7_Implementación del Régimen de Distritos Especiales (Ley 1617 de 2013) en Buenaventura: Los casos de la creación del Establecimiento Público Ambiental – EPA, y la división del territorio en localidades Santiago de

Implementación del Régimen de Distritos Especiales (Ley 1617 de 2013) en Buenaventura: los casos de la creación del Establecimiento Público Ambiental – EPA, y la división del territorio en localidadesambiental será en el ámbito urbano y suburbano, la administración distrital tienecompetencias ambientales en toda su área de jurisdicción (Art. 65 de la Ley 99 de1993), las que justamente serían asumidas por el EPA. De esta manera, la nuevaentidad podrá formular e implementar proyectos que contribuyan a la proteccióny preservación de la biodiversidad existente en el Distrito. Estos elementos presentes en el régimen de los distritos especiales quefavorecen la interpretación de que todo el Distrito debería ser el área de juris-dicción de la nueva autoridad ambiental, coinciden con diversas voces de lossectores gubernamental, político, académico, económico y social, a los cualesse les consultó su opinión sobre el tema40; quienes en su mayoría consideraronque la opción más conveniente para Buenaventura es contar con una entidadque se ocupe exclusivamente de los problemas ambientales y del manejo delos recursos naturales de todo el Distrito. Los principales argumentos a favor deesta posición fueron: • La existencia de múltiples casos en los cuales se podrían presentar conflic- tos de competencias entre la nueva autoridad ambiental y la CVC, lo cual podría conllevar a una dilución de la responsabilidad técnica y política en el manejo y control de las situaciones ambientales. Este es uno de los principales problemas que se presentan en la relación entre autoridades ambientales en las que el área de jurisdicción de una limita con la juris- dicción de la otra. La ausencia o mal funcionamiento de mecanismos de coordinación y concertación, caracteriza y agrava la situación, donde los principales afectados son el ambiente y la población que se ubica en las zonas en conflicto. • La actuación de la CVC en el Distrito de Buenaventura genera inconformi- dad. Para algunos actores, los proyectos y acciones liderados por la CVC en el distrito no se equiparan con la magnitud de los problemas ambien- tales y las necesidades de mantenimiento y conservación de los recursos naturales que debe proteger. Por ello, la existencia de una sola autoridad ambiental en el distrito permitiría la focalización de la gestión ambiental en los problemas que en esta materia existen en Buenaventura. Por las razones anteriormente expuestas, la mejor opción para el distrito deBuenaventura sería tener una sola autoridad ambiental en todo su territorio, porque40 Mesas de trabajo realizadas con diferentes actores público, privados y del sector solidario del distrito. 123

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientoello permitiría un manejo más integral del mismo. Sin embargo, por el momentono es posible asumir esta opción, dado que la Ley 1617 de 2013 especifica la ju-risdicción de la nueva autoridad ambiental en las zonas urbana y suburbana deldistrito. Además, la responsabilidad de control ambiental de todo el territorio deBuenaventura podría desbordar la capacidad institucional41, técnica y administra-tiva de la nueva institución, dado que la actual administración distrital no cuentacon la suficiente capacidad institucional, fiscal, administrativa y logística, para es-tructurar una nueva entidad que asuma la gran cantidad de tareas y problemáticasambientales que se dan en todo el territorio42 (IPIGC, 2014). Adicionalmente, la experiencia y experticia en el manejo de un tema se ad-quieren y refuerzan con el aprendizaje organizacional, lo cual se logra con lógicasde “ensayo y error” y con isomorfismo institucional y organizacional adaptativo43.Ello significa que la expedición de leyes, decretos o acuerdos, si bien son necesa-rios para los cambios institucionales, no son suficientes para las transformacionessociales porque en el proceso de su implementación intervienen diversos actores(públicos, privados, solidarios, comunidad en general) y factores (capital humano,fiscales, administrativos, etc.), incluyendo que el proceso de interiorización de lanorma por parte de los actores es mucho más lento, que la expedición de la misma. Ahora bien, los graves problemas ambientales de las zonas urbanas y subur-banas de Buenaventura, son lo suficientemente complejos como para requerirsu focalización a través de una entidad encargada de la gestión exclusiva de losmismos. La nueva entidad podrá aprovechar la experiencia y la experticia con lasque cuenta la CVC en el manejo de las ofertas y problemas ambientales, a pesarde sus avances y retrocesos institucionales. Por ello, será necesario un trabajocoordinado y la elaboración de consensos políticos y enfoques técnicos entre41 Entendida esta como la existencia de reglas de juego claras y estables que le permiten a la or- ganización tener continuidad en sus políticas, formalización de procesos, legitimidad ante los diferentes grupos de interés y gobernabilidad en su territorio.42 Hay que recordar que Buenaventura es más de un 30% del total territorio del departamento del Valle del Cauca (6.708 km2 de 22.195 km²).43 Un ejemplo de ello lo constituye la actual Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá, una de las entidades ambientales urbanas con mayor tradición en el país, la cual fue creada en 1990 y a la fecha ha tenido cinco grandes reestructuraciones administrativas (Decretos 673 de 1995, 786 de 1999, 330 de 2003, 088 de 2006, 109 de 2009). Estas reestructuraciones responden, en primer lugar, a los cambios en la política global y nacional en materia ambiental y, en segundo lugar, a los cambios de enfoque del modelo de ciudad que cada administración distrital asume en relación con la gestión y las problemáticas ambientales del territorio (IPIGC, 2014).124

