El pesa en México
El pesa en México pilar Barradas Miranda Julio Baca del Moral Coordinadores
Primera edición: abril 2017© D.R. Universidad de Quintana RooBlvd. Bahía s/n, esq. Ignacio ComonfortCol. Del Bosque, C. P. 77035Chetumal, Q. R., Méxicowww.uqroo.edu.mxEl pesa en México es una publicación editada conel patrocinio del Consejo Nacional de Ciencia yTecnología y la colaboración de la UniversidadAutónoma ChapingoDiseño, formación y cuidado de la edición: Alfa/ZetaPortada: María José Pérez PugaFlorencia 226, Col. Italia, 77035Chetumal, Q. [email protected] citar este liBro (apa):Barradas Miranda, P. y Baca del Moral, J. (2017). El pesa en México. México:Universidad de Quintana Roo, 268 pp.Queda prohibida la reproducción total o parcial de esta publicación, por cualquier medioo procedimiento, sin contar con la autorización previa, expresa y por escrito de los edi-tores. iMpreso en México
AgrAdecimientosLa posibilidad de presentar un libro que integrara las experiencias y reflexio-nes de participantes en la implementación, seguimiento y resultados delpesa en México se concretó gracias a la suma de voluntades de sus cola-boradores, quienes dedicaron su tiempo y esfuerzo a un ejercicio de siste-matización objetiva para aportar su perspectiva sobre los resultados positivos,así como la crítica constructiva de los desaciertos y las áreas de oportunidad.La voluntad institucional de la Universidad de Quintana Roo y la UniversidadAutónoma de Chapingo contribuyeron de manera puntual a materializar estainiciativa, asimismo el apoyo del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologíaa través de “El Proyecto Estratégico de Seguridad Alimentaria, la Cruzadacontra el Hambre y las Sinergias para potenciarlas”, con clave: 2015-01-732,contribuyó a esta edición.De manera especial, es indispensable reconocer la colaboración y confianzade las familias rurales, las comunidades indígenas y los productores,quienes aceptaron participar en un esquema diferente, que promueve lacorresponsabilidad y la toma de decisiones planeadas. Todos ellos mostraronla apertura para llevar a cabo estas nuevas ideas, y se permitieron abrir laspuertas a los integrantes de las adr y emprender con ánimo y esperanza unanueva ruta para avanzar en la construcción de un mejor nivel de bienestar.
Índice 11Prólogo 19Pilar Barradas Miranda y Julio Baca del Moral 31 35I. contexto generAl 61El pesa en el contexto de la teoría 77del cambio en el ámbito rural 93Gustavo Gordillo 117Originalidad del Programa de SeguridadAlimentaria en México 149Stefano Gavotti 165El pesa en México: reflexiones de un participanteIan Mackenzie CherrettRecuerdos y reflexiones del pesaVinicio Horacio Santoyo CortésEl pesa: una visión retrospectiva desde laspolíticas públicasJulio Baca del MoralEl pesa en México: avances y perspectivasJulio César Rosette Castro, Ariel Buendía Nietoy Rubén Luna MirandaEl pesa en la política de la Sagarpa. Evoluciónde una metodología para territorios rurales marginadosJonathan Martínez CortésII. exPerienciAs en los estAdosEl pesa en Quintana Roo: los primeros añosPilar Barradas MirandaEl pesa en San Luis PotosíAureliano Pacheco Aparicio y Juan José Casas Acosta
La seguridad alimentaria en Sierra Negra: retos y desafíos 171Margarita Hernández Vargas, Maximino Meza Espejo, 195Silvestre Fernando Castro Rodríguez 217y Sinue Gustavo Martínez Moctezuma 237En busca de alternativas para la soberaníaalimentaria de la región MixeRenato Fernando Zárate Baños y Juan José Flores VerduzcoEnseñanzas de la aplicación del pesa-fao en Miahuatlán, Oaxaca,con la agencia de desarrollo rural Xan Shan, S. C.Juan José Flores Verduzco, Renato Fernando Zárate Bañosy Gildardo Peña Martíneziii. metAevAluAción del ProgrAmAEvidencias del Proyecto Estratégico para la SeguridadAlimentaria en MéxicoSandra Amyris Gimate Baños y Manrrubio Muñoz RodríguezColaboradores de esta publicación 261
PrólogoEn este volumen se presentan las experiencias y reflexiones de los múltiples actores y participantes del Programa Estratégico de Seguridad Alimentaria (pesa),denominado originalmente Programa Especial de Seguridad Alimentaria. La idea principal gira en torno a la narrativa de las vivencias y los aprendizajesque colaboradores de esta iniciativa construyeron a través del trabajo en el programay que por distintas razones no habían sistematizado. De esta manera, el libro da voza quienes trabajaron en las instancias internacionales, los órganos gubernamentales,las instituciones de educación superior y en las agencias de desarrollo rural (adr)encargadas de concretar, en conjunto con los productores, los objetivos de laseguridad alimentaria en México. La obra se estructura en tres grandes apartados considerando el nivel y enfoquede cada uno de los participantes en la implementación del pesa: contexto general,experiencias de concreción del programa en los estados y evaluación. Para ubicar al programa, Gustavo Gordillo presenta el contexto de la políticapública del estado mexicano para el desarrollo rural en las últimas cuatro décadas.Stefano Gavotti comparte desde la perspectiva internacional de su experiencia enla fao, las particularidades que definen al pesa mexicano en una vertiente originalde implementación respecto a otros países y manifiesta las limitantes que harepresentado, para otras instancias, la apropiación de este programa por parte de laSagarpa. En su colaboración, Ian Cherrett, con un enfoque apoyado por las vivenciascentroamericanas, destaca un tema que a su juicio ha quedado sin atención en elpesa, la estrategia territorial con un enfoque indígena y refiere que, en apariencia, lasintervenciones establecidas semejan un sistema de parches que frenan escasamentela pobreza rural, sin asegurar su entrada a un proceso de desarrollo. Horacio Santoyo presenta un análisis para entender el súbito y cuantiosoincremento presupuestal del pesa y cómo este ha sido “víctima” de su propio éxitopresupuestal, ya que por los importantes montos que opera anualmente, su lógicase caracteriza por la presión de bajar recursos en tiempos relativamente cortos.Menciona a las adr como eslabón clave para implementar el programa y con lascuales se trató de simplificar la operación, reducir los efectos negativos de la rotaciónde personal y favorecer el arraigo de equipos técnicos de calidad. 11
El pesa en México Julio Baca expone en el análisis de la política pública uno de los problemascentrales de los programas de fomento al campo en general: la incidencia de losgobiernos estatales en su operación y el elevado número de estos programas, que enocasiones resultan contradictorios en el trato y objetivos a lograr con los productoresademás de que son utilizados con un enfoque clientelar en muchos de los casos. Por su parte desde la Unidad Técnica Nacional del pesa, Julio Rosette, Buendíay Luna ponen de relieve las bondades del programa pronunciadas por Coneval, des-tacan el diseño que considera la integralidad en sus propios componentes de apoyoy sus enfoques estratégicos para la promoción del desarrollo; exponen también unaserie de áreas de oportunidad que deberían atenderse. Jonathan Martínez relaciona la situación de los países miembros de la fao, elsurgimiento del pesa a nivel mundial y su implementación en nuestro país; reseña losobjetivos centrales del programa en sus diferentes etapas y destaca la parte meto-dológica hasta llegar a su coordinación con la Cruzada contra el Hambre. En la segunda sección se rescatan experiencias estatales. En el caso de QuintanaRoo, Pilar Barradas describe los arreglos institucionales a nivel local para operar elprograma; la adecuación de la metodología a las necesidades del entorno socio-cultural indígena; y da voz a los productores que participaron y obtuvieron resultadospositivos, en especial destaca la participación de las mujeres en el logro de losobjetivos del pesa. Por su parte, Juan José Casas y Aureliano Pacheco comentan acerca de laimplementación del pesa en San Luis Potosí y su operación a cargo del gobierno estatal,cuya aportación presupuestal representaba recursos adicionales que fueron asig-nados directamente por la Cámara de Diputados, lo que permitió apoyos y asistenciatécnica a municipios y comunidades de alta y muy alta marginación y difícil acceso,que no había podido atender. En Puebla, Margarita Hernández, Meza, Castro y Martínez colaboradores de laadr Mextlalli, en la Sierra Negra, abordan los principales problemas que enfrentarony enfrentan las adr con respecto a la contratación y pago de servicios, lo que implicafalta de continuidad en los trabajos; volver a invertir en capacitación de nuevopersonal; y constantes adiciones de programas que deben manejar. Por otra parte,destacan los logros alcanzados con los grupos de productores. Juan José Flores y Renato Zárate, de las adr Sembradores y el equipo del CiinderKukoj, S. C., sistematizaron las experiencias de estas agencias de forma diferente.En el caso de la adr Sembradores de Miahuatlán, Oaxaca, se presentan enseñanzas olecciones aprendidas que pueden apoyar el desarrollo de otras agencias, mientrasque en el equipo Xan Shan, Sembradores Grupo Consultor, en la región Mixe, la siste-matización se rescata a partir de la experiencia directa de la adr, en la que se tra-baja el pesa en combinación con otros programas en la región, como el sistema demilpa Miaf (maíz intercalado con frutales) en zonas de ladera.12
Prólogo Por último, como parte esencial del análisis de política pública, Sandra Gimate yManrrubio Muñoz realizan una metaevaluación del pesa. En su análisis identifican eluso de distintas metodologías, enfoques y periodos de estudio en las evaluacionesque se han hecho del programa, con lo cual aportan información específica sobre sudevenir en nuestro país. Al integrar este primer volumen sobre el pesa en México, pretendemos mostrartanto los resultados positivos como las debilidades, inconsistencias y contradiccionesde un programa que no obstante el crecimiento presupuestal que ha mantenido alo largo de los últimos años, no ha logrado evidenciar su impacto según los datosgenerales sobre pobreza en el país. En este año 2017, cuando el pesa se ha elevadoal rango de programa nacional, habrá que delinear una estrategia que corrija lasinconsistencias y capitalice de manera eficiente sus aspectos positivos con el finde lograr, en la práctica y cotidianeidad de las familias rurales, la concreción de unamejor calidad de vida. pilar Barradas Miranda Julio Baca del Moral Coordinadores 13
El PesA en México
I. Contexto general
El PesA en el contexto de la teoría del cambio en el ámbito rural Gustavo GordilloEl pesa, en su desarrollo a lo largo de casi quince años, es un ejemplo paradigmá- tico de los problemas que enfrentan programas innovadores y más ampliamentede la disociación de programas de protección social y de fomento productivo. Desuerte que ahora quisiera presentar unas cuantas elaboraciones acerca del contextoen el que se han situado programas como el pesa en las últimas décadas. Desde finales de los sesenta la teoría del cambio en el ámbito rural que ha orientadola política pública sostiene una idea central: la modernización del país entendida comoindustrialización más urbanización. El supuesto central de esta teoría consistía en queel crecimiento económico en su conjunto generaría el número de empleos necesariospara absorber la mano de obra desplazada del campo. De ahí se delineó una políticaagroalimentaria bimodal. Por un lado, la concentración de insumos, asistencia técni-ca y –sobre todo– subsidios y crédito a los agricultores de zonas de riego –infraes-tructura hidráulica dotada por el Estado a estos agricultores– con el propósito deque produjeran commodities y atrajeran divisas. Por otro, la incorporación al mercadode los pequeños productores mayoritariamente de zonas temporaleras, dotados deinsumos y apoyos por el Estado y sus agencias, con el propósito de generar alimentosbaratos para el mercado interno. El ejido, como construcción institucional pilar de laReforma Agraria que evolucionó desde la Constitución de 1917 como órgano de repre-sentación de los campesinos y aparato de control político, desempeñó la funciónclave de reserva de mano de obra barata para apoyar el proceso de industrializaciónurbana. En síntesis la teoría del cambio suponía que la agricultura desempeñaría lasfunciones clásicas en el proceso de desarrollo: proveer divisas, materias primas,alimentos y mano de obra barata. Fue exitosa durante 30 años (1940-1970), perodespués el esquema comenzó a invalidarse desde dos ámbitos. El cada vez máslento crecimiento de la economía en su conjunto y, en consecuencia, de la oferta delos empleos necesarios para absorber la mano de obra excedentaria rural. Y, en otroámbito, la dificultades crecientes del sector de pequeños productores para generarun desarrollo endógeno. Crecen las migraciones internas y la pobreza rural migra a 19
