1

ธรรมาภบิ าล วัฒนธรรมองคก์ ารทีส่ ง่ ผลต่อประสิทธิผลองค์การของเทศบาล ในเขตภาคใต้ของประเทศไทย Good Governance, Organizational Culture on Organizational Effectiveness of Municipalities in Southern Thailand กิตตร์ิ วี เลขะกุล Kittrawee Lekhakula วิทยานิพนธน์ เ้ี ป็นส่วนหน่ึงของการศกึ ษาตามหลกั สตู รปรญิ ญารัฐประศาสนศาสตรดุษฎีบณั ฑติ สาขาวชิ าการจัดการภาครฐั และภาคเอกชน มหาวทิ ยาลยั หาดใหญ่ A Dissertation Submitted in Partial Fulfillment of the Requirements for the Doctor of Public Administration Degree in Public and Private Management Hatyai University 2561

ธรรมาภบิ าล วัฒนธรรมองค์การที่สง่ ผลต่อประสิทธผิ ลองคก์ ารของเทศบาล ในเขตภาคใต้ของประเทศไทย Good Governance, Organizational Culture on Organizational Effectiveness of Municipalities in Southern Thailand กติ ติร์ วี เลขะกลุ Kittrawee Lekhakula วทิ ยานิพนธ์น้เี ปน็ สว่ นหนง่ึ ของการศึกษาตามหลักสตู รปริญญารัฐประศาสนศาสตรดุษฎบี ณั ฑิต สาขาวิชาการจดั การภาครัฐและภาคเอกชน มหาวทิ ยาลัยหาดใหญ่ A Dissertation Submitted in Partial Fulfillment of the Requirements for the Doctor of Public Administration Degree in Public and Private Management Hatyai University 2561 ลขิ สทิ ธข์ิ องมหาวทิ ยาลยั หาดใหญ่ Copyright of Hatyai University



(3) ช่ือปรญิ ญานพิ นธ์ ธรรมาภิบาล วฒั นธรรมองคก์ ารทส่ี ่งผลตอ่ ประสทิ ธผิ ลองค์การของเทศบาล ในเขตภาคใต้ของประเทศไทย ผ้วู ิจยั นางสาวกติ ตร์ิ วี เลขะกุล สาขาวิชา การจัดการภาครฐั และภาคเอกชน ปีการศึกษา 2561 คาสาคัญ ธรรมาภิบาล วัฒนธรรมองค์การ ประสิทธิผลองค์การ เทศบาลในเขตภาคใต้ ประเทศไทย บทคัดย่อ การวิจัยคร้ังน้ีมีวัตถุประสงค์เพ่ือศึกษา (1) ระดับธรรมาภิบาล ระดับวัฒนธรรมองค์การ ของเทศบาลในเขตภาคใต้ของประเทศไทย (2) ระดับประสิทธิผลการบริหารองค์การของเทศบาลใน เขตภาคใต้ของประเทศไทย และ (3) ปัจจัยธรรมาภิบาล และปัจจัยวัฒนธรรมองค์การท่ีส่งผลต่อ ประสิทธิผลองค์การของเทศบาลในเขตภาคใต้ของประเทศไทย การศึกษาคร้ังน้ี เป็นการวิจัยเชิง สารวจ โดยใช้แบบสอบถามจากกลุ่มตัวอย่าง ผู้บริหารจานวน 174 คน โดยใช้วิธีการสุ่มแบบหลาย ขั้นตอนจากเทศบาลในเขตภาคใต้ 14 จังหวัด จานวน 87 แห่ง ในจานวนเทศบาลทั้งหมด 347 แห่ง เป็นนายกเทศมนตรี จานวน 87 คน และปลัดเทศบาล จานวน 87 คน วิเคราะห์ข้อมูลโดยใช้ โปรแกรมสาเร็จรูปสาหรับวิจัยทางสังคมศาสตร์ สถิติท่ีใช้ในการวิเคราะห์ข้อมูล ได้แก่ ความถ่ี ร้อยละ ค่าเฉลี่ย ส่วนเบ่ียงเบนมาตรฐาน และการวิเคราะห์การถดถอยเชิงพหุคูณแบบข้ันตอน (Stepwise Multiple Regression Analysis) ผลการศกึ ษา พบว่า 1. ระดับธรรมาภิบาลของเทศบาลในเขตภาคใต้ของประเทศไทย ในภาพรวมอยู่ใน ระดบั มาก ( X = 4.09) เมื่อพิจารณาเป็นรายด้าน พบว่า ด้านหลักความโปร่งใส ( X =4.27) ด้านหลัก ความรับผิดชอบ ( X =4.25) ด้านหลักนิติธรรม ( X =4.23) และด้านหลักคุณธรรม ( X =4.23) อยู่ใน ระดบั มากท่ีสุด ส่วนดา้ นหลกั การมีส่วนร่วม ( X =4.21) ด้านหลักการบริหารจัดการ ( X =4.06) ด้าน หลักการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ ( X =4.03) ด้านหลักความคุ้มค่า ( X =3.97) ด้านหลักเทคโนโลยี สารสนเทศและการส่ือสาร (X =3.89) และด้านหลกั องค์กรแห่งการเรยี นรู้ (X =3.78) อย่ใู นระดบั มาก 2. ระดบั วฒั นธรรมองค์การของเทศบาลในเขตภาคใต้ของประเทศไทย ในภาพรวม อยใู่ นระดับมาก ( X =3.87) เมอื่ พิจารณาเปน็ รายดา้ น พบว่า ด้านวัฒนธรรมส่วนร่วม ( X =3.90) ด้าน วัฒนธรรมการปรับตัว ( X =3.89) ด้านวัฒนธรรมพันธกิจ ( X =3.89) และด้านวัฒนธรรมเอกภาพ ( X =3.81) อยู่ในระดบั มาก 3. ระดับประสทิ ธผิ ลองคก์ ารของเทศบาลในเขตภาคใต้ของประเทศไทยในภาพรวม อยู่ในระดับมาก ( X =3.87) เม่ือพิจารณาเป็นรายด้าน พบว่า ด้านคุณภาพการให้บริการ ( X =4.05) ด้านประสิทธิผลตามแผนปฏิบัติราชการ ( X =3.96) ด้านการพัฒนาองค์กร ( X =3.82) และด้าน ประสิทธิภาพของการปฏบิ ัติงานราชการ ( X =3.68) อยใู่ นระดบั มาก

(4) 4. ปัจจัยด้านธรรมาภิบาล และวัฒนธรรมองค์การท่ีเข้าสมการถดถอยพหุคูณแบบ หลายขั้นตอน (Stepwise Multiple Regression Analysis) มีความสัมพันธ์กับประสิทธิผลองค์การ ของเทศบาลในเขตภาคใตข้ องประเทศไทย อยา่ งมีนัยสาคัญทางสถติ ทิ ่รี ะดับ .001 โดยวัฒนธรรมพันธ กิจส่งผลตอ่ ประสิทธผิ ลองค์การของเทศบาลในเขตภาคใต้ของประเทศไทย อยา่ งมีนัยสาคัญทางสถิติท่ี ระดบั .001 สว่ นธรรมาภิบาลดา้ นหลักการบริหารจัดการส่งผลต่อประสิทธิผลองค์การของเทศบาลใน เขตภาคใต้ของประเทศไทย อย่างมีนัยสาคัญทางสถิติท่ีระดับ.01 โดยสามารถร่วมกันอธิบาย ประสิทธผิ ลองค์การของเทศบาลในเขตภาคใต้ของประเทศไทยได้ร้อยละ 56.80 (R2 =.568)

(5) Dissertation Title Good Governance, Organizational Culture on Organizational Effectiveness of the Municipalities in Southern Thailand Researcher Miss. Kittrawee Lekhakula Major Program Public and Private Management Academic Year 2561 Keywords Good Governance, Organizational Culture, Organizational Effectiveness, Municipalities in Southern Thailand. ABSTRACT The objectives of this research were to study 1) level of good governance, organizational culture of municipality in southern Thailand 2) level of of organizational effectiveness of the municipalities in southern Thailand and 3) governance factors and organizational culture factors affecting organizational effectiveness of municipalities in southern Thailand. This study was a survey by collecting data using rating scale questionnaire. The 87 municipalities in 14 southern provinces of Thailand were selected by multistage random sampling method from 374 of totality, and data were analysed by using the statistics such as frequency, percentage, mean, standard deviation, and stepwise multiple regression analysis. The results indicate that: 1. The level of good governance of municipalities in southern Thailand as a whole are high with the mean of 4.09. When considered in each aspect, found it is: transparency ( X =4.27), accountability ( X =4.25), rule of law and morality ( X =4.23) in addition are in the highest level, participation ( X =4.21), management ( X =4.06), human resource development ( X =4.03), cost effectiveness ( X =3.97), information technology and communication ( X =3.89) and learning organization ( X =3.78) are in the high levels 2. The level of organizational culture of municipalities in southern Thailand overall are high with the mean values of 3.87. Considering each aspect, involvement culture ( X =3.90), adaptability culture ( X =3.89), mission culture ( X =3.89) and consistency culture ( X =3.81) were in high level. 3. The level of organizational effectiveness of municipalities in southern Thailand in overall were high with the mean values of 3.87. Considering each aspect: quality of service ( X =4.05), effectiveness of the plan ( X =3.96), organization development ( X =3.82) and efficiency of the performance ( X =3.68) were in high level.

(6) 4. Good governance and organizational culture correlated with the organizational effectiveness of municipalities in southern Thailand with statistical significance at .001 level. Missionary culture influenced the organizational effectiveness of municipalities in southern region of Thailand with statistical significance of .001. Concerning the good governance principles of management, it affected organizational effectiveness of municipalities in southern region of Thailand at .01 level of significance. All of these factors could explain the organizational effectiveness of municipalities in southern Thailand were 56.80 percent (R2 = .568).

(7) กิตตกิ รรมประกาศ วิทยานิพนธ์ฉบับนี้สาเร็จลงได้ด้วยความกรุณาอย่างสูงของ ดร.นิวัตน์ สวัสดิ์แก้ว อาจารย์ท่ีปรึกษาวิทยานิพนธ์ และ ดร. ศรัญลักษณ์ เทพวารินทร์ อาจารย์ที่ปรึกษาวิทยานิพนธ์ร่วมท่ี ได้กรุณาให้ข้อคิด คาปรึกษา และชี้แนะแนวทางที่เป็นประโยชน์ ด้วยความเอาใจใส่และเป็นกาลังใจอย่าง ดียิ่งตลอดมา ผู้วิจัยรู้สึกซาบซึ้งและสานึกในพระคุณของท่านอาจารย์ท้ังสอง จึงขอกราบขอบพระคุณ เปน็ อยา่ งสงู ไว้ ณ โอกาสนี้ ขอขอบพระคุณผบู้ ริหารมหาวิทยาลัยหาดใหญ่ที่ได้ให้การสนับสนุนการศึกษาแก่ผู้วจิ ัย ขอขอบพระคุณ ศาสตราจารย์ ดร.สมบูรณ์ สุขสาราญ ประธานกรรมการสอบ วิทยานิพนธ์ และรองศาสตราจารย์ ดร.วันชัย ธรรมสัจการ ผู้ทรงคุณวุฒิ ที่ได้สละเวลาในการให้ความรู้ คาแนะนาอย่างละเอยี ดในการปรบั ปรงุ วทิ ยานิพนธ์ฉบับบนี้ใหม้ คี วามสมบูรณย์ ง่ิ ขึน้ และมคี วามปรารถนาดี ตอ่ ผู้วจิ ยั อยา่ งทผี่ ู้วิจัยจะจดจาและระลกึ ถงึ เพื่อมอบส่ิงเหล่านใ้ี ห้แกบ่ ุคคลอืน่ ต่อไป ขอขอขอบคุณ รองศาสตราจารย์ ดร.ประมาณ เทพสงเคราะห์ ดร.ยรรยง คชรัตน์ และดร.ณรงค์ฤทธิ์ ปรสิ ทุ ธิกลุ ทีใ่ หค้ วามอนุเคราะหเ์ ปน็ ผเู้ ชย่ี วชาญในการตรวจสอบคุณภาพเคร่ืองมือ วิจัย ให้มีความถูกต้อง เที่ยงตรงแม่นยาในการวัดก่อนนาไปใช้ และให้คาแนะนาอันเป็นประโยชน์อย่าง ยง่ิ ยิ่งไปกว่าน้ัน วิทยานิพนธ์ฉบับน้ีจะสาเร็จลุล่วงไปมิได้เลยถ้าหากปราศจากความ กรุณาจากท่านนายกเทศมนตรี และปลัดเทศบาลทุกท่าน ในเขตพ้ืนที่ภาคใต้ที่เป็นกลุ่มตัวอย่างใน การศึกษาและกลุ่มทดลองเครื่องมือ ที่ได้เสียสละเวลาในการตอบแบบสอบถาม ซึ่งทุกคาตอบมีประโยชน์ เปน็ อย่างมากสาหรับการศกึ ษาในครั้งน้ี ผู้วิจัยขอขอบคุณในไมตรีจิตของทุกท่านเป็นอย่างยิ่งไว้ ณ ท่นี ี้ ขอขอบพระคุณ รองศาสตราจารย์ นายแพทย์อานุภาพ เลขะกุล พี่ชายที่รักเคารพ และนายชนิ วร ศภุ วงศ์ ทเ่ี ปน็ ผู้มีสว่ นสาคัญทาใหผ้ วู้ จิ ัยมีกาลงั ใจในการฝ่าฟันปัญหาอุปสรรคต่างๆ จน งานวจิ ัยสาเร็จลลุ ่วงสมบรู ณท์ ุกประการ ท้ายท่ีสุดน้ี คุณค่าและประโยชน์ของวิทยานิพนธ์ฉบับน้ี ผู้วิจัยขอน้อมบูชาเป็น กตเวทิตาคณุ แก่บุพการี ครูอาจารย์ทุกท่านท่ีประสิทธิ์ประสาทความรู้ทั้งในอดีตและปัจจุบัน ตลอดจน ผู้แต่งหนังสือ ตาราทุกท่านท่ีผู้วิจัยใช้อ้างอิงในวิทยานิพนธ์ฉบับนี้ หากวิทยานิพนธ์ฉบับนี้มีข้อผิดพลาด หรือขอ้ บกพรอ่ งประการใด ผู้วิจยั ขอนอ้ มรบั ไว้แต่เพยี งผู้เดียว กติ ตร์ิ วี เลขะกุล

(8) สารบญั หน้า บทคัดย่อ............................................................................................................................. .............. (3) ABSTRACT……………………………………………………………………………………………………………………….. (5) กติ ตกิ รรมประกาศ............................................................................................................................ (7) สารบญั ......................................................................................................................................... (8) สารบัญตาราง............................................................................................................................... (10) สารบญั ภาพ ................................................................................................................................. (14) บทท่ี 1 บทนา .................................................................................................................................... 1 ความเปน็ มาของปัญหา................................................................................................... 1 คาถามของการวจิ ยั ......................................................................................................... 10 วตั ถปุ ระสงค์ของการวิจยั ................................................................................................ 10 สมมตฐิ านของการวจิ ยั .................................................................................................. 10 ประโยชน์ของการวิจยั ..................................................................................................... 10 ขอบเขตของการวิจัย....................................................................................................... 11 นยิ ามศพั ทเ์ ฉพาะ............................................................................................................ 13 2 แนวคดิ ทฤษฎี และงานวจิ ัยท่ีเกีย่ วขอ้ ง................................................................................. 16 การปกครองท้องถนิ่ ในประเทศไทย................................................................................. 17 แนวคดิ เก่ยี วกับเทศบาล.................................................................................................. 24 การบริหารจัดการภาครฐั แนวใหม่................................................................................... 33 กรอบยทุ ธศาสตร์ชาติ ระยะ 20 ปี (พ.ศ. 2560-2579)................................................... 42 แนวคดิ ธรรมาภบิ าล........................................................................................................ 47 แนวคิดวัฒนธรรมองค์การ .............................................................................................. 75 แนวคิดเก่ยี วกบั ประสทิ ธผิ ล ............................................................................................ 91 แนวคิดการบริหารแบบสมดลุ ........................................................................................ 101 ขอ้ มลู พื้นทว่ี ิจยั .............................................................................................................. 106 งานวิจยั ทเ่ี ก่ยี วข้อง ........................................................................................................ 109 กรอบแนวคิดท่ีใช้ในการวจิ ยั .......................................................................................... 133 3 วิธีดาเนินการวจิ ัย ................................................................................................................. 134 รูปแบบการวิจยั ............................................................................................................. 134 พื้นที่ที่ใชใ้ นการวิจยั ........................................................................................................ 134 ประชากร และกลมุ่ ตวั อย่าง............................................................................................ 135 เคร่อื งมือในการวจิ ัย และการตรวจสอบคณุ ภาพเครือ่ งมือ .............................................. 137

(9) สารบัญ (ต่อ) หน้า การเก็บรวบรวมข้อมลู .................................................................................................... 141 การวิเคราะห์ข้อมลู และสถติ ิที่ใช้.................................................................................... 142 4 ผลการวิจยั ............................................................................................................................ 145 ตอนท่ี 1 วเิ คราะห์ข้อมลู เก่ยี วกบั ข้อมูลทัว่ ไปของผู้ตอบแบบสอบถาม.......................... 145 ตอนท่ี 2 วเิ คราะห์ข้อมลู ปจั จยั ด้านธรรมาภบิ าลของเทศบาลในเขตภาคใต้ของ ประเทศไทย โดยภาพรวม รายด้าน และเปน็ รายข้อ ...................................... 147 ตอนที่ 3 วเิ คราะหข์ ้อมลู ปจั จัยดา้ นวัฒนธรรมองค์การของเทศบาลในเขตภาคใต้ของ ประเทศไทย โดยภาพรวม รายด้าน และเปน็ รายข้อ ...................................... 158 ตอนท่ี 4 วิเคราะห์ข้อมลู ดา้ นประสิทธิผลองคก์ ารของเทศบาลในเขตภาคใตข้ อง ประเทศไทย โดยภาพรวม รายด้าน และเป็นรายข้อ ...................................... 171 ตอนที่ 5 วิเคราะหข์ ้อมูลธรรมาภิบาบล วฒั นธรรมองค์การทีส่ ง่ ผลต่อประสทิ ธิผล องค์การของเทศบาลในเขตภาคใตข้ องประเทศไทย โดยใช้สถติ ิการถดถอย เชิงพหุคูณ (Multiple Regression)............................................................... 175 ตอนท่ี 6 ข้อมูลปญั หา อุปสรรค และข้อเสนอแนะในการบรหิ ารงานของเทศบาล......... 178 5 สรปุ อภปิ รายผล และขอ้ เสนอแนะ ....................................................................................... 185 สรุปผลการวิจัย............................................................................................................... 185 อภปิ รายผลการวจิ ยั ........................................................................................................ 191 ข้อเสนอแนะ................................................................................................................... 195 ข้อเสนอแนะจากการวิจัย......................................................................................... 195 ขอ้ เสนอในการวจิ ยั ครงั้ ตอ่ ไป ................................................................................... 196 บรรณานกุ รม................................................................................................................................ 197 ภาคผนวก..................................................................................................................................... 210 ภาคผนวก ก รายชื่อผ้เู ช่ยี วชาญตรวจสอบเครอื่ งมือในการวิจัย .......................................... 211 ภาคผนวก ข เคร่ืองมอื ท่ใี ชใ้ นการวจิ ยั ................................................................................ 213 ภาคผนวก ค การตรวจสอบคุณภาพเครื่องมือ .................................................................... 225 ภาคผนวก ง ผลการวเิ คราะห์การถดถอยพหุคณู แบบขนั้ ตอน โดยใช้โปรแกรมสาเรจ็ รูป...... 236 ประวตั ิผ้วู ิจยั .............................................................................................................................. 251

(10) สารบญั ตาราง ตารางที่ แสดงการจัดอันดับดัชนีช้ีวัดภาพลักษณ์ดัชนีคอรัปช่ันปีของประเทศในภูมิภาค หนา้ 1 เอเชยี ASEAN’S Corruption Perceptions Index 2017................................. แสดงอันดบั และคะแนนดัชนีการรับรู้การทุจริตของประเทศไทยเมื่อปรียบเทียบ 4 2 6 ปียอ้ นหลัง เมื่อเปรยี บเทียบกับระดับโลก.......................................................... แสดงข้อมูลจานวนเทศบาลแยกเป็นรายจงั หวัด และประเภทของเทศบาล.......... 5 3 แสดงองค์ประกอบธรรมาภิบาลขององค์การและนักวิชาการไทย......................... 13 4 แสดงองคป์ ระกอบธรรมาภบิ าลขององค์การและนกั วิชาการตา่ งประเทศ............ 55 5 แสดงแนวคิดพนื้ ฐานวัฒนธรรมองคก์ าร............................................................... 60 6 แสดงหลกั คดิ พ้นื ฐาน แนวทางการศกึ ษา และมมุ มองวฒั นธรรมองค์การ............. 77 7 แสดงวัฒนธรรมองคก์ ารท่ปี รับตัวและไมป่ รับตวั ของ Kotter and Heskett....... 78 8 แสดงแหลง่ ทมี่ าของคดิ เกี่ยวกบั ประสิทธผิ ล......................................................... 85 9 แสดงมุมมองการบริหารแบบสมดุล (Balanced Scorecard) องคก์ รของรฐั ....... 100 10 แสดงการเปรียบเทียบการประเมินผลของการบริหารแบบสมดุล (Balanced 105 11 Scorecard) และการประเมนิ ผลของสานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.)................................................................................................................ 106 12 แสดงจานวนประชากรใน 14 จังหวัดภาคใต้ จาแนกเป็นรายจังหวัด โดยเรียง ตามจานวนประชากร............................................................................................ 109 13 แสดงขอ้ คน้ พบทางการวิจยั ที่เกีย่ วข้อง................................................................. 120 14 แสดงเกณฑใ์ นการประมาณขนาดกลุ่มตัวอยา่ งจากจานวนประชากร................... 135 15 ขนาดของกลุ่มตัวอย่างท่ีพิจารณาจากประเภทของเทศบาล และจานวนประชากร ทงั้ 14 จงั หวัดภาคใต้............................................................................................ 136 16 แสดงค่าสัมประสทิ ธ์คิ วามสัมพันธ์ระหว่างคะแนนรวมของทุกข้อคาถามเป็นราย ข้อ (Corrected Item-Total Correlation) ของปัจจัยด้านธรรมาภิบาล ปัจจัย 140 17 ด้านวฒั นธรรมองค์การ และประสทิ ธิผลองคก์ าร................................................. แสดงค่าความเช่ือม่ันของแบบสอบถาม (Reliability) โดยใช้สูตรการหาค่าสัมประสิทธิ์ 141 18 แอลฟาของครอนบาค (Cronbach’s Alpha Coefficient) ปัจจัยด้านธรรมาภิบาล ปจั จัยดา้ นวัฒนธรรมองคก์ าร และประสทิ ธิผลองค์การ........................................ 145 19 แสดงจานวน และร้อยละของข้อมูลเก่ียวกับสถานภาพทั่วไปของผู้ตอบ แบบสอบถาม เทศบาลในเขตภาคใตข้ องประเทศไทย.......................................... 147 แสดงค่าเฉล่ีย ( X ) และค่าความเบ่ียงเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดับธรรมาภิบาล ของเทศบาลในเขตภาคใต้ของประเทศไทย โดยภาพรวม รายด้าน.......................