Implementación del Régimen de Distritos Especiales (Ley 1617 de 2013) en Buenaventura: los casos de la creación del Establecimiento Público Ambiental – EPA, y la división del territorio en localidadesambas autoridades ambientales, que permitan una gestión integral de los recursosnaturales y el ambiente del territorio (IPIGC, 2014). En lo que respecta a las coordenadas de las áreas urbanas y suburbanas deBuenaventura, jurisdicción de la nueva autoridad ambiental, son las establecidaspor el POT vigente. Aunque actualmente se está adelantando la formulación deun nuevo POT de carácter distrital44, aún sigue vigente el Acuerdo Distrital 03 de2001, por medio del cual se adopta el POT de Buenaventura. Los perímetros delas zonas urbana y suburbana se establecen en los artículos 44, 45, 49 y 50 de esteAcuerdo de 2001 y se representa en el Mapa 9 en la página siguiente. Mapa 9. Área de competencia de la nueva autoridad ambiental: zonas urbana y suburbana del distritoFuente: Alcaldía de Buenaventura (2001). Plan de Ordenamiento Territorial.44 Al respecto, el Director de la CCBUN, Alexander Micolta (2016), argumenta que:“(…) es fundamen- tal que hoy nuevamente replanteemos la formulación de un Plan de Ordenamiento Territorial, precisamente porque ya hay unos documentos finalizados como es el Plan Maestro Buenaventura 2050, hay unos instrumentos como el Plan de Desarrollo Socioeconómico y Competitividad de Buenaventura (…), hay unos estudios en los cuales desde el punto de vista socioeconómico se analiza cómo Buenaventura se inserta en las cadenas globales de valor y en ese orden se esta- blecen cuáles son los sectores económicos en los cuales Buenaventura podría sacar ventaja por su posición geoestratégica para las materias primas que se requieren para esas demandas inter- nacionales en los cuales Buenaventura podría insertarse y generar los valores agregados porque eso se refleja en la creación de empresas y de negocios, y en la generación de nuevos empleos que es fundamental para Buenaventura. Por lo tanto, hoy nos encontramos en esa formulación de ese Plan de Ordenamiento Territorial, con una nueva administración, hoy con un impulso que venía antes desde el Gobierno Nacional, el Departamento Nacional de Planeación donde va a financiar algunos POT y donde Buenaventura va a estar inmerso y va a ser uno de los primeros en ser abordados (…)”. 125

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento5.4.3 Funciones y CompetenciasEl EPA tendrá competencias de autoridad ambiental en las áreas de su jurisdicción,de acuerdo con las atribuciones que le fueron dadas por la Ley 1617 de 2013, lascuales se encuentran debidamente establecidas en la Ley 99 de 1993. De acuerdocon esta normatividad, las funciones y competencias que tendrá esta entidad sepueden agrupar en tres tipologías, como se muestra a continuación. • Las funciones establecidas en los Artículos 31 y 66 de la Ley 99 de 1993, que apliquen en el territorio de su jurisdicción. La Ley 1617 de 2013 es- tablece en su artículo 124, parágrafo 4, que las funciones de la autoridad ambiental serán aquellas establecidas en el artículo 66 de la Ley 99 de 1993. Estas funciones hacen referencia a las competencias que le corresponden a los denominados Grandes Centros Urbanos (ciudades con más de un mi- llón de habitantes), a quienes les compete asumir las funciones de las CAR, establecidas en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, dentro del perímetro urbano del área de su jurisdicción. Además, también serán responsables de las licencias ambientales, concesiones, permisos y autorizaciones que les corresponda otorgar para el ejercicio de actividades o la ejecución de obras dentro del territorio de su jurisdicción; efectuar control de vertimientos y emisiones contaminantes, disposición de desechos sólidos y de residuos tóxicos y peligrosos, dictar las medidas de corrección o mitigación de daños ambientales y adelantar proyectos de saneamiento y descontaminación. • Las funciones del distrito en materia ambiental, establecidas en el Artí- culo 65 de la Ley 99 de 1993. El estudio propone que la nueva autoridad ambiental asuma las funciones que hasta el momento le fueron atribuidas a la DirecciónTécnica Ambiental, las cuales correspondían, en gran medida, a las funciones ambientales del distrito, establecidas en el artículo 65 de la Ley 99 de 1993. Si bien, la responsabilidad política del Alcalde en materia ambiental es intransferible, éste si puede apoyarse en una entidad especia- lizada que le permita implementar de una mejor manera las funciones que le fueron otorgadas. Varias razones se pueden argumentar a favor de esta propuesta: en primer lugar, se evitaría el incremento de la burocracia en la administración pública, que genera en la mayoría de los casos duplicidad de funciones y, lo más grave, dilución de responsabilidades; en segundo lugar, permite centralizar en una sola entidad las diferentes funciones ambien- tales del distrito que, de otra manera, estarían dispersas en las diferentes dependencias de la administración distrital. Ello no significa que el tema126

