนดเง่ือนไข วิธีการ กระจายอํานาจโดยคํานงึ ถงึ “ความพรอม” ของหน&วยรบั การกระจายอาํ นาจคือสถานศึกษา เช&นเดยี วกันให$เหมาะสม นอกจากน้ี ผูวิจัยเห็นว/ากระทรวงศึกษาธิการควรเร/งดําเนินการ ตรากฎหมาย ซง่ึ เปFนเสมือน “เคร่ืองมือ” ของสถานศึกษาเพ่ือรองรับความเปFนนิติบุคคล ของสถานศึกษาใหสามารถดําเนินการไดอย/างสมบูรณ,โดยไม/จําตองแกไขเปลี่ยนแปลง โ ค ร ง ส ร า ง ก า ร บ ริ ห า ร จั ด ก า ร ก า ร ศึ ก ษ า ต า ม ท่ี กํ า ห น ด ไ ว ใ น พ ร ะ ร า ช บั ญ ญั ติ ก า ร ศึ ก ษ า แหง/ ชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ แต/อยา/ งใด ซง่ึ ภายใตโ$ ครงสร$างการบรหิ ารจดั การแบบจงั หวัดจดั การ ตนเองท่ีดําเนินการจัดการศึกษาและราชการส&วนภูมิภาคถูกยุบเลิกไปโดยผลของกฎหมาย นั้น “ธรรมาภิบาล” ของผ$ูบริหารเป7นสิ่งสําคัญ อย&างไรก็ตาม แม$จะมีการกระจายอํานาจ ให$แก&จังหวัดตามข$อเสนอก็ตาม สําหรับด$านมาตรฐานวิชาการยังควรเป7นหน$าที่ของ “ ก ร ะ ท ร ว ง ศึก ษ า เ ปFน ผู กํา ห น ด ม า ต ร ฐ า น ก ล า ง แ ล ะ นโ ย บ า ย ด า น ก า ร ศึก ษ า ข อ ง ช า ติ” ทั้ง นี้เ พ่ื อใ ห$ก า ร จั ดก า ร ศึ กษ า นั้น มีค ว าม หล า กห ล า ย หา กแ ต& เป7 นเ อ กภ าพ ด$ าน วิช า กา ร เ พื่ อ พัฒนาคุณภาพมาตรฐานการศึกษาของชาติให$ดีข้ึนต&อไป ซึ่งรัฐจําเป7นต$องพัฒนา “ระบบ และกลไกการตรวจสอบ” การจัดการศึกษาโดยจังหวัดจัดการตนเองขึ้น ท้ังนี้ เพ่ือให$ ประชาชนไดร$ บั หลกั ประกันวา& องค(กรปกครองสว& นทอ$ งถ่นิ นนั้ ดําเนินการจัดการศึกษาภายใต$ มาตรฐานของชาติน่นั เอง อย&างไรกต็ ามจากผลของการศึกษาวิจัยดงั กล&าว ผู$วิจัยได$รวบรวมผลการศึกษาเพื่อ กาํ หนดเป7นข$อเสนอและแนวทางการดําเนินการตามข$อเสนอเพื่อประกอบการพิจารณา ของผู$ท่ีเก่ียวข$องที่จะได$นําไปใช$ประกอบการกําหนดนโยบายด$านการศึกษาต&อไป โดยเม่ือ พิจ า ร ณ า จ า ก ก า ร วิเ ค ร า ะ ห(ท า ง ก ฎ ห ม า ย ทั้ง ด$า น โ ค ร ง ส ร$า ง ก า ร บ ริห า ร ร า ช ก า ร แ ผ&น ด ิน ด$านความพร$อม และหลักการกระจายอํานาจดังกล&าวข$างต$น ผูวิจัยเห็นว/าการดําเนินการ เพื่อปรับปรุงระบบการบริหารจัดการการศึกษาของสถานศึกษานิติบุคคลในสังกัดของ

สํานักงานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพ้ืนฐานเพ่ือใหมีความคล/องตัวและเปFนอิสระนั้น กระทรวงศึกษาธิการอาจเลือกดําเนินการไดในหลายรูปแบบ หากแต/การเลือกที่จะ ดําเนินการรูปแบบหนึ่งรูปแบบใดย/อมจําตองข้ึนอยู/กับ “นโยบายของรัฐ” เปFนสําคัญ ดังนี้ ๑.ขอเสนอและแนวทางการดําเนินการตามขอเสนอต/อกรณีการจัดการศึกษา โดยทองถิ่นขนาดใหญ/หรือการจัดการศึกษาโดยจังหวัดในรูปแบบ “ จังหวัดจัดการ ตนเอง” โดยท่ีการจัดการศึกษาโดยท$องถิ่นขนาดใหญ&หรือการจัดการศึกษาโดยจังหวัดใน รูปแบบของจังหวัดจัดการตนเองนั้น เป7นการดําเนินการท่ีไม&เพียงเปล่ียนแปลงรูปแบบการ บริหารจัดการการศึกษาที่เป7นการดําเนินการภายในกระทรวงศึกษาธิการ หากแต&เป7นการ เปลยี่ นแปลงทกี่ ระทบตอ& โครงสร$างการบรหิ ารราชการแผน& ดนิ และเกี่ยวขอ$ งกบั หนว& ยงานอ่ืน อันได$แก& กระทรวงมหาดไทยและราชการส&วนท$องถ่ินอ่ืนซ่ึงล$วนแล$วแต&มีกฎหมายกําหนด อํานาจหน$าท่ีของตนเองไว$อย&างชัดเจนท้ังสิ้น และโดยที่การจัดการศึกษาน้ันเป7นบริการ สาธารณะที่ “รัฐ” ซึ่งย&อมหมายความถึง “กระทรวงศึกษาธิการ” เป7นหน&วยงานหลักที่มี อํานาจหน$าที่ในการจัดการศึกษา เพราะฉะนั้น หากรัฐไทยรับแนวความคิดเก่ียวกับจังหวัด จัดการตนเองตามร&างของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายมาใช$ ผู$วิจัยเห็นว&าจําต$องมี การดาํ เนินการท่สี าํ คัญดังแผนภาพท่ี ๒

การดาํ เนนิ การ การดําเนินการ จัดการศึกษาโดย ระยะเรงดวน ระยะยาว “จงั หวดั จดั การ ตนเอง” (ขอเสนอของ คปก.) ๑. ตรา พ .ร.บ. บั งคับ ใช$โ ดย รัฐต$องกําหนดมาตรการในกา ร กํ า ห น ด เ นื้ อ ห า ใ ห$ จั ง ห วั ด ท่ี มี ถ&ายโอนสถานศึกษา งบประมาณ ค ว า ม พ ร$ อ ม ย ก ฐ า น ะ ข้ึ น เ ป7 น ตลอดจนบุคลากรของสถานศึกษา “จังหวัดจัดการตนเอง” และ ที่ อ ย&ู ใ น สั ง กั ด ข อ ง กํ า ห น ด อํ า น า จ ห น$ า ท่ี ใ ห$ เ ป7 น กระ ทรว งศึ ก ษ า ธิ ก า ร ไป อ ยู&ใน ห น& ว ย ง า น จั ด ก า ร ศึ ก ษ า ต า ม สั ง กั ด ข อ ง จั ง ห วั ด โ ด ย เ ร็ ว เ พื่ อ ใ ห$ กฎหมาย ก า ร บ ริ ห า ร จั ด ก า ร ก า ร ศึ ก ษ า ๒ . ต รา พ .ร . บ . กํ า ห น ด ใ ห$ มี เป7 นไป อ ย&า งต&อ เน่ือ ง ตลอดจ น เน้อื หายกเลิกกฎเกณฑ(/เง่ือนไข ต ร า ก ฎ ห ม า ย เ พ่ื อ ร อ ง รั บ ก า ร การบริหารการศึกษาในระบบ บ ริ ห า ร จั ด ก า ร ก า ร ศึ ก ษ า ข อ ง เดิม และให$มี “กฎหมายกลาง” สถานศึกษานิติบุคคลท่ีอยู&ภายใต$ เกย่ี วกบั การบริหารการศกึ ษา จงั หวดั ขนึ้ เป7นการเฉพาะ แผนภาพท่ี ๒ แนวทางการดาํ เนนิ การในรปู แบบจังหวดั จดั การตนเองตามขอ$ เสนอของ คณะกรรมการปฏริ ปู กฎหมาย (คปก.) ๑. การดําเนินการระยะเรง/ ด/วน โ ด ย ที่ แ น ว ท า ง ก า ร ดํ า เ นิ น ก า ร ดั ง ก ล& า ว นี้ ไ ม& ไ ด$ มี ผ ล เ พี ย ง เ ฉ พ า ะ ภ า ย ใ น กระทรวงศึกษาธิการเท&าน้ัน หากแต&มีผลต&อหน&วยงานอื่นท่ีล$วนแล$วแต&มีกฎหมายกําหนด อํานาจหน$าท่ีไว$เป7นการเฉพาะทั้งสิ้น เพราะฉะน้ันการดําเนินการนี้จึงจําต$องมีความชัดเจน และดําเนินการสองประการตอ& ไปน้ี กล&าวคือ

ประการทหี่ นึง่ การดําเนินการภายใตข$ $อเสนอดงั กล&าวยังจาํ เป7นทจี่ ะต$อง อาศัยนโยบายที่ชัดเจนเกี่ยวกับการยอมรับเอาแนวความคิดเก่ียวกับการบริหารราชการใน ลักษณะของจงั หวดั จัดการตนเอง มาใช$ในประเทศไทยโดยการตราเป7น “พระราชบัญญัติ” ข้ึ น ใ ช$ บั ง คั บ โ ด ย กํ า ห น ด เ นื้ อ ห า ใ ห$ จั ง ห วั ด ท่ี มี ค ว า ม พ ร$ อ ม ส า ม า ร ถ ย ก ฐ า น ะ ข้ึ น เ ป7 น จั ง ห วั ด จัดการตนเอง พร$อมท้ังกาํ หนดอํานาจหน$าที่ให$จังหวัดจัดการตนเองดังกล&าวเป7นหน&วย จัดการศึกษาตามกฎหมายเอาไวแ$ ละ ปร ะ ก าร ท่ี สอ ง เ พ่ื อให$กา ร ดํ า เ นินกา ร ต า ม ข$อเ ส นอเ ป7นไ ป อย& า งมี ประสทิ ธิภาพ การดาํ เนินการนีจ้ ําเปน7 ต$องมีการตรา “พระราชบญั ญตั ิ” ท่ีกําหนดเนื้อหาอัน ส&งผลให$มียกเลิกกฎเกณฑ(หรือเงื่อนไขการบริหารจัดการการศึกษาในระบบเดิมในปEจจุบัน และกําหนดอํานาจหน$าที่ขึ้นใหม& ซึ่งในกรณีน้ีย&อมหมายความถึงอํานาจหน$าที่ในการจัด การศกึ ษาใหแ$ กห& น&วยงานอน่ื ท่ีเก่ียวข$องได$ ซ่ึงกฎหมายดังกล&าวอาจเป7นกฎหมายที่มีสถานะ เป7น “กฎหมายกลาง” เก่ียวกับการบริหารจัดการการศึกษา โดยกําหนดหน&วยงานท่ีมี อํานาจหน$าท่ีในการจัดการศึกษา อํานาจหน$าท่ีในการจัดการศึกษา และเนื้อหาที่เกี่ยวข$อง กบั การจดั การศึกษาไว$ท้ังระบบ ๒. การดําเนนิ การในระยะยาว โดยที่กรณีของการยกฐานะจังหวัดที่มีความพร$อมเป7นจังหวัดจัดการตนเองนั้น เป7นกรณีที่กฎหมายได$กําหนดเง่ือนไขความพร$อมของจังหวัดนั้น ๆ เอาไว$แล$ว และหาก จังหวัดใดที่มีเง่ือนไขครบตามเกณฑ(ที่กฎหมายกําหนด จังหวัดดังกล&าวย&อมสามารถบริหาร จัด กา ร ในลักษณ ะ จังห วัด จัด กา ร ต น เ องต า ม กฎ ห ม า ย ไ ด$ ซึ่งห ลักเ กณ ฑ(ที่สํา คัญ ขอ ง การพจิ ารณาดังกลา& วจงึ มุ&งเน$นไปที่ “ความพรอมของจังหวดั ” เป7นเกณฑ(ซึ่งจากข$อมูลและ สถิติทางการศึกษา พบว&าองค(กรปกครองส&วนท$องถิ่นส&วนใหญ&ยังไม&มีความพร$อมท่ีจะยก ฐานะเป7นจังหวัดจัดการตนเองได$พร$อมกัน ดังนั้น หากมีการจัดตั้งจังหวัดจัดการตนเองขึ้น จริง จะมีเพียงองค(กรปกครองส&วนท$องถิ่นขนาดใหญ&ไม&กี่แห&งเท&าน้ันที่จะมีความพร$อมและ สามารถยกฐานะขนึ้ เป7นจังหวัดจดั การตนเองได$ และสง& ผลให$จังหวัดนนั้ ๆ กลายเปน7 ราชการ บริหารสว& นท$องถน่ิ เตม็ พน้ื ท่แี ละไมเ& ป7นราชการบรหิ ารสว& นภมู ภิ าคอีกต&อไป สภาพเช&นนี้ย&อม แสดงใหเ$ ห็นว&า “การจัดการศึกษาของสถานศึกษาท่ีตั้งอย/ูในจังหวัดจัดการตนเองซึ่งเดิม เปFนอํานาจของกระทรวงศึกษาธิการทั้งหมดย/อมจะถูกโอนไปเปFนของจังหวัดจัดการ ตนเองโดยผลของกฎหมายทันทีโดยกฎหมายโดยไม/จําตองมีการประเมินความพรอมของ

สถานศึกษาแต/ประการใด” ซึ่งย&อมหมายความว&าจะมีสถานศึกษาอยู&สังกัดขององค(กร ปกครองส&วนท$องถิ่นทั้งระดับบนอันได$แก&จังหวัดจัดการตนเอง และระดับล&าง อันได$แก& เทศบาลและองคก( ารบรหิ ารสว& นตาํ บล ท้ังนี้ ขน้ึ อยู&กบั พ้ืนท่ีทส่ี ถานศึกษานั้นต้ังอยู&โดยใช$เขต จังหวัดเป7นเกณฑ( ซึ่งกรณีน้ี ผูวิจัยเห็นว/ารัฐจําตองกําหนดมาตรการในการถ/ายโอน สถานศึกษา งบประมาณในการจัดการศึกษา ตลอดจนบุคลากรของสถานศึกษาที่อย/ูใน สังกัดของกระทรวงศึกษาธิการ ไปอยู/ในสังกัดของจังหวัดโดยเร็วเพ่ือใหการบริหาร จัดการการศึกษาเปFนไปอย/างต/อเน่ืองและมีประสิทธิภาพ ตลอดจนตรากฎหมายเพื่อ รองรับการบริหารจัดการการศึกษาของสถานศึกษานิติบุคคลที่อยู/ภายใตจังหวัดข้ึนเปFน การเฉพาะ ท้ังน้ี เพื่อใหสถานศึกษามีความเปFนอิสระและคล/องตัวตามเจตนารมณ,ของ การปรับปรุง อย&างไรก็ตามจังหวัดอ่ืนที่ยังไม&มีความพร$อมก็จะมีสถานะเป7นราชการบริหาร ส&วนภูมิภาคตามกฎหมายระเบียบบริหารราชการแผ&นดิน ซึ่งการจัดการศึกษาจึงยังเป7น อํานาจของกระทรวงศึกษาธิการโดยผ&านการบริหารจัดการศึกษาตามโครงสร$างการบริหาร จัดการการศึกษาโดยกระทรวงศึกษาธิการตามกฎหมายดังเดิม อย&างไรก็ตาม ข$อเสนอและ แนวทางการดําเนินการตามข$อเสนอดังกล&าวเป7นข$อเสนอที่กําหนดขึ้นภายใต$โครงสร$างการ บริหารจัดการการศึกษาของสถานศึกษานิติบุคคลกรณีการจัดการศึกษาโดยท$องถิ่นขนาด ใหญห& รือการจดั การศึกษาโดยจังหวัดในรูปแบบ “ จังหวัดจัดการตนเอง” ตามเงื่อนไขของ “รา/ งพระราชบัญญัติร/างพระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. … .” ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายซึ่งเป7นข$อเสนอต&อการปฏิรูปการศึกษาของสภาปฏิรูป แหง& ชาติ ซ่งึ ผวู จิ ยั เห็นว/าการจดั การศกึ ษาภายใตจังหวัดจัดการตนเองตามโครงสรางของ ร/างกฎหมายดังกล/าวไม/เหมาะสม ประกอบกับภายใต$หลักการตรวจสอบและถ&วงดุล ประกอบกับราชการบริหารส&วนภูมิภาคยังคงมีประโยชน(อย&ูมาก จึงควรคงราชการส&วน ทอ$ งถ่ินเอาไวเ$ พอื่ ประโยชน(ของการควบคุมตรวจสอบนัน่ เอง อย/างไรก็ตามผูวิจัยเห็นว/าการกระจายอํานาจทางการศึกษาใหแก/ทองถิ่นเปFน ผูจัดการศึกษาน้ัน “ยังสามารถดําเนินการได” หากแต/จําเปFนท่ีจะตองดําเนินการภายใต เง่ือนไขของพระราชบัญญัติกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจใหแก/องค,กร ปกครองส/วนทองถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ อันเปFนกฎหมายที่มีอยู/แลว ท้ังยังไดมีการดําเนินการ ตามกฎหมายน้นั มาเปFนระยะอย/างตอ/ เนอ่ื งโดยตอ$ งดําเนินการในเร่อื งที่สาํ คัญดังนี้

การดาํ เนนิ การ การดําเนนิ การ ระยะแรก ระยะยาว พระราชบัญญัติกําหนดแผนและข้ันตอน ๑.กระทรวงศึกษาธิการทําหน$าที่ การจดั การ การกระจายอํานาจให$แก&องค(กรปกครอง ส& ง เ ส ริ ม ส นั บ ส นุ น แ ล ะ ก า ร ศกึ ษา โดย สว& นทอ$ งถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ พัฒนาสถานศึกษานิติบุคคลอ่ืนที่ จงั หวดั จาก ยงั ไม&มีความพร$อมเพียงพอเพือ่ ให$ การตนเอง รา ชก า รบ ริ ห า รส& ว นก ลา งแ ละ รา ชก า ร สามารถปรบั ตวั และเตรียมความ (ตาม พ.ร.บ. บริหารส&วนภูมิภาคยังคงอย&ูแต&จะค&อย ๆ พร$อมสําหรับรองรับการถ&ายโอน แผนและ ลดหรือยุติบทบาทจากผ$ูปฏิบัติเปล่ียนไป ในอนาคตตอ& ไป ข้ันตอนการ ให$องค(กรปกครองส&วนทอ$ งถิ่นเป7นผ$ูปฏิบัติ กระจายอํานาจ แทน ๒. กระทรวงศกึ ษาธกิ ารทําหนา$ ที่ ใหอ! งค$กร ในการจดั ทาํ แผนเตรยี มความ ปกครองสวน ประเมนิ ความพรอ$ มขององค(กรปกครอง พรอ$ มและดาํ เนินการเตรยี มความ ท!องถ่นิ พ.ศ. ส&วนทอ$ งถิน่ พรอ$ มตลอดจนให$ข$อมลู ทถ่ี กู ตอ$ ง เพื่อประกอบความเข$าใจของ ๒๕๔๒) บคุ ลากรด$วย แผนภาพท่ี ๓ แนวทางการดําเนนิ การตามรูปแบบจงั หวัดจดั การตนเองตาม พ.ร.บ.แผนและขน้ั ตอนการกระจายอํานาจให!องคก$ รปกครองสวนทอ! งถิ่น พ.ศ.๒๕๔๒

๑. การดาํ เนินการในระยะแรก โดยท่ีพระราชบัญญัติกําหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอํานาจให$แก&องค(กร ปกครองส&วนทอ$ งถน่ิ พ.ศ. ๒๕๔๒ อันเปน7 กฎหมายท่ีมีอย&ูแล$ว ท้ังยังได$มีการดําเนินการตาม กฎหมายนั้นมาเป7นระยะอย&างต&อเนื่อง ประกอบกับเป7นกระบวนการถ&ายโอนท่ี ราชการ บริหารส/วนกลางและราชการบริหารส/วนภูมิภาคยังคงอย/ู หากแต/จะค/อย ๆ ลดหรือยุติ บทบาทจากผูปฏิบัติเปลี่ยนไปใหองค,กรปกครองส/วนทองถิ่นเปFนผูปฏิบัติแทนซ่ึงการ ดําเนินการในลักษณะดังกล/าวนี้ รัฐไม/จําเปFนตองถ/ายโอนสถานศึกษาไปเปFนของทองถิ่น พรอมกันทั้งหมด หากแต/รัฐสามารถพิจารณาการถ/ายโอนไดตามความพรอมและความ เหมาะสมของสถานศึกษาแต/ละแห/งนั่นเอง ทั้งน้ี รายละเอียด ข้ันตอน และหลักเกณฑ, เ งื่อ น ไ ข แ ล ะ วิธีก า ร ป ร ะ เ มิน ค ว า ม พ ร อ ม ย/อ ม เ ปFน ไ ป ต า ม ที่กํา ห น ด ใ น ก ฎ ห ม า ย ทั้งนี้ กระบวนการดังกล&าวยังได$กําหนดให$องค(กรปกครองส&วนท$องถิ่นท่ีจะรับการถ&ายโอน จําเป7นต$องผ&านเงื่อนไขการประเมินความพร$อมในการจัดการศึกษาก&อนอีกด$วย อย&างไรก็ ตาม ภายใต$ข$อจํากัดของการจัดการศึกษา กฎหมายจึงได$กําหนดให$ “สถานศึกษาพิเศษ” ซึ่งหมายความถึง สถานศึกษาท่ีจัดการศึกษาขั้นพื้นฐาน สังกัดกระทรวงศึกษาธิการที่มีการ จัดการศึกษาลักษณะพิเศษบางประการ ดังต&อไปนี้เป7นสถานศึกษา“ท่ีไม/ตองถ/ายโอน” ให$แก&ท$องถ่ิน ไดแ$ ก& (๑) สถานศึกษาท่ีเน$นการจัดการศึกษาเพ่ือความเป7นเลิศเฉพาะด$านและม&ุง ให$บรกิ ารในเขตพ้ืนท่ที กี่ วา$ งขวางกว&าเขตขององค(กรปกครองสว& นทอ$ งถ่นิ แห&งใดแห&งหนงึ่ (๒) สถานศกึ ษาท่ีจดั การศกึ ษาในเชงิ ทดลอง วจิ ัยและพฒั นา (๓) สถานศกึ ษาทจี่ ัดการศกึ ษาเพ่อื ผ$ูพกิ ารและด$อยโอกาส (๔) สถานศึกษาที่จัดตั้งขึ้นเพื่อให$เป7นสถานศึกษาตัวอย&างหรือต$นแบบสําหรับ การจดั การศกึ ษาในระดับภาค ในระดับจงั หวดั หรอื ในระดับเขตพื้นท่ีการศกึ ษา (๕) สถานศึกษาระดับประถมศึกษาที่มีจํานวนนักเรียนตั้งแต& ๓๐๐ คนข้ึนไปหรือ สถานศกึ ษาระดบั มัธยมศกึ ษาทมี่ ีจํานวนนักเรียนต้ังแต& ๑,๕๐๐ คนข้ึนไป (๖) สถานศึกษาท่ียังไม&ผ&านเกณฑ(การประเมินมาตรฐานของสํานักงานรับรอง มาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา หรือท่ียังขาดความพร$อมด$านบุคลากรและระบบ บริหาร ซึง่ ต$องพฒั นามาตรฐานและความพร$อมกอ& น