(11) สารบัญตาราง (ต่อ) ตารางท่ี แสดงค่าเฉล่ีย ( X ) และค่าความเบย่ี งเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดับธรรมาภบิ าล หนา้ 20 ด้านหลักนิติธรรมของเทศบาลในเขตภาคใต้ของประเทศไทย............................... 148 21 แสดงค่าเฉล่ีย ( X ) และค่าความเบ่ยี งเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดับธรรมาภบิ าล 149 22 ดา้ นหลักคณุ ธรรมของเทศบาลในเขตภาคใต้ของประเทศไทย.............................. 150 23 แสดงค่าเฉลย่ี ( X ) และคา่ ความเบยี่ งเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดับธรรมาภบิ าล 151 24 ดา้ นหลกั ความโปรง่ ใสของเทศบาลในเขตภาคใตข้ องประเทศไทย........................ 152 25 153 26 แสดงค่าเฉล่ีย ( X ) และค่าความเบี่ยงเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดับธรรมาภบิ าล 154 27 ดา้ นหลกั การมีส่วนรว่ มของเทศบาลในเขตภาคใตข้ องประเทศไทย...................... 155 28 แสดงค่าเฉลยี่ ( X ) และคา่ ความเบี่ยงเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดับธรรมาภบิ าล 156 29 ด้านหลักความรบั ผิดชอบของเทศบาลในเขตภาคใต้ของประเทศไทย................... แสดงค่าเฉลีย่ ( X ) และคา่ ความเบย่ี งเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดับธรรมาภิบาล 157 30 ดา้ นหลกั ความคุ้มค่าของเทศบาลในเขตภาคใต้ของประเทศไทย.......................... 158 31 แสดงค่าเฉลี่ย ( X ) และคา่ ความเบี่ยงเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดับธรรมาภบิ าล ด้านหลักการพัฒนาทรัพยากรมนุษยข์ องเทศบาลในเขตภาคใต้ของประเทศไทย 158 32 แสดงค่าเฉลี่ย ( X ) และค่าความเบย่ี งเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดับธรรมาภบิ าล ด้านหลักองคก์ รแห่งการเรียนรู้ของเทศบาลในเขตภาคใต้ของประเทศไทย.......... 159 33 คา่ เฉลี่ย ( X ) และคา่ ความเบย่ี งเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดับธรรมาภิบาล ด้านหลกั การบริหารจดั การของเทศบาลในเขตภาคใต้ของประเทศไทย................ 160 แสดงค่าเฉลย่ี ( X ) และคา่ ความเบยี่ งเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดับธรรมาภบิ าล ดา้ นหลักเทคโนโลยสี ารสนเทศและการสอ่ื สารของเทศบาลในเขตภาคใต้ของ ประเทศไทย.......................................................................................................... แสดงค่าเฉล่ีย ( X ) และคา่ ความเบ่ยี งเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดบั วฒั นธรรม องค์การของเทศบาลในเขตภาคใต้ของประเทศไทย โดยภาพรวม รายดา้ น แสดงค่าเฉลี่ย ( X ) และค่าความเบยี่ งเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดบั วัฒนธรรม องค์การ ด้านวฒั นธรรมสว่ นรว่ มของเทศบาลในเขตภาคใต้ของประเทศไทย โดย ภาพรวม และรายดา้ น.......................................................................................... แสดงคา่ เฉล่ีย ( X ) และค่าความเบ่ียงเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดบั วัฒนธรรม องค์การ ด้านวฒั นธรรมส่วนร่วม มติ ิวฒั นธรรมเสรมิ สร้างอานาจของเทศบาลใน เขตภาคใต้ของประเทศไทย.................................................................................. แสดงค่าเฉล่ีย ( X ) และคา่ ความเบยี่ งเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดบั วฒั นธรรม องค์การดา้ นวัฒนธรรมส่วนร่วม มติ วิ ัฒนธรรมการทางานเปน็ ทีมของเทศบาลใน เขตภาคใต้ของประเทศไทย..................................................................................

(12) สารบญั ตาราง (ต่อ) ตารางท่ี แสดงคา่ เฉลี่ย ( X ) และคา่ ความเบ่ยี งเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดับวัฒนธรรม หนา้ 34 องค์การด้านวัฒนธรรมส่วนร่วม มิติวัฒนธรรมการพัฒนาสมรรถภาพบุลากรใน 161 35 ทุกระดบั ของเทศบาลในเขตภาคใต้ของประเทศไทย............................................ 161 36 ค่าเฉล่ีย ( X ) และค่าความเบ่ียงเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดับวัฒนธรรม 162 37 องค์การ ดา้ นวฒั นธรรมเอกภาพของเทศบาลในเขตภาคใต้ของประเทศไทย โดย 163 38 ภาพรวม และรายดา้ น.......................................................................................... 164 39 165 40 ค่าเฉล่ีย ( X ) และค่าความเบ่ียงเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดับวัฒนธรรม 165 41 องค์การด้านวัฒนธรรมเอกภาพ มิติวัฒนธรรมค่านิยมแกนกลางของเทศบาลใน 166 42 เขตภาคใตข้ องประเทศไทย.................................................................................. 167 43 ค่าเฉล่ีย ( X ) และค่าความเบ่ียงเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดับวัฒนธรรม 168 44 องคก์ าร ดา้ นวัฒนธรรมเอกภาพ มติ ิวฒั นธรรมการตกลงร่วมของเทศบาลในเขต 168 ภาคใต้ของประเทศไทย........................................................................................ ค่าเฉลี่ย ( X ) และค่าความเบ่ียงเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดับวัฒนธรรม องค์การด้านวัฒนธรรมเอกภาพ มิติวัฒนธรรมความร่วมมือและประสานบรูณา การของเทศบาลในเขตภาคใต้ของประเทศไทย.................................................... ค่าเฉลี่ย ( X ) และค่าความเบ่ียงเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดับวัฒนธรรม องค์การ ด้านวัฒนธรรมการปรับตัวของเทศบาลในเขตภาคใต้ของประเทศไทย โดยภาพรวม และรายด้าน.................................................................................... คา่ เฉลยี่ ( X ) และคา่ ความเบี่ยงเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดับวัฒนธรรมองค์การ ด้านวัฒนธรรมการปรบั ตัว มติ วิ ฒั นธรรมการสร้างการเปล่ียนแปลงของเทศบาล ในเขตภาคใต้ของประเทศไทย.............................................................................. ค่าเฉลี่ย ( X ) และค่าความเบ่ียงเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดับวัฒนธรรม องค์การ ดา้ นวฒั นธรรมการปรบั ตวั มิติวัฒนธรรมการเน้นผู้รับบริการของเทศบาล ในเขตภาคใตข้ องประเทศไทย.............................................................................. ค่าเฉลี่ย ( X ) และค่าความเบี่ยงเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดับวัฒนธรรม องค์การ ด้านวัฒนธรรมการปรับตัว มิติวัฒนธรรมการเรียนรู้ขององค์การของ เทศบาลในเขตภาคใตข้ องประเทศไทย................................................................. ค่าเฉลี่ย ( X ) และค่าความเบี่ยงเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดับวัฒนธรรม องคก์ ารดา้ น วัฒนธรรมพันธกิจของเทศบาลในเขตภาคใต้ของประเทศไทย โดย ภาพรวม และรายด้าน.......................................................................................... ค่าเฉลี่ย ( X ) และค่าความเบี่ยงเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดับวัฒนธรรม องคก์ าร ด้านวฒั นธรรมพันธกจิ มติ ิวัฒนธรรมทิศทางยุทธศาสตร์และความมุ่งม่ัน ของเทศบาลในเขตภาคใตข้ องประเทศไทย...........................................................

(13) สารบญั ตาราง (ต่อ) ตารางท่ี ค่าเฉลี่ย ( X ) และค่าความเบ่ียงเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดับวัฒนธรรมองค์การ หนา้ 45 ด้านวัฒนธรรมพันธกิจมิติวัฒนธรรมเป้าหมายและวัตถุประสงค์ของเทศบาล ใน เขตภาคใต้ของประเทศไทย.................................................................................. 169 46 ค่าเฉล่ีย ( X ) และค่าความเบี่ยงเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดับวัฒนธรรม องค์การ ด้านวัฒนธรรมพันธกิจมิติวัฒนธรรมวิสัยทัศน์ของเทศบาลในเขตภาคใต้ 170 47 ของประเทศไทย................................................................................................... 171 48 ค่าเฉลี่ย ( X ) และค่าความเบี่ยงเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดับประสิทธิผล 171 49 องค์การของเทศบาลในเขตภาคใต้ของประเทศไทย โดยภาพรวม รายดา้ น 172 50 ค่าเฉล่ีย ( X ) และค่าความเบี่ยงเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดับประสิทธิผล องค์การ ด้านประสิทธิผลตามแผนปฏิบัติราชการของเทศบาลในเขตภาคใต้ของ 173 51 ประเทศไทย.......................................................................................................... 174 52 ค่าเฉล่ีย ( X ) และค่าความเบี่ยงเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดับประสิทธิผล 175 53 องคก์ าร ด้านคุณภาพการใหบ้ รกิ ารของเทศบาลในเขตภาคใตข้ องประเทศไทย 176 54 ค่าเฉล่ีย และค่าความเบ่ียงเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดับประสิทธิผลองค์การ 177 ด้านประสิทธิภาพของการปฏิบัติงานราชการของเทศบาลในเขตภาคใต้ของ ประเทศไทย.......................................................................................................... ค่าเฉล่ีย ( X ) และค่าความเบี่ยงเบนมาตรฐาน (S.D.) และระดับประสิทธิผล องค์การ ด้านการพัฒนาองคก์ รของเทศบาลในเขตภาคใต้ของประเทศไทย......... แสดงค่าการวิเคราะห์การแจกแจงแบบปกติหลายตัวแปรด้วย Mahalanobis Distances............................................................................................................. แสดงค่าการวิเคราะห์ตัวแปรอิสระแต่ละคู่ไม่มีความสัมพันธ์ร่วมเชิงพหุเชิงเส้น (Multicollinearity) ............................................................................................ แสดงธรรมาภิบาล และวัฒนธรรมองค์การท่ีส่งผลต่อประสิทธิผลองค์การของ เทศบาลในเขตภาคใต้ของประเทศไทย.................................................................

(14) สารบัญภาพ ภาพที่ หนา้ 1 แสดงขอบเขตพน้ื ทศ่ี ึกษาวิจัยในเขตจงั หวัดในภาคใต้ของประเทศไทย ............................ 12 2 โครงสรา้ งการบริหารเทศบาล ......................................................................................... 29 3 กรอบยทุ ธศาสตรช์ าติ 20 ปี (2560-2579) ..................................................................... 44 4 ยุทธศาสตรช์ าติระยะ 20 ปี (พ.ศ.2560-2579) และความเชือ่ มโยงกบั แผน ในระดบั ตา่ งๆ ................................................................................................................. 45 5 ความสัมพนั ธ์ระหวา่ งกลไกประชารฐั ท่ีดแี ละสว่ นต่าง ๆ ของสังคม ................................. 64 6 โครงสรา้ งของธรรมาภิบาล ............................................................................................. 71 7 แสดงตัวแบบวัฒนธรรมองค์การของ Denison ............................................................... 81 8 แสดงตัวแบบวฒั นธรรมองค์การแบบการแขง่ ขันของคา่ นิยมของ Cameron & Quinn .. 89 9 การบรหิ ารแบบสมดลุ (Balanced Scorecard) มมุ มองทั้ง 4 มุมมอง............................ 102 10 มุมมอง 4 ด้านของ Balanced Scorecard ทีใ่ ช้ในหน่วยงานภาครัฐ.............................. 104 11 กรอบแนวคิดในการวจิ ัย ................................................................................................. 133 12 แสดงวิธกี ารส่มุ กล่มุ ตวั อย่างแบบหลายขน้ั ตอน (Multistage random sampling) ....... 137

บทที่ 1 บทนา ความเป็นมาของปัญหา การเปล่ียนแปลงอย่างรวดเรว็ ของกระแสสังคมโลก สง่ ผลให้สังคมไทยเกิดการเปลี่ยนแปลง ทั้งทางด้านเศรษฐกิจ สงั คม การเมือง และวฒั นธรรมไทยมกี ารเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วไปตามอิทธิพล ของการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม ความเจริญก้าวหน้าทางเทคโนโลยีเป็นผลรวมไปถึงการถ่ายทอดข้อมูล ข่าวสารอย่างรวดเร็วสู่ประชาชน แต่ระบบการบริหารงาน ท้ังภาครัฐ และเอกชนเกิดความไม่สอดคล้อง และทันตอ่ การเปลี่ยนแปลงทเ่ี กิดขึน้ จึงทาให้สังคมโลกหันกลับมามองถึงสาเหตุปัญหาที่แท้จริงในการบริหาร ของแตล่ ะประเทศทีม่ ีผลกระทบต่อดา้ นการเมอื ง เศรษฐกิจ และสังคม ซ่ึงส่งผลต่อองค์การอื่นๆ อย่าง มากมาย การบรหิ ารเปน็ เร่ืองทีส่ าคัญยิง่ ต่อการดาเนินงานขององค์การเพราะเป็นเคร่ืองมือที่ช้ีให้เห็นถึง ความสาเร็จและความล้มเหลว ความมปี ระสิทธิภาพหรือความไร้ประสทิ ธิภาพขององค์การ ในปัจจุบัน การบริหารจัดการมีความสลับซบั ซอ้ นกวา่ ในอดีต แต่การบริหารจัดการของหน่วยงานของรัฐยังอยู่ในช่วง ปรับตัวและยังคุ้นเคยอยู่กับการใช้รูปแบบการบริหารจัดการที่เป็นการบริหารจัดการแบบแยกส่วน (Fragment Administration) ผลลัพธ์ก็คือหน่วยงานแต่ละหน่วยและบุคคล แต่ละบุคคลต่างก็มุ่งทางาน เฉพาะส่วนของตน ไม่ได้มุ่งเน้นให้มีการประสานงานและบูรณาการกับหน่วยงานหรือบุคคลอ่ืน ๆ ทา ใหก้ ารบรหิ ารไม่มีประสทิ ธภิ าพและประสทิ ธผิ ลเทา่ ทีค่ วร การบริหารจัดการแบบบูรณาการท่ีคานึงถึง เป้าหมายและความต้องการของประชาชนการประสานงานระหว่างทุกส่วนท่ีเกี่ยวข้องจะช่วยนาไปสู่ การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี (Good Governance) ภายใต้การมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วนอย่างมี เอกภาพอันจะเป็นประโยชน์ตอ่ ประเทศชาตแิ ละประชาชนโดยรวมต่อไป ทา่ มกลางกระแสความเปล่ียนแปลงอย่างรวดเร็วการมีธรรมาภิบาลที่ดีในสังคมจะสามารถ นามาซ่ึงความเป็นอยู่ที่ดีและมีมาตรฐานของประชาชนในสังคมน้ัน ซึ่งหากนับจากที่มีการประกาศใช้ รฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 บทบาทอานาจหน้าที่และความรับผิดชอบของ องค์กรปกครองสว่ นท้องถน่ิ ได้เปลี่ยนแปลงไปจากเดิมเป็นอย่างมาก เน่ืองจากรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว มีลักษณะเดน่ อนั เป็นคุณตอ่ ประเทศชาติและประชาชนดา้ นโครงสรา้ งและแนวทางท่ีจะนาไปสู่ธรรมาภิบาล โดยให้ความสาคัญกบั การกระจายอานาจใหแ้ ก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามเจตนารมณ์ของประชาชน และความเป็นอิสระในการกาหนดนโยบายการปกครอง การบริหารงานการบริหารงานบุคคล การเงินและ การคลัง ซ่ึงมีอานาจหน้าที่ของตนเองโดยเฉพาะ นอกจากน้ีพระราชบัญญัติกาหนดแผนและข้ันตอน การกระจายอานาจให้แก่องค์กรส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ยังได้กาหนดให้มีคณะกรรมการข้ึนมารับผิดชอบ ในการจัดทาแผนการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน และกาหนดหน้าที่ขององค์กร ปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ ในการให้บริการสาธารณะท่จี าเปน็ แกป่ ระชาชน ตลอดจนให้องค์กรปกครองส่วน ท้องถ่ินจะต้องมีรายได้เพ่ิมขึ้นโดยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นกาหนดให้มี ความเปน็ อิสระในการบรหิ ารงานบุคคลมากยิ่งข้ึน ดังน้ัน องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินในยุคปัจจุบันจึง มบี ทบาทและหน้าที่ครอบคลมุ ถงึ การพฒั นาคุณภาพชวี ติ การพฒั นาเศรษฐกจิ และสังคมของท้องถนิ่ อีกด้วย 1

2 ประเทศไทยได้ยกเลิกรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 และ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ซ่ึงมีสาระสาคัญท่ีเน้นในการสร้างระบบการบริหาร กจิ การบา้ นเมืองท่ดี ีโดยเน้นการเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมในการตัดสินใจของภาครัฐมากข้ึน เปน็ การประกนั และค้มุ ครองสทิ ธขิ ้นั พ้นื ฐานของประชาชนเพื่อการบริหารงานที่โปร่งใสของภาครัฐ ซึ่ง ภาครัฐอาจถกู ตรวจสอบโดยประชาชนมากขึน้ ธรรมาภบิ าลจึงเป็นเคร่ืองมือใหม่ในการบริหารงานภาครัฐ ซึ่งมอี งคป์ ระกอบสาคัญคือการเน้นบทบาทของผู้บริหารงานภาครัฐในฐานะท่ีเป็นผู้ให้บริการที่มีคุณภาพ สูงตามที่ประชาชนต้องการการสนับสนุน ให้เกิดความเป็นอิสระในการบริหารงานแต่ละระดับมากข้ึนและ เป็นหลักประกันในเร่ืองความมีประสิทธิภาพในการทางาน การบริหารงานอย่างโปร่งใส หลักธรรมาภิบาล จึงเป็นหวั ใจสาคญั ย่งิ ของทุกองค์กรไม่วา่ หนว่ ยงานภาครฐั หรอื ภาคเอกชน แตก่ ารนาหลักธรรมาภิบาล มาใชเ้ พอื่ ให้ได้ผลดีน้ันต้องอาศัยการปรับตัวและการเตรียมความพร้อมของประชาชนและผู้บริหารของ องค์กรในทุกระดับ รัฐบาลจึงได้มีการปฏิรูประบบราชการ เพ่ือปรับปรุงงานบริการให้ประชาชนมี ความพึงพอใจในการใหบ้ ริการของภาครฐั มากข้ึน เพื่อให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ดังกล่าวจึงได้มีการออก ระเบยี บสานักนายกรฐั มนตรีว่าดว้ ยหลกั เกณฑ์และวธิ ีการบรหิ ารกิจการบ้านเมืองและสังคมท่ีดี พ.ศ. 2542 ขนึ้ เพ่ือใหท้ ุกกระทรวง ทบวง กรมและส่วนราชการนาไปถือปฏิบัติ หลักเกณฑ์ดังกล่าว ประกอบด้วย 1) หลักนิติธรรม 2) หลักคุณธรรม 3) หลักความโปร่งใส 4) หลักการมีส่วนร่วม 5) หลักความรับผิดชอบ และ 6) หลกั ความคุม้ คา่ ปัจจุบันน้ีประเทศไทยใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ซ่ึง ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เล่ม 134 ตอนที่ 40 ก เมื่อวันที่ 6 เมษายน 2560 ก็ได้นาหลักธรรมาภิบาล ซงึ่ เป็นหลักการสากลที่ประเทศซ่ึงปกครองในระบอบประชาธิปไตยใช้เป็นหลักในการบริหารประเทศ โดยได้บัญญัตไิ ว้ในรัฐธรรมนูญ โดยบัญญัติไว้ในหมวด 6 แนวนโยบายแห่งรัฐ มาตรา 65 ได้บัญญัติไว้ ว่า “รฐั พงึ จดั ให้มียุทธศาสตร์ชาตเิ ป็นเป้าหมายการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืน ตามหลัก ธรรมาภิบาลเพื่อใช้เป็นกรอบในการจัดทาแผนต่าง ๆ ให้สอดคล้องและบูรณาการกันเพื่อให้เกิดเป็นพลัง ผลกั ดนั ร่วมกนั ไปสู่เป้าหมายดังกล่าว การจัดทา การกาหนดเป้าหมาย ระยะเวลาที่จะบรรลุเป้าหมาย และสาระท่ีพึงมีใน ยุทธศาสตร์ชาติ ให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กฎหมายบัญญัติ ท้ังนี้ กฎหมายดังกล่าวต้องมี บทบัญญัตเิ กยี่ วกบั การมีส่วนรว่ มและการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนทุกภาคส่วนอยา่ งทว่ั ถึงดว้ ย ยุทธศาสตรช์ าติ เม่อื ไดป้ ระกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว ให้ใช้บงั คบั ได้” ประเทศไทยได้ให้ความสาคญั กับหลักธรรมาภิบาลซึ่งไดบ้ ัญญตั ิไวใ้ นกฎหมายรัฐธรรมนูญ ซ่ึงเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ นอกจากนั้นยังได้นามาบรรจุไว้ในส่วนที่ 4 ยุทธศาสตร์การพัฒนา ประเทศ และยุทธศาสตร์ที่ 6 การบริหารจัดการในภาครัฐการป้องกันการทุจริตประพฤติมิชอบ และ หลักธรรมาภิบาลยังได้บรรจุไว้ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับท่ี 12 (พ.ศ. 2560-2564) รฐั บาลเปน็ ผนู้ าในการวางนโยบายขบั เคล่ือนประเทศ การดาเนินนโยบายด้านต่าง ๆ ภายใต้กฎหมาย เพื่อลดความเหล่อื มลา้ ในสังคมด้วย ถงึ แม้ประเทศไทยได้นาหลักธรรมาภิบาลมาใช้ในภาครัฐและภาค เอกชนเป็นเวลาพอสมควร แต่ไม่สามารถที่จะแก้ไขปัญหาหลายอย่างที่เกิดข้ึนในสังคมไทยได้ทั้งหมด เพียงแตท่ าให้ปญั หาเหลา่ นนั้ เบาบางลง แต่ถือเป็นเป้าหมายท่ีประเทศไทยจะต้องเดินไปให้ถึงและยังต้อง

