เล่ม 10 (4) เรื่องที่คณะกรรมาธิการพิจารณาเสร็จแล้ว

๒๖ ท่ีอยูในความรับผิดชอบของกรมท่ดี ินทีเ่ กี่ยวของกับองคก รปกครองสว นทองถิ่น กรมที่ดนิ ไดวางแนวทางปฏบิ ตั ิ เกี่ยวกับการเขาใชพื้นที่สาธารณประโยชนไวตามหนังสือ ดวนท่ีสุด ที่ มท ๐๕๑๑.๓/ว ๒๙๔๖๖ ลงวันท่ี ๔ ธันวาคม ๒๕๕๘ ดงั น้ี (๑) กรณีกิจกรรมตามโครงการมวี ัตถปุ ระสงคเพ่ือดาํ เนนิ การปรบั ปรุงหรือพฒั นาที่ดิน โดยไมก ระทบตอการใชประโยชนรวมกนั ของราษฎร และราษฎรสามารถใชประโยชนท่ีดนิ สาธารณประโยชนได ดีกวาเดิม ซ่งึ อยูในอํานาจหนาท่ีของอําเภอหรือองคกรปกครองสวนทองถ่ิน กไ็ มตองขออนุญาตตามประมวล กฎหมายท่ีดินแตประการใด เนื่องจากเปนอํานาจหนาท่ีของอําเภอตามนัยมาตรา ๑๒๒ แหงพระราชบัญญตั ิ ลักษณะปกครองทองที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ แกไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติลักษณะปกครองทองท่ี (ฉบับที่ ๑๑) พ.ศ. ๒๕๕๑ หรือเทศบาลตําบลตามนัยมาตรา ๕๐ - ๕๑ หรือเทศบาลเมืองตามนัยมาตรา ๕๓ มาตรา ๕๔ หรือเทศบาลนครตามนัยมาตรา ๕๖ - ๕๗ แหงพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ หรืออยูใน อาํ นาจหนาที่ขององคการบริหารสวนตาํ บลตามนัยมาตรา ๖๗ มาตรา ๖๘ แหงพระราชบัญญัตสิ ภาตําบลและ องคการบริหารสวนตําบล พ.ศ. ๒๕๓๗ เชน การปรับปรุงภูมิทัศน การขุดลอกแหลงน้ําเดิมท่ีตื้นเขิน การ ปรบั ปรุงถนนสาธารณะเดมิ ใหใ ชสัญจรไดดียงิ่ ขึน้ เปนตน (๒) กรณกี ิจกรรมตามโครงการเปนการเขาใชประโยชนในทส่ี าธารณประโยชนโดยไมมี ผลกระทบตอการใชประโยชนรวมกันของราษฎร และมีการใชประโยชนในลักษณะเปนการช่ัวคราว ไมมีการ กอ สรางหรือปลกู สรางอาคารถาวร เมอ่ื ดําเนินการแลวเสร็จสามารถปรับพนื้ ทีก่ ลับคืนสสู ภาพเดิมได การดาํ เนิน กิจกรรมในลักษณะดงั กลาวสามารถขออนุญาตใชประโยชนในท่ีดนิ ของรัฐไดคราวละไมเกนิ ๕ ป ทัง้ น้ี เปนไป ตามมาตรา ๙ แหง ประมวลกฎหมายทดี่ นิ และถอื ปฏิบตั ติ ามระเบียบกระทรวงมหาดไทยวา ดว ยหลกั เกณฑแ ละ วิธีการเก่ียวกับการอนุญาตตามมาตรา ๙ แหงประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๕๔๓ โดยกระทรวงมหาดไทย ไดแตงต้ังใหผูวาราชการจังหวัดเปนพนักงานเจาหนาท่ีผูพิจารณาอนุญาตตามนัยคําส่ังกระทรวงมหาดไทย ที่ ๑๐๙/๒๕๓๘ ลงวันท่ี ๑๖ มีนาคม ๒๕๓๘ (๓) กรณีกิจกรรมตามโครงการมีวัตถุประสงคเพื่อเขาใชประโยชนรวมกัน ซ่ึงมี ลักษณะการดําเนินการแตกตางไปจากการใชประโยชนรวมกัน เชน การถมลําราง หรือคลองสาธารณะ ประโยชนทีต่ ้ืนเขนิ ใหเปนทางสาธารณประโยชน หรือนําที่ทําเลเลี้ยงสัตวม าพัฒนาเปนสวนสาธารณประโยชน สามารถดําเนินการไดตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยวาดวยการเปลี่ยนสภาพที่ดินอันเปนสาธารณสมบัตขิ อง แผนดินสําหรับพลเมืองใชรวมกัน จากการใชเพ่ือสาธารณประโยชนอยางหน่ึงเปนอีกอยางหน่ึง พ.ศ. ๒๕๔๓ (๔) กรณีกิจกรรมตามโครงการเปนการใชประโยชนในที่ดินซง่ึ มีลักษณะการกอสราง หรือปลูกสรางอาคารถาวรจะตองดาํ เนินการขอถอนสภาพที่ดนิ ตามมาตรา ๘ วรรคสอง (๑) โดยดาํ เนินการ ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยวาดวยวิธีปฏิบัติเก่ียวกับการถอนสภาพ การจัดขึ้นทะเบียนและการจัดหา ผลประโยชนในท่ีดินของรัฐ ตามประมวลกฎหมายท่ีดิน พ.ศ. ๒๕๕๐ ซ่ึงหากทบวงการเมืองมีความจําเปน เรงดวนที่จะตองใชประโยชนในที่ดินของรัฐกอนท่ีการดําเนินการถอนสภาพตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย ดังกลาวจะแลวเสร็จก็สามารถยื่นคําขออนุญาตใชประโยชนในท่ีดินของรัฐเปนการชั่วคราวได ตามมาตรา ๙ แหงประมวลกฎหมายที่ดิน โดยปฏิบัตติ ามระเบียบกระทรวงมหาดไทยวาดวยหลักเกณฑและวิธีการเก่ียวกับ การอนุญาตตามมาตรา ๙ แหงประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๕๔๓ ประกอบกับหนังสือกระทรวงมหาดไทย ดว นท่สี ดุ ท่ี มท ๐๕๑๑.๓/ว ๓๓๑๒ ลงวนั ท่ี ๕ ตลุ าคม ๒๕๔๗ นอกจากกรณดี ังกลาวแลว กระทรวงมหาดไทยยังไดว างแนวทางปฏิบัตใิ นการขุดลอก แหลงน้ําสาธารณประโยชน เชน หนอง บึง คลองสาธารณประโยชน เปนตน โดยถือปฏิบัติตามระเบียบ กระทรวงมหาดไทยวาดวยวธิ กี ารขุดลอกแหลงนํ้าสาธารณประโยชนท ่ีต้ืนเขนิ พ.ศ. ๒๕๔๗

๒๗ ๔.๓ กรมสง เสริมการปกครองทอ งถิน่ ปญหาการจัดบริการสาธารณะขององคกรปกครองสวนทองถิ่นสวนใหญเกี่ยวของ กบั งาน งบประมาณ และบุคลากร อาทิ (๑) การถา ยโอนภารกจิ ใหแ กองคก รปกครองสวนทอ งถ่ินโดยมไิ ดถา ยโอนงบประมาณ มาพรอมกันดว ย เมอ่ื มกี ารถา ยโอนภารกิจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นแลว องคกรปกครองสวนทองถิ่น ตองตั้งงบประมาณเพ่ือดแู ลรักษาสิ่งของหรือสถานที่ซ่ึงไดรับการถายโอนมาพรอมกบั ภารกิจ แตการถายโอน ภารกิจมกั จะไมม ีการถา ยโอนงบประมาณมาพรอมกันดวย ทําใหอ งคกรปกครองสวนทองถิ่นไมมีงบประมาณ ดแู ลรกั ษาสงิ่ ซึ่งตดิ ตามมาจากการถายโอนภารกิจ (๒) สถานะทางการเงินและงบประมาณขององคกรปกครองสวนทองถิ่นแตละแหง แตกตางกัน องคก รปกครองสวนทองถ่ินท่ีมีงบประมาณนอยตองกระตือรือรนในการของบประมาณสนับสนุน จากรัฐบาล (๓) หากองคกรปกครองสวนทองถ่ินรับโอนภารกิจแลว แตไมสามารถดําเนินการได และมีความประสงคจะคืนภารกิจท่ีไดรับการถายโอน ตองดําเนินการตามขั้นตอนท่ีกฎหมายกําหนดและมี เหตผุ ลประกอบการพิจารณา กรมสงเสริมการปกครองทองถ่ินมีแนวทางการเพ่มิ ประสิทธิภาพในการจัดทําบริการ สาธารณะขององคก รปกครองสวนทองถิ่น ดงั น้ี ๑) แกไ ขปญ หาเมอ่ื องคกรปกครองสว นทองถน่ิ มปี ญหาเก่ยี วกับอํานาจหนาทห่ี รือการ ดําเนินภารกจิ ๒) เพิ่มศักยภาพใหแกบุคลากรสวนทองถ่ิน โดยสนับสนุนใหมีการอบรมเพ่ิมพูน ความรูแกบ คุ ลากรสว นทอ งถ่นิ ๓) สนับสนุนการจัดทําโครงการขององคกรปกครองสวนทองถิ่น โดยการจัดสรร งบประมาณเฉพาะกิจ ๔) จัดทํารางประมวลกฎหมายทองถิ่น โดยกําหนดอํานาจหนาที่และภารกิจของ องคกรปกครองสวนทองถิน่ แตล ะรูปแบบใหม คี วามชัดเจน การจัดสรรทด่ี ินทํากนิ ของราษฎรท่ีทาํ กินในเขตพื้นที่ปาสงวนโดยใหองคกรปกครอง สวนทองถิ่นเปนหนวยงานหลักและบูรณาการในการทํางานรวมกับหนวยงานท่ีเกี่ยวของในการขับเคล่ือน ภารกจิ นัน้ กรมสง เสริมการปกครองทองถนิ่ มคี วามเหน็ ใน ๓ ประเดน็ ดังน้ี ประเด็นแรก กรณีการจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสราง ขณะนี้กรมสงเสริมการ ปกครองทองถ่ินและองคกรปกครองสวนทองถิ่นไดมีการขับเคลื่อนในเร่ืองของแผนที่ภาษีและการสํารวจ เพื่อนําไปสูการจัดเก็บภาษีรายไดในพื้นท่ีของรัฐ อยางไรก็ตามในกรณีของพ่ีนองประชาชนท่ีเขาไปทํากิน ในที่ดินของรัฐนั้นสวนใหญเปนการทําเกษตรกรรม ซึ่งกฎหมายภาษีท่ีดินและส่ิงปลูกสรางกําหนดใหมีการ ยกเวนการจัดเก็บภาษี ๓ ป เพอื่ ไมใหเกิดผลกระทบกับประชาชน ดังน้ัน ประชาชนจะไมไ ดรับผลกระทบจากการ จัดเกบ็ ภาษีที่ดนิ และส่ิงปลูกสราง โดยจะเริ่มจัดเกบ็ ภาษีที่ดินและส่ิงปลูกสรางในปท่ี ๔ และเพอ่ื บรรเทาปญหา การจัดเกบ็ ภาษีรฐั บาลไดกาํ หนดใหป รับลดอัตราการจัดเกบ็ ภาษจี ากหนึ่งรอยเต็มใหเหลือเพยี งรอยละสิบเทาน้ัน ประเด็นท่ีสอง การจัดบริการสาธารณะ เมื่อกฎหมายเปดชองใหองคกรปกครองสวน ทองถิ่นมีหนาที่ดาํ เนินการในเรอื่ งการจัดบริการสาธารณะตามทีก่ ฎหมายจดั ต้ังกําหนดไว ไดแก พระราชบัญญตั ิ องคการบริหารสวนจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔๐ พระราชบัญญัตเิ ทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ พระราชบัญญัตสิ ภาตําบลและ องคก ารบริหารสวนตาํ บล พ.ศ. ๒๕๓๗ และพระราชบัญญัตกิ ําหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอํานาจใหแก องคก รปกครองสวนทอ งถ่ิน พ.ศ. ๒๕๔๒ ดงั นั้น องคกรปกครองสวนทอ งถ่นิ จงึ สามารถดําเนินการจดั บริการสาธารณะได

๒๘ ประเด็นที่สาม การอุดหนุนงบประมาณใหกรมปาไม ซึ่งมีประเด็นวาองคกรปกครอง สว นทอ งถิ่นสามารถอดุ หนุนงบประมาณในการรังวดั ทด่ี นิ รายแปลงไดหรือไม เม่ือพิจารณากฎหมายทีเ่ กี่ยวของ ทั้งในสวนของกฎหมายจัดต้ังองคกรปกครองสวนทองถิ่น หรือกฎหมายกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจาย อํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นแลวพบวาไดกําหนดใหองคกรปกครองสวนทองถ่ินมีอํานาจหนาที่ จัดการ บํารุงรักษา ปาไม ที่ดิน และทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดลอมแตไมไดใหอํานาจหนาท่ีในเรื่อง การสํารวจรังวัดท่ีดินตามโครงการจัดสรรที่ดินทํากินใหกับชุมชนแตอยางใด องคกรปกครองสวนทองถ่ิน จึงไมส ามารถต้ังงบประมาณอดุ หนนุ ใหก รมปา ไมได ๔.๔ กรมธนารกั ษ ปจจบุ ันการขอเขา ใชป ระโยชนในท่ีราชพัสดุในการจัดทําบริการสาธารณะขององคกร ปกครองสวนทองถิ่น กรมธนารักษดําเนินการตามพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๖๒ และกฎกระทรวง ท่ีออกตามพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. ๒๕๖๒ การขอและการพิจารณาใหใชท่ีราชพัสดุขึ้นอยูกับความ พรอมของสวนราชการท่ขี อใชแ ละความถูกตองสมบูรณครบถวนของเอกสารทยี่ ่ืนประกอบการขอใชทรี่ าชพสั ดุ ถาเอกสารตา ง ๆ ครบถวนและถูกตอง กรมธนารักษจะตองพิจารณาใหแลวเสร็จภายในหกสิบวัน และแจงให ผูขอใชท ราบภายในเจ็ดวันนบั แตวนั ทีพ่ ิจารณาแลวเสร็จ ปญหาอุปสรรคที่ผานมา คือ ความไมพรอมในเร่ืองของเอกสารที่ขาดความถูกตอง ครบถว นสมบรู ณ ทําใหต อ งมกี ารขอเอกสารเพมิ่ เตมิ ทําใหเกิดความลา ชาขน้ึ ได ในกรณีที่มกี ารขอใชท ีร่ าชพสั ดุ ท่มี ีสวนราชการอนื่ ครอบครองใชอยูแลว ปจจุบันกฎกระทรวงอนุญาตใหดําเนินการใชพ้ืนทีร่ าชพัสดรุ วมกันได เฉพาะในพนื้ ท่ีเขตทางหลวงและเขตชลประทานเทานั้น ถานอกเหนือจากน้ีตองใหสวนราชการเดิมน้ันสงมอบ พ้ืนท่ีคืนใหแกกรมธนารักษกอน สําหรับกรณีที่องคกรปกครองสวนทองถิ่นไดรับอนุญาตใหใชท่ีราชพัสดุแลว ตอมามีการนําไปจัดหาประโยชนก็จะตองมีการพิจารณาเรื่องการกําหนดคาเชา ซ่ึงถาการนําท่ีราชพัสดุไปใช ไมเปนไปตามภารกิจขององคกรปกครองสวนทองถ่ินกจ็ ะตองดําเนินการโดยวิธีประมูลเหมือนกบั ใหเ อกชนเชา โดยการเชาและอตั ราคาเชาจะเปนไปตามประเภทการเชา เชน เชา เพ่อื การอยูอาศยั การเกษตร หรอื ประโยชน อยางอ่ืน (เชิงพาณิชย) ท้ังนี้ ตามคําส่ังกรมธนารักษ ท่ี ๖๘๓/๒๕๖๐ ลงวันท่ี ๑๒ ธันวาคม ๒๕๖๐ เรื่อง หลักเกณฑการพิจารณากําหนดอัตราผลตอบแทนสําหรับหนวยงานและองคกรตาง ๆ ไดกําหนดอัตรา ผลตอบแทนกรณีองคกรปกครองสวนทองถ่ินในการเชาที่ราชพสั ดุ กรณเี ชาเพือ่ ประกอบกจิ การสาธารณปู โภค สาธารณูปการในเชิงพาณิชย การใหบริการสาธารณะ เชน ระบบประปา ระบบขนสง ฯลฯ ใหเรียกเก็บรอยละ ๕๐ ของคาเชาตามลักษณะประเภทของการเชา ภารกิจอีกดานหน่ึงของกรมธนารักษ คือ จัดหาประโยชน จากที่ราชพัสดุเพ่ือจัดหารายไดเปนเงินรายไดของแผนดิน ในกรณีเรียกคืนที่ราชพัสดุท่ีสวนราชการครอบครอง และใชประโยชนอยูเพ่ือนํามาพฒั นาจัดหาประโยชนเปน รายไดข องแผนดนิ น้ัน กรมธนารักษก ็ไดมีการดําเนนิ การอยู โดยในเบ้ืองตนตองมีการเจรจากับสวนราชการเดิมเพื่อขอคืน จัดหาที่แปลงใหม (ท่ีราชพัสดุเดิมที่มีอยูแลว) สรางชดเชยใหใหม เปดประมูล กําหนด TOR เพอื่ หาเอกชนมาลงทนุ เชน ในกรณีที่จังหวัดนครสวรรค กรมธนารักษ ขอคืนพ้ืนท่ีจากกรมสรรพสามิต โดยสวนราชการเดิมต้ังเง่ือนไขวาเอกชนท่ีประมูลไดจะตองสรางอาคารชดเชยให เปนตน ๔.๕ กรมปา ไม ปญหา อุปสรรคท่ีเกิดจากการปฏิบัติของหนวยงานที่เก่ียวของกับองคกรปกครอง สวนทอ งถ่นิ เชน การขอใชพืน้ ที่ การอนุมัติในเร่อื งตา ง ๆ (๑) เน่ืองจากองคกรปกครองสวนทองถิ่น ไดมีการขอใชพ้ืนท่ีปาไมเปนจํานวนมาก เจาหนาท่ีปฏิบัติงานดานการอนุญาตใชประโยชนพื้นท่ีปาไม ประจําหนวยงานในสังกัดกรมปาไม สวนกลาง สํานักจัดการทรัพยากรปาไมที่ ๑ - ๑๓ และสํานักจัดการทรัพยากรปาไมสาขาทุกสาขา และเจาหนาที่

๒๙ ปฏิบตั ิงานดานการอนุญาตใชประโยชนพ ้นื ทีป่ าไมในสังกดั สํานักงานทรัพยากรธรรมชาตแิ ละสงิ่ แวดลอมจังหวัด ทุกจงั หวัดมีจาํ นวนนอย รวมทง้ั งบประมาณไมเ พียงพอกับปริมาณงาน (๒) การพิจารณาอนุญาตใหใชประโยชนในพ้ืนที่ปาไมมีระเบียบ กฎหมาย และมติ คณะรัฐมนตรีทเ่ี ก่ยี วของหลายฉบับ กรมปาไมในฐานะหนวยงานพิจารณาเรื่องราวคําขอ จงึ มีความจําเปนตอง พิจารณาดวยความละเอียดรอบคอบ และตองคํานึงถึงการใชทรัพยากรธรรมชาติใหเกิดประโยชนสูงสุด อยางยั่งยนื จึงตองใชเ อกสารหลกั ฐานในการประกอบการพจิ ารณาเปน จํานวนมาก องคก รปกครองสวนทองถนิ่ ยังมคี วามไมเขา ใจในการเตรยี มขอ มูลเอกสารหลกั ฐาน เพื่อใชในการประกอบการพิจารณา (๓) ขอ เสนอแนะในการแกไขปญ หา ๑) เห็นควรเพิ่มอัตรากําลังเจาหนาที่ที่ปฏิบัติงานดานการอนุญาตใชประโยชน พ้นื ทีป่ า ไมและจดั สรรงบประมาณใหเหมาะสมกับปริมาณงาน ๒) เห็นควรใหเ จาหนา ที่ขององคก รปกครองสว นทองถ่นิ ประสานงานโดยตรงกบั เจาหนาท่ีท่ีปฏิบัติงานดานการอนุญาต เพ่ือใหเขาใจในการจัดเตรียมขอมูล เอกสารหลักฐาน เพ่ือใหการ ปฏิบตั งิ านมคี วามถูกตอ งและรวดเร็ว ๓) เพอ่ื ใหอ งคก รปกครองสวนทอ งถน่ิ สามารถดาํ เนนิ งานตามแผนงาน/โครงการ องคกรปกครองสวนทองถ่ินควรวางแผน กําหนดเปาหมาย และจัดลําดับความสําคัญของโครงการที่มีความ จําเปน จะตอ งดาํ เนนิ โครงการในพน้ื ทีป่ า ประเภทตาง ๆ กอนทจ่ี ะจดั สรรงบประมาณ ๔.๖ กรมอทุ ยานแหงชาติ สัตวปา และพนั ธพุ ืช ปญหา อุปสรรคที่เกิดจากการปฏิบัติงานของหนวยงานท่ีเกี่ยวของกับองคกร ปกครองสวนทองถิ่น เชน การขอใชพ้ืนที่ การอนุมัติ อนุญาต ในเรื่องตาง ๆ เน่ืองจากกรมอุทยานแหงชาติ สัตวปา และพันธุพืช มีภารกิจเก่ียวกับการอนุรักษ สงวน คุมครอง ฟนฟู ดูแลรักษา สงเสริมและทํานุบํารุง ทรพั ยากรปา ไม สตั วป า และพนั ธพุ ืช การจัดใหใชประโยชนจากทรพั ยากรธรรมชาตอิ ยา งยัง่ ยนื โดยการควบคุม ปองกันพ้ืนท่ีปาอนุรักษที่มีอยูเดิมและฟนฟูปาเส่ือมโทรมใหกลับสมบูรณดวยกลยุทธการสงเสริมกระตุนและ ปลูกจิตสํานึกใหชุมชนมีความรูสึกหวงแหนและมีสวนรวมในการดูแลทรัพยากรในทองถ่ิน เพ่ือเปนการรักษา สมดุลของระบบนิเวศและสิ่งแวดลอม ตลอดจนความหลากหลายทางชีวภาพ สําหรับเปนแหลงตนน้ําลําธาร แหลงที่อยูอาศัยของสัตวปา แหลงอาหาร แหลงนันทนาการและการทองเที่ยวทางธรรมชาติของประชาชน ท้ังนี้ ภายในเขตอุทยานแหงชาติ วนอุทยาน สวนพฤกษศาสตร สวนรุกขชาติ เขตรักษาพันธุสัตวปา และเขต หามลาสัตวปา มีกฎหมายที่เกี่ยวของ ประกอบดวยพระราชบัญญัติอุทยานแหงชาติ พ.ศ. ๒๕๖๒ และพระราชบัญญตั ิสงวนและคมุ ครองสัตวปา พ.ศ. ๒๕๖๒ จึงมีขอ จํากัดในการเขา ไปดําเนินการใด ๆ ในพน้ื ท่ี ปา อนุรักษต ามพระราชบัญญัติสองฉบบั นี้ ดังนี้ (๑) พระราชบัญญัติอุทยานแหงชาติ พ.ศ. ๒๕๖๒ ไดบัญญัติหามมิใหบุคคลใด กระทําการอยางหนึ่งอยา งใดในเขตอทุ ยานแหงชาติตามที่บญั ญัตไิ วใ นมาตรา ๑๙ และหามมิใหบ คุ คลใดกระทํา การอยางหนึ่งอยางใดในเขตวนอุทยาน สวนพฤกษศาสตร หรือสวนรุกขชาติ ตามท่ีบัญญัติไวในมาตรา ๒๗ วรรคหน่ึง แหงพระราชบัญญัติอุทยานแหงชาติ พ.ศ. ๒๕๖๒ อันเปนบทบัญญัติหามเปนการท่ัวไป กลาวคือ ไมวาจะเปนบุคคลทวั่ ไปหรือสวนราชการ หากมกี ารกระทําอันตองหามดงั กลา วยอมเปนความผิด โดยมาตรา ๒๐ มาตรา ๒๒ และมาตรา ๒๓ แหงพระราชบัญญัติดังกลาว ไดบัญญัติใหอํานาจพนักงานเจาหนาท่ีมีอํานาจ กระทําการตามมาตรา ๑๙ แหงพระราชบัญญัติดังกลาว โดยไมกอใหเกิดความเสียหายตออุทยานแหงชาติ หรือเปนการกระทําเพ่ือประโยชนในการคุมครอง ดูแลรักษา หรือบํารุงอุทยานแหงชาติ หรือการสํารวจ การศึกษา วจิ ัย หรือทดลองทางวชิ าการ หรือเพ่อื อาํ นวยความสะดวกในการทศั นาจร หรือการพักแรมเปนการ ช่ัวคราว หรือเพ่ืออํานวยความปลอดภัย หรือใหความรูแกประชาชนโดยท่ัวไปในอุทยานแหงชาติ ท้ังนี้

๓๐ ใหเปนไปตามระเบียบที่อธิบดีกําหนดโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการ และมาตรา ๒๗ วรรคสอง และ วรรคสาม ประกอบมาตรา ๒๘ ใหนําความในมาตรา ๘ มาตรา ๙ มาตรา ๒๐ มาตรา ๒๓ มาตรา ๒๔ และ มาตรา ๒๕ มาใชบ ังคับแกวนอทุ ยาน สวนพฤกษศาสตร หรอื สวนรกุ ขชาติ ดวยโดยอนุโลม กลาวคือ ใหอ าํ นาจ พนักงานเจาหนาที่มีอํานาจกระทําการตามมาตรา ๑๙ แหงพระราชบัญญัติดังกลาวในเขตวนอุทยาน สวนพฤกษศาสตร หรือสวนรุกขชาติได ในกรณีท่ีเปนการกระทําเพ่ือประโยชนในการคุมครอง ดแู ลรักษา หรือ บํารุงวนอุทยาน สวนพฤกษศาสตร หรือสวนรุกขชาติ หรือการสํารวจ การศึกษา วิจัย หรือการทดลองทาง วิชาการ หรือเพื่ออาํ นวยความสะดวกในการทัศนาจร หรือการพักแรมเปนการชั่วคราว หรือเพอื่ อํานวยความ ปลอดภัย หรือใหความรูแกประชาชนโดยทั่วไปในวนอุทยาน สวนพฤกษศาสตร หรือสวนรุกขชาติ ทั้งน้ี ให เปนไปตามระเบียบท่ีอธิบดกี ําหนดโดยความเหน็ ชอบของคณะกรรมการ (๒) พระราชบญั ญตั ิสงวนและคุมครองสัตวปา พ.ศ. ๒๕๖๒ ไดบญั ญตั ิหามมใิ หบ ุคคลใด กระทําการอยางหน่ึงอยางใดในเขตรักษาพันธุสัตวปาตามท่ีบัญญัติไวในมาตรา ๕๕ และหามมิใหบุคคลใด กระทาํ การอยา งหนึ่งอยางใดในเขตหามลาสตั วปา ตามทบ่ี ัญญัติไวในมาตรา ๖๗ อันเปนบทบัญญตั ิหามเปนการ ทั่วไป กลาวคือ ไมวาจะเปนบุคคลท่ัวไปหรือเปนสวนราชการหากมีการกระทําอันตองหามดังกลาวยอมเปน ความผิด แตมาตรา ๕๖ (๒) แหงพระราชบัญญัติดังกลาว ไดบัญญัติใหอํานาจพนักงานเจาหนาที่มีอํานาจ กระทําการตามมาตรา ๕๕ ภายในเขตรักษาพันธุสัตวปาไดในกรณีที่เปนการกระทําเพ่ือประโยชนในการ คุมครอง ดูแลรักษา หรือบํารุงเขตรักษาพันธุสัตวปา หรือการสํารวจ การศึกษา การวิจัย หรือการทดลอง ทางวชิ าการ หรอื เพ่อื อํานวยความสะดวกในการศึกษาธรรมชาติ หรอื เพ่ืออาํ นวยความปลอดภัย หรอื ใหค วามรู แกประชาชนโดยทว่ั ไป ท้ังที่ ใหเปนไปตามระเบียบทอี่ ธิบดีกรมอุทยานแหงชาติ สัตวปา และพันธุพชื กําหนด โดยความเห็นชอบของคณะกรรมการ และมาตรา ๖๗ วรรคสาม ไดบัญญัติใหอํานาจพนักงานเจาหนาที่ มีอํานาจกระทําการตามมาตรา ๖๗ ภายในเขตหามลาสัตวปาไดในกรณีที่มีความจําเปนตองปฏิบัติการ เพ่ือประโยชนในการสํารวจ การศึกษา การวิจัย หรือการทดลองทางวิชาการ หรือการคุมครอง รักษา หรือ ชวยเหลือสัตวปา ตามระเบียบที่อธิบดีกรมอุทยานแหงชาติ สัตวปา และพันธุพืช กําหนดโดยความเห็นชอบ ของคณะกรรมการ (๓) ขอเสนอแนะในการแกไขปญหาดังกลาว เมือ่ กฎหมายทงั้ ๒ ฉบับ เปนกฎหมาย ที่ไดบัญญัติใหพนักงานเจาหนาท่ีมีหนาท่ีและอํานาจกระทําการใด ๆ ภายในเขตอุทยานแหงชาติ วนอทุ ยาน สวนพฤกษศาสตร หรือสวนรุกขชาติ ตามพระราชบัญญัตอิ ุทยานแหงชาติ พ.ศ. ๒๕๖๒ และในเขต รักษาพันธุสัตวป า หรือเขตหามลาสัตวปา ตามพระราชบัญญัติสงวนและคุมครองสัตวปา พ.ศ. ๒๕๖๒ ไวเปน การเฉพาะเจาหนาที่องคก รปกครองสวนทอ งถ่ินจึงไมอ าจกระทําการใด ๆ ในพนื้ ที่ดังกลาว อันเปนภารกจิ ของ กรมอุทยานแหง ชาติ สัตวป า และพันธุพืชได แตอยางไรกต็ าม หากองคกรปกครองสวนทองถ่ินมีความจําเปน ที่จะตองเขาไปกระทําการอยางหน่ึงอยางใดในเขตอุทยานแหงชาติ วนอุทยาน สวนพฤกษศาสตร หรือสวน รุกขชาติภายใตวัตถุประสงคตามท่ีบัญญัติไวในมาตรา ๒๐ หรือมาตรา ๒๒ หรือมาตรา ๒๓ หรือมาตรา ๒๕ หรือมาตรา ๒๗ ประกอบมาตรา ๒๘ แหงพระราชบัญญัติอุทยานแหงชาติ พ.ศ. ๒๕๖๒ ในเขตรักษาพันธุ สัตวป า หรือเขตหามลาสัตวปา ตามมาตรา ๕๖ (๒) หรือมาตรา ๖๗ วรรคสาม แหงพระราชบัญญัติสงวนและ คุมครองสัตวปา พ.ศ. ๒๕๖๒ ก็สามารถขออนุญาตเขาดําเนินการ โดยไดรับอนุญาตจากพนักงานเจาหนาที่ หรืออาจจัดทําเปนโครงการรวมกับหัวหนาปาอนุรักษ เพ่ือดําเนินการภายใตวัตถุประสงคตามบทบัญญัติ ของกฎหมาย ๔.๗ กรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝง ปญหา อุปสรรคในการปฏิบัติงานท่ีเก่ียวของกับการจัดบริการสาธารณะ กิจกรรม สาธารณะขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ในสวนของกฎหมายท่ีอยูในความรับผิดชอบ ไดแก พระราชบัญญัติ

๓๑ สงเสริมการบรหิ ารจดั การทรัพยากรทางทะเลและชายฝง พ.ศ. ๒๕๕๘ ซง่ึ มีพื้นทป่ี าในความรับผิดชอบทัง้ ปา ชายเลน และปาชายหาด มีเพียงพ้ืนที่ปายชายเลนเทานั้นท่ีจะสามารถดําเนินการเพื่อขออนุญาตใชได ซึ่งพระราชบัญญัติ สงเสริมการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝง พ.ศ. ๒๕๕๘ มาตรา ๑๙ กําหนดใหอํานาจหนาท่ี ของอธบิ ดีกรมปาไมแ ละอธบิ ดีกรมอทุ ยานแหงชาติ สตั วปา และพนั ธพุ ชื เปนอาํ นาจหนาท่ขี องอธิบดีกรมทรัพยากร ทางทะเลและชายฝงดวย และการขออนุญาตใชพื้นทีป่ าชายเลนมีมติคณะรัฐมนตรีหามไมใหใชประประโยชนในท่ี ปาชายเลน ไดแก มตคิ ณะรัฐมนตรี วันที่ ๒๓ กรกฎาคม ๒๕๓๔ มตคิ ณะรัฐมนตรี วันท่ี ๒๒ สิงหาคม ๒๕๔๓ และ มติคณะรัฐมนตรี วนั ท่ี ๑๗ ตุลาคม ๒๕๔๓ ขอเสนอแนะในการแกไขปญหาการใชพนื้ ที่เพ่ือจัดทําบริการสาธารณะ คอื สวนราชการ ใดทปี่ ระสงคจ ะขอใชประโยชนพน้ื ทปี่ า ชายเลนจะตองดําเนินการขอยกเวนมติคณะรัฐมนตรีทเี่ กยี่ วของกอ นท่ีจะยื่น เร่ือง ขออนุญาตตอ กรมทรพั ยากรทางทะเลและชายฝง ๔.๘ สาํ นักงานการปฏริ ูปท่ดี ินเพื่อเกษตรกรรม (๑) ปญหา อุปสรรคท่ีเกิดจากการปฏิบัติงานท่ีเกี่ยวของกับองคกรปกครองสวน ทองถิน่ เห็นวา การถา ยโอนภารกจิ ตามพระราชบัญญตั กิ ําหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอํานาจใหแ กองคกร ปกครองสวนทองถ่ิน พ.ศ. ๒๕๔๒ แผนการกระจายอํานาจใหแกองคการปกครองสวนทองถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๓ ประกอบแผนการปฏิบัติการกําหนดข้ันตอนการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น และแผน การกระจายอํานาจใหแกองคกรสวนทองถิ่น ฉบับที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๔๕ และฉบับที่ ๒ พ.ศ. ๒๕๕๑ ท่ีกําหนดไว หากภารกิจใดยังไมไดถายโอนสามารถถายโอนภารกิจเพ่ิมเติมได สวนผลของการถายโอนภารกิจ ตามพระราชบัญญัติกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถ่ิน ตามพระราชบัญญัติกําหนดแผนและขั้นตอนฯ ไดกําหนดอํานาจหนาท่ีขององคกรปกครองสวนทองถ่ินไว ในมาตรา ๑๖ ถึงมาตรา ๑๘ จะเห็นไดวาเปนอํานาจหนาท่ีในการจัดบริการสาธารณะที่มีขอบเขตกวางขวาง กวาเดิม และในมาตรา ๓๐ กาํ หนดใหมีการถา ยโอนงานบริการสาธารณะที่เปนการดําเนินการซํ้าซอ นระหวาง รัฐและองคกรปกครองสวนทอ งถ่ินหรือภารกิจทร่ี ัฐจัดใหบริการในเขตองคกรปกครองสวนทองถ่ิน หรือภารกิจ ทรี่ ัฐจัดการใหบริการในเขตองคก รปกครองสวนทองถ่นิ และสงผลกระทบกบั องคป กครองสวนทองถิ่นอ่ืนหรือ ภารกิจท่ีเปนการดําเนินการตามนโยบายรัฐบาล ภารกิจทั้งหมดน้ีตองถายโอนภายใน ๔ ป (พ.ศ. ๒๕๕๓) ในสวนของสํานักงานการปฏิรูปท่ดี ินเพอื่ เกษตรกรรม ท่มี ีภารกิจตามนโยบายรัฐบาลในการจัดท่ีดนิ สํานักงาน การปฏิรูปที่ดินเพ่ือเกษตรกรรมไดดําเนินการเก่ียวของกับการบูรณาการกับหนวยงานตาง ๆ ตามบันทึก ขอ ตกลงความรว มมอื ระหวางสาํ นักงานการปฏิรปู ทดี่ นิ เพอ่ื เกษตรกรรม กรมชลประทาน การไฟฟา สว นภมู ิภาค กรมทรัพยากรนํ้าบาดาล กรมพัฒนาพลังงานทดแทนและอนุรักษพลังงาน กรมพัฒนาท่ีดิน กรมสงเสริมการ ปกครองทอ งถน่ิ และสถาบนั พัฒนาองคกรชมุ ชน ณ วันท่ี ๒๗ เดือน ธันวาคม พ.ศ. ๒๕๖๑ (๒) ขอ เสนอแนะในการแกไขปญหาดงั กลาว เห็นวาการถายโอนภารกิจใหแกอ งคกร ปกครองสวนทองถ่ินเปนผลของกฎหมายท่ีกําหนดใหหนวยงานรัฐปฏิบัติและเปนนโยบายรัฐบาลท่ีกําหนดไว เพอื่ ลดความซํ้าซอนของภารกิจในแตละหนวยงานเก่ียวกับบุคลากร งบประมาณ และเทคโนโลยี หากองคกร ปกครองสวนทองถ่ินยังไมพรอมรับการถายโอนอาจรองขอใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นอ่ืน หรือรองขอใหรัฐ ดําเนินการแทนไปพลางกอนหรือดําเนินการรวมกับรัฐหรือองคกรปกครองสวนทองถิ่นอื่น หรืออาจจัดซื้อ จัดจาง จัดงบประมาณใหองคกรของรัฐดําเนินการแทนได โดยใหรัฐดําเนินการเพ่ิมขีดความสามารถ และความรูดานเทคโนโลยี ดานการบริหารจัดการ ดานบุคลากร และความพรอมดานการคลัง ใหแกองคกร ปกครองสวนทองถ่ินน้ัน ๆ จนกวาสามารถรับการถายโอนงาน หรือภารกิจได โดยใหมีความยืดหยุนในชวง เปลีย่ นการถายโอนงาน