Gordillolas ciudades bajo la forma de cinturones de miseria. En la década de los setenta lateoría del cambio para el ámbito rural se debilita y comienza un nuevo ciclo de polí-ticas y programas orientados al medio rural. Aunque no fue evidente al principio,un aspecto crucial de este nuevo ciclo fue la dependencia de las política públicas almedio rural, del funcionamiento de los mercados laborales. Teniendo como telón de fondo la lenta y prolongada crisis de la teoría del cambioque animó desde los años cincuenta las políticas y programas rurales es posibleadelantar la manera como el gobierno intentó enfrentarla. Con base en la literaturaespecializada se pueden establecer tres periodos en la evolución de las políti-cas de fomento productivo y de protección social en el campo: a) de 1970 hasta1982, a partir de la represión del movimiento estudiantil y las vastas movilizacionescampesinas en toda la década de los setenta hasta la crisis de pagos y el fin delmodelo de sustitución de importaciones y economía cerrada; b) de 1982 hasta 2000en donde se combinan crisis económicas recurrentes y dos reformas electoralesque pavimentaron el camino a una alternancia en la Presidencia de la República porprimera vez en más de 70 años; c) de 2000 hasta 2015, donde se dieron dosgobiernos (12 años) dirigidos por un partido de oposición de derecha y el regreso enuna segunda alternancia del pri, partido que había detentado el poder hasta el 2000. Del primer periodo es necesario rescatar la presencia de tres programas clavesvinculados al ámbito rural pero con asientos institucionales en la oficina de la Pre-sidencia de la República y en la entonces Secretaría de Programación y Presupuesto. LaComisión del Plan Nacional para Atención de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados(Coplamar), Programa de Inversiones Públicas para el Desarrollo Rural (pider) y elSistema Alimentario Mexicano (saM) tenían un tema en común pero énfasis diferentes.El tema en común era la vinculación del fomento productivo y de la protección socialbajo un solo programa. Las diferencias en énfasis eran que Coplamar atendía zonas ygrupos marginados fundamentalmente en regiones indígenas, pider se orientaba sobretodo a infraestructura rural –caminos, puentes, electricidad– y el saM, partiendo de lasnecesidades nutricionales de la población, buscó incidir en todo el ciclo productivo,del lado de la oferta y del lado de la demanda. Empero la visión de un ámbito ruralcon menos población, mayor tamaño de predios agrícolas, mayor tecnificación delas actividades productivas y altas tasas de crecimiento económico para absorbermano de obra siguió prevaleciendo entre las elites políticas y económicas y entre laadministración pública. El inicio del segundo periodo, marcado por las crisis económicas recurrentes, estambién el inicio de las mayores transformaciones económicas y políticas en el Méxicocontemporáneo. El énfasis del mercado como ordenador de la vida económica generatransformaciones importantes en el ámbito rural y, particularmente, en el ámbito de laspolíticas públicas. Con los presidentes Salinas y Zedillo se redefinen los derechos depropiedad; se retraen las intervenciones en los ámbitos de los insumos, de laasistencia técnica y comercialización de productos agropecuarios; y se abandonan20
El pEsa En El contExto dE la tEoría dEl cambio En El ámbito rurallas intervenciones directas en producción y comercialización en los mercados degranos (Conasupo y Boruconsa), semillas y fertilizantes (Pronase, Fertimex) y varioscultivos específicos (Conafrut, Inmecafe, Tabamex, Albamex, etcétera). Más impor-tante aún, se establece claramente en ambos espacios de políticas, así como através de programas específicos y sus propósitos, la diferenciación entre protecciónsocial para atender a la pobreza –en principio pobreza rural– y el fomento productivoorientado prioritariamente a lo que se denominó sin mayores precisiones “agricultoresviables”. Incluso los asientos institucionales se diferenciaron: la recién creada en 1991Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) para coordinar y encabezar los esfuerzosdel gobierno federal en materia de protección social junto a otras secretarías (Salud yEducación fundamentalmente) y la ya muy antigua, aunque con diferentes nombres,Secretaría de Agricultura –establecida desde 1917 como Secretaría de Fomento yAgricultura– para coordinar con otras instancias gubernamentales los programas defomento productivo. Los dos programas insignia de esta época –que se mantienen hasta la actualidadaunque con modificaciones significativas–, Progresa y Procampo, hacen efectiva esadisociación. Más importante por sus consecuencias posteriores, inauguran una etapaaún vigente en donde se margina tanto de las acciones de fomento productivo comode protección social rurales a entidades sociales colectivas como la comunidad. Elúltimo programa social que tomó a las comunidades como base de sus actividadesfue el Programa Nacional de Solidaridad, y el último programa de fomento productivoque hizo lo mismo fue el Programa de Convenios de Concertación Social; ambosvigentes de 1988 hasta 1994. Los dos sexenios encabezados por presidentes emanados del Partido AcciónNacional (pan) –hasta entonces de oposición– mantuvieron una sorprendente conti-nuidad con los regímenes del periodo anterior (1982-2000), en particular en tresaspectos: los mismos programas de transferencias líquidas (Progresa, pero ahoracon el nombre de Oportunidades, y Procampo), la separación de los aspectos deprotección social y de fomento productivo rural en tres secretarías (Sedesol, Sagarpay sra); y, en el fondo, la misma teoría de cambio cuyas raíces datan de los añoscincuenta en cuanto al vínculo entre crecimiento económico, mano de obra ruraldesplazada y apoyos productivos para “agricultores viables”. Con todo, en los dosprimeros sexenios del siglo xxi se realizó una importante tarea legislativa y jurídicaen temas relacionados con la rendición de cuentas y la articulación de programasproductivos rurales. Quizás el punto culminante fue la Ley General de DesarrolloSocial (lgds) en 2006 –aprobada por unanimidad en el Congreso–, que además creóel Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (Coneval). Estos cambios en las políticas, los programas y los arreglos institucionales nose dan empero en el vacío, pero sí con un retraso en cuanto a asimilar los cambiosque ocurren en el medio rural. Incluso se podría afirmar que hay cuatro conjuntosde cambios en el medio rural que debieron guiar modificaciones en la dirección de 21
Gordillolas políticas públicas para el desarrollo en ese ámbito. En primer lugar, los cambiossociodemográficos en el campo mexicano pueden resumirse en cuatro temas im-portantes: el envejecimiento de la población adulta, la migración de los jóvenes rura-les, una mayor feminización de las actividades productivas rurales y el papel deciudades pequeñas de hasta 15 000 habitantes, y poblados de menos de 500 habi-tantes. Desde hace más de cuatro décadas la agricultura mexicana ha estado prác-ticamente estancada, lo cual se refleja en que el crecimiento de su producto inter-no bruto (piB) ha sido menor al de la población, y en que han aumentado de manerasostenida las importaciones de alimentos, sobre todo las provenientes de los EstadosUnidos de América. No obstante, los hogares de pequeños productores agrícolassiguen produciendo maíz en un proceso de envejecimiento de la población rural porarriba del de la urbana. El campo mexicano es muy heterogéneo, por su diversidad agroecológica, por lasdiscrepancias en el acceso a la tecnología para la producción de alimentos y porla coexistencia de unidades familiares de producción rural en pequeña escala conagricultores comerciales medianos y grandes. Tal heterogeneidad se extiende alámbito regional. Por ejemplo,1 el ingreso neto de los hogares rurales del noroeste (laregión más rica del país) es más del doble que el de los asentados en el sur-sureste,en donde la incidencia de la pobreza es la mayor (datos de la Encuesta NacionalConeval a Hogares Rurales o enchor 2013, la información que sigue también es deesta encuesta). Lo que es común en las cinco regiones rurales es que subsiste la producciónde alimentos en pequeña escala, conducida por hogares que se caracterizan porla diversificación de sus actividades y fuentes de ingreso; el más importante es elsalarial, ya que el proveniente del trabajo en el sector rural explica 19.8% de su ingresoneto total y el surgido fuera de este el 31.4 %. En el ingreso salarial de los hogaresrurales destaca el gran peso que tiene el del trabajo asalariado no agropecuario, locual da cuenta de la conectividad de la economía rural con los mercados laboralesubicados generalmente en zonas urbanas cercanas a las pequeñas localidades. A loanterior cabe añadir que no es desdeñable el peso de las remesas internacionalesy nacionales en el ingreso neto de dichos hogares: 3.5 % y 2.7 % respectivamente.Fuente adicional de importancia en el ingreso de los hogares rurales es la que provienede las transferencias y subsidios gubernamentales: en 2013 explicó 12.2 % de suingreso neto, que fue casi igual al que corresponde a las actividades agropecuarias.Dentro del total de apoyos del gobierno, el de mayor peso es el de Oportunidades(52.8 %). La participación correspondiente de los subsidios de “otros programas” esde 20.1 %, dentro de los cuales los de mayor cobertura son el Seguro Popular (en casi 1 Yúñez citado en Gordillo, Yúñez, Robles, Franco, Sánchez y Suárez (2016).22