3 พัฒนาหลักธรรมาภบิ าลควบคไู่ ปกับการพฒั นาระบอบประชาธปิ ไตย ซง่ึ หลักการสากลของธรรมาภิบาล เป็นหลักการท่ีสาคัญ การปกครองในระบอบประชาธปิ ไตยของประเทศไทย ประกอบด้วย ประชากร มีดินแดน ที่มอี าณาเขตที่แน่นอน มีอานาจอธิปไตย และมีรัฐบาลเป็นศูนย์รวมอานาจ ทาให้การบริหารราชการ แผ่นดนิ เป็นไปไดย้ ากลาบาก ขาดเสถียรภาพทั้งด้านการเมืองและเศรษฐกิจ มีความสิ้นเปลืองในการบริหาร งบประมาณแผน่ ดินและขาดประสทิ ธภิ าพตอ่ การควบคุมดูแล รัฐจึงมีความจาเป็นต้องกระจายอานาจ ทางการบริหารการปกครองไปสู่องค์กรส่วนท้องถิ่นหรือหน่วยงานที่อยู่นอกศูนย์กลางห่างไกล ในความมี คุณค่าและความสาคญั ของการปกครองทอ้ งถน่ิ เพื่อตอบสนองต่อการแก้ปัญหาและความเจริญเติบโต ทางเศรษฐกิจของชุมชนในท้องถิ่น เทศบาลเป็นหน่วยงานการปกครองท่ีมีประสิทธิภาพ และกระจายอยู่ ทั่วประเทศ พนื้ ที่ทร่ี ับผดิ ชอบย่อมมีความแตกต่างกันไปตามลักษณะทางกายภาพ วัฒนธรรม วิถีชีวิต และภูมปิ ัญญาทอ้ งถนิ่ ซ่ึงแตกต่างจากการบริหารการปกครองที่มีลักษณะของการรวมศูนย์อานาจอยู่ ทรี่ ัฐบาลกลางเพียงแห่งเดียว และไม่สามารถท่ีจะทันตอบสนองในการแก้ปัญหาที่เกิดข้ึนภายในชุมชนได้ ทันที ทาให้ลักษณะการกระจายอานาจระบบการบริหารงานมีสภาพคล่องและมีความยืดหยุ่น ดังน้ัน การสร้างหน่วยการปกครอง ท่ีเรียกว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทาให้การบริการและแก้ปัญหาท่ีเกิด ขน้ึ กบั ประชาชนในท้องถิน่ ได้อย่างรวดเร็ว อีกทงั้ ยังสร้างเสริมความเจริญและชุมชนมีความเข้มแข็ง มี เสรีภาพตามระบอบประชาธิปไตย การบริหารงานตามธรรมาภิบาลได้รับความสนใจอย่างกว้างขวาง โดยเฉพาะในสว่ นภาครฐั ใหค้ วามสาคญั และนาแนวคิดไปประยกุ ต์ใช้กบั การบริหารองค์การให้มีประสิทธิภาพ โดยมุ่งให้เกิดความเป็นอิสระในการบริหารงาน ลดการควบคุม ผู้บริหารสามารถปฏิบัติงานได้บรรลุตาม เปา้ หมาย มีการกาหนดบทบาทอย่างชัดเจนและมีความพร้อมที่จะถูกตรวจสอบ นอกจากน้ีภาครัฐได้ ยึดหลักการบริหารกิจการบ้านเมืองท่ีดี เพ่ือให้การทางานเกิดประสิทธิผล มีประสิทธิภาพและความคุ้มค่า มคี วามโปร่งใสและมุ่งเน้นการมีส่วนร่วมของประชาชนให้เป็นไปตามพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์ และวิธกี ารบรหิ ารกิจการบ้านเมืองทีด่ ี พ.ศ. 2546 ส่วนราชการต้องปรับเปล่ียนวิธีการคิดให้มุ่งเน้นให้ ประชาชนเป็นศูนย์กลางเพ่ือนาไปสู่การเป็นองค์กรสมัยใหม่ ทางานเชิงรุกแบบบูรณาการ มีความคล่องตัว การบรกิ ารทร่ี วดเร็ว มขี ีดความสามารถสงู ตอ่ การปฏบิ ตั หิ น้าท่แี ละสามารถรองรับต่อการเปล่ียนแปลง ในอนาคต จากผลการวิจัยความสัมพันธ์ระหว่างระดับปัจจัยความสาเร็จกับระดับความสาเร็จของการนา หลักธรรมาภิบาลไปปฏิบัติขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กรณีเทศบาลนครหาดใหญ่ ได้เห็นถึงปัจจัย ความสาเร็จของการนานโยบายไปปฏิบัติท่ีสอดคล้องกับตัวแบบท่ียึดหลักเหตุผล (Rational model) ซง่ึ มคี วามสาคญั ต่อการนานโยบายไปปฏิบัติ เพราะจะทาให้บุคลากรสามารถนามาปฏิบัติได้ง่าย อีกท้ัง ยงั เพมิ่ ประสทิ ธภิ าพในการทางาน มกี ารจดั ทาแผนปฏิบัติงาน มีระบบการดาเนินการทางวินัยเพื่อเสริมสร้าง ควบคุมพฤติกรรมของบุคลากรผู้ปฏิบัติอย่างมีประสิทธิภาพ และมีเกณฑ์มาตรฐาน ยุติธรรม โปร่งใส และตรวจสอบได้ ทาใหบ้ รหิ ารจัดการให้เกดิ ผลสัมฤทธิ์ตามหลกั ธรรมาภบิ าลเพ่ือประโยชน์สขุ ของประชาชน ไดอ้ ยา่ งมปี ระสทิ ธิภาพและยังพฒั นาชุมชนมีความพร้อมต่อการสร้างเสริมคุณภาพชีวิตแก่พ่ีน้องประชาชน (Aksornthung, 2014 อ้างถงึ ใน ธรรศพงศ์ วงษส์ วัสดิ์ และเอนก นอบเผอื ก, 2561, น. 129-139) ในภาพรวมของประเทศไทยในด้านความปร่งใส และภาพลักษณ์คอรัปชั่น จากการเปิด เผยรายงานขององค์กรเพ่ือความโปร่งใสนานาชาติ (Transparency International: TI) ดัชนีภาพลักษณ์ คอรัปชั่นประจาปี 2560 (Corrupyion Perception Index-CPI) โดยปีนี้มีการจัดอันดับประเทศต่างๆ

4 ในโลก 180 แหง่ ใหค้ ะแนนจากมากทสี่ ุด คือ 100 ซึ่งหมายถึงใสสะอาด และน้อยที่สุด คือ 0 ซึ่งหมายถึง คอรปั ชั่นมาก จากการเปิดเผยคะแนนดัชนีการรับรู้การทุจริต (CPI) ประจาปี 2560 นางเดอเลีย เฟอร์ไรรา รูบิโอ ประธานองค์กรเพ่ือความโปร่งใสนานาชาติ (Transparency International) เปิดเผยว่า รัฐบาล ของประเทศต่างๆ ทั่วโลกยังดาเนินการได้ไม่เพียงพอ ในการปราบปรามการทุจริตคอรัปช่ัน ในระหว่าง แถลงดัชนีภาพลักษณ์คอรัปชั่น (corruption perceptions index) ประจาปี ค.ศ. 2017 (พ.ศ. 2560) ไม่มีความคืบหน้าใดๆ เลยในช่วง 6 ปีท่ีผ่านมา การทุจริตเกิดมากข้ึน เพราะเสรีภาพของพลเมืองถูก เพิกเฉย รวมไปถึงนิติรัฐและการเข้าถึงกระบวนการยุติธรรม ภาพลักษณ์คอรัปชั่นสะท้อนให้เห็นถึง ความสัมพันธ์ระหว่างความโปร่งใสกับระบอบประชาธิปไตย ซ่ึงในช่วง 6 ปีที่ผ่านมา มีบางประเทศ พยายามเต็มทีเ่ พ่อื ปราบปราม การคอรัปช่ัน เชน่ เซเนกัล, ไอวอร่ีโคสต์ และอังกฤษ แต่ก็มีบางประเทศ ที่อันดับหลุดร่วงลงไป อย่างซีเรีย ซ่ึงเกิดสงครามกลางเมืองย่างเข้าสู่ปีท่ี 8 หรือเยเมนซึ่งมีการสู้รบ ผา่ นมากวา่ 3 ปแี ลว้ ขณะเดียวกันประเทศท่ีเคารพในนิติรัฐ เสรีภาพแห่งการแสดงออก และเสรีภาพ ของส่อื มวลชนกย็ งั ติดอันดับอยู่แถวหน้า (ประชาไท, 2561) ทง้ั นี้ เมื่อพิจารณารายงานดัชนีชี้วัดภาพลักษณ์ดัชนีคอรัปช่ันโลกปี 2560 รายประเทศ กรณีของประเทศในแถบเอเชีย เรียงลาดับประเทศท่ีมีคะแนนดัชนีการรับรู้การทุจริตคอรัปช่ันดีท่ีสุด จนถึงเลวรา้ ยที่สุด ดงั ตารางที่ 1 ตารางที่ 1 แสดงการจัดอันดับดัชนีช้ีวัดภาพลักษณ์ดัชนีคอร์รัปชันปีของประเทศในภูมิภาคเอเชีย ASEAN’S Corruption Perceptions Index 2017 อนั ดบั อนั ดบั ประเทศ CPI Score (World Rank) (ประเทศในภูมภิ าคเอเชยี ) 2017 61 สิงคโปร์ 84 26 4 ภูฏาน 67 32 6 บรู ไน 62 51 8 เกาหลี (ใต)้ 54 62 11 มาเลเซีย 47 77 13 จนี (PRC) 41 91 16 ศรลี ังกา 38 96 18 ไทย 37 96 18 อินโดนีเซีย 37 107 22 เวียดนาม 35 111 23 ฟิลิปปนิ ส์ 34 130 28 เมยี นมา (พมา่ ) 30 135 24 ลาว 29 143 31 บังกลาเทศ 28 161 34 กัมพูชา 21 171 38 เกาหลี (เหนือ) 17 ที่มา: Transparency International, Global Corruption Report, 2017 อ้างถึงในประชาไท, 2561, 22 กมุ ภาพนั ธ์.

5 โดยในส่วนของประเทศไทยนั้น ไทยปรับตัวดีขึ้น ดัชนีชี้วัดภาพลักษณ์คอรัปชั่นโลก ปี 2560 คะแนนไทยเพ่ิมจาก 35 เป็น 37 อันดับขยับมาที่ 96 จาก 101 ใน 180 ประเทศ อันดับ เพิ่มข้ึน 5 อันดับ แต่คะแนนยังต่ากว่าค่าเฉล่ียโลกที่ได้ 43 ส่วนเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ สิงคโปร์ได้ 84 คะแนนอยู่อันดับ 6 ด้านองค์กรเพื่อความโปร่งใสฯ ช้ีว่าประเทศบนโลกมากกว่า 2 ใน 3 ได้คะแนน น้อยกว่าครงึ่ และคะแนนปีนี้สะทอ้ นว่าประเทศส่วนใหญ่ปรับปรุงแกไ้ ขน้อยมากเพ่อื ยุติการคอรัปชั่น ในอดีต ประเทศไทยเคยถูกจัดอันดับความโปร่งใส โดยสถาบัน Transparency International ใหอ้ ยู่ในระดับ 3 ของประเทศที่มีการคอรัปช่ันสูงสุดในโลก ซึ่งต่อมา ประเทศไทยก็ได้ พฒั นาศกั ยภาพและประสทิ ธภิ าพการบริหารความโปร่งใส ในกิจกรรมตา่ งๆ ให้ได้มาตรฐานสากลมาก ข้ึน จนกระท่ังในปี พ.ศ. 2559 ประเทศไทยได้คะแนน 35 จาก 100 คะแนน ซ่ึงอยู่ในระดับท่ีไม่น่าเชื่อถือ อนั เกิดจากการบรหิ ารจดั การความโปร่งใสที่ยังสามารถปรับปรุงศักยภาพได้อีกมากในมิติต่างๆ ท่ีเป็น ตัววัดการจดั อนั ดบั ความโปรง่ ใสนานาชาติ ตารางที่ 2 แสดงอันดับและคะแนนดัชนีการรับรู้การทุจริตของประเทศไทย เมื่อปรียบเทียบ 6 ปี ย้อนหลงั เมื่อเปรยี บเทียบกับระดับโลก ปี (ค.ศ.) 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Change (2016:2017) คะแนน 37 35 38 38 35 37 อนั ดบั โลก 88 102 85 76 101 96 ท่มี า: ประชาไท, 2561. จากตารางที่ 2 ข้างต้นจะเห็นได้ว่า ถึงแม้ว่าดัชนีชี้วัดภาพลักษณ์คอรัปชั่น ปี 2560 ไทยจะปรับตัวดีข้ึน ประเทศไทยยังคงมีปัญหาคอรัปช่ัน ซ่ึงกระทบต่อการพัฒนาประเทศ ดังที่กล่าว ข้างต้นถึงการทางานในระบบราชการซึ่งมีการคอรัปชั่นเกิดข้ึนมากมาย ดังน้ัน การปฏิรูประบบราชการ จึงมีความจาเป็น และสาคัญยิ่งต่อการพัฒนาประเทศต่อไปในอนาคต โดยการปฏิรูปก็เพื่อให้การบริหาร ของข้าราชการมีการทางานท่ีดีขึ้น ดังน้ัน หลักการบริหารก็ย่อมต้องมีหลักการบริหารจัดการที่ดี เพ่ือ ส่งผลใหก้ ารบริหารกิจการบ้านเมืองจะมีผลดีตามไปด้วย จึงได้มีการนาหลักการบริหารท่ีได้รับการยอมรับ จากองค์กรระหว่างประเทศ ไม่ว่าจะเป็น World Bank, UNDP เป็นต้น ซึ่งเป็นองค์กรระหว่างประเทศ ที่นานาประเทศต่างยอมรับ นั่นก็คือ หลักธรรมาภิบาล หรือ Good Governance ที่มีการนามาปรับ ใช้ในหนว่ ยงาน และองค์กรภาครัฐรวมไปถึงหน่วยงานภาคเอกชน เพราะหลักธรรมาภิบาลท่ีว่าน้ี เป็น หลักท่ี World Bank นามาใช้ในการประเมินประเทศที่ต้องการกู้ยืมเงินจากองค์กร เพราะ World Bank ประสบปญั หาจากประเทศผู้กทู้ กี่ ู้ยืมเงนิ เพอื่ นาไปแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจภายในประเทศของตน แล้วไม่มี ความสามารถที่จะชดใช้คืนตามกาหนดได้ ดังน้ัน World Bank ถือว่าประเทศผู้กู้น้ัน เป็นประเทศท่ี ขาดหลักธรรมาภิบาลในการบริหารประเทศ จึงส่งเสริมให้ประเทศที่อยู่ในฐานะผู้กู้ท้ังหลาย ต้องมีหลัก ธรรมาภิบาลในการบริหารประเทศ เพราะเชื่อว่าหากประเทศนั้นมีการบริหารตามหบลักธรรมาภิบาล

6 แล้ว จะส่งผลให้การพัฒนาประเทศมีชีวิตความเป็นอยู่ รวมไปถึงมีภาวะเศรษฐกิจภายในประเทศสามารถ พฒั นาไปในทางทด่ี ีได้อีกดว้ ย พระราชบญั ญตั ิระเบียบบริหารราชการแผ่นดินของประเทศไทย พ.ศ. 2534 ได้แบ่ง ลกั ษณะการบริหารออกเป็น 3 สว่ น คือ การบริหารราชการส่วนกลาง การบริหารราชการส่วนภูมิภาค และการบริหารราชการส่วนท้องถ่ิน และจากการท่ีภาครัฐต้องการมุ่งเน้นในเร่ืองของกระจายอานาจมาก ย่ิงขึ้น ตามพระราชบัญญัติกาหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับปี 2550 โดยมีการกาหนดให้มีการถ่ายโอน อานาจจากส่วนกลางลงมายังท้องถิ่นในรปู ขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินในรูปแบบต่างๆ เป้าหมายเพื่อ สามารถให้บริการประชาชนได้อย่างถูกต้องตรงจุดมากย่ิงข้ึน อีกท้ังเป็นการลดขั้นตอนการดาเนินงานของ ภาครัฐทีแ่ ต่เดมิ สลบั ซบั ซ้อน กวา่ จะถึงหน่วยงานส่วนกลางก็ใช้เวลาค่อนข้างนาน ดังนั้น องค์กรปกครอง สว่ นทอ้ งถ่นิ ทกี่ ระจายอย่ใู กล้ชิดกับประชาชน จึงสามารถเข้าถึงปัญหาและแก้ไขปัญหาได้ทันท่วงทีมาก ย่ิงขึ้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดังกล่าวของไทยในปัจจุบันมีจานวนทั้งส้ิน 7,852 แห่ง ประกอบด้วย องค์การบริหารสว่ นจังหวัด 76 แหง่ เทศบาล 2,441 แห่ง องคก์ ารบริหารสว่ นตาบล 5,333 แห่ง และ การปกครองทอ้ งถ่นิ รปู แบบพเิ ศษ อีก 2 แห่ง คือ กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา (กรมส่งเสริมการปกครอง ท้องถิ่น, 2560) ส่วนกลางจึงต้องเล็กลง แต่ว่างานทั้งหลายจะต้องไปอยู่ใกล้ชิดประชาชน แก้ปัญหา สนองต่อความต้องการของประชาชน และอีกส่วนหนึ่งต้องดึงภาคเอกชนและประชาชน องค์กรประชาชน เขา้ มามสี ว่ นรว่ มในการบริหารจัดการของภาครัฐด้วย เทศบาลถือไดว้ ่าเป็นหนว่ ยงานการปกครองในระดบั ทอ้ งถ่นิ ทเี่ ก่าแก่คุ้นเคย และเป็น รากฐานสาคัญของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย อีกทั้งยังเป็นรูปแบบหน่ึงของการปกครองท้องถิ่น ทีก่ ระจายอานาจการปกครองเหน็ ได้จากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยหลายฉบับ เช่น ฉบับปี 2540 และฉบบั ปี 2550 ไดบ้ ญั ญัติใหร้ ัฐต้องกระจายอานาจให้ท้องถิ่นโดยเปิดโอกาสให้ราษฎรเข้ามามีส่วนร่วม ในการบริหารงานท้องถิ่นของตนเอง อันเป็นการพัฒนาพ้ืนฐานของการปกครองตามระบอบประชาธิปไตย ตามพระราชบัญญัตเิ ทศบาล พ.ศ. 2496 แกไ้ ขเพิม่ เตมิ โดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 12) พ.ศ. 2546 เทศบาลแบ่งเปน็ 3 ประเภท ได้แก่ เทศบาลตาบล เทศบาลเมือง เทศบาลนคร เทศบาลมีอานาจหน้าท่ี ที่ต้องปฏิบัติตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 มาตรา 50 เช่น รักษาความเรียบร้อยของประชาชน บารงุ ศลิ ปะจารตี ประเพณี ภูมิปัญญาทอ้ งถ่นิ และวฒั นธรรมอันดขี องท้องถิ่น รวมทง้ั มีอานาจในการบริหาร จัดการหรือปฏบิ ตั งิ านใหบ้ ริการพฒั นาเทศบาลท้งั ในด้านเศรษฐกิจและสังคม เพื่อแก้ไขปญั หาความเดือดร้อน และตอบสนองความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นอย่างแท้จริง โดยมีโครงสร้างการบริหารงาน ประกอบดว้ ย ฝา่ ยนิติบัญญตั ิ คือ สภาเทศบาล และฝา่ ยบรหิ าร คือ นายกเทศมนตรี สมาชิกสภาเทศบาล มาจากการเลือกต้ังจานวนสมาชิกแตกต่างกันขึ้นอยู่กับประเภทของเทศบาลทาหน้าท่ีฝ่ายนิติบัญญัติ คือ พจิ ารณาออกกฎหมายทอ้ งถิ่น เรยี กว่า “เทศบัญญัติ” รวมท้ังพิจารณาเห็นชอบแผนงานโครงการ พฒั นาเทศบาล ฝ่ายบริหารมีนายกเทศมนตรี หนึ่งคนเลือกตั้งโดยราษฎรในเขตเทศบาล นายกเทศมนตรี จะแต่งตงั้ รองนายกเทศมนตรี ซงึ่ มใิ ชส่ มาชิกสภาเทศบาลเป็นผู้ชว่ ยเหลือในการบริหารราชการของเทศบาล ตามที่นายกเทศมนตรมี อบหมายได้ โดยเทศบาลมีโครงสรา้ งการบรหิ ารงานภายใน คือ สานักงานปลัด เทศบาล ส่วนการคลงั ส่วนโยธา ส่วนสาธารณสุขและส่ิงแวดลอ้ ม มปี ลัดเปน็ ผูบ้ ังคับบญั ชา

7 ภาคใต้ของประเทศไทย ประกอบด้วย 14 จังหวัด โดยแบ่งออกเป็นภูมิภาคย่อยตาม ยทุ ธศาสตร์ ไดแ้ ก่ ภาคใต้ตอนบนและภาคใต้ตอนล่าง คือ ภาคใต้ตอนบน ได้แก่ จังหวัดกระบ่ี ชุมพร นครศรีธรรมราช พังงา ภูเกต็ ระนอง และสรุ าษฎร์ธานี ส่วนภาคใต้ตอนล่าง ได้แก่.จังหวัดตรัง นราธิวาส ปตั ตานี พทั ลงุ ยะลา สตลู และสงขลา เทศบาลในเขตภาคใต้ 14 จังหวัด มีจานวนทั้งส้ิน 347 แห่ง จาแนกเป็นเทศบาลนคร 8 แหง่ เทศบาลเมือง 36 แห่ง และเทศบาลตาบล 303 แห่ง เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีฐานะ เปน็ นิติบุคคลตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 สาหรับโครงสร้างองค์การของเทศบาลในปัจจุบัน มีฝ่ายนิติบัญญัติ คือ สภาเทศบาล และฝ่ายบริหาร คือคณะผู้บริหารเทศบาล เทศบาลในเขตภาคใต้ ของประเทศไทย เป็นรูปแบบหน่ึงขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 แกไ้ ขเพิ่มเติมโดยพระราชบญั ญตั ิเทศบาล (ฉบับท่ี 12) พ.ศ. 2546 เพื่อทาหน้าท่ีในการจัดการบริการ สาธารณะใหก้ บั ประชาชน โดยมีโครงสร้างการจัดแบ่งส่วนราชการและการบริหารงานบุคคลของเทศบาล ประกอบด้วย สานักปลัดเทศบาล ส่วนการคลัง ส่วนโยธา ส่วนการศึกษา ส่วนสาธารณสุขและส่ิงแวดล้อม มปี ลดั เทศบาลเปน็ ผ้บู งั คับบัญชา สว่ นการคลัง ส่วนโยธา ถือเป็นกลไกสาคัญในการพัฒนาท้องถ่ิน ประชาชน ในพ้นื ทที่ ่ีอยู่ในความรับผิดชอบของเทศบาลจะต้องเลือกผู้บริหารท้องถ่ินและสมาชิกท้องถิ่นโดยตรงตาม บทบญั ญัตใิ นมาตรา 285 ของรัฐธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พ.ศ. 2540 เพอ่ื เป็นตัวแทนของประชาชน เขา้ มาบริหารงานในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินภายในองค์กรของเทศบาล และภารกิจอานาจหน้าที่ตามที่ กฎหมายกาหนดไว้ ภายใตก้ ารกากับดแู ลของกระทรวงมหาดไทย สาหรับบริบทอานาจหน้าท่ีของเทศบาลในพ้ืนที่ภาคใต้ 14 จังหวัดก็เช่นเดียวกันกับ เทศบาลในประเทศไทยทุกเทศบาล กล่าวคือ ต้องเป็นไปตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 แก้ไขเพ่ิมเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 12) พ.ศ. 2546 โดยภารกิจหน้าท่ีเทศบาลตาบล กาหนดไว้ในมาตรา 50 เทศบาลเมือง กาหนดไว้ในมาตรา 53 และเทศบาลนครกาหนดไว้ในมาตรา 56 นอกจากหน้าทข่ี องเทศบาลตามกฎหมายว่าด้วยเทศบาลแล้ว ในพระราชบัญญัติกาหนดแผนและข้ันตอน การกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ยังได้กาหนดหน้าท่ีของเทศบาลไว้ ด้วยเช่นกนั ในมาตรา 16 ใหเ้ ทศบาล เมืองพทั ยา และองค์การบรหิ ารส่วนตาบลมีอานาจและหน้าท่ีใน การจัดระบบการบริการสาธารณะเพ่ือประโยชน์ของประชาชนในท้องถ่ินของตนเอง ดังน้ี (1) การจัดทา แผนพัฒนาท้องถ่ินของตนเอง (2) การจัดให้มีและบารุงรักษาทางบก ทางน้า และทางระบายน้า (3) การจัดให้มีและควบคุมตลาด ท่าเทียบเรือ ท่าข้าม และท่ีจอดรถ (4) การสาธารณูปโภคและการก่อสร้าง อื่น ๆ (5) การสาธารณูปการ (6) การส่งเสริม การฝึก และประกอบอาชีพ (7) การพาณิชย์ และส่งเสริม การลงทุน (8) การส่งเสริมการท่องเท่ียว (9) การจัดการศึกษา (10) การสังคมสงเคราะห์ และการพัฒนา คณุ ภาพชวี ติ เดก็ สตรี คนชรา และผดู้ อ้ ยโอกาส (11) การบารุงรักษาศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญา ท้องถน่ิ และวฒั นธรรมอันดขี องท้องถิ่น (12) การปรับปรงุ แหล่งชมุ ชนแออดั และการจัดการเกี่ยวกับท่ี อยู่อาศัย (13) การจัดให้มีและบารุงรักษาสถานที่พักผ่อนหย่อนใจ (14) การส่งเสริมกีฬา (15) การส่งเสริม ประชาธิปไตย ความเสมอภาค และสิทธิเสรีภาพของประชาชน (16) ส่งเสริมการมีส่วนร่วมของราษฎร ในการพฒั นาท้องถิ่น จากบริบทของเทศบาลในเขตพื้นที่ภาคใต้ มีทั้งเทศบาลขนาดใหญ่ ขนาดกลาง และ ขนาดเล็ก ในภาพรวมเป็นองค์กรที่มีบุคลากรเป็นจานวนมากประกอบด้วยข้าราชการลูกจ้างประจาและ