๓๒ ๔.๙ สํานักงานคณะกรรมการการกระจายอาํ นาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิน่ เมื่อพระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสราง พ.ศ. ๒๕๖๒ มีผลใชบังคับและ กาํ หนดใหท่ีดินทุกประเภทเมอื่ มีการใชประโยชนจากที่ดนิ เกิดข้นึ จะตองมีการเสยี ภาษีในที่ดินน้ัน ดังนั้น เมือ่ มี การใชประโยชนจากทดี่ ินทง้ั ในสวนทดี่ ินของหนวยงานรัฐหรือรัฐวิสาหกจิ ก็ตองเสียภาษที ่ีดนิ และสิ่งปลูกสราง การดําเนนิ การตามกฎหมายดงั กลาวกําหนดใหองคกรปกครองสวนทอ งถน่ิ มหี นาที่ในการสาํ รวจ รวบรวมบัญชี รวมถึงการประเมนิ ภาษีดว ย ซ่ึงในเบื้องตน การท่อี งคกรปกครองสวนทอ งถิ่นจะเขาไปสํารวจทด่ี ินที่อยูในความ ครอบครองของหนวยงานรัฐหรือรัฐวิสาหกิจน้ันอาจเกิดปญหาในทางปฏิบัติ ไดเชิญหนวยงานรัฐและ รัฐวิสาหกิจรวมท้ังส้ิน ๓๓ แหง ไดแก หนวยงานรัฐท่ีมีพื้นที่ของตนเอง เชน กรมปาไม กรมอุทยานแหงชาติ สัตวปา และพันธุพืช พ้นื ทีข่ องทหาร หรือรัฐวิสาหกจิ เชน การรถไฟ เปนตน มารวมประชุมหารือ และกําหนด แนวทางใหองคกรปกครองสวนทองถ่ินเขาไปสํารวจที่ดินท่ีมีการใชประโยชนท้ังท่ีดินของรัฐและรัฐวิสาหกิจ แ ล ะ ใ ห เ ส น อ ต อ ค ณ ะ รั ฐ ม น ต รี เ พ่ื อ รั บ ท ร า บ แ ล ะ ใ ห ห น ว ย ง า น รั ฐ ห รื อ รั ฐ วิ ส า ห กิ จ รั บ ไ ป ดํ า เ นิ น ก า ร โดยคณะรัฐมนตรีไดมีการประชุมรับทราบแนวทางปฏิบัติท่ีคณะกรรมการการกระจายอํานาจใหแกองคกร ปกครองสว นทอ งถ่ินเสนอ ทงั้ น้ี คณะรฐั มนตรมี ีมติใหหนว ยงานรัฐ หรือรฐั วิสาหกจิ ถอื ปฏบิ ตั เิ พ่ือเปนแบบอยาง ทดี่ ใี นการเสยี ภาษีทด่ี นิ และส่ิงปลูกสรา ง สําหรับแนวทางการแกไขปญหา อํานาจหนาท่ีขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ตามกฎหมายจัดต้ังองคกรปกครองสวนทองถ่ิน หรือกฎหมายกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจให อํานาจองคกรปกครองสวนทองถิ่นในการดูแล บํารุงรักษา ปาไม ท่ีดิน ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอม ในสวนของภารกิจตามแผนการถายโอนไดคํานึงถึงการดําเนินภารกิจขององคกรปกครองสวนทองถ่ินในการ เขาไปดําเนินการในพ้ืนที่ตาง ๆ ของหนวยงานอื่นไวท้ังในสวนของกรมปาไม กรมอุทยานแหงชาติสัตวปา และพนั ธุพ ชื สํานกั งานการปฏิรูปทดี่ ินเพอ่ื เกษตรกรรม (๑) ใหหนวยงานสํารวจและเตรียมความพรอมใหองคกรปกครองสวนทอ งถน่ิ เพ่ือให องคกรปกครองสวนทองถ่ินมีอํานาจในการบริหารจัดการเกี่ยวกับการใชประโยชนในพื้นท่ีตาง ๆ ซ่ึงมีกฎหมาย เกี่ยวของหลายฉบบั (๒) การกําหนดใหองคกรปกครองสวนทองถ่ินเขาไปมีอํานาจดําเนินการในพื้นท่ี ของหนวยงานอื่นจําเปนตองแกไขกฎหมาย เชน พระราชบัญญัติปาไม พุทธศักราช ๒๔๘๔ และพระราชบัญญัติปา สงวนแหงชาติ พ.ศ. ๒๕๐๗ เพ่ือใหผูบริหารทองถ่ินเปนพนักงานเจาหนาที่ตามกฎหมายน้ันดวย และหากมีรายได เกดิ ข้ึนก็ใหรายไดน ้ันเปน รายไดขององคก รปกครองสว นทองถ่นิ (๓) คณะกรรมการการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถ่ินไดมีการจัดทํา บันทึกขอตกลงความรวมมือระหวางสํานักงานคณะกรรมการการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน่ิ กรมสงเสริมการปกครองทองถ่ิน กรมปาไม กรมอุทยานแหงชาติ สัตวปา และพันธุพืช กรมทรัพยากรทางทะเล และชายฝง และสถาบันพัฒนาองคกรชุมชน หนวยงานของทองถิ่นที่จะเขาไปดําเนินงานในพื้นท่ีของกรมอุทยาน แหงชาติสัตวปาและพันธพุ ืชเพื่อจัดทําบริการสาธารณะก็สามารถดําเนินการได โดยท่ีหนวยงานตาง ๆ ที่เก่ียวของ เชน สถาบันพัฒนาองคก รชุมชนมบี ทบาทชวยเหลือองคกรชุมชนที่อยูในพื้นท่เี ก่ียวกบั การพัฒนาอาชีพ การพัฒนา รายได ซึ่งการทําบันทกึ ขอตกลงนี้สถาบันพฒั นาองคกรชุมชนมีการสนับสนุนงบประมาณในการขับเคล่ือนโครงการ ที่ทาํ บันทึกขอตกลงในพน้ื ท่แี ลวประมาณ ๓๐๐ ตําบล ๔.๑๐ สํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา การแกไขปญหาการจัดบริการสาธารณะ กิจกรรมสาธารณะขององคกรปกครอง สวนทอ งถิ่น เพอ่ื ใหองคกรปกครองสวนทอ งถ่ินมีหนาที่และอาํ นาจในการจัดทําบริการสาธารณะนั้นไดอยางมี ประสิทธภิ าพ โดยการปรับปรุงแกไขกฎหมาย จึงไดมีรางพระราชบัญญัติกาํ หนดกรอบและเปาหมายการจัดทํา

๓๓ บริการสาธารณะขององคกรปกครองสวนทองถิ่น พ.ศ. .... ซ่ึงไดผานการรับฟงความคิดเห็น และผานการ พจิ ารณาของคณะกรรมการกฤษฎีกาคณะพิเศษ โดยมนี ายมชี ัย ฤชุพนั ธุ เปน ประธาน และไดพิจารณาเสร็จส้ิน ไปเมื่อปลายเดือนกุมภาพันธท่ีผานมา ซึ่งสถานะของรางพระราชบัญญัติดังกลาว อยูระหวางสํานักงาน คณะกรรมการกฤษฎกี าจดั ทาํ เร่ืองพจิ ารณาแลวเสร็จ เพื่อเสนอไปยงั หนวยงานท่เี กีย่ วของ โดยไดผานการรบั ฟง ความคิดเห็นมาแลว จํานวน ๕ คร้ัง ทางเว็บไซตของสํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา และไดสงไปให หนว ยงานที่เกี่ยวขอ งตาง ๆ เชน สํานักงานคณะกรรมการการกระจายอาํ นาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถ่นิ กรมสง เสริมการปกครองทองถิ่น สมาคมผูแทนองคกรปกครองสวนทองถนิ่ ตาง ๆ ทง้ั องคการบริหารสวนตําบล เทศบาล องคการบริหารสว นจังหวดั กรงุ เทพมหานคร และเมืองพัทยา (๑) รางพระราชบัญญัติฉบับนี้ไดปรับเปลี่ยนกลไกในการทํางานของการกระจาย อํานาจใหมเพ่ือใหสอดคลองกับรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ มาตรา ๒๕๐ วรรคสอง โดยไดมกี ารกําหนดความชัดเจนในการจดั ทําบริการสาธารณะ กิจกรรมสาธารณะในเร่อื งใดควรเปนหนา ท่ี และ อาํ นาจโดยเฉพาะขององคกรปกครองสว นทองถ่ิน หรอื ใหอ งคก รปกครองสวนทอ งถิน่ เปนหนว ยงานหลักในการ จัดทําบริการสาธารณะ จากเดิมท่ีใชวิธีการกระจายภารกิจจากหนวยงานของรัฐไปยังองคกรปกครองสวน ทองถิ่น เปล่ียนเปนใหองคกรปกครองสวนทอ งถ่ินมีอํานาจดําเนินการตามกฎหมายจัดต้ังองคกรปกครองสวน ทองถิ่น ตามอํานาจหนาที่ที่มีอยูเดิม และจากเดิมท่ีเปนการถายโอนภารกิจใหองคกรปกครองสวนทองถ่ิน เปล่ียนเปนใหหนวยงานของรัฐลดการจัดทําบริการสาธารณะ ลดการดําเนินภารกิจในเขตองคกรปกครองสวน ทองถิ่นน้ัน ๆ โดยจะมีการถายโอนภารกิจน้ันท้ังหมดหรือไมใหคํานึงถึงความพรอม และขีดความสามารถของ องคกรปกครองสว นทองถ่นิ นนั้ ๆ รางพระราชบัญญัติฉบับนี้ มหี ลักการสําคัญอยูในหมวด ๓ กรอบและเปาหมาย การจดั ทาํ บริการสาธารณะขององคก รปกครองสวนทอ งถ่ิน โดยแบงบริการสาธารณะออกเปน ๓ ประเภท ดังนี้ ประเภทท่ี ๑ บริการสาธารณะที่เปนหนาทีโ่ ดยเฉพาะขององคกรปกครองสวน ทอ งถน่ิ โดยหนว ยงานของรฐั ไมพ ึงกระทาํ หมายถึง กรณีทเี่ ปน หนา ท่แี ละอํานาจโดยเฉพาะขององคกรปกครอง สวนทองถิ่นเทาน้ัน โดยใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นเปนผูจัดทําบริการสาธารณะแตเพียงผูเดียวเปนหลัก โดยที่หนว ยงานของรัฐไมพ ึงไปยุงเกีย่ วในการจัดทาํ บริการสาธารณะน้ัน ๆ แลว ซึ่งกลไกลใหมท ่ีจะจดั แบง จะไม ใชแผนการกระจายอํานาจ แตจะใชกฎกระทรวงแทน กรณีกําหนดวาองคกรปกครองสวนทองถิ่นใดมีความ พรอมในการจัดทําบริการสาธารณะเรื่องใด กใ็ หกําหนดกฎกระทรวงออกมาเปนเฉพาะ เพอ่ื ใหองคก รปกครอง สวนทอ งถิ่นสามารถดําเนินการไดแ ตเพยี งผูเดียว ซง่ึ เรื่องอํานาจทอ่ี งคกรปกครองสวนทองถิ่นจะทําในเรื่องใด ใหถือปฏิบัติตามกฎหมายจัดตั้งองคกรปกครองสวนทองถิ่นเปนหลัก ในกรณีที่มีเหตุใหองคกรปกครอง สวนทอ งถิ่นไมสามารถดําเนินการไดน้นั ท้ังนี้ ไดกําหนดขอยกเวนไวในมาตรา ๑๘ ซ่ึงโดยหลักแลวหนวยงาน ของรัฐก็ไมควรเขาไปยุงเก่ียวกับการจัดทําบริการสาธารณะขององคกรปกครองสวนทองถิ่น แตหากเพ่ือ ประโยชนของประชาชนโดยท่ีองคกรปกครองสวนทองถ่ินรองขอก็ใหหนวยงานของรัฐเขามาจัดทําบริการ สาธารณะได ประเภทท่ี ๒ เปนบรกิ ารสาธารณะท่อี งคกรปกครองสว นทองถ่ินเปนหนว ยงานหลัก ในการจัดทําโดยหนวยงานของรัฐมีสวนรวมในการรวมมือ สงเสริม สนับสนุน ซ่ึงจะเปนไปตามมาตรา ๒๐ คือ เปนบริการสาธารณะที่ใหองคก รปกครองสวนทองถนิ่ เปนหนวยงานหลักในการจัดทํา โดยใหหนวยงานของรัฐ เปน ผูสง เสรมิ สนบั สนุน กรณดี งั กลา วนีก้ ็ใชก ลไกของกฎกระทรวงเปนการแบงกนั วา ในเรอื่ งใดท่ีองคกรปกครอง สวนทองถ่ินแตละประเภทหรือแตละแหงก็ได ซ่ึงองคกรปกครองสวนทองถ่ินใดท่ีมีความพรอมก็ใหเปน หนวยงานหลักในการจัดทํา โดยใหหนวยงานของรัฐที่เปนเจาของภารกิจน้ัน ๆ เปนผูสงเสริม สนับสนุน โดยตองมีการออกกฎกระทรวงกําหนดใหชัดเจน ท้ังนี้ เพื่อสงเสริมใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นสามารถ

๓๔ ดําเนินการจัดทําบริการสาธารณะไดดวยตนเอง แตอยางไรก็ตามจะตองคํานึงถึงความพรอมขององคกร ปกครองสวนทอ งถ่ิน ซึ่งในการคํานึงถึงความพรอมและขีดความสามารถขององคกรปกครองสวนทองถ่ินไมได พิจารณาเพียงประเภทวาเปน องคการบริหารสวนตําบล หรือองคการบริหารสวนจังหวัดเทาน้ัน หากองคกร ปกครองสวนทองถิ่นใดมีความพรอมก็สามารถกําหนดใหเปนบริการสาธารณะเฉพาะหรือบริการสาธารณะ หลักได โดยตอ งพิจารณาใหเหมาะสมกับขดี ความสามารถของแตละองคกรปกครองสวนทองถนิ่ ประเภทที่ ๓ บริการสาธารณะท่ีองคกรปกครองสวนทองถ่นิ อาจจัดทําคูขนาน กบั หนวยงานของรฐั เพือ่ ใหสอดคลอ งกับรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๖๐ มาตรา ๒๕๐ ซ่ึงสืบเน่ืองจากองคกรปกครองสวนทองถ่ินถูกตรวจสอบจากหนวยงานท่ีทําหนาท่ีตรวจสอบ เชน สํานักงาน การตรวจเงินแผน ดนิ โดยมกี ารกลาวหาวา มีการทํางานซํ้าซอนกับหนวยงานรัฐ หรอื องคก รปกครองสว นทองถิ่น หรอื ไมม ีอํานาจในการจัดทาํ คณะกรรมการกฤษฎีกาจงึ ไดม กี ารแกไขปญหาดงั กลาว โดยมกี ารบัญญัตไิ วช ัดเจน ในรางพระราชบัญญตั ิกําหนดกรอบและเปาหมายการจัดทําบริการสาธารณะขององคกรปกครองสวนทองถิ่น พ.ศ. .... สวนกรณีบริการสาธารณะท่ียิ่งมีการจัดทํามาก ย่ิงเกิดประโยชนตอประชาชน เชน การศึกษา สาธารณสุข เปนตน บริการสาธารณะดังกลาวอาจจัดทําคูขนานกับหนวยงานรัฐได โดยอาจแบงระดับ ความรบั ผดิ ชอบ เพ่ือไมใหซํา้ ซอนกนั ทั้งน้ี จะมกี ารกาํ หนดหลักเกณฑใ นการออกกฎกระทรวงวา เพอ่ื ประโยชน และความสะดวกของประชาชนในพ้ืนที่ที่จะไดรับจากการจัดทําบริการสาธารณะ โดยตองคํานึงถึงศักยภาพ และขีดความสามารถขององคกรปกครองสวนทองถ่ินดวย ในกรณีบริการสาธารณะบางประเภทมีกฎหมาย ของหนวยงานของรัฐกําหนดหามดําเนินการ หากเปนภารกิจท่ีอยูในอํานาจขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ควรกําหนดใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นเปนหนวยงานเฉพาะหรือหนวยงานหลัก เพื่อเปนการเปดโอกาส ใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นสามารถดําเนินการในเร่ืองน้ันได โดยใชวิธีการออกกฎกระทรวงลดอํานาจ หนวยงานของรัฐลดลง เชน กรณีการจัดบริการสาธารณะเรื่องไฟฟาในพ้ืนที่ที่มีการจัดทําโซลาเซลลได แตอยางไรก็ตาม ถาไมไดกําหนด หนวยงานของรัฐก็สามารถดําเนินการไดเชนเดิม สวนกรณีใดท่ีหากมีการ ดาํ เนินการแลวเกิดปญหาจะมีกลไกการกระจายอาํ นาจ โดยกําหนดใหเปนหนาที่ของสํานักงานคณะกรรมการ การกระจายอํานาจในการสํารวจ รวบรวม วิเคราะหขอมูลตาง ๆ เกี่ยวกับองคกรปกครองสวนทองถิ่นแตละ รูปแบบวามีปญหาอุปสรรคในการดําเนินการอยางไรเพื่อจะนําไปเปนขอมูลในการออกกฎกระทรวง โดยมี กําหนดระยะเวลาไวในกฎกระทรวงวา จะตองแลวเสร็จภายใน ๓ ป เพ่อื แกปญหาตาง ๆ ทีเ่ คยเกิดขึน้ จากการ กระจายอํานาจ มีการประกันคุณภาพการจัดทําบริการสาธารณะขององคกรปกครองสวนทองถิ่น เพอื่ คุมครองประโยชนข องประชาชนทคี่ วรจะไดรับจากบรกิ ารสาธารณะนัน้ ซ่งึ บญั ญัตอิ ยูในมาตรา ๒๘ กําหนดความรวมมือระหวางหนวยงานของรัฐ องคกรปกครองสวนทองถิ่น และเอกชน เปนการแกไขใหสอดคลองกบั รัฐธรรมนูญเชนกัน เพ่ือทจ่ี ะแกปญหาจากอดตี ที่ไมสามารถรวมกัน จัดทําบริการสาธารณะได แตสําหรับกรณีของเอกชนก็ตองใหเปนไปตามกฎหมายจัดตั้งองคกรปกครองสวน ทองถ่ินแตละประเภท เพื่อไมใหเกดิ ปญหาในการจัดบริการสาธารณะ ทัง้ น้ี คณะกรรมการการกระจายอํานาจ ใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นจะพิจารณาถึงหลักเกณฑวิธีการในการดําเนินการเกี่ยวกับการจัดทาํ บริการ สาธารณะระหวางองคกรปกครองสวนทองถ่ินดวยกนั เองที่มคี วามซบั ซอน ซ่งึ สวนใหญเกดิ ข้นึ ระหวางองคก าร บริหารสวนจังหวดั กบั องคก รปกครองสวนทองถน่ิ ขนาดเลก็ และหมวด ๖ การจดั สรรรายไดใหองคก รปกครอง สวนทองถ่นิ ซึง่ จะมีรา งพระราชบัญญตั ิวา ดว ยรายไดขององคก รปกครองสว นทองถ่นิ พ.ศ. .... รางพระราชบัญญัติกําหนดกรอบและเปาหมายการจัดทําบริการสาธารณะของ องคก รปกครองสวนทองถิน่ พ.ศ. .... ไดก าํ หนดใหรัฐจดั ระบบภาษี และการจดั หารายไดเ พิม่ ใหองคกรปกครอง สวนทองถ่ิน และสงเสริมใหองคกรปกครองสวนทองถ่ินจัดเก็บภาษีในรูปแบบใหม โดยใหรายไดดังกลาว

๓๕ เปนขององคกรปกครองสวนทอ งถ่ิน ในระหวางทย่ี ังไมส ามารถดําเนินการในเรื่องดงั กลาวได กจ็ ะมีการจัดสรร เงินอุดหนุนให เพื่อเปนการแกปญหาที่เกิดขึ้นในอดีตเกี่ยวกับเงินอุดหนุนของทองถ่ินที่รัฐไดกําหนด วัตถุประสงค ในการดําเนินการทําใหองคกรปกครองสวนทองถ่นิ ไมสามารถนํางบประมาณไปใชในการพัฒนา ทองถิ่นได ดงั นั้น ควรกําหนดใหเงินอุดหนุนเพียงพอกับรายไดพ้ืนฐานท่ีองคกรปกครองสวนทองถ่ินควรไดรับ เพอื่ ใหเ พยี งพอตอการจดั ทําบรกิ ารสาธารณะ คาํ นยิ าม ท่มี กี ารแยกบรกิ ารสาธารณะกบั กิจกรรมสาธารณะไวช ัดเจน เพ่อื ไมให มีปญหากับหนวยงานในการถูกตรวจสอบ ทั้งนี้ รางพระราชบัญญัติฉบับนี้ไดมีการยกฐานะของสํานักงาน กระจายอํานาจเปนหนวยงานในระดับกรม เพื่อใหสอดคลองกับภารกิจที่เพิ่มมากข้ึน โดยกลไกของ คณะกรรมการการกระจายอํานาจมีลักษณะเปนไตรภาคีเชนเดิมแตมีการปรับเปลี่ยนกรรมการโดยตําแหนง ในบางกระทรวงออก เน่ืองจากไมไดมีลกั ษณะเปนการกระจายตามแผนการกระจายอาํ นาจเดมิ แลว โดยมีการ กาํ หนดกลไกมากข้ึนเก่ยี วกับกรรมการท่จี ะตองมาประชุม เชน การเปนกรรมการโดยตาํ แหนงของหัวหนาสว น ราชการ กับรัฐมนตรี ท่ีเก่ียวของกับคณะกรรมการท่ีกําหนดไว ซึ่งตองมาประชุมดวยตนเองเปนหลัก หากไม สามารถมาไดใหมอบตําแหนงในระดับรอง อยางไรก็ตามอาจปฏิเสธไมไดเชนกันวาไมผูกพันตามมติ คณะกรรมการการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถ่ิน ทั้งนี้ เพ่ือใหกลไกในการกระจายอํานาจ ตาง ๆ สามารถดําเนินการตอไปได สวนกรณีชื่อรางพระราชบัญญัตนิ ้ัน สืบเน่ืองจากการรับฟงความคิดเห็นท่ี ตอ งการใหคงคําวา “กระจายอํานาจ” ไวตามเดมิ นั้น คณะกรรมการกฤษฎีกาเห็นดวยกับประเด็นดังกลาว และ ไดปรับแกชื่อรางเปน “รางพระราชบัญญัติกําหนดกรอบและเปาหมายการจัดทําบริการสาธารณะ และการ กระจายอํานาจใหแ กองคก รปกครองสว นทองถ่ิน พ.ศ. ....” ๔.๑๑ สาํ นักงานพระพทุ ธศาสนาแหงชาติ ปญหา อปุ สรรคเก่ียวกบั การจัดบริการสาธารณะ กิจกรรมสาธารณะขององคกรปกครอง สวนทอ งถ่นิ เกี่ยวกับการขอใชพ้ืนที่ของวัดเพ่ือจัดทํากิจกรรมในเรื่องตาง ๆ ท้ังหนวยงานของรัฐและเอกชนจะตอง เปนการเชาและมีคาตอบแทนเทาน้ัน และตองดําเนินการขออนุญาตใหถูกตองตามระเบียบกฎหมาย พรอมทั้งระบุ วัตถุประสงคใ นการขอใชพื้นที่ตอเจาอาวาส เพ่อื เสนอตอ เจาคณะตาํ บล เจา คณะอาํ เภอ เจา คณะจังหวัด นายอาํ เภอ และผวู าราชการจงั หวัดใหความเห็นกอ นเสนอมายังสํานักงานพระพทุ ธศาสนาแหงชาติ ๔.๑๒ สาํ นักงานศาลปกครอง ปญหา อุปสรรคเกี่ยวกบั การจัดบริการสาธารณะ กิจกรรมสาธารณะขององคกรปกครอง สว นทองถน่ิ เกดิ ขึน้ จากหลายสาเหตุ ซึ่งจาํ แนกไดด ังนี้ (๑) เหตุเกิดจากหนวยงานทางปกครองหรือเจา หนาทีข่ องรฐั จากการประมวลขอมลู พบมูลเหตุหลายประการ เชน กรณีเจาหนา ที่ของรฐั ไมปฏบิ ตั ิตามหลักเกณฑ ขั้นตอน วิธกี ารทกี่ ฎหมายกําหนด หรือมีการปฏิบัติท่ีไมถูกตองตามกฎหมาย กรณีหนวยงานทางปกครองกําหนดหลักเกณฑหรือวิธีการทํางาน ไมชัดเจน ไมเหมาะสม หรือไมสอดคลองกับเจตนารมณของกฎหมายหลัก กรณีการใชดุลพินิจของเจาหนาที่ ของรัฐ เชน ไมใชดุลพนิ ิจในการกําหนดคา ทดแทนเวนคืนในกรณีท่เี กย่ี วของกับการจัดบริการสาธารณะ หรือใช ดุลพินิจโดยไมชอบดวยกฎหมาย กรณีการใชและการตีความกฎหมายของเจาหนาท่ีของรัฐ ซึ่งอาจตีความ ไมถกู ตองหรือไมเปนไปตามเจตนารมณของกฎหมาย และกรณเี กิดจากความลา ชาของระบบราชการ (๒) เหตุเกิดจากขาราชการ ประชาชน หรือผูฟองคดี จากการประมวลขอมูลพบ มูลเหตหุ ลายประการ เชน กรณขี าราชการ ประชาชน หรือผูฟอ งคดีเห็นวาตนเองไมไดรับเปนธรรม ไมยอมรับผล ดุลพินิจ หรือคําสั่งขององคกรปกครองสวนทองถ่ินท่ีออกมา ไมวาจะเปนเรื่องเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมดิ หรือการไมอนุญาตในการใหบริการตาง ๆ ขององคกรปกครองสวนทองถ่ิน กรณีขาราชการที่เปนผูฟองคดี ขาดความรูความเขาใจกฎหมายหรือสิทธิหนาท่ีของตนเอง กรณีประชาชนหรือขาราชการดําเนินการฟองคดี

๓๖ เพื่อรักษาสิทธิของตนเอง และกรณีประชาชนมีความเขา ใจเงอื่ นไข หลักเกณฑต าง ๆ แตกตางจากความเขา ใจ ของหนว ยงานทางปกครองหรอื เจาหนาท่ีของรฐั (๓) เหตุเกิดจากระบบหรือข้ันตอนการปฏบิ ัตงิ านของหนวยงานทางปกครอง จากการ ประมวลขอ มูลพบมลู เหตุหลายประการ เชน กรณีไมมแี นวทางการปฏบิ ัตงิ านทีช่ ดั เจน กรณีปญหาปริมาณงาน และขอ จํากดั ในระบบราชการ และกรณคี วามลาชา หรอื ความบกพรองทสี่ ืบเนื่องจากระบบงานในหนว ยงาน (๔) เหตุเกิดจากบทบัญญัติของกฎหมาย จากการประมวลขอมูลพบมูลเหตุหลาย ประการ เชน กรณีประชาชน ขาราชการ หรือผูฟองคดมี ีความเขา ใจบทบัญญัติของกฎหมายไมตรงกัน ซึง่ อาจ เกดิ จากความไมชัดเจนของกฎหมาย หลักเกณฑ หรือวิธีปฏิบัตใิ นเร่ืองนั้น ๆ กรณีบทบัญญัติมีลักษณะตายตัว ไมค รอบคลุมปญหาทเ่ี กิดขนึ้ ในทุกกรณี และกรณไี มม บี ทบญั ญตั ิของกฎหมายวา ดวยเรื่องน้นั ๆ ไวอยางชดั แจง (๕) เหตุเกิดจากกรณีอ่ืน ๆ สําหรับขอเสนอแนะเพ่ือใหการบริการสาธารณะหรือ กิจกรรมสาธารณะเปนไปโดยชอบดวยกฎหมายปกครองตองพิจารณาเปนรายกรณี ตามสภาพปญหาเฉพาะ เร่ือง เชน การเสนอแนะในเชิงการใชดุลพนิ ิจ การเสนอแนะเกี่ยวกบั ปญหาของเจาหนาท่ีของรัฐไมปฏิบัติตาม ขนั้ ตอนทกี่ ฎหมายกําหนด หรอื การเสนอแนะเก่ยี วกับปญหาความรคู วามเขา ใจของขาราชการผูฟองคดี เปน ตน ๔.๑๓ สมาคมองคก ารบริหารสว นจงั หวัดแหงประเทศไทย (๑) การตคี วามเรือ่ งอํานาจหนา ที่ตาง ๆ ท่กี ําหนดไวในกฎหมายหรือประกาศแตละฉบบั ยังมีความไมชัดเจนในเรื่องของอํานาจหนาที่นําไปสูการตรวจสอบ เชน กรณอี งคการบริหารสวนจังหวัดกระบี่ สนับสนุนงบประมาณเก่ยี วกับการสงเสริมการทอ งเทย่ี ว จึงเปนประเด็นทส่ี งใหผ ูวา ราชการจังหวัดวนิ ิจฉัย และ ไดวินิจฉัยวาถาจะใหองคการบริหารสวนจังหวัด สงเสริมการทองเท่ียวหรือประชาสัมพันธในเขตความ รับผิดชอบเฉพาะจังหวัดกระบี่ จะไมเกิดประโยชนและมีคําวินิจฉัยเกี่ยวกับการสงเสริมการทองเท่ียวของ ทองถ่ิน กรณีการปรับปรุงแกไขพระราชบัญญัติกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจใหแกองคกร ปกครองสว นทองถ่ิน พ.ศ. ๒๕๔๒ และเปล่ยี นชื่อรา งกฎหมายดังกลา ว โดยใชชอื่ วา รางพระราชบญั ญตั กิ ําหนด กรอบและเปาหมายการบริการสาธารณะขององคกรปกครองสวนทองถ่ิน พ.ศ. .... เห็นวาคณะกรรมการการ กระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสว นทองถนิ่ จะมเี ฉพาะหนาท่ีใหคาํ ปรึกษา สว นการตัดสินใจเปน หนา ท่ีของ คณะรัฐมนตรี นอกจากนั้น รางกฎหมายดังกลาวควรกําหนดวาอะไรท่ีทองถิ่นทําไมได เชน เร่ืองการ ตา งประเทศ เรื่องการทตู เรื่องการทหาร เร่ืองความมั่นคง สวนทเี่ หลือใหทองถ่ินดําเนินการไดโดยเปนไปตาม บริบทของแตล ะทอ งถนิ่ (๒) ปญหาการถายโอนภารกิจ เชน สถานีขนสง องคกรปกครองสวนทองถ่ิน ไมสามารถรบั โอนสถานีขนสงทีถ่ ายโอนได เนอื่ งจากองคก ารบริหารสว นจังหวดั ผรู บั โอนไมท ราบเรื่องต้ังแตตน จึงไมย อมรับโอน อกี ทั้งสถานีขนสงต้ังหางจากตัวเมืองไมสะดวกในการเดินทาง หากรับโอนไมสามารถบริหาร จัดการได หรือการถายโอนภารกจิ แหลง น้าํ ขณะนี้มงี บพฒั นาแหลง น้ําเพอื่ แกไ ขปญ หาภยั แลง การพฒั นาแหลงน้าํ ขนาดเล็กต่ํากวา ๒ ลานลูกบาศกเมตร จะตองเปนหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น แตงบประมาณ ในสวนน้ไี มไ ดจ ัดสรรใหทอ งถนิ่ โดยตรง (๓) ปญหาอุปสรรคในการขออนุญาตใชพนื้ ทใี่ นเขตพ้นื ที่ราชพสั ดซุ ึ่งมีหนวยงานของ รฐั ครอบครองใชประโยชนอยู เชน องคกรปกครองสว นทองถ่นิ ขออนญุ าตดําเนนิ การขดุ สระหรือเจาะน้าํ บาดาล ใหแกป ระชาชนที่อาศัยอยูในพ้ืนทรี่ าชพัสดซุ ึ่งหนว ยงานของรัฐครอบครองใชประโยชนอ ยู ซึง่ ขนั้ ตอนการอนุญาต ใชร ะยะเวลานานทําใหไ มส ามารถดาํ เนินการไดท ันระยะเวลาการอนุมัติงบประมาณ และสวนใหญจะไมอ นุญาต ทาํ ใหประชาชนทีอ่ ยูอาศัยในพ้นื ท่ดี ังกลาวไมมนี ้ําใช โดยเฉพาะในทดี่ ิน ภ.บ.ท. ๕ ทเี่ ปนขอพพิ าทวาประชาชน อยูอาศัยมากอ นจะมีการประกาศเปนทีร่ าชพสั ดุหรือเปนกรณที ่ีประชาชนบกุ รุกท่รี าชพสั ดุ เปน ตน