(๗) สถานศึกษาที่มีฐานะเป7นองค(การมหาชนตามพระราชบัญญัติองค(การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ (๘) สถานศึกษาในโครงการพระราชดําริ หรืออยู&ในพระบรมราชานุเคราะห( หรือจดั ต้งั ขึน้ เพ่ือเฉลมิ พระเกยี รติในวโรกาสตา& ง ๆ (๙) สถานศึกษาที่ผู$บริจาคที่ดินและอาคาร ระบุวัตถุประสงค(ให$รัฐเป7นผ$ูจัดการ ศกึ ษาเอง ดังนั้น เมื่อพิจารณาจากกระบวนการถ&ายโอนดังกล&าว พบว&าจําต$องใช$ระยะเวลา พอสมควร หากแต&จะส&งผลให$ท$องถ่ินสามารถท่ีจะเป7นผ$ูจัดการศึกษาได$ “ค/ูขนาน” ไปกับ การจัดการศึกษาโดยกระทรวงศึกษาธิการน่ันเองอย/างไรก็ตาม การดําเนินการดังกล/าวจะ บรรลุผลไดน้ัน รัฐจําตองถ/ายโอนท้ังภารกิจ งบประมาณ ตลอดจนการจัดสรรบุคลากร ใหแก/องค,กรปกครองส/วนทองถ่ินอย/างเหมาะสมและเพียงพออีกดวย ซึ่งกรณีนี้รัฐ จําเป7นต$องเร&งดําเนินการกําหนดมาตรการที่จําเป7นในการแก$ไขปEญหาที่ส&งผลให$ไม&สามารถ ถา& ยโอนงบประมาณไปยังท$องถิ่นได$ตามแผนกระจายอํานาจ ฯ เสยี ก&อน ทงั้ น้ี เพอื่ ให$การถ&าย โอนบรรลผุ ลตามทีต่ ้งั เปาM หมายเอาไว$ ๒. การดําเนินการในระยะยาว โดยท่กี ารดําเนินการถ&ายโอนดงั กลา& วน้ี รฐั ไมจ& าํ เปน7 ตอ$ งถ&ายโอนสถานศกึ ษาไปเปน7 ของท$องถน่ิ พรอ$ มกนั ทง้ั หมด หากแต&รัฐสามารถพจิ ารณาการถ&ายโอนได$ตามความพร$อมและ ความเหมาะสมของสถานศึกษาแต&ละแห&งเพราะฉะน้ัน จึงย&อมหมายความว&าในระหว&างการ ดําเนินการดังกล&าวจะมสี ถานศกึ ษาทถ่ี ูกถา& ยโอนไปอย&ภู ายใต$สงั กดั ท$องถิ่น และขณะเดียวกนั ส ถา นศึกษา อื่นยังค งเ ป7นส ถา นศึกษ า ที่อยู&ในสัง กัด ของกร ะ ทร วงศึกษา ธิกา ร ดังเ ดิม ซึ่งกระทรวงศึกษาธกิ ารย&อมต$อง “มีหน$าที่” สาํ คัญสองประการ ดงั น้ี ประการท่ีหน่ึง หน$าที่ในส&งเสริม สนับสนุน และการพัฒนาสถานศึกษา นิติบุคคลอ่ืนที่ยังไม&มีความพร$อมเพียงพอเพื่อให$สามารถปรับตัว และเตรียมความพร$อม สาํ หรบั รองรับการถา& ยโอนในอนาคตต&อไป ประการท่ีสอง โดยที่การถ&ายโอนสถานศึกษาไปสังกัดจังหวัดจะส&งผล กระทบโดยตรงต&อบุคลากรที่อยู&ในสังกัดของสถานศึกษา เพราะฉะนั้น ความร$ูความเข$าใจ ของบุคลากรของสถานศึกษาทมี่ ตี &อการถ&ายโอนจึงเปน7 สงิ่ สําคญั มาก ซึ่งกระทรวงศึกษาธิการ

จํ า ต$ อ ง มี ห น$ า ท่ี ใ น ก า ร จั ด ทํ า แ ผ น เ ต รี ย ม ค ว า ม พ ร$ อ ม แ ล ะ ดํ า เ นิ น ก า ร เ ต รี ย ม ค ว า ม พ ร$ อ ม ตลอดจนใหข$ อ$ มลู ทถี่ ูกต$องเพอ่ื ประกอบความเข$าใจของบุคลากรด$วย ดังจะเห็นได$จากการที่ มกี ฎหมายกาํ หนดใหก$ ารถา& ยโอนสถานศึกษาไปสังกัดองค(กรปกครองส&วนท$องถิ่นน้ันจําต$อง ไดใ$ ห$บุคลากรในสถานศกึ ษาสมัครใจประกอบด$วย ๒.ขอเสนอและแนวทางการดําเนินการตามขอเสนอต/อกรณีการจัดการศึกษา โ ด ย โ ร ง เ รี ย น นิ ติ บุ ค ค ล ที่ มี ค ว า ม ค ล/ อ ง ตั ว แ ล ะ ไ ม/ เ ปF น ส/ ว น ร า ช ก า ร ใ น สั ง กั ด กระทรวงศกึ ษาธิการ โดยท่ีข$อเสนอต&อการปฏิรูปการศึกษาตามแผนการปฏิรูปประเทศของรัฐบาลน้ัน นอกเหนือจากได$มีการเสนอให$ปรับเปลี่ยนการบริหารจัดการการศึกษาของสถานศึกษา นิติบคุ คลในสงั กัดกระทรวงศึกษาธิการเดมิ ไปเปน7 การจดั การศึกษาของจังหวัดภายใต$จังหวัด จัดการตนเองแลว$ ยังมีข$อเสนอท่ีเป7นทางเลือกอ่ืนอีกสองประการ อันได$แก& การเสนอให$ยก ฐานะของสถานศึกษาให$เป7น “องค,การมหาชน” โดยการตราพระราชกฤษฎีกาตาม พระราชบัญญัติองค(การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ กับข$อเสนอให$ยกฐานะของสถานศึกษาให$มี ความเปน7 อสิ ระในลกั ษณะเดยี วกับมหาวิทยาลัยในกํากับของรัฐ ซึ่งโดยผลทางกฎหมายแล$ว สถานศึกษาในลกั ษณะนก้ี ็ย&อมจะมีสถานเป7นองค(การมหาชนเช&นกัน หากแต&เป7น “องค,การ มหาชนที่มีกฎหมายจดั ตงั้ เปFนการเฉพาะ” ซึ่งไมไ& ด$มคี วามแตกต&างกนั เท&าใดนกั ซ่ึงผู$วิจัยจะ ได$นาํ เสนอขอ$ เสนอและการดาํ เนนิ การตามข$อเสนอไปพรอ$ มกัน ดังแผนภาพที่ ๔

การดาํ เนนิ การ การดําเนินการระยะที่สอง การดาํ เนินการระยะยาว องคก' าร ระยะแรก มหาชน การ “นโยบายของรัฐ” กา รจัดทํ าเก ณฑ( มาตรฐา นใน ก า ร เ ต รี ย ม ร ะ บ บ บ ริ ห า ร การประเมินความพรอม ของ ชั่ ว ค ร า ว เ พ่ื อ ร อ ง รั บ ก า ร สถานศึกษา เพื่อดําเนินการยก เ ป ล่ี ย น ผ& า น เ ป7 น อ ง ค( ก า ร ฐานะเปน7 องค(การมหาชน มหาชน 1.ความพร$อมดา$ นวิชาการ ๑ . ก า รเตรี ย มก า รด$ า นก า ร 2.ค ว า ม พ ร$ อ ม ด$ า น บ ริ ห า ร ง า น โ อ น ท รั พ ย( สิ น สิ ท ธิ ห น้ี สิ น บคุ คล แ ล ะ เ งิ น ง บ ป ร ะ ม า ณ ข อ ง 3.ความพร$อมด$านงบประมาณ สถานศกึ ษา 4.ค ว า ม พ ร$ อ ม ด$ า น บ ริ ห า ร ง า น ๒ . ก า รเ ต รี ย มจั ด ร ะ บ บ ก า ร ท่ัวไป บ ริ ห า ร จั ด ก า ร ก า ร ศึ ก ษ า ชัว่ คราว ๓ . ก า รเ ต รี ย มก า ร จั ด ร ะ บ บ บรหิ ารงานบุคคลชว่ั คราว แผนภาพที่ ๓ การดําเนินการในรปู แบบองค(การมหาชน ๑. การดําเนนิ การในระยะแรก โ ด ย ที่ ก า ร ย ก ฐ า น ะ ส ถ า น ศึ ก ษ า นิ ติ บุ ค ค ล ใ น สั ง กั ด ข อ ง ก ร ะ ท ร ว ง ศึ ก ษ า ธิ ก า ร เ ป7 น องค(การมหาชนน้ัน เปน7 การดําเนินการภายในโดยไม&ได$ส&งผลกระทบตอ& โครงสรา$ งการบริหาร ราชการแผ&นดิน อย&างไรก็ตาม การดําเนินการดังกล&าวจะส&งผลโดยตรงต&อระบบการจัดสรร เงินงบประมาณของรัฐ เพราะฉะนั้น การดําเนินการดังกล&าวจึงจําต$องได$รับความเห็นชอบ จากรัฐบาลโดยจะต$องมี “นโยบายของรัฐท่ีชัดเจน” ที่จะยกฐานะสถานศึกษาดังกล&าวใน

ลักษณะเดียวกับพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งโรงเรียนมหิดลวิทยานุสรณ( หรือการตราเป7น พระราชบญั ญตั ใิ นลกั ษณะเดียวกับจุฬาลงกรณม( หาวิทยาลัย ๒. การดําเนนิ การในระยะทส่ี อง โดยท่ีการยกฐานะสถานศึกษานิติบุคคลให$เป7นองค(การมหาชนน้ัน เป7นการ ปรับเปลยี่ นทีม่ ผี ลกระทบโดยตรงต&อโครงสร$างการบริหารจัดการการศึกษาของสถานศึกษา นิติบุคคลนัน้ ๆ ซงึ่ สถานศึกษานติ บิ คุ คลดงั กล&าวยอ& มหมายความถึงสถานศึกษานิติบุคคลที่มี “ความพรอม” เพียงพอที่จะบริหารจัดการการศึกษาในลักษณะคล&องตัวและเป7นอิสระ ซึ่งผ$ูวิจยั เห็นวา& การที่จะพัฒนาสถานศกึ ษานติ ิบุคคลของกระทรวงศึกษาธิการไปเป7นองค(การ มหาชนนั้น ไม&อาจเกิดขึ้นได$กับสถานศึกษานิติบุคคลทุกแห&งพร$อมกันท้ังประเทศ ในทาง ตรงกันข$ามจะมีสถานศึกษาเพียงบางแห&งเท&านั้นที่มีความพร$อมสูงมากพอทั้งด$านวิชาการ ด$านงบประมาณ ด$านการบริหารงานบุคคล และด$านการบริหารงานทั่วไป ที่จะแยกระบบ การบริหารออกมาต&างหากให$สามารถบริหารจัดการการศึกษาได$อย&างมีประสิทธิภาพใน ลักษณะขององค(การมหาชนได$ดังน้ัน กระทรวงศึกษาธิการจึงย&อมต$องมีหน$าที่ในการจัดทํา เกณฑ(มาตรฐานสําหรบั “การประเมินความพรอม” ของสถานศึกษาตา& ง ๆ เพื่อดําเนินการ ย ก ฐ า นะ เ ป7น อง ค(ก า ร ม ห า ชน ซึ่งค ว า ม พร$อม ใ นที่นี้ย&อม ห ม า ย ค วา ม ถึง ค ว า ม พร$อ ม ด$านวิชาการ ความพร$อมด$านการบรหิ ารงานบุคคล ความพร$อมด$านงบประมาณ และความ พร$อมด$านการบริหารงานท่ัวไปอย&างไรก็ตาม เมื่อกระทรวงศึกษาธิการได$ดําเนินการแยก สถานศึกษาใดแล$วพัฒนาให$เป7นการบริหารจัดการการศึกษาในรูปแบบองค(การมหาชนแล$ว กระทรวงศึกษาธิการย&อมสามารถท่ีจะพิจารณาคัดเลือกสถานศึกษาอื่นที่มีความพร$อมสูง พัฒนาให$มีรูปแบบการบริหารจัดการการศึกษาท่ีมีความคล&องตัวในลักษณะขององค(การ มหาชนเพิ่มเติมได$อกี ในภายหลงั ไดเ$ ชน& กัน ๓. การดาํ เนนิ การในระยะยาว โดยท่ีการปรับเปลย่ี นระบบการบริหารจัดการการศึกษาของสถานศึกษานิติบุคคล ไปสูอ& งคก( ารมหาชนโดยไม&เกิดผลกระทบทั้งต&อการจัดการศึกษาของสถานศึกษา ไม&กระทบ ต&อบุคลากรในสถานศึกษา ตลอดจนไม&กระทบต&อคุณภาพการจัดการศึกษา สถานศึกษา นิติบคุ คลทีผ่ &านการประเมินความพร$อมจึงจําต$องมีการดําเนินการเพื่อเตรียมการปรับระบบ การบริหารจัดการการศึกษาทั้งระบบเข$าส&ูการบริหารจัดการการศึกษาในลักษณะองค(การ

มหาชน โดยการดําเนินการเตรียมการดังกล&าวมีประเด็นสําคัญเร&งด&วนท่ีจําต$องพิจารณา เตรยี มการลว& งหนา$ ดงั น้ี ๓.๑ การเตรยี มการดานการโอนทรพั ย,สนิ สทิ ธิ หนี้สิน และเงินงบประมาณของ สถานศกึ ษา โดยที่การปรับเปล่ียนสถานศึกษานิติบุคคลจากรูปแบบของส&วนราชการในสังกัด กระทรวงศึกษาธิการไปสู&การบริหารจัดการที่มีความคล&องตัวสูงในลักษณะขององค(การ มหาชนนั้น การดําเนินการดังกล&าวจําเป7นที่จะต$องมีการประกาศยุบเลิกสถานศึกษา นิติบุคคลที่จะปรับเปลี่ยนสถานะก&อน แล$วจึงดําเนินการปรับเปลี่ยนสถานะเป7นองค(การ มหาชน ซ่ึงการประกาศยุบเลิกสถานศกึ ษาดังกล&าวหากไม&มีการเตรียมการใด ๆ รองรับย&อม ส&งผลกระทบต&อสถานศึกษาแห&งนั้นได$ ท้ังน้ี เพื่อมิให$เกิดช&องว&างในการดําเนินการบริหาร จดั การการศึกษาในชว& งรอยต&อของการปรับเปลยี่ นสถานะอันจะกระทบต&ออาํ นาจหน$าท่ีและ การบริหารจดั การการศกึ ษาของสถานศึกษาน้ัน ๆ ได$ ซึ่งสิทธิดังกล&าวนั้นหมายความรวมถึง สิทธิในการใช$หรือสิทธิตามสัญญาเช&าที่ดินที่เป7นที่ราชพัสดุหรือสาธารณสมบัติของแผ&นดิน ที่สถานศึกษานิติบุคคลมีอยู&ในวันท่ีพระราชกฤษฎีกาจัดต้ังองค(การมหาชนมีผลใช$บังคับ นั่นเอง ทั้งนี้ กฎหมายกําหนดให$การโอนนั้นมีผลสมบูรณ(ในวันที่พระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง องค(การมหาชนมีผลใช$บังคับน่ันเอง ทั้งน้ี เพ่ือให$การจัดการศึกษาท่ีเป7นบริการสาธารณะ ดําเนินไปได$อย&างต&อเนื่องไม&หยุดชะงักนั่นเอง อย&างไรก็ตาม การโอนอํานาจหน$าท่ี กิจการ ทรัพย(สิน สิทธิ หน้ี และงบประมาณดังกล&าวนี้ ไม&ได$หมายความรวมไปถึงเงินงบประมาณ ห ม ว ด เ งิ น เ ดื อ น แ ล ะ ค& า จ$ า ง ป ร ะ จํา เ ป7 น ข อ ง ส& ว น ร า ช ก า ร เ ดิ ม ที่ ยั ง ค ง มี ผู$ ค ร อ ง ตํา แ ห น& ง อ ยู& ซงึ่ กฎหมายกาํ หนดให$ยงั คงเปน7 ของส&วนราชการน้ันต&อไปจนกว&าจะมกี ารยบุ เลกิ ตําแหน&งน้นั ๆ ๓.๒ การเตรียมจดั ระบบการบริหารจัดการการศกึ ษาชัว่ คราว น อ ก เ ห นื อ จ า ก ก า ร เ ต รี ย ม ก า ร ร อ ง รั บ ก า ร เ ป ล่ี ย น ผ& า น ไ ป สู& อ ง ค( ก า ร ม ห า ช น ด$ า น การเงินงบประมาณและทรัพย(สินของสถานศึกษาแล$ว การเตรียมการจัดระบบโครงสร$าง การบริหารจดั การการศกึ ษาชวั่ คราวโดยเฉพาะ “คณะกรรมการบริหาร” ของสถานศึกษาท่ี จะปรับเปลี่ยนไปสู&องค(การมหาชนเป7นเรื่องที่มีความจําเป7นอย&างมาก และโดยที่ระบบ การบริหารจัดการการศกึ ษาภายใต$รูปแบบองค(การมหาชนเป7นระบบท่ีแตกต&างอย&างส้ินเชิง จากการบรหิ ารจัดการการศึกษาของสถานศกึ ษาที่เปน7 ส&วนราชการ ส&งผลให$ “คณะกรรมการ บริหาร” นจี้ งึ จาํ ตอ$ งเป7นองค(กรหลักในการกาํ หนดหลักเกณฑ(การบริหารจัดการสถานศึกษา

ท่ีจําเป7นอันถือเป7นการวางรากฐานของสถานศึกษานิติบุคคลนั้น ๆ ด$วย ประกอบกับเมื่อ พิจารณาจากคุณสมบัติและท่ีมาของคณะกรรมการบริหารองค(การมหาชนตามท่ีกําหนดใน กฎหมายว&าด$วยองค(การมหาชนพบว&า การจะได$มาซึ่งคณะกรรมการบริหารตามกฎหมาย ไม&อาจเกิดข้ึนได$ในทันทใี นวันท่กี ฎหมายจัดตั้งมผี ลใชบ$ ังคบั อกี ท้งั การได$มาซ่งึ คณะกรรมการ บรหิ ารสถานศึกษาตามกฎหมายจําต$องดําเนินการตามกระบวนและและข้ันตอนท่ีกฎหมาย กําหนด ส&งผลให$ในวันที่กฎหมายจัดต้ังองค(การมหาชนมีผลใช$บังคับสถานศึกษาจําต$องมี คณะกรรมการบริหารสถานศึกษาชั่วคราวเพื่อปฏิบัติหน$าที่ไปพลางก&อนเพ่ือให$การบริหาร จัดการการศึกษามีความต&อเน่ืองนอกจากน้ี กฎหมายกําหนดให$องค(การมหาชนจะต$องมี “ผ$ูอํานวยการ” หนึ่งคนเพื่อทําหน$าท่ีบริหารกิจการของโรงเรียนให$เป7นไปตามกฎหมาย วัตถุประสงค(ของโรงเรียน ระเบียบ ข$อบังคับ ข$อกําหนด นโยบาย มติ และประกาศของ คณะกรรมการ และเป7นผ$ูบังคับบัญชาเจ$าหน$าที่และลูกจ$างทุกตําแหน&ง รวมทั้งอํานาจอ่ืน ตามทีก่ ฎหมายกาํ หนด เพราะฉะนั้น ในระยะแรกของการปรับเปล่ียนสถานะสถานศึกษาจึง ควรกําหนดให$มี “ผู$ทําหน$าที่ผู$อํานวยการ” ขึ้นเป7นการชั่วคราวขึ้นเพื่อให$การบริหาร จัดการศึกษาเป7นไปอย&างต&อเนื่อง ซ่ึงอาจมอบหมายให$ผู$อํานวยการสถานศึกษาในขณะนั้น ทาํ หน$าท่ีผอู$ ํานวยการไปพลางกอ& นจนกวา& จะมกี ารแต&งตงั้ ผอู$ าํ นวยการตามกฎหมายจดั ตงั้ ก็ได$ ๓.๓ การเตรยี มการจดั ระบบบรหิ ารงานบคุ คลชวั่ คราว โดยที่ระบบการบริหารงานบุคคลขององค(การมหาชนน้ันเป7นระบบท่ีถูกออกแบบ เ พื ่อ ใ ห $อ ง ค (ก า ร ม ห า ช น ส า ม า ร ถ บ ร ิห า ร จ ัด ก า ร ไ ด $อ ย &า ง เ ป 7น อิส ร ะ แ ล ะ ม ีค ว า ม ค ล &อ ง ต ัว ดังนั้น กฎหมายจึงกําหนดให$องค(การมหาชนอย&ูภายใต$ระบบการบริหารงานบุคคลภายใต$ “คณะกรรมการบริหาร” ซึง่ เป7นผ$ูที่มีบทบาทในการกําหนดนโยบายในการบริหารงายบุคคล ของสถานศึกษา ตลอดจนอํานาจในการส&งระเบียบกฎเกณฑ(อันเกี่ยวกับการบริหารงาน บุคคลทั้งหลายของสถานศึกษา นอกจากน้ี บุคลากรในระดับครู คณาจารย(และบุคลากร ทางการศึกษาอื่นก็จําต$องมีการปรับเปลี่ยนสถานะจาก “ข$าราชการ” เป7น “พนักงานของรัฐ” ที่อย&ูภายใต$ระบบการประเมินผลการปฏิบัติงานเพ่ือตัดสินใจจ$างงานต&อเม่ือครบกําหนด สัญญาจ$าง และสิทธปิ ระโยชน(อ่ืน ทีเ่ คยไดร$ บั ในระบบราชการก็จะเปลี่ยนแปลงไปโดยข้ึนอย&ู กับแนวทางที่คณะกรรมการบริหารโรงเรียนจะได$กําหนดขึ้นต&อไป ประกอบกับการจัดตั้ง อ ง ค( ก า ร ม ห า ช น น้ั น จํ า ต$ อ ง มี ก า ร ป ร ะ ก า ศ ยุ บ เ ลิ ก ส ถ า น ศึ ก ษ า นิ ติ บุ ค ค ล ใ น สั ง กั ด กระทรวงศกึ ษาธกิ าร ดังน้นั ในระยะเปล่ียนผ&านจึงควรกําหนดให$ข$าราชการและลูกจ$างของ