8 พนักงานจ้าง ซึ่งมีความแตกต่างทางพฤติกรรมของบุคคลทัศนคตินิยมและพื้นฐานที่มาของแต่ละบุคคล จึงตอ้ งมกี ารพัฒนาบุคคลให้มปี ระสทิ ธภิ าพเพื่อใช้คนให้เหมาะกับงานอยา่ งเป็นระบบแบบลูกโซ่ ตั้งแต่ การวางแผนนโยบายกาหนดแผนความต้องการบคุ ลากรขององค์กร การสรรหาการคัดเลือกการพัฒนา การกาหนดสวสั ดกิ ารและประโยชน์เก้อื กูล การประเมินผลการปฏิบัติงานการเล่ือนตาแหน่ง การโอนย้าย และการพน้ จากการปฏบิ ัติหนา้ ทีข่ องบุคลากร โดยเป้าหมายสาคัญของการบริหารงานทรัพยากรมนุษย์ คือ การได้มาซ่ึงบุคลากรท่ีมีความรู้ความสามารถเหมาะสมตรงตามความต้องการขององค์กรโดยองค์กร สามารถดงึ ดูดบคุ ลากรโดยการธารงรกั ษาและพัฒนาให้ผทู้ มี่ ีความรู้ความสามารถพงึ พอใจทจี่ ะอยปู่ ฏิบัติงาน กับองค์กรนานท่สี ดุ เท่าท่ีองค์กรต้องการท้ังนี้เพื่อให้องค์กรสามารถกระทาภารกิจได้อย่างมีประสิทธิภาพ และประสทิ ธผิ ลตามความมุ่งหมายขององค์กรเพื่อเกิดประโยชนต์ อ่ ประชาชนสงั คมและประเทศชาติ อย่างไรกต็ าม ยังพบปญั หาเกีย่ วกบั การบรหิ ารงานของเทศบาลมากมายที่ส่งผลให้ไม่ สามารถตอบสนองความตอ้ งการของประชาชนได้ตามที่คาดหวัง พบสภาพปัญหา ข้อจากัดในการบริหารงาน เช่น ปญั หาการทจุ ริต คอรัปชั่น ขาดความรู้ความเข้าใจในบทบาทหน้าที่และแนวทางปฏิบัติของข้าราชการ ประจาและฝ่ายการเมือง รวมถึงความไม่ยุติธรรมในการบริหารจัดการ ขาดการมีส่วนร่วมของประชาชน ในการบรหิ ารงานอันเป็นการบริหารจัดการที่ขาดคุณธรรม จริยธรรม มีความซับซ้อน ท้ังในเรื่องโครงสร้าง อานาจหนา้ ที่และการบริหารงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน ขาดประสิทธิภาพไม่สามารถพัฒนา ท้องถ่ินใหเ้ จริญกา้ วหนา้ ตามวตั ถุประสงคข์ องการกระจายอานาจสทู่ อ้ งถนิ่ ไดอ้ ยา่ งแท้จริง สานักงานคณะกรรรมการพัฒนาระบบราชการ (2552, น.97) จึงให้ความสาคัญกับ หลกั ธรรมาภิบาลเป็นอยา่ งย่งิ เพอ่ื เป็นหลักในการพัฒนาระบบราชการและข้าราชการให้เป็นองค์กรที่มี สมรรถนะสงู อยา่ งตอ่ เนอื่ งมาตั้งแตใ่ นปีงบประมาณ พ.ศ. 2547 จนถึงปัจจุบัน เห็นได้จากกรอบการประเมินผล ตามคารับรองการปฏิบัติราชการของส่วนราชการที่สอดคล้องกับหลัก ธรรมาภิบาลในแต่ละปี โดยใช้กับ องค์การที่เป็นระบบราชการที่มีหลักจริยธรรมและศักดิ์ศรี จะเน้นการประเมินผลด้านจริยธรรม ด้าน ธรรมาภิบาลโดยให้ความสาคัญเร่ืองความโปร่งใสของการปฏิบัติราชการ ความมีส่วนร่วมของประชาชน ตลอดจนการสรา้ งมาตรการป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบในส่วนราชการ จึงได้ ให้ส่วนราชการปฏิบตั ติ ามหลกั การบริหารกิจการบา้ นเมืองที่ดี จากสาระสาคญั และเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจกั รไทย พุทธศกั ราช 2550 มาตรา 279 ทรี่ ะบุใหม้ กี ารจัดทากฎหมายว่าด้วยมาตรฐาน ทางจรยิ ธรรมของผดู้ ารงตาแหน่งทางการเมือง ข้าราชการ หรือเจ้าหน้าท่ีของรัฐ โดยให้ผู้ตรวจการแผ่นดิน มีอานาจหน้าที่เสนอแนะหรือใหค้ าแนะนาในการจัดทาหรือปรับปรุงประมวลจริยธรรมและส่งเสริมให้ ผู้ดารงตาแหน่งทางการเมือง ข้าราชการ และเจ้าหน้าท่ี ของรัฐ มีจิตสานึกในด้านจริยธรรม ด้วยเหตุผล ข้างต้นทาให้องค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ ซ่ึงถอื ว่าเป็นองคก์ รทีใ่ ชอ้ านาจต้องเร่งให้มีการจัดทากฎหมาย ว่าด้วยประมวลจริยธรรมของตนเองตามบทบัญญตั ิของรฐั ธรรมนญู โดยมวี ัตถุประสงค์เพื่อ 1. เปน็ เครือ่ งมือ กากับความประพฤติของข้าราชการ ที่สร้างความโปร่งใส มีมาตรฐานในการปฏิบัติงานท่ีชัดเจนและ เป็นสากล 2. ยึดถือเป็นหลักการและแนวทางปฏิบัติอย่างสม่าเสมอ ทั้งในระดับองค์กรและระดับบุคคล และเป็นเคร่ืองมือการตรวจสอบการทางานด้านต่าง ๆ ขององค์กร เพ่ือให้การดาเนินงานเป็นไปตาม หลกั คุณธรรม จรยิ ธรรม มีประสทิ ธิภาพและประสิทธิผล 3. ทาให้เกิดรูปแบบองค์กรอันเป็นที่ยอมรับ เพ่ิมความนา่ เชอ่ื ถือ เกิดความมั่นใจแก่ผู้รับบริการและประชาชนท่ัวไป ตลอดจนผู้มีส่วนได้เสีย 4. ทา ใหเ้ กดิ พันธะผูกพันระหว่างองค์กรและข้าราชการในทุกระดับ โดยให้ฝ่ายบริหารใช้อานาจในขอบเขต

9 สรา้ งระบบความรับผิดชอบของข้าราชการต่อตนเอง ต่อองค์กร ต่อผู้บังคับบัญชา ต่อประชาชน และ ต่อสงั คม ตามลาดับ 5. ป้องกันการแสวงหาประโยชน์โดยมิชอบ และความขัดแย้งทางผลประโยชน์ที่ อาจเกิดข้นึ รวมทัง้ เสรมิ สรา้ งความโปร่งใสในการปฏบิ ัตงิ าน ดว้ ยเหตนุ ้ีการศึกษาเพื่อหาแนวทางปรบั ปรงุ การบรหิ ารจัดการตามหลกั ธรรมาภิบาล และการปรับเปลีย่ นวฒั นธรรมองค์การตามข้อเสนอของสานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (2552) จึงมคี วามสาคญั ในเชงิ นโยบายต่อการพฒั นาประสทิ ธิผลของเทศบาล ดงั น้ัน เพอื่ ใหก้ ารดาเนนิ งานตามภารกิจของเทศบาลในเขตภาคใต้ ในฐานะเป็นส่วน ราชการทอี่ ยู่ใกลช้ ิดกับประชาชนมากทสี่ ดุ สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชน และเกิดประโยชน์ แกป่ ระชาชนอย่างแทจ้ ริง จึงจาเป็นอยา่ งย่ิงทีจ่ ะต้องดาเนินงานตามหลักธรรมาภิบาล (Good Governance) มาปรับใช้ในการบริหารจัดการ เพ่ือให้บรรลุเป้าหมายสาคัญดังกล่าว คือ ก่อให้เกิดประโยชน์สุขของ ประชาชน เกดิ ผลสมั ฤทธิต์ ่อภารกิจของเทศบาล มีประสิทธิภาพและเกิดความคุ้มค่าในเชิงภารกิจ ลด ขน้ั ตอนการปฏบิ ตั ิงานเกนิ ความจาเปน็ ลง มกี ารปรับปรุงภารกจิ ของส่วนราชการให้ทันต่อสถานการณ์ ประชาชนได้รบั การอานวยความสะดวก และได้รับการตอบสนองความต้องการ และมีการประเมินผล การปฏิบัติราชการอย่างสม่าเสมอ อันเป็นแนวทางที่หน่วยงานภาครัฐทุกหน่วยงานยึดถือปฏิบัติ รวมทั้ง องคก์ รปกครองสว่ นท้องกเ็ ช่นเดียวกัน จากการศึกษางานวิจัยในอดตี พบวา่ ปจั จยั ทีส่ ่งผลต่อประสิทธิผลองค์การ คือ ปัจจัย ด้านธรรมาภิบาล (Good Governance) โดยธรรมาภิบาลเป็นเรื่องที่มุ่งเน้นหลักการทางานท่ีทาให้ เกิดความเช่ือม่ันว่าจะนามาซึ่งผลลัพธ์ท่ีดีท่ีสุด คือ ความเป็นธรรม ความสุจริต ความมีประสิทธิภาพ และประสทิ ธิผล (ถวิลวดี บุรีกุล และคณะ, 2545) นอกจากนั้น วัฒนธรรมองค์การ (Organizational Culture) ยังเป็นอกี ปัจจัยหนึ่งที่ส่งผลต่อประสิทธิผลองค์การ ซึ่งงานวิจัยในอดีตยอมรับว่าประสิทธิผล ขององค์การน้ันผันแปรตามระดับของค่านิยมร่วมท่ียึดถือจนกลายเป็นวัฒนธรรมองค์การ (Scholz, 1987) และสอดคล้องกับงานวิจัยของลาชิต ไชยอนงค์ (2556) ท่ีศึกษา เร่ือง ธรรมาภิบาล วัฒนธรรมองค์การ กับประสิทธิผลองค์การของศาลยุติธรรม: ตัวแบบสมการโครงสร้าง ศรีสกุล เจริญศรี (2559) ศึกษาเร่ือง ธรรมาภบิ าล วฒั นธรรมองคก์ าร กบั ประสทิ ธิผลองค์การของหน่วยงานในสังกัดสานักงานผู้บัญชาการ ตารวจแห่งชาติ และกมลลักษณ์ ธนานันต์เมธี (2559) ศึกษาเรื่อง อิทธิพลของธรรมาภิบาลและวัฒนธรรม องค์การที่ส่งผบต่อประสิทธิผลองค์การขององค์การบริหารส่วนตาบลในเขตภาคเหนือของประเทศไทย แต่อย่างไรก็ตาม เท่าท่ีผ่านมายังไม่มีการศึกษาปัจจัยด้านธรรมาภิบาล วัฒนธรรมองค์การที่ส่งผลต่อ ประสิทธิผลองค์การของเทศบาลในเขตภาคใต้ในภาพรวมว่าประสบความสาเรจ็ ในระดับใด ผู้วิจัยในฐานะท่ีเคยรับราชการและปฏิบัติราชการในตาแหน่งผู้บริหารในส่วน กอง คลังของเทศบาล และพบเห็นปัจจัยที่มีความสัมพันธ์และส่งผลต่อประสิทธิผลขององค์กร ว่ามีปัจจัย ใดบ้างท่ีส่งผลต่อประสิทธิผลขององค์กร ดว้ ยเหตุผลดังกล่าวข้างต้นจาก ผู้วิจัยจึงมีความสนใจท่ีจะศึกษา ในประเดน็ ของปจั จยั ธรรมาภบิ าล ปจั จยั วัฒนธรรมองคก์ าร ท่ีส่งผลต่อประสิทธิผลขององค์กร โดยผ่าน ทางการปรับปรุงเปลีย่ นแปลงธรรมาภบิ าลและวัฒนธรรมองค์การ โดยทาการศึกษาในบริบทของเทศบาล ในเขตพ้ืนท่ภี าคใต้ 14 จงั หวัดของประเทศไทย เพอื่ จะได้เป็นแนวทาง แก้ไขปรับปรุงพัฒนา และส่งผลให้ การปฏิบัติงานมีประสิทธิผลและเกิดประโยชน์ต่อองค์กรตอ่ ไป

10 คาถามของการวจิ ยั การศกึ ษาครัง้ นี้ กอ่ ให้เกดิ คาถามการวจิ ัย ดงั นี้ 1. ระดับประสิทธิผลองค์การ ระดับปัจจัยด้านธรรมาภิบาล และระดับปัจจัยด้าน วฒั นธรรมองคก์ ารของเทศบาลในเขตภาคใตข้ องประเทศไทยในภาพรวม อยใู่ นระดบั ใด 2. ธรรมาภิบาล วัฒนธรรมองค์การกับประสิทธิผลขององค์การ ภายใต้บริบทของ เทศบาลในเขตภาคใตข้ องประเทศไทย มีความสัมพันธ์กันหรือไม่ อย่างไร 3. ปัจจัยด้านธรรมาภิบาล ปัจจัยด้านวัฒนธรรมองค์การ ท่ีร่วมกันทานายประสิทธิผล องค์การของเทศบาลในเขตภาคใต้ของประเทศไทย ในภาพรวมไดใ้ นระดับใด วัตถุประสงค์ของการวจิ ัย 1. เพอื่ ศกึ ษาระดับธรรมาภิบาล ระดับวัฒนธรรมองค์การ ภายใต้บริบทของเทศบาล ในเขตภาคใตข้ องประเทศไทย 2. เพื่อศึกษาระดับประสิทธิผลการบริหารองค์การของเทศบาล ภายใต้บริบทของ เทศบาลในเขตภาคใต้ของประเทศไทย 3. เพื่อศึกษาปัจจัยธรรมาภิบาล ปัจจัยวัฒนธรรมองค์การ ที่ส่งผลต่อประสิทธิผล การบริหารงานของเทศบาล ภายใต้บรบิ ทของเทศบาลในเขตภาคใตข้ องประเทศไทย สมมตฐิ านการวิจัย ปัจจัยด้านธรรมาภิบาล และวัฒนธรรมองค์การ ส่งผลต่อประสิทธิผลของเทศบาล อยา่ งมีนัยสาคัญทางสถติ ิ เมอื่ ศึกษาภายใต้บรบิ ทของเทศบาลในเขตภาคใตข้ องประเทศไทย ประโยชน์ของการวิจยั ในการศกึ ษาคร้ังนี้ ทาใหไ้ ดร้ บั ประโยชนจ์ ากการศึกษา ดังนค้ี ือ ผลการศึกษาวิจัยนี้จะเป็นภาพสะท้อนให้เห็นแนวทางการพัฒนาการบริหารจั ดการ ของเทศบาล ภายใต้บริบทของเทศบาลในเขตภาคใต้ของประเทศไทย เพื่อเป็นแนวทางในการนาข้อมูล มาปรับใช้ในการบริหารจัดการ ปรับปรุงคุณภาพการบริหารงานให้บรรลุผลสัมฤทธิ์ มุ่งตอบสนองต่อ ความตอ้ งการของประชาชน โดยนาหลกั ธรรมาภิบาล (Good Governance) มาปรับใช้ในการบริหาร จดั การ รวมถงึ การพิจารณาถงึ รูปแบบของวฒั นธรรมองคก์ รและค่านยิ มขององคก์ ารที่จะสง่ ผลต่อประสิทธิผล องค์การ ในบรบิ ทของเทศบาลในเขตภาคใต้ของประเทศไทย

11 ขอบเขตของการวจิ ยั การศกึ ษาคร้งั น้ี ผู้วิจัยไดก้ าหนดขอบเขตวจิ ัยไว้ ดังน้ี 1. ขอบเขตดา้ นเนื้อหา ด้านธรรมาภิบาล ผู้ศึกษาใช้ตัวแบบหลักทศธรรมของสถาบันพระปกเกล้า โดย ถวิลวดี บุรีกุล และคณะ (2549) เป็นแนวคิดในการศึกษา ซ่ึงประกอบด้วย 1) หลักนิติธรรม 2) หลัก คุณธรรม3) หลักความโปร่งใส 4) หลักการมีส่วนร่วม 5) หลักความรับผิดชอบ 6) หลักความคุ้มค่า 7) การพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ 8) องค์การแห่งการเรียนรู้ 9) การบริหารจัดการ และ 10) เทคโนโลยี สารสนเทศและการสอื่ สาร ดา้ นวัฒนธรรมองค์การ ผู้วิจัยใช้ตัวแบบวัฒนธรรมองค์การของ Denison (1990) และ Denison, Haaland and Goelzer (2003) เป็นแนวคิดในการศึกษา ซึ่งประกอบด้วย 1) วัฒนธรรม ส่วนรว่ ม แบง่ เปน็ วัฒนธรรมเสริมสรา้ งอานาจ วัฒนธรรมการทางานเป็นทีม และวัฒนธรรมการพัฒนา สมรรถภาพบุคลากรในทุกระดับ 2) วัฒนธรรมเอกภาพ แบ่งเป็น วัฒนธรรมค่านิยมแกนกลางวัฒนธรรม การตกลงร่วม และวฒั นธรรมความรว่ มมอื และประสานบูรณาการ 3) วัฒนธรรมการปรับตัว แบ่งเป็น วัฒนธรรมการสรา้ งการเปล่ียนแปลง วัฒนธรรมการเน้นผู้รับบริการ และวัฒนธรรมการเรียนรู้ขององค์การ และ 4) วัฒนธรรมพันธกิจ แบ่งเป็นวัฒนธรรมทิศทางยุทธศาสตร์และความมุ่งม่ัน วัฒนธรรมเป้าหมาย และวัตถุประสงค์ และวัฒนธรรมวสิ ัยทศั น์ ดา้ นประสิทธิผลองค์การ ผู้วจิ ัยใชต้ ัวแบบตามแนวคิดของสานักคณะกรรมการพัฒนา ระบบราชการ 2544 ประกอบด้วย ด้านประสิทธิผลตามแผนปฏิบัติราชการ ด้านคุณภาพการให้บริการ ด้านประสิทธภิ าพของการปฏบิ ัตริ าชการ และดา้ นพฒั นาองค์กร 2. ขอบเขตดา้ นประชากรและกล่มุ ตวั อยา่ ง 2.1 ประชากร ในการศึกษาครั้งนี้ มีขอบเขตด้านประชากรที่ต้องการศึกษา คือ นายกเทศมนตรี และปลดั เทศบาล โดยผู้ศกึ ษาเจาะจงศึกษาจากกลุ่มผู้บริหารเทศบาล ซ่ึงมีบทบาทหน้าที่เกี่ยวกับการ บริหารงานในทุกหน่วยงานของเทศบาล ภายใต้บริบทของเทศบาลในเขตภาตใต้ของประเทศไทย ในช่วง ปี พ.ศ. 2560 2.2 กลมุ่ ตวั อย่าง สาหรบั ขนาดตัวอย่าง ในกรณีนเี้ นอื่ งจากผู้วิจัยทราบจานวนประชากรทแี่ น่นอน แลว้ คือจานวนเทศบาลใน 14 จงั หวดั ภาคใต้ จานวน 347 แห่ง ซ่งึ เป็นหลักร้อย ผู้วิจัยได้กาหนดกลุ่ม ตัวอย่าง จากการใช้เกณฑ์ โดยกาหนดเป็นร้อยละของประชากร (บุญชม ศรีสะอาด, 2535, น. 38) โดยกาหนดกลุ่มตวั อยา่ งที่ 25% จะไดข้ นาดกลุ่มตัวอย่างของเทศบาล จานวน 87 แหง่ 3. ขอบเขตดา้ นพืน้ ท่ี การศึกษาคร้งั นี้ เป็นการศึกษาเฉพาะบริบทของเทศบาลในเขตภาคใต้ของประเทศไทย 14 จังหวัด เรียงรายช่ือจังหวัดตามตัวอักษร คือ จังหวัดกระบ่ี จังหวัดชุมพร จังหวัดตรัง จังหวัด

12 นครศรีธรรมราช จังหวัดนราธิวาส จังหวัดปัตตานี จังหวัดพังงา จังหวัดพัทลุง จังหวัดภูเก็ต จังหวัด ยะลา จังหวัดระนอง จังหวัดสงขลา จังหวัดสตูล และจังหวัดสุราษฎร์ธานี ดังภาพประกอบที่ 1 และ ตารางที่ 3 ภาพท่ี 1 แผนท่ี 14 จังหวัดในภาคใตข้ องประเทศไทย ทม่ี า: สารานุกรมเสรี, 2561

13 ตารางที่ 3 ข้อมูลจานวนเทศบาลแยกเป็นรายจงั หวัด และประเภทของเทศบาล ลาดับ จงั หวัด เทศบาลนคร เทศบาลเมอื ง เทศบาลตาบล รวม (แห่ง) (แหง่ ) (แหง่ ) (แหง่ ) 1. กระบี่ 2. ชมุ พร - 1 12 13 - 2 25 27 3. ตรงั 1 1 20 22 4. นครศรธี รรมราช 1 3 50 54 5. นราธิวาส - 3 13 16 6. ปตั ตานี - 2 15 17 7. พังงา - 2 13 15 8. พทั ลุง - 1 47 48 9. ภูเกต็ 1 2 9 12 10. ยะลา 1 2 13 16 11. ระนอง - 2 10 12 12. สงขลา 2 11 35 48 13. สตลู - 1 67 14. สุราษฎร์ธานี 2 3 35 40 รวม 8 36 303 347 ทีม่ า: กรมสง่ เสรมิ การปกครองทอ้ งถิ่น ส่วนวจิ ัยและพฒั นาระบบรูปแบบและโครงสรา้ ง, 2560 นิยามศัพทเ์ ฉพาะ 1. ผู้บรหิ ารท้องถ่นิ หมายถงึ นายกเทศมนตรีตามมาตรา 48 ทวิ แห่งพระราชบัญญัติ เทศบาล พ.ศ. 2496 และท่แี กไ้ ขเพม่ิ เติมถงึ ฉบับท่ี 13 (2552) ภายใต้บริบทของเทศบาลในเขตภาตใต้ ของประเทศไทย 14 จังหวัด 2. ปลดั เทศบาล หมายถงึ ขา้ ราชการท้องถน่ิ ซึ่งเป็นผูบ้ งั คับบัญชาพนักงานเทศบาล และลูกจ้างเทศบาลรองจากนายกเทศมนตร และรับผิดชอบควบคุมดูแลราชการประจาของเทศบาล ตามมาตรา 48 เอกูนวีสติ แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 และที่แก้ไขเพิ่มเติมถึงฉบับท่ี 13 (2552) ภายใตบ้ รบิ ทของเทศบาลในเขตภาตใต้ของประเทศไทย 14 จงั หวดั 3. เทศบาล หมายถึง เทศบาล 14 จังหวัดภาคใต้ ได้แก่ จังหวัดกระบี่ ชุมพร ตรัง นครศรธี รรมราช นราธวิ าส ปัตตานี พังงา พัทลุง ภูเก็ต ยะลา ระนอง สงขลา สตูล และสุราษฎร์ธานี มีเทศบาล จานวน 347 แห่ง จาแนกเป็นเทศบาลตาบล 303 แห่ง เทศบาลเมือง 36 แห่ง และ เทศบาลนคร 8 แหง่ (กรมส่งเสรมิ การปกครองท้องถิ่น, 2560)