๓๗ ๔.๑๔ สมาคมสนั นบิ าตเทศบาลแหงประเทศไทย เมอ่ื กฎหมายกาํ หนดใหเทศบาลมีอํานาจหนาที่ดําเนนิ การสาํ รวจที่ดิน เทศบาลตอง เขาไปดําเนินการตามที่กําหนดแมวาที่ดินน้ันเปนที่ดินที่อยูในเขตพ้ืนท่ีปาก็ตาม ในสวนของจํานวนพื้นที่ ทางเทศบาลยังไมมีการบูรณาการขอมูลระหวางหนวยงานเจาของพื้นที่วาที่ดินน้ันมีจํานวนมากนอยเพียงใด อยางไรก็ตาม ในทางปฏิบัติเทศบาลทุกแหงตองจะตองเขาไปดําเนินการสํารวจ กรณีการจัดเก็บภาษียังไม สามารถดําเนินการไดเทาท่ีควร เนื่องจากปญหาความไมชัดเจนในทางปฏิบัติของหนวยงานรัฐซึ่งเปนเจาของ พ้นื ท่ี เชน กรมปาไม เปน ตน ปญหาในการจัดบริการสาธารณะ กจิ กรรมสาธารณะ โดยเฉพาะในสวนที่เก่ยี วของ กับการถายโอนภารกิจใหแกองคกรปกครองสวนทองถ่ินตามพระราชบัญญัติกําหนดแผนและข้ันตอนการ กระจายอาํ นาจใหแ กองคก รปกครองสวนทองถ่นิ พ.ศ. ๒๕๔๒ มีดงั น้ี การถายโอนภารกิจใหแกองคกรปกครอง สวนทองถ่ินยังดําเนินการไมครบถวนท้ังระบบ การถายโอนภารกิจใหแกองคกรปกครองสวนทองถ่ิน บางประเภทไมเหมาะสมกับขนาดและศักยภาพขององคกรปกครองสวนทองถิ่น เชน การถายโอนภารกิจ ดานการบริหารจัดการแหลงนํ้าความจุไมเกิน ๒ ลานลูกบาศกเมตร ซึ่งอาจเกินศักยภาพขององคกรปกครอง สวนทองถ่ินขนาดเล็ก ไดแก เทศบาลตําบล หรือองคการบริหารสวนตําบล และหนวยงานเจาของภารกิจ เดมิ บางแหงยังขาดการแนะนําหรือชวยเหลือองคกรปกครองสวนทองถิ่นในการปฏิบัติตามภารกิจท่ีไดรับการ ถา ยโอนอยางเตม็ ท่ี งบประมาณที่ไดร บั การจดั สรรไมเพยี งพอตอ การดําเนินภารกิจทีไ่ ดรับการถายโอน ๔.๑๕ สมาคมองคการบรหิ ารสวนตําบลแหงประเทศไทย การจัดบริการสาธารณะขององคกรปกครองสวนทองถิ่นท่ีผานมา ปญหาความ ลาชาในการเชื่อมโยงการแกป ญหาระหวา งราชการสวนกลางกับองคกรปกครองสวนทอ งถ่นิ เชน กรณีราชการ สวนกลางจัดสรรงบประมาณเพื่อแกปญหาภัยแลงในพ้ืนท่ีตาง ๆ แตตองการทราบปญหาและรายละเอียด การดําเนินโครงการขององคกรปกครองสวนทองถ่ิน จึงตองใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นเสนอเรื่องและ โครงการมายังราชการสวนกลาง ซึ่งข้ันตอนการแจงเรื่องจากราชการสวนกลางไปยังองคกรปกครองสวน ทองถิ่น และการเสนอเรื่องจากองคกรปกครองสวนทองถ่ินกลับไปยังราชการสวนกลางใชเวลานาน ทําให ไมสามารถดําเนินการไดทันระยะเวลาการใชจายงบประมาณ จึงไมสามารถแกไขปญหาความเดือดรอน ของประชาชนได และพบวาในหลายกรณีเม่ือราชการสวนกลางไดรับทราบปญหาในระดับพ้ืนท่ีแลว แตส่ังให หนวยงานที่ไมมีความพรอมในแกไขปญหาเปนผูดําเนินการ เชน ส่ังการใหอําเภอเปนผูขุดลอกคูคลอง ทั้งท่ี อาํ เภอไมม ีนายชางโยธาเพอ่ื ควบคมุ งาน เปนตน ทายทสี่ ุดตองใหองคกรปกครองสวนทองถ่ินเปนผูดําเนินการ จงึ เกิดปญหาเก่ียวกบั การบรหิ ารสญั ญาในการดําเนนิ การ นอกจากน้ี องคกรปกครองสวนทองถิ่นยังประสบปญหาในเรื่องความชัดเจนของ กฎหมาย การตีความกฎหมาย รวมไปถึงการมีกฎหมายจํานวนมากเก่ียวของกับหลายหนวยงามทําใหเกิด ขอจาํ กัดในทางปฏิบตั ิ แนวทางในการแกไขปญหา คือ การแกไขกฎหมายจะเปนทางออกเร่ืองความ ซ้ําซอน ซึ่งควรมีรางประมวลกฎหมายองคกรปกครองสวนทองถ่ิน และในการปรับปรุงแกไขกฎหมายวาดวย การกาํ หนดกรอบและเปาหมายการจดั ทําบริการสาธารณะ รวมถงึ การปรบั ปรุงแกไขกฎหมายจัดตัง้ องคกรปกครอง สวนทองถ่ินควบคูกนั ไปดว ย เพ่ือใหเ ปนไปในแนวทางเดยี วกนั และสอดคลอ งกัน

๓๘ ๕. ขอเสนอแนะเก่ียวกับการจัดบริการสาธารณะ กิจกรรมสาธารณะขององคกรปกครอง สวนทอ งถิ่น ผลการรับฟงความคิดเห็นจากสวนราชการที่เกี่ยวของ สามารรถประมวลประเด็นปญหา สาเหตุของปญหา ขอเสนอแนะเกี่ยวกับการจัดบริการสาธารณะ กิจกรรมสาธารณะขององคกรปกครอง สวนทองถ่ินออกเปน ๕ ดาน ไดแก ดานระเบียบ/กฎหมายที่เก่ียวของ ดานการถายโอนภารกิจ ดานงบประมาณ ดานการบรหิ ารงานบคุ คล และดานอน่ื ๆ ซ่งึ ปรากฏรายละเอยี ดตามตามตารางที่ ๑ ตารางที่ ๑ ขอเสนอแนะเกี่ยวกบั การจัดบริการสาธารณะ กจิ กรรมสาธารณะขององคกรปกครองสว นทอ งถ่นิ ลาํ ดับท่ี ประเดน็ ปญหา สาเหตุของปญ หา ขอ เสนอแนะ ๑. ดานระเบยี บ/กฎหมายทีเ่ ก่ียวของ ๑.๑ ระเบียบและกฎหมายที่ไม เกิดความสับสนในการใช พ.ร.บ. ค ว ร มี ค ว า ม ชั ด เ จ น ใ น ก า ร สอดคลอ งกัน กาํ หนดแผนและขั้นตอนการกระจาย กําหนดระเบียบและกฎหมาย อํานาจใหแกองคกรปกครองสวน เก่ียวกบั อาํ นาจหนา ท่ีของ อปท. ทองถ่ิน พ.ศ. ๒๕๔๒ กับกฎหมาย แตละประเภท เพราะเปนเร่ือง จัดตั้ง ท่ีกําหนดรายละเอียดไม สําคัญ หากระเบยี บกฎหมาย สอดคลองกนั ไมสอดคลองกันอาจสงผลให ๑.๑ เรอื่ งอาํ นาจหนาท่ี เชน กรณี อปท. ถูกทักทวงจากหนวย หนาท่ใี นการกาํ จัดขยะและสงิ่ ปฏกิ ลู ตรวจสอบได ตามกฎหมายจดั ต้ังไดก ําหนดไววา ให อบจ. มอี ํานาจในการกําจัดขยะ แต พ.ร.บ. กําหนดแผนและขั้นตอน การกระจายอาํ นาจฯ กาํ หนดใหเปน อาํ นาจหนาท่ีของ เทศบาล และ อบต. เทานั้น ๑.๒ ระเบียบและกฎหมายที่มีไม ครอบคลุม ๑.๒ การไมออกระเบียบ/การ ๒.๑ การไมออกระเบียบและ ๒.๑ ควรออกระเบียบรองรับ กําหนดรายละเอียดของ กฎหมายบางอยาง สงผลใหการ ตามกฎหมายทใ่ี หอํานาจในการ ระเบียบไมค รบถวน ดาํ เนินการบางอยางไมสามารถทําได ออกระเบียบทุกฉบับ เพื่อให อกี ท้งั เรื่องการประสานแผนก็ยังไมมี งา ยตอการปฏิบตั ิงาน ระเบยี บรองรบั ๒ . ๒ ค ว ร แ ก ไ ข เ พิ่ ม เ ติ ม ๒.๒ การกําหนดรายละเอียดของ ระเบียบใหครอบคลุมไปถึงการ ระเบียบไมครบถวน เชน การกาํ หนด เบิกจายคาตอบแทนใหกับ คาตอบแทนสําหรับบุคคลภายนอกที่ บคุ คลภายนอก ปฏิบัตงิ านใหก ับองคกรปกครองสวน ทองถิ่น แตไมมีการกําหนดระเบียบ ในการเบิกจายคาตอบแทนใหกับ บุคคลภายนอก

๓๙ ลาํ ดับที่ ประเด็นปญหา สาเหตุของปญ หา ขอเสนอแนะ ๑.๓ ความไมเขา ใจบทบาทหนา ที่ หนวยงานที่ออกกฎหมายมาบังคับ การออกระเบียบและกฎหมาย ข อ ง อ ง ค ก ร ป ก ค ร อ ง ใชกับ อปท. ขาดความรูความเขาใจ มาบังคับใชกับ อปท. ควรออก สว นทองถน่ิ อยา งชัดเจน บริบทและการทํางานของ อปท. โดยผูมีความรูความเขาใจถึง อยางแทจริง ทําใหออกระเบียบและ บริบทและการทํางานของ อปท. กฎหมายท่ีขัดตอการใชอาํ นาจหนาท่ี และควรให อปท. ทมี่ สี ว นไดเ สีย ของ อปท. เชน การออกระเบียบ หรือเกย่ี วของเปน ผมู ีสวนรวมใน เกีย่ วกับโรคระบาด ฝนุ พิษ เปนตน การออกระเบียบหรือกฎหมาย น้ัน ๆ ดว ย ๑.๔ การแบงอํานาจหนาที่ในการ เนื่องจากมีการกําหนดอํานาจ ค ว ร อ อ ก ห ลั ก เ ก ณ ฑ เ พ่ื อ จัดบริการสาธารณะระหวาง หนาท่ีในการจัดบริการสาธารณะไม แบงแยกงานของ อปท. ให องคกรปกครองสวนทองถิ่น ชัดเจนวา อบจ. เทศบาล และอบต. ชัดเจนวา บริการสาธารณะใด ใหมีความชัดเจน มีอํานาจหนาท่ีและขอบเขตการ อยูในความรับผิดชอบข อง รับผดิ ชอบเพยี งใด สง ผลใหเกิดความ อปท. ประเภทใด ทับซอนในการปฏิบัติหนาท่ี เชน เร่ืองการบริหารจัดการขยะมูลฝอย เปนตน ๒. ดา นการถายโอนภารกจิ ๒.๑ การถายโอนภารกิจที่ไม ๑.๑ การถายโอนภารกิจบางอยาง ๑.๑ ควรจะถายโอนภารกิจ ครบถว นตามกระบวนการ / ถายโอนมาเพียงงานแตไมถายโอน มาใหครบทั้งอํานาจ หนาท่ี ถายโอนภารกิจแตไมมีการ อํานาจหนาท่ีมาให ทําให อปท. สถานที่ และสิ่งของ เพื่อให แกไ ขกฎหมาย ไมสามารถดําเนินการตอไดเพราะ ทอ งถน่ิ บริหารจัดการได ไมมีอํานาจเขาไปจัดการและบริหาร ๑.๒ ควรแกไขกฎหมายให เชน ภารกจิ สถานีขนสง ที่กําหนดให เ ห ม า ะ ส ม กั บ ก า ร ถ า ย โ อ น ถา ยโอนมาเฉพาะสถานีขนสงเทานั้น ภ า ร กิ จ เ พื่ อ ใ ห ท อ ง ถ่ิ น แตไมถายโอนอํานาจในการบริหาร ปฏิบัติงานไดอยางถูกตองตาม จดั การ หรอื ควบคุมดูแลระบบขนสง อาํ นาจหนา ทที่ ่ีกฎหมายกําหนด ๑.๒ บางภารกจิ ถา ยโอนมาแลว แต ยังไมไดมีการแกไขกฎหมาย ทําให ก า ร ดํ า เ นิ น ง า น เ ป น ไ ป อ ย า ง ยากลําบากเพราะติดขัดปญหาขอ กฎหมาย ๒.๒ การขาดแคลนงบประมาณ / มีการถายโอนภารกิจแตไมถาย ควรจัดสรรงบประมาณ การถายโอนส่ิงของซ่ึงมี โอนงบประมาณในการดูแลรักษา สําหรับภารกิจถายโอนใหแก สภาพชาํ รดุ และบริหารจัดการ (รัฐไมไดถายโอน อปท. ใหเพียงพอ งบประมาณมาให เชน การถายโอน กอนการถายโอนภารกิจ ถนน ควรซอมแซมใหอยูในสภาพดี พรอมใชงานกอ นสงมอบ

๔๐ ลาํ ดับที่ ประเดน็ ปญหา สาเหตุของปญหา ขอ เสนอแนะ ทรัพยสิน หรือสถานทีท่ ี่ไดรับโอน มาจากหนวยงานงานอ่ืน อยูใน สภาพชํารุดทรุดโทรม เสียหาย เปน ภาระของทอ งถนิ่ ท่ีจะตองซอมแซม ๓. ดา นงบประมาณ ๓.๑ แหลงท่ีมาของได อปท. ฐานที่มาของรายไดไมชัดเจน และ ควรปรับปรุงฐานรายไดใหมี แตล ะประเภท เพียงพอ ท่ีมาชัดเจน มีแหลงท่ีมาของ รายไดทหี่ ลากหลาย ภาษีใหม ๆ ๓.๒ ก า ร ถ า ย โ อ น ท รั พ ย สิ น การไมถายโอนงบประมาณมาให ควรถายโอนงบประมาณให แตไมถ ายโอนงบประมาณ ทําให อปท. มีงบประมาณไมเพียงพอ อปท. พรอมกบั งานหรือภารกิจ ตอการบํารุงรักษา หรือบริหาร ทถ่ี ายโอน จดั การ ๓.๓ การจัดสรรงบประมาณลา ชา การจัดสรรงบประมาณที่ลา ชา ทําให ควรจัดทําแผนการจัดหาพัสดุ ก า ร จั ด ซื้ อ จั ด จ า ง ไ ม ทั น ต า ม แล ะแผ นการจัดซื้อจัดจาง กําหนดเวลา เพ่อื ใหสามารถตรวจสอบ เรงรัด การกํากับและติดตามเพ่ือให ก า ร บ ริ ห า ร ง บ ป ร ะ ม า ณ มี ประสิทธิภาพ ๔. ดา นการบริหารงานบุคคล ๔.๑ บุคลากรขาดความรูความ บุคลากรขาดความรูความเขาใจใน ควรกําหนดใหมีการจัดอบรม เขาใจในการปฏิบตั ิงาน การปฏิบัติงานตามภารกิจถายโอน บุคลากรในแตละตําแหนง โดย ในงานท่ีเกี่ยวกับเทคนิค วิชาการ ควรจัดใหมีการอบรมอยางนอย เฉพาะ ปละคร้ัง เพ่ือใหบุคลากรมี ความรูความเขาใจ และชํานาญ ในตําแหนง หนา ท่ีทต่ี นปฏิบตั ิ ๔.๒ ขาดแคลนบุคลากร /การ ๒.๑ เนื่องจากบุคลากรมีนอย บาง ควรให อปท. มีอํานาจในการ สรรหาบุคลากรของ อปท. ตําแหนงเปนตําแหนงเฉพาะซึ่งหา สรรหาบคุ ลากรไดเองตามความ เ ข า สู ตํ า แ ห น ง ส า ย ง า น บุคลากรไดยาก ไมสอดคลองกับ จําเปนในตําแหนงที่ อปท. แต บริหาร จาํ นวนประชากรในพืน้ ท่แี ละภาระงาน ละประเภทขาดแคลน อีกท้ัง ๒ . ๒ ป จ จุ บั น ส ว น ก ล า ง เ ป น เปนการชวยสนับสนุนบุคลากร ผูดําเนินการจัดสอบ ทําใหเกิดความ ที่ปฏิบัติงานใน อปท. มีความ ลาชา ทําให อปท. ตองเปดรับ เจรญิ กาวหนา ในสายงาน บุคลากรอัตราจางเพื่อปฏิบัติงาน โดยใชงบประมาณของ อปท. เอง

๔๑ ลําดบั ท่ี ประเด็นปญ หา สาเหตขุ องปญหา ขอ เสนอแนะ ๕ ดา นอื่น ๆ ๕.๑ ความไมชัดเจนเร่ืองอํานาจ ๑.๑ ที่ผานมาปญหาความไมชัดเจน ควรมีมาตรฐานแนวทางใน หนาที่ / การใชดุลพินิจของ เร่ืองอํานาจหนาท่ี / ปญหาเก่ียวกับ การตรวจสอบที่ชัดเจน เพื่อใช หนว ยตรวจสอบ ม า ต ร ฐ า น ก า ร ต ร ว จ ส อ บ ข อ ง เปนมาตรฐานและแนวทางใน สํานักงานการตรวจเงินแผนดิน การปฏิบัติท่ีถูกตองและไมเกิด ที่ผานมามีการใชดุลพินิจในการ ปญหาจากการตรวจสอบของ ตรวจสอบ โดยเฉพาะการตีความ สาํ นักงานการตรวจเงินแผน ดนิ เร่ืองความคุมคา ซึ่งไมสามารถวัด ห น ว ย ต ร ว จ ส อ บ ค ว ร มี และประเมนิ ความคมุ คา มาตรฐานที่เปนกลางและควร ๑.๒ ผูตรวจสอบขาดความรูความ คํานึงถึงบริบทของ อปท. ในแต เขาใจในการปฏิบัตงิ านของ อปท. ซึง่ ละพน้ื ท่ี และสถานการณดว ย ในแตละพื้นท่ีมีบริบทที่แตกตางกัน ทําใหการใชดุลพินิจและการวินิจฉัย ของผูตรวจสอบขัดกับสภาพปญหา และความตองการของประชาชนใน พนื้ ท่ี ๕.๒ การหารอื ในเรอื่ งตาง ๆ การหารือจังหวัด หรือสวนกลางใน ควรมีระเบียบหรือกฎหมาย เรื่องตา ง ๆ ไดรับการตอบกลับลาชา กําหนดระยะเวลาในการตอบ ทําใหไ มสามารถดําเนินการตอ ได กลับขอ หารือภายในกาํ หนด ๕.๓ การใชอํานาจในการกํากับ ผูกํากับดูแลใชอํานาจเกินอํานาจใน ควรกําหนดใหผูกํากับดูแลใช ดแู ล การกํากับดูแล อํานาจภายในขอบเขต การสั่ง การใดๆ ควรถือปฏิบัติตาม ระเบียบแล ะกฎ หมายโ ดย เครง ครดั ๕.๔ การพิจารณาอทุ ธรณ คณะกรรมการพจิ ารณาอทุ ธรณ เชน ควรมีคณะกรรมการพิจารณา กรมบัญชีกลางพิจาณาขอรองเรียน/ อุทธรณจังหวัด เพ่ือใหการ ข อ ห า รื อ ล า ช า ส ง ผ ล ใ ห ก า ร พิจารณาขอรองเรียนเปนไป ดํ า เ นิ น ง า น ข อ ง อ ป ท . ส ะ ดุ ด อ ย า ง ร ว ด เ ร็ ว ภ า ย ใ น หยุดลง การดําเนนิ โครงการลา ชา กาํ หนดเวลา ๖. ขอสังเกตของคณะกรรมาธิการในการแกไขปญหาการจัดบริการสาธารณะ กิจกรรม สาธารณะขององคกรปกครองสวนทองถน่ิ จากผลการพิจารณาศึกษาเกี่ยวกับปญหาอุปสรรคในการจัดบริการสาธารณะ กิจกรรม สาธารณะขององคกรปกครองสวนทองถ่ิน คณะกรรมาธิการไดมีขอเสนอแนะเพ่ือเปนแนวทางในการแกไข ปญหา อปุ สรรคในการจดั บรกิ ารสาธารณะ กจิ กรรมสาธารณะขององคก รปกครองสว นทองถ่ิน ดงั น้ี

๔๒ ๖.๑ ปญ หาความไมช ัดเจนของอาํ นาจหนาที่ สภาพปญหา ปจจุบันยังไมมีความชัดเจนเกี่ยวกับหนาที่และอํานาจในการจัดทําบริการสาธารณะ และกิจกรรมสาธารณะระหวางองคกรปกครองสวนทองถิ่นและสวนราชการอื่นวาบริการสาธารณะ หรือ กิจกรรมสาธารณะ หรือภารกิจใดเปนของรับบาลและสวนราชการตองทํา หรือบริการสาธารณะใดเปนภารกิจ ขององคกรปกครองสวนทองถ่ิน หรือบริการสาธารณะใดท่ีจะตองทํารวมกัน ซ่ึงจะตองกําหนดใหชัดเจน จากปญหาความไมชัดเจนน้ีทําใหเกิดความซ้ําซอนในการดําเนินการสงผลกระทบตอองคกรปกครอง สวนทองถ่ิน เนื่องจากถูกกลาวหาวาดําเนินการในนอกเหนืออํานาจหนาที่ทําใหถูกเรียกเงนิ คืนจากสํานักงาน ตรวจเงินแผนดิน ประกอบกับการวินิจฉัยของเจาหนาที่สํานักงานการตรวจเงินแผนดินแตละพ้ืนท่ี/เขต ไมเปนไปในแนวทางเดียวกัน เน่ืองจากความไมชัดเจนในการพิจารณาของหนวยงานตรวจสอบและความ ไมชดั เจนของกฎหมาย แนวทางการแกไ ขปญหา (๑) ใหรัฐบาลและหนวยงานท่เี กี่ยวของพิจารณาปรับปรุงแกไขกฎหมายจัดต้งั องคกร ปกครองสวนทอ งถิ่นแตละประเภทและกฎหมายวาดวยการกําหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอาํ นาจใหแก องคกรปกครองสวนทองถิ่น เพื่อใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีหนาที่และอํานาจในการดําเนินการ เชน พระราชบัญญตั ิองคก ารบรหิ ารสว นจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔๐ พระราชบญั ญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ พระราชบญั ญัติ สภาตําบลและองคการบริหารสวนตําบล พ.ศ. ๒๕๓๗ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. ๒๕๔๒ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ ใหมีความสอดคลองกัน โดยกําหนดวารัฐบาล/องคกรปกครองสวนทองถิ่น ควรจัดทําบริการสาธารณะเรื่องอะไรและในเรื่องใด โดยการออกแบบกําหนดและจัดแบงภารกจิ ใหช ัดเจนต้งั แตแรกวา ภารกจิ ใดทเ่ี ปนหนาท่ีของรัฐและรัฐควรทํา และภารกจิ ใดทีอ่ งคกรปกครองสวนทอ งถ่ินควรทาํ หรือมีศกั ยภาพที่จะทําได หรือภารกจิ ใดท่จี ะตองทาํ รวมกัน ระหวางรัฐกับองคกรปกครองสวนทองถิ่น ทั้งนี้ เพ่ือไมใหเกิดความซ้ําซอนในการจัดทําบริการสาธารณะเกิด ประสทิ ธิภาพ และมคี วามชัดเจนในเร่ืองของการถา ยโอนภารกิจตา ง ๆ (๒) ผลกั ดนั ใหมปี ระมวลกฎหมายองคก รปกครองสวนทอ งถ่ินเกิดขึน้ และมีผลบงั คับใช บังคับโดยเร็ว โดยกําหนดอํานาจหนาที่ และภารกิจขององคกรปกครองสวนทองถ่ินแตละรูปแบบใหชัดเจน สอดคลองกับขนาด และบริบทพน้ื ท่แี ตละแหง ๖.๒ ปญ หาการกระจายอาํ นาจ และการถายโอนภารกจิ สภาพปญหา สวนราชการเจา ของภารกจิ เดิมขาดเจตนารมณและความมุง ม่นั ในการถายโอนภารกจิ ใหเปนไปตามแผนปฏิบัติการฯ โดยหลายสวนราชการไมมีการดําเนินการตามกระบวนการและข้ันตอน ที่กําหนดไวในแผนการกระจายอํานาจฯ และแผนปฏิบัติการการถายโอนภารกิจบางบริการสาธารณะท่ีมี การถา ยโอนไปยังองคกรปกครองสวนทอ งถิ่น โดยเฉพาะภารกิจท่ีใชงบประมาณในการจัดบริการสาธารณะสูง เชน ภารกิจโครงสรางพ้ืนฐานราชการสวนกลางไมไดถายโอนงบประมาณไปใหเพียงพอในภารกิจท่ีเพ่ิมข้ึน สงผลใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นไมสามารถดําเนินการภารกิจน้ันได ปญหาดานงบประมาณที่ไมสมดุล กับภารกิจที่องคกรปกครองสวนทองถิ่นไดรับทําใหองคกรปกครองสวนทองถ่ินไมสามารถจัดทําบริการ สาธารณะไดอ ยา งมีประสิทธภิ าพ เพียงพอและทั่วถึง รวมถงึ การขาดการบูรณาการขอมูลระหวางหนว ยงาน แนวทางการแกไขปญ หา (๑) ใหร ฐั บาลและหนวยงานทเี่ ก่ยี วของปรับปรุงแกไขกฎหมายจัดตั้งองคกรปกครอง สวนทองถิ่นแตละประเภทและกฎหมายวาดวยการกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจใหแกองคกร

๔๓ ปกครองสวนทองถ่ิน เพ่ือใหองคกรปกครองสวนทองถ่ินมีหนาที่และอํานาจในการดําเนินการ โดยกําหนดมาตรการบังคับหรือลงโทษกรณีท่ีหนวยงานของรัฐไมเรงรัดดําเนินการถายโอนภารกิจใหทองถ่ิน ตามท่ีกําหนดไวในกฎหมายวาดวยการกําหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอํานาจ และผลักดันกฎหมายวา ดวยการกําหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอํานาจฉบับใหม หรือรางพระราชบัญญัติกําหนดกรอบและ เปาหมายการจัดทําบรกิ ารสาธารณะขององคกรปกครองสวนทองถิน่ พ.ศ. .... ใหมีผลใชบังคับโดยเรว็ (๒) ใหรัฐบาลและหนวยงานท่ีเก่ียวของพิจารณาแนวทางทางการถายโอนภารกิจ ภารกิจใดท่ีรัฐบาลเห็นวาองคกรปกครองสวนทองถ่ิน ควรตองทําตองใหสวนราชการเดิมถายโอนภารกิจน้ัน ใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นและการถายโอนภารกิจใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นในเร่ืองใดใหถายโอน งบประมาณไปพรอมกัน เชน การถายโอนภารกจิ โรงพยาบาลสง เสริมสขุ ภาพตําบล (รพ.สต.) สาํ นกั งบประมาณ ตอ งจัดสรรงบประมาณใหเพยี งพอโดยการตัดงบประมาณจากสวนราชการเดมิ ไปใหอ งคกรปกครองสว นทองถน่ิ ไมควรตั้งงบประมาณในภารกิจที่ถายโอนแลวใหห นวยงานเดิมอีก (๓) เม่อื สวนราชการใดถายโอนภารกิจใดใหองคกรปกครองสวนทองถ่ินดําเนินการแลว สว นราชการน้นั ควรลดบทบาทลง โดยใหอ งคกรปกครองสวนทองถ่นิ จัดทาํ ภารกจิ นั้นแทน โดยใหคงไวเ พียงทํา หนา ทใ่ี หค ําแนะนําชว ยเหลอื (๔) ใหค ณะกรรมการการกระจายอาํ นาจใหแ กอ งคกรปกครองสว นทองถ่ินดําเนินการ จัดทํามาตรฐานการจัดบริการสาธารณะใหแลวเสร็จ เพอ่ื เปนมาตรฐานข้ันต่ําทใ่ี หองคก รปกครองสวนทองถิ่น จัดทาํ บริการสาธารณะใหแ กป ระชาชนตามมาตรฐานและตวั ช้ีวัดท่กี ําหนดไว ๖.๓ ปญหาทีเ่ กิดจากสว นราชการเจาของภารกจิ สภาพปญหา สวนราชการตีความบริการสาธารณะทีจ่ ะถายโอนวาเปนบริการสาธารณะดานความ ม่ันคงหรือไม เน่ืองจากหลักการถายโอนบริการสาธารณะจะไมครอบคลุมถึงบริการสาธารณะท่ีเก่ียวของ กับความม่นั คง จึงมีสวนราชการหลายหนวยตีความบริการสาธารณะของตนวา เปนเร่ืองความมั่นคงไมสามารถ ถา ยโอนได เชน งานทะเบียนราษฎร งานบัตรประจาํ ตัวประชาชน งานดูแลการรบั ซือ้ /ขายของเกา ทอ่ี ยูในความ รบั ผดิ ชอบของกรมการปกครองท่ีไมใหมกี ารถายโอน เนือ่ งจากเกย่ี วพันกบั ความมัน่ คง ซงึ่ ยังขาดการศึกษาทาง นโยบายและการปฏิบัตงิ านวาบริการสาธารณะทีอ่ างวาเกย่ี วของกับความมน่ั คงนัน้ เกย่ี วของอยางไร และไมมี การพิจารณาการถายโอนภารกิจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น โดยการนําตัวแปรดานพื้นที่มาพิจารณา เพ่ือแยกแยะภารกิจท่ีถายโอนในพ้ืนท่ีที่จะมีปญหาความม่ันคง กับพ้ืนที่ท่ีไมมีปญหาดานความม่ันคง ปญหา ดังกลาวสงผลใหสวนราชการเจาของภารกิจเสนอใหมกี ารถอนบัญชีภารกจิ /งานที่จะตองถายโอนใหแกองคกร ปกครองสว นทองถน่ิ นอกจากนี้ สวนราชการเจาของบริการสาธารณะยังตีความวาภารกิจในความ รับผิดชอบเปนเรื่องทางเทคนิควิชาการ หรือการเช่ือมเครือขายทีค่ รอบคลุมทั่วประเทศ ไมอาจถา ยโอนบริการ สาธารณะใหแกองคกรปกครองสวนทองถ่ินไปดําเนินการได เชน บริการสาธารณะการจดทะเบียนรถยนต ของกรมการขนสงทางบก ที่อา งการบริหารจัดการในการเชื่อมโยงเครือขา ยขอมลู ทะเบียนรถยนตแ ละเก่ียวขอ ง กบั การลกั ลอบสวมทะเบยี นรถยนต การโจรกรรมรถยนต ซง่ึ กรมการขนสง ทางบกใชเ ปนขออา งการไมถายโอน บริการสาธารณะนใ้ี หแ กองคกรปกครองสว นทองถน่ิ แนวทางการแกไขปญ หา (๑) รัฐบาลควรเรงรัดใหสวนราชการเดิมถายโอนภารกิจที่เกี่ยวกับการจัดบริการ สาธารณะดานตาง ๆ ใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นใหเปนไปตามแผนการกระจายอํานาจใหแกองคกร ปกครองสวนทองถิ่น

๔๔ (๒) ใหร ัฐบาลและหนวยงานทีเ่ กีย่ วของปรับปรงุ แกไขกฎหมายจัดตั้งองคก รปกครอง สวนทองถ่ินแตละประเภทและกฎหมายวาดวยการกําหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอํานาจใหแกองคกร ปกครองสวนทองถ่ิน เพื่อใหองคกรปกครองสวนทอ งถนิ่ มหี นา ทแ่ี ละอาํ นาจในการดาํ เนนิ การ (๓) ใหหนวยงานท่ีเก่ียวของสงเสริมใหมีการบูรณาการรวมกันระหวางสวนราชการ เจาของภารกิจและองคกรปกครองสวนทองถ่ินในเรื่องการเช่ือมโยงขอมูล เชน ขอมูลดานสาธารณสุข ขอมูล ดานประชากร เปน ตน ๖.๔ ปญ หาดานโครงสรางขององคกรปกครองสว นทอ งถิน่ สภาพปญ หา ปจจุบันองคกรปกครองสวนทองถ่ินมีความแตกตางกันในเร่ืองของขนาด บริบทพ้ืนท่ี รวมถึงรายได เน่ืองจากการออกแบบโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถ่ินมีการออกแบบโครงสราง ท่ีไมคํานึงถึง ขนาด บริบทพื้นที่ และรายไดขององคกรปกครองสวนทองถ่ินในการจัดบริการสาธารณะ และ กจิ กรรมสาธารณะที่ตองเปนไปตามโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถ่ินแตล ะประเภท ทาํ ใหเกิดปญหา ในการบริหารงานเพราะมีศักยภาพไมเทากัน องคกรปกครองสวนทองถิ่นขนาดเล็กมีขอจํากัดท้ังในเร่ืองของ บุคลากร และงบประมาณ ประกอบกับการกําหนดอํานาจหนาที่ไวในกฎหมายจดั ต้ังทองถ่ินนั้น ๆ เชน องคการ บริหารสวนจงั หวดั เปนองคกรปกครองสวนทอ งถิ่นขนาดใหญม ีศกั ยภาพในการบริหารงาน กฎหมายกาํ หนดให องคการบริหารสวนจังหวัดตองดําเนินการในภารกิจที่มีขนาดใหญ หรือภารกิจท่ีเปนภาพรวมทั้งจังหวัด และ ภารกิจใดที่ทองถ่ินขนาดเล็กไมสามารถดําเนินการไดก็รองขอใหองคการบริหารสวนจังหวัดเขาไปดําเนินการ แทนหรอื สนับสนุนงบประมาณในการดาํ เนนิ การได แนวทางการแกไ ขปญหา (๑) ใหรัฐบาลและหนวยงานทีเ่ ก่ียวของพจิ ารณาปรับปรุงแกไขกฎหมายจัดต้ังองคกร ปกครองสวนทองถิ่นแตละประเภทและกฎหมายวาดวยการกําหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอาํ นาจใหแก องคกรปกครองสวนทองถ่ิน เพื่อใหองคกรปกครองสวนทองถนิ่ มีหนาทีแ่ ละอํานาจในการดําเนินการ โดยการ ออกแบบโครงสรางแตล ะรูปแบบขนาด บรบิ ทพ้ืนท่ี ใหเ หมาะสมกับหนา ที่ เชน การยกฐานะ หรือการควบรวม พ้ืนท่ีใหมีขนาดใหญข้ึน รวมถึงการกําหนดหนาที่แตละรูปแบบวาแตละประเภทมีหนาที่อะไรบางทั้งตามท่ี กฎหมายกาํ หนดและหนาที่ใหมท่ียังไมเ คยปรากฏมากอนใหทนั กับสถานการณบ านเมืองที่เปลี่ยนแปลงไปโดย กาํ หนดรายไดใหเ พียงพอ (๒) ใหรัฐบาลและหนว ยงานทีเ่ กี่ยวของพจิ ารณาปรบั ปรุงแกไขกฎหมายจัดต้ังองคกร ปกครองสวนทองถิ่นแตละประเภทและกฎหมายวาดวยการกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจใหแก องคกรปกครองสวนทองถิ่น เพ่ือใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีหนาท่ีและอํานาจในการดําเนินการให สอดคลองกับรายไดขององคกรปกครองสวนทอ งถน่ิ โดยกําหนดสัดสวนรายไดขององคกรปกครองสวนทองถ่ิน ใหชัดเจนวามีรายไดในเร่ืองใด เพียงพอตอการบริหารงาน และลดการพึ่งพาจากภาครัฐลง เพื่อมีความเปน อสิ ระในการบริหารงานมากขน้ึ (๓) ใหส ํานักงานคณะกรรมการการกระจายอํานาจใหแกองคก รปกครองสว นทอ งถ่ิน กําหนดฐานภาษีรูปแบบใหม กาํ หนดที่มาของรายได และแหลงรายไดใหชัดเจน โดยไมตอ งพิจารณากฎหมาย อืน่ ประกอบวาเปนภาษีหรือรายไดที่ทองถิ่นตองไดรับหรือไม ท้งั นี้ อาจกําหนดรายไดห ลายประเภท เพ่อื เปด โอกาสใหองคกรปกครองสวนทองถ่ินมีรายไดเพ่ิมขึ้นในอนาคต เชน ภาษีการศึกษา ภาษีส่ิงแวดลอม ภาษี คา ธรรมเนยี มสนามบนิ เปนตน