สถานศกึ ษาซ่งึ ดาํ รงตาํ แหน&งอยใ&ู นวันที่กฎหมายจัดตั้งองคก( ารมหาชนมีผลใชบ$ ังคับ ยังคงเป7น ข$าราชการและลูกจ$างของกระทรวงศึกษาธิการ และปฏิบัติหน$าท่ีในสถานศึกษาตาม ก ฎ ห ม า ย จัด ตั้ง โ ด ย ใ ห$ถือ ว&า ก า ร ป ฏิบัติห น$า ที่ดัง ก ล &า ว เ ป7น ก า ร ป ฏิบัติห น$า ที่ร า ช ก า ร ห ร ือ การปฏิบัติหน$าที่ในฐานะลูกจ$างของกระทรวงศึกษาธิการ ท้ังนี้ เพ่ือมิให$การบริหารจัดการ การศึกษาของสถานศึกษาขาดความต&อเน่ืองอันอาจกระทบต&อคุณภาพการจัดการศึกษาได$ และเมือ่ พน$ ชว& งระยะเวลาเปลี่ยนผา& นแลว$ ข$าราชการหรอื ลูกจา$ งของสถานศึกษายอ& มสามารถ ท่ีจะแสดงความจํานงที่จะเปลี่ยนสถานภาพจากข$าราชการไปเป7นพนักงานขององค(การ มหาชนได$ตามระเบียบท่ีคณะกรรมการบริหารโรงเรียนจะได$กาํ หนดขึ้นต&อไปได$



รายงานวจิ ัยฉบับสมบรู ณ โครงการวิจยั เรอ่ื ง “การกระจายอํานาจการบรหิ ารจดั การศึกษาในระดบั จงั หวดั เพ่อื พฒั นาคุณภาพการจัดการศกึ ษาของสถานศกึ ษา” เสนอตอ สํานักงานเลขาธิการสภาการศกึ ษา จดั ทาํ โดย ผูช วยศาสตราจารยว นดิ า แสงสารพันธ กมุ ภาพันธ ๒๕๕๙



สารบาญ หนา บทนาํ ๑ สวนท่ี ๑ กรอบแนวคิดในการบริหารราชการแผนดินกับการบริหารจัดการการศึกษา ๕ กับการกระจายอาํ นาจทางการศกึ ษาภายใตโครงสรางการบรหิ ารราชการแผนดนิ ตามกฎหมาย ๕ บทท่ี ๑ แนวคดิ และทฤษฎีทางกฎหมายเก่ียวกบั การบริหารราชการแผนดินกบั การบรหิ ารจดั การ ๖ การศึกษาโดยกระทรวงศกึ ษาธิการ ๖ ๑.๑ แนวคดิ และทฤษฎีพื้นฐานเกย่ี วกับการบรหิ ารราชการแผนดิน ๙ ๑.๒ โครงสรา& งการบรหิ ารราชการแผนดินตามกฎหมายวาดว& ยระเบียบบรหิ ารราชการแผนดนิ ๑๐ ๑.๒.๑ การจดั โครงสร&างการบริหารราชการแผนดนิ ๑๐ ๑.๒.๒ การบริหารราชการแผนดินกบั การกระจายอาํ นาจแกองค-กรปกครองสวนท&องถิ่น ๑๔ ๑.๓ การบรหิ ารราชการกระทรวงศกึ ษาธกิ ารภายใตก& ฎหมาย ๑.๓.๑ กรอบแนวคิดเกีย่ วกบั การบรหิ ารจัดการการศึกษา ๒๑ ๑.๓.๒ การบริหารจัดการการศึกษาของสถานศึกษาข้นั พื้นฐานในสังกัด กระทรวงศึกษาธิการ ๒๑ ๒๒ บทที่ ๒ “หลักการกระจายอาํ นาจ” กับ “การกระจายอาํ นาจทางการศึกษา” ภายใตกฎหมายวา ๒๒ ดวยการศกึ ษาแหงชาติ ๒๓ ๒.๑ หลักการพืน้ ฐานเกย่ี วกบั การกระจายอํานาจ ๒๓ ๒.๑.๑ การกระจายอํานาจในลักษณะการแบงอํานาจ (Deconcentration) ๒๓ ๒.๑.๒ การกระจายอาํ นาจในลกั ษณะตัวแทนรับมอบอํานาจ (Delegation) ๒๕ ๒.๑.๓ การกระจายอํานาจในลักษณะการโอนอาํ นาจ (Devolution) ๒.๒ หลกั เกณฑ-ของบทบญั ญัตริ ฐั ธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยกบั “การกระจายอํานาจ” ๒๖ ๒.๒.๑ การพฒั นาจังหวัดทม่ี ีความพรอ& มใหเ& ปQนองคก- รปกครองสวนทอ& งถิ่นขนาดใหญ ๓๒ ๒.๒.๒ การกระจายอาํ นาจแกองค-กรปกครองสวนท&องถ่นิ ตามบทบัญญตั ิของ ๓๔ รฐั ธรรมนูญแหงราชอาณาจกั รไทย พุทธศกั ราช ๒๕๕๐ ๒.๒.๓ “แผนและขน้ั ตอนการกระจายอาํ นาจ” กับ “การจดั การศกึ ษา” ๓๖ ๒.๓ “การกระจายอาํ นาจทางการศึกษา” ภายใต&กฎหมายวาด&วยการศึกษาแหงชาติ ๒.๓.๑ การบรหิ ารจัดการการศกึ ษาของกระทรวงศึกษาธิการกบั ๔๐ “การกระจายอํานาจทางการศึกษา” ๒.๓.๒ สถานะทางกฎหมายของ “สถานศกึ ษา” ในฐานะหนวยรบั การกระจายอาํ นาจทางการศึกษา ๒.๓.๓ การกระจายอาํ นาจทางการศึกษาตามกฎกระทรวงกําหนดหลักเกณฑ- และวิธกี ารกระจายอํานาจการบริหารและการจดั การศกึ ษา พ.ศ. ๒๕๕๐

สวนท่ี ๒ ขอเสนอในการปฏิรปู ระบบบริหารจัดการศึกษาสถานศกึ ษานิติบุคคลภายใตกรอบการปฏริ ปู ประเทศ บทที่ ๓ การปฏริ ูประบบบรหิ ารจัดการศกึ ษาสถานศึกษานิติบุคคลภายใตกรอบ “การปฏริ ูปประเทศ” ๔๗ ๓.๑ ท่ีมาและแนวความคดิ หลกั ในการกําหนดแนวทางในการปฏริ ปู ประเทศกรณีการปฏริ ูปการศึกษา ๔๘ ๓.๒ ข&อเสนอในการปฏิรปู ระบบบรหิ ารจดั การศกึ ษาสถานศกึ ษานติ ิบุคคล ๔๙ ๓.๒.๑ ข&อเสนอหลกั : การจดั การศึกษาโดยท&องถ่นิ ขนาดใหญหรือการจัดการศึกษา ๕๑ โดยจงั หวัดในรปู แบบ “จังหวัดจัดการตนเอง” ๓.๒.๑.๑ ความหมาย รปู แบบ สถานะ และโครงสรา& งการบรหิ ารจัดการในจังหวดั ๕๓ ภายใตร& ูปแบบจังหวัดจดั การตนเอง (๑) การจัดตง้ั และสถานะทางกฎหมายของจังหวดั จดั การตนเอง ๕๔ (๒) โครงสร&างการบรหิ ารจดั การภายในของจงั หวัดจัดการตนเอง ๕๕ (๒.๑) โครงสร&างการบริหารองคก- รปกครองสวนทอ& งถ่นิ ระดบั บน ๕๕ ของจงั หวดั จัดการตนเอง (๒.๒) โครงสร&างการบรหิ ารองค-กรปกครองสวนท&องถิ่นระดบั ลาง ๕๖ ของจงั หวดั จดั การตนเอง (๓) อํานาจหนา& ทข่ี องจงั หวัดจัดการตนเอง เทศบาล ๕๗ และองค-การบริหารสวนตาํ บล (๔) ความสัมพนั ธ-ระหวางจังหวัดจัดการตนเองกับรัฐ ๕๙ และท&องถน่ิ อนื่ ที่อยใู นเขตจังหวัด ๓.๒.๑.๒ การจดั การศึกษาโดยจงั หวัดจดั การตนเองกบั กระทรวงศกึ ษาธิการ ๖๐ ในฐานะผ&ูมีอํานาจตามกฎหมายในการจัดการศกึ ษา ๓.๒.๒ ข&อเสนออืน่ : การจัดการศกึ ษาโดยโรงเรียนนิตบิ คุ คลที่มีความคลองตัว ๖๓ และไมเปนQ สวนราชการในสังกดั กระทรวงศึกษาธิการ ๓.๒.๒.๑ การจัดการศกึ ษาโดยโรงเรยี นนิตบิ ุคคลที่มีระบบบริหารจัดการการศกึ ษา ๖๓ ทเ่ี ปQนอิสระคลองตวั ในรูปแบบ “องคก- ารมหาชน” (๑) การจัดตง้ั องค-การมหาชนและสถานะทางกฎหมายขององคก- ารมหาชน ๖๔ (๒) โครงสร&างการบรหิ ารงานขององคก- ารมหาชน ๖๖ ๓.๒.๒.๒ การจัดการศึกษาโดยโรงเรียนนิติบคุ คลทมี่ ีสถานะเปนQ ๖๙ องคก- ารมหาชนตามกฎหมายกบั กระทรวงศึกษาธิการ ในฐานะผ&มู ีอาํ นาจตามกฎหมายในการจัดการศึกษา ๗๗ ๓.๒.๓ การจดั การศึกษาโดยโรงเรยี นนติ บิ ุคคลท่ีมีระบบบริหารจดั การการศกึ ษา ทเี่ ปQนอิสระคลองตัวในรปู แบบ “มหาวิทยาลัยในกํากบั ของรัฐ” ๗๗ ๓.๒.๓.๑ โครงสรา& งการบรหิ ารจดั การท่เี ปQนอสิ ระและคลองตวั ของมหาวทิ ยาลัยในกาํ กับ ศึกษาเฉพาะกรณีจุฬาลงกรณม- หาวทิ ยาลยั ๘๔ ๓.๒.๓.๒ การพฒั นาโรงเรียนนติ บิ คุ คลในสงั กดั กระทรวงศึกษาธกิ ารไปสู การเปQนโรงเรียนนิตบิ ุคคลที่มคี วามคลองตวั และเปQนอสิ ระ ในลักษณะเดียวกับมหาวิทยาลัยในกาํ กับของรัฐ

(๑) การจดั ต้ังสถานศึกษานติ บิ ุคคลในกํากบั ๘๔ (๒) โครงสรา& งการบริหารงานภายในของสถานศึกษานิติบุคคลในกํากับของรัฐ ๘๖ (๓) การกาํ กับดูแลและการตรวจสอบการดําเนนิ การของสถานศกึ ษานติ ิบุคคล ๘๗ ๙๐ บทที่ ๔ การบริหารจดั การการศกึ ษาโดยสถานศกึ ษานิตบิ ุคคลในป8จจุบนั และบทวเิ คราะห9ทางกฎหมาย ๙๐ เกี่ยวกับความเป<นไปไดในการบรหิ ารจดั การสถานศกึ ษานิติบุคคลภายใตขอเสนอตามกรอบ ๙๐ การปฏิรปู ประเทศ ๔.๑ ขอ& มลู เก่ยี วกบั การบรหิ ารจัดการสถานศึกษานติ บิ ุคคลทจี่ ัดการศึกษาระดบั การศกึ ษาข้ันพ้นื ฐาน ๙๑ ๙๓ ในปจY จบุ นั ๑๐๖ ๔.๑.๑ ข&อมูลของสถานศกึ ษานิติบุคคลในสังกัดของสาํ นกั งานคณะกรรมการการศกึ ษา ๑๐๘ ๑๑๑ ขัน้ พ้นื ฐาน กระทรวงศึกษาธิการ (๑) ข&อมูลจาํ นวนสถานศึกษา ๑๑๑ (๒) ข&อมลู จาํ นวนนักเรยี นและจํานวนครู ๔.๑.๒ ข&อมูลของสถานศึกษานติ บิ ุคคลในสงั กดั ขององคก- รปกครองสวนทอ& งถ่นิ ๑๑๓ ๔.๑.๓ ข&อมูลของสถานศกึ ษานติ บิ คุ คลทตี่ ้ังอยใู นพ้ืนท่ีจงั หวดั เชยี งใหม (กรณศี กึ ษา) ๑๒๐ ๔.๒ บทวิเคราะหท- างกฎหมายเกี่ยวกบั ความเป<นไปไดในการพฒั นาใหโ& รงเรยี นนิตบิ ุคคล มรี ะบบบรหิ ารจัดการท่ีเปQนอิสระและคลองตวั ตามแนวทางการปฏิรูปประเทศ ๑๒๐ ๔.๒.๑ การมสี วนรวมในการจัดการศึกษาขององค-กรปกครองสวนทอ& งถน่ิ ในระดบั เขตพน้ื ทีก่ ารศึกษา ๑๒๗ ๔.๒.๒ องคก- รปกครองสวนท&องถิ่นกบั อาํ นาจในการจดั การศกึ ษา ๔.๓ ความเปนQ ไปได&ในการกาํ หนดให&โรงเรยี นนติ บิ ุคคลในสงั กดั กระทรวงศกึ ษาธกิ าร ๑๒๘ เปนQ สถานศึกษาท่มี ีความคลองตวั ภายใตก& รอบการปฏิรปู ประเทศ ๔.๓.๑ ความเปQนไปไดใ& นการกําหนดใหโ& รงเรียนนิตบิ คุ คลในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการ ๑๓๐ เปนQ สถานศกึ ษาทมี่ คี วามคลองตวั ภายใต&การจดั การของจงั หวดั จัดการตนเอง ๔.๓.๒ ความเปนQ ไปได&ในการกําหนดใหโ& รงเรียนนิติบคุ คลในสงั กดั กระทรวงศกึ ษาธิการ ๑๓๐ เปQนสถานศกึ ษาท่ีมคี วามคลองตวั ภายใต&รปู แบบองคก- ารมหาชน ๔.๓.๓ ความเปนQ ไปได&ในการกําหนดให&สถานศกึ ษานิตบิ ุคคลในสงั กดั กระทรวงศึกษาธิการ ๑๓๑ เปนQ สถานศึกษาท่มี ีความคลองตัวท่มี ีความเปนQ อิสระในลักษณะเดียวกับมหาวทิ ยาลัย ๑๓๒ ในกํากบั ๑๓๓ ๑๓๕ บทท่ี ๕ บทวิเคราะห9ทางกฎหมายเกี่ยวกบั แนวทางการบริหารจดั การศึกษาของสถานศกึ ษานติ บิ คุ คล ตอกรณี การปรบั เปล่ยี นการบรหิ ารจดั การการศกึ ษาตามกรอบการปฏิรูปประเทศ ๕.๑ บทวิเคราะหท- างกฎหมายเก่ียวกบั การบรหิ ารจัดการการศึกษาของสถานศึกษานติ บิ คุ คล ภายใตแ& นวคิดจังหวัดจดั การตนเอง ๕.๑.๑ รปู แบบการบรหิ ารงานของสถานศกึ ษานิติบุคคลภายใต&แนวคิดจังหวัดจดั การตนเอง ๑๓๐ (๑) การบริหารวชิ าการ (๒) การบริหารงบประมาณ (๓) การบรหิ ารงานบุคคล (๔) การบรหิ ารงานทัว่ ไป

๕.๑.๒ ข&อเสนอแนะทางกฎหมายตอการจัดการศกึ ษาของสถานศึกษานิติบคุ คล ๑๓๖ ภายใต&โครงสรา& งการบริหารจัดการแบบจงั หวัดจดั การตนเอง ๕.๑.๓ แนวทางการดาํ เนนิ การตามขอ& เสนอ ๑๓๖ ๕.๒ บทวเิ คราะหท- างกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารจดั การศึกษาของสถานศกึ ษานิตบิ คุ คล ๑๓๗ ในรปู แบบองค-การมหาชน ๕.๒.๑ รูปแบบการบริหารงานของสถานศึกษานติ บิ ุคคลทีเ่ ปQนองค-การมหาชน ๑๔๐ (๑) การบริหารวชิ าการ ๑๔๐ (๒) การบรหิ ารงบประมาณ ๑๔๑ (๓) การบริหารงานบุคคล ๑๔๒ (๔) การบริหารงานทวั่ ไป ๑๔๓ ๕.๒.๒ ขอ& เสนอแนะทางกฎหมายตอการจดั การศึกษาของสถานศกึ ษานติ บิ คุ คลภายใต& ๑๔๓ โครงสร&างการบรหิ ารจดั การทม่ี คี วามคลองตวั และเปนQ อสิ ระในรูปแบบองคก- ารมหาชน ๕.๒.๓ แนวทางการดาํ เนินการตามขอ& เสนอ ๑๔๔ ๕.๓ บทวิเคราะห-ทางกฎหมายเก่ียวกบั การบรหิ ารจดั การการศึกษาของสถานศกึ ษานติ ิบคุ คล ๑๔๔ ทมี่ คี วามคลองตวั ในลกั ษณะมหาวทิ ยาลัยในกาํ กบั ของรัฐ ๕.๓.๑ บทวิเคราะหท- างกฎหมายเกยี่ วกบั การจัดการศึกษาของสถานศกึ ษานติ ิบุคคล ๑๔๖ ภายใต&โครงสร&างการบริหารจดั การทม่ี คี วามคลองตวั และเปQนอิสระในลักษณะ มหาวทิ ยาลัยในกาํ กับของรฐั ๕.๓.๒ แนวทางการดําเนนิ การตามข&อเสนอ ๑๔๖ บทที่ ๖ บทวิเคราะห9ผลกระทบทางกฎหมายตอการปรบั เปลย่ี นรูปแบบการบรหิ ารจดั การการศกึ ษา ๑๕๐ ของสถานศกึ ษานิตบิ คุ คลตามกรอบการปฏริ ูปประเทศ ๖.๑ บทวิเคราะห-ดา& นโครงสรา& งการบรหิ ารราชการแผนดนิ ๑๕๑ ๖.๒ บทวเิ คราะห-ดา& น “ความพรอ& ม”ของสถานศึกษา ๑๕๔ ๖.๓ บทวเิ คราะห-เกีย่ วกบั “หลักการกระจายอาํ นาจทางการศึกษา” ๑๕๗ ๖.๔ ข&อเสนอและแนวทางการดําเนินการตามขอ& เสนอ ๑๕๙ ๖.๔.๑ ข&อเสนอและแนวทางการดาํ เนินการตามข&อเสนอตอกรณีการจัดการศกึ ษา ๑๖๐ โดยท&องถน่ิ ขนาดใหญหรือการจดั การศกึ ษาโดยจังหวัดในรปู แบบ “จงั หวัดจดั การตนเอง” ๖.๔.๒ ข&อเสนอและแนวทางการดาํ เนนิ การตามข&อเสนอตอกรณกี ารจดั การศึกษา ๑๖๔ โดยโรงเรยี นนติ ิบุคคลที่มีความคลองตัวและไมเปนQ สวนราชการในสงั กัดกระทรวงศึกษาธกิ าร บทที่ ๗ บทสรปุ และขอเสนอแนะ ๑๖๘ บรรณานุกรม ๑๗๑

ภาคผนวก ๑๗๓ (ก) โครงการรับฟYงความคดิ เหน็ เร่อื ง การกระจายอํานาจการบริหารการศึกษาในระดบั จังหวัด ๑๗๔ เพื่อพัฒนาคณุ ภาพการศกึ ษา (ข) กาํ หนดการรบั ฟงY ความคิดเห็นเรื่อง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศกึ ษาในระดบั จงั หวดั ๑๗๖ เพ่อื พัฒนาคณุ ภาพการศึกษา (ค) รายชื่อผ&ูเข&ารวมรับฟงY ความคิดเห็น ๑๗๘ (ง) ข&อเสนอแนะทไ่ี ด&รบั จากการรบั ฟงY ความคดิ เหน็ ๑๘๒ (จ) บทสัมภาษณ-นักวชิ าการ ผูบ& ริหารกระทรวงศกึ ษาธกิ าร และผท&ู รงคณุ วุฒทิ เี่ ก่ยี วขอ& ง ๑๘๘ ๑. บทสมั ภาษณ- ดร.วัฒนาพร ระงบั ทุกข- ๑๘๙ รองเลขาธกิ ารสภาการศึกษา กระทรวงศึกษาธิการ ๒. ศาสตราจารย-สรุ พล นติ ไิ กรพจน- ๑๙๖ นายกสภามหาวิทยาลยั นวมินทราธิราช (อดตี คณะกรรมการบรหิ าร สาํ นกั งานปฏิรูปการศึกษา (สปศ.)) ๒๐๕ ๓. ศาตราจารยก- ติ ตคิ ุณ ดร.สมหวงั พิธิยานุวัตน- ประธานคณะกรรมการบริหารสถาบันทดสอบทางการศึกษาแหงชาติ ๒๑๒ ๔. รองศาสตราจารย- ดร.ชนิตา รกั ษพ- ลเมอื ง อดีตคณบดีคณะครุศาสตร- จุฬาลงกรณม- หาวทิ ยาลยั ๒๑๘ ๕. นายเอกศักด์ิ คงตระกูล รองเลขาธิการสํานักงานคณะกรรมการสงเสริมสวัสดิการและสวสั ดิภาพครู ๒๒๗ และบุคลากรทางการศึกษา (สกสค.) ๖. นายกติ ติรัตน- มังคละครี ี ผ&ูตรวจราชการกระทรวงศึกษาธิการ (อดตี เลขาธิการสภาท่ีปรึกษาเศรษฐกจิ และสังคมแหงชาติ)