14 4. ปจั จยั ด้านธรรมาภบิ าล หมายถงึ หลักนิติธรรม หลักคุณธรรม หลักความโปร่งใส หลักการมีส่วนร่วม หลักความรับผิดชอบ หลักความคุ้มค่า การพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ องค์การแห่ง การเรียนรู้ การบรหิ ารจดั การ และเทคโนโลยีสารสนเทศและการส่ือสาร (ถวิลวดี บุรกี ุล และคณะ, 2549) 4.1 หลักนิติธรรม หมายถึง หมายถึง การใช้อานาจของกฎหมาย กฎระเบียบ ข้อบังคับในการบริหารราชการด้วยความเปน็ ธรรมไม่เลือกปฏิบัติ และคานึงถึงสิทธิ เสรีภาพของผู้มีส่วนได้ สว่ นเสยี 4.2 หลักคุณธรรม หมายถึง การยึดถือและเชื่อม่ันในความถูกต้องดีงาม โดย การรณรงค์เพ่ือสร้างค่านิยมท่ีดีงามให้ผู้ปฏิบัติงานในองค์การหรือสมาชิกของสังคมถือปฏิบัติ ได้แก่ ความซื่อสัตย์สจุ ริต ความเสยี สละ ความอดทนขยันหมนั่ เพียร ความมรี ะเบยี บวนิ ยั เปน็ ต้น 4.3 หลักความโปร่งใส หมายถึง การทาให้สังคมเป็นสังคมท่ีเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร อยา่ งตรงไปตรงมา และสามารถตรวจสอบความถูกตอ้ งได้โดยการปรับปรุงระบบและกลไกการทางาน ขององค์การให้มีความโปร่งใส มีการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารหรือเปิดให้ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูล ขา่ วสารไดส้ ะดวก ตลอดจนมรี ะบบหรอื กระบวนการตรวจสอบและประเมินผลทมี่ ีประสิทธิภาพ ซ่ึงจะ เปน็ การสร้างความไว้วางใจซ่ึงกนั และกนั และช่วยให้การทางานของภาครัฐและภาคเอกชนปลอดจาก การทจุ รติ คอรัปช่นั 4.4 หลกั การมสี ว่ นร่วม หมายถึง หน่วยงานมีการให้ข้อมูลข่าวสารแก่ประชาชน หน่วยงานมกี ารรับฟงั ความคิดเหน็ ของประชาชน หน่วยงานมีการพัฒนาความสามารถในการมีส่วนร่วม ของประชาชน และหนว่ ยงานเปดิ โอกาสใหบ้ ุคลากรมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสนิ ใจ 4.5 หลักความรับผิดชอบ หมายถึง หน่วยงานมีการสร้างความเป็นเจ้าของร่วมกัน หน่วยงานมีเปา้ หมายที่ชดั เจน หน่วยงานมกี ารบริหารงานอย่างมีประสิทธิภาพ หน่วยงานมีระบบติดตาม ประเมินผล หนว่ ยงานมกี ารจดั การกับบุคลากรที่ไม่มผี ลงาน และหน่วยงานมีแผนสารองในการปฏบิ ตั งิ าน 4.6 หลักความคุ้มค่า หมายถึง หน่วยงานมีการประหยัด หน่วยงานมีการใช้ ทรพั ยากรใหเ้ กดิ ประโยชนส์ งู สดุ และหน่วยงานมศี ักยภาพในการแข่งขนั 4.7 การพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ หมายถึง หน่วยงานมีการนาแนวคิดท่ีได้จาก บคุ ลากรและบคุ คลภายนอกมาบูรณาการรวมเข้าในการทางาน หน่วยงานมีการติดต่อส่ือสารระหว่าง บุคลากรหน่วยงานมีการบริหารใหเ้ กดิ การปฏิบัติงานอย่างคุ้มค่า หน่วยงานมีการสร้างสรรค์และสร้าง เสริมบคุ ลากร หนว่ ยงานมกี ารสง่ เสริมความสมั พนั ธข์ องบุคลากร หน่วยงานมีการพัฒนาความสามารถ ของบุคลากร หน่วยงานมีการอบรม/สัมมนาบุคลากร หน่วยงานมีการนาความรู้ใหม่ ๆ มาปรับปรุง การทางานอย่างตอ่ เน่ือง หน่วยงานมีการคัดเลือกและเลิกจ้างบุคลากรอย่างเป็นธรรม หน่วยงานมีความไว้ วางใจกนั และบุคลากรมคี วามผูกพนั ต่อหนว่ ยงาน 4.8 องคก์ ารแหง่ การเรยี นรู้ หมายถึง หน่วยงานมีการปรับตัวเข้ากับสิ่งแวดล้อม ภายนอกหนว่ ยงานมีการพฒั นาการเรยี นรู้จากภายในหน่วยงานเอง หน่วยงานมีการนาองค์ความรู้ที่ได้รับ จากแหล่งต่าง ๆ มาใช้ในการปฏิบัติงาน หน่วยงานมีการเสริมสร้างความรู้และทักษะของบุคลากร หน่วยงานมีกระบวนการจัดการความรู้ หน่วยงานมีการใช้เคร่ืองมือและเทคโนโลยีเพ่ือเพิ่มประสิทธิภาพ ในกระบวนการจดั การความรู้ และหน่วยงานมีการสรา้ งวัฒนธรรมแห่งการเรยี นรู้

15 4.9 การบริหารจัดการ หมายถึง หน่วยงานมีการจัดทาแผนภูมิการทางานและ การทบทวนภารกจิ หนว่ ยงานมีการสารวจความต้องการของผู้รับบริการ หน่วยงานมีการวางแผนยุทธศาสตร์ หน่วยงานมกี ารบรหิ ารแบบมสี ว่ นรว่ ม หนว่ ยงานมกี ารศกึ ษาวิจัยและนาผลไปใช้ หน่วยงานมีการคาดคะเน ความเสยี่ ง (สิ่งที่อาจเกิดข้ึนแล้วสร้างความเสียหาย) หน่วยงานมีการกระจายอานาจ และบุคลากรใน หนว่ ยงานมที ศั นคตทิ ดี่ ีในการให้บริการประชาชน (มิใช่การกากบั ) 4.10 เทคโนโลยีสารสนเทศและการส่ือสาร หมายถึง การท่ีหน่วยงานมีกระบวน การจัดการชุดข้อมูลของหน่วยงานอย่างเป็นระบบ หนว่ ยงานมรี ะบบเครือข่ายสารสนเทศ หน่วยงานมี การเช่ือมโยงเทคโนโลยีระหว่างสายงานต่าง ๆ /หน่วยงานอื่น และมีการนาเทคโนโลยีไปใช้อย่างจริงจัง ภายในหน่วยงาน 5. ปัจจัยดา้ นวฒั นธรรมองค์การ หมายถึง วัฒนธรรมส่วนร่วม วัฒนธรรมเอกภาพ วฒั นธรรมการปรับตัว และวัฒนธรรมพันธกิจ (พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต, 2552, น. 241-243; Denison, Haaland & Goelzer, 2003; Denison, 1990) 5.1 วฒั นธรรมสว่ นร่วม หมายถึง วฒั นธรรมเสริมสรา้ งอานาจ วัฒนธรรมการทางาน เป็นทีมและวฒั นธรรมการพัฒนาสมรรถภาพบุคลากรในทกุ ระดับ 5.2 วัฒนธรรมเอกภาพ หมายถงึ วัฒนธรรมคา่ นิยมแกนกลาง วัฒนธรรมการตกลง รว่ ม และวฒั นธรรมความร่วมมือและประสานบรู ณาการ 5.3 วฒั นธรรมการปรบั ตวั หมายถงึ วฒั นธรรมการสร้างการเปลยี่ นแปลง วัฒนธรรม การเน้นผรู้ บั บรกิ าร และวัฒนธรรมการเรียนร้ขู ององคก์ าร 5.4 วัฒนธรรมพนั ธกจิ หมายถงึ วฒั นธรรมทิศทางยุทธศาสตร์และความมุ่งมั่น วัฒนธรรมเป้าหมายและวตั ถุประสงค์ และวัฒนธรรมวิสยั ทศั น์ 6. ประสิทธิผลขอการบริหารงานตามหลักธรรมาภิบาลเทศบาล หมายถึง การ ดาเนินงานของเทศบาลใน 14 จังหวัดภาคใต้ โดยการประเมินผลสาเร็จ หรือวัดผลในเร่ืองการ ปฏิบัติงาน ท่ีแสดงผลงานท่ีบรรลุวัตถุประสงค์และเป้าหมายตามที่ได้รับงบประมาณมาดาเนินการ เพ่ือให้เกิดประโยชน์สุขต่อประชาชนและผู้รับบริการ ทั้งนี้การประเมินประสิทธิผลขององค์การตาม หลักการวัดองค์กรมิติสมดุล ประกอบด้วยมาตรฐาน 4 ด้าน คือ ด้านประสิทธิผลตามแผนปฏิบัติ ราชการ ด้านคุณภาพการให้บริการ ด้านประสิทธิภาพของการปฏิบัติราชการ และด้านการพัฒนา องคก์ าร

16 บทท่ี 2 แนวคิด ทฤษฎี และงานวจิ ยั ท่เี กยี่ วข้อง ในการศึกษาวิจัย เร่ือง “ธรรมาภิบาล วัฒนธรรมองค์การท่ีส่งผลต่อประสิทธิผลของ องค์การของเทศบาลในเขตภาคใต้ของประเทศไทย” ผู้วิจัยได้กาหนดขอบข่ายในการวิจัยจากการศึกษา วิเคราะห์จากเอกสารแนวคดิ ทฤษฎี และผลงานวิจัยท่ีเกย่ี วข้องเพ่ือเป็นแนวทางในการศึกษา ดงั น้ี 1. การปกครองท้องถ่นิ ในประเทศไทย 1.1 รูปแบบขององคก์ รปกครองสว่ นท้องถ่นิ ในประเทศไทย 1.2 ทิศทางการปกครองส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พทุ ธศกั ราช 2560 2. แนวคดิ เกี่ยวกบั เทศบาล 2.1 จุดมงุ่ หมายของการจดั ตง้ั เทศบาล 2.2 รายได้และคา่ ใช้จ่ายของเทศบาล 2.3 ลักษณะโครงสร้างสภาเทศบาลและฝุายบริหาร 2.4 โครงสรา้ งการบริหารเทศบาล 2.5 สว่ นงานของเทศบาล 2.6 อานาจหนา้ ทขี่ องเทศบาล 2.7 บทบาทของเทศบาลในการพัฒนาเมือง 3. การบรหิ ารจดั การภาครฐั แนวใหม่ (New Public Management) 3.1 การบรหิ ารงานแบบบูรณาการ 4. กรอบยุทธศาสตร์ชาติ ระยะ 20 ปี (พ.ศ. 2560–2579) 4.1 ความเชอ่ื มโยงระหว่างยุทธศาสตรช์ าติระยะ 20 ปี (พ.ศ.2560-2579) กับ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสงั คมแหง่ ชาติ ฉบับท่ี 12 5. แนวคิดธรรมาภิบาล (Good Governance) 5.1 ความหมายของธรรมาภบิ าล 5.2 องค์ประกอบของธรรมาภิบาล 5.3 ธรรมาภบิ าลในตา่ งประเทศ 5.4 ธรรมาภบิ าลในการบริหารภาครัฐไทย 5.5 หลกั ธรรมาภิบาลในรัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจกั รไทย 5.6 ธรรมาภิบาลกบั แผนยทุ ธศาสตร์การพฒั นาระบบราชการไทย 6. แนวคดิ วัฒนธรรมองค์การ 6.1 คานิยามวฒั นธรรมองค์การ 6.2 แนวคิดทฤษฎีวัฒนธรรมองค์การ 6.3 ตัวแบบทีใ่ ชใ้ นการศึกษาวฒั นธรรมองค์การ 16

17 7. แนวคิดเกี่ยวกับประสิทธผิ ลขององค์การ 7.1 ความหมายของประสทิ ธผิ ล 7.2 การวดั ประสทิ ธผิ ล 8. แนวคิดการบริหารแบบสมดุล (Balanced Scorecard) 8.1 การประยกุ ต์ Balanced Scorecard ไปใชใ้ นเทศบาล 9. ขอ้ มูลพื้นทีว่ จิ ยั 10. งานวิจัยที่เกี่ยวข้อง 10.1 งานวิจัยในประเทศ 10.2 งานวจิ ยั ต่างประเทศ 11. กรอบแนวคดิ ในการวจิ ยั การปกครองท้องถนิ่ ในประเทศไทย ในปัจจุบัน ประเทศไทยปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรม ซึ่งแบ่งอานาจ อธิปไตยออกเป็น 3 ส่วน คือ อานาจบริหาร อานาจนิติบัญญัติ และอานาจตุลาการ รัฐบาลเป็นผู้มี อานาจบริหารและมีหน้าที่กากับดูแลบ้านเมือง และให้บริการประชาชนโดยผ่านหน่วยงานต่างๆ ของรัฐ โดยแบง่ การปกครองออกเปน็ 3 ระดับ ไดแ้ ก่ (ชวู งศ์ ฉายะบุตร, 2539, น. 29) 1. การปกครองส่วนกลาง มีหน้าที่รับผิดชอบดูแลความสงบเรียบร้อย ความเป็นอยู่ ของประชาชนทั่วประเทศใหเ้ ปน็ ไปตามกฎหมาย 2. การปกครองส่วนภูมิภาค เปน็ การแบ่งอาณาเขตออกเป็นจังหวัด มีผู้ว่าราชการจังหวัด เป็นผู้บริหารสูงสุดในเขตพ้ืนที่รับผิดชอบ โดยมีบทบาทในการปกครองและการบริหารภายในจังหวัด การบงั คับใช้กฎหมาย การประสานงานระหวา่ งหน่วยงานตา่ งๆ ภายในจังหวัด การอนุมัติงบประมาณ ฯลฯ 3. การปกครองส่วนท้องถิ่น จะรับผิดชอบดูแลประชาชนในระดับท้องถ่ิน โดยมีองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) รบั ผิดชอบในเขตพ้ืนทที่ ่มี อบหมาย นอกจากน้ีรฐั บาลมีอานาจในการบริหารและให้บริการประชาชนโดยผ่านกระทรวงและ รัฐวิสาหกจิ ต่างๆ โดยในแต่ละกระทรวงจะมีหน่วยงานย่อยท่ีรับผิดชอบดูแลในระดับภาคหรือท้องถ่ิน และองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินที่อยู่ภายใต้การกากับดูแลของกระทรวงมหาดไทย ถือเป็นหน่วยงาน สาคัญท่ีมีหน้าทีด่ แู ลรบั ผดิ ชอบในระดบั ทอ้ งถ่ินอยา่ งแท้จริง รปู แบบขององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิน่ ในประเทศไทย องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน หมายความถึง องค์กรปกครองที่รับผิดชอบในการดูแล ความอยู่ดีกินดีของประชาชนในขอบเขตพ้ืนท่ีท่ีกาหนดด้วยอานาจการปกครองภายใต้กฎหมาย โดย ผ้บู ริหารไดร้ บั การเลอื กตั้งจากประชาชนในทอ้ งถ่ิน รปู แบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศไทยในปัจจุบัน แบ่งออกเป็น 2 รูปแบบ ด้วยกนั คือ (ชวู งศ์ ฉายะบตุ ร, 2539, น. 28-29)

18 1. รปู แบบการปกครองท้องถนิ่ ทวั่ ไป ไดแ้ ก่ 1.1 องค์การบริหารส่วนจงั หวัด (อบจ.) จดั ต้ังขน้ึ ตามพระราชบัญญัติองค์การบริหาร ส่วนจังหวดั พุทธศกั ราช 2540 มีโครงสรา้ งการบรหิ าร คอื สภาองค์การบริหารสว่ นจังหวัด และนายก องค์การบริหารส่วนจังหวัด โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้กากับดูแล ปัจจุบันมีจานวนทั้งหมด 76 แห่ง ซึ่งเท่ากับจานวนจังหวดั ของการปกครองสว่ นภูมภิ าค (ข้อมลู ณ วันท่ี 1 ธนั วาคม 2560) 1.2 เทศบาล (และสุขาภิบาล) จัดต้ังตามพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช 2496 ต่อมาปี พ.ศ. 2542 ได้มีการยกฐานะสุขาภิบาลข้ึนเป็นเทศบาล มีโครงสร้างการบริหาร คือ สภาเทศบาล และนายกเทศมนตรี โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้กากับดูแล ซึ่งสามารถแบ่งเทศบาล ออกไดเ้ ป็น เทศบาลนคร เทศบาลเมือง และเทศบาลตาบล ดังน้ี 1.2.1 เทศบาลนคร คอื เขตท้องถิ่นชุมชนที่มีประชากรรวมกัน ที่มีประชากร ตัง้ แต่ 50,000 คนขึ้นไป ทั้งมรี ายไดอ้ ันสมควรในการปฏิบัตหิ น้าทต่ี ามพระราชบญั ญตั เิ ทศบาล 1.2.2 เทศบาลเมือง คือ เขตท้องถ่ินชุมชนท่ีเป็นที่ต้ังของศาลากลางจังหวัด หรือท้องถ่ินที่มีประชากรรวมกัน 10,000 คนข้ึนไป ทั้งมีรายได้อันสมควรในการปฏิบัติหน้าท่ีตาม พระราชบญั ญัตเิ ทศบาลเทศบาลอันเป็นท่ตี งั้ 1.2.3 เทศบาลตาบล คือ เขตท้องถิ่นซึ่งมีประกาศกระทรวงมหาดไทยยก ฐานะขึ้นเป็นเทศบาลตาบล และระบุช่ือพร้อมอาณาเขตของเทศบาลตาบลไว้ด้วย ทั้งมีรายได้อัน สมควรในการปฏิบัติหน้าที่ตามพระราชบัญญัติเทศบาล หรือ เป็นสุขาภิบาลเดิมมาก่อนการยกฐานะ สุขาภบิ าลเป็นเทศบาลตาบล 1.3 องค์การบริหารสว่ นตาบล (อบต.) เปน็ องค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่นิ รปู แบบลา่ สุด ที่เริ่มจัดต้ังขึ้นภายใต้พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนตาบล พ.ศ. 2537 มีโครงสร้างการบริหาร คือ สภาองค์การบริหารส่วนตาบล และนายกองค์การบริหารส่วนตาบล โดยมีนายอาเภอเป็นผู้กากับ ดแู ล 2. รูปแบบการปกครองท้องถ่ินรูปแบบพิเศษ ซ่ึงมีฐานะเป็นทบวงการเมือง และนิติ บุคคล โดยในประเทศไทยมอี ยู่ 2 แห่ง คือ 2.1 กรงุ เทพมหานคร มโี ครงสร้างการบริหาร คือ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร สภากรุงเทพมหานคร และสภาเขต 2.2 เมืองพัทยา มีโครงสร้างการบริหาร คือ สภาเมืองพัทยา นายกเมืองพัทยา องค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิน่ แต่ละแห่ง จะประกอบดว้ ย ฝาุ ยบริหารและสภาท้องถิ่น โดยที่สมาชิกสภา ทอ้ งถนิ่ ได้รบั การคดั เลอื กจากประชาชน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละแห่งจะทาหน้าท่ีดูแลประชาชน ในพื้นท่ีรับผิดชอบ และต้องประสานงานกับการปกครองส่วนกลางและภูมิภาค เช่น งบประมาณประจาปี ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละระดับต้องเสนอของความเห็นชอบจากผู้ว่าราช การจังหวัดหรือ นายอาเภอ และการบรหิ ารงบประมาณจะไดร้ ับการตรวจสอบโดยสานักงานตรวจเงินแผ่นดิน เป็นต้น เพ่อื ให้การปกครองรวมไปถึงการบรหิ ารประเทศและทอ้ งถิ่นเป็นไปในทิศทางเดยี วกนั การปกครองท้องถ่ินของไทยในปัจจุบันมีหลายรูปแบบแตกต่างกันออกไปตาม ความเหมาะสมกับสภาพของแต่ละท้องถิ่น โดยในสภาวการณ์ท่ีเกิดการเปล่ียนแปลงทั้งทางด้านเศรษฐกิจ สังคม การเมือง ได้ทาให้ประชาชนมีความตื่นตัว และมีความรู้ความเข้าใจในการปกครองตนเองมาก

19 ยิ่งข้นึ โดยเฉพาะการรับรู้ข่าวสารและการมีส่วนร่วมทางการเมืองในรูปแบบต่าง ๆ ประกอบกับการพัฒนา ของประเทศได้ทาให้ท้องถ่ินมีความเจริญข้ึนเป็นลาดับ จึงจาเป็นอย่างย่ิงที่จะต้องปรับปรุงรูปแบบ การปกครองทอ้ งถ่ินไทยที่มอี ยู่ในปัจจุบันให้เหมาะสมกับสภาพเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองท่ีเปล่ียนแปลง ไป เพอ่ื ใหห้ นว่ ยการปกครองทอ้ งถ่ินสามารถปฏบิ ตั ิหนา้ ทขี่ องตนได้อย่างเต็มท่แี ละมีประสิทธิภาพ สามารถ ตอบสนองความต้องการของประชาชนในทอ้ งถ่นิ และเสริมสรา้ งการมีส่วนร่วมของประชาชนในการปกครอง ตนเองให้มากที่สุด อันเป็นเปูาหมายสาคัญของการกระจายอานาจการปกครอง แต่ทั้งนี้ การท่ีจะ เปลยี่ นแปลงรูปแบบโครงสร้าง อานาจหน้าท่ีของหน่วยการปกครองท้องถ่ินรูปแบบใดก็ตาม จาเป็นจะ ต้องพิจารณาถึงความเหมาะสมท้ังทางด้านเศรษฐกิจ สังคม การเมือง ตลอดจนขีดความสามารถทาง ดา้ นการบรหิ ารบุคคล การเงิน และการคลงั ของท้องถิน่ เหลา่ น้ันประกอบกนั ดว้ ย ทศิ ทางการปกครองส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 สาหรับทิศทางการปกครองสว่ นท้องถ่ินตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ท่ีเกี่ยวข้องกับการปกครองส่วนท้องถ่ิน และการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน (อปท.) ปรากฏอยใู่ น 2 หมวดสาคญั ไดแ้ ก่ หมวด 6 แนวนโยบายแห่งรัฐ และหมวด 14 การปกครอง สว่ นท้องถ่ิน โดยสาระสาคญั ทีเ่ ก่ยี วกบั การปกครองส่วนท้องถ่ินในรัฐธรรมนูญนั้น สามารถแบ่งออกได้ เป็น ดงั นี้ ประการท่ี 1 การขยายอานาจหน้าท่ีขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน (อปท.) ให้มี บทบาทท่ีชัดเจน และกว้างขวางข้นึ โดยเฉพาะอย่างยง่ิ ตามบทบัญญัติในมาตรา 76 ทก่ี าหนดว่า “รัฐพึงพัฒนาระบบการบริหารราชการแผ่นดิน ทั้งราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค สว่ นท้องถิ่นและงานของรฐั อยา่ งอ่นื ให้เป็นไปตามหลักการบริหารกิจการบ้านเมืองท่ีดี โดยหน่วยงาน ของรฐั ต้องร่วมมือและชว่ ยเหลอื กนั ในการปฏบิ ัติหนา้ ท่ี เพ่อื ใหก้ ารบรหิ ารราชการแผ่นดนิ การจัดทาบริการ สาธารณะและการใช้จ่ายเงนิ งบประมาณมปี ระสทิ ธิภาพสูงสุด เพ่ือประโยชน์สุขของประชาชน รวมตลอด ทง้ั พฒั นาเจา้ หน้าท่ขี องรฐั ให้มีความซ่ือสัตยส์ ุจริต และมีทัศนคติเป็นผู้ให้บริการประชาชนให้เกิดความสะดวก รวดเร็ว ไมเ่ ลอื กปฏิบัติ และปฏิบัติหน้าท่อี ย่างมปี ระสิทธภิ าพ รฐั พงึ ดาเนินการให้มกี ฎหมายเก่ียวกบั การบรหิ ารงานบุคคลของหน่วยงานของรัฐ ให้ เปน็ ไปตามระบบคณุ ธรรม โดยกฎหมายดังกล่าวอย่างน้อยต้องมีมาตรการปูองกันมิให้ผู้ใดใช้อานาจ หรือ กระทาการโดยมิชอบที่เป็นการก้าวก่ายหรือแทรกแซงการปฏิบัติหน้าท่ี หรือกระบวนการแต่งต้ังหรือ การพจิ ารณาความดีความชอบของเจ้าหนา้ ที่ของรฐั รัฐพงึ จดั ให้มมี าตรฐานทางจริยธรรม เพื่อให้หน่วยงานของรัฐใช้เป็นหลักในการกาหนด ประมวลจรยิ ธรรมสาหรับเจ้าหน้าทข่ี องรฐั ในหน่วยงานน้นั ๆ ซ่งึ ต้องไม่ต่ากว่ามาตรฐานทางจริยธรรม ดงั กล่าว” จากมาตราดังกล่าว จะเห็นได้ว่า รัฐจะต้องปรับระบบการดาเนินงาน และระบบ ความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น และงานของรัฐอย่างอื่นให้มี ความชัดเจนในเชิงอานาจหน้าที่ อีกท้ังต้องส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน (อปท.) มีบทบาท และอานาจหนา้ ทีใ่ นการจดั บริการสาธารณะให้แกป่ ระชาชนในท้องถ่ินต่าง ๆ นอกจากนี้ยังได้กล่าวถึง