El pEsa En El contExto dE la tEoría dEl cambio En El ámbito ruraltodas las localidades rurales y alrededor de 40 % de sus hogares) y las pensiones yapoyos a adultos mayores (21 % de los hogares). Por su parte la cobertura de apoyosproductivos es muy baja, ya que, si se excluye al Seguro Popular, solo llegaron aalrededor de 3 % de las localidades rurales. Además, estos se caracterizan por suelevada dispersión La enchor proporciona información para el diagnóstico de la situación económicade los hogares rurales mexicanos; a saber: 1) solo 23 % de las localidades en dondehabitan cuenta con algún tipo de riego basado en el uso de agua superficial; 2) lacapacidad de almacenamiento adecuado de los cultivos es bajísima, pues 93 % delos hogares almacenan su producción de granos en su casa; 3) uno de cada 10 hoga-res rurales fue afectados por fenómenos naturales; y 4) el acceso a serviciosfinancieros formales es casi inexistente. No obstante que los problemas listados aplican a la mayoría de los hogaresrurales, hay heterogeneidad entre los distintos tipos de hogar según la posesión o eltamaño de sus predios agrícolas. En efecto, conforme este crece los rendimientosbajan y la productividad laboral sube y los miembros del hogar recurren menos almercado de trabajo no agrícola, mientras que los hogares sin tierra o que la arriendanpara producir alimentos son los que más participan en dicho mercado. Problemaadicional de los habitantes del campo es la incidencia de la pobreza: por ejemplo,con base en la línea de bienestar mínimo resulta que la proporción de hogares que lapadecen en el total rural es de 40 % y aún mayor para los hogares indígenas. En síntesis, a partir del último cuarto del siglo pasado ha habido un bajo crecimientode la producción primaria de alimentos, y durante el periodo de reformas y del tlcanha crecido la importación de alimentos. No obstante, la producción de maíz blanco hacrecido y se ha mantenido la de los pequeños productores y hogares rurales al tiempoque en los últimos cuatro años las exportaciones agropecuarias han crecido de maneramuy dinámica . Al mismo tiempo, como se ha señalado, se ha dado un proceso de envejecimientode la población rural y el ingreso de sus hogares depende en gran medida del trabajoasalariado de sus miembros, en el campo, fuera de este y en los Estados Unidos. No pueden, desde luego, desconocerse los diferentes esfuerzos gubernamentalestendientes a buscar cohesión y articulación entre políticas y programas de protec-ción social y de fomento productivo en el ámbito rural. La Ley de Desarrollo RuralSustentable (ldrs) aprobada en 2001 proponía una política pública destinada aarticular, con coherencia, la acción gubernamental y la participación de la sociedadcon el objetivo de mejorar el desarrollo, el empleo y el bienestar de los habitantesdel campo mexicano. Para ello privilegió tres mecanismos de coordinación inter-institucional: el Programa Especial Concurrente (pec), la Comisión Intersecretarialpara el Desarrollo Rural Sustentable y varios sistemas o servicios especializados.Pero a pesar de estas y otras relevantes innovaciones, a poco menos de quince añosde su aprobación, la ldrs no ha sido una herramienta eficaz para superar las inercias 23
Gordilloinstitucionales que tienden a profundizar la brecha entre política social y productiva.El pec ha operado más como un conjunto de requisitos y operaciones adicionales a lasactividades sectoriales que como un principio orientador, articulador o integrador dela acción pública en el medio rural. En la ldrs no se establecen marcos de referenciacomunes que integren criterios sociales, económicos y ambientales para diseñary evaluar las políticas públicas en conjunto, y priva una lógica sectorial agregativa,desde el ámbito nacional hasta la esfera local. Tampoco ha sido prometedor el federalismo agrícola –la relación entre gobiernosnacional, estatales y municipales–. La distribución de recursos sectoriales ha sidoescasa –menos de 10 % del presupuesto de Sagarpa– poco consistente, variablesegún las coyunturas políticas y sesgada hacia estados agrícolamente más ricos.Quizás la crítica más recurrente y atinada ha sido el carácter fuertemente regresivode los subsidios rurales. Concluyo que el principal obstáculo para avanzar de manera sostenida en laperspectiva de erradicar la pobreza rural reside en la dependencia del sendero (North,2005) tanto en lo que respecta a las instituciones como en lo que tiene que ver con la“cultura burocrática”. Es esta dependencia del sendero la que favorece tres tipos deinercias. La inercia institucional, que reproduce la división de funciones entre políticade protección social –administrar la pobreza– y política de fomento productivo –bajocualquier retórica se trata realmente de apoyar a los agricultores y agroindustrialescon mayor capacidad de captura de las instancias gubernamentales que diseñan yejecutan programas y proyectos–. La inercia de los agentes gubernamentales –desdefuncionarios de alto nivel hasta promotores de campo– que laboran en el marco de esasreglas del juego, pero que en general asumen esa división del trabajo y eluden por esapropia inercia formas de articulación de programas y proyectos. Y, finalmente, la inerciade los llamados “beneficiarios”, que asumen esa división de tareas; en consecuencia,se presentan como recolectores en pequeña escala de rentas institucionales deprogramas generalmente fragmentados. Aunque las inercias en el ámbito rural existen en el contexto de muchas regiones,la desagregación de demandas y la fragmentación de actores sociales ha sido laconsecuencia de una batería de políticas que se diseñaron desde la segunda mitad delos años noventa y en los primeros doce años del presente siglo. Estas políticas partíandel supuesto de que toda forma de organización social devendría en un mecanismo dedistorsión del funcionamiento de los mercados. El mayor cambio en esa dirección vinocon el énfasis tanto de los programas sociales como los de fomento productivo en unesquema de operación sustentado en transferencias líquidas, listas individualizadasde beneficiarios –sin consideración alguna a los nexos orgánicos de estos con suscomunidades de procedencia y con la unidad familiar– e impulso de organizaciones nogubernamentales para desempeñar funciones que el estado abandonaba. En el casode programas de fomento productivo, se añadieron dos elementos que terminaronjugando un papel decisivo en la fragmentación y debilitamiento del tejido social. La24
El pEsa En El contExto dE la tEoría dEl cambio En El ámbito ruralpromoción de bufetes técnicos generalmente compuesto por antiguos empleadospúblicos para realizar proyectos a nombre del gobierno y, supuestamente, tambiénde beneficiarios. Este mecanismo y el establecimiento de un abigarrado y hasta extra-vagante conjunto de reglas para postular y acceder a los fondos de distintosprogramas –las llamadas reglas de operación (rop)–, ha sido el mecanismo clave decaptura de rentas y en general de espacios de corrupción. De suerte tal que la primera lección es que sin cuestionar directamente la teoríadel cambio que subyace en distintos momentos del desarrollo del país e inclusoen el contexto de rutas de desarrollo diferentes –una orientada por intervencionesestatales en una economía cerrada; otra por las fuerzas de mercado en una economíaabierta–, el resultado en todos los casos ha sido la supeditación de unas políticas aotras, la desarticulación en sus objetivos y la fragmentación en la implantación. Otra lección que se deriva, entre otras experiencias, de la trayectoria del pesa esque vale la pena invertir en programas pilotos cuya finalidad central es ser semillerosde políticas públicas, y bajo el fuerte supuesto de que un programa piloto es temporalsu éxito consiste en transformarse en programa regular. Para ello su carácter deprogramas pilotos, en tanto su énfasis es en el ámbito de aprendizaje, debe servirno solo para obtener lecciones capaces de ser escalables, sino en convertirse en elmecanismo de formación de los funcionarios –alta burocracia, mandos intermedios ypromotores en campo– que impulsarán el escalamiento del programa piloto mismo. Además de los programas antes expuestos, al menos durante las tres admi-nistraciones más recientes han existido iniciativas de coordinación interinstitucionalen las cuales se ha buscado articular programas de fomento productivo conestrategias de inclusión social y desarrollo territorial. A continuación, se presentanlas tres estrategias más recientes, resaltando sus alcances y limitaciones en materiade coordinación insterinstitucional. Respecto a la participación de beneficiarias –que deberían ser denominadasderechohabientes– que es sin duda la espina dorsal de cualquier programa antipobreza,un porcentaje significativo son reacias a invertir el tiempo y esfuerzo demandadopor un proceso participativo de desarrollo económico-productivo. Se combinan almenos cuatro factores: a) la condición de pobreza o pobreza extrema en que vivenmuchas de las familias impone que sus decisiones privilegien el muy corto plazo,aunque el potencial beneficio sea mayor a mediano plazo; b) por la misma condiciónde pobreza, una proporción de estas personas carecen de habilidades básicas parapoder identificar y realizar un proyecto productivo, en ausencia de un trabajo previo deformación; c) la conducta de estas personas y familias está afectada por la inerciade la relación tradicional de sus comunidades con los programas productivos, que secaracteriza por recibir apoyos cuya consecución no requiere un esfuerzo previo, […];d) desincentiva su participación el costo de oportunidad de tomar parte en procesosde planeación que no garantizan que los apoyos se reciban como y en lo que ellosnecesitan. Hay además una impresionante debilidad del tejido organizacional en los 25
Gordilloterritorios rurales. Decenas de entrevistas2 realizadas en las localidades del progra-ma nos permiten confirmar que la principal causa de la resistencia de las familias aorganizarse es la corrupción. Se tiene la muy extendida experiencia de que las orga-nizaciones promovidas desde afuera por programas productivos, con reglas im-puestas, son presa fácil de prácticas corruptas, tanto externas como internas al grupo.Al contrario, las personas entrevistadas señalan que las organizaciones comunitariasque surgen de la iniciativa propia, con sistemas de reglas definidos y fiscalizados porlos participantes, funcionan generalmente bien y cumplen sus propósitos [...] El Programa Especial de Seguridad Alimentaria es un buen punto de referenciaque ejemplifica muchos de los aspectos señalados anteriormente. En el año 1994 se creó desde la fao el Programa Especial de Seguridad Alimentaria(pesa), para apoyar a los países con ingresos bajos y con déficit de alimentos a reducirla incidencia del hambre y la malnutrición mediante el incremento de la productividadde los pequeños agricultores mediante la introducción de cambios tecnológicosrelativamente sencillos, económicos y sostenibles. De esta manera, la creación delprograma centró su atención en el ámbito agrícola, alimentario y nutricional, loscuáles son a menudo relegados a un segundo plano en los debates de pobreza (AlbaZapata et al., 2015). Desde el año 2001 el pesa fue adoptado por el gobierno mexicano y, con el apoyoy el acompañamiento de la fao, adaptado a la realidad que presentaba el país: Los recursos destinados al campo por los programas gubernamentales noestaban llegando de manera significativa al sector campesino más vulnerable, por loque no contribuían a la mejora de los hogares rurales pobres. Cuando estos recursos llegaban a las comunidades no siempre generabanriqueza ya que se privilegiaba el gasto corriente más que la inversión productiva. Los pequeños agricultores no tenían acceso a servicios profesionales para el desa-rrollo rural y productivo que dieran orden a sus necesidades, en parte por la disper-sión y lejanía de las localidades rurales, pero también por la escasa contribución deestos hogares a la productividad agropecuaria y rural del país. A ello se sumabala poca coordinación entre las instituciones que tenían como tarea el fomento aldesarrollo y la productividad rural. En una primera fase el pesa se aplicó como proyecto piloto en seis estados paraadaptar su metodología a las condiciones del país. Los resultados de la fase pilotopermitieron el diseño de un modelo de atención que facilitó su expansión a 16 estadosen el año 2005, donde se lograron avances significativos, por lo que el gobierno federal,a través de la Sagarpa, lo retomó como uno de los programas rurales más importantes. 2 Se realizaron más de 120 entrevistas en localidades de los 17 territorios funcionales. Estasentrevistas de respuesta abierta se realizaron a beneficiarias de Prospera que están o no en el pptp, amiembros de la comunidad y a autoridades locales. Por otro lado, en otro proyecto se han realizado 200entrevistas a ejidatarios y ejidatarias de las distintas regiones agroecológicas del país.26