บทนํา ภายใตโครงสรางการบริหารราชการแผนดินตามกฎหมายระเบียบบริหารราชการแผนดินที่กําหนดให การบริหารราชการตามพระราชบัญญัตินี้ตองเป%นไปเพื่อประโยชน(สุขของประชาชน เกิดผลสัมฤทธิ์ตอภารกิจ ของรัฐ ความมีประสิทธิภาพ ความคุมคาในเชิงภารกิจแหงรัฐ การลดขั้นตอนการปฏิบัติงาน การลดภารกิจและ ยุบเลิกหนวยที่ไมจําเป%น การกระจายภารกิจและทรัพยากรใหแกทองถิ่น การกระจายอํานาจตัดสินใจ การอํานวย ความสะดวก และการตอบสนองความตองการของประชาชน โดยไดกําหนดใหจัดระเบียบบริหารราชการ สวนกลางออกเป%น สํานักนายกรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง และกรมหรือสวนราชการอยางอ่ืนท่ีมีฐานะเป%นกรม โดยกําหนดใหราชการสวนกลางมีฐานะเป%นนิติบุคคล ซึ่งการกําหนดใหสวนราชการทั้งสามระดับเป%นนิติบุคคลน้ัน สงผลใหสวนราชการเหลานี้มีความเป%นอิสระและคลองตัวในการบริหารจัดการ สามารถครอบครองกรรมสิทธ์ิ ในทรัพย(สินเป%นของตนเอง ตลอดจนสามารถทํานิติกรรมไดในนามของตนเองในลักษณะเดียวกับบุคคลธรรมดา ทั่วไปเพราะฉะนั้น ภายใตเจตนารมณ(ของกฎหมายวาดวยการศึกษาแหงชาติที่ตองการใหมีการปฏิรูปการศึกษา ของชาติท้ังระบบ จึงไดกําหนดใหการบริหารจัดการการศึกษาอยูภายใตการบริหารงานขององค(คณะบุคคลหลัก สี่องค(กร อันไดแก สภาการศึกษาแหงชาติ คณะกรรมการการศึกษาข้ันพ้ืนฐาน คณะกรรมการการอาชีวศึกษา และคณะกรรมการการอุดมศึกษา ท้ังกําหนดใหสํานักงานของคณะกรรมการดังกลาวมีฐานะเป%นนิติบุคคล และเปน% กรมตามกฎหมายวาดวยระเบยี บบริหารราชการแผนดิน นอกจากน้ี กฎหมายยังไดกําหนดใหกระทรวงกระจายอํานาจการบริหารและการจัดการศึกษา ทั้งดานวิชาการ งบประมาณ การบริหารงานบุคคล และการบริหารท่ัวไป ไปยังคณะกรรมการและสํานักงานเขต พ้ืนที่การศึกษา และสถานศึกษาในเขตพื้นที่การศึกษาโดยตรง ทั้งนี้ เพื่อใหสํานักงานเขตพื้นที่การศึกษาและ สถานศึกษาสามารถบริหารจัดการการศึกษาภายใตขอบอํานาจของตนเองไดอยางคลองตัวและเป%นอิสระนั่นเอง และเพ่ือใหสถานศึกษาสามารถบริหารจัดการการศึกษาไดอยางเป%นอิสระและคลองตัวภายใตหลักการดังกลาว ขางตน กฎหมายวาดวยระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการอันเป%นกฎหมายหลักในการบริหารราชการ ภายในของกระทรวงศึกษาธิการ จึงไดกําหนดใหสถานศึกษาท่ีจัดการศึกษาข้ันพื้นฐานมีฐานะเป%นนิติบุคคลเพื่อให สามารถบรหิ ารจดั การการศกึ ษาในสถานศึกษาไดอยางคลองตัวภายใตความหลากหลายของสถานศึกษาแตละแหง โดยกําหนดในมาตรา ๓๕ ของพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. ๒๕๔๖ และตอมาเพ่ือใหเป%นไปตามหลักการดังกลาว กระทรวงศึกษาธิการไดตรา “ระเบียบกระทรวงศึกษาธิการวาดวย การบริหารจัดการและขอบเขตการปฏิบัติหนาท่ีของสถานศึกษาขั้นพื้นฐานที่เป%นนิติบุคคลในสังกัดของเขตพ้ืนที่ การศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๖” ขึ้นเพ่ือเป%นกรอบในการดําเนินการตามอํานาจหนาที่ของสถานศึกษาอีกดวย ซึ่งลักษณะ ดังกลาวนี้ยอมแสดงใหเห็นชัดเจนวา แมกฎหมายจะมีเจตนารมณ(ที่จะใหสถานศึกษาสามารถบริหารจัดการ การศึกษาไดอยางคลองตัวและเป%นอิสระโดยการกําหนดใหสถานศึกษามีฐานะเป%นนิติบุคคลในทางกฎหมายนั้น ความเป%นนิติบุคคลของสถานศึกษาโดยผลของบทบัญญัติมาตรา ๓๕ ดังกลาวขางตนมิไดสงผลใหสถานศึกษา สามารถดาํ เนนิ การตามอํานาจหนาท่ีของตนไดอยางอิสระคลองตวั เนื่องจากกฎหมายมิไดกําหนดกลไกที่จะรองรับ ความเป%นอิสระของสถานศึกษาแตประการใด อันสงผลใหการดําเนินการใดๆ ของสถานศึกษายังคงตองเป%นไป ภายใตตามหลักเกณฑ(ท่ีกระทรวงศึกษาธิการโดยสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานกําหนดข้ึนอยาง เครงครัดประกอบกับภายใตแนวคิดเรื่องการปฏิรูปประเทศไทยท่ีกําลังดําเนินอยูในขณะน้ี (พ.ศ. ๒๕๕๘) คณะกรรมาธิการปฏิรูปการศึกษาและการพัฒนาทรัพยากรมนุษย( สภาปฏิรูปแหงชาติไดมีมติเสนอใหบรรจุ รายงานวิจยั ฉบบั สมบรู ณเรอื่ ง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศกึ ษาในระดบั จังหวดั เพ่ือพัฒนาคุณภาพการศึกษา

๒ หลักการที่เก่ียวของกับการศึกษาบรรจุไวในรัฐธรรมนูญหมวดวาดวยแนวนโยบายพื้นฐานแหงรัฐดานการศึกษา ในประเด็นดังตอไปน้ี “๑. การศึกษาคือการพัฒนาคนใหเปนมนุษยท่ีสมบูรณเปนกําลังของการพัฒนาประเทศ จึงตอง กาํ หนดใหเปนนโยบายระดับชาตทิ ีม่ ีความสาํ คัญสงู สดุ โดยตองมีความเช่ือมโยงกับนโยบายการพัฒนาทุกดาน และสอดคลองกับวิสัยทัศนของประเทศ เพ่ือการอย1ูร1วมกันอย1างสันติสุข มีความสามารถในการแข1งขัน และการธํารงรักษาเอกลกั ษณของสังคมไทย ๒. รัฐตองส1งเสริมสนับสนุนใหทุกภาคส1วนของสังคมที่มีศักยภาพเขามามีส1วนร1วมในการจัดและ สนับสนุนการศึกษาทุกระดับตั้งแต1ครอบครัว ชุมชน องคกรอื่น ๆ และรัฐตองปรับเปลี่ยนและลดบทบาท จากการเปนผูจัดการศึกษามาเปนผูส1งเสริมสนับสนุน รวมถึงการกํากับนโยบาย แผน มาตรฐาน และติดตาม ประเมินผล ๓. รฐั ตองส1งเสรมิ ความเปนนติ บิ คุ คลของสถานศึกษาใหสามารถบริหารจัดการการศึกษาไดอย1าง มีประสิทธิภาพ มีความเปนอสิ ระและรบั ผดิ ชอบต1อคุณภาพของผลการจัดการศึกษา …..” โดยกรณีของความเป%นนิติบุคคลของสถานศึกษานั้นเป%นไปภายใตเหตุผลเพื่อใหรัฐมีหนาที่ตองสงเสริมความเป%น นิติบุคคลของสถานศึกษาใหสามารถบริหารจัดการการศึกษาไดอยางมีประสิทธิภาพ มีความเป%นอิสระ ในการบริหารจัดการท้ังดานการบริหารทั่วไป การบริหารจัดการบุคลากร งบประมาณ และวิชาการ รวมทั้งตอง รับผิดชอบตอคุณภาพของผลการจัดการศึกษาดวย อยางไรก็ตาม โดยที่กฎหมายวาดวยการศึกษาแหงชาติ ไดกําหนดใหกระทรวงกระจายอํานาจการบริหารและการจัดการศึกษา ทั้งดานวิชาการ งบประมาณ การบริหารงานบคุ คล และการบริหารทั่วไป ไปยังคณะกรรมการและสํานักงานเขตพื้นท่ีการศึกษาและสถานศึกษา ในเขตพื้นท่ีการศึกษาโดยตรง ประกอบกับมาตรา ๔๑ กําหนดใหองค(กรปกครองสวนทองถิ่นมีสิทธิจัดการศึกษา ในระดับใดระดับหน่ึงหรือทุกระดับ ตามความพรอม ความเหมาะสม และความตองการภายในทองถ่ิน เป%นผลให การบริหารจัดการศึกษาในระดับภูมิภาคขาดความเชื่อมโยงกับจังหวัดท้ังในระดับนโยบายและระดับปฏิบัตินั้น โดยท่ีจังหวัดเป%นหนวยงานที่จัดตั้งข้ึนตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผนดินอันจัดเป%นการบริหาร ราชการในสวนภมู ภิ าคโดยมีฐานะเป%นนิติบุคคลที่เป%นการรวมกันของทองท่ีหลายๆ อําเภอเขาดวยกันประกอบกับ มีอํานาจหนาที่ในการนําภารกิจของรัฐและนโยบายของรัฐไปปฏิบัติใหเกิดผลสัมฤทธ์ิ จัดใหมีการบริการภาครัฐ เพื่อใหประชาชนสามารถเขาถงึ ไดอยางเสมอภาค รวดเรว็ และมคี ณุ ภาพ จัดใหมีการคุมครอง ปKองกัน สงเสริม และ ชวยเหลือประชาชนและชมุ ชนที่ดอยโอกาสเพอ่ื ใหไดรับความเป%นธรรมทั้งดานเศรษฐกิจและสังคมในการดํารงชีวิต อยางพอเพียง รวมท้ังจัดใหมีการสงเสริม อุดหนุน และสนับสนุนองค(กรปกครองสวนทองถิ่นเพ่ือใหสามารถ ดําเนินการตามอํานาจและหนาที่ขององค(กรปกครองสวนทองถ่ิน และใหมีขีดความสามารถพรอมที่จะดําเนินการ ตามภารกิจที่ไดรับการถายโอนจากกระทรวง ทบวง กรม เพราะฉะน้ัน เพ่ือใหไดขอคนพบเกี่ยวกับรูปแบบและ แนวทางในการบริหารจัดการการศึกษาข้ันพ้ืนฐานโดยสถานศึกษานิติบุคคลภายใตขอเสนอเกี่ยวกับรูปแบบ การบริหารจัดการการศึกษาของสถานศึกษานิติบุคคลท่ีมีการเสนอสูสภาปฏิรูปจากหลายภาคสวนในขณะนี้ ประกอบกับการนาํ เอาแนวความคิดเกยี่ วกับ “จงั หวัดจดั การตนเอง” มาประยุกต(ใชกับการจัดการศึกษาเพื่อใหรัฐ เปล่ียนบทบาทจาก“ผูจัดการศึกษา” มาเปน “ผูสนับสนุนและส\"งเสริม” ใหเกิดการจัดการศึกษาที่มีคุณภาพ ภายใตแนวความคิดของสภาปฏิรูปขางตน จึงจําเป%นตองวิเคราะห(รูปแบบ แนวทาง ความเป%นไปไดของหลักการ ดังกลาวประกอบกับกฎหมายท่ีเกี่ยวของกับการจัดการศึกษาที่มีอยูในปLจจุบันเพ่ือเสนอแนะและกําหนดรูปแบบ รายงานวิจยั ฉบบั สมบรู ณเร่ือง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศึกษาในระดบั จังหวัด เพอ่ื พัฒนาคุณภาพการศึกษา

๓ ท่ีเหมาะสมของการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานของสถานศึกษานิติบุคคลเพื่อใหเกิดความคลองตัวและกอใหเกิด ประสทิ ธิภาพในการจดั การศึกษาตอไป ๒.วตั ถุประสงคข( องการศกึ ษาวจิ ยั ๑) เพื่อศึกษาหลักการพื้นฐานเกี่ยวกับการกระจายอํานาจในการบริหารจัดการศึกษาตามท่ีกําหนด ในกฎหมายวาดวยการศกึ ษาแหงชาติและกฎหมายอนื่ ๆ ท่เี กยี่ วของ ๒) เพื่อวิเคราะห(และศึกษารูปแบบความเหมาะสมเก่ียวกับแนวทางในการบริหารจัดการการศึกษา ของสถานศกึ ษานิติบุคคลรูปแบบตางๆ เพื่อใหเกิดความคลองตัวและมีประสิทธิภาพภายใตโครงสรางการกระจาย อาํ นาจการศกึ ษาสูจงั หวดั (เฉพาะกรณกี ารศึกษาภาคบงั คบั ) ๓) เพื่อเสนอแนะและจัดทําความคิดเห็นเก่ียวกับรูปแบบ ความเหมาะสม ตลอดจนผลกระทบท่ี อาจเกิดข้ึนจากการบริหารจัดการการศึกษาในรูปแบบตางๆ ของสถานศึกษานิติบุคคลจัดทําเป%นขอเสนอในการ พัฒนากฎหมายการศึกษาไทยจัดทําขอเสนอในการปรับปรงุ แกไขกฎหมายทเ่ี กย่ี วของตอไป ๓. ขอบเขตของการศึกษาวจิ ัย การศึกษาวิจัยนี้เป%นการศึกษาวิจัยเอกสาร โดยศึกษาวิเคราะห(จากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ แหงราชอาณาจักรไทยเฉพาะในสวนท่ีเก่ียวของกับการศึกษา ตลอดจนศึกษาหลักเกณฑ(และเงื่อนไขที่ปรากฏ ในกฎหมายอ่ืนที่เก่ียวของกับการบรหิ ารจดั การการศึกษาที่มีผลใชบงั คบั อยใู นปจL จุบนั ของไทยเทาน้นั ๔. ขอจาํ กดั ของการศึกษาวิจัย โดยที่โครงการศึกษาวิจัย เรื่อง การกระจายอํานาจการบริหารจัดการศึกษาในระดับจังหวัดเพื่อพัฒนา คณุ ภาพการจดั การศึกษาของสถานศึกษาน้ี เป%นการศกึ ษาวจิ ยั ทีเ่ กิดขึน้ ในขณะทรี่ ัฐธรรมนญู แหงราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช ๒๕๕๗ แกไขเพิ่มเติม ๒๕๕๘ มีผลใชบังคับ ซ่ึงไดกําหนดรองรับความตอเน่ืองของ การใหความคุมครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนเอาไวใหคงมีอยูตอไปในมาตรา ๔ ความวา “ภายใตบังคับ บทบัญญัติแหงรัฐธรรมนูญนี้ ศักด์ิศรีความเป%นมนุษย( สิทธิ เสรีภาพและความเสมอภาค บรรดาท่ีชนชาวไทย เคยไดรับการคมุ ครองตามประเพณกี ารปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย(ทรงเป%น ประมุขและตามพันธกรณีระหวางประเทศท่ีประเทศไทยมีอยูแลว ยอมไดรับการคุมครองตามรัฐธรรมนูญนี้” น้ัน อีกท้ังประเทศไทยปLจจุบัน (มิถุนายน ๒๕๕๘) อยูในระหวางการยกรางรัฐธรรมนูญฉบับถาวรฉบับใหม ดังนั้น หลกั เกณฑ(และกลไกทางกฎหมายทเ่ี กีย่ วของกับการจัดการศึกษาทีน่ าํ มาศึกษาวเิ คราะห(ในงานวิจัยนี้ จึงเป%น หลักเกณฑ(และกลไกทมี่ ีผลใชบงั คับอยใู นกฎหมายปLจจบุ นั เทาน้นั โดยผวู จิ ัยจะไดนํามาศึกษาวิเคราะห(ประกอบกับ แนวความคิดและขอเสนอที่เก่ียวของกับการปฏิรูปการศึกษาที่เสนอโดยสภาปฏิรูปแหงชาติเพื่อจัดทําขอเสนอ เก่ยี วกบั รูปแบบ ความเหมาะสม ตลอดจนผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากการบริหารจัดการการศึกษาในรูปแบบตาง ๆ ของสถานศกึ ษานติ ิบคุ คลตอไป รายงานวิจยั ฉบบั สมบรู ณเร่ือง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศึกษาในระดบั จังหวัด เพ่ือพัฒนาคุณภาพการศึกษา

๔ ๕. ระเบียบวิธีวิจยั ๑) การศึกษาวจิ ยั น้ีเปน% การศึกษาวจิ ยั เชิงเอกสาร (Documentary Research) ๒) ดาํ เนินการการสัมภาษณ(เชิงลกึ (In-depth Interview) ๓) ดําเนินการการจัดสัมมนากลุมยอย (Focus Group) จากผูทรงคุณวุฒิและผูท่ีเก่ียวของในการ บริหารจดั การศึกษา ๔) กําหนดกรอบการศกึ ษาวิเคราะห(ภายใตเงื่อนไขของกฎหมายการศกึ ษาและกฎหมายอ่ืนที่เก่ียวกับ การจัดการศึกษาของประเทศไทยท่ีมีผลใชบังคับในปLจจุบัน (พ.ศ. ๒๕๕๘) เทาน้ันโดยดําเนินการวิเคราะห(และ ศกึ ษารปู แบบความเหมาะสมเก่ยี วกับแนวทางในการบริหารจัดการการศึกษาของสถานศึกษานิติบุคคลรูปแบบตางๆ ตลอดจนผลกระทบจากการกระจายอํานาจโดยวิธีการมอบอํานาจการจัดการศึกษาจากหนวยงานการศึกษาใน สวนกลางไปสจู ังหวดั เพอ่ื เป%นหนวยสงเสริมสนับสนนุ และประสานการดําเนินงานดานการศึกษาใหทกุ ภาคสวน ๕) จัดทํารายงานท่ีมีขอเสนอแนะการกระจายอํานาจการบริหารจัดการศึกษาในระดับจังหวัด เพื่อพฒั นาคณุ ภาพการจัดการศกึ ษาของสถานศกึ ษา ๖) การดําเนินการตามขนั้ ตอนท่ี ๑-๕ จะเปดe โอกาสใหผูรับผิดชอบโครงการของสํานักงานเลขาธิการ สภาการศึกษาเขามสี วนรวมเพอ่ื เรยี นรูและเพ่ิมพูนประสบการณ(ในการวจิ ัย โดยมีรายละเอียดขัน้ ตอนแผนการดาํ เนนิ การศกึ ษาวิจยั ดงั น้ี แผนการดาํ เนนิ การศึกษาวจิ ยั เดอื นท่ี ๑ เดือนที่ ๒ เดือนท่ี ๓ เดอื นที่ ๔ เดอื นท่ี ๕ เดอื นที่ ๖ ๑. กาํ หนดกรอบการศึกษาวิจยั * * * * * * ๒. การเกบ็ รวบรวมขอมูล * * * * * ๓. การสมั ภาษณเ( ชงิ ลึก ๔. การวิเคราะห(ขอมูล ๕. การจดั สัมนากลมุ ยอย ๖ . การจั ดทําราย งานฉบั บ สมบูรณ( ๖. ระยะเวลาการดําเนินงาน ระยะเวลาดาํ เนินโครงการรวมทงั้ สน้ิ ๖ เดือนนบั จากลงนามในสญั ญา ๗. รายชื่อผูบริหารกระทรวงศึกษาธิการ นักวชิ าการท่ใี หความอนุเคราะหส( มั ภาษณ( ๑. ดร.วฒั นาพร ระงบั ทุกข( รองเลขาธิการสภาการศกึ ษา กระทรวงศกึ ษาธกิ าร ๒. ศ.ดร.สรุ พล นิตไิ กรพจน( นายกสภามหาวทิ ยาลยั นวมินทราธริ าช (อดตี คณะกรรมการบริหาร สํานกั งานปฏิรปู การศึกษา (สปศ.)) ๓. ศ.กิตติคณุ ดร.สมหวงั พิธยิ านุวฒั น( ประธานคณะกรรมการบริหารสถาบันทดสอบทางการศึกษา แหงชาติ ๔. รศ.ดร.ชนติ า รกั ษ(พลเมือง อดีตคณบดคี ณะครศุ าสตร( จุฬาลงกรณ(มหาวทิ ยาลัย ๕. นายกติ ตริ ตั น( มงั คละครี ี ผตู รวจราชการกระทรวงศกึ ษาธิการ ๖. นายเอกศักดิ์ คงตระกูล รองเลขาธิการคณะกรรมการ รองเลขาธิการสํานักงาน คณะกรรมการสงเสริมสวัสดิการและสวัสดิภาพครูและบุคลากร ทางการศึกษา (สกสค.) รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบรู ณเรอ่ื ง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศึกษาในระดบั จงั หวดั เพ่ือพฒั นาคณุ ภาพการศึกษา