๔๕ (๔) การจัดสรรงบประมาณการบริหารงานจังหวัดและกลุมจังหวัดแบบบูรณาการ ควรจดั สรรใหท กุ พื้นท่ีขององคกรปกครองสวนทองถ่ินภายในแตล ะจงั หวัด เน่อื งจากเปนเร่อื งท่มี ีความเก่ยี วขอ ง กบั การพัฒนาจงั หวัดในภาพรวม (๕) ใหรัฐบาลและหนวยงานทเ่ี ก่ียวของผลักดันใหมีกฎหมายรายไดท องถิ่นใชบังคับ เปน การเฉพาะ (๖) ใหกรมสงเสริมการปกครองทองถิ่นสงเสริมสนับสนุนการจัดทําโครงการของ องคกรปกครองสวนทองถิ่นในการจัดทําบริการสาธารณะ กิจกรรมสาธารณะดานตาง ๆ โดยการจัดสรร งบประมาณอดุ หนนุ เฉพาะกิจใหเ พียงพอ (๗) กรมสงเสริมการปกครองทองถ่ินควรตองกําหนดแนวทางปฏิบัติในการ บูรณาการรวมกันระหวางหนวยงานใหชัดเจน เชน กรณีท่อี งคการบรหิ ารสวนจังหวัดจะใหก ารสนบั สนุนทองถิน่ ขนาดเล็ก เชน การสนับสนุนงบประมาณดานการศึกษา หรือดานอื่น ๆ สามารถทําไดหรือไมมีหลักเกณฑ ขนั้ ตอนอยา งไร เปนตน เพื่อไมใหต องถูกตรวจสอบในภายหลัง (๘) รัฐบาลและหนวยงานท่ีเกี่ยวของควรออกแบบโครงสรางขององคกรปกครอง สวนทอ งถ่ินใหทํางานไดงายมีความคลองตัว มมี าตรการเพื่อปองกันการทุจริต มรี ะบบธรรมาภิบาลมีความยึดโยง กับประชาชน โดยใหสามารถแกไขปญหาไดอยา งรวดเร็วทันตอ การเปล่ยี นแปลงในอนาคต ๖.๕ ปญหาดา นระเบยี บ กฎหมายทเ่ี กี่ยวของ และปญหาเก่ยี วกับการขออนุญาตใชพ ื้นท่ี ท่ีอยใู นความรับผิดชอบของหนว ยงานอืน่ สภาพปญ หา ระเบียบ กฎหมายที่เก่ียวของท่ีมีขอจํากัดไมเอ้ือตอการจัดบริการสาธารณะ ขององคกรปกครองสวนทองถ่ินซึ่งบางบริการไมส ามารถดําเนินการไดเน่ืองจากไมม ีระเบียบ กฎหมายรองรับ ท้ังในสวนของกฎหมายจัดตั้งองคกรปกครองสวนทองถ่ินเองที่ไมชัดเจนในเรื่องอํานาจหนาท่ีทําใหองคกร ปกครองสวนทองถ่ินไมมีอํานาจดําเนินการได หรือดําเนินการไปแลวก็อาจถูกเรียกเงินคืน รวมถึงกฎหมาย ของหนวยงานอ่ืนที่เปนอุปสรรค เชน กรณีที่องคปกครองสวนทองถิ่นขอใชพ้ืนที่ที่อยูในความรับผิดชอบ ของหนวยงานอืน่ ในการจัดทําบริการสาธารณะกต็ ิดขัดในเรื่องขอกฎหมาย เชน กรณขี อใชท่ดี ินของกรมปาไม กรมอุทยานแหงชาติ สัตวปา และพันธุพืชก็จะตองปฏิบัติตามหลักเกณฑและข้ันตอนตามท่ีกฎหมายกําหนด ซึ่งคอนขางยุงยากซับซอนมีขอจํากัดทําใหการดําเนินการลาชาสงผลกระทบตอการขอใชงบประมาณท่ีอาจ ไมทันตามกําหนดเวลาหรือกรณีขอใชที่ดินของวัดเพ่ือจัดทําบริการสาธารณะ พระราชบัญญัติคณะสงฆ พ.ศ. ๒๕๐๕ บัญญัติวาตองเปนการเชาเทานั้น ซึ่งองคกรปกครองสวนทองถ่ินที่มีขนาดเล็กมีงบประมาณ ไมม ากก็อาจไมสามารถดําเนินการไดทําใหประชาชนขาดโอกาสในการไดร ับบรกิ ารสาธารณะจากภาครัฐ แนวทางการแกไ ขปญ หา (๑) ใหรัฐบาลและหนวยงานทเ่ี กี่ยวขอ งพจิ ารณาปรบั ปรุงแกไขกฎหมายจัดตัง้ องคกร ปกครองสวนทอ งถิ่นแตละประเภทและกฎหมายวาดวยการกําหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอาํ นาจใหแก องคกรปกครองสว นทอ งถ่ิน เพอ่ื ใหองคก รปกครองสว นทอ งถิ่นมหี นา ท่ีและอาํ นาจในการดําเนินการ (๒) ใหร ฐั บาลและหนว ยงานท่ีเกี่ยวของพจิ ารณาปรับปรุงแกไขกฎหมายท่ีอยูในความ รับผิดชอบของหนวยงานอ่ืนท่ีเก่ียวของกับองคกรปกครองสวนทองถ่ิน เชน พระราชบัญญัติปาไม พ.ศ. ๒๔๘๔ พระราชบัญญัติอุทยานแหงชาติ พ.ศ. ๒๕๖๒ เปนตน ใหผูบริหารทองถ่ินเปนเจาพนักงานตาม กฎหมายน้ันดวย เพื่อใหสามารถบริหารงานได เชน กรณีกฎหมายจัดตั้งกําหนดใหทองถ่ิน บํารุงรักษา ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอม ควรใหมอี ํานาจในการบริหารงาน หรือกรณีการขอใชท่ีดินของกรมปาไม เพ่ือทําถนน หรือบริการสาธารณะ ควรใหหนวยงานเจาของพื้นที่กาํ หนดหลักเกณฑข้ันตอนในการขออนุญาต

๔๖ หรือการอนุญาต อนุมัติงายข้ึน เพ่ือไมใหเกิดความลาชาและทันตอการขอใชงบประมาณในการจัดบริการ สาธารณะน้นั (๓) การขออนุญาตใหใชพื้นที่ควรแกไขกฎหมายท่ีเกี่ยวของใหเปนอํานาจพิจารณา อนุญาตระดับจังหวัดเพื่อใหการพิจารณามีความรวดเร็ว เชน การขอใชท่ีสาธารณประโยชนที่อยูในความ รับผิดชอบของกรมทีด่ นิ เพื่อจดั ทําบริการสาธารณะจะตอ งปฏิบัตริ ะเบียบกระทรวงมหาดไทยโดยการเสนอเร่ือง ใหรัฐมนตรีเห็นชอบกอนซ่ึงควรแกไขระเบียบดังกลาวใหเปนอํานาจของผูวาราชการจังหวัดเพื่อใหเกิดความ รวดเรว็ ในการใหค วามเหน็ ชอบ ๖.๖ ปญหาดานบุคลากร และการบูรณาการรวมกันระหวางหนวยงานรัฐกับองคกร ปกครองสวนทองถิ่น และองคก รปกครองสว นทอ งถ่นิ ดวยกนั สภาพปญหา ในปจจุบันองคกรปกครองสวนทองถ่ินประสบปญหาดานบุคลากรทั้งกรณีบุคลากร จาํ นวนไมเพียงพอ และกรณีงบประมาณในการบริหารงานบุคคลเกินรอยละส่สี ิบ เนือ่ งจากบางแหงมีขนาดเล็ก มีกรอบอัตรากําลังนอย เมอ่ื มภี ารกิจมากข้ึนกท็ ําใหขาดแคลนบุคลากรท่ีจะทํางานในภารกิจท่เี พิ่มมากข้ึนหรือ บางแหงที่มีศักยภาพก็อาจจางพนักงานจางมาชวยงานมากข้ึนทําใหคาใชจายมากขึ้นตามไปดวย นอกจากน้ี เมื่อมีการกระจายอํานาจใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นมากข้ึน การถายโอนภารกิจมากข้ึน นอกจากปญหา คนทาํ งานมีไมเพียงพอแลวยังประสบปญหาในเร่ืองการทาํ งานตามภารกิจถา ยโอนดว ย เนื่องจากบุคลากรของ องคก รปกครองสวนทองถ่ินไมมีความรูความชํานาญในงานนั้น เชน การถา ยโอนภารกจิ ดา นชลประทาน ดาน ขนสงทอ่ี าจตอ งใชเทคนิควธิ ีในการดาํ เนนิ งาน หรอื ขาดวัสดุอุปกรณ เครอ่ื งจักรกลตา ง ๆ แนวทางการแกไ ขปญหา (๑) ใหรัฐบาลและหนวยงานทีเ่ กยี่ วของปรับปรงุ แกไขกฎหมายจัดต้งั องคก รปกครอง สวนทองถ่ินแตละประเภทและกฎหมายวาดวยการกําหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอํานาจใหแกองคกร ปกครองสวนทองถิ่น เพื่อใหองคก รปกครองสวนทองถิ่นมหี นาที่และอํานาจในการดาํ เนินการ กาํ หนดแนวทาง ในการปฏิบัติงาน รวมถึงการสงเสริมใหมีการบูรณาการรว มกนั ระหวางหนว ยงาน เชน การกําหนดใหหนว ยงาน ที่ถายโอนภารกิจเปนพ่ีเล้ียงใหการแนะนําชวยเหลือ และใหมีการอบรมใหความรูแกเจาหนาที่ขององคกร ปกครองสว นทอ งถ่ิน รวมถึงมีคมู ือในการปฏิบตั หิ นาที่ในภารกิจงานนัน้ (๒) ปรับปรุงแกไขกฎหมายวาดวยการบริหารงานบุคคลทองถนิ่ เพอ่ื แกปญหากรณี ขาดแคลนบุคลากร (๓) กรมสงเสริมการปกครองทองถิ่นควรกําหนดแนวทางในการเพ่ิมศักยภาพใหแก บุคลากรสวนทอ งถ่ิน ในการสนับสนุนใหม ีการอบรมเพม่ิ พูนความรูใหแ กบุคลากรของทองถิ่นในการปฏบิ ัตงิ าน เพ่ือใหสอดคลองกบั สถานการณและเพ่ือรองรับการถา ยโอนภารกจิ ทีจ่ ะเพม่ิ มากขนึ้ ในอนาคต (๔) กรมสงเสริมการปกครองทองถิ่นควรกําหนดแนวทางหรือวิธีปฏิบัติในการ บูรณาการรวมกันเพ่ือใหเจาหนาที่สามารถทํางานไดอยางรวดเร็ว เชน การสํารวจพื้นที่เพ่ือจัดทําแผนท่ีภาษี การสํารวจท่ดี ินเพ่ือจัดเก็บภาษีในพื้นท่ีที่อยูในความรับผิดชอบของหนวยงานอ่ืน เชน กรมปาไม กรมอุทยาน แหงชาติสัตวปาและพันธุพืช โดยใหมีการบูรณาการดานขอมูลเมื่อเจาหนาที่ของหนวยงานที่รับผิดชอบได สํารวจขอ มูลน้ันไวแ ลว เจาหนาที่ขององคกรปกครองสวนทอ งถิ่นก็สามารถนําขอมูลน้ันมาใชได

๔๗ ตอนท่ี ๒ ผลการพิจารณาศึกษาแนวทางในการแกไขเรื่องการถายโอนภารกิจดานการ พัฒนาแหลง นํา้ ใหแ กอ งคกรปกครองสว นทองถิน่ ๑. ท่มี าและสภาพปญหา ดวยแผนการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถ่ิน พ.ศ. ๒๕๔๓ (ฉบับที่ ๑) แผนปฏิบัติการกําหนดข้ันตอนการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถ่ิน พ.ศ. ๒๕๔๕ (ฉบับที่ ๑) แผนการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น (ฉบับท่ี ๒) พ.ศ. ๒๕๕๑ กําหนดใหสวนราชการ ถายโอนภารกิจเร่ืองการจัดการน้ําเพ่ือการอุปโภค บริโภค ใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น ไดแก ภารกิจ ดา นแหลงนํ้าของกรมชลประทาน กรมสงเสริมสหกรณ สํานักงานการปฏิรูปทด่ี ินเพื่อเกษตรกรรม กรมประมง กรมพัฒนาที่ดิน กรมการปกครอง กรมทรัพยากรนํ้า กรมทรัพยากรน้ําบาดาล เชน การถายโอนภารกิจ การกอสราง ดูแล และบํารุงรักษาแหลงน้ําใหแกองคกรปกครองสวนทองถ่ิน โดยกําหนดหลักเกณฑ วิธีการ และข้ันตอนการบริหารจัดการภารกิจดานแหลงนํ้าระหวางรัฐกับองคกรปกครองสวนทองถ่ิน และระหวาง องคกรปกครองสวนทองถิ่นดวยกันเอง ไดแก กรณีแหลงน้ําที่มีปริมาตรเก็บกักไมเกิน ๒ ลานลูกบาศกเมตร แหลงนา้ํ ที่มีการใชประโยชนของประชาชนครอบคลุมพื้นทหี่ นึ่งจังหวัด และบอน้ําบาดาล ใหสวนราชการถายโอน ภารกจิ ใหอ งคกรปกครองสวนทองถนิ่ ดําเนินการแทน รวมท้ังใหสวนราชการถายโอนส่ิงกอสรางและทรัพยสิน ทเี่ ก่ยี วขอ งกับการบริหารจัดการแหลงนํ้าในสภาพที่สามารถใชงานไดใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น เพ่ือใช ในการบรหิ ารจดั การและบํารงุ รักษาแหลงน้ํานน้ั ดว ย ทั้งน้ี เม่ือพิจารณาศักยภาพขององคกรปกครองสวนทองถ่ินในประเทศไทยแลวพบวา องคกรปกครองสวนทองถิ่นแตละแหงมีศักยภาพในการดําเนินการบริหารจัดการแหลงน้ําไมเทาเทียมกัน เน่ืองจากมีความแตกตางกันดานงบประมาณและบุคลากรผูมีความรคู วามชาํ นาญเฉพาะทางในการกอสรา งหรือ บํารุงรกั ษาแหลงนํ้า สงผลใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นบางแหงประสบปญหาในการบริหารจัดการแหลงนํ้า ท่ีไดรับการถายโอนภารกิจตามแผนการกระจายอาํ นาจใหแ กองคกรปกครองสวนทอ งถิ่น ซงึ่ จะตอ งหาแนวทาง ในการแกไขปญหาตอ ไป จากการพิจารณาศึกษาของคณะอนุกรรมาธิการพิจารณาศึกษาการถายโอนภารกิจ ดานการพัฒนาแหลงนาํ้ ใหแกองคกรปกครองสวนทอ งถ่ิน คณะอนุกรรมาธิการไดเชิญหนวยงานที่เกย่ี วของกับ การพัฒนาแหลงนํ้าขององคกรปกครองสวนทองถิ่นมารวมช้ีแจงและแสดงความเห็น ไดแก กรมสงเสริม การปกครองทองถ่ิน กรมชลประทาน กรมทรัพยากรน้ํา กรมทรัพยากรนํ้าบาดาล สํานักงานทรัพยากรน้ํา แหง ชาติ กรมพัฒนาทีด่ นิ สํานักงบประมาณ สาํ นกั งานปฏิรูปทีด่ ินเพ่ือเกษตรกรรม สาํ นกั งานตรวจเงนิ แผนดนิ อีกทั้งไดศึกษาดูงานเพื่อรับฟงปญหาอุปสรรคและขอเท็จจริง เรื่อง ปญหาการถา ยโอนภารกจิ ดา นการพัฒนา แหลงน้ําใหแกองคก รปกครองสว นทองถ่ิน ทงั้ ๔ ภาค ประกอบดว ย ๑) ภาคกลาง ไดแก จังหวัดชลบุรี จังหวดั ลพบุรี จงั หวดั สุพรรณบุรี จังหวัดพระนครศรีอยธุ ยา จังหวัดอางทอง จงั หวดั สิงหบุรี จงั หวดั ชัยนาท และจังหวัด นนทบุรี ๒) ภาคเหนือ ไดแก จังหวัดพิษณุโลก และจังหวัดนครสวรรค ๓) ภาคใต ไดแก จังหวัดสงขลา จังหวดั ปตตานี จังหวัดยะลา และจังหวัดนราธิวาส และ ๔) ภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ไดแก จังหวัดศรีสะเกษ และจงั หวดั มหาสารคาม สรปุ ปญ หาสําคญั ไดด ังตอไปนี้ ๑. ปญหาการขาดแคลนบุคลากร องคกรปกครองสวนทองถ่ินแตละแหงมีบุคลากร ผูเชี่ยวชาญดานการบริหารจัดการแหลงน้ําไมเทาเทียมกัน และองคกรปกครองสวนทองถิ่นบางแหง ขาดบุคลากรทมี่ คี วามรูความชํานาญเฉพาะทางเกยี่ วกบั การกอ สรา งแหลงนาํ้ ๒. ปญหาปริมาณความจุของแหลงน้ําท่ีถายโอนใหแกองคกรปกครองสวนทองถ่ิน ดวยแผนการกระจายอํานาจดานการบริหารจัดการแหลงนํ้าใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น กําหนดให ถายโอนภารกิจดานการบริหารจัดการแหลงนาํ้ ขนาดเล็กท่ีมีปริมาตรความจไุ มเกิน ๒ ลานลูกบาศกเมตรใหแก

๔๘ องคกรปกครองสวนทองถ่ิน ดังน้ัน จึงเกิดปญหาความเหมาะสมเก่ียวกับขนาดของแหลงน้ํา/เกินกวา ความสามารถในการบริหารจัดการขององคก รปกครองสว นทอ งถ่นิ ๓. ปญ หากระบวนการชวยเหลอื องคก รปกครองสวนทองถ่ินในการบาํ รุงรกั ษาแหลงนํ้าเกิด จากปญหาหนวยงานเจาของภารกิจเดิมไมสามารถเขามาดําเนินการชวยเหลือองคกรปกครองสวนทองถ่ิน ในการบํารุงรักษาแหลงนํ้าได เนื่องจากเม่ือมีการถา ยโอนภารกิจดานการพฒั นาแหลงนํ้าใหแกองคก รปกครอง สวนทองถ่ินแลว หนวยงานเจา ของภารกิจเดิมไมสามารถของบประมาณเพื่อบาํ รงุ รักษาแหลง น้าํ นั้นไดอ กี ๔. ปญหาความลาชาในการดําเนินการถายโอนภารกิจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น โดยเฉพาะภารกจิ ดานการพัฒนาแหลง นํา้ บางแหง ยังไมไดรับการถายโอนใหแกอ งคกรปกครองสวนทองถน่ิ ๒. ขอเสนอแนะเก่ียวกับแนวทางในการแกไขปญหาการถายโอนภารกิจดานการพัฒนา แหลงนํา้ ใหแ กองคก รปกครองสวนทอ งถนิ่ ๑. ควรมีกระบวนการสรางการรับรูสรางความเขาใจและการมีสวนรวมของประชาชน รวมถึงการบูรณาการรวมกันทุกภาคสวน การวางแผน เตรียมความพรอมตั้งแตการศึกษา สํารวจ ออกแบบ จัดหาท่ีดิน ตองมีความสอดคลองตอเนื่อง การปรับแผนใหเหมาะสมกับสภาพการณหรือบริบท ท่อี าจเปลีย่ นแปลงในอนาคตสามารถดําเนินการไดโ ดยควรคาํ นึงถึงเปาหมายทไี่ ดว างไวเ ปนสําคัญ ๒. การศึกษาเพื่อการพัฒนาแหลงนํ้าในพื้นท่ีที่มีศักยภาพ ท้ังแหลงนํ้าผิวดินและแหลงนํ้า บาดาล โดยการศึกษา สํารวจ ออกแบบอางเก็บน้ํา ฝาย และประตูระบายน้ําตาง ๆ การจัดทําแผนแมบท การพัฒนานํ้าบาดาลในพื้นทลี่ มุ น้าํ และการสง เสรมิ การอนุรกั ษน าํ้ บาดาลใหก ับประชาชนในพ้ืนที่ ๓. ดําเนินการพัฒนาแหลงน้ํา เพื่อเพิ่มเติมการเก็บกักน้ําไวใชในชวงฤดูแลงอยางพอเพียง โดยการพัฒนาแหลงนํ้าขนาดใหญและขนาดกลางที่มีศักยภาพ คํานึงถึงความตองการและผลกระทบ ตอ สิง่ แวดลอม พฒั นาแหลง นาํ้ ขนาดเล็ก เชน อางเก็บน้ําขนาดเล็ก ฝาย สระนา้ํ ใหก ระจายในพืน้ ทลี่ ุมน้าํ สาขา พัฒนาแหลงนํ้าชุมชน สระเก็บนํ้าในไรนา รวมถึง การกอสรางถังเก็บนํ้าฝนประจําหมูบาน การจัดหาภาชนะ กกั เกบ็ น้าํ ฝนประจําบา นเรือน ๔. การพัฒนาแหลงน้ําใหมเพิ่มเติมเพ่ือการเก็บกักน้ําหลากและชะลอน้ํา โดยการสราง อางเก็บนํ้าขนาดกลางในพื้นที่ลุมน้ําโดยเฉพาะในพ้ืนที่ลุมนํ้าชีตอนบน ซึ่งมีศักยภาพในการพัฒนาโครงการ อางเกบ็ นํา้ ได ๕. การเสริมขีดความสามารถในการกกั เก็บนํ้าของแหลงนา้ํ ที่มีอยู และการปรับระบบการ จดั การระบายนํ้าออกเพ่อื รอรบั ปรมิ าณนาํ้ ใหมใ นฤดฝู น ๖. การกอสรางระบบโครงขายแกมลิงเพื่อรองรับนํ้าหลากไวใชในฤดูแลง โดยการพัฒนา ระบบโครงขายแกมลิงลุมนํ้าพรม การพัฒนาหนองน้ําขนาดใหญ ๒๕ แหง เชน บึงละหาน บึงโพธ์ิ แกงระหวา ทะเลสาบอุบลรตั น บงึ เกลอื เปน ตน ๗. จัดใหมีและสนับสนุนองคกรบริหารจัดการน้ําในระดับลุมน้ําและลุมน้ําสาขา ท่ีเขมแข็ง เพื่อทําหนาที่บริหารจัดการ ทั้งดานการใชนํ้า การแบงปนและจัดสรรนํ้า การไกลเกล่ียและตกลง รว มกันของผมู สี วนไดเ สยี เม่ือเกดิ วกิ ฤตขาดแคลนนํา้ การฟน ฟบู ูรณะแหลงนาํ้ และคณุ ภาพน้ํา ๘. เสริมสรางความรูความเขา ใจดา นทรัพยากรน้ํา การพัฒนาแหลงนํ้า การบริหารจัดการ แหลง นํ้าและการใชน ้ํา ใหแกป ระชาชน องคกรปกครองสว นทอ งถ่นิ องคก รหรือกลุมผูใชนํ้าในทอ งถิน่ เพื่อเพม่ิ ประสิทธิภาพการมสี วนรวมในการบริหารจัดการนํ้า โดยการศกึ ษาวิจัยและพัฒนา ฝกอบรม แลกเปล่ียน และ ถา ยทอดองคความรู เทคโนโลยี และภูมปิ ญญาการจัดการน้าํ การจัดทาํ ฐานขอมลู ดา นทรัพยากรน้ําใหถกู ตอ ง

๔๙ และทันสมยั อยางตอเน่ือง การเผยแพรและประชาสัมพันธขา วสารดา นทรัพยากรน้ําใหแกองคกรทองถิ่นและ องคก รลุมนํ้า ๙. กําหนดใหจังหวัดหรือกรมสงเสริมการปกครองทองถิ่นดําเนินการจัดหาหนวยงาน ทีม่ บี คุ ลากรผูเชย่ี วชาญเก่ียวกับการกอ สรางหรือบํารุงรักษาแหลงน้ํา เพือ่ แนะนาํ หรือชว ยเหลือองคกรปกครอง สวนทองถ่ินในการกอสรางแหลงนํ้า เชน องคการบริหารสวนจังหวัด กรมชลประทาน กรมโยธาธิการและ ผังเมือง และปรบั ลดจาํ นวนปริมาตรเก็บกักของแหลงนา้ํ ทตี่ อ งถา ยโอนภารกจิ ในการบริหารจัดการใหแกองคกร ปกครองสวนทองถิ่นลง ซ่งึ ปจจุบันคณะกรรมการการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถ่ิน กาํ ลัง ดาํ เนนิ การแกไ ขกฎหมายเพอ่ื ปรบั ลดปรมิ าตรเกบ็ กักของแหลงนํ้าท่ตี องดาํ เนินการถายโอนภารกิจใหแกอ งคกร ปกครองสว นทองถ่ิน “จากไมเ กิน ๒ ลา นลูกบาศกเ มตร เปน ไมเกิน ๑ ลานลกู บาศกเมตร” ๑๐. ควรแกไขหลักเกณฑในการพิจารณาจัดสรรงบประมาณท่ีเก่ียวของกับการบริหาร จัดการแหลงน้ําขนาดเล็กใหแกองคกรปกครองสวนทองถ่ิน โดยคํานึงถึงปริมาณแหลงน้ําที่องคกรปกครอง สว นทองถิน่ แตละแหง ไดรับการถา ยโอนภารกิจตามแผนการกระจายอาํ นาจใหแกองคก รปกครองสวนทองถิ่น ๓ ขอสังเกตของคณะอนกุ รรมาธิการในการแกไขปญหาการถายโอนภารกจิ ดานการพัฒนา แหลงนาํ้ ใหแกองคก รปกครองสวนทอ งถนิ่ ปญหาอุปสรรคในการถายโอนภารกิจดานการพัฒนาแหลงนํ้าใหแกองคกรปกครอง สวนทองถิ่นแลว มีความเห็นวาควรดําเนินการแกไ ขพระราชบัญญตั ิกาํ หนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจ ใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ใหเกิดผลสัมฤทธ์ิและสามารถปฏิบัติไดจริง และมีขอสังเกต เพื่อเสนอตอ รัฐบาลหรือหนวยงานที่เกย่ี วของนาํ ไปพจิ ารณาดาํ เนินการเพือ่ แกไ ขปญหาตอไป ดังน้ี ๓.๑ กรณกี ารกอ สรางแหลง น้ําใหม สภาพปญหา องคกรปกครองสวนทอ งถิ่นสวนใหญไ มส ามารถดําเนนิ การกอสรางแหลง น้าํ แหง ใหม ตามภารกิจท่ีไดรับการถายโอน เนื่องจากศักยภาพขององคกรปกครองสวนทองถ่ินไมเพียงพอตอการรองรับ ภารกิจท่ีไดรับมอบหมาย ประกอบกับปจจัยดานอื่น ๆ ไดแก ปญหาดานบุคลากร เน่ืองจากบุคลากร ไมเพียงพอ และขาดความรูความเขาใจดานวิศวกรรมการกอสรางแหลงนํ้า ดานอุทกวิทยา ดานธรณีและ ปฐพีวิทยา ดานสํารวจภูมิประเทศ การออกแบบดานชลศาสตรและโครงสราง ประมาณการราคางาน การจัดทําราคากลาง วิธีการกอ สราง การควบคมุ งานกอสราง การบริหารสัญญา และการประเมินผล รวมถึง ปญหาดานงบประมาณ องคกรปกครองสวนทองถ่ินสวนใหญไดรับการจัดสรรงบประมาณไมเพียงพอในการ กอ สรา งแหลง น้ําใหม แนวทางในการแกไขปญหา (๑) ใหจังหวัดหรือกรมสงเสริมการปกครองทองถ่ินทําหนาท่ีดําเนินการจัดหา หนวยงานที่มีบุคลากรผูเช่ียวชาญเกยี่ วกับการกอสรางหรือบํารุงรักษาแหลงน้ํา เพ่อื แนะนําใหความชว ยเหลือ องคกรปกครองสวนทองถ่ินในการกอสรางแหลงน้ํา ในดานวิศวกรรมการกอสรางแหลงนํ้า ดานอุทกวิทยา ดานธรณีและปฐพีวิทยา ดานสํารวจภูมิประเทศ โดยเฉพาะอยางย่ิง การออกแบบโครงสราง การออกแบบ อาคาร การคิดราคางาน วิธีการกอสราง การบริหารสัญญา การสํารวจออกแบบ การควบคุมการกอสราง และ การประเมนิ ผล (๒) ใหรัฐบาลจัดสรรงบประมาณดานการพัฒนาแหลงนํ้าใหแกองคกรปกครอง สวนทอ งถิ่นใหเพยี งพอและเหมาะสมกบั กรอบภารกิจขององคก รปกครองสวนทองถ่นิ แตละแหง (๓) ใหรัฐบาลและหนวยงานท่ีเกี่ยวของดําเนินการแกไขเพ่ิมเติมพระราชบัญญัติ กําหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถ่ิน พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยกําหนด

๕๐ หลักเกณฑเง่อื นไขการถายโอนภารกิจดานการพัฒนาแหลงนํ้าใหแกองคก รปกครองสว นทองถ่ินท่มี ีความพรอม และสมัครใจในการรับโอนภารกิจแหลงน้ํา ท้ังน้ี หากองคกรปกครองสวนทองถ่ินใดที่ยังไมมีความพรอม ใหสง คืนภารกิจถา ยโอนดังกลา วใหแ กหนว ยงานเจาของภารกจิ เดมิ ๓.๒ กรณกี ารบาํ รงุ รักษาและซอมแซมแหลงน้ําทไ่ี ดร ับการถายโอน สภาพปญ หา (๑) ปญหาดานบุคลากรไมเพียงพอ ขาดความรูความเขาใจ ทักษะ ประสบการณ ความเชื่อม่ันในการดาํ เนินงาน การเขียนโครงการเสนอของบประมาณ กฎหมาย และระเบยี บท่เี ก่ยี วของ (๒) ปญหาดานงบประมาณในการดแู ลรักษา กรณีงบประมาณในการบริหารจัดการ แหลงนํ้าขนาดเล็กขององคกรปกครองสวนทองถิ่นปจจุบันสํานักงบประมาณจัดสรรงบประมาณในการ บํารุงรักษาแหลงน้ําขนาดเล็กที่ไดรับการถายโอนภารกิจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นโดยพิจารณา จากรายไดขององคก รปกครองสว นทองถ่นิ เปน หลักทําใหเกิดปญ หากรณีองคกรปกครองสว นทองถิ่นขนาดเล็ก สวนใหญมีรายไดไมเพียงพอจึงไมสามารถบริหารจัดการแหลงนํ้าขนาดเล็กท่ีไดรับการถายโอนภารกิจ ตามแผนการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสว นทองถ่นิ ได (๓) ปญหากระบวนการต้ังงบประมาณดูแลบํารุงรักษาแหลงนํ้าที่ถายโอนใหแก องคก รปกครองสวนทอ งถิ่น เมอ่ื หนวยงานที่ดําเนินการกอ สรางแหลงนํ้าถายโอนภารกิจใหแ กองคก รปกครอง สวนทองถิ่นเรียบรอยแลวจะไมสามารถเขามาดําเนินการซอมแซมหรือบํารุงรักษาแหลงนํ้าเหลาน้ันไดอีก เนื่องจากไมสามารถดําเนินการของบประมาณที่เก่ียวของกบั แหลงนํ้าท่ีถายโอนภารกจิ ใหแกองคกรปกครอง สวนทองถิ่นน้ันไดอีก สงผลใหไมสามารถดําเนินการชวยเหลือบํารุงรักษาแหลงน้ําท่ีถายโอนภารกิจใหแก องคกรปกครองสวนทองถ่ินแลว ได (๔) ปญ หาดา นกระบวนการและการบริหารจดั การในการถา ยโอนภารกิจ หนวยงาน ที่ดําเนนิ การกอสรางโครงการพัฒนาแหลง นํ้าขนาดเล็ก เชน กรมชลประทาน กรมพัฒนาทด่ี ิน กรมทรัพยากรน้ํา กรมทรัพยากรน้ําบาดาล มีความลาชาในการดําเนินการถายโอนภารกิจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น สวนองคก รปกครองสวนทองถิ่นที่รับการถา ยโอนภารกิจไมยินยอมรับการถายโอน เนื่องจากโครงการแหลงนํ้า ไมส มบูรณ มคี วามชํารุดเสียหาย รวมถึงองคก รปกครองสวนทอ งถ่ินมีการปรบั เปล่ยี นผบู รหิ ารทองถน่ิ (๕) ปญหาแหลงน้ําทีไ่ ดรบั การถายโอนอยูในพน้ื ที่รบั ผิดชอบหลายทอ งถ่ิน แตไดรับ การถา ยโอนเพยี งแหง เดียวทําใหเกดิ ปญหาในการดแู ลบํารุงรักษา (๖) ปญหาการถายโอนภารกิจเกินขอบเขตแหลงนํ้าที่ตองถายโอน เชน พื้นที่รับ ประโยชนมากกวา ๒,๐๐๐ ไร (๗) ปญหาดานเอกสารหลักฐานในการถายโอนภารกิจใหแกองคกรปกครองสวน ทองถ่ิน เนื่องจากมีการดําเนินการถายโอนภารกิจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นเปนระยะเวลานาน แตไมปรากฏเอกสารหลักฐานที่เก่ียวของกับการถายโอนภารกิจ จึงทําใหไมสามารถตั้งงบประมาณในการ บาํ รงุ รักษาได แนวทางในการแกไ ขปญหา (๑) ใหสํานักงบประมาณพจิ ารณาจัดสรรงบประมาณใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น เพื่อดูแลบํารุงรักษาแหลงน้ํา โดยพิจารณาจากจํานวนแหลงน้ําท่ีองคกรปกครองสวนทองถ่ินแตละแหงดูแล รบั ผดิ ชอบและเกดิ การชาํ รดุ เสียหาย โดยผานกลไกของคณะอนกุ รรมการทรัพยากรน้ําจงั หวดั (๒) ใหรัฐบาลและหนวยงานที่เก่ียวของแกไขพระราชบัญญัติกําหนดแผนและ ขน้ั ตอนการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ เพ่อื ใหองคก รปกครองสวนทองถ่ิน และสวนราชการท่ีดําเนินการกอสรางแหลงน้าํ สามารถดําเนินการกอ สรางโครงการพฒั นาแหลงนํ้าใหมไดตาม