El pEsa En El contExto dE la tEoría dEl cambio En El ámbito rural El Programa fue creciendo en importancia, desde 2007 la Cámara de Diputadosle asignó una partida presupuestal a través del Presupuesto de Egresos de laFederación, con lo cual se constituyó en parte de la política pública de desarrollorural; en el 2008 cambió su nombre a Proyecto Estratégico de Seguridad Alimentaria(pesa). Desde el año 2013 el pesa ha alineado su metodología a la Cruzada Nacionalcontra el Hambre, estrategia nacional de política social, integral y participativa quepretende dar una solución estructural y permanente al grave problema del hambreen México. El problema central que atiende hoy el pesa es el bajo nivel de producción yproductividad de las actividades agropecuarias, acuícolas y pesqueras de las unidadeseconómicas rurales en las localidades de alta y muy alta marginación, cuyas causasprincipales son el bajo nivel tecnológico, el limitado acceso a mercados y el deteriorode los recursos naturales, incluyendo la baja disponibilidad de agua, lo que incide demanera restrictiva en el aprovisionamiento adecuado, en cantidad y calidad, de los ali-mentos necesarios para el autoconsumo, en la generación de ingresos y en la sobre-explotación de los recursos naturales. Pero como señala Stefano Gavotti en este libro, los dos principales problemasque ha enfrentado el pesa son, por un lado, que al tomar Sagarpa la conducción delprograma dejaron de presentarse los incentivos necesarios para que hubiera unareal apropiación del programa en otras dependencias; por otro, que en el pesa, comoen tantos programas piloto, se “queman etapas” que luego redundan en problemasde enfoque, adiestramiento del personal técnico, capacidades organizativas. Horacio Santoyo advierte en relación con las agencias de desarrollo rural (adr)–el eslabón clave en la implementación del pesa–, que su justificación se basó enque simplifica la operación, reduce los efectos negativos de la rotación de personaly favorece el arraigo de equipos técnicos de calidad. Sin embargo, Cherrett cita enel capítulo segundo a la Iniciativa Valor al Campesino, respecto a que “la inestabilidadlaboral de los prestadores de servicios profesionales (psp) no permite planear a largoplazo” (p. 43). Horacio Santoyo hace un señalamiento de la mayor importancia para entenderel súbito y cuantioso –en términos de recursos–, escalamiento de pesa: en el Decreto del pef [Presupuesto de Egresos de la Federación] de 2007 aparece un artículo transitorio que señala: que con el fin de atender de manera integral a las zonas de mayor marginación en las entidades federativas del sur del país, se destinarán para el desarrollo regional en los estados de Guerrero, Oaxaca y Chiapas 600 millones de pesos extraordinarios a la asignación tradicional dentro del Subprograma de Desarrollo Rural de la Alianza para el Campo a cargo de la Sagarpa, para ser aplicados bajo la mecánica del Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (pesa). Derivado de las condiciones de restricción presupuestaria que se enfrenta en esta región, 27
Gordillo dichos recursos se asignarán en partes iguales, sin necesidad de aportación estatal en contrapartida (pef, 2017). Cabe resaltar que esta asignación extraordinaria surgió de la negociación de la Secretaría de Hacienda con algunos diputados, particularmente de Guerrero, para lograr la autorización del presupuesto federal 2007, por lo que no estuvieron involucradas la Sagarpay la fao [p. 66]. Pero sin lugar a dudas la conclusión mas significativa de Santoyo se resumeen que: el pesa ha sido víctima de su propio éxito presupuestal, ya que por los importantes montos que opera anualmente, su lógica se caracteriza por la presión de bajar recursos3 en tiempos relativamente cortos, lo cual se traduce en el diseño de un modelo operativo que privilegia la integración de expedientes, negociación con proveedores y entrega-recepción de activos. (p. 73). Por su parte Cherrett concluye que: la falta de una estrategia territorial sobre todo con enfoque indígena, ha limitado cualquier estrategia de intervención del pesa, llegando incluso a reducir sus inter- venciones a un sistema de parches que permiten contener el empobrecimiento de la población priorizada, pero no su entrada en un proceso de desarrollo territorial (p. 49). Finalmente, Sandra Amyris Gimate Baños y Manrrubio Muñoz Rodríguez enel último capítulo realizan un análisis de Evidencias del Proyecto Estratégico parala Seguridad Alimentaria en México a partir de una pregunta central: ¿Cuál es elestado de evidencia respecto de los resultados e impactos de la política pública deseguridad alimentaria en regiones rurales marginadas que permiten la permanenciadel programa? El capítulo es muy detallado en la revisión de los distintos documentos deevaluación y monitoreo tanto en el ámbito nacional como local del pesa. Por ello suconclusión final es de la mayor importancia: Las evidencias manifestaron que la disponibilidad de alimentos y la contribución de los cambios en el ingreso a la canasta alimentaria rural son marginales […] Respecto a las evidencias que ofrece la dimensión económica, ingreso neto y consumo total de alimentos, el pesa contribuye en menos de 10% del valor del consumo per cápita de los beneficiarios, lo cual hace poco significativo su aporte a la canasta básica alimentaria, así los beneficiarios no se ven incentivados a permanecer o mejorar los proyectos (p. 258). 3 El subrayado es mío.28
El pEsa En El contExto dE la tEoría dEl cambio En El ámbito rural Fuentes citAdAsAlba Zapata, J, Hernández Martínez, J. A., López Antonio, H., Rosette Castro, J. C., Sánchez Bernal, B., Sánchez Guzmán, H., y Trejo Hernández, D.A. (2015). Metodología pesa México: seguridad alimentaria y nutricional en zonas rurales. fao.Gordillo, G., Yúñez, A., Robles, H., Franco, G., Sánchez, S., Suárez, C. (2016). Revisión y análisis de las experiencias de coordinación inter-institucional en México: Un modelo de articulación para el PPTP. Santiago, Chile: Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural (Rimisp). Disponible en: http://rimisp.org/wp- content/files_mf/1486394092211Revisionyanalisisdelasexperiencias. pdf (Documentos de Trabajo núm. 211. Grupo de Trabajo: Desarrollo con Cohesión Territorial).North, D. (2005). Understanding the process of economic change. Princeton: Princeton University Press. 29
Originalidad del Programa de Seguridad Alimentaria en México Stefano GavottiDurante los últimos diez años de servicio en la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (Food and Agriculture Organization,fao) –organismo especializado de la Organización de las Naciones Unidas que dirigeesfuerzos internacionales encaminados a erradicar el hambre en el mundo–, he tenidola oportunidad de acompañar el proceso de realización del Programa Especial para laSeguridad Alimentaria (pesa) en varios países de África y América Latina. En estetiempo he observado cómo en México se han dado condiciones favorables para eldiseño, desarrollo y consolidación de este importante programa en el nivel nacional,situación que, como autoridad internacional del programa, no pude advertir en otrospaíses. A continuación trato de resumir algunos de los factores que, a mi juicio,explican la originalidad del pesa en México en comparación con otras experienciasen el mundo. El pesa, diseñado para promover la producción de alimentos por parte de pe-queños productores en áreas desfavorecidas, llega a México en 2001, cinco añosdespués de haber sido promovido por la fao en el plano mundial, y gira alrededorde cuatro componentes principales: la producción de alimentos, el manejo de agua,la diversificación de ingresos y el análisis de restricciones para lograr resultados eimpacto a gran escala. Cuando se propone el diseño de un pesa para México, losexpertos y las autoridades locales consideraron que la situación mexicana no teníalas mismas dimensiones de los problemas de hambre y desnutrición de África; sinembargo, el fomento por parte de la fao de un programa enfocado en la producción yconsumo de alimentos en las zonas marginales contribuyó de manera significativa allamar la atención de las instituciones y de los mexicanos sobre el asunto de la pobrezarural y los relativamente pocos instrumentos existentes en el país para atenderla conproyectos productivos y no asistenciales. A lo largo de los años, el consenso generado por el tema de la seguridad alimentariaha facilitado el diálogo entre diferentes niveles de actuación (municipio, estado, 31
GavottiFederación), el pesa México (pesa-M) e importantes instituciones en el ámbito educativode nivel superior (Chapingo y otras universidades estatales), que han jugado unpapel fundamental tanto en el desarrollo metodológico como en el seguimiento yevaluación del programa. Para reflejar las múltiples experiencias de la Secretaría de Agricultura, Gana-dería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa) y de otras institucionesque atienden a los habitantes de las zonas rurales en situación de pobreza (entrelas instituciones federales están la Secretaría de Desarrollo Social –Sedesol–, laSecretaría de la Reforma Agraria –sra–, la Secretaría de Medio Ambiente y RecursosNaturales –Semarnat–, el Instituto Nacional para la Educación de los Adultos –inea–,el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia –dif–, la ComisiónNacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas/Instituto Nacional Indigenista –cdi/ini–, y entre las instituciones estatales la Secretaría de Desarrollo Agropecuario/Secretaría de Desarrollo Rural (Sedagro/Seder), las presidencias municipales, etc.),desde el principio, un equipo conjunto fao-México adaptó el diseño del programapara integrar a las diferentes entidades, sin embargo, la coordinación institucionalresultó sumamente difícil en el nivel central y, durante toda su vida, el pesa-M ha sidogestionado como un programa propio de la Sagarpa, perdiéndose la oportunidad delograr un mayor impacto en los ámbitos político e institucional. Por otro lado, en el nivel global, los pesa promovidos por la fao en más de 100países se han caracterizado por un impacto limitado en razón de áreas de intervencióngeográficas muy restringidas a causa de una falta crónica de recursos de la propiafao, de los gobiernos y de los donantes. Al contrario, el pesa-M ha gozado de unarelativa abundancia de recursos del gobierno, lo que ha significado también un fuerteliderazgo de la Sagarpa desde la fase inicial, quien de manera pronta y oportunase apropió del programa, haciendo del pesa-M uno de los más coherentes, largos ysignificativos en el mundo. El diseño por etapas del pesa-M preveía una fase inicial de elaboración meto-dológica contando con el respaldo de importantes universidades, principalmente laUniversidad Autónoma Chapingo, y una fase siguiente de expansión; sin embargo,muy pronto se toma la decisión de acelerar el paso retirando recursos al desarrollometodológico a favor de la expansión territorial. De forma similar, la metodología deabordaje a la comunidad preveía una fase de diagnóstico participativo bastante largay compleja para reflejar las prioridades y oportunidades identificadas por las familiasincluyendo a los más vulnerables. Esto resultó demasiado oneroso y se remplazócon un análisis más rápido. Durante el curso del programa, la decisión política deprivilegiar la cobertura ha estado en conflicto con la calidad de las acciones. La estrategia operativa del pesa-M se ha ido afinando acorde a las leccionesaprendidas. La agenda política que buscaba una mayor cobertura en un tiempolimitado ha requerido un organismo central mediante el cual formar a los agentes ex-tensionistas para atender a un número creciente de comunidades en los diferentes32