บทท่ี ๑ แนวคิดและทฤษฎที างกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการแผนดิน กบั การบริหารจัดการการศึกษาโดยกระทรวงศึกษาธิการ โดยที่การจัดการศึกษาน้ันจัดเปนภารกิจ “บริการสาธารณะ”๑ ท่ี “รัฐ” โดยกระทรวงศึกษาธิการ มีหน$าท่ีตามกฎหมายที่จะต$องจัดให$ประชาชนได$รับการศึกษาอย+างเสมอภาคเท+าเทียมกันภายใต$คุณภาพ การศึกษาของชาติ อย+างไรก็ตาม แม$การจัดการศึกษาจะมีกฎหมายกําหนดให$เปนภารกิจหลักของ กระทรวงศึกษาธิการที่เปนส+วนราชการตามกฎหมายก็ตาม หากแต+การดําเนินการจัดทําบริการสาธารณะ ด$านการศึกษาของกระทรวงศึกษาธิการยังคงต$องอยู+ภายใต$โครงสร$างหลักด$านการบริหารราชการแผ+นดิน ดังเดิม เนื้อหาของบทน้ีผู$วิจัยจะได$นําเสนอภาพรวมของการจัดระเบียบบริหารราชการแผ+นดินตามกรอบของ กฎหมายและอธิบายถึงความสัมพันธ8ระหว+างโครงสร$างหลักของการบริหารราชการแผ+นดินประกอบกับ โครงสร$างการบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการในฐานะท่ีเปนส+วนราชการตามกฎหมาย ตลอดจนแนวคิด และทฤษฎีพ้ืนฐานทางกฎหมายท่ีเกี่ยวข$องเพ่ือเปนพื้นฐานสําหรับการวิเคราะห8ถึงความเปนไปได$ใน การกาํ หนดรูปแบบการบริหารจดั การการศกึ ษาภายใตข$ $อเสนอต+างๆ ตามกรอบการปฏิรูปประเทศ โดยกําหนด เนอ้ื หารายละเอียดดงั ตอ+ ไปน้ี ๑.๑ แนวคิดและทฤษฎีพ้นื ฐานเก่ียวกับการบรหิ ารราชการแผนดิน การจัดโครงสร$างการบริหารราชการแผ+นดินของไทยในป<จจุบันอย+ูภายใต$เงื่อนไขของกฎหมายหลัก สองฉบับ ได$แก+ กฎหมายว+าด$วยระเบียบบริหารราชการแผ+นดินและกฎหมายว+าด$วยการปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม ซึ่งกฎหมายท้ังสองฉบับจะเปนกฎหมายที่กําหนดรายละเอียดของโครงสร$างการบริหารราชการ แผ+นดิน กําหนดหน+วยงานท่ีมีหน$าที่ในการบริหารราชการแผ+นดิน กําหนดอํานาจหน$าที่ของแต+ละหน+วยงาน ตลอดจนกําหนดความสัมพันธ8ทางกฎหมายระหว+างหน+วยงานต+างๆ ของรัฐอย+างชัดเจน ซ่ึงล$วนแล$วแต+อยู+ ภายใต$หลักการพื้นฐานทางกฎหมายอันเก่ียวกับการจัดรูปของรัฐท้ังส้ิน ซ่ึงเมื่อพิจารณาจากหลักการพ้ืนฐาน ดงั กลา+ วพบว+า ปจ< จบุ นั การจดั โครงสร$างการบรหิ ารราชการแผน+ ดนิ จะอย+ภู ายใตห$ ลักการท่ีสําคัญ๒ ดงั นี้ ๑. หลักการรวมอํานาจการปกครอง (Centralization) เปนหลักการที่รวมอํานาจในการปกครอง ทง้ั หมดไว$ที่ส+วนกลางและการบริหารราชการจะกระทําโดยเจ$าหน$าท่ีของราชการบริหารส+วนกลางเท+าน้ันและ อย+ภู ายใตส$ ายการบงั คับบญั ชาจากราชการบรหิ ารส+วนกลางอยา+ งเคร+งครดั ๒. หลักการแบ+งอํานาจทางปกครอง (Deconcentration) เปนหลักการที่ราชการบริหารส+วนกลาง มอบอํานาจในการวินิจฉัยสั่งการบางส+วนให$แก+เจ$าหน$าที่ผ$ูแทนของราชการบริหารส+วนกลางซึ่งส+งไปประจํา ปฏิบัติราชการตามเขตปกครองต+างๆ โดยการแต+งต้ังจากราชการบริหารส+วนกลางและอย+ูในสายการบังคับ บัญชาจากราชการบริหารส+วนกลาง ๓. หลักการกระจายอํานาจทางปกครอง (Decentralization) เปนวิธีการท่ีรัฐมอบอํานาจปกครอง บางส+วนให$องค8กรอื่นนอกจากราชการบริหารส+วนกลางไปจัดทําบริการสาธารณะบางอย+างโดยมีอิสระ ตามสมควร และไม+ข้ึนอย+ูในความบังคับบัญชาของราชการบริหารส+วนกลาง หากแต+อยู+ภายใต$การกํากับดูแล ๑ภารกิจลาํ ดับรอง หรอื Secondary Function of State ๒ประยรู กาญจนดลุ . คาํ บรรยายกฎหมายปกครอง. สํานักพมิ พ8จุฬาลงกรณ8มหาวทิ ยาลยั . กรุงเทพฯ. ๒๕๓๘. หนา$ ๑๗๔-๑๙๑ รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบูรณเร่ือง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศึกษาในระดบั จงั หวดั เพ่อื พฒั นาคุณภาพการศึกษา

๖ ตามกฎหมายเท+านั้น กล+าวคือรัฐได$มอบอํานาจหน$าท่ีในการจัดทําบริการสาธารณะบางอย+างซึ่งรัฐเปน ผู$ดําเนินการให$กับท$องถิ่นหรือองค8การอันมิได$เปนส+วนหน่ึงของราชการบริหารส+วนกลางรับไปดําเนินงาน ด$วยงบประมาณและเจ$าหน$าทข่ี องท$องถิ่นนนั้ เอง โดยการกระจายอํานาจนีห้ น+วยรับการกระจายอํานาจจะต$อง มฐี านะเปน “นิติบุคคล” แยกออกจากสว+ นราชการส+วนกลางเท+าน้นั ๑.๒ โครงสรา* งการบริหารราชการแผนดินตามกฎหมายวาดว* ยระเบียบบริหารราชการแผนดิน เม่อื พิจารณาจากโครงสรา$ งการบริหารราชการแผ+นดนิ ของไทยในป<จจุบัน พบว+าอยู+ภายใต$เงื่อนไขของ กฎหมายสําคัญสองฉบับ ได$แก+ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ+นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ และ พระราชบัญญัตปิ รบั ปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ ซงึ่ ไดก$ าํ หนดโครงสร$างการบริหารราชการแผ+นดิน เอาไวด$ ังนี้ ๑.๒.๑ การจัดโครงสรา* งการบรหิ ารราชการแผนดนิ พระราชบญั ญัติระเบยี บบริหารราชการแผ+นดิน พ.ศ ๒๕๓๔ มีวัตถุประสงค8ให$การบริหารราชการต$อง เปนไปเพ่อื ประโยชนส8 ขุ ของประชาชน เกดิ ผลสมั ฤทธิต์ อ+ ภารกจิ ของรัฐ ความมปี ระสิทธิภาพ ความคุ$มค+าในเชิง ภารกิจแห+งรัฐ มีการลดข้ันตอนการปฏิบัติงาน การลดภารกิจและยุบเลิกหน+วยงานท่ีไม+จําเปน การกระจาย ภารกิจและทรัพยากรให$แก+ท$องถ่ิน การกระจายอํานาจตัดสินใจ การอํานวยความสะดวก และการตอบสนอง ความต$องการของประชาชน ท้ังกําหนดให$การจัดสรรงบประมาณ และการบรรจุและแต+งตั้งบุคคลเข$าดํารง ตําแหน+งหรือปฏิบัติหน$าท่ีต$องคํานึงถึงหลักการข$างต$นเปนเกณฑ8 นอกจากน้ี ในการปฏิบัติหน$าท่ีของ ส+วนราชการ ต$องใช$วิธีการบริหารกิจการบ$านเมืองที่ดี โดยเฉพาะอย+างยิ่งให$คํานึงถึงความรับผิดชอบของ ผ$ูปฏิบัติงาน การมีส+วนร+วมของประชาชน การเปbดเผยข$อมูล การติดตามตรวจสอบและประเมินผล การปฏิบัติงาน ทั้งน้ี ตามความเหมาะสมของแต+ละภารกิจ๓ และเมื่อพิจารณาจากกฎหมายพบว+า ไดก$ าํ หนดการจดั ระเบียบบรหิ ารราชการแผน+ ดินของไทยเปนสามสว+ น๔ ดงั น้ี (๑) ระบียบบริหารราชการส+วนกลาง ซ่ึงแบ+งเปนส่ีระดับ ได$แก+ สํานักนายกรัฐมนตรี กระทรวงหรือ ทบวงซึ่งมีฐานะเทียบเท+ากระทรวง ทบวงซ่ึงสังกัดสํานักนายกรัฐมนตรีหรือกระทรวง กรมหรือส+วนราชการท่ี เรียกชื่ออย+างอ่ืนและมีฐานะเปนกรมซ่ึงสังกัดหรือไม+สังกัดสํานักนายกรัฐมนตรี กระทรวงหรือทบวง โดย กําหนดให$สว+ นราชการเหลา+ นี้มฐี านะเปน “นิติบุคคล”๕ การจัดต้ัง การรวม หรือการโอนส+วนราชการดังกล+าว ต$องตราเปน “พระราชบญั ญัติ” เว$นแตก+ รณีการยุบส+วนราชการดงั กล+าวท่ตี $องตราเปน “พระราชกฤษฎีกา”๖ โดยหน+วยงานระดับกระทรวงนั้นกฎหมายกําหนดให$มี “รัฐมนตรีวาการกระทรวง” เปนผู$บังคับบัญชา ข$าราชการและรับผิดชอบในการกําหนดนโยบาย เปcาหมาย และผลสัมฤทธ์ิของงานในกระทรวงให$สอดคล$อง กับนโยบายที่คณะรัฐมนตรีแถลงไว$ต+อรัฐสภาหรือที่คณะรัฐมนตรีกําหนดตลอดจนรับผิดชอบในการปฏิบัติ ราชการของกระทรวงและอาํ นาจหน$าทีอ่ น่ื ที่กฎหมายกําหนด ทั้งน้ี กฎหมายกําหนดให$การจัดระเบียบราชการ ในกระทรวงหนึ่งๆ นั้น ให$เปนไปตามกฎหมายว+าด$วยการปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม กําหนด ซ่ึงป<จจุบันมี กระทรวงและส+วนราชการที่มีฐานะเปนกระทรวงจํานวนทั้งส้ิน ๒๐ กระทรวง๗โดยในส+วนของ ๓พระราชบัญญตั ิปรบั ปรงุ กระทรวง ทบวง กรม ๒๕๓๔: มาตรา ๓/๑ ๔พระราชบญั ญัติระเบียบบรหิ ารราชการแผ+นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔: มาตรา ๔ ๕พระราชบญั ญตั ปิ รับปรงุ กระทรวง ทบวง กรม ๒๕๓๔: มาตรา ๗ ๖พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม ๒๕๓๔: มาตรา ๘ จตั วา ๗พระราชบญั ญตั ิปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕: มาตรา ๕ รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเร่อื ง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศึกษาในระดบั จังหวดั เพอ่ื พฒั นาคุณภาพการศกึ ษา

๗ “กระทรวงศึกษาธิการ” นั้น กฎหมายกําหนดให$มีอํานาจหน$าที่เกี่ยวกับการส+งเสริมและกํากับดูแลการศึกษา ทุกระดับและทุกประเภท กําหนดนโยบาย แผน และมาตรฐานการศึกษา สนับสนุนทรัพยากรเพ่ือการศึกษา ส+งเสริมและประสานงานการศาสนา ศิลปะ วัฒนธรรม และการกีฬาเพื่อการศึกษา รวมทั้งการติดตาม ตรวจสอบ และประเมินผลการจัดการศึกษา และราชการอ่ืนตามท่ีมีกฎหมายกําหนดให$เปนอํานาจหน$าท่ีของ กระทรวงศึกษาธิการหรือส+วนราชการท่ีสังกัดกระทรวงศึกษาธิการ๘ ทั้งน้ี กฎหมายยังได$กําหนดให$การจัด ระเบียบราชการกระทรวงศึกษาธิการ ให$เปนไปตามกฎหมายว+าด$วยการนั้น๙ ซ่ึงป<จจุบันได$มีการตรากฎหมาย เก่ียวกับการบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการขึ้นเปนการเฉพาะแล$ว คือ พระราชบัญญัติระเบียบบริหาร ราชการกระทรวงศกึ ษาธิการ พ.ศ. ๒๕๔๖ (๒) ระบียบบริหารราชการส+วนภูมิภาค กฎหมายกําหนดให$จัดระเบียบบริหารราชการส+วนภูมิภาค ออกเปนสองระดับ ได$แก+ จังหวัดและอําเภอ โดยกําหนดให$รวมท$องท่ีหลายๆ อําเภอต้ังขึ้นเปนจังหวัดและให$ จังหวัดมีฐานะเปน “นิติบุคคล” ท้ังน้ี การจัดตั้ง การยุบ หรือการเปล่ียนแปลงเขตจังหวัด “ต*องตราเป4น พระราชบัญญัติ”นอกจากน้ี เพ่ือประโยชน8ในการบริหารงานแบบบูรณาการในจังหวัดหรือกลุ+มจังหวัด ให$จังหวดั หรือกลุ+มจังหวัดยน่ื คาํ ขอจดั ตัง้ งบประมาณได$ ท้ังนี้ ตามหลักเกณฑ8 วิธีการ และเงื่อนไขท่ีกําหนดใน พระราชกฤษฎีกา ในกรณีน้ีให$ถือว+าจังหวัดหรือกลุ+มจังหวัดเปนส+วนราชการตามกฎหมายว+าด$วยวิธีการ งบประมาณ๑๐ ท้ังนี้ ภายใต$อํานาจหน$าท่ีของจังหวัดท่ีกฎหมายกําหนด๑๑ ซ่ึงการบริหารราชการในจังหวัดนั้น กฎหมายกําหนดให$ในแต+ละจังหวัด ให$มี “ผู*วาราชการจังหวัด” คนหนึ่งเปนผู$รับนโยบายและคําส่ังจาก นายกรฐั มนตรใี นฐานะหวั หน$ารัฐบาล คณะรฐั มนตรี กระทรวง ทบวง กรม มาปฏิบัติการให$เหมาะสมกับท$องท่ี และประชาชน และเปนหัวหน$าบังคับบัญชาบรรดาข$าราชการฝiายบริหาร ซึ่งปฏิบัติหน$าท่ีในราชการ สว+ นภมู ิภาคในเขตจังหวัด และรับผิดชอบในราชการจงั หวัดและอําเภอโดยมอี ํานาจหนา$ ทท่ี ี่สําคัญ๑๒ ดงั น้ี ๑. การบรหิ ารราชการตามกฎหมาย ระเบียบแบบแผนของทางราชการ และตามแผนพฒั นาจงั หวัด ๒. การบริหารราชการตามท่คี ณะรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง กรม มอบหมายหรือตามท่ีนายกรัฐมนตรี ส่ังการในฐานะหัวหนา$ รัฐบาล ๓. การบริหารราชการตามคําแนะนําและคําชี้แจงของผ$ูตรวจราชการกระทรวงในเมื่อไม+ขัดต+อ กฎหมาย ระเบียบ ข$อบังคับ หรือคําส่ังของกระทรวง ทบวง กรม มติของคณะรัฐมนตรีหรือการส่ังการของ นายกรัฐมนตรี ๘พระราชบญั ญัตปิ รบั ปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.๒๕๔๕: มาตรา ๔๐ ๙ พระราชบญั ญตั ิปรบั ปรงุ กระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.๒๕๔๕ : มาตรา ๔๑ ๑๐พระราชบญั ญัติระเบียบบริหารราชการแผ+นดนิ พ.ศ. ๒๕๔๕: มาตรา ๕๒ ๑๑มาตรา ๕๒/๑ ให$จังหวัดมีอํานาจภายในเขตจังหวัด ดังตอ+ ไปนี้ (๑) นําภารกจิ ของรัฐและนโยบายของรัฐบาลไปปฏิบตั ใิ หเ$ กดิ ผลสมั ฤทธ์ิ (๒) ดแู ลให$มีการปฏบิ ัตแิ ละบงั คบั การใหเ$ ปนไปตามกฎหมาย เพ่ือให$เกดิ ความสงบเรยี บร$อยและเปนธรรมในสงั คม (๓) จดั ใหม$ กี ารคม$ุ ครอง ปอc งกัน สง+ เสริม และชว+ ยเหลอื ประชาชนและชุมชนที่ด$อยโอกาสเพ่ือให$ได$รับความเปนธรรมทั้งด$านเศรษฐกิจ และสังคมในการดาํ รงชวี ิตอยา+ งพอเพียง (๔) จดั ใหม$ กี ารบรกิ ารภาครฐั เพอ่ื ให$ประชาชนสามารถเขา$ ถงึ ได$อย+างเสมอหนา$ รวดเร็ว และมคี ณุ ภาพ (๕) จดั ให$มีการส+งเสรมิ อุดหนนุ และสนบั สนนุ องคก8 รปกครองส+วนท$องถิ่นเพื่อให$สามารถดําเนินการตามอํานาจและหน$าท่ีขององค8กร ปกครองสว+ นทอ$ งถนิ่ และใหม$ ีขีดความสามารถพรอ$ มทีจ่ ะดําเนินการตามภารกจิ ท่ไี ดร$ บั การถ+ายโอนจากกระทรวง ทบวง กรม (๖) ปฏบิ ตั ิหนา$ ที่อนื่ ตามทีค่ ณะรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง กรม หรอื หน+วยงานอ่ืนของรฐั มอบหมาย หรือทม่ี ีกฎหมายกําหนด เพ่ือประโยชน8ในการปฏิบัติหน$าท่ีของจังหวัดตามวรรคหนึ่ง ให$เปนหน$าที่ของส+วนราชการและหน+วยงานของรัฐที่ประจําอย+ูในเขต จงั หวัดที่จะต$องปฏิบตั ใิ ห$สอดคล$องและเปนไปตามแผนพัฒนาจงั หวัดตามมาตรา ๕๓/๑ ๑๒พระราชบัญญัตริ ะเบยี บบรหิ ารราชการแผน+ ดนิ พ.ศ. ๒๕๔๕: มาตรา ๕๗ รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบรู ณเรื่อง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศกึ ษาในระดบั จงั หวัด เพ่ือพัฒนาคณุ ภาพการศึกษา

๘ ๔. การกํากับดูแลการปฏิบัติราชการอันมิใช+ราชการส+วนภูมิภาคของข$าราชการซ่ึงประจําอยู+ใน จังหวัดนั้น ยกเว$นข$าราชการทหาร ข$าราชการฝiายตุลาการ ข$าราชการฝiายอัยการ ข$าราชการพลเรือน ในมหาวิทยาลัย ข$าราชการในสํานักงานตรวจเงินแผ+นดินและข$าราชการครู ให$ปฏิบัติราชการให$เปนไปตาม กฎหมาย ระเบียบ ข$อบังคับ หรือคําสั่งของกระทรวง ทบวง กรม หรือมติของคณะรัฐมนตรี หรือการสั่งการ ของนายกรัฐมนตรีหรือยับยั้งการกระทําใดๆ ของข$าราชการในจังหวัดท่ีขัดต+อกฎหมาย ระเบียบ ข$อบังคับ หรือคําส่ังของกระทรวง ทบวง กรม มติของคณะรัฐมนตรี หรือการส่ังการของนายกรัฐมนตรีไว$ช่ัวคราวแล$ว รายงานกระทรวง ทบวง กรม ท่เี กีย่ วขอ$ ง ๕. การประสานงานและร+วมมือกับข$าราชการทหาร ข$าราชการฝiายตุลาการ ข$าราชการฝiายอัยการ ข$าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัย ขา$ ราชการในสาํ นกั งานตรวจเงินแผ+นดินและข$าราชการครู ผ$ูตรวจราชการ และหัวหน$าสว+ นราชการในระดับเขตหรอื ภาค ในการพฒั นาจงั หวดั หรือปcองปด< ภยั พบิ ัตสิ าธารณะ ๖. การเสนองบประมาณต+อกระทรวงท่เี กยี่ วข$อง หรือเสนอขอจัดต้ังงบประมาณต+อสํานักงบประมาณ ตามมาตรา ๕๒ วรรคสาม และรายงานให$กระทรวงมหาดไทยทราบ ๗. การกํากบั ดูแลการบรหิ ารราชการสว+ นทอ$ งถิ่นตามกฎหมาย ๘. การกํากับการปฏิบัติหน$าท่ีของพนักงานองค8การของรัฐบาลหรือรัฐวิสาหกิจ ในการน้ีให$มีอํานาจ ทํารายงานหรือแสดงความคิดเห็นเก่ียวกับการดําเนินงานขององค8การของรัฐบาลหรือรัฐวิสาหกิจต+อรัฐมนตรี เจา$ สังกัดองคก8 ารของรัฐบาลหรอื รัฐวิสาหกิจ ๙. การบรรจุ แต+งตั้ง ให$บําเหน็จ และลงโทษข$าราชการส+วนภูมิภาคในจังหวัดตามกฎหมาย และตามท่ีปลดั กระทรวง ปลดั ทบวง หรอื อธิบดีมอบหมาย ทั้งนี้ การยกเว$น จํากัด หรือตัดทอน อํานาจหน$าที่ของผู$ว+าราชการจังหวัดในการบริหารราชการ ในจังหวัด หรือให$ข$าราชการของส+วนราชการใดมีอํานาจหน$าท่ีในการบริหารราชการส+วนภูมิภาคเช+นเดียวกับ ผวู$ า+ ราชการจงั หวดั จะกระทาํ ได$โดยตราเปน “พระราชบญั ญตั ิ” เท+านนั้ ๑๓ ส+วนอําเภอน้ันเปนหน+วยบริหารราชการรองจากจังหวัด ซึ่งการจัดตั้ง การยุบและเปลี่ยนแปลง เขตอําเภอต$องตราเปนพระราชกฤษฎีกา ทั้งนี้ กฎหมายกําหนดให$แต+ละอําเภอมี “นายอําเภอ” เปนหัวหน$า ปกครองบังคับบัญชาข$าราชการในอําเภอและรับผิดชอบบริหารราชการในอําเภอและอํานาจอื่นๆ ได$แก+ อํานาจในการบริหารราชการตามกฎหมายและระเบียบแบบแผนของทางราชการ ถ$ากฎหมายใดมิได$บัญญัติ ว+าการปฏิบัติตามกฎหมายนั้นเปนหน$าที่ของผ$ูใดโดยเฉพาะ ให$เปนหน$าที่ของนายอําเภอท่ีจะต$องรักษาการ ให$เปนไปตามกฎหมายน้ันด$วย อํานาจในการบริหารราชการตามท่ีคณะรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง กรม มอบหมายหรือตามที่นายกรัฐมนตรีส่ังการในฐานะหัวหน$ารัฐบาล อํานาจในการบริหารราชการตามคําแนะนํา และคําชี้แจงของผู$ว+าราชการจังหวัดและผู$มีหน$าท่ีตรวจการอื่นซ่ึงคณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง กรม และผ$ูว+าราชการจังหวัดมอบหมาย ในเม่ือไม+ขัดต+อกฎหมาย ระเบียบ ข$อบังคับ หรือคําสั่งของ กระทรวง ทบวง กรม มติของคณะรัฐมนตรี หรือการสั่งการของนายกรัฐมนตรี ตลอดจนอํานาจในการ ควบคุมดูแลการบรหิ ารราชการส+วนท$องถ่ินในอําเภอตามกฎหมาย (๓) ระบียบบริหารราชการส+วนท$องถิ่น เปนกรณีท่ีกฎหมายกําหนดให$ท$องถ่ินใดที่เห็นสมควรจัดให$ ราษฎรมีส+วนในการปกครองท$องถิ่นให$จัดระเบียบการปกครองเปนราชการส+วนท$องถ่ิน๑๔โดยกฎหมาย กําหนดให$จัดระเบียบบริหารราชการส+วนท$องถิ่นเปนส่ีรูปแบบ ได$แก+ องค8การบริหารส+วนจังหวัด เทศบาล สุขาภิบาล และราชการส+วนท$องถ่ินอื่นตามที่มีกฎหมายกําหนด ทั้งน้ี ท$องถ่ินใดจะจัดระเบียบบริหารราชการ ๑๓พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผน+ ดิน พ.ศ. ๒๕๔๕: มาตรา ๕๘ ๑๔พระราชบัญญัติระเบียบบรหิ ารราชการแผ+นดนิ พ.ศ. ๒๕๔๕: มาตรา ๖๙ รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเร่ือง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศึกษาในระดบั จังหวัด เพอื่ พัฒนาคณุ ภาพการศึกษา