๕๑ ความสามารถขององคกรปกครองสวนทองถิ่น (เชน ลดปริมาตรความจุของแหลงน้ําท่ีถายโอนภารกิจใหแก องคกรปกครองสว นทองถิ่นเปนแหลง นาํ้ ท่ีมีปริมาตรกักเกบ็ ไมเกนิ หนง่ึ ลา นลูกบาศกเ มตร) (๓) ใหจังหวัดหรือกรมสงเสริมการปกครองทองถ่ินทําหนาที่ดําเนินการจัดหา หนวยงานท่ีมีบุคลากรผูเช่ียวชาญเกี่ยวกับการกอสรางหรือบํารุงรักษาแหลงนํ้า เพื่อแนะนําใหความชว ยเหลือ องคกรปกครองสวนทองถิ่นในการกอสรางแหลงนํ้า และกําหนดใหหนวยงานท่ีมีความเช่ียวชาญเฉพาะทาง จัดฝกอบรมใหความรูความเขาใจแกบุคลากรขององคกรปกครองสวนทองถ่ิน ในดานวิศวกรรมการกอสราง แหลงนํ้า ดานอุทกวิทยา ดานธรณีและปฐพีวิทยา ดานสํารวจภูมิประเทศ โดยเฉพาะอยางยิ่ง การออกแบบ โครงสราง การออกแบบอาคาร การคิดราคางาน วิธีการกอสราง การบริหารสัญญา การสํารวจออกแบบ การควบคมุ การกอ สรา ง การประเมินผล กฎหมาย และระเบียบทีเ่ ก่ยี วของ (๔) ใหรัฐบาลเรงรัดใหมีการถายโอนภารกิจดานการพัฒนาแหลงน้ําตามแผน การกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถ่ินโดยเร็วเมื่อดําเนินการกอสรางแลวเสร็จ เพื่อใหองคกร ปกครองสวนทองถิน่ สามารถขอต้ังงบประมาณในการบํารุงรักษาแหลงน้ําดังกลาวได (๕) ใหหนวยงานท่ีเก่ียวของในระดับจังหวัดเชิญหนวยงานท่ีดําเนินการกอสราง แหลงน้ําและองคกรปกครองสวนทองถิ่นที่ไดรับการถายโอนภารกิจดานการพัฒนาแหลงน้ํามาจัดทําหนังสือ ยืนยันการถายโอนเปนหลักฐานข้นึ ใหม เพื่อใหองคกรปกครองสวนทอ งถ่ินมีหลักฐานในการขอต้งั งบประมาณ ในการบาํ รงุ รักษาแหลงนํา้ ในกรณเี อกสารการถา ยโอนภารกจิ ดานการพัฒนาแหลง นา้ํ สูญหาย (๖) ใหองคกรปกครองสวนทองถ่ินขนาดใหญ (อบจ.) หรือหนวยงานที่กอสราง เปนผูดําเนินการบริหารจัดการกรณีแหลงน้ําที่ดําเนินการถายโอนภารกิจใหแกองคกรปกครองสวนทองถ่ิน มกี ารดาํ เนนิ การหรอื บริหารจดั การหลายองคกรปกครองสวนทอ งถิ่น ตอนท่ี ๓ ผลการพิจารณาศึกษาการจัดตั้งหนวยงานสงเสรมิ การกระจายอํานาจ และการ พฒั นาการปกครองสวนทองถิ่นในระดบั ชาติ คณะอนุกรรมาธิการไดพิจารณาศึกษาเรื่อง การจัดตั้งกระทรวงทองถิ่นแลว โดยการรับฟง ความคดิ เห็นจากหลายภาคสว นแลว มีความเห็นวา การจัดต้ังกระทรวงทองถน่ิ อาจยังไมเหมาะสม โดยเห็นควร ใหมกี ารจัดตงั้ หนว ยงานสงเสริมการกระจายอํานาจและสนับสนุนการพัฒนาการปกครองสวนทอ งถ่ินในระดับชาติ จะทําใหเกิดความคลองตัวในการดําเนินงานและเปนเอกภาพมากกวา เพ่ือแกไขปญหาการบริหารงานของ องคก รปกครองสวนทองถน่ิ ทเ่ี กดิ ขึ้นอันมสี าเหตจุ ากการขาดความเปนเอกภาพในการดําเนินงานสงผลใหการ บริหารงานไมมีอิสระ ไมมีประสิทธิภาพเทาที่ควรจะเปน หรือเพื่อใหสามารถนําไปแนวทางในการแกไข ปญหาได โดยอาจเปน ขอ สังเกตในทางนโยบายหรือเปนขอ สงั เกตที่เปนมาตรการใหรฐั บาลหรือหนว ยงานนําไป พิจารณาดําเนินการในสวนที่เก่ียวของในการจัดต้ังหนวยงานสงเสริมการกระจายอํานาจและสนับสนุน การพฒั นาการปกครองสว นทองถนิ่ ในระดับชาติทเ่ี หมาะสมสําหรับประเทศไทยตอ ไป ๑. ทม่ี าและความสาํ คญั ของการศึกษา สภาพปญหา นับต้ังแตรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ เปนตนมา รัฐบาลได ปรับปรุงรูปแบบขององคกรปกครองสวนทองถิ่น โดยการเพิ่มอํานาจ หนาที่ มีกระจายอํานาจดานการเงิน การคลงั งบประมาณและการจดั เกบ็ ภาษีตาง ๆ เพ่มิ มากข้ึน เพอื่ ใหทองถิ่นมีอํานาจอิสระในการบริหารกิจการ ภายในบริบทของพื้นที่แตราชการสวนกลางยังคงมีอํานาจและบทบาทสําคัญผานกลไกในการกํากับดูแลการ ดําเนินการขององคกรปกครองสวนทองถิ่น โดยความสัมพันธระหวางสวนกลางและสวนทองถ่ินในรูปแบบ ดังกลาวเปนปญหาและอุปสรรคตอการสงเสริมและพัฒนาการปกครองสวนทองถ่ิน ซ่งึ เปนหัวใจสําคัญในการ

๕๒ พัฒนาประเทศอยางมนี ัยสําคัญ ในปจจุบันองคกรปกครองสวนทองถนิ่ ตองประสบปญหาในการดาํ เนินงานใน หลายประการ สงผลใหก ารดําเนินงานขององคก รปกครองสวนทองถ่นิ ไมมีความคลองตวั และเปน ไปอยา งลาชา อันเกิดจากการควบคุมดูแลของกระทรวงมหาดไทยในการออกระเบียบ คําส่ัง และหนังสือ สั่งการตาง ๆ ท่ีใหองคกรปกครองสวนทองถ่ินปฏิบัติท่ีบางคร้ังกอใหเกิดปญหาอุปสรรคในการปฏิบัติหนาที่ อีกท้ังหนวยงานที่มีความเกี่ยวของกับทองถ่ินมีอยูอยางกระจัดกระจายตามสวนราชการตาง ๆ ทําใหไมเกิด ความเปนเอกภาพ รวมถึงการมีขอจํากัดในการบริหารงานบุคคลขององคกรปกครองสวนทอ งถิ่น ความไมเปน อสิ ระทางการเงิน การคลัง การจัดเกบ็ ภาษสี ัดสวนรายไดที่ไมเ หมาะสมการจัดทํากฎหมายทีเ่ กยี่ วของกับการ บริหารงานทองถ่ินมคี วามลาชา ทาํ ใหทองถ่ินบริหารงานไมมปี ระสิทธิภาพ ไมสามารถตอบสนองความตอ งการ ของประชาชนได นอกจากนี้องคกรปกครองสวนทองถิ่นไดมีการขยายกระจายไปท่ัวท้ังประเทศมีบุคลากร และงบประมาณจํานวนมาก แตยังอยูภายใตกรมสงเสริมการปกครองทอ งถ่ินทําใหประสิทธภิ าพในการบริหาร จัดการตนเองของทองถิน่ ลดลง ซง่ึ อาจไมก อใหเกิดประโยชนต อพ้นื ทเ่ี ทาท่คี วรจะเปน จากอดีตจนปจจบุ ันยังไม เคยมีแนวทางในการศึกษาวิจยั เรื่องการจัดตั้งหนวยงานใหมใ นรปู แบบท่ีตอบโจทย ซงึ่ การแกไ ขปญหาอุปสรรค ในการบริหารงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่นใหเกิดผลสัมฤทธิ์ไดสงผลใหองคกรปกครองสวนทองถิ่น ประสบปญ หาในการบรหิ ารงาน ดงั น้ี (๑) ปญหาโครงสราง โดยสวนราชการทีม่ ีหนาท่ีสงเสริมการปกครองทองถนิ่ และกระจาย อํานาจใหกับองคการปกครองสวนทองถิ่นอยูภายใตสังกัดกระทรวง กรมท่ีแตกตางกัน ทําใหไมสามารถ ขับเคลื่อนภารกิจไดอยางเปนเอกภาพ แตละสวนราชการยังไมสามารถทํางานเต็มศักยภาพขององคกร ขาดกําลังคนและเทคโนโลยีที่ทันสมัย ขาดการประสานงานที่ดีพอ ยังไมมีศักยภาพเพียงพอในการผลักดัน นโยบาย และแผนงานที่สนับสนุนองคกรปกครองสวนทองถน่ิ และการขบั เคล่ือนกระบวนการกระจายอํานาจ ใหเ ปน ไปตามเจตนารมณของพระราชบญั ญตั ิกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจใหแกอ งคกรปกครอง สว นทอ งถ่ิน พ.ศ. ๒๕๔๒ (๒) ปญหาการบริหารงาน หนาท่ีและอํานาจ ที่เกิดจากบทบาทท่ีแตกตางกันระหวาง ฝา ยการเมืองกบั ฝา ยประจํา การแทรกแซงการทาํ งานจากฝายการเมืองท่ีมาจากการเลือกตัง้ ตลอดจนระเบียบ และข้ันตอนการปฏิบัติงานของขาราชการประจําที่มาจากสวนกลาง สวนภูมิภาค และสวนทองถิ่น มีทัศนคติ และมุมมองในการปฏิบัติงานใหบรรลุเปาหมายที่แตกตางกัน ความแตกตางของกฎ ระเบียบ ขอ บังคับ หนาท่ี และอํานาจ ตามกฎหมายของหนวยงานท่ีรับผิดชอบ วัฒนธรรมองคการ คานิยมและพฤติกรรมของขาราชการ ตา งหนวยงาน ทาํ ใหการแกไขปญหาทเ่ี กดิ ข้ึนลาชา ไมทันตอ การตอบสนองความตอ งการของประชาชนในทองถ่ิน (๓) ปญหาระบบบริหารงานบุคคลและบุคลากรของราชการสวนกลาง และสวนทองถ่ิน มีความเหลื่อมลํ้าไมเทาเทียมกัน มีปญหาในการโอนขามสายงาน ทําใหขาราชการ/พนักงานสวนทองถิ่น มีความกาวหนาไมทัดเทียมกับขาราชการสวนกลาง (๔) การคลังทองถ่ิน ปญหาการทจุ ริตและประพฤตมิ ิชอบ เปนปญหาทีส่ ําคญั มากอีกประการ หน่ึงของระบบราชการไทย ซ่ึงเกิดขึ้นในทุกวงการ เนื่องจากลักษณะการทํางานของระบบราชการเปนแบบ ผูกขาด งบประมาณของหนวยงานการจัดสรรเงนิ อดุ หนุนท่ไี ดร ับไมเกดิ ความเปนธรรม ขา ราชการมีพฤติกรรม การทาํ งานชวยพวกพองของตน เปด โอกาสใหอ ภสิ ทิ ธชิ นมชี อ งทางใหก ระทาํ การทจุ ริตและประพฤตมิ ชิ อบ เปน ผลใหระบบราชการสรางกฎ ระเบียบ ขอบังคับขึ้นมากมาย ทําใหการทํางานเกิดความลาชา เพราะตอง ระมดั ระวงั การปฏิบัติจริงตามกฎ ระเบยี บ และขอ บังคบั ที่มีมากมาย โดยในมาตรา ๓/๑ แหงพระราชบัญญัตริ ะเบียบบริหารราชการแผน ดนิ พ.ศ. ๒๕๓๔ แกไข เพิ่มเติม (ฉบับท่ี ๕) พ.ศ. ๒๕๔๕ กําหนดใหการพัฒนาระบบราชการตองสอดคลองกับการเปล่ียนแปลง

๕๓ ทางเศรษฐกิจ การเมือง สังคม ความตองการของประชาชนและทันตอการบริหารราชการ และตองเปนไป เพอื่ ประโยชนสขุ ของประชาชน เกิดผลสัมฤทธติ์ อ ภารกจิ ของรฐั ความมีประสิทธิภาพ ความคุมคาในเชิงภารกิจ แหงรฐั การลดขน้ั ตอนการปฏิบัตงิ าน การลดภารกจิ และยุบเลิกหนวยงานทีไ่ มจ ําเปน ๒ แนวทางการจัดตั้งหนวยงานสงเสริมการกระจายอํานาจ และการพัฒนาการปกครอง สวนทองถ่นิ ในระดับชาติในประเทศไทย จากการศึกษาพบวาส่ิงที่ควรดําเนินการโดยเรงดวน คอื การปฏิรูปสวนราชการท่มี ีหนาที่ รับผิดชอบโดยตรงเกี่ยวกับการปกครองทองถิ่น และการกระจายอํานาจดวยการยุบรวม ๓ หนวยงาน คือ ๑) กรมสงเสริมการปกครองทองถ่ิน ๒) สํานักงานคณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลสวนทองถน่ิ และ ๓) สํานักงานคณะกรรมการการกระจายอํานาจใหแกองคก รปกครองสวนทองถ่ิน “สรางเปนหนวยงานใหม” เพ่ือนําไปสูการแกไขปญหาอุปสรรคท้ัง ๔ มิติ คือ (๑) มิติโครงสรางการบริหารงาน (๒) มิติอํานาจหนาที่ (๓) มติ ิการบรหิ ารงานบคุ คล (๔) มติ กิ ารคลังทอ งถิ่น โดยมีรายละเอยี ดจากการพจิ ารณาศกึ ษาที่เห็นวา สามารถ ดาํ เนินการไดเ ปน ๒ ทางเลือก ดังน้ี ทางเลือกที่ ๑ การจัดต้ังสํานักงานคณะกรรมการทองถ่ินแหงชาติ (สคทช.) โดยมี คณะกรรมการทองถิ่นแหงชาติ เปนสวนราชการที่ข้ึนตรงตอนายกรัฐมนตรี ออกจากสวนภูมิภาค โดยแกไข เพิ่มเติมพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ และที่แกไขเพ่ิมเติมจนถึง (ฉบับที่ ๒๐) พ.ศ. ๒๕๖๔ และตองแกไขเพ่ิมเติมพระราชบัญญัตริ ะเบียบบริหารราชการแผนดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ คณะกรรมการ ทองถ่ินแหงชาติมีหนาท่ี อํานาจ และความเปนอิสระในการประกาศกําหนดแนวทางการจัดต้ังและบริหาร โครงสรา งภายใน และการบรหิ ารงานบุคคล ภาพที่ ๑ สํานักงานคณะกรรมการทองถ่ินแหง ชาติ ที่มา: ภนู ท สลัดทุกข และคณะทํางาน (๒๕๖๕) โดยสํานักงานคณะกรรมการทองถิ่นแหงชาติ (สคทช.) มีโอกาสความเปนไปไดในการ ผลักดันใหเกิดการจัดตั้งไดจริงสูง การรวมหนวยงานตาง ๆ ที่เกยี่ วขอ งกับการปกครองสวนทองถนิ่ เขา มาเปน หนวยงานของรัฐท่มี ีสถานะเทยี บเทากรม ทําใหเกดิ ความเปนเอกภาพในการประสานงานและการดําเนินการ มีภารกิจหลกั หรือเปาประสงคข องการจดั ตง้ั หนว ยงานที่สาํ คัญ ๒ ประการ ไดแก (๑) ภารกิจในทางการเมือง การกําหนดนโยบายดานตาง ๆ การตัดสินใจเชิงนโยบาย การจัดเตรียมและวิเคราะหขอ มลู เพ่อื เตรียมประเด็นใหแกผมู ีอํานาจตัดสินใจทางการเมือง ในเชิงนโยบายท่จี ะ ตดั สนิ ใจในการสงเสรมิ การกระจายอาํ นาจใหแกองคกรปกครองสว นทอ งถิน่ (๒) ภารกิจในเชิงสงเสริมและสนับสนุนการปกครองสวนทองถ่ินกําหนดทิศทางการ ปกครองสวนทองถนิ่ ในอนาคตสรางความเขม แข็งใหกบั องคกรปกครองสวนทองถ่นิ ในดานตา ง ๆมีหนวยงาน กลางวินิจฉัยและแกไขปญหาท่ีเกิดขึ้นจากกฎหมาย ขอบังคับ ระเบียบ กฎ และประกาศท่ีกระทบตอการ ดาํ เนินงานของ อปท. โดยตรงเปนเอกเทศจากโครงสรางกระทรวงมหาดไทย

๕๔ รปู แบบสาํ นกั งานคณะกรรมการทองถนิ่ แหงชาติ (สคทช.) ตอบโจทย ในมิตขิ องโครงสราง หนาที่และอํานาจ การบริหารงานบุคคล การคลังทองถ่ิน การแกไขปญหาและอุปสรรคที่เกิดข้ึนได มีความ สอดคลองกับยุทธศาสตรชาติ เกิดความคุมคา แกไขขอจํากัดดานการเพิ่มอัตรากําลังภาครัฐ สรางความเปน เอกภาพและเกิดการบูรณาการทํางานรวมกันอยางเปนระบบเพื่อใหเกิดโครงสรางการสนับสนุนและสงเสริม การปกครองทองถ่ินในระดับพื้นท่ี เปนผูพิจารณางบประมาณ การกําหนดระเบียบกฎเกณฑท่ีสอดคลองกับ บรบิ ทขององคกรปกครองสว นทอ งถ่นิ ในระดบั พนื้ ท่ี ทางเลอื กท่ี ๒ กระทรวงทองถนิ่ ภาพท่ี ๒ โครงสรา งกระทรวงทอ งถนิ่ ที่มา: ภนู ท สลัดทกุ ข และคณะทํางาน (๒๕๖๕) รูปแบบ “กระทรวงทองถ่ิน” จากการศึกษาพบวาจะไมเกิดความแตกตางจากสภาพ ที่เปนอยูในปจจุบัน ยังคงมีระบบบังคับบัญชาตามลําดับช้ันท่ีทอดยาว ผูบังคับบัญชาระดับสูงอาจมิไดเขาใจ การดําเนินงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่นอยางแทจริง และงบประมาณในการจัดตั้งกระทรวงมีคาใชจายสูง ไดมีเอกสารคําช้ีแจงประกอบความเห็นและขอเสนอแนะเก่ียวกับการจัดต้ังกระทรวงทองถ่ิน ดังปรากฏใน หนงั สอื ที่ นร ๑๐๐๘.๓.๑/๓๔ ลงเร่ือง เอกสารคาํ ชแี้ จงประกอบความเหน็ และขอ เสนอแนะเกี่ยวกับการจัดตั้ง กระทรวงทองถิน่ วันที่ ๑๙ เมษายน ๒๕๖๔ ซึ่งแนวคดิ ในการจัดต้ังกระทรวงทองถิ่น ตรงกับยุทธศาสตรชาติ ดานที่ ๓ ดานการพฒั นาและเสริมสรางศักยภาพทรัพยากรมนุษย และดา นท่ี ๖ ดา นการปรับสมดุลและพฒั นา ระบบการบริหารจัดการภาครัฐ และตรงกบั แผนปฏิรูปประเทศดานการบรหิ ารราชการแผน ดนิ (ฉบบั ปรบั ปรุง) ในการปฏิรูปฯ จัดโครงสรางองคกร และระบบงานภาครัฐใหมีความยืดหยุน คลองตัวและเปล่ียนแปลงได ตามสถานการณ สรางความเขมแข็งในการบริหารราชการในระดับพื้นท่ีโดยการมีสวนรวมของประชาชน ตอบโจทยมิติโครงสรางการบริหารงาน อํานาจ หนาที่ สามารถแกไขปรับปรุง ระเบียบ เพ่ือสนับสนุน การทํางานของทอ งถน่ิ ไดร วดเร็วสงเสรมิ ทองถ่ินไดอยางมเี อกภาพ ๓. ขอเสนอแนะของคณะอนุกรรมาธิการในการจัดตั้งหนวยงานสงเสริมการกระจาย อํานาจและการพฒั นาการปกครองสวนทองถ่นิ ในระดบั ชาติ คณะอนุกรรมาธิการเห็นควรมีขอเสนอแนะเพื่อใหรัฐบาลและหนวยงานที่เกี่ยวของ พิจารณาดาํ เนินการโดยเรงดว น คอื การปฏิรูปสวนราชการที่มหี นาท่ีรับผิดชอบโดยตรงเก่ยี วกบั การปกครอง ทองถ่ิน และการกระจายอํานาจ ดวยการยุบรวมกรมสงเสริมการปกครองทองถ่ิน สํานักงานคณะกรรมการ มาตรฐานการบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น และสํานักงานคณะกรรมการการกระจายอํานาจใหแกองคกร ปกครองสวนทองถิ่น “สรางเปนหนวยงานใหม” ซ่ึงคณะกรรมาธิการไดพิจารณาและมีมติ เลือกการจัดต้ัง หนว ยงานใหมใ นรูปแบบ “สาํ นกั งานคณะกรรมการทอ งถนิ่ แหง ชาติ (สคทช.)”

๕๕ โดยการดําเนินการจัดต้ัง“สํานักงานคณะกรรมการทองถิ่นแหงชาติ (สคทช.)” สามารถตอบ โจทยในการแกไขปญหาอุปสรรค ท้งั ๔ มติ ิ คอื (๑) มติ ิโครงสรางการบริหารงาน (๒) มิติอํานาจหนาที่ (๓) มิติ การบริหารงานบุคคล (๔) มิติการคลังทองถ่ิน ซึ่งสอดคลองกับยุทธศาสตรชาติ (พ.ศ. ๒๕๖๑ - พ.ศ. ๒๕๘o) ดา นการปรับสมดุลและพัฒนาระบบการบริหารจัดการภาครัฐ ประเดน็ ที่ ๔.๓ ไดกาํ หนดใหภาครัฐตองมีขนาด เล็กลง เหมาะสมกับภารกิจ สงเสริมใหประชาชนและทุกภาคสวนในการพัฒนาประเทศและสอดคลองกับ แผนปฏิรูปประเทศดานการบริหารราชการแผนดิน การแกปญหาเกี่ยวกับราชการสวนทองถ่ิน เกิดความ เขมแข็งของราชการสวนกลาง ซ่ึงมผี ลอยางยิ่งตอราชการสว นทอ งถิ่น การรวมหนวยงานทั้ง ๓ หนวยงาน ซงึ่ มี อํานาจหนาที่ ภารกิจเกี่ยวของกับการสงเสริมการกระจายอํานาจและสนับสนุนการทํางานขององคปกครอง สวนทองถ่ิน และสรางเปนหนวยงานใหม เน่ืองจากจะทําใหการบริหารงานดานการการกระจายอํานาจ มีประสิทธิภาพเพ่ิมขึ้นมีความเปนเอกภาพ เกิดความคลองตัว ลดความซ้ําซอน การทํางานเปนไปในทิศทาง เดยี วกนั การใชทรพั ยากรมคี วามคุมคา ในการคํานึงถึงประโยชนที่ประชาชนจะไดรับเปนสําคัญ คณะอนุกรรมาธิการจึงเห็นควร ปรับปรุงประสิทธิภาพขององคกรทีม่ ีอยูเดิม โดยสํารวจสภาพปญหาเก่ียวกบั การกํากับดแู ล สนับสนุน สงเสริม องคกรปกครองสวนทอ งถ่ิน แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสงั คมแหง ชาติ การมีหนว ยงานใหมทําใหประเทศไดอะไร ซึง่ เปน มมุ มองในเชงิ คณุ คา ของการจดั ต้งั หนวยงานใหมของรัฐ โดยมรี ายละเอียดดงั นี้ ๑. การเพิ่มอํานาจหนาท่ีขององคกรปกครองสวนทองถ่ินใหตอบสนองความตองการของ ประชาชนในพน้ื ท่ี ความสามารถในการบริหารงานบุคคลสวนทองถิน่ และการผลักดันใหองคกรปกครองสวน ทองถ่ินมีงบประมาณเพียงพอตอการจัดทําบริการสาธารณะ โดยเฉพาะความสามารถในการจัดเก็บรายได ขององคก รปกครองสว นทองถิน่ โดยพึง่ พาการสนบั สนนุ ดา นงบประมาณจากรัฐลดลง ๒. บริการสาธารณะบางประเภทเปนเรื่องท่ีกระทบตอผลประโยชนสวนรวมท้ังระดับชาติ และระดับทองถิ่น โดยไมอ าจแยกประโยชนของมหาชนท้ังสองใหออกจากกนั ไดอยางเดด็ ขาด การจดั ทาํ บริการ สาธารณะที่รัฐและทองถิ่นรวมกันดูแลน้ีอาจแบงแยกไดเปนลําดับช้ันของกิจการ โดยอาศัยหลักเกณฑ เชนเดียวกันกับการแบงแยกการจัดทําบริการสาธารณะระหวางรัฐกับทองถ่ิน โดยอาศัยหลักทั่วไป คือ หลักประโยชนมหาชน และหลักประสิทธิภาพ ซ่ึงบริการเหลานี้เปนภารกิจลําดับรองที่ทั้งรัฐและทองถิ่นตอง แบงหนาที่กนั รับผิดชอบดําเนินการ ปญหาของระบบราชการไทยขอเท็จจริงในทางปฏบิ ัตกิ ารบรหิ าร ของผูน ํา มีความออนแอ และไมมีความคลองตัวอันเกิดจากการปฏิบัติงานที่เนนกฎระเบียบ ทําใหไมเกิดผลสัมฤทธิ์ การเนนความเชี่ยวชาญเฉพาะดาน กอใหเกิดการทํางานแบบไมบูรณาการกัน มีพฤติกรรมในการปฏิบัติงาน ทีเ่ ฉ่อื ยทาํ ใหเกดิ ความลา ชา เปลี่ยนแปลงยาก จงึ ทําใหเกิดปญหาในการบรกิ ารสนองตอบประชาชน สํานักงานคณะกรรมการทองถนิ่ แหงชาติ (สคทช.) รัฐบาลควรดําเนินการตามแนวทางแกไขปญหา อุปสรรค โดยจัดต้ังสํานักงาน คณะกรรมการทองถิ่นแหง ชาติ ใหเ ปนสวนราชการที่ขึ้นตรงตอนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรี โดยแกไขเพ่มิ เติม พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ และท่ีแกไขเพิ่มเติมจนถึง (ฉบับท่ี ๒๐) พ.ศ. ๒๕๖๔ และอาจตองแกไ ขเพม่ิ เตมิ พระราชบัญญัตริ ะเบียบบรหิ ารราชการแผน ดนิ พ.ศ. ๒๕๓๔ โดยใหคณะกรรมการทองถ่ินแหงชาติขึ้นตรงตอนายกรัฐมนตรี และไมใชราชการบริหาร สวนภูมิภาคตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผนดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ หรือออกจากสวนภูมิภาค โดยตอ งระบใุ นกฎหมายวา ดวยคณะกรรมการทองถิ่นแหงชาตหิ รอื กฎหมายวา ดว ยการปกครองทอ งถ่ินแหงชาติ ใหค ณะกรรมการทอ งถ่นิ แหง ชาติมีหนาท่ี อาํ นาจ และความเปน อสิ ระในการประกาศกาํ หนดแนวทางการจัดตั้ง และบริหารโครงสรางภายใน และการบริหารงานบุคคล โดยไมอยูภายใตกฎหมายวาดวยการบริหารราชการ

๕๖ แผน ดนิ กฎหมายวาดวยระเบยี บขา ราชการพลเรอื น และกฎหมายวา ดวยระเบียบบริหารงานบุคคลสว นทองถนิ่ กรณีใหสํานักงานคณะกรรมการทองถ่ินแหงชาติ (สคทช.) ขึ้นตรงกับรัฐมนตรีวาการ กระทรวงมหาดไทยไมจําเปนตองแกไขเพ่ิมเติมพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผนดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ พระราชบัญญัติระเบียบขาราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๕๑ และพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคล สวนทอ งถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ภาพที่ ๓ สํานักงานคณะกรรมการทองถ่ินแหงชาติ ที่มา: ภนู ท สลดั ทกุ ข และคณะทํางาน (๒๕๖๕) รูปแบบ สํานักงานคณะกรรมการทองถ่ินแหงชาติ (สคทช.) เปนคําตอบในการศึกษา รูปแบบการจัดต้ังหนวยงานสงเสริมการกระจายอํานาจและพฒั นาการปกครองสวนทองถ่นิ ในระดับชาติครั้งน้ี เปนการแกไขปญหาอุปสรรคทั้ง ๔ มิติ คือ (๑) มิติโครงสรางการบริหารงาน (๒) มิติอํานาจหนาที่ (๓) มิติ การบริหารงานบุคคล (๔) มิติการคลังทองถิ่น และรัฐบาลควรเรงดําเนินการ “การจัดต้ังสํานักงาน คณะกรรมการทอ งถิ่นแหงชาติ (สคทช.)” ใหเ ร็วทสี่ ดุ ซ่ึงการรวมหนวยงาน ทง้ั ๓ ทเ่ี กย่ี วขอ งกับการปกครอง สวนทองถิ่นเขามาเปนหนวยงานของรัฐ ท่ีมีสถานะเทียบเทากระทรวง จะทําใหเกิดความเปนเอกภาพในการ ประสานงานและการดําเนินการตอบโจทย การจัดต้ังหนวยงานสงเสริมการกระจายอํานาจและพัฒนาการ ปกครองสวนทองถิ่นในระดับชาติ และมีขอควรตระหนักในการจัดตั้งหนวยงานใหมของรัฐสูเปาหมาย การพฒั นาที่ยงั่ ยนื (SDGs) การจดั ต้ังสาํ นกั งานคณะกรรมการทอ งถิ่นแหงชาติ (สคทช.) มวี ตั ถปุ ระสงคใ นการจัดตง้ั ดงั นี้ ๑. เพื่อควบรวมกรมสงเสริมการปกครองทองถ่ิน สํานักงานคณะกรรมการการกระจายอํานาจ ใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น และสํานักงานคณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น ใหเปนหนวยงานเดียวกัน ในมิติโครงสรางการบริหารงาน ใหเกิดความยืดหยุน ความเปนเอกภาพ และความ คลอ งตัวในการสนับสนนุ และสงเสรมิ การปกครองทอ งถนิ่ ๒. เพ่ือใหคณะกรรมการกาํ หนดนโยบายดา นตาง ๆ ทสี่ ง ผลกระทบตอองคกรปกครองสวน ทอ งถิ่นอยูภายใตโครงสรางเดยี วกันใหเกิดการบูรณาการอํานาจตามกฎหมายของสวนราชการ (มิติอาํ นาจ หนาที่) ๓. เพ่ือใหมีหนวยงานกลางวินิจฉัยและแกไขปญหาท่ีเกิดขึ้นจากกฎหมาย ขอบังคับ ระเบยี บ กฎ และประกาศทก่ี ระทบตอการดาํ เนินงานของ อปท.โดยตรง (มิติอาํ นาจ หนา ท่ี) ๔. เพ่ือใหหนวยงานการสนับสนุนและสงเสริมการปกครองทองถ่ินเปนเอกเทศจาก โครงสรา งกระทรวงมหาดไทย (มติ กิ ารบริหารงานบคุ คล)

๕๗ ๕. เพือ่ ใหเกดิ โครงสรางการสนับสนนุ และสงเสริมการปกครองทองถนิ่ ในระดับพน้ื ท่ี เปน ผู พิจารณางบประมาณ การกําหนดระเบียบกฎเกณฑท่ีสอดคลองกับบริบทขององคกรปกครองสวนทองถ่ิน ในระดบั พนื้ ท่ี (มิติการคลงั ทองถ่นิ ) และมงุ ไปสเู ปาหมายการพฒั นาที่ย่ังยืน (SDGs) ดังนี้ (๑) ความสอดคลอ งกับยุทธศาสตรช าติ แผนพฒั นาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ (๒) ทําใหประเทศเกิดความคุมคา และความยั่งยืนในการบริหารจัดการตน ทุนท่ีตํ่าลง (๓) ขอจํากัดดา นการเพมิ่ อตั รากําลังภาครัฐการบรู ณาการในการทาํ งาน (๔) ความเปน เอกภาพ การสรางคุณคา ของการจัดตั้งหนว ยงานใหมของรฐั (๕) การจัดตั้งหนวยงานใหมของรัฐในรูปแบบตาง ๆ อาทิ ทบวง สํานกั งานเลขาธิการ โดยรวมกรมสงเสริมการปกครองทองถิ่น สํานักงานคณะกรรมการการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครอง สวนทอ งถิ่น และสํานักงานคณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลสวนทองถน่ิ เขา ดวยกัน ซง่ึ มขี อจํากัด ในการปฏิบัติงาน และปญหาอุปสรรคในฐานะหนวยงานระดับสํานัก กองในสังกัดสํานักงานปลัดสํานัก นายกรัฐมนตรีที่ตองทําหนาที่รับผิดชอบเปนฝายเลขานุการคณะกรรมการการกระจายอํานาจใหแก องคกรปกครองสวนทองถิ่น (๖) เน่ืองจากเปนรูปแบบท่ีมีโครงสรางชัดเจนวาจะสามารถแกไขปญหาที่สําคัญของ องคกรปกครองสวนทองถ่ิน คือ ปญหารายไดขององคกรปกครองสวนทองถิ่น และปญหาเก่ียวกับกฎหมาย ทองถ่ิน ผานทางคณะกรรมการยอยในคณะกรรมการทองถ่ินแหงชาติ คอื คณะกรรมการรายไดทองถิ่น และ คณะกรรมการดานกฎหมายทองถ่ิน ใหรัฐสามารถกํากับดูแลไดเพียงเฉพาะภายหลังการกระทําขององคกร ปกครองสว นทองถิน่ เทา นนั้ (๗) การแยกระหวางหนวยกํากับดูแล กับหนวยขับเคล่ือนและสงเสริม ขอเสนอจึงให นําภารกิจสง เสริมในกรมสงเสริมการปกครองทองถิน่ และงานบรหิ ารงานบคุ คลทองถิน่ จากสํานักปลดั กระทรวง มหาดไทย มารวมกับงานของสํานักงานการกระจายอํานาจสํานักนายกรัฐมนตรี ซึ่งจะชวยลดอุปสรรค บางประการของกระบวนการขับเคลอื่ นการกระจายอํานาจ (๘) การแกไขกฎหมายเปนรายฉบับเพ่ือใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีความเปนอิสระ ในการจัดทําบริการสาธารณะ กลาวคือ บทบาทในการกําหนดมาตรฐานกลางในการดําเนินงานเปนหนาที่ ของราชการสว นกลาง ขณะทีก่ ารกาํ หนดรายละเอียดในระดับปฏิบัตกิ าร เปนหนาทขี่ ององคกรปกครองสว นทอ งถน่ิ (๙) การตราพระราชบัญญตั ิข้นึ ใหมแลว อาจดําเนินการโดยการแกไขเพม่ิ เตมิ กฎหมาย วาดวยการกําหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถ่ิน เน่ืองจากกฎหมาย ดงั กลา วกําหนดเกีย่ วกบั องคประกอบของคณะกรรมการการกระจายอํานาจใหแ กองคกรปกครองสว นทองถ่ินไว อยางเหมาะสมแลว ควรเพิ่มเติมหนวยงานสนับสนุนการดําเนินงานของคณะกรรมการฯ ใหมีกลไกหรือ ศักยภาพทส่ี มบูรณย่งิ ข้ึน (๑๐) คณะกรรมการทองถิ่นแหงชาติควรเปนองคกรท่ีมีบทบาทอํานาจหนาท่ีในการ ตัดสินใจ รวบรวมความเห็นและกําหนดประเด็นเพ่ือใหคณะกรรมการทองถ่ินแหงชาติตัดสินใจ โดยใหมี สํานักงานคณะกรรมการทองถ่นิ แหง ชาติเปนหนวยงานท่ีใหก ารสนับสนุนการดําเนินงาน (๑๑) การปรับปรุงแกไขพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลสวนทองถ่ิน พ.ศ. ๒๕๔๒ ประเด็นสําคัญในการปรับปรุงแกไข คอื การกําหนดสัดสวนงบประมาณการจายเงินเดือน ประโยชนตอบแทนอ่ืน และเงินคาจา งของขา ราชการหรอื พนกั งานสว นทองถน่ิ และลูกจางขององคก รปกครองสวนทองถน่ิ