Implementación del Régimen de Distritos Especiales (Ley 1617 de 2013) en Buenaventura: los casos de la creación del Establecimiento Público Ambiental – EPA, y la división del territorio en localidades ambiental deba ser tratado como un sector, sino que a pesar de su carácter transversal requiere de una entidad que se encargue de la coordinación de los diferentes actores que intervienen en la gestión ambiental del distrito. En tercer lugar, la nueva autoridad ambiental tendrá el carácter de entidad técnica-científica especializada en los temas ambientales que le competen, razón por la cual será el organismo idóneo para asesorar en esta material a la administración distrital. La nueva entidad ambiental tendrá funciones ambientales en todo el dis- trito, pero sus competencias como autoridad ambiental se limitarán a las áreas urbana y suburbana del mismo. Por ende, solo en estas porciones del territorio tendrá la competencia de otorgar licencias, concesiones, permisos y autorizaciones45 (IPIGC, 2014). • Las funciones que le otorga la Ley 1617 de 2013, en los Artículos 114, 125 y 127. Además de las diversas funciones otorgadas a la autoridad ambiental en los artículos 31, 65 y 66 de la Ley 99 de 1993, la Ley 1617 de 2013 le delega algunas funciones específicas, relacionadas con la elabora- ción del plan de recursos hídricos, el ejercicio de la secretaría técnica del comité de biodiversidad y el apoyo en la elaboración de planes especiales de manejo en áreas de parques nacionales naturales de su jurisdicción. Si bien, en las zonas urbana y suburbana no se localizan parques de este tipo, se dejó esta función, dadas las atribuciones ambientales del distrito que tendrá la entidad y por lo cual podrá trabajar en todo el territorio distrital en coordinación con los otros actores correspondientes.45 Según el DNP (2010b, p. 24), una competencia es una facultad para poder hacer algo, y que es asignada a una entidad u organismo por la Constitución o por la Ley. Por su parte, una función es una tarea que le corresponde realizar a un organismo, entidad o persona, la cual se desprende de las competencias atribuidas al (a la) mismo(a). Velásquez (2013) complementa esta discusión al indicar que los municipios, no pueden ejercer como autoridades si no tienen competencia para ello. Por ende, no pueden otorgar licencias ambientales, sancionar o dar permisos. Sin embargo, un municipio sí puede hacer investigación ambiental, incluso, es un mandato de la Ley, así como, si conoce de una conducta que afecta el ambiente (contamina, degrada y/o destruye recursos naturales) este ente territorial está en la obligación de poner en conocimiento de la situación a la autoridad ambiental para que se inicie la investigación correspondiente. De tal modo que, explica Velásquez, al ejercer una función, simplemente se está coadyuvando en el cumplimiento de la competencia y se está cumpliendo con una función legal pero no se está tomando decisiones que tienen consecuencias como autoridad o que ponen fin a una actuación (IPIGC, 2014). 127