๙ อย+างไรใหเ$ ปนไปตามที่กฎหมายว+าด$วยการน้ันๆ อย+างไรก็ตาม โดยท่ีป<จจุบันการปกครองส+วนท$องถิ่นรูปแบบ สุขาภิบาลมีโครงสร$างไม+สอดคล$องกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห+งราชอาณาจักรไทย ประกอบกับป<จจุบัน การปกครองส+วนท$องถ่ินรูปแบบดังกล+าวไม+เหมาะสมท่ีจะรองรับการกระจายอํานาจท่ีเพิ่มขึ้นได$อย+าง มีประสิทธิภาพ ต+อมาจึงได$มีการตรากฎหมายเปลี่ยนแปลงฐานะของสุขาภิบาลท่ีมีอยู+เดิมเปนเทศบาลตําบล และยกเลิกการปกครองส+วนท$องถ่ินรูปแบบสุขาภิบาลดังปรากฏใน พระราชบัญญัติเปลี่ยนแปลงฐานะของ สขุ าภิบาลเปนเทศบาล พ.ศ. ๒๕๔๒ นนั่ เอง ๑.๒.๒ การบริหารราชการแผนดินกบั การกระจายอํานาจแกองค8กรปกครองสวนทอ* งถิน่ การกําหนดให$รัฐต$องกระจายอํานาจให$แก+องค8กรปกครองส+วนท$องถ่ินปรากฏชัดเจนท่ีสุดโดยผลของ การปฏิรูประบบราชการไทยในปj ๒๕๔๐๑๕ โดยผลของการใช$บังคับรัฐธรรมนูญแห+งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ โดยเปนไปตามแผนแม+บทการปฏิรูประบบราชการ พ.ศ. ๒๕๔๐-๒๕๔๔ ท่ีได$กําหนด หลักการที่สําคัญสองหลักการ คือ การปรับบทบาท ภารกิจและขนาดของหน+วยงานของรัฐ กับการปรับปรุง ระบบการทํางานของหน+วยงานของรัฐ สําหรับหลักการปรับปรุงบทบาท ภารกิจและขนาดของหน+วยงาน ของรัฐนั้น เปนหลักการที่ไดก$ าํ หนดวิธีการเพื่อนําไปสห+ู ลกั การดังกล+าวไวห$ ลายวิธีการ ซ่ึงหน่ึงในวิธีการที่สําคัญ คือ การจัดกล+ุมภารกิจของรัฐ ท่ีกําหนดจัดกลุ+มภารกิจออกเปนสามกล+ุม คือ ภารกิจท่ีรัฐต$องดําเนินการเอง ภารกิจที่รัฐอาจกระจายหรือร+วมดําเนินการกับองค8กรปกครองส+วนท$องถ่ิน และภารกิจที่รัฐอาจมอบให$หรือ ร+วมดําเนินการกับภาคเอกชน๑๖ โดยมีเปcาหมายเพื่อ “การปรับลดขนาดของราชการบริหารสวนกลาง ให*เล็กลงโดยการถายโอนภารกิจบางอยางไปให*ท*องถ่ินและเอกชนดําเนินการ” ซึ่งหลักการดังกล+าว ปรากฏชัดเจนในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห+งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ หลายประการ โดยกรณที ีเ่ ก่ียวกบั การจดั การศกึ ษาไดก$ ําหนดไว$ในมาตรา ๔๓ ใจความสําคัญว+า “การกําหนดให*บุคคลยอมมี สิทธิเสมอกันในการรับการศึกษาข้ันพื้นฐานไมน*อยกวาสิบสองป>ท่ีรัฐจะต*องจัดให*อยางท่ัวถึงโดยไมเก็บ คาใช*จาย ท้งั นี้ ยังกําหนดให*การจัดการศึกษาอบรมของรัฐต*องคํานึงถึงการมีสวนรวมขององค8กรปกครอง สวนทอ* งถนิ่ และเอกชน” นอกจากนี้ รฐั ธรรมนญู แหง+ ราชอาณาจักรไทยยังได$กําหนดรองรับภารกิจขององค8กร ปกครองส+วนท$องถ่ินไว$หลายประการ โดยกรณีของการจัดการศึกษาน้ัน ได$กําหนดให$ “องค8กรปกครองสวน ท*องถิ่นยอมมีสิทธิท่ีจะจัดการศึกษาอบรมและฝ@กวิชาชีพตามความเหมาะสมและความต*องการภายใน ทอ* งถน่ิ นั้น และสามารถมีสวนรวมในการจัดการศึกษาอบรมของรัฐได*”๑๗ อีกด$วย อีกท้ังยังได$มีการจัดแบ+ง ภารกิจระหว+างรัฐกับองค8กรปกครองส+วนท$องถ่ินนั้นเอาไว$ โดยกําหนดให$องค8กรปกครองส+วนท$องถิ่นทั้งหลาย ย+อมมีความเปนอิสระในการกําหนดนโยบาย การปกครอง การบริหาร การบริหารงานบุคคลการเงินและการ คลัง และมีอาํ นาจหนา$ ที่ของตนเองโดยเฉพาะ สว+ นการกําหนดอํานาจและหน$าที่ระหว+างรัฐกับองค8กรปกครอง ส+วนท$องถ่ินและระหว+างองค8กรปกครองส+วนท$องถิ่นด$วยกันเอง ให$เปนไปตามที่กฎหมายจะได$บัญญัติขึ้น ทั้งน้ี โดยคํานึงถึง“การกระจายอํานาจ” เพ่ิมข้ึนให$แก+ท$องถ่ินเปนสําคัญ๑๘ ซึ่งจากบทบัญญัติน้ีเองนําไปส+ู การกําหนดให$มีกฎหมายกําหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอํานาจและจัดตั้งคณะกรรมการกําหนดแผน และขนั้ ตอนการกระจายอํานาจขึ้น โดยเปนไปภายใต$หลักการสําคัญ คือ การกําหนดอํานาจและหน$าท่ีในการ จัดระบบการบริการสาธารณะระหว+างรัฐกับองค8กรปกครองส+วนท$องถิ่นและระหว+างองค8กรปกครอง ๑๕แผนแมบ+ ทการปฏิรูประบบราชการ พ.ศ. ๒๕๔๐-๒๕๔๔ ๑๖ชาญชยั แสวงศกั ด์ิ. กฎหมายเกย่ี วกบั การบริหารราชการแผน+ ดิน.สํานักพมิ พ8นติ ิธรรม ๒๕๔๒. หนา$ ๘๘-๘๙ ๑๗รัฐธรรมนญู แห+งราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๔๐: มาตรา ๒๘๙ วรรคสอง ๑๘รัฐธรรมนูญแห+งราชอาณาจกั รไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐: มาตรา ๒๘๔ รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบรู ณเร่อื ง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศกึ ษาในระดบั จงั หวัด เพ่ือพฒั นาคุณภาพการศึกษา

๑๐ ส+วนท$องถิ่นด$วยกันเอง และการจัดสรรสัดส+วนภาษีและอากรระหว+างรัฐกับองค8กรปกครองส+วนท$องถ่ิน โดยคาํ นึงถงึ ภาระหน$าท่ีของรัฐกับองค8กรปกครองส+วนท$องถิ่นและระหว+างองค8กรปกครองส+วนท$องถ่ินด$วยกันเอง เปนสําคัญ ท้ังนี้ จะต$องมีการทบทวนการกระจายอํานาจดังกล+าวทุกระยะเวลาไม+เกินห$าปjนับแต+วันที่มี การกําหนดอาํ นาจและหนา$ ท่หี รือวันท่ีมีการจัดสรรภาษีและอากรแล$วแต+กรณี เพื่อพิจารณาถึงความเหมาะสม ของการกําหนดอํานาจและหน$าที่และการจัดสรรภาษีและอากรที่ได$กระทําไปแล$ว ทั้งนี้ ต$องคํานึงถึงการ กระจายอํานาจเพิ่มข้ึนใหแ$ ก+ท$องถิ่นเปนสําคัญ และแม$ภายหลังจากที่รัฐธรรมนูญแห+งราชอาณาจักรไทยสิ้นผล บังคับไปโดยผลของการประกาศใช$บังคับรัฐธรรมนูญแห+งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ หลักการ กระจายอาํ นาจแกอ+ งค8กรปกครองส+วนท$องถิ่นก็ยังปรากฏในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห+งราชอาณาจักรไทย พทุ ธศักราช ๒๕๕๐ ซึง่ ผูว$ ิจยั จะไดน$ ําเสนอรายละเอียดในเน้อื หาบททส่ี องของรายงานการวิจัยนต้ี อ+ ไป ๑.๓ การบรหิ ารราชการกระทรวงศกึ ษาธกิ ารภายใตก* ฎหมาย การบริหารจัดการการศึกษาของไทยป<จจุบันจะเปนการบริหารจัดการการศึกษาภายใต$โครงสร$าง การบริหารจัดการการศึกษาท่ีกฎหมายกําหนดโดยอยู+ภายใต$เงื่อนไขของกฎหมายที่สําคัญหลายฉบับ ซึ่งใน หัวข$อนี้ผ$ูวิจัยจะได$นําเสนอเน้ือหาท่ีเปนภาพรวมของการบริหารจัดการการศึกษาของไทยภายใต$กรอบของ กฎหมายหลักท่ีสําคัญเพื่อเปนการปูพื้นฐานความเข$าใจเกี่ยวกับการบริหารจัดการการศึกษาโดย กระทรวงศึกษาธิการในฐานะที่เปนสว+ นราชการตามโครงสร$างของการบรหิ ารราชการแผน+ ดินของไทย ๑.๓.๑ กรอบแนวคิดเก่ียวกับการบรหิ ารจดั การการศกึ ษา โดยท่ีการจัดการศึกษาเปนการจัดทําบริการสาธารณะท่ีรัฐมีหน$าท่ีตามกฎหมายท่ีจะต$องจัดให$ ประชาชนได$รับการศึกษาอย+างท่ัวถึงและมีคุณภาพ ดังนั้น การดําเนินการดังกล+าวจึงจําต$องดําเนินการโดยมี กฎหมายใหอ$ าํ นาจเพอ่ื ใหส$ ามารถจดั การศกึ ษาไดอ$ ย+างมีคุณภาพ เมื่อพิจารณาจากกฎหมายที่เกี่ยวข$องกับการ จัดการศกึ ษาพบวา+ หลกั การทส่ี ําคัญที่เก่ียวขอ$ งกบั การจดั การศกึ ษาปรากฏในกฎหมายหลกั สฉี่ บบั ดังนี้ ๑.๓.๑.๑ รัฐธรรมนญู แหงราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศักราช ๒๕๕๐๑๙ เม่ือพิจารณาจากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห+งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ในส+วนท่ี เกี่ยวข$องกับการศึกษาแล$วจะพบว+า ได$บัญญัติหลักเกณฑ8ในการส+งเสริมและรับรองสิทธิเสรีภาพในการศึกษา ของประชาชนเอาไว$ โดยได$ให$ความสําคัญกับสิทธิในการที่จะได$รับการศึกษาของประชาชน ท่ีจะได$รับ การศึกษาที่รัฐมีหน$าที่ตามกฎหมายในการจัดให$แก+ประชาชนอย+างเท+าเทียมและเสมอภาคกัน (Equal Accessibility to Education) ภายใต$เง่ือนไขที่ว+ารัฐจะต$องจัดการศึกษาให$แก+ประชาชนอย+างน$อย ๑๒ ปj ๑๙ป<จจุบันรัฐธรรมนูญแห+งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ได$ส้ินผลใช$บังคับไปแล$วโดยผลของการรัฐประหารและมีการ ประกาศใช$รัฐธรรมนูญแห+งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช ๒๕๕๗ แก$ไขเพิ่มเติม ๒๕๕๘ ขึ้นใช$บังคับแทน อย+างไรก็ตาม โดยท่ี โครงการศึกษาวิจัย เร่ือง การกระจายอํานาจการบริหารจัดการศึกษาในระดับจังหวัดเพื่อพัฒนาคุณภาพการจัดการศึกษาของสถานศึกษาน้ี เปนการศึกษาวิจัยท่ีเกิดขึ้นในขณะที่รัฐธรรมนูญแห+งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช ๒๕๕๗ แก$ไขเพิ่มเติม ๒๕๕๘ มีผลใช$บังคับ ซงึ่ ได$กําหนดรองรับความต+อเนื่องของการให$ความคุ$มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนเอาไว$ให$คงมีอยู+ต+อไปในมาตรา ๔ ความว+า “ภายใต$บังคับ บทบัญญัติแห+งรัฐธรรมนูญนี้ ศักด์ิศรีความเปนมนุษย8 สิทธิ เสรีภาพและความเสมอภาค บรรดาท่ีชนชาวไทยเคยได$รับการคุ$มครองตามประเพณี การปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย8ทรงเปนประมุขและตามพันธกรณีระหว+างประเทศท่ีประเทศไทยมีอยู+แล$ว ย+อมได$รบั การคมุ$ ครองตามรัฐธรรมนญู น้ี” น้ัน อีกทัง้ ประเทศไทยปจ< จบุ ัน (ตุลาคม ๒๕๕๘) อย+ใู นระหวา+ งการยกร+างรัฐธรรมนูญฉบับถาวรฉบับใหม+ ดังนน้ั หลักเกณฑแ8 ละกลไกทางกฎหมายที่เก่ยี วข$องกับการจัดการศึกษาท่ีนาํ มาศกึ ษาวเิ คราะห8ในงานวจิ ยั น้ี จึงเปนหลักเกณฑแ8 ละกลไกทีป่ รากฏใน รัฐธรรมนูญแห+งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ท่ีได$มีบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห+งราชอาณาจักรไทย (ฉบับช่ัวคราว) พ.ศ. ๒๕๕๗ แกไ$ ขเพ่ิมเตมิ ๒๕๕๘ รับรองความตอ+ เนอ่ื งเอาไว$ประกอบกับกฎหมายอื่นทเ่ี กย่ี วข$องทีม่ ีผลใช$บงั คับอยูใ+ นป<จจุบันเท+าน้ัน รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบูรณเรอื่ ง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศกึ ษาในระดบั จงั หวดั เพื่อพัฒนาคณุ ภาพการศึกษา

๑๑ และจะตอ$ งจัดการศกึ ษาอยา+ งท่วั ถงึ และมีคุณภาพโดยไมเ+ ก็บค+าใช$จ+าย ตลอดจนยังมีบทบัญญัติท่ีได$รับรองสิทธิ ให$แก+บุคคลท่ีต$องได$รับความคุ$มครองเปนกรณีพิเศษ อันได$แก+ บุคคลผู$ยากไร$ บุคคลผ$ูพิการหรือทุพพลภาพ หรือบุคคลผ$ูตกอยู+ในสภาวะยากลําบากที่จะต$องได$รับความคุ$มครองสิทธิในการได$รับการศึกษาเปนกรณีพิเศษ ซึ่งรัฐจะต$องให$การสนับสนุนให$บุคคลดังกล+าวสามารถมีโอกาสได$รับการศึกษาในลักษณะเท+าเทียมกับ บคุ คลทั่วไป นอกจากนี้ ยังกําหนดให$รัฐมีหน$าท่ีในการคุ$มครองและส+งเสริมการจัดการศึกษาอบรมขององค8กร วิชาชีพหรือเอกชน การศึกษาทางเลือกของประชาชน การเรียนร$ูด$วยตนเองและการเรียนร$ูตลอดชีวิตอย+าง เหมาะสมจากรฐั อีกดว$ ย ทั้งรฐั ธรรมนูญยังกําหนดให$เปน “หน*าท่ีของรัฐ” ในการท่ีจะต$องพัฒนาคุณภาพและ มาตรฐานการจัดการศึกษาในทุกระดับและทุกรูปแบบให$สอดคล$องกับความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ และสังคม และจะต$องจัดให$มีแผนการศึกษาแห+งชาติ ดําเนินการปรับปรุงหรือจัดทํากฎหมายท่ีมีผลเปนการ พฒั นาการศึกษาของชาติ ตลอดจนจดั ให$มีการพัฒนาคณุ ภาพครูและบุคลากรทางการศึกษาให$ก$าวหน$าทันการ เปล่ียนแปลงของสังคมโลก รวมทั้งปลูกฝ<งให$ผ$ูเรียนมีจิตสํานึกของความเปนไทย มีระเบียบวินัย คํานึงถึง ประโยชน8ส+วนรวม และยึดม่ันในการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย8ทรงเปนประมุข นอกจากนี้ รัฐยังมีหน$าท่ีที่จะต$องส+งเสริมและสนับสนุนการกระจายอํานาจเพื่อให$องค8กรปกครองส+วนท$องถ่ิน ชุมชน องค8กรทางศาสนา และเอกชน สามารถท่ีจะจัดและเข$ามามีส+วนร+วมในการจัดการศึกษาเพ่ือพัฒนา มาตรฐานคุณภาพการศึกษาให$เท+าเทียมและสอดคล$องกับแนวนโยบายพ้ืนฐานแห+งรัฐอีกด$วย และเพ่ือให$ ประชาชนในท$องถ่ินได$มีโอกาสเรียนร$ูและดําเนินกิจกรรมต+างๆ ในท$องถ่ินด$วยตนเองเพ่ือสนองความต$องการ ของตนเอง ดังน้ัน รัฐธรรมนูญจึงได$กําหนดให$องค8กรปกครองส+วนท$องถิ่นมีอํานาจหน$าท่ีในการจัดทําบริการ สาธารณะหลายประการซง่ึ รวมท้ังอํานาจหน$าท่ีในการจัดการศึกษา และการฝpกอาชีพตามความเหมาะสมและ ความตอ$ งการภายในทอ$ งถ่ินน้ัน โดยคํานึงถงึ ความสอดคลอ$ งกับมาตรฐานและระบบการศกึ ษาของชาติอกี ดว$ ย ๑.๓.๑.๒ พระราชบัญญัตกิ ารศกึ ษาแหงชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ แกไ* ขเพมิ่ เติม พ.ศ. ๒๕๕๓ โดยท่ีพระราชบัญญัติการศึกษาแห+งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ แก$ไขเพ่ิมเติม พ.ศ. ๒๕๕๓ อันเปนกฎหมาย แม+บทในการบริหารจัดการการศึกษาของไทย ได$กําหนดให$การบริหารจัดการการศึกษาโดย กระทรวงศึกษาธิการในป<จจุบันอย+ูภายใต$หลักการที่กําหนดไว$ใน มาตรา ๙ แห+งพระราชบัญญัติการศึกษา แห+งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ แก$ไขเพิ่มเติม พ.ศ. ๒๕๕๓ ที่กําหนดให$การจัดระบบโครงสร$างและกระบวนการจัด การศึกษาจะต$องยึดหลักความมีเอกภาพด$านนโยบายและมีความหลากหลายในการปฏิบัติ มีการกระจาย อํานาจไปส+ูเขตพน้ื ทกี่ ารศกึ ษา สถานศกึ ษา และองค8กรปกครองส+วนท$องถ่ิน มีการกําหนดมาตรฐานการศึกษา และจดั ระบบประกันคุณภาพการศกึ ษาทุกระดับและประเภทการศึกษา มีหลักการส+งเสริมมาตรฐานวิชาชีพครู คณาจารย8 และบุคลากรทางการศึกษาและการพัฒนาครู คณาจารย8 และบุคลากรทางการศึกษาอย+างต+อเนื่อง มีการระดมทรัพยากรจากแหล+งต+างๆ มาใช$ในการจัดการศึกษา ตลอดจนส+งเสริมการมีส+วนร+วมของบุคคล ครอบครัว ชุมชน องค8กรชุมชน องค8กรปกครองส+วนท$องถิ่น เอกชน องค8กรเอกชน องค8กรวิชาชีพ สถาบัน ศาสนา สถานประกอบการ และสถาบันสังคมอื่นให$มีส+วนร+วมในการจัดการศึกษามากข้ึน โดยได$กําหนดให$ การจัดการศึกษาสามารถจัดได$สามรูปแบบคือ การศึกษาในระบบ การศึกษานอกระบบ และการศึกษาตาม อัธยาศัย ท้ังนี้ เพื่อให$เปนไปตามความม+ุงหมายของการจัดการศึกษาที่จะต$องเปนไปเพื่อพัฒนาคนไทยให$เปน มนุษย8ท่ีสมบูรณ8ท้ังร+างกาย จิตใจ สติป<ญญา ความรู$และคุณธรรม มีจริยธรรมและวัฒนธรรมในการดํารงชีวิต และสามารถอย+ูร+วมกับผู$อื่นได$อย+างมีความสุข ซ่ึงภายหลังจากการปรับเปลี่ยนโครงสร$างการบริหารจัดการ การศึกษาของกระทรวงศึกษาธิการเข$าส+ูโครงสร$างตามบทบัญญัติของกฎหมายว+าด$วยการศึกษาแห+งชาติ อันเปนแม+บททางการศึกษาแล$ว ส+งผลให$ได$มีการตรากฎหมายหลักอันได$แก+พระราชบัญญัติระเบียบบริหาร รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเรอ่ื ง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศกึ ษาในระดบั จงั หวัด เพอื่ พัฒนาคณุ ภาพการศกึ ษา