๕๘ การจดั ต้งั สาํ นักงานคณะกรรมการทอ งถ่นิ แหงชาติ (สคทช.) มสี ่งิ ทต่ี องดําเนินการ ดงั นี้ (๑) จาํ เปนตอ งแกไ ขเพ่ิมเติมรฐั ธรรมนูญในหมวดการปกครองสว นทองถน่ิ และการกระจาย อํานาจ หรืออาจเสนอประเด็นการจัดตั้งคณะกรรมการทองถ่ินแหงชาติเปนประเด็นในการปฏิรูปประเทศ ตามพระราชบัญญตั แิ ผนและข้ันตอนการดําเนินการปฏิรปู ประเทศ พ.ศ. ๒๕๖๐ (๒) ยกรางพระราชบัญญัติคณะกรรมการทองถิ่นแหงชาติหรือพระราชบัญญัติวาดวย การบริหารราชการสวนทองถิ่น พ.ศ. .... โดยใหความสําคัญกับองคประกอบและหนาที่และอํานาจของ คณะกรรมการทอ งถิ่นแหงชาติ (๓) ออกแบบโครงสรางสํานักงานเลขาธิการคณะกรรมการทองถ่ินแหงชาติในฐานะ ฝายเลขานุการของคณะกรรมการทองถิ่นแหงชาติใหมีความยืดหยุน คลองตัว และเปดโอกาสใหขาราชการ สังกัดองคกรปกครองสวนทองถิ่นสามารถโอนยายหรือขออนุญาตมาชวยราชการเพอ่ื ปฏบิ ัตหิ นาท่ีในสํานกั งาน เลขาธิการคณะกรรมการทองถิ่นแหง ชาตโิ ดยไมมีเง่ือนไขและขั้นตอนการอนุมัตทิ สี่ ลับซบั ซอน (๔) ตองแกไขเพ่ิมเติมพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผนดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ และ ท่ีแกไขเพิ่มเติมทุกฉบับ พระราชบัญญัติจัดตั้งองคกรปกครองสวนทองถิ่นทุกรูปแบบ และพระราชบัญญัติ ระเบียบบริหารงานบุคคลสวนทองถ่ิน พ.ศ. ๒๕๔๒ ปรับแกเพื่อการทํางานในระบบราชการที่รองรับ การเปลีย่ นแปลงของโลกในบรบิ ทใหมใ นสภาพปญหาที่มีความเหล่ือมล้าํ และซับซอนมากข้ึนในทุกมติ ิ (๕) การปรับปรุงแกไ ขพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลสวนทอ งถ่ิน พ.ศ. ๒๕๔๒ การกําหนดสัดสวนงบประมาณการจายเงินเดือน ประโยชนตอบแทนอ่ืน และเงินคาจางของขาราชการหรือ พนักงานสวนทองถิ่น และลูกจางขององคกรปกครองสวนทองถ่ิน ใหเกิดความกาวหนาในอาชัพ และเกิด ความชอบธรรมใหกบั ทกุ ฝา ย ลดความเหล่อื มล้ําในการโอน ยา ย ทุกมิติ (๖) เพ่ือใหเห็นวาหากมีหนวยงานที่ทําภารกิจซํ้าซอนกันระหวางราชการสวนกลางและ องคกรปกครองสวนทอ งถ่ิน จําเปนตองแสดงใหเหน็ ถึงความคมุ คา ในการจัดต้ัง ควรมีการยุบรวมกัน การเสนอ ใหจัดตงั้ หนว ยงานใหมของรัฐ ใหเกดิ ความคลองตัวในการสนบั สนนุ และสงเสริมการปกครองทองถิน่ ภาพท่ี ๔ สํานักงานคณะกรรมการทอ งถิ่นแหง ชาติออกจากสวนภูมิภาค ทีม่ า: ภูนท สลดั ทุกข และคณะทํางาน(๒๕๖๕)

๕๙ สํานักงานคณะกรรมการทองถิ่นแหงชาติ หรือ Super Board มีเปาประสงคออกจาก สวนภมู ิภาค ไปกํากับดแู ลโดยคณะกรรมการระดับจงั หวดั โดยมีประธาน (นายกรฐั มนตร)ี มอบหมาย กรรมการ โครงสรางประกอบดวย ผูแทนสวนราชการท่ีเกี่ยวของผูแทนองคกรปกครองสวนทองถิ่น ผูทรงคุณวุฒิ ดานตา ง ๆ เปน การลดบทบาทของราชการสว นภูมภิ าค คอื ผูวาราชการจงั หวัด นายอําเภอ ซึง่ ถือวาทองถิน่ เกิด ความอิสระมากข้ึน - โดยในการยกเลิกบทบาทของราชการสวนภูมภิ าคอาจเปนไปไดยาก แตอาจเปลี่ยนเปน การลดบทบาทลงเพอ่ื ใหมคี วามเปนไปไดมากกวา ทัง้ น้ี ไดแกลดการกํากบั ดูแล การออกกฎระเบียบใหนอยลง และกลับมาใชหลักการเปน พเี่ ลีย้ งของ อปท. หรอื เปน ทปี่ รกึ ษาใหท องถิ่นแทน - “คณะกรรมการทองถ่ินแหงชาติ” ซ่ึงประกอบดวย ผูแทนองคกรฝายบริหาร ผูแทน องคกรฝายนิติบัญญัติ ผูแทนองคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบตาง ๆ และผูแทนภาคประชาสังคม ทั้งน้ี คณะกรรมการทองถิ่นแหงชาติควรเปนองคกรท่ีมีบทบาทอํานาจหนาท่ีในการตัดสินใจ ขณะที่สภาทองถ่ิน แหงชาติเปนองคกรที่รวบรวมความเห็นและกําหนดประเด็นเพ่ือใหคณะกรรมการทองถิ่นแหงชาติตัดสินใจ โดยใหมีสํานักงานสภาทองถ่ินแหงชาติหรือสํานักงานคณะกรรมการทองถ่ินแหงชาติเปนหนวยงานที่ใหการ สนับสนุนการดาํ เนินงานของสภาทอ งถ่ินแหงชาติหรือคณะกรรมการทอ งถ่ินแหงชาติ ซ่งึ ความจําเปนท่ีจะตอ งมี หนวยงานท่ีทําหนาที่สงเสริมการบริหารและการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถ่ินระดับชาติ องคกรดังกลาวอาจเปนหนวยงานของรัฐรูปแบบพิเศษ โดยข้ึนตรงตอสํานักนายกรัฐมนตรี ควรประกอบดว ย (๑) นายกรัฐมนตรีหรือผูทรงคณุ วฒุ ิเปน ประธานกรรมการ (๒) ผูแทนคณะกรรมการตาง ๆ ที่เกี่ยวของกับการกระจายอํานาจใหแกองคปกครองสวน ทองถ่ิน เชน คณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ คณะกรรมการขาราชการพลเรือน คณะกรรมการการศึกษา ขั้นพื้นฐาน คณะกรรมการหลักประกันสุขภาพแหงชาติ คณะกรรมการน้ําแหงชาติ คณะกรรมการจัดระบบ การจราจรทางบก เปน ตน (๓) ผูแทนของคณะกรรมการ/คณะอนุกรรมการเก่ียวกับการปกครองสวนทองถิ่น ซึ่งอยา งนอ ยควรมคี ณะกรรมการดานตา ง ๆ ไดแก - คณะกรรมการกระจายหนาทีแ่ ละอาํ นาจใหแกองคก รปกครองสวนทอ งถนิ่ - คณะกรรมการรายไดข ององคกรปกครองสวนทอ งถ่ิน - คณะกรรมการบริหารงานบคุ คลสว นทองถิน่ - คณะกรรมการบรหิ ารงานขององคก รปกครองสวนทองถ่นิ (๔) ผูแ ทนองคก รปกครองสว นทอ งถิน่ แนวทางการจัดตั้ง“สํานักงานคณะกรรมการทองถิ่นแหงชาติ”สอดคลองกับยุทธศาสตรชาติ ๒๐ ป โดยวิสัยทัศนประเทศไทย ๒๕๘๐ มีวา “ประเทศมีความมั่นคง ม่ังค่ัง ย่ังยืน เปนประเทศที่พัฒนาแลว ดว ยการพัฒนาตามหลักปรัชญาของเศรษฐกิจพอเพียง” โดยมียุทธศาสตรชาติ ๖ ดาน ไดแก ๑) ดา นความม่ันคง ๒) ดานการสรางความสามารถในการแขงขัน ๓) ดานการพัฒนาและเสริมสรางศักยภาพทรัพยากรมนุษย ๔) ดานการสรางโอกาสและความเสมอภาคทางสังคม ๕) ดานการสรางการเติบโตบนคุณภาพชีวิตที่เปนมติ ร ตอส่ิงแวดลอม ๖) ดานการปรับสมดุลและพัฒนาระบบการบริหารจัดการภาครัฐ มีแนวทางในการพัฒนา ประเทศ ๔ แนวทาง ไดแก (๑) ภาครัฐมีวัฒนธรรมการทํางานท่ีมุงผลสัมฤทธิ์และผลประโยชนสวนรวม ตอบสนองความตองการของประชาชนไดอยางสะดวก รวดเร็ว โปรงใส (๒) ภาครัฐมีขนาดท่ีเล็กลง พรอมปรับตัวใหทันตอการเปลี่ยนแปลง (๓) ภาครัฐมีความโปรงใส ปลอดการทุจริตและประพฤติมิชอบ (๔) กระบวนการยุตธิ รรม เปนไปเพ่อื ประโยชนต อ สวนรวมของประเทศ

๖๐ แนวทางการจัดต้ัง “สํานักงานคณะกรรมการทองถิน่ แหงชาติ” สอดคลองกับแผนปฏิรูป ประเทศ ๑๓ ดาน ซงึ่ แผนปฏิรูปประเทศที่เก่ยี วของกับการปกครองสวนทองถน่ิ คอื แผนปฏิรูปประเทศดาน การบริหารราชการแผนดนิ โดยกรอบการพจิ ารณา คอื การนําเทคโนโลยีมาใช ในการบริหารราชการแผนดิน การจัดทําบริการสาธารณะ การอํานวยความสะดวกแกประชาชน ระบบราชการ โครงสรางและระบบการ บริหารงานของรัฐ แผนกําลังคนและคาตอบแทนภาครัฐ การบริหารกิจการบานเมืองที่ดี ระบบการจัดซ้ือ จัดจางภาครัฐ การกระจายอํานาจการปกครองทองถิน่ ซ่งึ มีเงื่อนไขความสาํ เร็จขึ้นอยูกบั ปจ จัยดงั นี้ ๑) การสรรหาและสมรรถนะความสามารถ (competency) ของตําแหนงเลขาธิการ และ หัวหนาสาํ นักงานหนวยคณะกรรมการ ซึ่งมีบทบาทสําคัญมากในการเปนผูนําการเปล่ียนแปลง เช่ือม่ันในการ กระจายอํานาจ ขับเคล่ือนการทํางานในรูปแบบเครือขาย ทํางานรวมกับสมาคมองคกรปกครองสวนทองถิ่น กลมุ นักวชิ าการดานการกระจายอํานาจ ๒) mindset ของบุคคลที่ทํางานในหนวย ซงึ่ เมอ่ื ออกแบบเอางานขับเคล่ือนและสงเสริม ออกจากระทรวงมหาดไทยท่ีมีวิธคิดขั้วตรงกันขาม ลดความขัดแยงในเชิงความคิดคานิยม คนทํางาน ในหนวยงานจะไมกระโดดไปมาเพื่อความกาวหนา หากแตความกาวหนาในชีวิตราชการ คือ ความกาวหนา ในการกระจายอํานาจ จํานวนกฎหมายทอ่ี อกเพอ่ื ลดโซต รวนการกระจายอาํ นาจ และศกั ยภาพท่ีเพม่ิ มากขนึ้ ๓) การกําหนดสัดสวนและคุณสมบัติรวมท้ังสมรรถนะความสามารถของคณะกรรมการ ท้งั ชุดใหญและชุดเฉพาะ ลดพลังจากระบบราชการ เพิม่ พลงั สายวชิ าการ ๔) การออกแบบตัวชี้วัดความสําเร็จของหนวยงานใหมที่เชื่อมโยงกับความกาวหนาของ การกระจายอํานาจ รูปแบบการสง เสรมิ การมีสว นรว มของภาคประชาชนขององคกรปกครองสว นทองถ่นิ ๔. ขอสังเกตของคณะอนุกรรมาธิการพิจารณาศึกษาการจัดตั้งหนวยงานสงเสริมการ กระจายอาํ นาจและการพัฒนาการปกครองสว นทอ งถนิ่ ในระดับชาติ ๑) ควรแกไขเพิม่ เตมิ รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศกั ราช ๒๕๖๐ หมวด ๑๔ การปกครองสว นทองถนิ่ หรอื เสนอประเดน็ การจัดต้ังคณะกรรมการทอ งถนิ่ แหง ชาตเิ ปนประเด็น ในการปฏริ ปู ประเทศตามพระราชบัญญตั แิ ผนและข้นั ตอนการดําเนนิ การปฏริ ปู ประเทศ พ.ศ. ๒๕๖๐ ๒) ใหรัฐบาลและหนวยงานที่เกี่ยวของจัดทํารางพระราชบัญญัติคณะกรรมการทองถ่ิน แหงชาติหรือพระราชบัญญตั ิวาดวยการบริหารราชการสว นทองถ่นิ พ.ศ. .... โดยใหค วามสาํ คัญกับองคป ระกอบ และอํานาจหนา ทข่ี องคณะกรรมการทองถิน่ แหง ชาติ ๓) ใหมีสํานกั งานเลขาธิการคณะกรรมการทองถิน่ แหงชาติ ในฐานะฝายเลขานุการของ คณะกรรมการทองถ่ินแหงชาติ โดยเนนใหมีความยืดหยุน คลองตัว เปดโอกาสใหขาราชการสังกัดองคกร ปกครองสวนทอ งถน่ิ สามารถโอนยา ยหรอื มาชวยราชการเพ่ือปฏิบัติหนาทีใ่ นสํานักงานเลขาธิการคณะกรรมการ ทองถนิ่ แหง ชาติไดโดยงา ย ไมม เี งื่อนไขและขน้ั ตอนการอนุมัตทิ ีย่ งุ ยากซับซอน ๔) ใหรัฐบาลและหนวยงานที่เก่ียวของแกไขกฎหมายอ่ืน ๆ ท่ีเก่ียวของ เชน พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผนดนิ พ.ศ. ๒๕๓๔ และท่ีแกไขเพิ่มเตมิ พระราชบัญญัติจัดตั้งองคกร ปกครองสวนทองถน่ิ ทกุ รปู แบบและพระราชบัญญตั ิระเบยี บบริหารงานบุคคลสว นทองถน่ิ พ.ศ. ๒๕๔๒ เปน ตน ตอนท่ี ๔ ผลการพิจารณาศกึ ษาการจัดตงั้ องคกรปกครองสวนทองถิน่ รูปแบบพิเศษ ๑. ทมี่ าและความสําคัญของการศึกษา ก า ร ป ฏิ รู ป ส ถ า บั น ท า ง ก า ร เ มื อ ง ท่ี เ กิ ด ขึ้ น ต า ม บ ท บั ญ ญั ติ ข อ ง รั ฐ ธ ร ร ม นู ญ แหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ เปนตนมาสงผลใหประเทศไทยเกิดการเปล่ียนแปลงทิศทาง การบริหารราชการแผนดินจากในอดีตที่มีลักษณะรวมศูนยอํานาจ (Centralization) กําหนดทิศทางในการพัฒนา

๖๑ ประเทศอยทู ่ีสวนกลาง โดยมเิ ปดโอกาสใหป ระชาชนในแตละทอ งถ่ินเขามามีบทบาทกาํ หนดทศิ ทางการบริหาร จัดการทองถ่ิน จนเกิดการละเลยตอเจตนารมณ ความตองการ และความคาดหวังของประชาชนในแตละ ทอ งถนิ่ และลดทอนการมสี วนรว มทางการเมอื งของประชาชน (Puiblic Participation) (โกวทิ ย พวงงาม ๒๕๕๒, น. ๑) ไปสูทศิ ทางที่รัฐไทยมงุ กระจายอาํ นาจ (Decentralization of Power) ใหแกอ งคกรปกครองสวนทองถนิ่ เขา มา มีบทบาทหลกั ในการบริหารจัดการทองถ่ิน โดยเปดโอกาสใหกบั ประชาชนในแตล ะทอ งถน่ิ ไดเขามามีสวนรวมในการ ปกครองทองถิ่นตนเองใหเปนไปตามเจตนารมณของประชาชนในทองถ่ินน้ัน ๆ ตามหลัก “การจัดการปกครอง ทองถน่ิ โดยประชาชน (Local Self Government)” โดยมุง หวังใหการปกครองทอ งถิน่ ดงั กลาวมสี วนสาํ คญั ตอ การ เสริมสรางและพัฒนาใหการปกครองในระดับชาติมีความเปนประชาธิปไตยที่เขมแข็งขึ้น (ศุภสวัสด์ิ ชัชวาลย ๒๕๕๕, น. ๓) ควบคูไปกับเปนการเสริมสรางประสิทธิภาพการบริหารจัดการทองถิ่นใหมคี ุณภาพบนพ้ืนฐาน ท่ีประชาชนในแตละทองถ่ินตางมีความตองการที่หลากหลายสงผลใหการจัดทําบริการสาธารณะขององคกร ปกครองสว นทองถ่นิ ตอ งอยบู นพื้นฐานความรู ความเขาใจหลากหลายรูปแบบ (J.A. Chandler ๑๙๙๖, p.๑๘๐) จวบจนกระทั่งการปฏิรูปทางสถาบันทางการเมืองคร้ังลาสุดตามบทบัญญัติของ รัฐธรรมนูญแหง ราชอาณาจกั รไทย พุทธศกั ราช ๒๕๖๐ หลักการจัดการปกครองทอ งถิ่นโดยประชาชน (Local Self Government) ดงั กลาวยังถือเปนเจตนารมณสําคัญของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยฉบับดังกลาว ที่มุงหวังใหทองถ่ินตาง ๆ มีการจัดการปกครองทองถิ่นดวยตนเองใหเปนไปตามเจตนารมณของประชาชน ในทอ งถ่ินนั้น ๆ ซ่งึ การจัดต้ังองคกรปกครองสวนทองถน่ิ ท่ีเกิดขน้ึ รูปแบบใดก็ตามน้ันตองคํานึงถึงเจตนารมณ ของประชาชนในทองถ่ินนั้น ๆ ประกอบกับความสามารถขององคกรปกครองสวนทองถิ่นในมิติดานรายได จํานวนและความหนาแนนประชากรในทองถ่ิน และพื้นที่รับผิดชอบในการพัฒนาทองถิ่นและจัดทําบริการ สาธารณะขององคก รปกครองสวนทองถิ่นนนั้ ๆ (รัฐธรรมนญู แหงราชอาณาจกั รไทย ๒๕๖๐, มาตรา ๒๔๙) พรอมกันน้ี รัฐธรรมนญู แหงราชอาณาจักรไทยฉบับดังกลาวยังไดมีการเปดกวางให ทองถ่ินตาง ๆ ท่ีมีศักยภาพ ขีดความสามารถ และเปนทองถ่ินท่ีมีลักษณะพิเศษกวาทองถิ่นทั่วไปสามารถ ดําเนินการจัดต้ัง “องคกรปกครองสวนทองถ่ินรูปแบบพิเศษ” ไดตามเจตนารมณของประชาชนในทองถ่ิน และสามารถออกแบบที่มาของผูบริหารองคกรปกครองสวนทองถ่ินตนไดท้ังมาจากการเลือกตั้งโดยตรง ของประชาชนภายในทองถิ่น (Directed Election) หรือมาจากการเลือกต้ังทางออม (Indirect Election) โดยสมาชิกสภาองคกรปกครองสวนทองถ่ินหรือสามารถมาจากวิธีการอ่ืน ๆ โดยตองคํานึงถึงการมีสวนรวม ของประชาชนภายในทองถิ่น (Public Participation) เปนสําคัญ (รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย ๒๕๖๐, มาตรา ๒๕๒) แมวาท่ีผานมาบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยจะเปดใหทองถ่ิน ตาง ๆ สามารถดําเนินการจัดต้ังองคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบพิเศษไดเพ่ือตอบสนองตอเจตนารมณ ความตองการ และความคาดหวังทห่ี ลากหลายของประชาชนในการบริหารจัดการทอ งถิน่ ทม่ี ีลักษณะพิเศษกวา องคกรปกครองสว นทองถน่ิ รูปแบบท่ัวไปไดอยางมีประสิทธภิ าพและมีประสิทธิผลน้ัน หากแตสภาพความเปน จริงของการขับเคล่ือนใหเกิดการจัดตั้งองคกรปกครองสวนทองถ่ินรูปแบบพิเศษที่ดําเนินมาอยางตอเน่ืองในชวง ระยะเวลากวา ทศวรรษที่ผา นมา โดยเฉพาะหลงั การประกาศใชร ฐั ธรรมนญู แหง ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๕๐ เปนตน มา (วสันต เหลอื งประภสั ร และคณะ ๒๕๕๕, น. ๑) กลับพบวา การขับเคล่ือนจดั ตั้งองคกรปกครองสว น ทอ งถิ่นรูปแบบพิเศษขน้ึ ในพืน้ ท่พี ิเศษ ตาง ๆ ทัว่ ประเทศไทยทง้ั พื้นทีพ่ ิเศษท่ีมีพ้ืนทีค่ รอบคลุมทั้งจงั หวัด อาทิ จังหวัดภูเก็ต กับพ้ืนที่พิเศษท่ีมีพ้ืนที่ไมครอบคลุมทั้งจังหวัด อาทิ แมสอด แหลมฉบัง เกาะสมุย ฯลฯ นั้น กลับยังไมสามารถขับเคล่ือนใหเกิดการจัดต้ังองคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบพิเศษเขามาทําหนาท่ีบริหาร จัดการทองถ่ินที่มีลักษณะพิเศษไดจนประสบผลสําเร็จอยางเปนรูปธรรมจนสงผลใหโครงสราง อํานาจหนาที่ งบประมาณ และระบบการบริหารจัดการทีม่ อี ยใู นปจ จบุ ันขององคกรปกครองสวนทองถ่นิ รปู แบบทั่วไปในพนื้ ที่

๖๒ พิเศษเหลา น้นั ไมสามารถจัดการและแกไขปญหาตาง ๆ ที่เกดิ ขนึ้ ไดอยา งมีประสทิ ธภิ าพเพ่ือตอบสนองตอ ความ ตองการและความคาดหวงั ของประชาชนในทอ งถนิ่ ทั้งนี้ เมื่อพิจารณาถึงการจัดต้ังองคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบพิเศษขึ้นในพื้นท่ี ตาง ๆ ท่ียังคงไมประสบความสําเร็จอยางเปนรูปธรรมน้ันเปนผลสืบเนื่องมาจากทิศทางนโยบายของรัฐบาล ตลอดชวงระยะเวลากวาทศวรรษท่ผี านมาท่ียังคงกลับมิไดใหความสําคัญกับนโยบายการกระจายอาํ นาจและ สนับสนนุ การขับเคลื่อนใหเกิดการจัดตงั้ องคกรปกครองสวนทองถ่นิ รปู แบบพิเศษอยา งเปนรูปธรรม โดยเฉพาะ อยางย่ิง ในชวงหลัง พ.ศ. ๒๕๕๗ เปนตนมาท่ีรัฐบาลภายใตการนําของคณะรักษาความสงบแหงชาติ (คสช.) กลับเลอื กใชแนวทางแชแ ข็งการปกครองทองถิ่นในทางกลบั กันกับอาศัยกลไกของราชการบรหิ ารสว นกลางและ ภูมภิ าคเขามาทาํ หนาที่ขบั เคลือ่ นนโยบายการพัฒนาทอ งถิ่นทมี่ ีความสําคญั ของรัฐบาล ควบคไู ปกับการแตง ต้งั ใหขาราชการประจําของระบบราชการแหงชาติเขาไปมีบทบาทสําคัญในการบริหารงานทองถิ่น (ศุภสวัสด์ิ ชัชวาลย ๒๕๖๒, บทที่ ๖) ยิ่งไปกวานน้ั ท่ีผานมาการทรี่ ัฐบาลมีนโยบายในการจัดตงั้ เขตเศรษฐกิจพเิ ศษบริเวณ ชายแดนอําเภอแมสอด จังหวัดตาก เพอื่ รองรับการขยายตวั ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน (ASEAN Economic Community: AEC) พรอมการรองรับใหอําเภอแมสอด จังหวัดตาก เปนเมืองเศรษฐกิจ การคาชายแดน การลงทุน การทองเท่ียวระหวางประเทศ เปน ศูนยก ลางภูมิภาคบนระเบียงเศรษฐกจิ เสนทางสายตะวันออก – ตะวันตก (East-West Economic Corridor) น้ันไดสงผลใหการจัดต้ังองคกรปกครองสวนทองถ่ินรูปแบบพิเศษ เชน นครแมสอด ที่มีความพรอมในมิติตา ง ๆ อยางรอบดาน จําตองถูกชะลอและระงับไปในที่สุด เน่ืองจากการจัดตั้งองคกรปกครอง ส ว น ท อ ง ถ่ิ น รู ป แ บ บ พิ เ ศ ษ ที่ เ กิ ด ขึ้ น น้ั น มี ห ลั ก ก า ร แ ล ะ แ น ว ท า ง ท่ี ส ว น ท า ง กั น กั บ น โ ย บ า ย ข อ ง รั ฐ บ า ล ในการจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษท่ีมุงใหมีกลไกและมาตรการสงเสริมและชักชวนใหเกิดการเขามาลงทุน ในพ้ืนทอ่ี ําเภอแมสอด จังหวัดตาก อาทิ การลดการจัดเก็บภาษี การลดการเก็บคาธรรมเนียมเพ่ือจูงใจใหม ีการ เขา มาลงทนุ ในพ้ืนที่ การอํานวยความสะดวกในการสง ออกและนําเขา การผานแดนหรือการขา มแดนของเอกชน ฯลฯ แตกตา งจากการจัดตงั้ องคก รปกครองสวนทอ งถ่นิ รปู แบบพเิ ศษทจ่ี ะตองทําใหองคกรปกครองสวนทองถ่ิน รูปแบบพิเศษมีรายไดท่ีเพ่ิมมากข้ึนและสามารถหารายไดจากการจัดเก็บภาษหี รือคาธรรมเนียมตาง ๆ ไดเพ่ิม มากขึน้ (สวุ ิชชา เพ็งไพบูลย ๒๕๖๔, น. ๔-๕) ดว ยสภาพปญหาการจัดตัง้ องคกรปกครองสวนทองถนิ่ รูปแบบพเิ ศษตามท่ีกลาวมา ณ ขา งตนไดสงผลกระทบตอการดําเนินวิถีชีวิตของประชาชนในทองถ่ินท่ีมีลักษณะพเิ ศษตาง ๆ โดยที่องคกร ปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบทว่ั ไปในพื้นทีพ่ ิเศษเหลาน้ันไมสามารถดําเนินการบริหารจัดการทองถน่ิ และแกไข ปญหาตาง ๆ ท่ีเกิดข้ึนได อันเนื่องมาจากความไมสอดคลองและเหมาะสมของโครงสราง อํานาจหนาที่และ ภารกิจ งบประมาณ และทรัพยากรตาง ๆ ขององคกรปกครองสวนทองถ่ินรูปแบบทั่วไปในพ้ืนที่พิเศษตา ง ๆ สง ผลใหส ภาผแู ทนราษฎรโดยคณะกรรมาธิการวิสามญั พิจารณาศึกษาปญหาอปุ สรรคในการจัดบริการสาธารณะ กิจกรรมสาธารณะ และหาแนวทางในการแกไขเร่ืองการถายโอนภารกิจดา นการพฒั นาแหลงนํ้าใหแกองคก รปกครอง สวนทองถ่ินที่เล็งเห็นถึงความสําคัญของสภาพปญหาตาง ๆ ในขางตนจึงไดมีการตั้งคณะอนุกรรมาธิการ พิจารณาศึกษาการจัดต้ังองคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบพิเศษข้ึนเพ่ือศึกษาและวิเคราะหเก่ียวกับปญหา อปุ สรรคและแนวทางการจัดตง้ั องคกรปกครองสว นทองถน่ิ รูปแบบพิเศษ รวมถงึ การจัดการตนเองอยางเปนอิสระ ขององคก รปกครองสวนทองถ่ินทุกรูปแบบ โดยมเี ปาหมายสูงสุดเพ่ือเสนอแนะความคิดเห็นและจัดทําขอเสนอแนะ เกีย่ วกับการจัดตั้งองคกรปกครองสวนทองถิน่ รูปแบบพิเศษ รวมถึงแนวทางการจัดการตนเองอยางเปนอสิ ระของ องคก รปกครองสวนทอ งถ่ิน

๖๓ ดังน้ัน รายงานการพิจารณาศึกษาการจัดต้ังองคกรปกครองสวนทองถ่ินรูปแบบพิเศษ ฉบับน้ี จึงมีเปาหมายเพ่ือศึกษาและวิเคราะหถึงการจัดต้ังองคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบพิเศษในประเทศไทย โดยมเี ปา หมายเพ่อื ขอ เสนอแนะแนวทางการจัดตั้งองคกรปกครองสว นทอ งถ่นิ รูปแบบพเิ ศษทเี่ หมาะสมสําหรับ ประเทศไทย ควบคูไปกับ เสนอแนะขอสังเกตในการจัดต้ังองคกรปกครองสวนทองถ่ินรูปแบบพิเศษสําหรับ ประเทศไทย ซึ่งจะมีสวนสําคัญอยางยิ่งในการเสริมสรางใหเกิด “ความสมดุล” ของการจัดการปกครองทองถ่นิ โดยประชาชน (Local Self Government) ในทอ งถิน่ ตาง ๆ ท่ีมีความแตกตา งและหลากหลายกันออกไป นอกจากนี้ การออกแบบโครงสราง อํานาจหนาที่และภารกิจ ระบบการบริหารจัดการ ตาง ๆ ขององคกรปกครองสวนทองถ่ินในพื้นท่ีและระดับตาง ๆ ในประเทศนั้น ๆ อาจมีความแตกตาง หลากหลายกันออกไปตามบริบทการปกครองทองถิ่นและทิศทางการกระจายอํานาจของประเทศน้ัน ๆ หรือ อาจเปนไปตามลกั ษณะพิเศษหรือลักษณะเฉพาะของทองถ่นิ นั้น ๆ อยางไรก็ตาม โดยทั่วไปรูปแบบขององคกร ปกครองสวนทอ งถน่ิ ในประเทศตา ง ๆ ประกอบดว ย ๒ รปู แบบ ดังน้ี ตารางที่ ๒ เปรียบเทียบความแตกตา งระหวางองคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบพิเศษกับองคกรปกครอง สวนทอ งถิ่นรปู แบบทว่ั ไป รูปแบบองคกรปกครอง องคกรปกครองสว นทองถน่ิ องคกรปกครองสวนทองถิ่น สวนทองถิน่ รปู แบบทั่วไป รปู แบบพเิ ศษ ลักษณะความแตกตา ง ผูบริหารและสมาชิกสภาองคกรปกครองสวนทองถ่ินมาจากการเลือกต้ังโดยตรง โครงสรา งภายในขององคกร ปกครองสว นทอ งถ่ิน ของประชาชนในทองถ่ิน อํานาจหนาที่ขององคก รปกครอง สวนทอ งถิน่ มีอํานาจหนาที่ในการจัดทําบริการ มอี าํ นาจหนา ท่ี ๒ สวน คอื รายไดท ข่ี ององคก รปกครองสวน สาธารณะทวั่ ไป ๑. อํานาจหนาท่ีในการจัดทําบริการ ทอ งถิ่น สาธารณะท่ัวไป ระเบียบปฏิบตั ขิ ององคก รปกครอง สว นทองถ่ิน ๒. อํานาจหนา ทใี่ นการจดั ทําบรกิ าร สาธารณะเฉพาะของทอ งถ่นิ มรี ายไดมาจาก ๒ สวน คอื มีรายไดม าจาก ๓ สวน คอื - รายไดมาจากภาษีและคาธรรมเนียม - รายไดม าจากภาษีและคาธรรมเนียม ตาง ๆ ที่กฎหมายกําหนดใหองคกร ตา ง ๆ ที่กฎหมายกําหนดใหองคก ร ปกครองสว นทองถน่ิ ปกครองสว นทองถนิ่ - รายไดจ ากรัฐบาลสนับสนุน - มีอิสระในการกําหนดรายไดหรือ คา ธรรมเนียมเฉพาะในพน้ื ท่ีน้นั ๆ - รายไดจากรฐั บาลสนับสนนุ ใ ช ร ะ เ บี ย บ ก ล า ง ที่ อ อ ก โ ด ย มีอํานาจในการออกระเบยี บปฏิบตั ิเพ่ือใช กระทรวงมหาดไทยเปนระเบียบปฏิบัติ ในการบริหารจัดการทองถิ่นในประเด็น ขององคก รปกครองสวนทองถ่นิ ตาง ๆ เองไดตามท่ีพระราชบัญญัติให อาํ นาจไว

๖๔ รูปแบบองคกรปกครอง องคกรปกครองสว นทอ งถิ่น องคก รปกครองสว นทองถิ่น สว นทองถิน่ รปู แบบท่ัวไป รปู แบบพิเศษ ลักษณะความแตกตาง ใชระบบและระเบียบกลางของการ มรี ะบบการบริหารงานบุคคลสวนทองถน่ิ การบริหารงานบคุ คลสว นทอ งถิ่น บริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น โดยมี ระเบียบตาง ๆ และคณะกรรมการ ความสัมพนั ธร ะหวางองคก ร ปกครองสว นทอ งถ่ินกับรฐั บาล คณะกรรมกลางทําหนาท่ีในการ บริหารงานบุคคลสวนทองถิ่นเฉพาะเปน กลาง บริหารงานบุคคลสวนทองถ่ินของ ขององคก รปกครองสว นทองถิ่นนน้ั ๆ อ ง ค ก ร ป ก ค ร อ ง ส ว น ท อ ง ถิ่ น ท่วั ประเทศ/จงั หวดั อาจกําหนดใหรัฐมนตรีมีอํานาจหนาท่ี อาจกําหนดใหนายกรัฐมนตรีหรือ ในการกํากับดูแล รั ฐ ม น ต รี ห รื อ ข า ร า ช ก า ร ร ะ ดั บ สู ง ท่ีเกี่ยวของมีอํานาจหนาที่ในการกํากับ ดูแล ๒. ขอเสนอแนะการจัดตั้งองคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบพิเศษในประเทศไทย ภายหลังจากการที่คณะอนุกรรมาธิการพิจารณาศึกษาการจัดตั้งองคกรปกครอง สว นทองถิน่ รปู แบบพิเศษ ในคณะกรรมาธิการวิสามญั พิจารณาศกึ ษาปญหาอปุ สรรคในการจัดบริการสาธารณะ กิจกรรมสาธารณะ และหาแนวทางในการแกไขเรื่องการถา ยโอนภารกิจดานการพฒั นาแหลงน้ําใหแกองคกร ปกครองสวนทองถ่ิน สภาผูแทนราษฎร ไดดําเนินการพิจารณาศึกษาการจัดตั้งองคกรปกครองสวนทองถิ่น รูปแบบพเิ ศษในประเทศไทยตลอดชว งระยะเวลาทผ่ี านมาจนไดทราบถึงปญหา อุปสรรค แนวทาง และความ พยายามของทองถ่ินตาง ๆ ในการผลักดันจัดตั้งองคกรปกครองสวนทองถ่ินรูปแบบพิเศษในพ้ืนที่ตา ง ๆ ของ ประเทศไทย อาทิ เกาะสมุย แมสอด แหลมฉบัง ภูเก็ต ฯลฯ อยางไรก็ตาม การจัดต้ังองคกรปกครองสวน ทอ งถิน่ รูปแบบพิเศษใหเกิดความเหมาะสมกบั บริบทการบรหิ ารจดั การทอ งถ่ินและสงมอบบริการสาธารณะตา ง ๆ ในพื้นที่ท่ีมีลักษณะพิเศษน้ันทางคณะอนุกรรมาธิการพิจารณาศึกษาการจัดต้ังองคกรปกครองสวนทองถิ่น รูปแบบพิเศษ เล็งเห็นวาสามารถเปนไปไดในหลากหลายรูปแบบทั้งในเชิงพ้ืนที่และภารกิจตามบริบทความ เหมาะสมในการบรหิ ารจัดการทอ งถิ่นน้ัน ๆ โดยขอนําเสนอขอเสนอแนะการจัดต้งั องคกรปกครองสวนทอ งถ่นิ รูปแบบพเิ ศษในประเทศไทย ดงั นี้ ๑. องคกรปกครองสวนทองถ่ินรูปแบบพิเศษเชิงพื้นท่ี เปนการจัดต้ังองคกรปกครอง สวนทองถิ่นรูปแบบพิเศษขึ้นมาเพื่อทําหนาท่ีขับเคล่ือนการสงมอบบริการสาธารณะทั้งการสงมอบบริการ สาธารณะท่ีมีลักษณะทั่วไป (General Function) และการสงมอบบริการสาธารณะท่ีมีลักษณะเฉพาะ (Special Function) ใหตรงตามเจตนารมณ ความตองการ และความคาดหวังของประชาชนในทองถน่ิ และตรง ตามลกั ษณะพิเศษหรอื ลกั ษณะเฉพาะของทอ งถ่นิ นั้น ๆ ประกอบดว ย ๑.๑ การจัดต้ังองคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบพิเศษในพ้ืนท่ีท่ีมีลักษณะพิเศษ หรือลักษณะเฉพาะ “ครอบคลมุ พื้นท่ีท้ังจังหวัด” การจัดตั้งองคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบพเิ ศษท่ีมีพื้นท่ี ครอบคลุมพนื้ ทีท่ ้ังจังหวัดนั้นพืน้ ที่ตาง ๆ ในจังหวัดควรมีความใกลเคยี งกันหรือไมมีความแตกตางกนั ในมิติทาง ภูมศิ าสตร เศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม ฯลฯ มากจนเกินไป ตัวอยางพ้ืนท่ที ่ีทางคณะอนุกรรมาธิการฯ เล็งเห็น ควรใหรัฐบาลและภาคสวนตาง ๆ ท่ีเก่ียวของดําเนินการจัดต้ังองคกรปกครองสวนทองถ่ินรูปแบบพิเศษ ครอบคลมุ พ้นื ท่ที ั้งจงั หวัดโดยเรง ดว น ประกอบดวย จงั หวัดภูเกต็ จังหวัดจดั การตนเองตาง ๆ ฯลฯ