20 ระบบการทางานของภาครัฐว่าจะต้องมุ่งเน้นการพัฒนาคุณภาพ คุณธรรม จริยธรรม ความซื่อสัตย์ สุจรติ ของเจา้ หนา้ ท่ีพร้อมกับพัฒนาระบบการทางานเพ่ือให้เกิดประสิทธิภาพในการทางาน และให้รัฐ มงุ่ เนน้ การทางานตามหลักการบรหิ ารกจิ การบ้านเมืองท่ีดี ทั้งน้ี ในรายละเอียดยังมีการกาหนดเพ่ิมเติม ว่า รัฐจะต้องจัดบริการสาธารณะให้แก่ประชาชนอย่างรวดเร็ว มีประสิทธิภาพ โปร่งใส และเพื่อให้ แนวนโยบายแห่งรัฐบรรลุเปูาหมายที่ได้กาหนดไว้ จึงได้มีการกาหนดรายละเอียดด้านต่าง ๆ ไว้อย่าง ละเอยี ดเพ่ือเป็นแนวทางในการดาเนนิ งานแกห่ น่วยงานของรฐั และองค์กรปกครองสว่ นท้องถ่นิ (อปท.) นอกจากน้ี ในหมวด 14 การปกครองส่วนท้องถ่ิน ยังได้มีการกาหนดว่า องค์กรปกครอง ส่วนท้องถ่ิน (อปท.) เป็นองค์กรหลักในการจัดบริการสาธารณะและมีส่วนร่วมในการตัดสินใจแก้ไขปัญหา ในพนื้ ท่ี และการบัญญตั ิไวอ้ ย่างชดั เจนนีเ้ องเป็นหลักประกันว่า รัฐจะต้องส่งเสริม และสนับสนุนให้องค์กร ปกครองส่วนทอ้ งถิ่น (อปท.) เป็นหนว่ ยงานหลัก โดยใหก้ ารกระจายอานาจเป็นกลไกสาคัญ และเพื่อให้ เกิดผลอย่างเป็นรูปธรรม จึงได้มีการกาหนดมาตรา 250 อันเป็นการระบุว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) มหี นา้ ท่ใี นการดูแล และจัดทาบริการสาธารณะ และมีอิสระในการบริหาร การจัดบริการสาธารณะ การบริหารงานบุคคล การเงินและการคลัง ยังได้กาหนดบทบาทเฉพาะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) โดยกาหนดให้มีการส่งเสริม และสนับสนุนการจัดการศึกษาให้แก่ประชาชนในท้องถ่ิน และ การที่มีอานาจหน้าท่ีของตนเองโดยเฉพาะ จึงทาให้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน (อปท.) จะต้องได้รับ การส่งเสรมิ และสนบั สนุนใหม้ ีความเข้มแข็งในการบริหารงานได้โดยอิสระ และสามารถพัฒนาระบบ การคลงั โดยการจัดระบบภาษีหรอื การจัดสรรภาษีทเ่ี หมาะสม รวมทง้ั สง่ เสริมและพัฒนาการหารายได้ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน (อปท.) ให้จัดบริการสาธารณะโดยครบถ้วน สามารถที่จะจัดตั้งหรือ ร่วมกันจัดตั้งองค์การเพื่อการจัดทาบริการสาธารณะ และกิจกรรมสาธารณะตามอานาจหน้าที่และอานาจ โดยเฉพาะขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน (อปท.) ของแต่ละรูปแบบ เพ่ือให้สอดคล้องกับรายได้ของ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) โดยมีการบัญญัติเกี่ยวกับกลไกและข้ันตอนในการกระจายหน้าท่ี ตลอดจนงบประมาณและบคุ ลากร รวมท้งั กรณกี ารรว่ มดาเนนิ การกับเอกชน หรือหน่วยงานของรัฐหรือ มอบหมายให้เอกชนหรือหน่วยงานของรัฐดาเนินการที่เป็นประโยชน์แก่ประชาชนในท้องถิ่นมากกว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน (อปท.) ดาเนินการเอง ก็สามารถมอบให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) รว่ มกบั เอกชนหรือหนว่ ยงานของรฐั ดาเนนิ การกไ็ ด้ อานาจหน้าทข่ี ององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิ่น (อปท.) ดังกล่าวแล้วข้างต้น จะเห็นได้ ว่าแตกต่างกว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ท่ีกาหนดรายละเอียดเก่ียวกับ การกาหนดบทบาทเฉพาะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ให้มีอานาจหน้าท่ีในการบารุงรักษา ศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถ่ิน หรือวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่น มีสิทธิในการจัดการศึกษา อบรมและฝึกอาชีพตามความเหมาะสม และความต้องการภายในท้องถิ่นน้ัน รวมถึงการเข้าไปมีส่วนร่วม ในการจัดการศึกษาอบรมขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน มีสิทธิในการจัดการศึกษาอบรมและฝึกอาชีพ ตามความเหมาะสม ตามความต้องการภายในท้องถิ่นน้ัน อีกท้ังเข้าไปมีส่วนร่วมในการจัดการศึกษา อบรมของรัฐโดยคานึงถึงความสอดคล้องกับมาตรฐานและระบบการศึกษาของชาติ รวมทั้งมีอานาจหน้าท่ี สง่ เสรมิ และรกั ษาคณุ ภาพส่ิงแวดล้อมไมว่ า่ จะเป็นการจัดการ การบารุงรักษา และการใช้ประโยชน์จาก ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอ้ มทอี่ ยู่ในเขตพ้ืนท่ี การเข้าไปมีส่วนร่วมในการบารุงรักษาทรัพยากร ธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมท่อี ย่นู อกเขตพนื้ ที่เฉพาะในกรณที ่ีอาจมผี ลกระทบตอ่ การดารงชีวิตของประชาชน

21 ในพน้ื ที่ของตน รวมถึงการมีส่วนร่วมในการพิจารณาเพื่อริเร่ิมโครงการ หรือกิจกรรมใดนอกเขตพื้นที่ ซึ่งอาจจะมีผลกระทบต่อคุณภาพส่ิงแวดล้อมหรือสุขภาพอนามัยของประชาชนในพ้ืนที่ น่ันถือเป็นการมี ส่วนรว่ มของชุมชนทอ้ งถิ่น และเพื่อให้เกิดการขับเคลื่อนการปกครองส่วนท้องถิ่น โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในสว่ นของการกระจายอานาจ ยังมกี ารกาหนดให้จดั ทากฎหมายเก่ียวกับการบริหารงานท้องถ่ินจานวน 2 ฉบับ ได้แก่ กฎหมายกาหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอานาจซ่ึงต้องครอบคลุมใน 3 ประเด็น หลัก ได้แก่ การแบ่งอานาจหน้าท่ีระหว่างราชการบริหารส่วนกลาง ภูมิภาค และท้องถ่ิน การจัดสรร รายได้ระหว่างราชการบรหิ ารสว่ นกลาง ภูมภิ าค และท้องถนิ่ และระหว่างองคก์ รปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ด้วยกันเอง การตดิ ตาม ตรวจสอบและประเมินผลของการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครอง ส่วนท้องถ่ิน (อปท.) รวมถึงกฎหมายรายได้ท้องถิ่น ซ่ึงเป็นกฎหมายใหม่สาหรับแวดวงการปกครอง ท้องถ่ินของประเทศไทย โดยกาหนดว่าให้มีการจัดทากฎหมายรายได้ท้องถ่ินที่ต้องกาหนดอานาจหน้าที่ ในการจัดเกบ็ ภาษแี ละรายได้อน่ื ขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น และต้องทาให้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน (อปท.) มีรายได้ที่เพียงพอกบั รายจ่ายตามอานาจหนา้ ทข่ี ององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) อีกท้ัง ยังกาหนดรายละเอียดเก่ียวกับการพิจารณาทบทวนกฎหมายท้ัง 2 ฉบับว่า จะต้องมีการพิจารณา ทบทวนใหม่ทุกระยะเวลาไม่เกิน 5 ปี เพ่ือพิจารณาถึงความเหมาะสมของการกาหนดอานาจหน้าท่ี และการจัดสรรรายได้ โดยต้องคานึงถึงการกระจายอานาจเพิ่มข้ึนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน (อปท.) เปน็ สาคญั ประการที่ 2 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ในหมวด 14 การปกครองส่วนท้องถิ่น ตั้งแต่มาตรา 249-254 มีสาระสาคัญที่บัญญัติให้ต้องมี “กฎหมายท้องถิ่น ตามรฐั ธรรมนญู ”หรอื ต้องออกกฎหมายมารองรับอีกหลายฉบับ เพราะบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญได้บัญญัติ สาระของการกระจายอานาจสูท่ ้องถน่ิ และองคก์ รปกครองสว่ นท้องถิ่นไว้เพียงหลักการและแนวทางเท่านั้น สว่ นรายละเอยี ดตอ้ งไปวา่ กันในกฎหมายลาดบั รองต่อไป อาทิ 1. ตามบทบัญญัติในมาตรา 249 กล่าวถึง การจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน (อปท.) และรูปแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน (อปท.) รัฐธรรมนูญนี้ได้วางหลักให้คานึงถึงเจตนารมณ์ ของประชาชนในท้องถน่ิ และความสามารถในการปกครองตนเองในด้านรายได้ จานวนและความหนาแน่น ของประชากรและพืน้ ทค่ี วามรับผิดชอบประกอบกนั ซึ่งรายละเอยี ดเร่ือง “หลักเกณฑข์ ้างต้นจะเป็นอย่างไร น้นั ” รฐั ธรรมนญู บัญญตั ใิ ห้ออกเป็นกฎหมายตอ่ ไป 2. ตามบทบัญญัติในมาตรา 250 กล่าวถึง การกาหนดหน้าท่ีและอานาจดูแลและ จดั ทาบรกิ ารสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะเพ่ือประโยชน์ของประชาชนในท้องถ่ินตามหลักการพัฒนา อย่างย่ังยืนรวมท้ังส่งเสรมิ และสนับสนนุ การจัดการศึกษาให้แก่ประชาชนในทอ้ งถิน่ จะกาหนดอย่างไร หรือจะเขียนหลกั เกณฑ์อยา่ งไรน้ันกข็ ึน้ อยู่กับกฎหมายบัญญัติ ทั้งนี้ รัฐธรรมนูญได้มีการวางหลักเกณฑ์ ไวก้ ว้าง ๆ วา่ “การจดั ทาบรกิ ารสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะใดที่สมควรให้เป็นหน้าท่ีและอานาจ โดยเฉพาะขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน (อปท.) ของแต่ละรูปแบบ หรือให้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน (อปท.) เปน็ หน่วยงานหลกั ในการดาเนนิ การใดใหเ้ ปน็ ไปตามทก่ี ฎหมายบัญญตั ิ” จะเห็นไดว้ ่า ในมาตรานีร้ ฐั ธรรมนญู บญั ญัตใิ ห้ไปออกกฎหมายเกย่ี วกับการกาหนดหน้าท่ี และอานาจดแู ลและจัดทาบริการสาธารณะและกจิ กรรมสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถ่ิน ตามหลักการพัฒนาอย่างย่ังยืน รวมท้ังส่งเสริมและสนับสนุนการจัดการศึกษาให้แก่ประชาชนในท้องถิ่น

22 และกฎหมายทเี่ กยี่ วกับการบริหารราชการส่วนท้องถ่ิน ที่ตอ้ งให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) มี อิสระในการบริหาร การจัดทาบริการสาธารณะ การส่งเสริมและสนับสนุนการจัดการศึกษา การเงิน และการคลัง และการกากับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ซึ่งต้องทาเพียงเท่าที่จาเป็นเพื่อ การคมุ้ ครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถนิ่ หรอื ประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวม การปูองกันการทุจริต และการใชจ้ า่ ยเงนิ อย่างมีประสทิ ธิภาพ นอกจากน้ี “แนวทางในการจัดทาบริการสาธารณะหรือกิจกรรมสาธารณะ” ได้วาง หลักการให้ “ทาร่วม” โดยให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) พิจารณาถึงศักยภาพและความสามารถ ของตนเองว่า 1. มบี ริการสาธารณะใดทจี่ ะสามารถดาเนินการได้เอง 2. มีบริการสาธารณะใดทีต่ ้องรว่ มดาเนินการกับคนอ่ืน ๆ เช่น ภาคเอกชนหรือหน่วยงาน ของรฐั 3. การมอบหมายให้ภาคเอกชนหรือหน่วยงานรัฐดาเนินการ ซึ่งการดาเนินการร่วม ในการจดั ทาบริการสาธารณะ เห็นว่าจาเป็นตอ้ งมกี ฎหมายรองรบั โดยเฉพาะการให้มีกฎหมายสหการ หรอื กฎหมายความร่วมมือขององคก์ รปกครองสว่ นท้องถิ่น (อปท.) กบั ภาคีที่เกยี่ วข้อง เปน็ ต้น รวมท้ังในวรรคส่ีของมาตรานี้ ยังบัญญัติให้ “รัฐต้องดาเนินการให้องค์กรปกครอง สว่ นทอ้ งถ่ินมรี ายได้ของตนเอง โดยจัดระบบภาษีหรือการจัดสรรภาษีที่เหมาะสม รวมท้ังส่งเสริมและ พฒั นาการหารายไดข้ ององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถน่ิ (อปท.)” ทั้งน้ี เพ่ือให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) สามารถดาเนินการตามหน้าที่และอานาจดูแล รวมท้ังจัดทากิจกรรมสาธารณะเพ่ือประโยชน์ ของประชาชนในท้องถิ่นได้ น่ันก็หมายความว่า “รัฐต้องมีกลไกหรือเครื่องมือเพ่ือทาให้องค์กรปกครอง ส่วนทอ้ งถิน่ (อปท.) จัดหารายได้ของตนเอง” โดยกลไกและเครือ่ งมอื นัน้ ควรจะเป็นกลไกเชิงกฎหมาย เชน่ กฎหมายรายได้ท้องถิ่นที่มีความก้าวหน้าไปมากกว่ากฎหมายเดิม กฎหมายท่ีเปิดให้ท้องถ่ินทากิจการ พาณิชยห์ รอื เปดิ ใหจ้ ัดทาเทศพาณิชย์ เปน็ ตน้ 3. ตามบทบัญญัติในมาตรา 251 กล่าวถึง การบริหารงานบุคคลของท้องถ่ิน โดย บัญญัติเพียงว่า ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ ซึ่งแน่นอนว่าจะต้องไปทากฎหมายเก่ียวกับการบริหาร บคุ คลของทอ้ งถิน่ ซงึ่ มีการให้หลักการไวเ้ พียงครา่ ว ๆ ว่า 1. ต้องใช้ระบบคุณธรรมและต้องคานึงถึงความเหมาะสมและความจาเป็นของ แตล่ ะทอ้ งถิ่น 2. การจัดใหม้ มี าตรฐานที่สอดคล้องกันเพ่ือให้สามารถพัฒนาร่วมกัน 3. การสบั เปลีย่ นบุคลากรระหวา่ งองค์กรปกครองสว่ นท้องถนิ่ (อปท.) ดว้ ยกันได้ แต่อย่างไรก็ตาม รัฐธรรมนูญน้ีไม่ได้เปิดช่องให้มีกลไกกลางในการเป็นองค์กร เก่ียวกับการดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) เป็นการเฉพาะ ไม่ว่าจะเป็นในรูปของกระทรวง หรือสานกั งานที่เกี่ยวขอ้ งกับการบรหิ ารท้องถ่นิ ในภาพรวม 4. ตามบทบญั ญตั ใิ นมาตรา 252 กลา่ วถงึ ท่มี าของสมาชิกสภาท้องถ่ินและผู้บริหาร ท้องถิ่น โดยบัญญัติให้มาจากการเลือกตั้ง หรือมาจากความเห็นชอบของสภาท้องถิ่น ยกเว้นองค์กร ปกครองส่วนท้องถ่ิน (อปท.) รูปแบบพิเศษจะให้มาโดยวิธีการอ่ืนได้ตามท่ีกฎหมายบัญญัติ แต่ต้อง คานงึ ถึงการมีสว่ นรว่ มของประชาชนด้วย ซึ่งแน่นอนว่าจะต้องมีกฎหมายเกี่ยวกับการเลือกต้ังสมาชิก

23 สภาทอ้ งถน่ิ ผบู้ รหิ ารทอ้ งถิ่น รวมทง้ั การกาหนดคุณสมบัติของผู้มีสิทธิเลือกตั้งและผู้มีสิทธิสมัครรับเลือกต้ัง และหลักการ วิธีการซึ่งกฎหมายกาหนดให้คานึงถึงเจตนารมณ์ในการปูองกันและปราบปรามการทุจริต ตามแนวทางทบ่ี ญั ญัติไว้ในรัฐธรรมนูญดว้ ย 5. ตามบทบัญญัติในมาตรา 253 และมาตรา 254 เป็นการกาหนดให้ออกกฎหมาย เพือ่ กาหนดหลกั เกณฑ์และวิธีการเกย่ี วกบั การเปดิ เผยข้อมูลและรายงานผลการดาเนินงานให้ประชาชน ทราบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) สภาท้องถ่ิน และผู้บริหารท้องถ่ิน และการมีกลไกให้ ประชาชนในท้องถ่นิ มสี ว่ นร่วม รวมทง้ั การใหผ้ ู้มสี ิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน (อปท.) มี สทิ ธเิ ข้าชื่อเพือ่ เสนอขอ้ บัญญัตทิ ้องถน่ิ หรอื ถอดถอนสมาชิกสภาทอ้ งถน่ิ หรือผู้บรหิ ารท้องถ่ินดว้ ย จุดเด่นของการปกครองส่วนท้องถิ่น คือ ประชาชนในท้องถ่ินมีอิสระสามารถเลือก ผู้นาของตนเองได้โดยตรง ผู้นาที่มาจากคนในท้องถิ่นท่ีประชาชนรู้จัก เข้าถึงได้ และยังรู้ปัญหาของ ประชาชนด้วย นอกจากน้ี ประชาชนยงั สามารถติดตามตรวจสอบการทางานของผู้นาและคณะทางาน ได้อยา่ งใกลช้ ิด สามารถรู้ไดเ้ รว็ ถึงประสิทธิผลและประสิทธิภาพในการทางาน ซึ่งถ้าไม่สนองตามที่ต้องการ ประชาชนสามารถทว้ งติงให้ปรบั ปรุงได้ มิฉะนั้น อาจไม่เลอื กใหเ้ ขา้ มาทาหนา้ ที่อีก บทสรุป รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ในหมวด 14 การปกครอง สว่ นทอ้ งถ่นิ จะเหน็ ไดว้ า่ จะตอ้ งมีการจัดทากฎหมายรองรับเกิดข้ึน เช่น กฎหมายเกี่ยวกับการกาหนด หนา้ ท่ีและอานาจดแู ลและจัดทาบรกิ ารสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะเพ่ือประโยชน์ของประชาชน ในทอ้ งถิ่นตามหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน รวมท้ังส่งเสริมและสนับสนุนการจัดการศึกษาให้แก่ประชาชน ในท้องถิ่น และกฎหมายที่เกี่ยวกับการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ท่ีต้องให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) มีอิสระในการบริหารการจดั ทาบริการสาธารณะ การสง่ เสริมและสนับสนุนการจดั การศกึ ษา การเงิน และการคลัง และการกากับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ซึ่งต้องทาเพียงเท่าที่จาเป็นเพื่อ การคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถ่ิน หรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวม การปูองกัน การทจุ ริต และการใช้จ่ายเงินอย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งแตกต่างกว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 และพุทธศักราช 2550 ที่กาหนดรายละเอียดอย่างชัดเจนว่าจะต้องทากฎหมาย ท้องถ่ินใด แตใ่ นรัฐธรรมนูญนี้เน้นใหท้ ากฎหมายรองรับตามที่รัฐธรรมนูญกาหนด ดังนั้น ในการจัดทา กฎหมายรองรับดังกล่าวจะต้องได้รับข้อเสนอจากประชาคมท้องถ่ินทั้งหลาย รวมทั้งสมาคมต่าง ๆ ที่ เกยี่ วข้องกับองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน (อปท.) บุคลากรของท้องถ่ินในการร่วมกันจัดทาข้อเสนอเบื้องต้น ในกฎหมายท่ีเกี่ยวข้อง รวมทั้งความร่วมมือของหลาย ๆ ฝุาย เช่น วงการวิชาการท้องถ่ิน ผู้ทรงคุณวุฒิ และสื่อมวลชนด้านทอ้ งถิ่นตา่ ง ๆ เพื่อรณรงคใ์ ห้มีการขบั เคลื่อนกฎหมายท้องถ่ินตามรัฐธรรมนูญน้ี โดย ให้เป็นไปตามหลักการและเปูาหมายของการกระจายอานาจสู่ท้องถ่ินตามเจตนารมณ์ของการปกครอง ตนเอง ตามเจตนารมณข์ องประชาชนในทอ้ งถิน่ และความสามารถในการปกครองตนเองในด้านรายได้ จานวน และความหนาแนน่ ของประชากร และพ้ืนทที่ ่ีต้องรับผดิ ชอบ ประกอบกนั ดว้ ย ดงั นัน้ การสร้างเสริม กาลงั ให้แก่องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน (อปท.) ไม่วา่ จะเป็นกาลังทรัพย์กาลังคน และกาลังทางปัญญา รวมทง้ั การเพิ่มอานาจในการตัดสินใจทางการบริหารงานท้องถิ่นในด้านต่าง ๆ นับเป็นจุดเปล่ียนท่ีสาคัญ

24 อันจะก่อให้เกิดกระบวนการในการพัฒนาท้องถิ่น ผ่านกระบวนการทางานร่วมกันระหว่างองค์กรปกครอง ส่วนท้องถ่นิ (อปท.) และประชาชน และการปกครองส่วนท้องถิ่นก็จะเป็นรากฐานที่สาคัญของการพัฒนา ประชาธิปไตย (โชคสขุ กรกิตตชิ ยั , 2560) ตามหลักการของประชาธิปไตยแล้ว ประชาชนจะต้องมีส่วนร่วมในการตัดสินใจใน นโยบายรัฐที่มผี ลกระทบต่อประชาชน การปกครองสว่ นทอ้ งถ่ิน คือ ตัวอย่างท่ีชัดเจน ในการมีส่วนร่วม ของประชาชน ที่ประชาชนสามารถเข้าถึงได้ง่าย และการติดตามดูผลงานว่าเป็นไปตามนโยบายหรือไม่ ตลอดจนการร้องเรียนทักทว้ งเมอื่ มีปญั หา การปกครองส่วนท้องถิ่นจึงเป็นการปกครองระบอบประชาธิปไตย ทใี่ กล้มือของประชาชนท่ีสามารถเข้าถึงได้ง่ายและมีส่วนร่วมได้อย่างเป็นรูปธรรม รวมทั้งยังเป็นบทเรียนรู้ แกป่ ระชาชนทจี่ ะเข้าถงึ การเมืองการปกครองในระดบั ชาตติ ่อไป หรืออีกนยั หน่งึ คอื การปกครองระดับชาติ จะก้าวหน้ามีคุณภาพเช่นไร ย่อมข้ึนอยู่กับฐานคุณภาพของการปกครองส่วนท้องถิ่นท่ีหนุนส่งขึ้นมา ฐานการปกครองส่วนทอ้ งถนิ่ ทม่ี ั่นคง ยอ่ มคา้ จุนหนุนเนื่องให้การเมืองระดับชาติมีความเข้มแข็ง ก้าวหน้า และยั่งยืน สามารถนาพาประชาชนและประเทศชาตใิ หม้ ีความม่นั ใจ ผาสุก และมน่ั คงได้ แนวคดิ เก่ียวกับเทศบาล เทศบาลเป็นรูปแบบการปกครองท้องถิ่นท่ีมีวิวัฒนาการมาก่อนการเปล่ียนแปลง การปกครอง 2475 และเปน็ รูปแบบการปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบแรกของไทยด้วยมีผู้ให้ความเห็น ไวอ้ ยา่ งน่าสนใจดงั น้ี ปธาน สุวรรณมงคล (2548, น. 103) กลา่ วไวว้ ่า พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว พระราชทานสัมภาษณ์แก่ผู้สื่อข่าวหนังสือพิมพ์ The New York Time ฉบับวันที่ 28 เมษายน 2475 ความตอนหน่ึงว่า “ข้าพเจ้าเห็นว่าสิทธิการเลือกต้ังของประชาชนควรจะเร่ิมต้นท่ีการปกครองท้องที่ในรูป เทศบาล ข้าพเจ้าเชื่อว่าประชาชนควรจะมีสิทธิมีเสียงในกิจการของท้องถิ่น เรากาลังพยายามให้การศึกษา เร่ืองนี้แก่เขา ข้าพเจ้าเห็นว่าเป็นการผิดพลาดถ้าเราจะมีการปกครองระบอบรัฐสภาก่อนท่ีประชาชน จะมีโอกาสเรยี นร้แู ละมปี ระสบการณ์อยา่ งดีเกี่ยวกบั การใช้สิทธเิ ลอื กตั้งในกจิ การปกครองท้องถน่ิ ” ทองอาน พาไทสง (2549, น. 130-142) ได้สรุปสาระสาคัญของการมีการปกครอง รูปแบบเทศบาลไว้ดังน้ี ตามพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช 2496 แก้ไขเพ่ิมเติมถึง ฉบับท่ี 11 พุทธศกั ราช 2543 กาหนดใหท้ อ้ งถ่ินใดมีสภาพอันสมควรยกฐานะเปน็ เทศบาลก็ให้จัดตั้งท้องถ่ิน นั้นๆ เป็นเทศบาลตาบล เทศบาลเมือง เทศบาลนคร และให้เทศบาลเป็นทบวงการเมืองมีอานาจหน้าท่ีตาม พระราชบัญญัตนิ ้ี และกฎหมายอื่น (มาตรา ๗) โดยกาหนดเทศบาลแตล่ ะประเภท ดังนี้ 1. เทศบาลตาบล ได้แก่ ท้องถ่ินซ่ึงมีพระราชกฤษฎีกา ยกฐานะขึ้นเป็นเทศบาลตาบล ตามพระราชกฤษฎกี านัน้ ใหร้ ะบุชื่อและเขตของเทศบาลไวด้ ้วย (มาตรา 9) 2. เทศบาลเมือง ได้แก่ ท้องถิ่นอันเป็นท่ีตั้งศาลากลางจังหวัด หรือท้องถ่ิชุมชนที่มี ราษฎรต้งั แต่หนึง่ หมืน่ คนขึน้ ไปทง้ั มีรายไดพ้ อควรแก่การท่ีจะปฏิบัติหน้าที่อันต้องตามพระราชบัญญัติ น้ี และซึ่งมีพระราชกฤษฎีกาน้ันยกฐานะเป็นเทศบาลเมือง พระราชกฤษฎีกานั้นให้ระบุช่ือและเขตของ เทศบาลไว้ด้วย (มาตรา 10)