Originalidad del PrOgrama de Seguridad alimentaria en méxicOestados. Con el fin de evitar un crecimiento descontrolado de un ejército de técnicos enel nivel central y de extensionistas en el nivel de los estados (y relativos gastospúblicos recurrentes para el presupuesto federal), muy pronto los responsables delprograma en la Sagarpa desarrollaron una estrategia al mismo tiempo descentralizadaen el ámbito de los estados y sustentable a través de entidades privadas como lasagencias de desarrollo rural (adr), con lo cual el pesa-M permitió validar un interesanteesquema de institucionalización del proceso para una difusión rápida y a bajo costode un modelo novedoso de atención a productores agrícolas de subsistencia en zonasmarginales. La presencia del pesa se tradujo en una oportunidad para brindar una ofertade asesoría técnica y sobre todo para un adecuado seguimiento de iniciativaseventualmente lanzadas por los productores gracias a financiamiento disponiblepor parte de otros programas en marcha, dirigidos más a inversión y/o asistencia;de hecho, el pesa había sido diseñado para ser complementario a las accionesrealizadas con el programa de desarrollo rural Alianza Contigo, particularmentecon los programas de Desarrollo de Capacidades en el Medio Rural (Prodesca), deApoyo a los Proyectos de Inversión Rural (papir) y de Fortalecimiento de Empresasy Organización Rural (Profemor). El enfoque novedoso pesa/pesa se caracterizapor la valoración de acciones en asociación con instancias locales preexistentes,reforzando las capacidades locales y promoviendo la difusión rápida de experienciasexitosas en el plano local. Tanto la metodología participativa, que involucra a las familias y comunidadespobres en el diseño y realización de proyectos productivos, como el manejo medianteagencias de desarrollo local que aseguran un seguimiento de proximidad, son elementosrelativamente novedosos para las áreas más marginales del país que suscitan graninterés en la gente, así como en las autoridades locales y los diputados estatales. Unavez que los políticos se enteran de los buenos resultados preliminares, reconocenen el pesa un instrumento válido para generar consenso e intervienen para garantizarel financiamiento de la Federación. A través de una presión constante para ase-gurar el presupuesto del pesa-M a lo largo de los años, las legislaturas locales y laCámara de Diputados en el nivel federal se apropiaron del programa y legitimaronal pesa-M como un instrumento válido de política pública. Cabe remarcar que pese ala abundancia de recursos asignados y de los tantos actores en distintos niveles, nose han suscitado debates en la aprobación de los presupuestos, lo que se explica conel consenso generado en el ámbito político. En el nivel de los actores principales, la evidencia de que el pesa-M ha brindadorespuesta adecuada a las expectativas de la gente es el entusiasmo de las familias yde las agencias de desarrollo que dan seguimiento a la aplicación de la metodologíaparticipativa para la realización de las diferentes actividades. Sumada a la metodología participativa, la educación nutricional ha sido el se-gundo elemento más novedoso del pesa-M, para el cual las mujeres constituyen el 33
Gavottigrupo meta privilegiado en razón de su vulnerabilidad y potencialidad; la educaciónnutricional ha sido un tema natural para facilitar su asociación en el programa. Sinembargo, para la Sagarpa no ha sido fácil focalizar la atención a la nutrición, temano tan pertinente con su ámbito de actuación, que tradicionalmente ha sido atendidopor el área de salud y asistencia social. De hecho, el pesa-M ha permitido a la Sagarpa,tanto en el nivel federal como estatal, ampliar el abanico de sus competencias conuna estrategia adaptada a las zonas marginales, los grupos vulnerables y a travésde la nutrición; temas dirigidos en específico a las mujeres. En este sentido, elpesa-M ha sido instrumental para que la Sagarpa abarcara un nuevo campo de acciónen el ámbito de la agricultura social con una focalización a familias; de tal manera seintroduce una dimensión fuertemente humana para una entidad como la Secretaríade Agricultura, acostumbrada a valorar sobre todo parámetros físicos y económicos. En el plano global, el pesa-M ha representado la realización más exitosa en el ni-vel internacional por su larga duración, la disponibilidad de recursos, la extensiónterritorial, la sustentabilidad operativa a través de agencias independientes, la apro-piación por parte de los actores locales y el impacto institucional en el terreno depolítica pública sobre todo en el marco de la Sagarpa. Después del impulso inicial,el aporte de la fao ha sido suficientemente discreto para permitir a los actoresmexicanos desarrollar la experiencia en completa autonomía, reflejando así toda ladiversidad, complejidad y potencialidad del país. Empero, es lamentable que la faono haya sido capaz de socializar de manera adecuada la experiencia del pesa-M paraservir de estímulo a otras naciones.34
El pEsa en México: reflexiones de un participante Ian Mackenzie Cherrett El inicioEn un principio, el enfoque del Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (pesa) era la promoción de tecnologías sencillas y económicas para mejorar la pro-ducción e ingresos de las familias rurales de África. Su crecimiento conceptualevolucionó hasta reflejar el compromiso de la rganización para la Alimentación y laAgricultura (fao, por sus siglas en inglés) con los bjetivos del Milenio aprobados porlos países miembros de la rganización de las aciones nidas (onu) en el año 2000.1Su objetivo fue: Reducir el hambre con rapidez y de forma sostenible mediante elaumento de la producción y disponibilidad de alimentos donde más se necesita .2 Para 2002, el pesa era el programa central de América Latina de la fao, y el nuevogobierno de México expresó su interés en ser parte de la estrategia. En el mismoaño, se inició un proyecto piloto en Michoacán que rápidamente se expandió a seisestados, atendiendo 13 municipios y 48 comunidades. En esta fase, los equipostécnicos eran contratados directamente por la fao, que también otorgó el soportetécnico para el diseño metodológico del pesa en México. El acuerdo con la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca yAlimentación (Sagarpa) priorizó el diseño de un programa mexicano de pesa (pesa-m),que tomaría en cuenta el contexto del país. Desde el inicio se identificaron algunasparticularidades que iban a tener una fuerte influencia en su diseño y subsiguienteejecución; tal es el caso de la naturaleza federativa del Estado mexicano, que implicaque cualquier administración federal debe negociar las acciones territoriales con losestados miembros y los municipios. Con la complejidad política de México, con parti-dos políticos diferentes en cada nivel y aun con gobiernos del mismo partido, los 1 Los bjetivos del Milenio fueron fijados por los miembros de las aciones nidas en el año2000, y estuvieron compuestos por ocho propósitos de desarrollo humano para 20 5. El bjetivo erala erradicación de la pobreza extrema y el hambre. Para la fao, el pesa era su principal contribución a estameta. 2 fao. (2000). Special Programme for Food Security (pesa). Recuperado de .fao.org home es 35
Cherrettestados siempre guardan su autonomía política y administrativa. Esta necesidad denegociar acuerdos en los distintos niveles de gobierno alarga el periodo preejecuciónde campo. El contexto mexicano para el cual tenía que ajustarse el pesa era la existencia deun gran número de programas rurales de la Sagarpa y de otras secretarías: más de 2programas, algunos con presupuestos fuertes y paralelos o complementarios alpesa.3 Esta situación generó inquietudes entre varios funcionarios respecto al valoragregado del programa, al sumarse otro proyecto, una cuestión válida dados losproblemas que enfrentaba la Secretaría con su portafolio de iniciativas. tro elemento que se consideraba originaría problemas para la ejecución delpesa era el mecanismo de delivery (entrega de recursos). La Sagarpa priorizó la figurade agencia de desarrollo rural (adr), lo cual reflejaba una política de privatización dela actividad de extensión. Desde el principio, esta construcción de entrega de servi-cios enfrentaba varios problemas y no solo por el matiz privado, ya que los servicios deextensión al público habían sido problemáticos, por lo cual se buscaba una alternativamás viable, pero las adr todavía estaban en construcción en aquel momento. Los objetivos acordados por el pesa-m se refieren a la seguridad alimentaria y elaumento de los ingresos de las familias de las comunidades de mayor marginaciónen el país. Específicamente se incluyó: incrementar la producción y productividadagropecuaria; promover la autosuficiencia y los mercados locales, así como el consumobalanceado; realizar innovaciones y mejoras tecnológicas, y generar la organizaciónlocal. A mediano plazo, la visión del programa era el fomento de comunidadesproactivas, con capacidad de producir alimentos de alta calidad, agregar valor a susproductos y desarrollar un enfoque emprendedor. Metodológicamente, la estrategia de intervención tenía tres etapas anuales:la primera, la promoción del proyecto y sus prioridades técnicas (producción detraspatio, gallinas y hortalizas, construcción de estufas, silos, captación de agua, etc.)y de conocimientos (nutrición, higiene, conservación y preparación de alimentos); lasegunda, el fomento de proyectos de traspatio, milpa y captación de agua; y la tercera,la generación de ingresos (invernaderos, frutales y turismo rural). Todo esto pormedio de la adr, de quien también se esperaba el fortalecimiento de la gestión local ycoordinación interinstitucional. Esto implicaba establecer un grupo operativo en el nivel estatal reflejando elhecho que cada estado tenía sus prioridades y estrategias. Este Grupo perativoEstatal pesa (goe-pesa) asumía la responsabilidad de instrumentar el programaen la entidad seleccionando las adr y negociando con las organizaciones rurales,comunidades y municipios, priorizado desde el ámbito estatal. 3 Los más grandes en términos presupuestarios y que se vinculaban con el pesa incluían: Programade Apoyo a los Proyectos de Inversión Rural (papir), con un flujo financiero en 2002 de 2 0 . millonesde pesos (mdp); Programa de Desarrollo de Capacidades en el Medio Rural (Prodesca), con una inversiónde . mdp, y Programa de Fortalecimiento de Empresas y rganización Rural (Profemor), con unainversión de 173 mdp.36
El pEsa En México: rEflExionEs dE un participantEPara 20 0, el programa había crecido hasta llegar a 2 municipios,localidades y 613 715 personas por medio de 148 adr y con un presupuesto de2 550 millones de pesos (mdp).4 Y siguió en ascenso: en 20 atendía 2 estados,0 municipios y comunidades con una inversión de 2 0 mdp.5 En eseaño, la visión del programa continúa y se detallan sus principios, que incluyen: accióncentrada en la gente, participación verdadera, equidad e inclusión, corresponsabilidady subsidiariedad, sostenibilidad, desarrollo de capacidades, actuación multinivel,colaboración y coordinación de todos los niveles promoviendo una visión comúny compartida.En el plano metodológico, las áreas de intervención siguen siendo traspatio,milpa, sistemas productivos y producción para el abasto local. En primer lugar seabordan las bases para la producción de autoconsumo y posteriormente el apoyo ala producción para el mercado, siempre buscando la sostenibilidad, para lo cual laadr es el instrumento clave para operarlo.La primera política social masiva del gobierno de Enrique Peña ieto (20 2-20 ) se presentó oficialmente el 2 de enero de 20 en Las Margaritas, Chiapas,denominada Cruzada acional contra el ambre.6 na estrategia de inclusión ybienestar social que pretende abatir de manera masiva la pobreza, la desnutricióny la marginación social en México, cuya implementación quedó a cargo de laSecretaría de Desarrollo Social (Sedesol). Entre sus objetivos particulares destacanlas siguientes coincidencias con el pesa: cero hambre, eliminación de la desnutricióninfantil y aumento de la producción de los agricultores de menor escala. Esto sigueubicando al pesa como un instrumento crítico para el actual gobierno, al ser unprograma importante para el país.En 20 5, el gobierno asignó 0. mdp al pesa,7 que representa 11 % delpresupuesto para apoyar las actividades agropecuarias del gobierno federal. Elcompromiso de pesa es seguir colaborando con los municipios y comunidades máspobres del país con inversiones en infraestructura, equipo, material vegetativo,animales de patio y peces, para instrumentar proyectos productivos; promoverservicios integrales proporcionados por las adr, servicios de elaboración de estudios,diseño y puesta en marcha de proyectos de conservación, uso sustentable de suelo yagua, y, finalmente, facilitar servicios de asistencia y soporte técnico metodológico. 4 Distribuido entre Apoyo a la Inversión en Equipamiento en Infraestructura ( 00 mdp), Desarrollode Capacidades, Innovación Tecnológica y Extensionismo Rural ( 00 mdp), y Sustentabilidad de losRecursos aturales (550 mdp). Recuperado de .sagarpa.gob.mx desarrolloRural Paginas PESA-SAGARPA.aspx 5 Recuperado de .sagarpa.gob.mx desarrolloRural Paginas PESA-SAGARPA.aspx 6 Recuperado de http: sinhambre.gob.mx 7 Reglas de peración 20 5 y pef-pec 2015. 37