๖๕ ๑.๒ การจัดต้ังองคกรปกครองสวนทองถ่ินรูปแบบพิเศษในพ้ืนท่ีท่ีมีลักษณะพิเศษ หรือลักษณะเฉพาะ “ครอบคลุมพื้นที่บางสวนของจังหวัด” การจัดต้ังองคกรปกครองสวนทองถ่ินรูปแบบ พิเศษท่ีมีพื้นท่ีครอบคลุมพ้ืนท่ีบางสวนของจังหวัดน้ันพ้ืนที่ท่ีมีลักษณะพิเศษหรือลักษณะเฉพาะดังกลาวจะมี ลักษณะทางภูมิศาสตร เศรษฐกจิ สงั คม วัฒนธรรม ฯลฯ ท่ีแตกตางไปจากพื้นทต่ี าง ๆ ภายในจังหวัด ตวั อยาง ทองถ่ิน ท่มี ีลักษณะพเิ ศษหรือลักษณะเฉพาะทีท่ างคณะอนุกรรมาธิการฯ เล็งเห็นควรใหรัฐบาลและภาคสวน ตาง ๆ ท่ีเกี่ยวของดําเนินการจัดตั้งองคกรปกครองสวนทองถ่ินรูปแบบพิเศษครอบคลุมพ้ืนท่ีบางสวนของ จังหวัดโดยเรงดวน ประกอบดวย นครแมสอด นครเกาะสมุย นครแหลมฉบัง เมืองทุงสง เมืองหัวหิน และทองถนิ่ อ่ืน ๆ ท่ปี ระชาชนในทองถิ่นมีความตองการจัดต้ังขึ้นเปนองคกรปกครองสวนทองถ่ินรูปแบบพเิ ศษ ท้งั นี้ การจัดต้ังองคกรปกครองสวนทองถ่ินรูปแบบพเิ ศษเชิงพื้นท่ีทัง้ ๒ รูปแบบในขางตนนั้นสามารถจัดตั้งขึ้น ไดท้ังการจัดต้ังองคกรปกครองสวนทองถ่ินรูปแบบพิเศษเชิงพ้ืนท่ีโดยตราข้ึนเปนพระราชบัญญัติเฉพาะของ ทองถ่ินน้ัน ๆ หรือจัดต้งั ข้นึ โดยอาศัยอาํ นาจตามพระราชบัญญัติกลางวาดว ยการจัดตั้งองคก รปกครองสวนทองถ่ิน รปู แบบพเิ ศษ ๒. องคก รปกครองสวนทองถ่ินรูปแบบพิเศษเชิงภารกจิ ถอื เปนการจัดตั้งองคกรปกครอง สวนทองถ่ินรูปแบบพิเศษขึ้นในพ้ืนท่ีที่มีลักษณะพิเศษและ/หรือลักษณะเฉพาะบางแหงท่ีมีลักษณะภารกิจ เฉพาะบางประการ (Special Function) อาทิ พ้ืนท่ีเมืองประวัติศาสตร ฯลฯ ซึ่งไมเหมาะสมตอการจัดต้ัง องคกรปกครองสวนทองถ่ินรูปแบบพเิ ศษเชิงพื้นที่ขึ้นมาทําหนาที่บริหารจัดการทองถ่ินแทนท่ีองคกรปกครอง สวนทองถิ่นรูปแบบทั่วไปที่มีอยูเดิม โดยการจัดต้ังองคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบพิเศษเชิงภารกิจ ที่สอดคลองและเหมาะสมกับประเทศไทยใน ๒ แนวทาง คอื ๒.๑ องคก รนิติบุคคลทองถ่ินท่ีจัดทาํ ภารกิจ จัดต้ังข้ึนเพื่อจัดทาํ ภารกิจใดภารกิจหน่ึง หรือหลายภารกจิ เปนการเฉพาะและในพื้นที่ทมี่ ีขอบเขตรับผิดชอบทีช่ ดั เจนซึ่งอาจครอบคลุมพนื้ ทีร่ ับผิดชอบ ขององคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบท่ัวไปเพียงแหงเดียวหรือหลายแหง โดยการจัดตั้งองคกรนิติบุคคล ทองถ่ินถือเปนการจัดต้ังหนวยงานใหมขององคกรปกครองสวนทองถ่ิน (New Units of Government) ท่ีมี สถานะเปนนิติบุคคลตามกฎหมายที่เกี่ยวของ อาทิ องคกรนิติบุคคลทองถ่ินตามกฎหมายเอกชน (Private Law) ประกอบดว ย สมาคมความรวมมือระหวางทองถิ่น (Local Government Cooperation Association) บริษัทจํากัด (Limited Companies) กับ องคกรนิติบุคคลทองถิ่นตามกฎหมายมหาชน (Public Law) ประกอบดวย การบูรณาการในเชิงภารกิจ (Functional Integration) การบูรณาการในเชิงสถาบัน (Institution Integration) เปนตน ตัวอยางชัดเจนของทองถน่ิ ที่ทางคณะอนุกรรมาธิการฯ เล็งเห็นวามีภารกจิ ทมี่ ีลักษณะพเิ ศษหรือลักษณะเฉพาะที่จําเปนตองจัดตั้งองคกรปกครองสวนทอ งถิ่นรูปแบบพิเศษเชิงภารกจิ ใน รูปแบบขององคกรนิติบุคคลทองถ่ินท่ีจัดทําภารกิจเขามาจัดทําภารกิจพิเศษหรือลักษณะเฉพาะคือ พื้นที่ อุทยานประวัติศาสตรสุโขทัย-ศรีสัชนาลัย-กําแพงเพชร ที่ต้ังอยูบนพื้นท่ีรับผิดชอบขององคการบริหารสวน จงั หวดั สุโขทยั องคการบริหารสว นจงั หวัดกาํ แพงเพชร เทศบาล และองคการบรหิ ารสวนตาํ บลอีกหลายแหงนัน้ ๒.๒ ความรวมมือระหวางทองถ่ิน ที่ไมมีสถานะเปนนิติบุคคลเขามาทําหนาที่ในการ จัดทําภารกิจการใหบริการสาธารณะท่ีมีลักษณะพิเศษหรือลักษณะเฉพาะเช่ือมโยงหลายพื้นที่รับผิดชอบ ขององคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบท่ัวไป โดยมิจําเปนจะตองมีการยุบรวมองคกรปกครองสวนทองถิ่น รูปแบบท่ัวไปในพน้ื ท่หี รือจัดตั้งองคกรปกครองสวนทอ งถิ่นรูปแบบพิเศษทมี่ ีสถานะเปนนิตบิ ุคคลทองถิ่น ทั้งน้ี ในระยะยาวของความรวมมือระหวางทองถ่ินน้ันยังมีความจําเปนยิ่งที่จะตองจัดต้ังขน้ึ เปนองคกรปกครองสวน ทองถิ่นรูปแบบพิเศษท่ีมีสถานะเปนนิติบุคคลทองถ่ินเขามาสงมอบบริการสาธารณะดังกลาวแทนเนื่องจาก ความยั่งยืนและความตอ เนื่องของความรวมมือระหวางทองถนิ่ ขนึ้ อยูกับนโยบายของผูบริหารองคกรปกครอง สวนทอ งถ่ินทีอ่ าจมกี ารเปล่ียนแปลงไปอยางตอ เนื่อง

๖๖ ๓. ขอ สงั เกตของคณะอนุกรรมาธิการพิจารณาศกึ ษาการจดั ต้ังองคก รปกครองสว นทองถ่ิน รูปแบบพเิ ศษ คณะอนุกรรมาธิการไดพจิ ารณาศกึ ษาเรื่อง การจัดต้ังองคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบ พเิ ศษ แลวเห็นวาขอสังเกตของคณะอนุกรรมาธิการเปนไปเพื่อแกไ ขปญหาทีเ่ กดิ ขึ้นหรือเพื่อใหสามารถนําไป ประยุกตห รอื ปฏิบัติได ซึ่งอาจเปน ขอสังเกตในทางนโยบายหรือเปนขอสังเกตทเ่ี ปนมาตรการใหหนวยงานนําไป พิจารณาดําเนินการปรับปรุง แกไข หรือยกรางกฎหมาย กฎ ระเบียบ หลักเกณฑตาง ๆ ท่เี กี่ยวขอ งตอไป ใน การจดั ตั้งองคก รปกครองสวนทอ งถิน่ รูปแบบพิเศษทเ่ี หมาะสมสาํ หรบั ประเทศไทยดังน้ี ๓.๑ รัฐบาลตองดําเนินการกระจายอํานาจใหกับกรุงเทพมหานครและเมืองพัทยาให เปน องคก รปกครองสว นทองถิน่ รปู แบบพิเศษโดยสมบรู ณ นับตั้งแตการปฏิรูปสถาบันทางการเมืองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแหง ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ เปนตนมาสงผลใหรัฐไทยตองดําเนินการกระจายอํานาจ (Decentralization of Power) ใหกับองคกรปกครองสวนทองถิ่นเขามามีบทบาทหลักในการบริหารจัดการ ทองถ่ิน โดยเปดโอกาสใหกับประชาชนในแตละทองถิ่นไดเขามามีสวนรวมในการปกครองทองถิ่นตนเองให เปนไปตามเจตนารมณของประชาชนในทองถิ่นน้ัน ๆ ตามหลักการจัดการปกครองทองถิ่นโดยประชาชน (Local Self Government) พรอมกันนี้ ยังไดมีการประกาศใชพระราชบัญญัติกําหนดแผนและข้ันตอน การกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ เพอ่ื ดําเนินการถายโอนภารกิจการพัฒนา และสงมอบบริการสาธารณะบางสวนจากรัฐหรือหนวยงานราชการบริหารสวนกลางไปยังกรุงเทพมหานคร และเมอื งพัทยาเปนผูจัดทําบริการสาธารณะเพื่อตอบสนองตอความตองการและความคาดหวังของประชาชน ในทองถ่นิ อยางไรก็ตาม ที่ผานมาการกระจายอํานาจท้ังในมิติดานภารกิจการพัฒนาและสง มอบบริการสาธารณะ การคลังและงบประมาณ การบริหารงานบุคคลสวนทอ งถ่ิน ฯลฯ ใหกับองคก รปกครอง สวนทองถ่ินรูปแบบพเิ ศษทั้งกรุงเทพมหานครและเมืองพัทยานั้นกลับเปนไปอยางจํากัด พรอมกันนี้ หนวยงาน ราชการบริหารสวนกลางและ/หรือราชการบริหารสวนภูมิภาคในพ้ืนท่ีน้ัน ๆ ยังมีอํานาจหนาที่ ท่ีทับซอนในการขับเคล่ือนภารกิจการพัฒนาและสงมอบบริการสาธารณะใหกับประชาชนภายในทองถ่ิน ที่มีลักษณะพิเศษเหลาน้ัน จนสงผลใหประชาชนในทองถิน่ น้ัน ๆ เกิดความเขาใจผิดตออํานาจหนาทแี่ ละความ รับผิดชอบขององคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบพิเศษหรือมีความยุงยากในการติดตอประสานงานเพื่อรับ บริการสาธารณะตาง ๆ ที่เกี่ยวของ จนกลายเปนปญหาที่สงผลกระทบตอท้ังการบริหารจัดการทองถิ่น ขององคก รปกครองสวนทอ งถ่นิ รูปแบบพเิ ศษและเปน ปญ หาทส่ี งผลกระทบตอการดําเนินวิถชี ีวติ ของประชาชน ในทองถ่ินพิเศษเหลา น้นั ดว ยเหตุนี้ ทางคณะอนุกรรมาธิการจึงเล็งเห็นควรวารัฐบาลตองดําเนินการกระจาย อํานาจและถายโอนภารกิจตาง ๆ ใหกับกรุงเทพมหานครและเมืองพัทยาใหเปนองคกรปกครองสวนทองถิ่น รปู แบบพเิ ศษโดยสมบรู ณ โดยมีรายละเอียด ดงั น้ี ๓.๑.๑ รัฐบาลตองดําเนินการกระจายอํานาจใหกับกรุงเทพมหานครโดยสมบูรณ ตลอดชวงระยะเวลากวาสองทศวรรษที่ผานมาภายหลังการปฏิรูปสถาบันทาง การเมืองผานการประกาศใชรฐั ธรรมนูญแหงราชอาณาจกั รไทย พุทธศกั ราช ๒๕๔๐ เปนตนมาจวบจนปจจบุ ัน (พ.ศ. ๒๕๖๔) กระบวนการกระจายอํานาจของรัฐไทยท้ังในมิติดานภารกิจการพัฒนาและสงมอบบริการ สาธารณะ การคลงั และงบประมาณ การบริหารงานบุคคลสวนทองถ่ิน ฯลฯ ใหกับองคกรปกครองสวนทอ งถ่ิน รูปแบบพิเศษกรุงเทพมหานครท่ีเกิดข้ึนนั้นกลับเปนไปอยางจํากัด ดังเห็นไดอยางชัดเจนจากการถายโอน ภารกิจการพฒั นาและสงมอบบริการสาธารณะที่เกิดข้ึนสงผลใหกรุงเทพมหานครมีภารกิจท่ีไดร ับการถายโอน

๖๗ ตามแผนปฏิบตั กิ ารกาํ หนดข้ันตอนการกระจายอาํ นาจใหแ กองคกรปกครองสว นทอ งถิ่น (ฉบับท่ี ๑) พ.ศ. ๒๕๔๕ และ แผนปฏิบัตกิ ารกําหนดขั้นตอนการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น (ฉบับท่ี ๒) พ.ศ. ๒๕๕๑ ท้ังส้ินเพียง ๑๐๖ ภารกิจ ซ่ึงภารกิจที่ไดรับการถายโอนนั้นกลับยังขาดความครอบคลุมอํานาจหนาท่ี ของกรุงเทพมหานครตามบทบัญญัติของพระราชบัญญตั ิระเบียบบริหารราชการกรงุ เทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ และท่ีแกไขเพ่ิมเติม และพระราชบัญญัติกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครอง สวนทองถ่ิน พ.ศ. ๒๕๔๒ เชนเดียวกันกับในมิติดานการคลังและงบประมาณ มิติดานการบริหารงานบุคคล สวนทอ งถ่ิน ฯลฯ สงผลใหก ารขบั เคล่ือนการบริหารจัดการทอ งถ่ินกรุงเทพมหานครกลับตองประสบกบั สภาพ ปญหาและขอจํากัดในหลากหลายประการจนกระทบตอการสงมอบบริการสาธารณะเพื่อตอบสนองความ ตองการและความคาดหวังของประชาชนในกรงุ เทมหานคร ดังนั้น ทางคณะอนุกรรมาธิการฯ จึงเห็นควรใหรัฐบาลตองดําเนินการกระจาย อาํ นาจใหก บั กรงุ เทพมหานครโดยสมบรู ณในมิตติ าง ๆ ดงั น้ี หน่ึง มิติดานภารกิจการพัฒนาและสงมอบบริการสาธารณะ: ดวยบริบทความ เปนองคกรปกครองสวนทองถ่ินรูปแบบพิเศษเมืองหลวงของประเทศไทยครอบคลุมพ้ืนที่ทั้งจังหวัด ของกรุงเทพมหานครสงผลใหกรุงเทพมหานครจําเปนตองมีอาํ นาจหนาท่ีและบทบาทในการขบั เคลื่อนภารกิจ การพฒั นาทองถ่นิ และสงมอบบรกิ ารสาธารณะตา ง ๆ อยางรอบดาน ครอบคลุมท้งั บริการสาธารณะทม่ี ลี ักษณะ ท่ัวไป (General Function) เฉกเชนองคการบริหารสวนจังหวัด เทศบาล และองคการบริหาร สวนตําบลรวมกันและการสงมอบบริการสาธารณะที่มีลักษณะเฉพาะ (Special Function) ในฐานะ ทก่ี รุงเทพมหานครเปน ศนู ยกลางทางการเมืองและการปกครอง เศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรม การสาธารณสุข การทอ งเท่ยี ว ฯลฯ ดวยลักษณะความสําคัญของเชน นี้ของกรุงเทพมหานคร ทางคณะอนุกรรมาธิการฯ จึงเห็นควรใหรัฐบาลโดยกระทรวงมหาดไทย คณะกรรมการการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครอง สวนทองถ่ิน และหนวยงานราชการตาง ๆ ท่ีเกี่ยวของตองดําเนินการถายโอนภารกิจการพัฒนาและสงมอบ บริการสาธารณะตาง ๆ ทเ่ี ปนอาํ นาจหนาท่ีของกรุงเทพมหานครตามพระราชบัญญัตริ ะเบียบบริหารราชการ กรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ และท่ีแกไขเพ่ิมเติม พระราชบัญญัติกําหนดแผนและขั้นตอน การกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถ่ิน พ.ศ. ๒๕๔๒ และกฎหมายอ่ืน ๆ ท่ีเก่ียวของ หรือ เปนภารกิจมีความจําเปนตอคุณภาพชีวิตของประชาชนในพื้นที่กรุงเทพมหานครที่กรุงเทพมหานครสามารถ ดําเนินการแทนหนวยงานราชการบริหารสวนกลางตาง ๆ ไดใหกับกรุงเทพมหานครเปนผูดําเนินการ โ ด ย ส ม บู ร ณ แ ล ะ เ ป น ก า ร เ ร ง ด ว น เ พื่ อ ต อ บ ส น อ ง ต อ ค ว า ม ต อ ง ก า ร แ ล ะ ค ว า ม ค า ด ห วั ง ข อ ง ป ร ะ ช า ช น ในกรงุ เทพมหานคร พรอมกันน้ี รัฐบาลยังตองดาํ เนินการตัดอํานาจหนาทข่ี องหนวยงานราชการบริหาร สวนกลางในสวนท่ีเปนอํานาจหนาท่ีของกรุงเทพมหานครและหนวยงานราชการบริหารสวนกลางเหลาน้ัน ไดดําเนินการถายโอนใหกับกรุงเทพมหานครแลวเพ่ือปองกันปญหาการทับซอนของการใชอํานาจหนาท่ี ในการขับเคลื่อนภารกิจการพัฒนาและสงมอบบริการสาธารณะตาง ๆ ควบคูไปกับ รัฐบาลตองดําเนินการ ตัดลดงบประมาณของหนวยงานราชการบริหารสวนกลางในการดําเนินโครงการตาง ๆ ท่ีไดมีการดําเนินการ ถา ยโอนภารกิจใหกับกรุงเทพมหานครเปน ท่เี รยี บรอยแลวและตองดาํ เนนิ การจัดสรรงบประมาณดงั กลา วใหกบั กรุงเทพมหานครไปใชดําเนินภารกิจการพัฒนาทองถิ่นและสงมอบบริการสาธารณะดังกลาวแทน ตามความเหมาะสมและความจาํ เปน ของทองถน่ิ กรุงเทพมหานคร

๖๘ สอง มติ ิดา นการคลงั และการงบประมาณ: นอกจากการถา ยโอนภารกจิ การพัฒนา และสงมอบบริการสาธารณะท่เี ปนอํานาจหนาที่ของกรุงเทพมหานครตามกฎหมายตาง ๆ ทเ่ี ก่ียวของแลวน้ัน ในมิติดานการคลังและการงบประมาณของกรุงเทพมหานครน้ันท่ีผานมากรุงเทพมหานครกลับยังประสบ กับปญหาโครงสรางรายไดที่ทําใหกรุงเทพมหานครยังคงตองพึ่งพิงรัฐบาลหรือหนวยงานราชการ อื่น ๆ ที่เกย่ี วขอ งในการจดั เก็บภาษแี ละคาธรรมเนียมตาง ๆ ใหมากถงึ ๗๕ เปอรเซ็นต แมวากรุงเทพมหานคร จะมีศักยภาพและขีดความสามารถท่ีเพียงตอตอการจัดเก็บภาษีและคาธรรมเนียมตาง ๆ ไดทั้ง ๑๐๐ เปอรเซ็นต สงผลใหในชวงไตรมาสแรกของปงบประมาณนัน้ ๆ กรุงเทพมหานครจําตองประสบกับสภาพปญหา ดานสภาพคล องใน การจายคาตอบแทนหรื อเงินเดือนใหกับบุ คล ากรของ กรุงเทพ มห า น ค ร จนสง ผลใหกรงุ เทพมหานครมีความจําเปนตองยมื เงนิ สะสมของกรุงเทพมหานครมาดําเนนิ การจายคาตอบแทน หรือเงินเดือนใหบุคล ากรของ กรุงเ ทพ มหานคร ก อนท่ีรัฐ บาล หรื อหนว ยงานราช การอ่ื น ๆ ที่เก่ียวของจะดําเนินการโอนรายไดจากจัดเก็บภาษีและคาธรรมเนียมตาง ๆ แทนกรุงเทพมหานคร อีก ๗๕ เปอรเซ็นตใหกับกรุงเทพมหานคร จนกอใหเกิดปญหาดานการบริหารจัดการการคลังและ การงบประมาณของกรงุ เทพมหานครโดยมอิ าจหลกี เล่ียงได ดว ยสภาพปญหาการบริหารจัดการทางดา นการคลังและการงบประมาณทเ่ี กิดขึ้น เชนน้ีทางคณะอนุกรรมาธิการฯ จึงเห็นควรใหรัฐบาลโดยกระทรวงการคลังและหนวยงานท่ีเก่ียวของยังตอง ดําเนินการกระจายอํานาจดวยการถายโอนอํานาจหนาท่ีในการจัดเก็บภาษีและคาธรรมเนียมตาง ๆ อันเปน รายไดของกรุงเทพมหานครและท่ีเก่ียวของใหกับกรุงเทพมหานครเปนผูดําเนินการจัดเก็บเองเพื่อให กรุงเทพมหานครสามารถบรหิ ารจัดการการคลงั และงบประมาณรายรับ-รายจายประจําปไดอยา งมีคุณภาพและ มีประสิทธิภาพ สาม มิติดานการบริหารงานบุคคลสวนทองถนิ่ : การบรหิ ารงานบคุ คลสวนทองถ่ิน ของกรุงเทพมหานครถือเปนปจจัยที่มีความสําคัญอยางยิ่งตอการขับเคลื่อนการบริหารจัดการทองถ่ินและ สงมอบบริการสาธารณะท่ีมีความหลากหลายและจําเปนตองอาศัยทรัพยากรบุคคลท่ีมีทักษะที่หลากหลาย แตกตางกันออกไปเปนจํานวนมากของกรุงเทพมหานคร โดยที่ผานมาแมวากรุงเทพมหานครจะมีความเปน อสิ ระสูงในการบริหารงานบุคคลสวนทองถ่ิน หากแตพระราชบัญญัตริ ะเบียบขา ราชการกรุงเทพมหานครและ บุคลากรกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๕๔ ท่ีมีการประกาศใชน ้ันกลับมีเจตนารมณใหนําเอาบัญชเี งินเดือนข้ันตํ่า ขั้นสูงของขาราชการพลเรือนสามัญตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารขาราชการพลเรือนมาบังคับใช โดยอนุโลมสงผลใหการบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่นของกรุงเทพมหานครกลับประสบปญหาในการรักษา บคุ ลากรและแสวงหาบคุ ลากรทมี่ ีความเช่ียวชาญเฉพาะเขามารับราชการกรงุ เทพมหานคร เปน ตน จากสภาพปญหาการบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่นของกรุงเทพมหานครในขางตน ทางคณะอนุกรรมาธิการฯ จึงเห็นควรใหรัฐบาลโดยกระทรวงมหาดไทย คณะกรรมการการกระจายอํานาจ ใหแ กองคกรปกครองสว นทองถ่ิน และหนวยงานราชการตา ง ๆ ที่เก่ียวขอ ง ตอ งดาํ เนนิ การกระจายอาํ นาจการ บริหารงานบุคคลสว นทองถิน่ ใหกบั กรุงเทพมหานครโดยสมบูรณโดยตองดําเนนิ การแกไขเพม่ิ เติมกฎหมายตาง ๆ ท่ีเกี่ยวของกับการบริหารงานบุคคลสวนทองถ่ินของกรุงเทพมหานครดวยการไมนําเอากฎหมายตาง ๆ อาทิ พระราชบัญญัติระเบียบขา ราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๕๑ ที่ใชในการบริหารงานบุคคลขาราชการพลเรือนหรือ กฎหมายอ่ืน ๆ มาบังคับใชโดยอนุโลมกับกรุงเทพมหานครเพื่อใหการบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น ของกรุงเทพมหานครเปนไปอยางสอดคลองและเหมาะสมตอการบริหารจัดการทองถิ่นและการบริหารงาน บุคคลสว นทองถ่นิ ท่ีมลี ักษณะพเิ ศษ

๖๙ นอกจากนี้ ทางคณะอนุกรรมาธิการฯ ยังเล็งเห็นวาเพื่อใหการพัฒนากรุงเทพมหา นครและการสงมอบบริการสาธารณะท้ังท่ีมีลักษณะท่ัวไป (General Function) เพ่ือตอบสนอง ตอการ ดําเนินวิถีชีวิตของประชาชนในกรุงเทพมหานครกับการสงมอบบริการสาธารณะที่มีลักษณะเฉพาะ (Special Function) ในฐานะท่ีกรุงเทพมหานครเปนศูนยกลางทางการเมืองและการปกครอง เศรษฐกิจ สังคมและ วัฒนธรรม การสาธารณสุข การทองเท่ียว ฯลฯ ไดอยางมปี ระสิทธิภาพและเกิดประสิทธิผลอยางรวดเร็ว เปน รูปธรรม และตรงตามเจตนารมณ ความตองการ และความคาดหวังของประชาชนในทองถ่ินกรุงเทพมหานคร จึง เล็งเห็นควรปรับปรุงโครงสรางการบริหารจัดการทองถิ่นกรุงเทพมหานครจากองคกรปกครองสวนทองถิ่น รูปแบบพิเศษแบบช้ันเดียว (One Tier) ที่กรุงเทพมหานครมีอํานาจหนาที่และภารกิจการสงมอบบริการ สาธารณะอยางรอบดาน ครอบคลุมทั้งอํานาจหนาที่และภารกิจในการบริหารจัดการทองถน่ิ โดยภาพรวมของ องคกรปกครองสวนทองถ่ินช้ันบน (Upper Tier) เฉกเชนองคการบริหารสวนจังหวัดกับอํานาจหนาท่ีและ ภารกจิ ในการบริหารจัดการทองถิ่นโดยภาพรวมขององคกรปกครองสว นทองถนิ่ ชัน้ ลา ง (Lower Tier) เฉกเชน เทศบาลหรือองคการบริหารสวนตาํ บลไปสูโครงสรางการบรหิ ารจัดการทองถนิ่ กรุงเทพมหานครในฐานะองคกร ปกครองสว นทอ งถน่ิ รปู แบบพิเศษแบบสองชนั้ (Two Tier) ทป่ี ระกอบไปดวย หน่ึง กรุงเทพมหานครในฐานะองคกรปกครองสว นทอ งถน่ิ รูปแบบพเิ ศษช้ันบนของ กรุงเทพมหานคร (Upper Tier) ที่มีสถานะเปนนิติบุคคลมีอํานาจหนาท่ีและจัดทําภารกิจดานการพัฒนา ทองถิ่นกรุงเทพมหานครโดยภาพรวม ควบคูไปกับ สงมอบบริการสาธารณะท้ังที่มีลักษณะทั่วไป (General Function) ทีเ่ กนิ กวา ศกั ยภาพและขีดความสามารถขององคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบพเิ ศษช้ันลางของ กรงุ เทพมหานคร (Lower Tier) การสงมอบบริการสาธารณะท่ีมีลักษณะเฉพาะ (Special Function) และการ สงมอบบริการสาธารณะโดยภาพรวมของกรุงเทพมหานครในฐานะที่กรุงเทพมหานครเปนศูนยกลางทาง การเมืองและการปกครอง เศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรม การสาธารณสุข การทองเที่ยว ฯลฯ อาทิ ภารกิจ ดานการจัดทําแผนพัฒนาทองถิ่นของกรุงเทพมหานครโดยภาพรวม ภารกิจดานการจัดใหมีโรงพยาบาลของ กรุงเทพมหานคร การรักษาพยาบาล การปองกันและควบคุมโรคติดตอ ภารกิจดานการขนสงมวลชนและ วิศวกรรมจราจร ภารกิจดานการจัดการศึกษาระดับอุดมศึกษา ภารกิจดานการสงเสริมกิจการการทองเท่ียว ภารกจิ ดานการสงเสริมการลงทนุ ฯลฯ สอง องคก รปกครองสวนทองถน่ิ รูปแบบพิเศษในลักษณะเดียวกันกับเทศบาลนคร หรือนครบาล๑หรือองคกรนิติบุคคลทองถ่ินทม่ี ีช่ือเรียกอยางอ่ืนของกรุงเทพมหานครในฐานะองคกรปกครอง สว นทอ งถนิ่ รูปแบบพเิ ศษชั้นลางของกรงุ เทพมหานคร (Lower Tier) มีอาํ นาจหนา ท่ีและจัดทาํ ภารกจิ ดานการ พฒั นาทองถน่ิ กรุงเทพมหานครและสงมอบบริการสาธารณะท่มี ีลักษณะท่ัวไปเพื่อตอบสนองตอการดําเนินวิถี ชีวิต ความตองการ และความคาดหวังของประชาชนในทองถิ่นกรุงเทพมหานครภายในพ้ืนท่ีรับผิดชอบของ เทศบาลนครหรอื นครบาลหรอื องคกรนติ ิบุคคลทอ งถ่ินทม่ี ชี ื่อเรียกอยา งอน่ื ของกรงุ เทพมหานครนั้น ๆ ควบคูไ ป กับ สงมอบบริการสาธารณะท่ีมีลักษณะเฉพาะ (Special Function) ภายในพ้ืนที่รับผิดชอบขององคกร ปกครองสว นทองถนิ่ รูปแบบพิเศษในลกั ษณะเดียวกนั กบั เทศบาลนครหรือนครบาลหรอื องคกรนติ ิบุคคลทองถิ่น ทม่ี ีช่ือเรียกอยางอน่ื ของกรงุ เทพมหานครนั้น ๆ ในฐานะเปนศูนยกลางดานตา ง ๆ ของพื้นที่นั้น ๆ อาทิ ภารกจิ ดานรักษาความสงบเรียบรอยของประชาชน ภารกิจดานใหมีและบํารุงทางบกและทางนํ้า ภารกิจดานรักษา ความเปนระเบียบเรียบรอย การดูแลการจราจร และสงเสริม สนับสนุน หนวยงานอ่ืนในการปฏิบัติหนาที่ ๑ “นครบาล” ถือเปนหน่ึงในชื่อเรียกถึงองคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบพิเศษช้ันลางของ กรุงเทพมหานคร (Lower Tier) ท่ีเคยมีการนําเสนอไวในรางพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการ กรุงเทพมหานคร พ.ศ. . . . (ฉบับประชาชน)