25 3. เทศบาลนคร ได้แก่ ท้องถ่ินชุมชนที่มีราษฎรต้ังแต่ห้าหม่ืนคนข้ึนไป ท้ังมีรายได้ พอควรแก่การทาจะปฏบิ ตั ิหนา้ ท่ีอนั ต้องตามพระราชบัญญตั ิน้ี และซึง่ มีพระราชกฤษฎีกายกฐานะเป็น เทศบาลนครพระราชกฤษฎีกาน้ันให้ระบุช่ือและเขตของเทศบาลไว้ด้วย (มาตรา 11) ท้ังนี้การเปลี่ยน ช่ือเทศบาลหรือเปลี่ยนเขตเทศบาลใหก้ ระทาโดยพระราชกฤษฎีกา (มาตรา 12) และเทศบาลท่ียกฐานะ อาจถกู เปลีย่ นแปลงฐานะหรอื ยุบเลิกได้โดยตราเป็นพระราชกฤษฎกี า (มาตรา 13) และได้กล่าวถึงโครงสร้างของเทศบาล ว่าประกอบด้วยสภาเทศบาล และคณะเทศมนตรี หรือนายกเทศมนตรี แลว้ แตก่ รณี เทศบาลแหง่ ใดจะมีการบริหารรูปแบบคณะเทศมนตรีหรือนายกเทศมนตรี ใหเ้ ปน็ ไปตามเจตนารมณ์ของประชาชนในเขตเทศบาลแต่ละแห่ง เดิมโครงสร้างของเทศบาล ประกอบด้วย สภาเทศบาลที่มาจากการเลือกต้ังโดยตรงของประชาชนในเขตเทศบาล และคณะเทศมนตรีที่มาจาก การเลือกต้ังกันเอง ระหว่างสมาชิกสภาเทศบาล แต่อย่างไรก็ตามในปี พุทธศักราช 2543 ได้มีการแก้ไข พระราชบญั ญัตเิ ทศบาล พุทธศกั ราช 2496 เสียใหมแ่ ละเพ่ิมรูปแบบของผู้บริหารเทศบาลเข้ามาอีก 1 รูปแบบ คือ นายกเทศมนตรี โดยมีหลักเกณฑ์กาหนดไว้ในมาตรา 14 แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พทุ ธศกั ราช 2496 แกไ้ ขเพ่ิมเตมิ ถงึ ฉบบั ท่ี 11 พทุ ธศักราช 2543 วา่ เทศบาลแห่งใดจะมีการบริหารใน รูปแบบคณะเทศมนตรี หรือนายกเทศมนตรี ให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของประชาชนในเขตเทศบาล แต่ละแห่งโดยวิธีการ ดังน้ี คือ ผู้มีสิทธิเลือกต้ังสมาชิกสภาเทศบาลในเขตเทศบาลใด จานวนไม่น้อย กว่า 1 ใน 4 ของจานวนผูม้ ีสทิ ธิเลอื กต้ังสมาชิกสภาเทศบาลในเขตเทศบาลน้ันมีสิทธิเข้าช่ือร้องขอต่อ คณะกรรมการการเลอื กตง้ั เพ่อื ให้จดั ทาประชามติในเขตเทศบาลนั้นว่าจะกาหนดให้การบริหารเทศบาล ใช้รูปแบบคณะเทศมนตรี หรือนายกเทศมนตรี ผลของประชามติให้นามาใช้เมื่อมีการเลือกต้ังสมาชิก สภาเทศบาลเป็นการทัว่ ไปในคราวถัดจากวันออกเสียงประชามติและให้เป็นรูปแบบการบริหารตาม ประชามตินั้นตลอดไปจนกว่าจะมีการออกเสียงลงประชามติของผู้มีสิทธิเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาล ในเขตเทศบาลนั้นให้เปล่ียนแปลงรูปแบบการบริหารเทศบาลเป็นอย่างอ่ืนได้การร้องขอให้ทาประชามติ ดงั กล่าวมาแลว้ จะตอ้ งเสนอต่อคณะกรรมการการเลือกตั้งก่อนครบวาระของสภาเทศบาลที่ดารงตาแหน่ง อย่ใู นขณะน้นั ไม่น้อยกว่า 360 วัน และจะกระทาในวาระของสภาเทศบาลหน่ึงได้เพียงครัง้ เดียว รวมท้ัง ให้มีกับเทศบาลทุกแห่ง ตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2550 เป็นต้นไป ยกเว้นในกรณีของเทศบาลนคร เทศบาลเมอื ง และเทศบาลตาบล (ทองอาน พาไทสง, 2549, น. 160-169) สรุปได้ว่า เทศบาลเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินท่ียกฐานะมาจากสุขาภิบาลตาม พระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช 2496 แก้ไขเพ่ิมเติม ฉบับที่ 12 พุทธศักราช 2546 โดยให้มี อานาจหนา้ ทีต่ ามพระราชบญั ญัติน้ี และกฎหมายอน่ื ๆ ตามท่ีสว่ นกลางกาหนด จดุ มงุ่ หมายของการจัดตั้งเทศบาล สนิท จรอนันต์ (2543, น. 29) ความคิดในเรื่องการจัดตั้งเทศบาล เริ่มปรากฏตั้งแต่ สมัยรัชกาลท่ี 6 ในรูปของธรรมนูญลักษณะปกครองคณะนคราภิบาล พ.ศ. 2461 โดยใช้กับเมืองจาลอง “ดสุ ิตธานี” ต่อมาไดม้ กี ารตราพระราชบญั ญตั ิเทศบาล พ.ศ. ๒๔๗๖ ซ่ึงถือว่าเป็นกฎหมายการปกครอง ท้องถิน่ ฉบับแรก โดยมีจุดมุ่งหมายท่ีสาคัญ 2 ประการ คือ ประการแรกประสิทธิภาพในกาจัดบริการ สาธารณะ ประการที่สองเปน็ สถาบันการสอนการปกครองระบอบประชาธิปไตย

26 เทศบาลจดั เป็นองคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถ่ินอีกรูปแบบหนึ่งซ่ึงมีการจัดต้ังมาต้ังแต่ พ.ศ. 2476 การจัดตั้งเทศบาลกระทาโดยพระราชกฤษฎีกาและมีการแบ่งเทศบาลออกเป็น 3 ประเภท แต่ ละประเภทมีเงื่อนไขการจัดตัง้ ดงั นี้ 1. เทศบาลตาบล ใช้เกณฑ์รายได้เป็นตัวกาหนดคือ พ้ืนที่ใดจะจัดตั้งเทศบาลตาบล จะตอ้ งมีรายได้ไม่ต่ากวา่ 12 ลา้ นบาท (ไมร่ วมเงนิ อดุ หนุน) ประชากร 7,000 คนขึน้ ไปอยู่กันหนาแน่น ไมต่ ่ากว่า 1,500 คนตอ่ 1 ตารางกิโลเมตร 2. เทศบาลเมือง คือท้องถิ่นที่เป็นท่ีตั้งศาลากลางจังหวัด หรือท้องถ่ินท่ีมีประชากร 10,000 คนขนึ้ ไป อยู่กันหนาแน่นไม่ตา่ กว่า 3,000 คนต่อ 1 ตารางกโิ ลเมตร 3. เทศบาลนคร คือทอ้ งถิน่ ทมี่ ีประชากรตั้งแต่ 50,000 คนข้ึนไป อยู่หนาแน่นไม่ต่า กวา่ 3,000 คนตอ่ 1 ตารางกิโลเมตร รายได้และค่าใช้จา่ ยของเทศบาล การที่เทศบาลจะสามารถดาเนินการต่าง ๆ ได้ตามท่ีกฎหมายกาหนดไว้จาเป็นอย่างย่ิง ทจ่ี ะตอ้ งมรี ายไดเ้ ปน็ ของตนเอง ในการดาเนนิ งานของเทศบาล การจัดเก็บรายได้และการใช้จ่ายจะถูกควบคุมกาหนด โดยตรงจากรฐั บาล โดยรัฐบาลจะกาหนดเป็นกฎหมายว่าจะมีรายได้กี่ประเภท มีอะไรบ้าง และจะได้ มาอย่างไรบา้ ง เช่น ภาษีอากร ค่าธรรมเนยี ม คา่ ใบอนญุ าต ฯลฯ และอัตราในการจัดเก็บภาษี รวมท้ัง การแบง่ สรรรายไดป้ ระเภทภาษใี ห้แกเ่ ทศบาล ส่วนกลางก็เปน็ ผู้กาหนดอีกดว้ ย เมอื่ เทศบาลมีรายได้แล้ว ก็จาเป็นจะต้องกาหนดแนวทางในการใช้จ่ายในรูปเทศบัญญัติ งบประมาณรายจ่ายประจาปี โดยผา่ นความเห็นชอบจากสภาเทศบาลเสียก่อน และการตรวจสอบบัญชี จะเป็นการควบคุมสุดท้ายเพ่ือตรวจสอบความถกู ต้อง พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 ได้บัญญัติรายได้ในอันที่จะได้รับและค่าใช้จ่าย ของเทศบาลไว้ดงั ต่อไปนี้ มาตรา 66 เทศบาลอาจมีรายได้ ดังตอ่ ไปนี้ 1. ภาษอี ากรตามแต่จะกฎหมายกาหนดไว้ 2. คา่ ธรรมเนยี ม ค่าใบอนญุ าต และค่าปรบั ตามแต่จะมีกฎหมายกาหนด 3. รายได้จากทรัพยส์ นิ ของเทศบาล 4. รายไดจ้ ากสาธารณูปโภคและเทศพาณชิ ย์ 5. พันธบัตร หรอื เงนิ กู้ ตามแต่จะมกี ฎหมายกาหนดไว้ 6. เงนิ ก้จู ากกระทรวง ทบวง กรม องคก์ าร หรอื นิติบุคคลตา่ ง ๆ 7. เงินอุดหนุนจากรัฐบาลหรอื องคก์ ารบริหารสว่ นจังหวัด 8. เงินและทรพั ย์สินอย่างอืน่ ทีม่ ีผู้อุทศิ ให้ 9. รายไดอ้ ่นื ใดตามแต่จะมีกฎหมายกาหนดไว้ มาตรา 67 เทศบาลอาจมรี ายจา่ ย ดงั ตอ่ ไปน้ี 1. เงินเดอื น 2. คา่ จา้ ง

27 3. เงินคา่ ตอบแทนอื่น ๆ 4. คา่ ใช้สอย 5. คา่ วสั ดุ 6. ค่าครภุ ัณฑ์ 7. ค่าท่ดี นิ ส่งิ ก่อสร้าง และทรัพยส์ ินอน่ื ๆ 8. เงินอุดหนุน 9. รายจ่ายอ่ืนใดตามข้อผูกพัน หรือตามที่มีกฎหมายหรือระเบียบของกระทรวงมหาดไทย กาหนดไว้ การจ่ายเงินตามมาตรา 67 (8) และการจ่ายเงินเพ่ือการลงทุนเทศบาลจะกระทาได้ เมอื่ ได้รบั ความเห็นชอบจากสภาเทศบาลและผวู้ า่ ราชการจังหวัดอนุมัติการจ่ายเงินตามมาตรา 67 (9) ถ้าเป็นการชาระหน้ีเงินกู้เม่ือกาหนดชาระเทศบาลจะต้องชาระเงินกู้นั้นจากทรัพย์สินของเทศบาลไม่ว่า จะตัง้ งบประมาณรายจ่ายประเภทน้ีไว้หรือไม่ มาตรา 68 การจา่ ยเงินคา่ ปุวยการใหแ้ ก่นายกเทศมนตรี และรองนายกเทศมนตรีให้ เป็นไปตามพระราชกฤษฎกี าว่าด้วยระเบยี บพนักงานเทศบาล การจา่ ยเงินค่าปวุ ยแก่ประธานสภา รอง ประธานสภา สมาชิกสภาเทศบาล และการจา่ ยค่าเบี้ยประชมุ ให้แก่คณะกรรมการที่สภาเทศบาลแต่งตั้ง ขึ้นใหเ้ ป็นไปตามขอ้ บังคับซึง่ กระทรวงมหาดไทยกาหนดตามฐานะของเทศบาล ลักษณะโครงสร้างสภาเทศบาลและฝ่ายบริหาร สภาเทศบาล ประกอบด้วย สมาชิกสภาเทศบาล ซึ่งมาจากการเลือกตั้งโดยตรงจาก ประชาชนตามกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น ตามจานวน ดังน้ี (โกวทิ ย์ พวงงาม, 2548, น. 177) 1. สภาเทศบาลตาบล ประกอบด้วยสมาชิกจานวน 12 คน 2. สภาเทศบาลเมอื ง ประกอบดว้ ยสมาชิกจานวน 18 คน 3. สภาเทศบาลนคร ประกอบด้วยสมาชิกจานวน 24 คน นายกเทศมนตรี มาจากการเลอื กตัง้ โดยตรงของประชาชนตามกฎหมายว่าด้วยการเลือกต้ัง สมาชกิ สภาท้องถิน่ หรอื ผู้บริหารทอ้ งถ่ิน นายกเทศมนตรดี ารงตาแหนง่ นบั ต้ังแต่วนั เลอื กตงั้ และมีระยะเวลา ดารงตาแหนง่ คราวละ 4 ปีนบั แต่วันเลือก นายกเทศมนตรีอาจแต่งตั้งรองนายกเทศมนตรี ซ่ึงมิใช่สมาชิก สภาเทศบาลเป็นผู้ช่วยเหลือในการบริหารราชการของเทศบาลตามท่ีนายกเทศมนตรีมอบหมายได้ตาม หลักเกณฑ์ ดงั ตอ่ ไปน้ี 1. เทศบาลตาบลใหแ้ ต่งตงั้ รองนายกเทศมนตรีได้ไมเ่ กิน 2 คน 2. เทศบาลเมอื งให้แต่งต้งั รองนายกเทศมนตรีได้ไมเ่ กิน 3 คน 3. เทศบาลนครใหแ้ ตง่ ตัง้ รองนายกเทศมนตรีได้ไม่เกิน 4 คน นายกเทศมนตรีอาจแตง่ ต้ังทปี่ รึกษานายกเทศมนตรแี ละเลขานุ การนายกเทศมนตรี ซึ่งมใิ ชส่ มาชิกสภาเทศบาลได้ โดยในกรณีของเทศบาลตาบลให้แต่งต้ังได้จา นวนรวมกันไม่เกิน 2 คน เทศบาลเมอื งใหแ้ ต่งต้งั ไดจ้ า นวนรวมกันไม่เกิน ๓3คนและเทศบาลนครให้แต่งต้ังได้จานวนรวมกันได้ ไมเ่ กนิ 5 คน

28 โครงสร้างการบรหิ ารเทศบาล ตามพระราชบญั ญัตเิ ทศบาล พ.ศ.2496 และแกไ้ ขเพ่ิมเติม พ.ศ. 2543 แบ่งโครงสร้าง เทศบาลออกเปน็ สภาเทศบาล คณะเทศมนตรี หรือ นายกเทศมนตรี (ปธาน สุวรรณมงคล, 2548, น. 303-304) 1. สภาเทศบาล สมาชิกสภาเทศบาลมาจากากรเลือกต้ังจากประชาชน มีวาระการดารง ตาแหน่งคราวละ 4 ปี โดยสภาเทศบาลมีจานวนสมาชิกสภา 12 คน สภาเทศบาลเมืองมีจานวน สมาชกิ สภา 18 คน และสภาเทศบาลนครมจี านวนสมาชกิ สภา 24 คน 2. คณะเทศมนตรี ประกอบด้วย นายกเทศมนตรีและเทศมนตรีอีก 2-4 คน ตาม ฐานะของเทศบาลกล่าวคอื กรณีทเี่ ปน็ เทศบาลตาบลและเทศบาลเมืองให้มีเทศมนตรีได้ 2 คน ซ่ึงเม่ือ รวมนายกเทศมนตรีเป็นคณะเทศมนตรีแล้วมีจานวน 3 คน กรณีที่เป็นเทศบาลนครให้มีเทศมนตรีได้ 4 คน ซึ่งเมื่อรวมนายกเทศมนตรีเป็นคณะเทศมนตรีแล้ว มีจานวน 5 คน ใน พ.ศ.2543 มีการแก้ไข เทศบาลใหม้ ีการเลอื กตง้ั นายกเทศมนตรีได้โดยตรงเพื่อแก้ไขปัญหาความไม่มเี สถยี รภาพในการบริหาร 3. นายกเทศมนตรใี นเขตเทศบาลใดที่ประชาชนผู้มีสทิ ธเิ ลอื กตั้งออกเสียงประชามติ ใหม้ กี ารบริหารเทศบาลแบบนายกเทศมนตรีให้มีนายกเทศมนตรีมาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน มวี าระการดารงตาแหน่ง 4 ปี และมีรองนายกเทศมนตรีได้ไม่เกิน 2 คน สาหรับเทศบาลตาบลและไม่ เกิน 3 คน และ 4 คน สาหรับเทศบาลเมืองและเทศบาลนครตามลาดับ โดยมีปลัดเทศบาลมีหน้าที่ เป็นผู้บังคับบัญชาพนักงานเทศบาลและลูกจ้างเทศบาล รองจากนายกเทศมนตรีและรับผิดชอบดูแล การบรหิ ารงานประจาของเทศบาลให้เปน็ ไปตามนโยบายของคณะเทศมนตรีหรือนายกเทศมนตรีและ อานาจหน้าทตี่ ามทกี่ ฎหมายบัญญัติ โครงสร้างองค์กรตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496 (แก้ไขเพิ่มเติม ฉบับท่ี 12 พ.ศ. 2546) มาตรา 14 องคก์ ารเทศบาล ประกอบด้วย สภาเทศบาล และนายกเทศมนตรี

29 ภาพที่ 2 โครงสรา้ งและการจดั องค์กรในการดาเนินงานเทศบาล ทม่ี า: สารานุกรมเสรี, 2561, รฐั ศาสตร์ Political Science: เทศบาล สว่ นงานของเทศบาล ส่วนงานของเทศบาล ประกอบด้วย หน่วยงานหลัก 6 ส่วน ดังนี้ (สนิท จรอนันต์, 2549, น. 32-34) 1. สานกั งานปลัดเทศบาล มีหน้าทดี่ าเนนิ กิจการใหเ้ ป็นไปตามกฎระเบียบแบบแผน นโยบายของเทศบาล เปน็ เลขานกุ ารของสภาเทศบาลและคณะเทศมนตรีเก่ียวกับงานสารบรรณ งานธุรการ งานประชาสัมพันธ์ งานนติ ิการ งานปอู งกันและบรรเทาสาธารณภัย งานทะเบียน ตลอดจนงานอ่ืน ๆ ท่มี ไิ ด้กาหนดไวเ้ ป็นงานใดโดยเฉพาะ เชน่ สถานธนานุบาล 2. ส่วนการคลัง มีหน้าท่ีเก่ียวกับการเงินและการบัญชี การจัดเก็บภาษีต่างๆ เช่น ภาษีโรงเรือนและท่ีดิน ภาษีปูาย งานจัดทางบประมาณ งานผลประโยชน์ของเทศบาล ควบคุมดูแล พสั ดแุ ละทรพั ย์สนิ ของเทศบาล 3. ส่วนสาธารณสุข มหี น้าทีแ่ นะนาชว่ ยเหลือดา้ นการเจ็บปุวยของประชาชน การปูองกัน และระงับโรคติดต่อ การสุขาภิบาล การรักษาความสะอาด งานสัตวแพทย์ ตลาดสาธารณะ สุสาน ฌาปนสถาน สาธารณะ และงานด้านสาธารณสุข ตลอดจนควบคุมการประกอบอาชีพที่เก่ียวสุขภาพ อนามยั ของประชาชน เชน่ การแต่งผม การจาหนว่ ยอาหาร ซง่ึ รวมทั้งงานสาธารณสุขอ่ืน ๆ ให้เป็นไป ตามกฎหมายหรืองานทีไ่ ดร้ บั มอบหมาย

30 4. ส่วนช่าง มีหน้าท่ีดาเนินการเก่ียวกับงานโยธา งานบารุงรักษาทางบก ทางระบายน้า สวนสาธารณะ งานสารวจแบบแผน งานสถาปัตยกรรม ผังเมือง งานสาธารณูปโภค งานเก่ียวกับไฟฟูา และงานควบคุมการก่อสรา้ งอาคาร เพือ่ ความเปน็ ระเบยี บเรียบรอ้ ยของบา้ นเมอื ง 5. ส่วนการประปา มีหนา้ ที่ดาเนนิ การเกีย่ วกับการใหบ้ ริการและจาหน่วยน้าสะอาด ตลอดจนจดั เกบ็ ขยะผลประโยชน์ในการน้ี 6. ส่วนการศึกษา มหี นา้ ท่ดี าเนนิ การดา้ นการศึกษาระดับประถมศึกษาของเทศบาล งานการสอน การนเิ ทศ การศึกษา งานสวัสดิการสงั คม และนันทนาการ ตลอดจนการปฏิบัติงานอื่นๆ ท่เี ก่ียวข้อง อานาจหน้าทีข่ องเทศบาล เทศบาลมีฐานะเป็นนิติบุคคล ตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2543 ได้กาหนดหนา้ ท่ขี องเทศบาลไว้โดยแบ่งตามประเภทของเทศบาล ดังนี้ เทศบาลตาบล กาหนดไวใ้ นมาตราท่ี 50 มหี นา้ ที่ตอ้ งทาในเขตเทศบาล ดังน้ี 1. รกั ษาความสงบเรียบร้อยของประชาชน 2. ให้มีและบารงุ ทางบกและทางน้า 3. รักษาความสะอาดของถนน หรือทางเดินและท่ีสาธารณะ รวมทั้งการกาจัดขยะ มูลฝอยและส่ิงปฏิกลู 4. ปอู งกันและระงับโรคติดตอ่ 5. ใหม้ เี ครือ่ งใช้ในการดบั เพลงิ 6. ให้ราษฎรไดร้ ับการศึกษาอบรม 7. สง่ เสรมิ การพัฒนาสตรี เด็ก เยาวชน ผู้สงู อายแุ ละผูพ้ กิ าร 8. บารุงศลิ ปะ จารีตประเพณี ภูมปิ ญั ญาท้องถิน่ และวฒั นธรรมอันดีของท้องถ่ิน 9. หน้าทีอ่ ่นื ตามท่กี ฎหมายบัญญัติใหเ้ ปน็ หนา้ ทีข่ องเทศบาล เทศบาลเมอื ง กาหนดไว้ในมาตราท่ี 53 มหี นา้ ท่ตี ้องทาในเขตเทศบาล ดงั น้ี 1. กิจการตามทีร่ ะบุไวใ้ นมาตรา 50 2. ให้มนี า้ สะอาดหรอื การประปา 3. ให้มโี รงฆา่ สัตว์ 4. ใหม้ แี ละบารงุ สถานทีท่ าการพิทักษแ์ ละรักษาคนเจ็บไข้ 5. ใหม้ ีและบารงุ ทางระบายน้า 6. ให้มีและบารงุ สว้ มสาธารณะ 7. ให้มแี ละบารงุ การไฟฟูา หรือแสงสวา่ งโดยวธิ ีอนื่ 8. ใหม้ กี ารดาเนนิ กิจการโรงรบั จานาหรือสถานสินเชอ่ื ท้องถิ่น เทศบาลนคร กาหนดไว้ในมาตราที่ 56 มหี นา้ ที่ต้องทาในเขตเทศบาล ดงั น้ี 1. กิจการตามทรี่ ะบไุ ว้ในมาตรา 53 2. ใหม้ ีและบารุงการสงเคราะห์มารดาและเด็ก 3. กจิ การอยา่ งอืน่ ซ่ึงจาเปน็ เพอื่ การสาธารณสขุ