Cherrett El contExtoMéxico, como la mayor parte de América Latina, es una región rica en recursos;al mismo tiempo, millones de habitantes viven en condiciones de pobreza, que seconcentran en las áreas rurales y las comunidades indígenas, lo que se refleja en elhecho de que de las fincas mexicanas cuentan con menos de cinco hectáreas,la gran mayoría de las cuales tienen agricultura de secano (temporal). Existentambién migraciones del campo a la ciudad, que generan una crisis urbana por lafalta de crecimiento adecuado de empleo y los servicios básicos. En este contextoproliferan las agrupaciones delictivas, las maras (pandillas) y las actividades ilícitas.A la par, esa población transita de la desnutrición hacia la mala nutrición. La economía de México, dentro de sus sectores más dinámicos, cuenta conla extracción de minerales y petróleo, que es una de las causas más significativasdel calentamiento global. El mundo está transitando al uso de energía renovabley el país tiene que ser parte de ello, aunque es un proceso demasiado lento paraevitar el impacto del calentamiento global, que en este momento representa unaseria amenaza para una nación en cuyo territorio predominan ecosistemas áridosy semiáridos ( 0 del territorio), 2 de esta área bajo cultivo tiene algún tipo deriego y solamente la mitad está tecnificada.8 Más de cuatro millones de familiastrabajan 22 del área agrícola del país y generan 5 de los jornales rurales ydel trabajo familiar, que produce los alimentos tradicionales como maíz y frijol. Por otro lado, México es un país avanzado en el proceso de urbanizaciónpoblacional, así como en la reducción de la tasa de natalidad, pero hay regionesrurales, montañosas, remotas y sobre todo con presencia de población indígena enlas cuales persisten el minifundio, la inseguridad alimentaria y bajas tasas de índicede desarrollo humano (idh). Esta realidad rural ha cambiado poco durante los añosde funcionamiento del pesa. Aun así, el campo mantiene su importancia para la nación, como lo demuestranlas siguientes cifras: • ay una población rural de 25 millones, la mayoría campesinos e indígenas que viven en ecosistemas críticos. • cupan cuatro millones de fincas (parcelas), de las cuales 2. millones son menores de cinco hectáreas y . millones menores de una hectárea. • Producen 0 de los alimentos del país (frijol y maíz). • La pobreza, y sobre todo la pobreza extrema, está concentrada en este grupo. 8 Semarnat, Diario Oficial de la Federación, 2 de diciembre de 20 . Estas cifras han sido calculadas con base en la información del Anuario Estadístico y Geográficode la Federativa del Instituto acional de Estadística y Geografía (inegi) 2015.38
El pEsa En México: rEflExionEs dE un participantE • La gran mayoría de la población indígena se encuentra en el campo entre las familias con menos de cinco hectáreas de tierra. • Radican en ecosistemas tropicales donde el modelo occidental de agricultura no se adapta bien, y por falta de apoyo técnico e innovación tecnológica tienen niveles de producción muy bajos. De acuerdo con cifras del anco Mundial (bm), en 20 0 México tenía una tasa deincidencia de pobreza de 5 . . En 20 , según el Consejo acional de Evaluaciónde la Política de Desarrollo Social (Coneval), .2 de la población mexicana seencontraba en situación de pobreza, de la cual . millones de personas se cla-sificaban en pobreza extrema, es decir, no cuentan con los recursos para adquirir losalimentos necesarios para una vida sana,10 pese a que la Constitución mexicana ensu artículo cuarto establece como derecho una alimentación nutritiva, suficiente yde calidad, y corresponde al Estado garantizar su cumplimiento.11 Esto refleja el hecho de que la población pobre y con inseguridad alimentaria hacambiado poco durante los últimos 5 años. Las cifras del Coneval12 indican que 46 %de la población de México es pobre, cantidad que se ha mantenido en los últimos 5 años, pero considerando el número absoluto sí ha incrementado, alcanzando en20 55. millones, es decir, cinco millones de personas más que en 2002; de estetotal, 2 millones (2 .5 ) enfrentan problemas de inseguridad alimentaria, cantidadque ha disminuido en .5 millones. Las cifras indican que había una mejora hasta2007 que se perdió con la crisis económica internacional a partir de 2008. La situación rural es peor: 5 vive en situación de pobreza (2. millones de fincasde menos de cinco hectáreas) y .5 enfrenta inseguridad alimentaria ( . mi-llones de fincas de menos de una hectárea).13 Mientras entre la población indígena, .millones en 20 0 (definida por quienes hablan un idioma nativo americano), espobre y 0.5 enfrenta inseguridad alimentaria. Las investigaciones de los programassociales gubernamentales tampoco muestran mucho efecto: de la población pobre de .5 millones que se benefician de programas sociales del gobierno, la situación de unmillón ha mejorado, pero la de la gran mayoría no ha cambiado. Las cifras del Instituto acional de Estadística y Geografía (inegi)14 indican queson 55. millones de pobres en 20 , de los cuales . millones vivía en pobrezaextrema.15 El inegi calculaba 2 de origen rural (que representa más de 25 millones), 10 Pobreza en México y en las entidades federativas 2008-2010. Coneval, junio de 20 . Consultadoel 30 de enero de 2013. 11 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Cámara de Diputados, 0 de noviembrede 2012. Archivado desde el original el 25 de noviembre de 20 5. Consultado el 0 de enero de 20 . 12 Coneval (2016). Recuperado de .coneval.gob.mx 13 éase censo agropecuario de 200 . 14 Esta información es del Anuario Estadístico y Geográfico de la Federativa del Instituto acionalde Estadística y Geografía (inegi) 2015. 15 Esto no es lo mismo que la población que enfrenta inseguridad alimentaria, porque los
Cherrettde los cuales . millones ( .5 ) vivían en pobreza extrema, concentrados enlos estados de Chiapas (con de población pobre y 2 en pobreza extrema),Guerrero (con 5 de población pobre y 25 en pobreza extrema), axaca (de población pobre y 2 en pobreza extrema) y Puebla ( 5 de población pobre y en pobreza extrema), siendo las entidades con alto porcentaje de comunidadesrurales e indígenas. Se puede vincular esta pobreza directamente con la baja productividad de la agri-cultura mexicana. De 0 a 20 0, el valor agregado por trabajador agrícola mexicanosubió 52 . En el mismo periodo aumentó . veces en rasil y tres en China. Laagricultura mexicana está quedando atrás, los brasileños ya son más productivos.16 Al mismo tiempo, México tiene un gran número de programas e inversión anual:para 20 5, el presupuesto en apoyo a los pequeños productores o grupos vulnerablesera de . mdp, entre 22 programas de ocho secretarías de Estado;17 de estosfondos, 0. 0 mdp fueron para el pesa. En resumen, el Estado mexicano reconoce que la población en pobreza e inseguridadalimentaria es alta y estable. Esto nos lleva a las preguntas: Por qué es tan pocosignificativo el impacto de todos sus programas sociales , ué es lo que mantiene tanalta esa población pobre y marginal y sobre todo indígena y ué se puede hacer parareducirla pEsa y la pErsistEncia dE pobrEza rural E insEguridad alimEntaria En méxicoConsidero importante concentrar esfuerzos en reflexionar sobre los efectos del pesa,pero antes vale la pena abordar los problemas que enfrenta el Estado en general, afin de ayudar a entender el bajo impacto de todas sus inversiones. En la Iniciativa alor al Campesino (ivc) – de octubre de 20 5– se escribe sobrela problemática de transparencia y rendición de cuentas, pero no se reflexiona sobreel por qué. En el punto .2 se toca la Pulverización de la Política Pública ,18 queconsidero con validez y respalda mi experiencia cuando colaboré con la Sagarpa,donde era notorio el fenómeno de los funcionarios de cada programa y proyectoagricultores de subsistencia, todavía un sector grande de la población rural, pueden haber tenido unabuena cosecha en el año de levantamiento de información pero ser reducidos a la pobreza extrema enel ciclo siguiente cuando colapsa su cosecha. 16 erdegué, Franco, Gordillo, Robles, Scott, Soloaga, Toledo y Yúnez (20 5). Territorios Productivos.Un programa articulador para reducir la pobreza rural a través del incremento de la productividad, laproducción y los ingresos. Rimisp (Documento ), febrero de 20 5, -5. 17 Páginas 0 del documento Iniciativa alor al Campesino . Recuperado de .valoralcampesino.org 18 Página 22 del doc. Iniciativa alor al Campesino . Recuperado de .valoralcampesino.org40
El pEsa En México: rEflExionEs dE un participantEcelosamente guardando estas políticas dentro de su propia dependencia, resistentesa cualquier supervisión de órganos superiores, con una cultura de competir en vez decoordinar con otros programas de la misma Secretaría. El problema de la transparencianace con el imperativo burocrático de defender su territorio por cualquier métododisponible. El hecho de que se encuentran en la actualidad 20 instituciones delgobierno federal manejando 5 programas con 2 componentes con incidencia enel sector rural es un reflejo de esta observación. Incluso, esta fractura o dispersiónde las actividades del gobierno resulta en una cobertura municipal muy errática. alenotar que pesa-m trata de evitar esto con sus criterios de seleccionar los municipiosmás pobres del país, pero esa prioridad ha sido desviada a veces en el nivel estatal;la expansión del programa sí ha permitido cumplir la meta de pesa-m y acomodarintereses estatales. La otra observación de la ivc es la orientación social y no productiva hacia el sectorrural por parte de estos programas, en su gran mayoría. Como expresa el documento: En el sector rural, se pretende combatir la pobreza sobre la base de programasasistenciales y no generando mejores ingresos y empleo a partir del estímulo a las ac-tividades productivas locales . Este es uno de los mayores problemas que enfrentael pesa y su visión de desarrollo, por medio de procesos colectivos y capitalización deactivos, y será tratado con más detalle en este capítulo. En la misma publicación también mencionan la concentración de los apoyosal sector, a las fincas y finqueros de tamaño mediano o superior, lo cual no es elcaso del pesa; lo que sí afecta particularmente a través de este es la duplicidad deprogramas apoyando lo mismo. Ejemplo de ello son: programas de capacitación rural(12); fondos de apoyo para la micro, pequeña y mediana emprendedora (10); apoyocon la compra de equipo e infraestructura (10), y opciones productivas (10).20 Esto síafecta al pesa porque las diferencias normativas de cada programa generan conflictosmetodológicos. El impacto de programas sociales con su enfoque de bienestarindividualista también se contrapone metodológicamente con el enfoque del pesa-mcon su priorización de la construcción de capitales familiares y sociales por parte delas familias campesinas. Los elementos que no toca la ivc incluyen: duplicidad de actores en el diseño ycanalización de los fondos mismos, falta de criterio en común para el monitoreoy evaluación del impacto de los programas, visiones conflictivas sobre los sistemasagrícolas a promover en condiciones de cambio climático, instrumentos de ejecuciónde las inversiones (las adr sobre todo) y (des)capitalización del campo. En el fondo hayun problema de visión: ué es el desarrollo , ué es lo que quiere el Estadomexicano con toda esa inversión , uién debería definir las metas de las inversionesy cómo se debe medir su impacto Estos fondos provienen de los impuestosde todos los mexicanos, entonces hasta dónde tienen derecho los beneficiarios de Página 2 del doc. Iniciativa alor al Campesino . Recuperado de .valoralcampesino.org20 Página 0 del doc. Iniciativa alor al Campesino . Recuperado de .valoralcampesino.org 41