๑๒ ราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. ๒๕๔๖ ซึ่งเปนกฎหมายที่กําหนดขอบเขตอํานาจหน$าท่ีของส+วนราชการ ต+างๆ ของกระทรวงศึกษาธิการและจัดระบบบริหารราชการในระดับต+างๆ ของกระทรวงศึกษาธิการเอาไว$ กลา+ วคือ กฎหมายกาํ หนดให$กระทรวงศึกษาธกิ ารอย+ภู ายใต$การบริหารจัดการขององค8กรหลกั ส่ีองค8กร ดงั นี้ (๑) สภาการศึกษา ซ่ึงมีหน$าที่ในการพิจารณาเสนอแผนการศึกษาแห+งชาติที่บูรณาการศาสนา ศิลปวัฒนธรรมและกีฬากับการศึกษาทุกระดับ พิจารณาเสนอนโยบาย แผน มาตรฐานการศึกษา พิจารณา เสนอนโยบายและแผนในการสนบั สนุนทรัพยากรเพอ่ื การศกึ ษา (๒) คณะกรรมการการศึกษาข้ันพ้ืนฐาน มีหน$าที่พิจารณาเสนอนโยบาย แผนพัฒนา มาตรฐานและ หลักสูตรแกนกลางการศึกษาข้ันพ้ืนฐานที่สอดคล$องกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห+งชาติและแผนการ ศึกษาแห+งชาติ การสนับสนุนทรัพยากร การติดตาม ตรวจสอบ และการประเมินผลการจัดการศึกษาขั้น พน้ื ฐาน (๓) คณะกรรมการการอาชีวศึกษา มีหน$าท่ีในการพิจารณาเสนอนโยบายแผนพัฒนา มาตรฐานและ หลักสูตรการอาชีวศึกษาทุกระดับที่สอดคล$องกับความต$องการตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห+งชาติ และแผนการศึกษาแห+งชาติ การส+งเสริมประสานงานการจัดการอาชีวศึกษาของรัฐและเอกชน การสนับสนุน ทรัพยากร การติดตาม ตรวจสอบ และการประเมินผลการจัดการอาชีวศึกษา โดยคํานึงถึงคุณภาพและความ เปนเลิศทางวชิ าชพี (๔) คณะกรรมการการอุดมศึกษา ซ่ึงมีหน$าท่ีในการพิจารณาเสนอนโยบายแผนพัฒนาและมาตรฐาน การอุดมศึกษาท่ีสอดคล$องกับความต$องการตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห+งชาติ และแผนการศึกษา แห+งชาติ การสนับสนุนทรัพยากร การติดตาม ตรวจสอบ และประเมินผลการจัดการศึกษาระดับอุดมศึกษา โดยคาํ นึงถงึ ความเปนอิสระและความเปนเลิศทางวิชาการของสถานศึกษาระดับปริญญา ตามกฎหมายว+าด$วย การจดั ตั้งสถานศึกษาแต+ละแหง+ และกฎหมายทเ่ี กยี่ วขอ$ ง ภายใต$การบริหารจัดการการศึกษาขององค8กรหลักทั้งสี่องค8กรดังกล+าวข$างต$น พระราชบัญญัติ การศึกษาแห+งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ แก$ไขเพ่ิมเติม พ.ศ. ๒๕๔๕ ได$กําหนดให$การจัดการศึกษาสามารถจัดได$ สามรูปแบบ คือ การศึกษาในระบบ การศึกษานอกระบบ และการศึกษาตามอัธยาศัย โดยการศึกษาในระบบ จะแบ+งออกเปนสองระดับ คือ การศึกษาขั้นพื้นฐาน ซึ่งหมายถึงการศึกษาท่ีรัฐต$องจัดไม+น$อยกว+าสิบสองปj ก+อนระดับอุดมศึกษาและอย+ูภายใต$การบริหารจัดการการศึกษาโดยคณะกรรมการการศึกษาข้ันพื้นฐานและ สํานักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน ส+วนการศึกษาระดับอุดมศึกษาแบ+งออกเปนสองระดับคือ การศกึ ษาอุดมศกึ ษาระดับต่ํากว+าปรญิ ญาและการศึกษาอุดมศึกษาระดับปริญญาทั้งของรัฐและเอกชน ซ่ึงล$วน แล$วแต+อย+ูภายใต$การควบคุมดูแลของคณะกรรมการการอุดมศึกษาตามกฎหมาย โดยกรณีของการบริหาร จัดการการศึกษาขั้นพ้ืนฐานน้ัน กฎหมายกําหนดให$ยึด “เขตพ้ืนท่ีการศึกษา” เปนหลัก โดยจะต$องคํานึงถึง ระดับของการศึกษาขั้นพ้ืนฐาน จํานวนสถานศึกษา จํานวนประชากร วัฒนธรรมและความเหมาะสมด$านอื่น ประกอบด$วย ท้ังยังกําหนดให$ในแต+ละเขตพื้นที่การศึกษามี “คณะกรรมการเขตพื้นท่ีการศึกษา” และ “สํานักงานคณะกรรมการเขตพื้นท่ีการศึกษา” ซึ่งมีอํานาจหน$าที่ในการกํากับดูแล จัดตั้ง ยุบ รวม หรือเลิกสถานศึกษาข้ันพื้นฐานในเขตพื้นที่การศึกษา ประสาน ส+งเสริมและสนับสนุนสถานศึกษาเอกชน ในเขตพืน้ ทีก่ ารศึกษา ประสานและส+งเสริมองค8กรปกครองส+วนท$องถิ่น ให$สามารถจัดการศึกษาสอดคล$องกับ นโยบายและมาตรฐานการศึกษา ส+งเสริมและสนับสนุนการจัดการศึกษาของบุคคล ครอบครัว องค8กรชุมชน องค8กรเอกชน องคก8 รวิชาชีพ สถาบนั ศาสนา สถานประกอบการและสถาบนั สังคมอื่นท่ีจัดการศึกษาในรูปแบบ ทห่ี ลากหลายในเขตพื้นที่การศกึ ษา โดยคณะกรรมการเขตพ้ืนที่การศึกษาจะประกอบด$วย ผ$ูแทนองค8กรชุมชน ผ$ูแทนองค8กรเอกชน ผู$แทนองค8กรปกครองส+วนท$องถิ่น ผู$แทนสมาคมผู$ประกอบวิชาชีพครู ผ$ูแทนสมาคม รายงานวิจยั ฉบบั สมบรู ณเรอ่ื ง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศึกษาในระดบั จงั หวดั เพ่ือพฒั นาคุณภาพการศึกษา

๑๓ ผ$ูประกอบวิชาชีพบริหารการศึกษา ผ$ูแทนสมาคมผ$ูปกครองและครู และผู$ทรงคุณวุฒิด$านการศึกษาศาสนา ศิลปะและวฒั นธรรมรว+ มเปนกรรมการ อย+างไรก็ตาม ภายใต$โครงสร$างการบริหารจัดการการศึกษาดังกล+าวกฎหมายกําหนดให$ กระทรวงศึกษาธกิ ารจะต$อง “กระจายอํานาจการบริหารและการจัดการศึกษา” ทั้งดา$ นวิชาการ งบประมาณ การบริหารงานบุคคล และการบรหิ ารทว่ั ไป “ไปยังคณะกรรมการเขตพ้นื ทก่ี ารศึกษาและสํานักงานเขตพ้ืนท่ี การศึกษาและสถานศึกษาในเขตพ้ืนที่การศึกษาโดยตรง” ท้ังนี้เพ่ือให$การจัดการศึกษาเปนไปตาม เจตนารมณ8ของการจัดการศึกษาที่จะต$องยึดหลักการกระจายอํานาจไปส+ูเขตพ้ืนท่ีการศึกษา สถานศึกษา และองค8กรปกครองส+วนทอ$ งถนิ่ ตามที่กาํ หนดในกฎหมายนนั่ เอง ๑.๓.๑.๓ พระราชบญั ญตั ริ ะเบยี บบรหิ ารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. ๒๕๔๖ แก*ไขเพิ่มเติม พ.ศ. ๒๕๕๓ ภายใต$โครงสร$างการบริหารจัดการการศึกษาตามที่กําหนดในกฎหมายว+าด$วยการศึกษาแห+งชาติ ดังกล+าวขา$ งต$น พบว+าพระราชบญั ญตั ริ ะเบียบบรหิ ารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. ๒๕๔๖ แก$ไขเพ่ิมเติม พ.ศ. ๒๕๕๓ กําหนดให$การจัดระเบียบราชการกระทรวงศึกษาธิการออกเปนสามระดับ ดังน้ี (๑) การจดั ระเบียบราชการในส+วนกลาง (๒) การจดั ระเบยี บราชการเขตพ้ืนทีก่ ารศึกษา และ (๓) การจัดระเบยี บราชการในสถานศกึ ษาของรฐั ที่จดั การศกึ ษาระดบั ปรญิ ญาทีเ่ ปนนติ ิบุคคล ซึ่งในกรณีการจัดระเบียบบริหารราชการส+วนกลางน้ันกฎหมายกําหนดให$ราชการส+วนกลางมีฐานะ “เปน4 นิติบุคคลและเป4นกรม” ตามกฎหมายว+าด$วยระเบียบบริหารราชการแผ+นดิน โดยมีหัวหน$าส+วนราชการ ข้ึนตรงต+อรัฐมนตรีว+าการกระทรวงศึกษาธิการ อันได$แก+ สํานักงานรัฐมนตรี สํานักงานปลัดกระทรวง สํานักงานเลขาธิการสภาการศึกษา สํานักงานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพ้ืนฐาน สํานักงานคณะกรรมการ การอุดมศึกษา และสํานักงานคณะกรรมการการอาชีวศึกษา ทั้งน้ี กรณีของการจัดการศึกษาข้ันพ้ืนฐานนั้น กฎหมายกาํ หนดใหอ$ ย+ูภายใต$ความดแู ลของคณะกรรมการการศกึ ษาขัน้ พ้ืนฐาน โดยมีเลขาธิการคณะกรรมการ การศึกษาข้ันพื้นฐาน ซ่ึงมีฐานะเทียบเท+าปลัดกระทรวงเปนผ$ูบังคับบัญชาข$าราชการและรับผิดชอบในการ ปฏิบัติราชการของสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพ้ืนฐาน ตลอดจนเปนผ$ูบังคับบัญชาข$าราชการใน สํานักงานเขตพื้นท่ีการศึกษาหรือสถานศึกษาท่ีอยู+ในสังกัดของสํานักงานเขตพ้ืนที่การศึกษาอีกด$วย โดยการ บริหารจัดการการศึกษาขั้นพื้นฐานนั้น กฎหมายกําหนดให$ยึดเขตพื้นท่ีการศึกษาเปนหลักโดยจะต$องคํานึงถึง ระดับของการศึกษาขั้นพ้ืนฐาน จํานวนสถานศึกษา จํานวนประชากร วัฒนธรรมและความเหมาะสม ด$านอ่นื ดว$ ย ๑.๓.๑.๔ พระราชบญั ญัตริ ะเบียบบริหารราชการครูและบุคลากรทางการศกึ ษา พ.ศ. ๒๕๔๖ พระราชบญั ญตั ริ ะเบียบบริหารราชการครแู ละบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๖ เปนกฎหมายหลัก ในการบริหารงานบุคคลของข$าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา โดยกําหนดให$มีองค8กรที่ทําหน$าที่ บริหารงานบุคคลของข$าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาในรูปของคณะกรรมการ เรียกว+า “คณะกรรมการขา* ราชการครูและบุคลากรทางการศกึ ษา” เรียกโดยยอ+ วา+ “ก.ค.ศ.” มีอํานาจหน$าท่ีที่สําคัญ อันเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของครู คณาจารย8 และบุคลากรทางการศึกษาหลายประการ อาทิ อํานาจ หน$าท่ีในการเสนอแนะและให$คําปรึกษาแก+คณะรัฐมนตรีเก่ียวกับนโยบายการผลิตและการบริหารงานบุคคล ของข$าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา อํานาจหน$าท่ีในการออกกฎ ก.ค.ศ. ระเบียบ ข$อบังคับ รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเร่ือง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศกึ ษาในระดบั จังหวดั เพอื่ พัฒนาคณุ ภาพการศึกษา

๑๔ หลักเกณฑ8 วิธีการ และเงื่อนไขการบริหารงานบุคคลของข$าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา อํานาจ หน$าท่ีในการพัฒนาหลักเกณฑ8 วิธีการและมาตรฐานการบริหารงานบุคคล รวมท้ังการพิทักษ8ระบบคุณธรรม ของข$าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา และอํานาจหน$าท่ีในการพิจารณาต้ัง อ.ก.ค.ศ. เขตพ้ืนที่ การศึกษาและอนุกรรมการอ่ืนเพื่อปฏิบัติหน$าที่ตามที่ ก.ค.ศ. มอบหมาย เปนต$น ทั้งน้ี กฎหมายกําหนดให$ “สาํ นักงานคณะกรรมการข*าราชการครูและบคุ ลากรทางการศกึ ษา” เปนหนว+ ยงานท่ีทําหนา$ ท่ีสนับสนุนการ ทํางานของ ก.ค.ศ. ส+วนการบริหารงานบุคคลของข$าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษานั้น ในระดับเขตพื้นที่ การศกึ ษากฎหมายกําหนดให$มี“คณะอนกุ รรมการข*าราชการครแู ละบุคลากรทางการศึกษา” เรียกโดยย+อว+า “อ.ก.ค.ศ. เขตพ้ืนท่ีการศึกษา” โดยออกนามเขตพื้นท่ีการศึกษานั้นๆ ประกอบด$วย โดยมีอํานาจหน$าท่ี ในการพิจารณากําหนดนโยบายการบริหารงานบุคคลสําหรับข$าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาในเขต พ้ืนท่ีการศึกษา รวมท้ังการกําหนดจํานวนและอัตราตําแหน+งและเกล่ียอัตรากําลังให$สอดคล$องกับนโยบาย การบริหารงานบุคคล ระเบียบ หลักเกณฑ8และวิธีการที่ ก.ค.ศ. กําหนด พิจารณาให$ความเห็นชอบการบรรจุ และแต+งต้ังข$าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาในเขตพ้ืนที่การศึกษา ให$ความเห็นชอบเกี่ยวกับ การพิจารณาความดคี วามชอบของผู$บริหารสถานศกึ ษา ข$าราชการครู และบุคลากรทางการศึกษา ในเขตพ้ืนท่ี การศึกษา และส+งเสริม สนับสนุนการพัฒนา การเสริมสร$างขวัญกําลังใจ การปกปcองคุ$มครองระบบคุณธรรม การจัดสวัสดิการ และการยกย+องเชิดชูเกียรติข$าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาในเขตพ้ืนท่ี การศกึ ษา เปนต$น ส+วนในระดับสถานศึกษานั้น กฎหมายกําหนดให$ “คณะกรรมการสถานศึกษา” มีอํานาจ และหน$าที่เก่ียวกับการบริหารงานบุคคลสําหรับข$าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาในสถานศึกษา อยา+ งไรก็ตาม แม$พระราชบัญญตั ิระเบยี บข$าราชการครแู ละบุคลากรทางการศกึ ษา พ.ศ. ๒๕๔๗ จะมิได$บัญญัติ หลักเกณฑ8เกี่ยวกับการบริหารจัดการการศึกษาขั้นพ้ืนฐานโดยตรง แต+เนื่องจากข$าราชการครูและบุคลากร ทางการศึกษาเปนกลไกสําคัญและเปนกล+ุมบุคลากรหลักในการขับเคล่ือนระบบการบริหารจัดการการศึกษา ในสถานศกึ ษาข้นั พ้ืนฐานจึงจําต$องนําหลักเกณฑ8เกี่ยวกับกฎหมายว+าด$วยการบริหารงานบุคคลของข$าราชการ ครแู ละบุคลากรทางการศกึ ษามาอธิบายไวใ$ นเน้ือหาส+วนนี้เพ่มิ เตมิ เพ่ือประกอบการทาํ ความเขา$ ใจอกี ด$วย ๑.๓.๒ การบริหารจดั การการศึกษาของสถานศึกษาขัน้ พ้นื ฐานในสงั กัดกระทรวงศึกษาธกิ าร ภายใต$โครงสร$างการบริหารราชการตามกฎหมายว+าด$วยระเบียบบริหารราชการแผ+นดินท่ีกําหนดให$ การบริหารราชการตามพระราชบัญญัตินี้ต$องเปนไปเพื่อประโยชน8สุขของประชาชน เกิดผลสัมฤทธิ์ต+อภารกิจ ของรัฐ ความมีประสทิ ธิภาพ ความคุ$มค+าในเชิงภารกจิ แห+งรัฐ การลดข้ันตอนการปฏิบตั งิ าน การลดภารกิจและ ยุบเลิกหน+วยที่ไม+จําเปน การกระจายภารกิจและทรัพยากรให$แก+ท$องถิ่น การกระจายอํานาจตัดสินใจ การ อํานวยความสะดวก และการตอบสนองความต$องการของประชาชน โดยได$กําหนดให$จัดระเบียบบริหาร ราชการส+วนกลางออกเปน สํานักนายกรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง และกรมหรือส+วนราชการอย+างอื่นท่ีมีฐานะ เปนกรม โดยกําหนดใหร$ าชการสว+ นกลางมฐี านะเปนนติ ิบคุ คล ซึง่ การกาํ หนดใหส$ +วนราชการท้ังสามระดับเปน นิติบุคคลน้ันส+งผลให$ส+วนราชการเหล+านี้มีความเปนอิสระและคล+องตัวในการบริหารจัดการ สามารถ ครอบครองกรรมสิทธิใ์ นทรพั ย8สนิ เปนของตนเอง ตลอดจนสามารถทํานิติกรรมได$ในนามของตนเองในลักษณะ เดียวกับบุคคลธรรมดาทั่วไป ประกอบกับเมื่อพิจารณาจากกฎหมายว+าด$วยวิธีการงบประมาณ พบว+ากฎหมาย ได$กําหนดให$ส+วนราชการทสี่ ามารถเสนอหรือทาํ คาํ ขอจัดต้ังงบประมาณได$น้ันหมายความถึง “กระทรวง ทบวง กรม หรือทบวงการเมืองที่มีฐานะเทียบเท+า สํานักงานหรือหน+วยงานอ่ืนใดของรัฐ แต+ไม+รวมตลอดถึง รัฐวิสาหกิจ หรือหน+วยงานตามกฎหมายว+าด$วยระเบียบบริหารราชการส+วนท$องถ่ิน” เพราะฉะน้ัน ภายใต$ รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบรู ณเรื่อง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศึกษาในระดบั จงั หวัด เพือ่ พัฒนาคุณภาพการศกึ ษา

๑๕ เจตนารมณ8ของกฎหมายว+าด$วยการศึกษาแห+งชาติท่ีต$องการให$มีการปฏิรูปการศึกษาของชาติทั้งระบบ จึงได$ กําหนดให$การบริหารจัดการการศึกษาอย+ูภายใต$การบริหารงานขององค8คณะบุคคลหลักสี่องค8กร อันได$แก+ สภาการศึกษาแหง+ ชาติ คณะกรรมการการศกึ ษาข้ันพนื้ ฐาน คณะกรรมการการอาชีวศึกษา และคณะกรรมการ การอุดมศึกษา ทั้งกําหนดให$สํานักงานของคณะกรรมการดังกล+าวมีฐานะเปนนิติบุคคลและเปนกรม ตามกฎหมายว+าด$วยระเบียบบริหารราชการแผ+นดิน นอกจากน้ี กฎหมายยังได$กําหนดให$กระทรวงกระจาย อํานาจการบริหารและการจัดการศึกษา ทั้งด$านวิชาการ งบประมาณ การบริหารงานบุคคล และการบริหาร ทั่วไป ไปยังคณะกรรมการและสํานักงานเขตพ้ืนที่การศึกษา และสถานศึกษาในเขตพื้นที่การศึกษาโดยตรง ท้ังนี้ เพื่อให$สํานักงานเขตพ้ืนที่การศึกษาและสถานศึกษาสามารถบริหารจัดการการศึกษาภายใต$ขอบอํานาจ ของตนเองไดอ$ ยา+ งคล+องตัวและเปนอสิ ระนัน่ เอง ๑.๓.๒.๑ สถานะและโครงสร*างการบริหารจัดการการศึกษาของสถานศึกษาขั้นพื้นฐานในสังกัด กระทรวงศกึ ษาธิการ ภายใต$หลักการการจัดการศึกษาท่ีเปนอิสระและคล+องตัวดังกล+าวข$างต$น กฎหมายว+าด$วย ระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการอันเปนกฎหมายหลักในการบริหารราชการภายในของ กระทรวงศกึ ษาธกิ าร จงึ ได$กาํ หนดให$สถานศกึ ษาที่จดั การศกึ ษาขน้ั พ้ืนฐานมีฐานะเปนนิติบุคคลเพื่อให$สามารถ บริหารจัดการการศึกษาในสถานศึกษาได$อย+างคล+องตัวภายใต$ความหลากหลายของสถานศึกษาแต+ละแห+ง โดยกําหนดให$“สถานศึกษาที่จัดการศึกษาขั้นพ้ืนฐานเฉพาะที่เป4นโรงเรียน มีฐานะเป4นนิติบุคคลและเมื่อมี การยุบเลกิ สถานศึกษา ให*ความเป4นนติ บิ ุคคลสิ้นสุดลง”๒๐ จากบทบัญญัติดังกล+าวส+งผลให$สถานศึกษาท่ีจัดการศึกษาในระดับขั้นพื้นฐานซึ่งแม$จะเปน ส+วนราชการในสังกัดของกระทรวงศึกษาธิการภายใต$การควบคุมดูแลของสํานักงานคณะกรรมการการศึกษา ขั้นพื้นฐานท่ีมีฐานะเปนนิติบุคคลและเปนกรม และถูกจัดต้ังข้ึนโดยกฎหมายในระดับประกาศสํานักงาน คณะกรรมการการศึกษาขั้นพ้ืนฐานอันส+งผลให$สถานศึกษาท่ีเปนส+วนราชการที่มีฐานะเพียง “เทียบเทากอง” หรือตํ่ากว+ากลายเปนส+วนราชการท่ีมีฐานะเปนนิติบุคคลโดยผลของกฎหมายทันที การกําหนดหลักเกณฑ8 ดังกล+าวไว$ในกฎหมายในลักษณะเช+นนี้ส+งผลให$สถานศึกษาที่จัดการศึกษาขั้นพื้นฐานเปนบุคคลตามกฎหมาย ซึ่งยอ+ มมสี ิทธิในการถอื ครองกรรมสทิ ธิ์ในทรพั ยส8 นิ สามารถทํานติ กิ รรมเพ่ือให$มผี ลผูกพันตามกฎหมายได$ อย+างไรก็ตาม แม$สถานศึกษาจะมีฐานะเปนนิติบุคคลก็ตาม สถานศึกษาดังกล+าวกลับมิได$มีฐานะเปน ส+วนราชการตามกฎหมายว+าด$วยวิธีการงบประมาณแต+ประการใด ซ่ึงย+อมหมายความว+าสถานศึกษาย+อม ไม+อาจสามารถจดั ทาํ คาํ ของบประมาณและเปนหน+วยเบกิ จ+ายงบประมาณได$เอง หากแต+ต$องดําเนินการโดยย่ืน คําขอผ+านสํานักงานเขตพ้ืนที่การศึกษาที่เปนหน+วยงานในสังกัดของสํานักงานคณะกรรมการการศึกษา ข้นั พ้นื ฐานไปยงั คณะกรรมการการศึกษาข้ันพน้ื ฐานในฐานะผ$ูบังคบั บัญชาตามกฎหมายระเบยี บบริหารราชการ กระทรวงศึกษาธิการแทน นอกจากน้ี การดําเนินการใดๆ อันเกี่ยวกับการบริหารจัดการการศึกษาในส+วนของ สถานศึกษายังถูกกําหนดให$ต$องเปนไปตาม “ระเบียบกระทรวงศึกษาธิการวาด*วยการบริหารจัดการและ ขอบเขตการปฏิบัติหน*าที่ของสถานศึกษาข้ันพ้ืนฐานที่เป4นนิติบุคคลในสังกัดของเขตพ้ืนท่ีการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๖” ท่ีเปนกรอบในการดําเนินการตามอํานาจหน$าที่ของสถานศึกษาอีกด$วย ซึ่งลักษณะดังกล+าวน้ี ย+อมแสดงให$เห็นชัดเจนว+า แม$กฎหมายจะมีเจตนารมณ8ที่จะให$สถานศึกษาสามารถบริหารจัดการการศึกษา ได$อย+างคล+องตัวและเปนอิสระโดยการกําหนดให$สถานศึกษามีฐานะเปนนิติบุคคลในทางกฎหมายก็ตาม หากแต+ความเปนนิติบุคคลของสถานศึกษาโดยผลของกฎหมายข$างต$นกลับมิได$ส+งผลให$สถานศึกษาสามารถ ๒๐พระราชบัญญตั ิระเบียบบรหิ ารราชการกระทรวงศึกษาธกิ าร พ.ศ. ๒๕๔๖ : มาตรา ๓๕ รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเรือ่ ง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศกึ ษาในระดบั จังหวดั เพ่ือพฒั นาคณุ ภาพการศกึ ษา