๗๐ ดังกลาว ภารกิจดานการจัดใหมีและควบคุมตลาด ทาเทียบเรือ ทาขาม และท่ีจอดรถ ภารกิจดานการ สาธารณูปโภคและการกอสรางอื่น ๆ ภารกิจดานการสาธารณูปการ ภารกิจดานจัดการเก่ียวกับที่อยูอาศัย และการปรับปรุงแหลงเส่ือมโทรม ภารกิจดานจัดใหมีและควบคุมตลาด ทาเทียบเรือ ทาขาม และที่จอดรถ ภารกิจดา นการวางผงั เมอื งและการควบคุมการกอสราง ฯลฯ ท้ังน้ี การจัดแบงพ้ืนท่ีองคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบพิเศษชั้นลางของ กรุงเทพมหานคร (Lower Tier) นั้นจะตองมีการจัดแบงใหมีความชัดเจนและไมเกิดการทับซอนของพื้นที่ รบั ผดิ ชอบระหวางองคกรปกครองสว นทอ งถนิ่ รปู แบบพิเศษช้ันลางของกรงุ เทพมหานคร (Lower Tier) ดว ยกนั โดยการจัดแบงพื้นท่ีและจัดตั้งข้ึนเปนองคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบพิเศษชั้นลางของกรุงเทพมหานคร (Lower Tier) ในลักษณะเดียวกันกับเทศบาลนครหรือนครบาลหรือองคกรนิติบุคคลทองถ่ินท่ีมีชื่อเรียก อยางอื่นของกรงุ เทพมหานครอาจจัดแบงองคก รปกครองสวนทอ งถ่นิ รูปแบบพิเศษชัน้ ลางของกรงุ เทพมหานคร (Lower Tier) ออกเปน ๖ แหง ตามท่ีสภากรุงเทพมหานครไดเ คยมีคําส่ังสภากรุงเทพมหานครท่ี ๑๒/๒๕๖๓ เร่อื ง การแบง พ้นื ทรี่ ับผดิ ชอบประจํากลุมสํานกั งานของสาํ นกั งานเขต ประกอบดวย (๑) กลมุ กรงุ เทพกลาง ประกอบดว ย เขตพระนคร เขตดสุ ิต เขตปอ มปราบศัตรูพาย เขตสัมพนั ธวงศ เขตดินแดง เขตหวยขวาง เขตพญาไท เขตราชเทวี และเขตวงั ทองหลาง (๒) กลุมกรุงเทพใต ประกอบดวย เขตปทุมวัน เขตบางรัก เขตสาทร เขตบางคอ แหลม เขตยานนาวา เขตคลองเตย เขตวัฒนา เขตพระโขนง เขตสวนหลวง และเขตบางนา (๓) กลุมกรุงเทพเหนือ ประกอบดวย เขตจตุจักร เขตบางซื่อ เขตลาดพราว เขต หลกั สี่ เขตดอนเมือง เขตสายไหม และเขตบางเขน (๔) กลุมกรุงเทพตะวันออก ประกอบดวย เขตบางกะป เขตสะพานสูง เขตบึงกุม เขตคนั นายาว เขตลาดกระบัง เขตมนี บรุ ี เขตหนองจอก เขตคลองสามวา และเขตประเวศ (๕) กลุมกรุงธนเหนือ ประกอบดวย เขตธนบุรี เขตคลองสาน เขตจอมทอง เขตบางกอกใหญ เขตบางกอกนอย เขตบางพลดั เขตตล่ิงชัน และเขตทวีวฒั นา (๖) กลุมกรุงธนใต ประกอบดวย เขตภาษีเจริญ เขตบางแค เขตหนองแขม เขตบางขุนเทียน เขตบางบอน เขตราษฎรบูรณะ และเขตทุง ครุ ๓.๑.๒ รฐั บาลตอ งดาํ เนนิ การกระจายอาํ นาจใหกับเมืองพัทยาโดยสมบูรณ นอกจากการกระจายอํานาจในมิติตาง ๆ ใหกับกรุงเทพมหานครโดยสมบูรณ แลวนั้น เมืองพัทยาซ่ึงถือเปนองคกรปกครองสวนทองถ่ินรูปแบบพิเศษบางสวนพื้นท่ีของจังหวัดชลบุรี ยังถือเปนอีกหน่ึงองคกรปกครองสวนทองถ่ินรูปแบบพิเศษท่ีประสบกับสภาพปญหาอันสืบเนื่องมาจากการ ปฏิรูปเมืองพัทยาตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่สงผลใหเมืองพัทยา มีสถานะกลายเปนเพียงเทศบาลนครแหงหนึ่งเทานั้น ประกอบกับ เมื่อพิจารณาลงรายละเอียดยังพบวา กระบวนการกระจายอํานาจของรัฐไทยท้ังในมิติดานภารกิจการพัฒนาและสงมอบบริการสาธารณะ การคลังและงบประมาณ การบริหารงานบุคคลสวนทองถ่ิน ฯลฯ ใหกับองคกรปกครองสวนทองถ่ินรูปแบบ พเิ ศษเมืองพทั ยาท่เี กิดข้นึ นนั้ กลับเปนไปอยางจํากัด ตวั อยางทชี่ ัดเจนเห็นไดจ ากการถายโอนภารกิจการพฒั นา และสงมอบบริการสาธารณะท่ีเกิดขึ้นสงผลใหเมืองพัทยามีภารกิจท่ีไดรับการถายโอนตามแผนปฏิบัติการ กาํ หนดข้ันตอนการกระจายอํานาจใหแ กอ งคกรปกครองสวนทองถ่ิน (ฉบับที่ ๑) พ.ศ. ๒๕๔๕ และแผนปฏิบัติ การกําหนดขั้นตอนการกระจายอาํ นาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน่ิ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๕๑ ทัง้ ส้ินเพยี ง ๑๐๗ ภารกจิ นอยกวาเทศบาลนครทีไ่ ดร ับการถา ยโอนภารกจิ มากถึง ๑๙๗ ภารกจิ (สํานักงานคณะกรรมการ การกระจายอาํ นาจใหแ กองคกรปกครองสวนทอ งถิ่น, ภารกิจทถ่ี ายโอนแลวตามแผนปฏิบัตกิ ารฯ (ฉบับที่ ๑), ๒๕๔๕; สํานักงานคณะกรรมการการกระจายอํานาจใหแกองคก รปกครองสวนทอ งถ่ิน, ภารกิจทีถ่ ายโอนแลว

๗๑ ตามแผนปฏิบัติการฯ (ฉบับท่ี ๒), ๒๕๕๑.) โดยภารกิจที่เมืองพัทยาไดรับการถายโอนทั้ง ๑๐๗ ภารกิจ น้ัน กลับขาดความครอบคลุมอํานาจหนาท่ีของเมืองพัทยาตามบทบัญญัติของพระราชบัญญัติระเบียบบริหาร ราชการเมอื งพัทยา พ.ศ. ๒๕๔๒ และทีแ่ กไ ขเพิม่ เตมิ และพระราชบัญญัตกิ าํ หนดแผนและข้นั ตอนการกระจาย อํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ เชนเดียวกันกับ การกระจายอํานาจใหกับเมืองพัทยา ในมิติดานการคลังและงบประมาณ มิติดานการบริหารงานบุคคลสวนทองถ่ิน ฯลฯ สงผลใหการขับเคลื่อน การบริหารจัดการทอ งถน่ิ ของเมืองพัทยาประสบกบั สภาพปญหาและขอจํากัดในหลากหลายประการจนกระทบ ตอการสงมอบบริการสาธารณะเพ่ือตอบสนองความตองการและความคาดหวังของประชาชนในพ้ืนท่ีเมือง พัทยาและการตอบสนองตอการสงมอบบริการสาธารณะลักษณะพิเศษ (Special Function) ดานการทองเท่ียว ของเมืองพัทยา ดังนั้น ทางคณะอนุกรรมาธิการฯ จึงเห็นควรใหรัฐบาลตองดําเนินการกระจาย อํานาจใหกับเมืองพทั ยาโดยสมบูรณในมิติตา ง ๆ ดงั น้ี หนึ่ง มิติดานภารกิจการพัฒนาและสงมอบบริการสาธารณะ: ดวยบริบทความ เปนองคกรปกครองสวนทองถ่ินรูปแบบพิเศษเมืองทองเท่ียวท่ีสําคัญของเมืองพัทยาสงผลใหเมืองพัทยา จําเปนตอ งมีอํานาจหนาที่และบทบาทในการขับเคลื่อนภารกจิ การพัฒนาทองถนิ่ และสงมอบบริการสาธารณะ ตา ง ๆ อยา งรอบดานและกวา งขวางกวา เทศบาลรูปแบบตา ง ๆ ครอบคลมุ ท้ังบริการสาธารณะท่มี ีลักษณะทั่วไป (General Function) เฉกเชน เทศบาลและองคก ารบรหิ ารสวนตาํ บลรวมกนั และการสง มอบบริการสาธารณะที่ มี ลั ก ษ ณ ะ เ ฉ พ า ะ ( Special Function) ใ น ฐ า น ะ ท่ี เ มื อ ง พั ท ย า เ ป น แ ห ล ง ท อ ง เ ท่ี ย ว ท า ง ท ะ เ ล ใกลก รุงเทพมหานคร จากลักษณะความสําคัญของเชนน้ีของเมอื งพัทยาทางคณะอนุกรรมาธิการฯ จึงเห็น ควรใหรฐั บาลโดยกระทรวงมหาดไทย คณะกรรมการการกระจายอํานาจใหแกอ งคก รปกครองสวนทองถน่ิ และ หนวยงานราชการตา ง ๆ ที่เกี่ยวขอ งตองดาํ เนินการถายโอนภารกิจการพฒั นาและสงมอบบริการสาธารณะตาง ๆ ทเี่ ปนอํานาจหนา ทขี่ องเมอื งพัทยาตามบทบญั ญตั ขิ องพระราชบญั ญัตริ ะเบียบบริหารราชการเมอื งพทั ยา พ.ศ. ๒๕๔๒ และท่ีแกไขเพิ่มเติม พระราชบัญญตั กิ าํ หนดแผนและข้ันตอนการกระจายอํานาจใหแกอ งคกรปกครองสว นทองถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ และกฎหมายอ่ืน ๆ ที่เกี่ยวของ หรือเปนภารกิจมีความจําเปนตอคุณภาพชีวิตของประชาชน ในพ้ืนท่ีเมืองพัทยาท่ีเมืองพัทยาสามารถดําเนินการแทนหนวยงานราชการบริหารสวนกลางและหนวยงาน ราชการบริหารสวนภูมิภาคตาง ๆ ไดใหกับเมืองพัทยาเปนดําเนินการโดยสมบูรณและเปนการเรงดวน เพือ่ ตอบสนองตอ ความตองการและความคาดหวังของประชาชนในเมืองพัทยา พรอมกนั น้ี รัฐบาลยังตองดาํ เนินการตัดอาํ นาจหนาทขี่ องหนวยงานราชการบรหิ าร สวนกลางและหนวยงานราชการบริหารสวนภูมิภาคตาง ๆ ในสวนท่ีเปนอํานาจหนาที่ของเมืองพัทยา ที่หนวยงานราชการบริหารสวนกลางและหนวยงานราชการบริหารสวนภูมิภาคในจังหวัดชลบุรีไดดําเนินการ ถายโอนใหกับเมืองพัทยาแลวเพื่อปองกันปญหาการทับซอ นของการใชอํานาจหนาที่ในการขับเคล่ือนภารกจิ การพัฒนาและสงมอบบริการสาธารณะตาง ๆ ควบคูไปกับ รัฐบาลตองดําเนินการตัดลดงบประมาณของ หนวยงานราชการบริหารสวนกลางและหนวยงานราชการบริหารสวนภูมิภาคในจังหวัดชลบุรีในการดําเนิน โครงการตาง ๆ ท่ไี ดมีการดําเนินการถายโอนภารกิจใหกบั เมืองพัทยาเปนที่เรียบรอยแลวและตองดาํ เนินการ จดั สรรงบประมาณดังกลาวใหกับเมืองพัทยาไปใชดําเนินภารกิจการพัฒนาทองถิ่นและสงมอบบริการสาธารณะ ดังกลา วแทนตามความเหมาะสมและความจําเปนของทอ งถิน่ เมอื งพัทยา สอง มิติดานการคลังและการงบประมาณ: สําหรับในมิติดานการคลังและ การงบประมาณนั้นถือเปนอกี หนึ่งประเดน็ ที่เมืองพัทยาประสบกับสภาพปญหาการบริหารจัดการการคลังและ การงบประมาณของเมืองพัทยามาอยางตอเน่ือง ดวยเหตุนี้ ทางคณะอนุกรรมาธิการฯ จึงเห็นควรใหรัฐบาล

๗๒ โดยกระทรวงการคลัง กระทรวงมหาดไทย และหนวยงานที่เก่ียวของตองดําเนินการกระจายอํานาจทางการ คลงั ใหกับเมอื งพัทยาดว ยการถา ยโอนอํานาจหนาท่ีในการจัดเก็บภาษีและคาธรรมเนียมตาง ๆ อนั เปนรายได ของเมอื งพทั ยาและที่เกย่ี วของใหกับเมืองพัทยาเปนผูดําเนินการจัดเก็บเอง ควบคูไปกับ จัดสรรหรือถายโอน รายไดจ ากภาษแี ละคาธรรมเนยี มตาง ๆ ทกี่ ฎหมายบญั ญัตใิ หเปน ขององคการบรหิ ารสว นจังหวัดชลบุรี อันเปน รายไดจ ากภาษีและคาธรรมเนียมทีเ่ กิดข้ึนในพ้ืนที่เมืองพทั ยาใหเปนรายไดของเมืองพัทยาและเมืองพัทยาสามารถ ดาํ เนนิ การจัดเกบ็ ไดด วยตนเอง สาม มิตดิ า นการบรหิ ารงานบคุ คลสวนทอ งถนิ่ : ดว ยบรบิ ทท่ีการบรหิ ารงานบุคคล สวนทองถ่ินของเมืองพัทยาที่มีความสําคัญอยางย่ิงตอการขับเคลื่อนการบริหารจัดการทองถิ่นและสงมอบ บริการสาธารณะท่ีมีความหลากหลายทั้งบริการสาธารณะที่มีลักษณะทั่วไป (General Function) เฉกเชน เทศบาลและองคการบริหารสวนตําบล และการสงมอบบริการสาธารณะท่ีมีลักษณะเฉพาะ (Special Function) ในฐานะทีเ่ มอื งพัทยาเปน แหลงทองเทีย่ วทางทะเลใกลกรุงเทพมหานคร สง ผลใหเ มืองพัทยาจําตอง อาศัยทรัพยากรบุคคลท่ีมีทักษะที่หลากหลายแตกตางกันออกไปเปนจํานวนมาก อยางไรก็ตาม แมวา เมืองพัทยาถือเปนองคกรปกครองสวนทอ งถ่ินรูปแบบพิเศษครอบคลุมพ้ืนทบ่ี างสวนของจังหวัดชลบุรี หากแต ในมิติการบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่นของเมืองพัทยาน้ันกลับพบวาเมืองพัทยามิไดมีกฎหมายเฉพาะในการ บริหารงานบุคคลสวนทองถิ่นเฉกเชนกรุงเทพมหานคร โดยยังคงข้ึนอยูกบั บทบัญญัติพระราชบัญญัตริ ะเบียบ บริหารงานบุคคลสวนทอ งถ่ิน พ.ศ. ๒๕๔๒ ทอ่ี อกแบบใหการกาํ หนดหลักเกณฑเ ก่ยี วกับการบริหารงานบุคคล สวนทองถ่ินของเมอื งพัทยาตองอยูภายใตมาตรฐานทัว่ ไปเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลที่คณะกรรมการกลาง พนักงานเทศบาลกําหนด อันสงผลใหการบริหารงานบุคคลสวนทองถ่ินของเมืองพัทยาโดยภาพรวมไมมีความ แตกตางไปจากการบริหารงานบุคคลสวนทอ งถ่ินของเทศบาลจนไมสามารถตอบสนองตอ ทรัพยากรบุคคลสวน ทองถ่ินของเมืองพัทยาท่ีมีความแตกตางไปจากเทศบาลได จนนํามาสูปญหาตาง ๆ สืบเน่ืองจากระบบ การบริหารงานบุคคลสวนทองถ่นิ ของเมืองพัทยา จากสภาพปญหาการบริหารงานบุคคลสวนทองถ่ินของเมืองพัทยาในขางตนทาง คณะอนุกรรมาธิการฯ จึงเห็นควรใหรัฐบาลโดยกระทรวงมหาดไทย คณะกรรมการการกระจายอํานาจใหแก องคกรปกครองสวนทองถิ่น และหนวยงานราชการตาง ๆ ท่ีเกี่ยวของ ตองดําเนินการกระจายอํานาจ การบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่นใหกับเมืองพัทยาใหมีความเปนอิสระในการบริหารงานบุคคลสวนทองถ่ิน โดยสมบูรณ โดยตอ งดําเนินรางและประกาศใชพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลเมอื งพัทยา พ.ศ. .… และมินําเอากฎหมายและหลักเกณฑการบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่นอนื่ ๆ มา บังคับใชโดยอนุโลมกบั เมือง พัทยาเพ่ือใหการบริหารงานบุคคลสวนทองถ่ินของเมืองพัทยาเปนไปอยางสอดคลองและเหมาะสมตอการ บริหารจดั การทองถนิ่ และการบริหารงานบคุ คลสวนทองถ่นิ ของเมืองพัทยาทมี่ ีลักษณะพิเศษ ๓.๒ รัฐบาลและภาคสวนที่เก่ียวของตองเรงดําเนินการจัดตั้งองคกรปกครองสวน ทอ งถิ่นรูปแบบพเิ ศษเชงิ พน้ื ท่ีท่ีผานกระบวนการพจิ ารณาและศึกษาการจัดตั้งองคกรปกครองสวนทอ งถน่ิ รปู แบบพเิ ศษเชิงพื้นท่มี าอยา งละเอยี ดแลว นอกจากรัฐบาลตองดําเนินการกระจายอํานาจโดยสมบูรณใหกับกรุงเทพมหานคร และเมอื งพัทยาแลว น้ัน ทางคณะอนุกรรมาธกิ ารฯ เล็งเหน็ ควรวาเพอื่ ใหก ารขบั เคลือ่ นการจดั ตั้งองคกรปกครอง สวนทองถิ่นรูปแบบพิเศษในทอ งถ่ินที่มีลักษณะเฉพาะหรือลักษณะพิเศษดาํ เนินไปจนประสบผลลัพธอยางเปน รูปธรรมในการจดั ตัง้ องคกรปกครองสว นทอ งถิ่นรูปแบบพิเศษเพือ่ แกไขปญหาและตอบสนองตอความตองการ และความคาดหวังท่ีหลากหลายของประชาชนในทองถ่ินพิเศษเหลานั้นไดอยางทันทวงทีและเกิดความ เหมาะสมตอบริบทความจําเปนของทองถิ่นพเิ ศษตาง ๆ เหลานน้ั รัฐบาลและภาคสวนตาง ๆ ท่เี กย่ี วของ อาทิ สภาผูแทนราษฎร วุฒิสภา ฯลฯ ตองเรงดําเนินการพิจารณา ใหความเห็นชอบ และประกาศใช

๗๓ รางพระราชบัญญัตริ ะเบียบบริหารราชการทอ งถิ่นพิเศษตา ง ๆ ทีไ่ ดม ีการผานกระบวนการพจิ ารณาและศึกษา การจดั ตงั้ องคก รปกครองสว นทองถน่ิ รปู แบบพเิ ศษเชงิ พืน้ ท่มี าอยางละเอียดแลว ดงั น้ี หน่ึง ตองเรงดําเนินการจดั ตั้งองคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบพิเศษเชงิ พนื้ ท่ี นครแมส อด จังหวดั ตาก: ดว ยบริบทท่ีนครแมสอดถือเปนทอ งถิ่นชายแดนท่ีมีอาณาเขตตดิ ตอกับเมืองเมียวดี สาธารณรัฐแหงสหภาพเมียนมา และเปนเมืองหนาดานชายแดนบนเสนทางระเบียงเศรษฐกิจตะวันออก- ตะวันตก (East-West Economic Corridor) เปนประตูสําคัญเช่ือมโยงประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน (AEC) กับตะวันออกกลางและยุโรป และเปนเมืองการคาชายแดนที่มีความสําคัญยิ่งและมีมูลคาทางการคาระหวาง ประเทศไทยกับสาธารณรัฐแหงสหภาพเมียนมาสูงเปนอันดับหน่ึงเร่ือยมา สงผลใหนครแมสอดมีความเจริญ ทางเศรษฐกิจระดบั สูงแตกตางไปจากพ้ืนที่อ่ืน ๆ ในจังหวดั ตากและยังมีลักษณะพเิ ศษทางสงั คมและวัฒนธรรม จากการเปนเมืองท่ีมีประชาชนชาวไทย ประชาชนชาวเมยี นมาหรอื ประชาชนกลมุ ตา ง ๆ มีการเดินทางไปมาหา สูกันและดําเนินวิถีชีวิตในพ้ืนที่นครแมสอด สงผลใหที่ผานมานครแมสอดกลับประสบกับสภาพปญหาในมิติ ตาง ๆ ทั้งปญหาแรงงานจากประเทศเพ่ือนบาน ปญหาสภาพความเสื่อมโทรมของทรัพยากรธรรมชาติและ สิ่งแวดลอม ปญหาน้ําทวม ปญหาโครงสรางพ้ืนฐานและสาธารณสุข ปญหาผูหนีภัยจากการสูรบ ปญหา อาชญากรรมและยาเสพติด ฯลฯ ดวยเหตุนี้ ทางคณะอนุกรรมาธิการฯ จึงเห็นวารัฐบาลและภาคสวนตาง ๆ ท่ีเก่ียวของตองเรงดําเนินการจัดต้ังองคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบพิเศษเชิงพ้ืนท่ีนครแมสอดผานการ ประกาศใชร างพระราชบญั ญัตริ ะเบียบบริหารราชการนครแมส อด พ.ศ. .... เพอื่ ใหอ งคกรปกครองสวนทอ งถน่ิ รูปแบบพิเศษนครแมสอดที่มีโครงสราง อํานาจหนาท่ี ระเบียบปฏิบัติ การคลังและการงบประมาณ การบริหารงานบคุ คลสวนทองถิ่น และระบบการบริหารจัดการทอ งถิ่นทีม่ ีลักษณะพิเศษแตกตางไปจากองคกร ปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบท่ัวไปท่ีมีอยูเดิมเขามาทําหนาที่สงมอบบริการสาธารณะทั้งบริการสาธารณะที่มี ลักษณะท่วั ไป (General Function) และการสงมอบบริการสาธารณะที่มีลกั ษณะเฉพาะ (Special Function) ในฐานะท่เี มืองการคาชายแดนท่สี าํ คัญของประเทศไทย สอง ตองเรงดําเนินการจัดตั้งองคกรปกครองสว นทองถิ่นรูปแบบพเิ ศษเชงิ พนื้ ที่ นครเกาะสมุย จังหวัดสุราษฎรธานี: ดวยบริบทที่เกาะสมุยถือเปนพ้ืนที่หนึ่งที่มีการขยายตัวทางเศรษฐกิจ ระดับสูงมาอยางตอเน่ือง ซ่ึงมีรายไดหลักมาจากอุตสาหกรรมการทองเท่ียวในพื้นท่ีอําเภอเกาะสมุยที่มีแหลง ทองเที่ยวทางทะเลทม่ี ีความสมบรู ณทางธรรมชาติ มีความงดงาม และลาํ้ คา จนเปนศูนยก ลางการทองเที่ยวทาง ทะเลของภาคใตฝงอาวไทยและเปนจุดหมายปลายทางทางการทองเที่ยวทางทะเลของนักทองเที่ยวชาวไทย และชาวตางชาติเปนจํานวนมาก สภาพความเปล่ียนแปลงที่เกิดขึ้นอยางรวดเร็วและรอบดานกลับกอใหเกิด ปญหาตาง ๆ อยางรอบดานที่สงผลกระทบตอดําเนินวิถีชีวิตของชาวเกาะสมุย อาทิ ปญหาดานส่ิงแวดลอม ปญหาดานสวัสดิการสังคมและคุณภาพชีวิต ปญหาดานสาธารณูปโภค ฯลฯ โดยที่เทศบาลนครเกาะสมุย ในฐานะหนวยงานการปกครองทองถิ่นท่ีมีความใกลชิดกับประชาชนและมีขอบเขตพื้นท่ีครอบคลุมพ้ืนท่ีทั้ง อําเภอ เกาะสมุยกลับขาดอํานาจหนาท่ีและระบบการบริหารจัดการทองถ่ินท่ีเหมาะสมและสอดคลองกับ สภาพปญหาตาง ๆ ท่ีเกิดขึ้นในพ้ืนที่อําเภอเกาะสมุยที่มีความแตกตางไปจากองคกรปกครองสวนทองถิ่น รูปแบบเดียวกันแหง อื่น ๆ ดวยเหตุน้ี ทางคณะอนุกรรมาธิการฯ จึงเห็นวารัฐบาลและภาคสวนตาง ๆ ที่เก่ียวของตองเรงดําเนินการจัดต้ังองคกรปกครองสวนทองถ่ินรูปแบบพิเศษเชิงพื้นท่ีนครเกาะสมุยผานการ ประกาศใชรางพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการนครเกาะสมุย พ.ศ. .... เพื่อใหองคกรปกครองสวน ทองถิ่นรูปแบบพิเศษนครเกาะสมุยท่ีมีโครงสราง อํานาจหนาที่ ระเบียบปฏิบัติ การคลังและการงบประมาณ การบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น และระบบการบริหารจัดการทอ งถ่ินทีม่ ีลักษณะพเิ ศษแตกตางไปจากองคกร

๗๔ ปกครองสวนทองถ่ินรูปแบบท่ัวไปที่มีอยูเดิมเขามาทําหนาที่สงมอบบริการสาธารณะทั้งบริการสาธารณะท่ีมี ลักษณะทว่ั ไป (General Function) และการสงมอบบริการสาธารณะทมี่ ีลกั ษณะเฉพาะ (Special Function) ในฐานะศนู ยก ลางการทอ งเทย่ี วทางทะเลฝง อาวไทยท่สี าํ คัญของประเทศไทย สาม ตองเรงดําเนินการจัดต้ังองคกรปกครองสวนทอ งถ่ินรูปแบบพิเศษเชงิ พน้ื ที่ นครแหลมฉบัง จังหวัดชลบุรี: ดวยบริบทที่แหลมฉบังเปนทองถ่ินที่มีลักษณะพิเศษดานการเปนเมือง อุตสาหกรรมและเมืองทาที่สําคัญทางภาคตะวันออกของประเทศไทยที่มีการขยายตัวทางเศรษฐกิจระดับสูง มาอยางตอเน่ืองจากการเปนพ้ืนที่ที่นิคมอุตสาหกรรมแหลมฉบังและโรงงานอุตสาหกรรมในเขตสวน อุตสาหกรรมเครือสหพัฒนฯ ต้ังอยูจนสงผลใหมีโรงงานอุตสาหกรรมขนาดใหญต้ังอยูในพ้ืนท่ีรับผิดชอบของ เทศบาลนครแหลมฉบังจาํ นวนมาก ตลอดจนยังเปนทตี่ ้ังของทาเรือพาณิชยระหวางประเทศหรือทา เรือแหลม ฉบังซ่ึงเปนทาเรือนํ้าลึกหลักในการขนสงสินคาระหวางประเทศของประเทศไทยท่ีสามารถรองรับเรือขนสง สนิ คาระหวา งประเทศขนาดใหญไ ดแ ละยงั เพียบพรอมไปโครงสรา งพ้นื ฐานและสงิ่ อํานวยความสะดวกท่ที ันสมยั สงผลใหพื้นที่รับผิดชอบของเทศบาลนครแหลมฉบับจึงกลายเปนพื้นที่ที่มีความสําคัญตอระบบเศรษฐกิจของ ประเทศไทยมหาศาลและเกิดการลงทุนจากท้ังทางภาครัฐและภาคเอกชนเปนจํานวนมากอยางตอ เนื่อง จาก ความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจท่ีเกิดข้ึนสงผลใหเกิดปญหาตาง ๆ ในพ้ืนท่ีเมืองแหลมฉบับท่ีสงผลกระทบ โดยตรงตอการดําเนินวิถีชีวิตของประชาชน ในเมืองแหลมฉบังมาอยางตอเนื่อง ทั้งในสวนของปญหาดาน โครงสรา งพนื้ ฐาน ปญหาดา นการจราจร ปญ หาทรัพยากรธรรมชาติและสงิ่ แวดลอม ปญหาดา นความปลอดภยั ในชวี ิตและทรัพยสนิ ปญ หาการอพยพของแรงงาน ปญ หาประชากรแฝง ไปจนถึงปญหาดานการบริการจัดการ และการใหบ ริการแกภาคอุตสาหกรรมและภาคการขนสงในพื้นที่ความรับผิดชอบของเทศบาลนครแหลมฉบัง ฯลฯ โดยท่ีเทศบาลนครแหลมฉบังในฐานะหนวยงานการปกครองทองถ่ินที่มีความใกลชิดกับประชาชน และมีขอบเขตพ้ืนที่รับผิดชอบครอบคลุมพื้นท่ีสวนใหญของนิคมอุสาหกรรมแหลมฉบัง โรงงานอุตสาหกรรม ในเขตสวนอตุ สาหกรรมเครือสหพัฒนฯ และทาเรือแหลมฉบัง กลับขาดอํานาจหนาท่ี ระบบการบริหารจัดการ ทองถ่ิน และทรัพยากรตา ง ๆ ที่เหมาะสมและสอดคลองกบั สภาพปญหาตาง ๆ ทเ่ี กดิ ขึน้ ในพืน้ ทีเ่ ทศบาลนคร แหลมฉบังที่มีความแตกตางไปจากองคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบเดียวกันแหงอ่ืน ๆ ที่มีการจัดต้ังข้ึน ทั่วประเทศ ดวยเหตุน้ี ทางคณะอนุกรรมาธิการฯ จึงเห็นวารัฐบาลและภาคสวนตาง ๆ ที่เก่ียวขอ งตองเรงดาํ เนินการจัดต้ังองคกรปกครองสวนทองถ่ินรูปแบบพิเศษเชิงพนื้ ที่นครแหลมฉบังผานการ ประกาศใชรางพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการนครแหลมฉบัง พ.ศ. .... เพ่ือใหองคกรปกครอง สวนทองถ่ินรูปแบบพิเศษนครแหลมฉบังที่มีโครงสราง อํานาจหนาท่ี ระเบียบปฏิบัติ การคลังและ การงบประมาณการบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น และระบบการบริหารจัดการทองถ่ินท่ีมีลักษณะพิเศษ แตกตางไปจากองคกรปกครองสวนทองถ่ินรูปแบบท่ัวไปที่มีอยูเดิมเขามาทําหนาท่ีสงมอบบริการสาธารณะ ทง้ั บริการสาธารณะท่มี ลี กั ษณะทัว่ ไป (General Function) และการสง มอบบริการสาธารณะทม่ี ลี กั ษณะเฉพาะ (Special Function) ในฐานะการเปนเมืองอุตสาหกรรมและเมืองทาทส่ี ําคัญทางภาคตะวันออกของประเทศ ไทย โดยการจัดต้ังองคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบพิเศษท่ีท้ังสามพื้นที่ในขางตนท่ี ผานกระบวนการพิจารณาและศึกษามาอยางละเอียดแลวนั้นจะสงผลใหพลวัตการปกครองทองถ่ินไทยและ การบริหารจัดการทองถ่ินไทยมีความกาวหนาอีกข้ันสูการปกครองทองถิ่นโดยประชาชน (Local Self Government)

๗๕ ๓.๓ รัฐบาลและภาคสว นที่เกีย่ วขอ งตอ งดาํ เนินการพจิ ารณาทอ งถนิ่ อนื่ ๆ ทีม่ ศี กั ยภาพ และมลี ักษณะพิเศษหรือลักษณะเฉพาะทสี่ อดคลอ งกับความตองการของประชาชนในทองถิ่น เพอ่ื พฒั นา จดั ตั้งเปนองคกรปกครองสวนทองถิ่นรปู แบบพเิ ศษเชงิ พื้นท่ี นอกจากการรัฐบาลและภาคสวนทเ่ี ก่ยี วขอ งตองเรงดําเนนิ การจัดตงั้ องคก รปกครอง สวนทองถิ่นรูปแบบพิเศษเชิงพ้ืนท่ีที่ผานกระบวนการพิจารณาและศึกษาการจัดต้ังองคกรปกครอง สวนทองถ่ินรูปแบบพิเศษเชิงพื้นท่ีมาอยางละเอียดแลวใหประสบผลสําเร็จจัดตั้งองคกรปกครองสวนทองถิ่น รูปแบบพิเศษอยางเปนรูปธรรมแลวนั้น ทางคณะอนุกรรมาธิการฯ ยังเล็งเห็นวาเพ่ือใหทองถิ่นท่ีมีศักยภาพ และมีลักษณะพิเศษหรือลักษณะเฉพาะมีรูปแบบการปกครองทองถ่ินท้ังในสวนของโครงสรางภายนอกและ ภายในองคกรปกครองสวนทองถิ่น อํานาจหนาท่ีและภารกิจ การคลังและการงบประมาณ ระเบียบปฏิบัติ ระบบการบริหารงานบุคคลสวนทองถ่ิน และระบบการบริหารจัดการทองถ่ินท่ีเหมาะสม สอดคลอง และ สามารถบริหารจัดการและแกไขปญหาตาง ๆ ท่ีมีลักษณะพิเศษเฉพาะพ้ืนทนี่ ั้น ๆ ไดอยางมีประสิทธิภาพตรง ตามสภาพปญ หา ความตอ งการ และความคาดหวงั ของประชาชนในทองถนิ่ นั้น ๆ จึงเล็งเห็นควรใหรัฐบาลโดยกระทรวงมหาดไทย สํานักงานคณะกรรมการการกระ จายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น ตลอดจนสภาผูแทนราษฎรและวุฒิสภา ดําเนินการพิจารณา ศึกษาและดึงศักยภาพทองถ่ินอ่ืน ๆ ที่มีศักยภาพและมีลักษณะพิเศษหรือลักษณะเฉพาะในมิติตาง ๆ อาทิ ดานสังคมและวัฒนธรรม ดานภูมิศาสตร ดานการทองเที่ยว ดานการคาชายแดนดานการเปนศูนยกลาง ทางเศรษฐกจิ ของภูมิภาคตาง ๆ ดา นศนู ยกลางการคมนาคมและโลจสิ ตกิ สดา นอตุ สาหกรรม ฯลฯ องคกรปกครองสวนทองถ่ินรูปแบบท่ัวไปที่มีอยูเดิมไมสามารถทําหนาที่ขับเคล่ือน การบริหารจดั การทอ งถ่ินและสงมอบบรกิ ารสาธารณะที่มลี กั ษณะท่วั ไป (General Function) เฉกเชน เดยี วกับ องคกรปกครองสวนทองถ่ินรูปแบบท่ัวไปและบริการสาธารณะท่ีมีลักษณะพิเศษ (Special Function) ของ พ้นื ทีน่ ้ัน ๆ ไปพรอมกันไดอยางมีประสิทธิภาพ ผนวกกับ ประชาชนภายในทองถ่ินน้ัน ๆ ตางมีความตองการ และความคาดหวังองคกรปกครองสวนทองถ่ินรูปแบบพิเศษเขามาทําหนาที่ในการบริหารจัดการทองถิ่นเพ่ือ ดําเนินการผลักดันใหเกิดการจัดตั้งองคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบพิเศษที่มีโครงสราง อํานาจหนาท่ีและ ภารกิจการคลังและการงบประมาณ ระเบียบปฏิบัติ ระบบการบริหารงานบุคคลสวนทองถ่ิน และระบบการ บรหิ ารจดั การทอ งถน่ิ ทมี่ ลี ักษณะพเิ ศษ โดยมีเปาหมายเพอื่ ใหองคกรปกครองสว นทองถิ่นรูปแบบพิเศษที่จัดต้ัง ขึ้นสามารถเขาไปทําหนาที่ในการสงมอบบริการสาธารณะท้ังการสงมอบบริการสาธารณะท่ีมีลักษณะทั่วไป (General Function) เฉกเชนเดียวกับองคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบท่ัวไปและบริการสาธารณะที่มี ลักษณะพิเศษ (Special Function) ของพ้ืนท่ีน้ัน ๆ เพ่ือการตอบสนองตอสภาพปญหา ความตองการ และ ความคาดหวังของประชาชนในทองถ่ินนั้น ๆ โดยการพจิ ารณาทองถ่ินอ่นื ๆ ทมี่ ีศักยภาพและมลี ักษณะพิเศษ หรือลักษณะเฉพาะทีส่ อดคลองกับความตองการของประชาชนในทองถิ่นเพื่อพัฒนาจดั ตั้งเปนองคกรปกครอง สว นทอ งถนิ่ รูปแบบพิเศษเชงิ พ้นื ท่ีนน้ั สามารถแบงได ๒ ลกั ษณะ ดังนี้ ๓.๓.๑ องคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบพิเศษเชิงพ้ืนท่ีครอบคลุมพ้ืนที่ ท้งั จังหวัด ในสวนแรกทางคณะอนุกรรมาธิการฯ เล็งเห็นควรใหรฐั บาลและภาคสว นทเ่ี กี่ยวของ ตองดําเนินการพิจารณาจังหวัดตาง ๆ ท่ีมีลักษณะพิเศษหรือลักษณะเฉพาะท่ีแตกตางไปจากจังหวัดอื่น ๆ รวมถึงมีความโดดเดนเฉพาะท่ีพิเศษปรากฏอยางชัดเจนในภูมิภาคนั้น ๆ จนสงผลใหองคกรปกครอง สวนทองถิ่นรูปแบบทั่วไปในจังหวัดท้ังองคกรปกครองสวนทองถ่ินช้ันบน (Upper Tier) หรือองคการบริหาร สวนจังหวัดกับองคกรปกครองสวนทองถิ่นช้ันลาง (Lower Tier) หรือเทศบาลและองคการบริหารสวนตาํ บล ไมสามารถขับเคลื่อนการสงมอบบริการสาธารณะทั้งการสงมอบบริการสาธารณะท่ีมีลกั ษณะท่วั ไป (General