Cherrettesta inversión a definir qué es el desarrollo para ellos El resto de este capítulose propone discutir estas cuestiones iniciando con un tema sensible: la mediacióndel impacto del pesa. los rEtos quE EnfrEnta El pEsa-méxico para lograr El impacto EspEradoDesde el inicio había una laguna con el pesa: un sistema de medición sistemáticode impacto. El programa ha seguido evolucionando, nunca se logró un consensoentre los actores claves, las metas más visibles han sido definidas desde la Sagarpa,la participación de los beneficiarios y sus comunidades en ese proceso ha estadoausente en la mayor parte, las inversiones y prioridades territoriales han sido procesosnegociados entre cada estado y el gobierno federal. El pesa no fue diseñado desdeuna visión de gestión por resultados, pero desde el principio estaban contempladosmétodos evaluativos para el programa, que nunca han sido aplicados. ay que recuperar este enfoque evaluativo del pesa que se ha perdido durantelas complejidades de su ejecución. Desde el inicio enfrentaba varias limitaciones quecreaban problemas para asentar una base con la cual medir su progreso, predominandosobre todo el criterio político-administrativo que priorizó su construcción saltandopasos y la necesidad de ajustarlo a programas existentes, como el papir, que erande inversiones que, por razones burocráticas, estaban bajo presión de gastar supresupuesto y, al mismo tiempo, por medio de un mecanismo no probado o validadoen el campo –las adr–. La metodología participativa, conceptualmente la base delpesa, nunca encontró espacio o acuerdo para ser aplicado en el caso de México.Siempre se perdió en las prioridades operativas, en la urgencia de gastar los fondosasignados en el presupuesto de la Sagarpa. nuEvos modElos dE ExtEnsiónAntes de llegar al tema de las adr se debe abordar la extensión. Los modelos históricos,de expertos promoviendo la adopción de paquetes tecnológicos,21 poco llegaron alos pequeños productores y, cuando lo hacían, tenían poco impacto. México, entremuchos más países, abandonó sus programas de extensión en los años ochentay noventa. En este tiempo el auge era remplazarlo con un sistema privatizado, el 21 Como escribe . aca del Moral: El extensionismo agrícola fue una forma de transferencialineal de la tecnología a los agricultores. Se enfocaban al uso adecuado de los paquetes tecnológicos,considerando que la innovación era un proceso secuenciado . éase la página del artículo ElPrograma Especial para la Seguridad Alimentaria (pesa), nueva forma de extensionismo en México.Spanish Journal of Rural Development, V(3), 2014.42
El pEsa En México: rEflExionEs dE un participantEcual nunca llegó a los pequeños agricultores mexicanos, ya que no era rentable. Laeducación formal fue tardía y de mala calidad para la población rural, sobre todolos campesinos, y no llegaron formas de capacitación en sus actividades de fincay huerto. En esta época proliferaron las organizaciones no gubernamentales (ong),lo cual no era una coincidencia. Con la creciente conciencia de que estos cambioshabían dejado a los campesinos a su suerte, los fondos empezaban a ser canalizadosa las ong para atenderlos. Esto no alcanzó ni a 0 de las familias, y el Estadoinició varios programas de atención social con sus componentes rurales, impulsadosprioritariamente por los donantes y convenios multilaterales dentro del marco de lasmetas del milenio y con un enfoque de bienestar social. Durante este periodo de abandono del extensionismo había varios experimentoscon mecanismos alternativos que llegaban hasta el productor más pobre y la zonamás remota. De allí surgieron nuevos modelos de extensión como campesino acampesino y escuela de campo , entre otros. En México el gobierno, reconociendola importancia del apoyo técnico a sus inversiones en el campo, promovió las adr. En el Informe del grupo Inter-Agencial de Desarrollo Rural-México titulado; Temas Prioritarios de Política Agro-Alimentaria y de Desarrollo Rural en México , pagina 2 citan una evaluación de la Alianza para el Campo así: La evaluación externa de la Alianza para el Campo 2005 señala que cuando los productores reciben subsidios gubernamentales para la adquisición de activos fijos y estos van acompañados de desarrollo de capacidades de innovación, su ingreso bruto crece 20 , contra solo 2 cuando los subsidios se canalizan exclusivamente a la compra de activos . Lo anterior son dos estudios interesantes que juntos resumen el reto de asegurarun servicio de extensión y apoyo al pequeño agricultor que responde a su demanda y,por ende, tiene sustentabilidad. la capacitación y la agEncia dE dEsarrollo ruralEste instrumento desarrollado por la Sagarpa22 no era una mala idea, pero su ejecuciónha dejado mucho que desear. Como ha escrito la ivc: la inestabilidad laboral de losprestadores de servicios profesionales (psp) no permite planear a largo plazo (seles contrata por siete meses o se les paga por proyecto); hay movilidad de los téc-nicos, independientemente de su capacidad técnica, por cambios administrativosen gobiernos estatales y municipales; se convierte a los técnicos y despachos enelaboradores de proyectos para bajar recursos públicos, sin importar la viabilidadtécnica de los proyectos; existe favoritismo de representantes institucionales haciadeterminados profesionistas para que sean ellos los que presten los servicios 22 Cabe aclarar lo señalado en esta parte: las adr se crearon en la Sagarpa por iniciativa y propuestadel pesa-m (comunicación personal del primer director del pesa-m). 43
Cherretttécnicos, y el neocorporativismo: empresas que promueven, mediante los técnicos,la compra de insumos (herramientas, fertilizantes, etcétera). En lugar de impulsar proyectos de largo plazo orientados a la inversión eninfraestructura, a la generación de tecnologías adecuadas y al fomento de la or-ganización de los productores, se promueven apoyos individuales en bienes deconsumo inmediato y la formación de despachos para que funjan como inter-mediarios entre las instituciones y los productores. Estos problemas están sub-rayados en dos estudios de adr.23 En realidad esta forma de tratar las adr no estáen la política del pesa, que desde su inicio tenía otra manera de verlas, pero es im-portante reconocer la prioridad de la Sagarpa en gastar los fondos asignados por elCongreso como una práctica común de la burocracia con presupuestos designadosanualmente, debido a que lo que no lo gasta lo pierde . El resultado del modo enque se ejecutó esta iniciativa se puede resumir en: • Los estudios24 han dejado claro que uno de los factores determinantes en el desarrollo es la continuidad de las políticas a través del tiempo. El primer problema que enfrentan las adr es el ambiente de cambio de decisiones por parte de la estructura supervisor de la ejecución del proyecto en el campo, reflejando cambios políticos y administrativos por parte de los varios tomadores de decisiones, sobre todo la Sagarpa y el gobierno estatal. Con cada cambio de gobierno en cada nivel hay cambio de política, revisión del programa en ejecución y presión para responder a intereses de los nuevos funcionarios. Aunque dicen que es por diferencias de política cuesta encontrarlo, hay pocas diferencias de filosofía o enfoque, obedeciendo más a intereses personales de los gobernantes y sus equipos, lo cual constituye un reflejo de que todavía domina en el país una cultura de caciquismo en el nivel de los gobernantes estatales y municipales. El impacto de esto es fuerte en el medio rural porque se rompe la continuidad en la atención de las familias del campo. • El compromiso del pesa con las familias es de un máximo de cinco años luego de los cuales se presiona a las adr a buscar nuevas familias y comunidades, lo que puede ser problemático si no es parte de una estrategia más holística o integral. Después de cinco años la familia apenas está levantándose e incluso los más exitosos necesitan seguimiento, hasta que estén integrados en el mercado. Aun en esta etapa hay grandes necesidades de ayuda, pero por lo menos un negocio exitoso sí puede pensar en pagar por sus servicios de capacitación y apoyo técnico. En este contexto las adr buscan trabajar con otros proyectos. La adr no es una dependencia del pesa-m, y eso lo ha reconocido este último desde su inicio, sin embargo, falta mucho para una estrategia de consolidación de las adr como socios del desarrollo local territorial. 23 éase el trabajo del doctor aca del Moral referido anteriormente. 24 éase F. Mayorga y E. Córdoba. (200 ). Gobernabilidad y gobernanza en América Latina (WorkingPaper idb).44
El pEsa En México: rEflExionEs dE un participantE • La presión a las adr para atender a las familias y comunidades más marginadas es un fiel reflejo de las metas del pesa, pero el sistema de monitoreo y evaluación de este no ha tenido en cuenta el tiempo e inversión requeridos para que esas personas y comunidades alcancen los niveles organizativos y el conocimiento necesarios para ser capaces de aprovechar las ofertas del programa. • La presión para garantizar éxito en las intervenciones hace que las adr seleccionen a las familias con mayores posibilidades de responder. Esto automáticamente tiende a dejar fuera a las familias con mayores problemas y, por ende, a los más pobres. • na estrategia de acompañamiento es crítica para adoptar las innovaciones tecnológicas y que las adr deberían estar en condición de ofrecer. Los campesinos valoran el seguimiento y reconocen que sin él no hay resultados. También hay que reconocer que la formación de un equipo de extensionistas constituye un proceso de varios años, y la lógica del pesa y de otros programas lo hace difícil, aunque el pesa ha buscado cómo superar muchas veces limitaciones impuestas por normas burocráticas. • Las normas burocráticas de los programas de la Sagarpa y otros crean una situación de inestabilidad laboral en las adr, que resulta en una alta rotación de personal, haciendo difícil encontrar extensionistas experimentados, capaces, dispuestos a asumir los compromisos de trabajar en un ambiente tan inestable y en territorios tan pobres y remotos. • La continuidad de una adr que responde a las necesidades de un territorio requiere un personal comprometido con su misión. Para lograr este compromiso, la gente debería ser dueña y parte activa de la misma. ay una diferencia notable en donde son pocos los dueños de una adr, y donde su membresía está compuesta por quienes trabajan para ello.25 Esto se vuelve complicado cuando el pesa-m hace contratos por no más de diez meses. na adr que no diversifica sus fuentes de financiamiento inmediatamente enfrenta problemas de inestabilidad laboral y, por ende, empresarial. las rEstriccionEs burocráticas dEl programaSe dice que el entorno político determina muchos de los fracasos de los programasdel gobierno. Esto nos lleva a los problemas de ejecución de programas dentro delos límites de burocracias estatales. México es más complicado por ser un Estadofederal. El gobierno federal tiene que negociar con los gobiernos de los estados. Yaque hay una pluralidad política en el país, la mayoría de los gobiernos estatales no 25 Es decir, hay una gran diferencia de trabajo y resultados donde solo uno pocos son los dueñosde la adr y los técnicos son contratados por obra y tiempo determinado, por lo regular con bajossalarios, y donde los socios de la adr son los propios técnicos o psp. 45