๑๖ ดําเนินการตามอํานาจหน$าท่ีของตนได$อย+างอิสระคล+องตัว เนื่องจากกฎหมายมิได$กําหนดกลไกท่ีจะรองรับ ความเปนอิสระของสถานศึกษาแตป+ ระการใด อนั ส+งผลให$การดําเนินการใดๆ ของสถานศึกษายังคงต$องเปนไป ภายใต$ตามหลักเกณฑ8ท่ีกระทรวงศึกษาธิการโดยสํานักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานกําหนดขึ้น อย+างเคร+งครัดอีกด$วย ซ่ึงเมื่อพิจารณาจากกฎหมายท่ีเก่ียวข$องพบว+า การบริหารจัดการการศึกษาของ สถานศึกษาข้ันพ้ืนฐานในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการในป<จจุบันอยู+ภายใต$องค8กรบริหารจัดการการศึกษาหลัก ของสามองคก8 ร กล+าวคอื (๑) คณะกรรมการการศกึ ษาขนั้ พน้ื ฐาน โดยท่สี ถานศึกษานิติบุคคลน้ันมีสถานภาพเปนสถานศึกษาขั้นพ้ืนฐานท่ีอยู+ภายใต$สังกัดของสํานักงาน คณะกรรมการการศึกษาขั้นพ้ืนฐานซึ่งเปนองค8คณะบุคคลท่ีมีอํานาจหน$าท่ีในการบริหารจัดการการศึกษา ในระดบั การศกึ ษาขน้ั พื้นฐาน โดยมีอํานาจในการพิจารณาเสนอนโยบาย แผนพัฒนา มาตรฐาน และหลักสูตร แกนกลางการศึกษาข้ันพื้นฐานท่ีสอดคล$องกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห+งชาติ และแผนการศึกษา แห+งชาติ การสนับสนุนทรัพยากร การติดตามตรวจสอบและประเมินผลการจัดการศึกษาข้ันพ้ืนฐาน และเสนอแนะในการออกระเบียบหลักเกณฑ8 และประกาศท่ีเกี่ยวกับการบริหารงานของสํานักงาน ตลอดจน อํานาจหน$าที่ในการให$ความเห็นหรือให$คําแนะนําแก+รัฐมนตรีว+าการกระทรวงศึกษาธิการหรือคณะรัฐมนตรี และมอี าํ นาจหน$าที่อ่ืนตามท่ีกฎหมายกําหนดหรือตามที่รัฐมนตรีว+าการกระทรวงศึกษาธิการมอบหมาย โดยมี สาํ นกั งานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพ้นื ฐานทาํ หน$าทร่ี ับผิดชอบงานเลขานุการของคณะกรรมการอกี ดว$ ย (๒) คณะกรรมการเขตพ้นื ท่กี ารศกึ ษา คณะกรรมการของพ้ืนที่การศึกษามีองค8ประกอบที่มาจากผ$ูแทนองค8กรชุมชน ผู$แทนองค8กรเอกชน ผ$ูแทนองค8กรปกครองส+วนท$องถิ่น ผู$แทนสมาคมผู$ประกอบวิชาชีพครู ผู$แทนสมาคมผ$ูประกอบวิชาชีพบริหาร การศึกษา ผ$ูแทนสมาคมผู$ปกครองและครู และผ$ูทรงคุณวุฒิด$านการศึกษา ศาสนา ศิลปะและวัฒนธรรม เปนกรรมการ โดยคณะกรรมการดงั กล+าวมีอํานาจหนา$ ทใ่ี นการกํากับดูแล จัดตั้ง ยุบ รวม หรือเลิกสถานศึกษา ขนั้ พืน้ ฐานในเขตพนื้ ที่การศกึ ษา อํานาจในการประสาน ส+งเสริม และสนับสนุนสถานศึกษาเอกชนในเขตพ้ืนท่ี การศึกษาประสานและสง+ เสริมองค8กรปกครองส+วนท$องถ่ิน ให$สามารถจัดการศึกษาสอดคล$องกับนโยบายและ มาตรฐานการศึกษา สง+ เสริมและสนับสนนุ การจัดการศึกษาของบุคคล ครอบครัว องค8กรชุมชน องค8กรเอกชน องค8กรวิชาชพี สถาบันศาสนา สถานประกอบการ และสถาบันสังคมอื่นที่จัดการศึกษาในรูปแบบท่ีหลากหลาย ในเขตพื้นที่การศึกษา และปฏิบัติหน$าท่ีอ่ืนที่เก่ียวข$องกับอํานาจหน$าที่ที่ระบุไว$ข$างต$น ทั้งนี้ ตามท่ีกําหนดใน กฎกระทรวงโดยมี “สาํ นกั งานเขตพื้นท่ีการศึกษา” เปนหน+วยธุรการโดยมี “ผู$อํานวยการเขตพื้นท่ีการศึกษา” เปนผู$บังคับบัญชาข$าราชการและรับผิดชอบในการปฏิบัติราชการของสํานักงานให$เปนไปตามนโยบาย แนวทาง และแผนการปฏิบัติราชการกระกระทรวงศึกษาธิการ เพราะฉะนั้น สถานศึกษานิติบุคคลแต+ละแห+ง จงึ ตกอย+ูภายใต$การดูแลรับผดิ ชอบของสํานกั งานเขตพื้นทก่ี ารศกึ ษาทส่ี ถานศึกษาแหง+ นนั้ ตั้งอยู+นั่นเอง (๓) คณะกรรมการสถานศึกษาขนั้ พ้นื ฐาน คณะกรรมการสถานศึกษาข้ันพื้นฐานประกอบด$วยผู$แทนผู$ปกครอง ผ$ูแทนครู ผู$แทนองค8กรชุมชน ผ$ูแทนองค8กรปกครองส+วนท$องถิ่น ผู$แทนศิษย8เก+าของสถานศึกษา ผู$แทนพระภิกษุสงฆ8และหรือผ$ูแทนองค8กร ศาสนาอ่ืนในพ้ืนท่ี และผู$ทรงคุณวุฒิร+วมเปนกรรมการ อย+างไรก็ตาม กรณีที่สถานศึกษาบางประเภทท่ีมี ลักษณะการปฏิบัติงานแตกต+างไปจากสถานศึกษาขั้นพื้นฐานโดยท่ัวไป กฎหมายกําหนดให$กระทรวงศึกษาธิการ รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบรู ณเรอ่ื ง การกระจายอาํ นาจการบริหารการศึกษาในระดบั จงั หวัด เพ่อื พัฒนาคุณภาพการศึกษา

๑๗ โดยคณะกรรมการการศึกษาขั้นพ้ืนฐานมีอํานาจในการกําหนดองค8ประกอบ อํานาจหน$าท่ี หลักเกณฑ8 วิธีการสรรหา และจํานวนกรรมการในคณะกรรมการสถานศึกษาอาจกําหนดให$แตกต+างไปตามสภาพและ ลกั ษณะการปฏบิ ัติงานตลอดทั้งความจําเปนเฉพาะของสถานศึกษาประเภทน้ันๆ ก็ได$โดยออกเปนกฎกระทรวง โดยกฎหมายกาํ หนดใหค$ ณะกรรมการสถานศึกษามีอํานาจหนา$ ทใ่ี นการกํากับและส+งเสริมสนับสนุนกิจการของ สถานศึกษาเปนหลัก และเม่ือพิจารณาจากอํานาจหน$าท่ีของสถานศึกษาข้ันพ้ืนฐานที่เปนนิติบุคคล ตามกฎหมายจะพบว+า กฎหมายกําหนดให$สถานศึกษาดังกล+าวมี “ผ$ูอํานวยการสถานศึกษา” เปนผ$ูบังคับบัญชาข$าราชการและมีอํานาจหน$าท่ีในการบริหารกิจการของสถานศึกษาหรือส+วนราชการ ให$เปนไปตามกฎหมาย กฎ ระเบียบ ข$อบังคับของทางราชการและของสถานศึกษาหรือส+วนราชการ รวมทั้ง นโยบายและวัตถุประสงค8ของสถานศึกษาหรือส+วนราชการ หน$าท่ีในการประสานการระดมทรัพยากร เพื่อการศึกษา รวมทั้งควบคุมดูแลบุคลากร การเงิน การพัสดุ สถานที่ และทรัพย8สินอื่นของสถานศึกษาหรือ ส+วนราชการใหเ$ ปนไปตามกฎหมาย ระเบียบ และข$อบงั คบั ของทางราชการ อาํ นาจหน$าท่ีในการเปนผ$ูแทนของ สถานศึกษาหรือส+วนราชการในกิจการทั่วไป รวมท้ังการจัดทํานิติกรรมสัญญาในราชการของสถานศึกษาหรือ ส+วนราชการตามวงเงินงบประมาณท่ีสถานศึกษาหรือส+วนราชการได$รับตามท่ีได$รับมอบอํานาจ หน$าที่ในการ จัดทํารายงานประจําปjเก่ียวกับกิจการของสถานศึกษาหรือส+วนราชการเพื่อเสนอต+อคณะกรรมการเขตพ้ืนที่ การศึกษา อํานาจหน$าที่ในการอนุมัติประกาศนียบัตรและวุฒิบัตรของสถานศึกษาให$เปนไปตามระเบียบ ที่คณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานกําหนด ตลอดจนหน$าท่ีในการปฏิบัติงานอื่นตามที่ได$รับมอบหมาย จากรัฐมนตรีว+าการกระทรวงศึกษาธิการ ปลัดกระทรวง เลขาธิการสภาการศึกษา เลขาธิการคณะกรรมการ การศึกษาข้ันพ้ืนฐาน เลขาธิการคณะกรรมการการอุดมศึกษา เลขาธิการคณะกรรมการการอาชีวศึกษา และผ$อู ํานวยการสํานกั งานเขตพ้นื ทก่ี ารศกึ ษา รวมท้ังงานอืน่ ท่กี ระทรวงมอบหมาย ๑.๓.๒.๒ การจดั การศึกษาของสถานศึกษาขัน้ พื้นฐานในสงั กดั กระทรวงศึกษาธิการ กฎหมายว+าด$วยการศกึ ษาแหง+ ชาตกิ ําหนดใหน$ ยิ ามความหมายของคําว+า “การศึกษาขั้นพื้นฐาน” ว+า หมายความถึง “การศึกษากอนระดับอุดมศึกษา”๒๑อีกท้ังยังได$จัดแบ+งการจัดการศึกษาออกเปนสามรูปแบบ ได$แก+ การศึกษาในระบบ การศึกษานอกระบบ และการศึกษาตามอัธยาศัย๒๒ โดยกรณีของการจัดการศึกษา ในระบบน้ันแบ+งออกเปนสองระดับ คือ การศึกษาขั้นพื้นฐานและการศึกษาระดับอุดมศึกษา โดยกรณีของ การศึกษาข้ันพื้นฐานน้ัน กฎหมายกําหนดให$หมายความถึง “การศึกษาซึ่งจัดไมน*อยกวาสิบสองป> กอนระดับอุดมศึกษา” ส+วนการศึกษาระดับอุดมศึกษานั้นหมายถึงการจัดการศึกษาระดับตํ่ากว+าปริญญา และระดับปรญิ ญาน่ันเอง๒๓ซงึ่ การจัดการศกึ ษาขั้นพื้นฐานน้ันกฎหมายกําหนดให$จัดในสถานศึกษาดังตอ+ ไปนี้ (๑) สถานพัฒนาเด็กปฐมวัย ได$แก+ ศูนย8เด็กเล็ก ศูนย8พัฒนาเด็กเล็ก ศูนย8พัฒนาเด็กก+อนเกณฑ8 ของสถาบันศาสนา ศูนย8บริการช+วยเหลือระยะแรกเริ่มของเด็กพิการและเด็กซึ่งมีความต$องการพิเศษ หรือสถานพัฒนาเด็กปฐมวัยทเ่ี รียกชื่ออย+างอนื่ (๒) โรงเรียน ได$แก+ โรงเรียนของรัฐ โรงเรียนเอกชน และโรงเรียนท่ีสังกัดสถาบันพุทธศาสนาหรือ ศาสนาอ่ืน ๒๑พระราชบัญญตั กิ ารศกึ ษาแหง+ ชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ : มาตรา ๔ ๒๒พระราชบัญญัติการศกึ ษาแหง+ ชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ : มาตรา ๑๕ ๒๓พระราชบัญญัตกิ ารศึกษาแหง+ ชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ : มาตรา ๑๖ รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบรู ณเรอื่ ง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศึกษาในระดบั จงั หวัด เพ่อื พัฒนาคุณภาพการศกึ ษา

๑๘ (๓) ศูนยก8 ารเรียน ได$แก+ สถานท่เี รยี นทหี่ น+วยงานจัดการศึกษานอกโรงเรียน บุคคล ครอบครัว ชุมชน องค8กรชุมชน องค8กรปกครองส+วนท$องถิ่น องค8กรเอกชน องค8กรวิชาชีพ สถาบันศาสนา สถานประกอบการ โรงพยาบาล สถาบันทางการแพทย8 สถานสงเคราะห8 และสถาบนั สังคมอ่นื เปนผู$จัด ซ่ึงป<จจุบันน้ีได$มีการกําหนดแบ+งระดับและประเภทของการจัดการศึกษาขั้นพ้ืนฐานออกเปน สามระดบั ๒๔ ดงั นี้ (๑) การศึกษาระดับก+อนประถมศึกษา โดยปกติเปนการจัดการศึกษาให$แก+เด็กที่มีอายุสามปjถึงหกปj เพื่อเปนการวางรากฐานชีวิตและการเตรียมความพร$อมของเด็กท้ังร+างกายและจิตใจ สติป<ญญา อารมณ8 บุคลิกภาพ และการอยรู+ ว+ มในสงั คม (๒) การศึกษาระดับประถมศึกษา เปนการศึกษาท่ีม+ุงวางรากฐานเพ่ือให$ผ$ูเรียนได$พัฒนาคุณลักษณะ ท่ีพึงประสงค8 ท้ังในด$านคุณธรรม จรยิ ธรรม ความรแู$ ละความสามารถข้นั พ้นื ฐานโดยปกติใชเ$ วลาเรียนหกปj (๓) การศกึ ษาระดบั มัธยมศกึ ษา แบง+ เปนสองระดับ คือ ก. การศึกษาระดบั มธั ยมศึกษาตอนต$น เปนการศึกษาทม่ี ุ+งให$ผู$เรยี นได$พฒั นาคุณลักษณะที่พึงประสงค8 ในด$านต+างๆ ต+อจากระดับประถมศึกษา เพ่ือให$รู$ความต$องการ ความสนใจ และความถนัดของตนเอง ทั้งในด$านวิชาการและวิชาชีพ ตลอดจนความสามารถในการประกอบการงานและอาชีพตามควรแก+วัย โดยปกตใิ ชเ$ วลาเรียนสามปj ข. การศกึ ษาระดับมธั ยมศกึ ษาตอนปลาย เปนการศึกษาท่ีม+ุงส+งเสริมให$ผ$ูเรียนได$ศึกษาตามความถนัด และความสนใจ เพ่ือเปนพื้นฐานสําหรับการศึกษาต+อหรือการประกอบอาชีพรวมท้ังการพัฒนาคุณธรรม จริยธรรมและทักษะทางสังคมท่ีจําเปน โดยปกติใช$เวลาเรียนสามปj ซึ่งยังแบ+งออกได$เปนสองประเภท ได$แก+ ประเภทสามัญศึกษา อันเปนการจัดการศึกษาเพื่อพัฒนาผู$เรียนตามความถนัดความสนใจ ศักยภาพ และ ความสามารถพิเศษเฉพาะด$าน เพื่อเปนพื้นฐานสําหรับการศึกษาต+อในระดับอุดมศึกษา และประเภท อาชีวศึกษา อันเปนการจัดการศึกษาเพ่ือพัฒนาความร$ูและทักษะในการประกอบอาชีพให$เปนกําลังแรงงาน ทม่ี ฝี มj ือ หรอื ศึกษาตอ+ ในระดับอาชีพชัน้ สงู ตอ+ ไปน่ันเอง จากข$อมูลล+าสุด พบว+าป<จจุบันข$อมูลของโรงเรียนที่อย+ูในสังกัดสํานักงานคณะกรรมการการศึกษา ข้ันพ้ืนฐานมีอยู+จํานวนทั้งสิ้น ๓๐,๘๑๖ โรง๒๕ โดยแบ+งเปนระดับก+อนประถมศึกษาจํานวน ๒๗,๗๑๖ โรง ระดับประถมศึกษาจํานวน ๒๘,๓๕๘ โรง โรงเรียนสามัญศึกษา ๒,๓๖๑ โรง โรงเรียนการศึกษาสงเคราะห8 จาํ นวน ๕๑ โรง การจัดการศกึ ษาพเิ ศษจาํ นวน ๔๖ โรง นอกจากนี้ กฎหมายยังกําหนดให$การจัดการศึกษาข้ันพื้นฐานนั้นจะต$อง “ยึดเขตพื้นท่ีการศึกษา” เปนหลัก๒๖ โดยคํานึงถึงระดับของการศึกษาข้ันพื้นฐาน จํานวนสถานศึกษา จํานวนประชากร วัฒนธรรมและ ๒๔กฎกระทรวงวา+ ด$วยการแบง+ ระดับและประเภทของการศึกษาข้นั พ้นื ฐาน พ.ศ. ๒๕๔๖ ๒๕ขอ$ มูลจํานวนโรงเรียนจําแนกตามขนาดจํานวนนกั เรยี น ปกj ารศึกษา ๒๕๕๘. สํานักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพนื้ ฐาน (ขอ$ มูล ณ เดือนตุลาคม ๒๕๕๘) http://www.bopp-obec.info/home/ (Assessed 10/12/2015) ๒๖มาตรา ๓๗ การบริหารและการจัดการศกึ ษาขั้นพ้นื ฐานให$ยดึ เขตพื้นท่ีการศึกษาโดยคํานึงถึงระดับของการศึกษาข้ันพื้นฐาน จํานวน สถานศึกษา จาํ นวนประชากร วฒั นธรรมและความเหมาะสมด$านอื่นด$วย เว$นแต+การจัดการศกึ ษาขั้นพนื้ ฐานตามกฎหมายว+าดว$ ยการอาชีวศกึ ษา ให$รัฐมนตรีโดยคําแนะนําของสภาการศึกษา มีอํานาจประกาศในราชกิจจานุเบกษากําหนดเขตพ้ืนที่การศึกษาเพื่อการบริหารและ การจัดการศึกษาขน้ั พนื้ ฐาน แบ+งเปนเขตพ้นื ท่ีการศึกษาประถมศึกษาและเขตพนื้ ทีก่ ารศึกษามธั ยมศึกษา ในกรณีที่สถานศึกษาใดจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานท้ังระดับประถมศึกษาและระดับมัธยมศึกษา การกําหนดให$สถานศึกษาแห+งน้ันอยู+ใน เขตพื้นท่กี ารศึกษาใด ให$ยึดระดับการศึกษาของสถานศึกษาน้ันเปนสําคัญ ท้ังน้ี ตามที่รัฐมนตรีประกาศกําหนดโดยคําแนะนําของคณะกรรมการ การศึกษาขั้นพืน้ ฐาน ในกรณีที่เขตพื้นท่ีการศึกษาไม+อาจบริหารและจัดการได$ตามวรรคหน่ึง กระทรวงอาจจัดให$มีการศึกษาขั้นพื้นฐานดังต+อไปน้ีเพ่ือเสริม การบริหารและการจัดการของเขตพน้ื ทกี่ ารศึกษาก็ได$ รายงานวิจยั ฉบบั สมบูรณเรอ่ื ง การกระจายอาํ นาจการบรหิ ารการศกึ ษาในระดบั จังหวัด เพอื่ พฒั นาคุณภาพการศึกษา