31 4. การควบคมุ สขุ ลกั ษณะและอนามัยในร้านจาหน่ายอาหาร โรงมหรสพ และสถาน บริการอื่น 5. จัดการเกีย่ วกบั ทอ่ี ยู่อาศยั และการปรับปรุงแหลง่ เส่อื มโทรม 6. จัดให้มแี ละควบคมุ ตลาด ทา่ เทียบเรือ ทา่ ข้าม และทจี่ อดรถ 7. การวางผงั เมืองและการควบคุมการก่อสรา้ ง 8. การสง่ เสรมิ กจิ การการท่องเทีย่ ว 9. กจิ การอ่นื ๆ ตามมาตรา 54 นอกจากหนา้ ทข่ี องเทศบาลตามกฎหมายว่าด้วยเทศบาลแล้ว ในพระราชบัญญัติกาหนด แผนและข้ันตอนการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน ยังได้กาหนดหน้าที่ของเทศบาล ไว้ดว้ ยเชน่ กนั ในมาตรา 16 ให้เทศบาล เมอื งพทั ยา และองค์การบริหารส่วนตาบลมีอานาจและหน้าที่ ในการจดั ระบบการบริการสาธารณะเพ่อื ประโยชน์ของประชาชนในท้องถนิ่ ของตนเอง ดงั น้ี ภารกิจหน้าท่ีของเทศบาลตามพระราชบัญญัติกาหนดแผนและข้ันตอนการกระจาย อานาจให้แกอ่ งคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถิน่ พ.ศ. 2542 1. การจดั ทาแผนพัฒนาทอ้ งถน่ิ ของตนเอง 2. การจดั ใหม้ แี ละบารงุ รักษาทางบก ทางนา้ และทางระบายน้า 3. การจัดให้มแี ละควบคมุ ตลาด ทา่ เทียบเรือ ทา่ ข้าม และท่จี อดรถ 4. การสาธาณูปโภคและการกอ่ สรา้ งอ่นื ๆ 5. การสาธารณปู การ 6. การส่งเสรมิ การฝกึ และประกอบอาชีพ 7. การพาณชิ ย์ และส่งเสริมการลงทุน 8. การส่งเสรมิ การท่องเที่ยว 9. การจัดการศึกษา 10. การสังคมสงเคราะห์ และการพฒั นาคุณภาพชีวิตเดก็ สตรี คนชรา และผู้ดอ้ ยโอกาส 11. การบารงุ รักษาศลิ ปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถ่ิน และวัฒนธรรมอันดีของ ทอ้ งถ่ิน 12. การปรับปรงุ แหลง่ ชมุ ชนแออดั และการจดั การเกี่ยวกบั ท่ีอยูอ่ าศัย 13. การจัดให้มีและบารุงรกั ษาสถานทีพ่ ักผอ่ นหย่อนใจ 14. การส่งเสริมกฬี า 15. การส่งเสริมประชาธปิ ไตย ความเสมอภาค และสทิ ธิเสรีภาพของประชาชน 16. ส่งเสรมิ การมีส่วนรว่ มของราษฎรในการพฒั นาท้องถน่ิ 17. การรักษาความสะอาดและความเปน็ ระเบยี บเรยี บร้อยของบ้านเมอื ง 18. การกาจัดมูลฝอย ส่งิ ปฏกิ ูลแลนา้ เสยี 19. การสาธารณสขุ การอนามัยครอบครัว และการรักษาพยาบาล 20. การจดั ให้มีและควบคมุ สสุ านและฌาปนสถาน 21. การควบคมุ การเลี้ยงสัตว์ 22. การจดั ให้มีและควบคุมการฆา่ สตั ว์

32 23. การรกั ษาความปลอดภยั ความเป็นระเบียบเรียบร้อย และการอนามัย โรงมหรสพ และสาธารณปู โภคสถานอื่นๆ 24. การจัดการ การบารุงรักษา และการใช้ประโยชน์จากปุาไม้ ที่ดินทรัพยากรธรรมชาติ และส่งิ แวดล้อม 25. การผงั เมือง 26. การขนส่งและการวิศวกรรมจราจร 27. การดูแลรักษาทส่ี าธารณะ 28. การควบคุมอาคาร 29. การปอู งกนั และบรรเทาสาธารณภยั 30. การรกั ษาความสงบเรียบร้อย การส่งเสริมและสนับสนุนการปูองกัน และรักษา ความปลอดภยั ในชวี ติ และทรัพย์สนิ 31. กิจการอื่นใดท่ีเป็นผลประโยชน์ของประชาชนในท้องถ่ินตามท่ีคณะกรรมการ ประกาศกาหนด โดยสรปุ เทศบาลมีอานาจหน้าที่ ๒ สว่ นคือ อานาจหนา้ ทตี่ ามกฎหมายจดั ต้เั ทศบาล ตามมาตรา 50-51 และอานาจหน้าที่ตามกฎหมายเฉพาะอื่นๆ กาหนดให้เทศบาลมีอานาจหน้าท่ีดาเนิน กิจการให้เป็นไปตามกฎหมายนัน้ ๆ อานาจหน้าที่ดังกล่าวหากเทศบาลได้ปฏิบัติโดยเต็มความสามารถ จะกอ่ ใหเ้ กดิ การพัฒนาท่ยี ั่งยนื แกป่ ระชาชนและชุมชน บทบาทของเทศบาลในการพฒั นาเมอื ง เทศบาลมีบทบาทในการพัฒนาเมืองเนื่องจากประเทศไทย มีพ้ืนที่เขตเมือง คือ กรงุ เทพมหานคร เมอื งพัทยา และเทศบาล จานวน 65,705.8 ตารางกิโลเมตร รอ้ ยละ 12.3 ของพื้นที่ ประเทศไทย จานวน 532,863.81 ตารางกิโลเมตร และมีประชากรอาศัยในเขตเมืองจานวน 18.2 ล้านคน คิดเป็นร้อยละ 29.7 ของประชากรทั่วประเทศซึ่งมีเขตเมืองเป็นศูนย์กลางความเจริญเติบโต ของประเทศ ปัจจุบันมีการขยายตัวอย่างไร้ทิศทางในด้านโครงสร้างพื้นฐานและคุณภาพชีวิตประชาชน หากไม่เตรยี มการรองรับปัญหาทจี่ ะเกดิ ข้ึนในอนาคต จะเกดิ ความเส่ือมโทรมและสง่ ผลกระทบต่อการพัฒนา ประเทศ ทั้งน้ีบทบาทของเทศบาลในการพัฒนาเมือง ควรเพ่ิมประสิทธิภาพในการวางแผนพัฒนาเทศบาล และนาแผนไปสกู่ ารปฏบิ ัติให้ครอบคลุมทุกสาขาการพัฒนาตามแนวทางของแผนพัฒนาสมบูรณ์ใน 5 สาขา ดังนี้ (นารีรตั น์ กวา้ งขวาง, 2554, น. 37-38) 1. สาขาการพัฒนาโครงสร้างพน้ื ฐาน ไดแ้ ก่ การพัฒนาศักยภาพ ลักษณะทางกายภาพ การปรับปรุงพ้นื ทแ่ี ละก่อสร้าง เทศบาลควรเนน้ แผนงานพัฒนาใช้ที่ดินให้มากซึ่งที่ผ่านมายังขาดการชี้นา การใช้ที่ดินที่มีประสิทธิภาพมีการใช้ที่ดินประเภทต่างๆไม่เป็นระเบียบ ดังนั้น เทศบาลควรให้ความสาคัญ กบั การวางผังเมอื งรวม ผังเมอื งเฉพาะ การจดั ทาผังกายภาพ และการจัดระเบยี บชมุ ชน 2. สาขาการพัฒนาส่ิงแวดล้อมและการจัดทรัพยากรธรรมชาติ ได้แก่ การพัฒนา สิ่งแวดลอ้ มและการจดั การทรัพยากรธรรมชาติอย่างยั่งยืน อันจะเป็นการเสริมสร้างบรรยากาศความน่าอยู่ อาศยั ของเมือง และมที รัพยากรธรรมชาติใช้อย่างไม่รู้หมดส้ิน แนวทางดาเนินการ เช่นการวางแผนระบบ ขยะมลู ฝอย การกาจัดมลพษิ ทางอากาศ ทางเสียง ทางน้า เปน็ ต้น

33 3. การสงเคราะห์คนพิการ เด็ก สตรี และคนชรา การปูองกันและบาบัดรักษาผู้ติด ยาเสพติด กองทุนพัฒนาชุมชนเมือง การจัดทาแผนปฏิบัติการชุมชน การประสานและการจัดการศึกษา ของโรงเรียนในสังกัดเทศบาล การสร้างภูมิคุ้มกันให้เยาวชนและชุมชนสนใจกิจกรรมที่เป็นประโยชน์ ห่างไกลยาเสพติด แนวทางดาเนนิ การ เชน่ การสรา้ งสวนสาธารณะเพื่อให้ประชาชนมาออกกาลังกาย ร่วมกัน จัดกจิ กรรมทางดนตรอี ยา่ งสรา้ งสรรค์ และจดั กิจกรรมแข่งขันกีฬา เป็นต้น 4. สาขาการพัฒนาเศรษฐกิจ ได้แก่ ส่งเสริมการพัฒนาเศรษฐกิจ และการประกอบ ธุรกิจประเภทตา่ งๆ ใหม้ คี วามเข้มแข็งและขยายตวั เพอ่ื รองรับการเพ่ิมข้ึนของประชาชนมีแนวทางดาเนินงาน เช่น โครงการส่งเสริมการท่องเที่ยว การจัดบริการสาธารณะร่วมกันขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน การเปิดโอกาสใหเ้ อกชนเขา้ มีส่วนร่วมดาเนนิ กิจการสาธารณะของเทศบาล 5. สาขาการพัฒนาการเมือง การบริหาร ได้แก่ การพัฒนาเทศบาลให้เป็นสถาบัน ปกครองท้องถิ่นในระบอบประชาธิปไตยท่ีม่ัน คงปรับปรุงระบบการบริการแก่ประชาชนอย่างมีประสิทธิภาพ เช่น โครงการบริการประชาชนโดยไม่หยุดพักกลางวัน การประชาสัมพันธ์ผลการพัฒนาของเทศบาล การส่งเสริมการบริหารจัดการที่ดี การดาเนินโครงการประเทศใสสะอาดการฝึกอบรมพัฒนาบุคลากร เทศบาลใหม้ คี วามรู้เพ่มิ ขึน้ เพอ่ื ปรบั ปรุงการใหบ้ รกิ ารสาธารณะไดอ้ ย่างมีประสิทธิภาพ โดยสรุป เทศบาลได้ให้ความสาคัญกับบทบาทในการพัฒนาเป็นอย่างย่ิงใน 5 สาขา โดยถือว่า เขตเมืองเป็นศูนย์กลางความเจริญเติบโตของประเทศ ซึ่งมีการขยายตัวอย่างไม่เป็นระบบ หากไม่เตรยี มการรองรับปญั หาท่จี ะเกดิ ขนึ้ ในอนาคตจะสง่ ผลกระทบต่อการพัฒนาประเทศได้ การบรหิ ารจดั การภาครัฐแนวใหม่ (New public management) การบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New public management) จึงเป็นแนวคิด พ้ืนฐานของการบริหารจัดการภาครัฐซ่ึงจะนาไปสู่การเปล่ียนแปลงระบบต่างๆ ของภาครัฐและยุทธศาสตร์ ดา้ นตา่ งๆ ทีเ่ ปน็ รปู ธรรม มีแนวทางในการบรหิ ารจดั การ ดังนี้ 1. การให้บริการท่มี คี ุณภาพแกป่ ระชาชน 2. คานึงถงึ ความตอ้ งการของประชาชนเป็นหลัก 3. รัฐพงึ ทาบทบาทเฉพาะทร่ี ฐั ทาไดด้ เี ท่านน้ั 4. ลดการควบคมุ จากสว่ นกลาง เพิม่ อิสระแก่หนว่ ยงาน 5. ระบบการบรหิ ารงานท่มี ่งุ ผลสัมฤทธ์ิ 6. มรี ะบบสนับสนุนทางดา้ นบุคลากรและเทคโนโลยี 7. เนน้ การแข่งขันระหว่างหนว่ ยงานภาครฐั กับเอกชน องคป์ ระกอบหลักของการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (ทิพาวดี เมฆสวรรค์, 2541) มดี งั น้ี 1. การให้บรกิ ารท่มี คี ณุ ภาพแก่ประชาชน 2. การลดการควบคมุ จากสว่ นกลางและเพ่ิมอิสระในการบรหิ ารให้แก่หนว่ ยงาน 3. การกาหนด วัด และใหร้ างวัลแก่ผลการดาเนินงานทั้งในระดับองค์กร และในระดับ บุคคล

34 4. การสร้างระบบสนับสนุนท้ังในด้านบุคลากร เช่น การฝึกอบรม ระบบค่าตอบแทน และระบบคุณธรรม และเทคโนโลยี เพ่ือช่วยใหห้ นว่ ยงานสามารถทางานได้บรรลุวตั ถุประสงค์ 5. การเปิดกวา้ งต่อแนวคิดการแขง่ ขัน ท้ังการแข่งขันระหว่างหน่วยงานของรัฐด้วยกัน เอง และระหว่างหน่วยงานของรัฐกบั หน่วยงานของภาคเอกชน ในขณะเดยี วกันภาครฐั ก็หันมาทบทวน ตัวเองวา่ สิ่งใดควรทาและสงิ่ ใดควรปล่อยให้เอกชนทา ทศพร ศิริสัมพันธ์ (2545, น. 27-28) แนวความคิดของการบริหารจัดการภาครัฐ แนวใหม่หรือจัดการนิยมตั้งอยู่บนสมมติฐานของความเป็นสากลของทฤษฎีการบริหารและเทคนิค วิธี การจดั การวา่ สามารถนาไปประยุกต์ใช้ได้ทั้งในแง่ของการบริหารรัฐกิจและการบริการธุรกิจ ซ่ึงเป็นกระแส แนวความคดิ ที่สอดคลอ้ งกบั รัฐประศาสนศาสตร์แบบคลาสสิคท่ีแยกการเมืองออกจากการบริหารงาน และหลักวิทยาศาสตร์การจัดการ (Scientific management) ของเทย์เลอร์ (Frederic Taylor) มุ่งเน้นให้ความสาคัญต่อการประหยัด (Economy) ประสิทธิภาพ (Efficiency) และประสิทธิผล (Effectiveness) แนวความคิดดังกล่าวต้องการให้มีการปรับเปล่ียนกระบวนทัศน์และวิธีการบริหารงาน ภาครัฐไปจากเดิมที่ให้ความสาคัญต่อทรัพยากร หรือปัจจัยนาเข้า (Input) และอาศัยกฎระเบียบเป็น เครื่องมอื ในการดาเนนิ งานเพ่ือให้เกิดความถูกต้อง สุจริต และเป็นธรรม โดยหันมาเน้นถึงวัตถุประสงค์ และสัมฤทธิผลของการดาเนินงานทั้งในแง่ของผลผลิต (Output) และผลลัพธ์(Outcome) และความคุ้มค่า ของเงิน (Value for money) รวมท้งั การพัฒนาคุณภาพและสร้างความพึงพอใจให้แก่ประชาชนผู้รับ บริการ โดยนาเอาเทคนิควิธีการบริหารจัดการสมันใหม่เข้ามาประยุกต์ใช้มากขึ้น เช่น การวางแผน เชิงกลยุทธ์ การวัด และประเมนิ ผลงาน การบรหิ ารคุณภาพโดยรวม การร้อื ปรับระบบ เป็นตน้ Boston (1996) ได้สรุปสาระสาคัญของการบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่ไว้ ดงั ต่อไปนี้ 1. มองวา่ การบริหารงานมีลักษณะของความเป็นสากลสภาพ หรือไม่มีความแตกต่าง อย่างมีนัยสาคัญระหวา่ งการบรหิ ารงานของภาคธุรกิจเอกชน และการบริหารงานภาครฐั 2. ปรับเปรียบการให้น้าหนักความสาคัญไปจากเดิมที่มุ่งเน้นการควบคุมทรัพยากร (ปจั จยั นาเขา้ ) และกฎระเบียบเปน็ เร่อื งของการควบคุมผลผลิต และผลลัพธ์ หรือปรับเปล่ียนจากการ ให้ความสาคัญในภาระรับผิดชอบต่อกระบวนงาน (Process accountability) ไปสู่ภาระรับผิดชอบ ต่อสมั ฤทธิ์ (Accountability for results) 3. ให้ความสาคัญต่อเร่ืองของทักษะการบริหารการจัดการมากกวา่ การกาหนดนโยบาย 4. โอนถ่ายอานาจการควบคุมของหน่วยงานกลาง (Devolution of centralized power) เพอื่ ใหอ้ ิสระและความคลอ่ งตวั แก่ผู้บรหิ ารของแตล่ ะหน่วยงาน 5. ปรับเปล่ยี นโครงสรา้ งหน่วยงานราชการใหม่ใหม้ ีขนาดเล็กลงในรูปแบบของหน่วยงาน อิสระในกากับ โดยเฉพาะการแยกส่วนระหว่างภารกิจงานเชิงพาณิชย์ และไม่ใช่เชิงพาณิชย์ (การกากับ ดูแลควบคมุ ) ภารกจิ งานเชงิ นโยบาย และการให้บริการออกจากกนั อยา่ งเดด็ ขาด 6. เน้นการแปรสภาพกิจการของรัฐให้เป็นเอกชนและให้มีการจ้างเหมาบุคคลภายนอก (Outsourcing) รวมทั้งการประยุกต์ใช้วิธีการจัดจ้าง และการแข่งขันประมูลงาน (Competitive tendering) เพื่อลดต้นทนุ และปรบั ปรุงคุณภาพการให้บริการ

35 7. ปรับเปล่ยี นรูปแบบสญั ญาจ้างบุคลากรของภาครัฐบาลให้มีลักษณะเป็นระยะสั้น และกาหนดเง่อื นไขขอ้ ตกลงใหม้ ีความชดั เจนสามารถตรวจสอบได้ 8. เลียนแบบวิธีการบริหารจัดการของภาคธุรกิจเอกชน เช่น การวางแผนกลยุทธ์และ แผนธุรกิจ การทาข้อตกลงว่าด้วยผลงาน (Performance agreement) การจ่ายค่าตอบแทนตามผลงาน การจัดจา้ งบคุ คลภายนอกใหเ้ ขา้ มาปฏิบตั งิ านเป็นการช่ัวคราว/เฉพาะกิจ การพัฒนาระบบสารสนเทศ เพ่ือการบรหิ ารงานและการให้ความสาคัญต่อการสรา้ งภาพลักษณท์ ี่ดีขององค์การ (Corporate image) 9. มกี ารสร้างแรงจงู ใจและให้รางวัลตอบแทนในรูปของตัวเงิน (Monetary incentives) มากขึ้น 10. สร้างระเบียบวินัยและความประหยดั ในการใช้จ่ายเงินงบประมาณ โดยพยายาม ลดตน้ ทนุ คา่ ใช้จ่าย และเพ่มิ ผลผลติ สานักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (2542, น. 1-4) ได้มีการจัดทาการปฏิรูป ระบบบรหิ ารภาครัฐเป็นรปู แบบการบรหิ ารจัดการภาครัฐแนวใหม่ที่เร่งปฏิรูประบบบริหารภาครัฐอย่าง ขนานใหญ่ ท้ังโครงสรา้ งกระบวนการและวฒั นธรรมการบริหารจัดการของภาครัฐวัตถุประสงค์ของแผน มีดงั น้ี 1. เพื่อให้ภาครฐั สามารถนาบริการที่ดมี ีคณุ ภาพสงู ไปสู่ประชาชน 2. เพ่ือให้ภาครัฐมีระบบการทางานและเจ้าหน้าที่ที่มีประสิทธิภาพประสิทธิผลสูง เทา่ เทียมกับมาตรฐานสากล 3. เพอื่ ใหภ้ าครฐั มีการใชท้ รพั ยากรอยา่ งคมุ้ คา่ 4. เพ่ือให้ภาครัฐเป็นระบบท่ีเกื้อกูลและไวต่อปัญหาและความต้องการของประชาชน ยืดหยนุ่ และปรบั ตัวได้ทันการณ์ต่อการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วของสังคมประชาคมโลก รวมทั้งเสริมสร้าง วิสยั ทศั นท์ ี่กวา้ งไกล 5. เพอ่ื ให้ภาครัฐเป็นระบบท่ไี ดร้ บั ความเชือ่ ถอื ศรัทธาของประชาชน ทั้งนี้จุดมุ่งหมายสูงสุดของการปฏิรูปภาครัฐ เพื่อให้ประชาชนคนไทยมีคุณภาพชีวิต ท่ดี ีมีความเป็นอยูท่ ่ีดแี ละมคี วามสุข สังคมไทยมีเกียรติภูมิได้รับความเชื่อถือและมีความสามารถสูงสา หรับการแข่งขันในเวทีโลก เพ่ือให้บรรลุวัตถุประสงค์จุดมุ่งหมายสูงสุดดังกล่าวข้างต้น ระบบบริหาร ภาครัฐจะตอ้ งมีลกั ษณะดงั ตอ่ ไปนี้ คอื 1. เปน็ ระบบทสี่ รา้ งประโยชนใ์ ห้ประชาชนและประเทศชาติ 2. เปน็ ท่เี ช่ือถอื ศรทั ธาของประชาชน 3. เปน็ ระบบทม่ี ีความรับผิดชอบ และเปน็ ทพี่ ่ึงของประชาชน 4. เป็นระบบทเี่ ขม้ แข็ง ทนทานต่ออุปสรรค กลา้ หาญตอ่ สู้เพื่อคุณธรรม มีเกียรติภูมิ และมีศักด์ศรี 5. เป็นระบบท่ีทันสมัย ทันโลก ทันการณ์ 6. เปน็ ระบบท่ีมวี ฒั นธรรมท่มี ุ่งความเป็นเลิศของงาน รูปแบบการบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่เน้นการทางานโดยยึดผลลัพธ์เป็นหลักมี การวัดผลลพั ธ์และคา่ ใช้จ่ายอย่างเป็นรูปธรรม มอบหมายอานาจหน้าที่แก่ผู้ปฏิบัติงานแทนการควบคุม อยา่ งเคร่งครดั วดั ผลงานอย่างเปน็ รูปธรรม มีความโปรง่ ใสในการตัดสินใจและวิธีทางานที่รวดเร็วและ