Cherretttienden a ser del mismo partido que el del gobierno central, el incluso el hecho de serdel mismo partido no es garantía de una estrecha coordinación, por las ambicionesy personalidades de los gobernantes. El autor fue testigo de estas tensiones durantesu tiempo con el pesa. En el nivel central hay tantos programas en la misma secretaría que tambiénhay rivalidades burocráticas, falta de coordinación e intercambio de información,y siempre detrás de cada programa existe la presión de maximizar el presupuesto yluego ejecutarlo, aunque las condiciones de campo no son adecuadas para garantizaréxito en el manejo y ejecución de sus fondos. Esto complica las acciones de campopor la tendencia de los programas a trabajar en forma paralela y no complementaria, loque muchas veces llega hasta choques por la diferencia de enfoques y metodologíasde intervención. Complicando aún más la cuestión, cabe reconocer que, para un programa comoel pesa, la acción es en los niveles familiar y comunal, para lo cual tiene que pasar por elmunicipio. La situación municipal de México es muy compleja porque no solamenteestán en juego los intereses partidarios, sino también otros grupos de poder enalgunos casos asociados al crimen organizado. Aunque hay, en teoría, más controldel comportamiento político en el nivel local, los intereses en juego a veces sondemasiados para que predomine la democracia, y aún persisten las prácticas clien-telares tan comunes en el campo mexicano. En este contexto, la meta del pesa dellegar al nivel comunal y negociar sus ofertas se contrapone a una realidad políticay administrativa. la participación dE los bEnEficiariosConceptualmente, el pesa se construye por medio de la capitalización del campo (enel sentido de Modos de ida ). La familia es la meta, no una individual, porque lafamilia se considera la unidad básica de producción y reproducción. Son ellos losautores de su propia manera de negociar su relación con un mundo cambiante, ydeberían ser el punto de partida para la identificación y monitoreo de las metas quedefinen en su etapa de planificación anual. Está contemplado en el pesa por estarreconocido como parte integral de su metodología. Para su adecuada ejecución,esto requiere tiempo y un proceso de planificación y priorización que choca conprogramas que responden a otra lógica, sobre todo a una burocrática. Aunque hay conocimiento en la fao de los límites de los programas de diseñode escritorio, aún se dedica demasiado tiempo y energía del pesa a las demandas ynormas de los gobiernos, a las normas administrativas del programa y a la continuarenegociación de este en el nivel estatal por los cambios de gobierno. Por otro lado,la demanda es sencilla: el mejoramiento de la condición de pobreza rural (mejorarsus ingresos, como dicen los campesinos). En el entorno del calentamiento global noes tan sencillo, pero la experiencia del autor revela que, sin eso, un programa pierde46
El pEsa En México: rEflExionEs dE un participantErápidamente su legitimidad, y requiere un proceso participativo guiado por gente ex-perimentada, que muchas veces no se encuentra al nivel de una adr. Incumbe alpesa-m facilitar esta colaboración por su relevancia en garantizar su impacto positivoen las vidas rurales. construyEndo la dEmandaEn este contexto, hay un choque entre los modelos de gestión por resultados y elconcepto participativo del pesa. El mayor problema de la gestión por resultados esque tiende a ser reduccionista midiendo más actividades y metas físicas. Por otraparte, el enfoque del pesa busca medir procesos y la sustentabilidad de los cambiosintroducidos, pero para que sirvan a todos los actores requiere tiempo, unos tresmeses al año y seis meses para la preparación de cualquier iniciativa nueva. Todoproceso participativo que funcione con plena colaboración de los beneficiarios eslento. Esto refleja el hecho de que el enfoque del pesa, con su énfasis en Medios de ida , requiere que cada participante defina sus propias metas de mediano y largoplazo y, sobre todo, el correspondiente al anual dentro de un proceso participativoy reflexivo alrededor del ciclo agrícola de cada lugar. Por las razones mencionadas,el pesa no ha logrado traducir este enfoque a un sistema integral de planificación,monitoreo y evaluación, menos aún sistematizar esa información para generaruna evaluación anual sobre el impacto del proyecto en las áreas rurales donde seencuentra. Para el autor, esta debería ser una prioridad del pesa para el próximoperiodo. Cabe subrayar que cualquier comunidad donde entra el pesa tiene su propiahistoria y experiencias agrícolas y sociales, y para que la intervención sea exitosatiene que construir sobre ella; eso es ser orientado por la demanda . En un clima decreciente variabilidad, el manejo del agua cobra una importancia fundamental para elpesa, pues 0 de los productores no dispone de agua para uso agropecuario, lo querequiere una visión de agua verde y de finca y microcuenca integrada. la capitalización rural versus El EnfoquE dE biEnEstarEl enfoque de Medios de ida enfatiza la capitalización de la familia pobre,entendiendo que manejan varios capitales (social, económico, educación formal,recursos naturales y conocimiento de su ecosistema, salud, etc.), y cualquierintervención para ser sustentable debería centrarse en su fortalecimiento. Cuandolos programas de bienestar no toman en cuenta estos recursos, tienden a hacerdaño descapitalizando a las personas y dejándolas más vulnerables. Ejemplo deello son los programas de ayuda alimentaria que desmotivan la producción familiar; 47
Cherrettprogramas de ayuda financiera que atentan contra la familia en todas sus for-mas; programas que regalan insumos, equipo, etc., creando un clase de personasexpertas en negociar prebendas pero no en su mantenimiento o reparación y sinconsiderar la posibilidad de generar industrias locales para ello (las estufas ecológicasilustran bien el caso).26 Asimismo, un enfoque de Medios de ida conlleva el cuidado del suelo, árbolesy agua, la valoración de los conocimientos del pequeño productor, y el énfasis en sucapacitación horizontal con los técnicos, como facilitadores de procesos y no encuanto guardianes de un sistema de conocimiento que están donando al pobreagricultor, además del fortalecimiento de la familia en cuanto unidad de producción yreproducción básica, y la promoción de la organización comunal sobre todo alrededorde intereses comunes como medio de negociación con las ofertas externas. Todoello implica la consolidación de la producción de los alimentos básicos, la expansióny diversificación de la agricultura familiar por medio de sistemas de riego baratos ysencillos, y la agregación de valor conservando y procesando su producción. Este esun proceso con sus pasos, pero quien define los tiempos y prioridades es la gentemisma por medio de sus organizaciones, y es con ellos con quienes los programasdeberían colaborar para identificar prioridades y enfoques que respondan en formapráctica a las necesidades definidas por las familias y sus comunidades. Los pequeños productores de temporal (quienes todavía producen el maíz para latortilla y el frijol en México) nunca se han beneficiado de un respaldo financiero. Estesector ha sido demasiado pequeño y marginal para la banca privada, y tampoco esatractivo para los programas del Estado, que tienden a ser captados por los políticoscomo parte del sistema clientelar del campo. Para los campesinos, lo crítico de unpréstamo es que lo consigan en el momento oportuno del ciclo agrícola, lo cual pocasveces sucede porque los programas financieros del Estado no son suficientementeágiles para responder a ello, dejándolos vulnerables ante prestamistas, individualesy ahora ong financieras, que cobran intereses a su antojo. La experiencia mesoamericana es que a las familias rurales les fascina laposibilidad de asociarse a una caja rural, lo cual refleja el hecho de que toda familia,no importa su estado de pobreza, tiene sistemas de ahorro para emergencias o, comodicen, el chancho casillero .27 Más importante aún es el papel de este mecanismo enla movilización de la mujer, quien por su rol de madre se preocupa por tener reservasfamiliares. Tanto los hombres como las mujeres aprecian cómo ellas guardan losrecursos familiares y de la caja rural cuando se hacen socias. Este mecanismo permite 26 La mayoría de estos programas generan diseños centralmente estandarizados, o, como un casofamoso de onduras, importan planchas desde China, en vez de aprovechar sus fondos para promovery entrenar artesanos locales capaces de construir y mantener las estufas. 27 En una evaluación de la asistencia de refugiados guatemaltecos en Campeche, el autor encontróque una prioridad de las mujeres mayas con hijos era conseguir un cerdo. Para ellas, ese animalrepresentaba su alcancía para cualquier emergencia, sobre todo una enfermedad, porque era fácil yrápido de vender para conseguir efectivo.48
El pEsa En México: rEflExionEs dE un participantEun aprendizaje de manejo de capital a una escala poco viable para la banca u ong.Con la experiencia de la caja rural sus participantes pueden graduarse en el nivelde cooperativa y eventualmente hasta la banca privada porque ya entienden muchomejor sus necesidades y capacidades y pueden negociar con mayor fortaleza. Estavisión y la estrategia de inversión rural que implica es parte integral de un pesa.28En México, el pesa siempre ha tratado de promover esto, pero las contrapresionesde otros programas estatales y las lógicas burocráticas de arriba hacia abajo lo hancomplicado. El EnfoquE tErritorialDesde el inicio, la Sagarpa ha promovido un enfoque comunal al pesa, presionandopara que priorice las comunidades más pobres de los municipios más pobres. Si bienes cierto que el compromiso del pesa es con la población rural más marginada, estorequiere ser mediatizado, porque la continua marginación de estas comunidades ymunicipios tiene sus razones históricas y resulta cardinal conocerlas. Son parte deun entorno ecológico y merecen un estudio a fondo para entender cómo llegarona donde están tanto en el sentido geográfico como social. La falta de una estrategiaterritorial, sobre todo con perspectiva indígena, ha limitado cualquier estrategia de in-tervención del pesa, llegando incluso a reducir sus intervenciones a un sistema de par-ches que permiten contener el empobrecimiento de la población priorizada, pero nosu entrada en un proceso de desarrollo territorial. oy día se entiende que el desarrollo sostenible de una comunidad pasa poruna estrategia territorial,2 lo cual primero precisa la identificación del territorio, suecosistema, la cultura de su población, su dinámica económica, ambiental y social.Este proceso requiere una fuerte participación de la población y, sobre todo, de susorganizaciones e instituciones. En este marco se puede orientar a las comunidadesy familias hacia una estrategia de desarrollo sostenible. n ejemplo de este enfoquees la Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial (Ecadert) del Secre-tariado de Integración Centroamericano (sica).30 28 n caso de éxito de pasar de cajas de ahorro comunitarias a cooperativas de ahorro locales yposteriormente a un microbanco regional ha ocurrido en la Sierra egra de Puebla, por la adr Mextlalli. 2 éanse los sitios eb del Secretariado de Integración Centroamericano (sica) y el CentroLatinoamericano para el Desarrollo Rural (Rimisp) por sus publicaciones sobre este tema. 30 Ecadert cac del sica Costa Rica, octubre de 200 .
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