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento • Funciones adicionales: se trata de funciones acordes a algunas políticas ambientales expedidas con posterioridad a la Ley 99 de 1993, como por ejemplo la elaboración y actualización del plan de gestión inte- gral de residuos sólidos, así como funciones que responden a algunas prioridades identificadas en el diagnóstico ambiental que se realizó de la zona urbana.5.4.4 Modelo de Gestión Ambiental Por gestión ambiental se entiende: (…) el manejo participativo de los elementos y problemas ambientales de una región determinada, por parte de los diversos actores sociales, mediante el uso selectivo y combinado de herramientas jurídicas, de planeación, técnicas, económicas, financie- ras y administrativas, para lograr el funcionamiento adecuado de los ecosistemas y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, dentro de un marco de sosteni- bilidad (…) (Gulh, 1996)46.46 “Si bien es cierto que en la sociedad contemporánea se ha ido adquiriendo cada vez más una conciencia ambiental, la gestión en esta materia puede tener diferentes interpretaciones o enfoques estrechamente articulados a nociones de modelo de desarrollo, algunas de las cuales ubican el crecimiento económico por encima del manejo sostenible de los recursos naturales y del ambiente: por ejemplo, se puede hablar de una gestión catastrofista, que considera que la sociedad ya ha superado la capacidad de carga y recuperación de los sistemas naturales, por lo cual se debe frenar el desarrollo para evitar el riesgo de colapso y extinción de la humanidad. Hay un tipo de gestión optimista, que plantea que no se puede sacrificar el crecimiento, permitien- do que se superen los límites físicos, sociales y naturales, con cambios profundos en el modelo tecnológico, el crecimiento poblacional y las estructuras de consumo. La gestión con enfoque distributivo considera que hay una interacción entre el crecimiento, el desarrollo y la distribución equitativa de los recursos y la producción. La gestión tipo desarrollista, asume un modelo de planificación apoyado en las teorías económicas, aún presentes en la mayoría de nuestros mu- nicipios, que consideran que el crecimiento económico es el principal indicador del desarrollo. En este modelo, típico del desarrollo capitalista, a los recursos naturales no se les asigna ningún valor en los procesos de producción, pueden igualmente usarse, malgastarse y destruirse, sin que sean considerados como parte del capital, predominando un principio destructivo y extractivo. La gestión ambiental bajo el enfoque neoliberal, basado en las fuerzas del mercado y el libre funcionamiento de la oferta y la demanda, que ha llevado a la estratificación y desigualdad social, la propiedad, la ganancia y el interés privado constituyen la lógica básica de este sistema. Finalmente, la gestión bajo un enfoque de sostenibilidad, en la que se entiende el concepto de sostenibilidad como la utopía contemporánea de alcanzar un desarrollo económico moderno y eficiente, continuo y permanente en el tiempo, con justicia y equidad, erradicando la pobreza, sin deterioro de los recursos naturales ni contaminación del ambiente, en marcos políticos de mayor autonomía, libertad, solidaridad y democracia” (IDEA - Universidad Nacional, s.f.).128

Implementación del Régimen de Distritos Especiales (Ley 1617 de 2013) en Buenaventura: los casos de la creación del Establecimiento Público Ambiental – EPA, y la división del territorio en localidades De acuerdo con esta definición, se reconoce que en la gestión ambiental serequiere la participación de los diversos actores públicos, privados y de la comuni-dad en general, bajo el principio de corresponsabilidad política en el manejo de losrecursos naturales y del ambiente, fundamentada en el Estado Social de Derecho yen la noción de ciudadanía, que hace del sujeto poseedor de derechos y deberes enrelación con la sostenibilidad ambiental de los territorios que implica la obligaciónética de preservar, restaurar, conservar y utilizar de manera sustentable el ambientecomo bien ecuménico. Esta corresponsabilidad política se operacionaliza a travésde unos instrumentos técnicos, de los cuales deben hacer uso tanto los individuoscomo las organizaciones públicas, empresariales, sociales y comunitarias, segúnel ámbito de su gobernabilidad (IPIGC, 2014). Para llevar a cabo el propósito de la gestión ambiental, ésta debe centrarse endos objetivos fundamentales, el primero, mantener y/o mejorar las potencialida-des y ofertas ambientales y, el segundo, orientar los procesos culturales hacia lasostenibilidad. El primer objetivo se centra en el objeto de la acción ambiental, esdecir, en mantener o mejorar las potencialidades y ofertas ambientales en calidad,cantidad, disponibilidad, acceso y oportunidad. La gestión ambiental, como proce-so participativo y continuo, debe procurar la sostenibilidad del medio natural47, demanera que los recursos naturales continúen disponibles aún para las generacionesfuturas, en cantidad suficiente, con una buena calidad, de manera que se reflejeen el mejoramiento de la calidad de vida y sobre todo que su disponibilidad seaen igualdad de condiciones para toda la sociedad (Muriel, 2006). Si bien, el capitalismo resolvió, por medio del avance científico-técnico y elincremento de la productividad del trabajo, la oferta de bienes y servicios públi-cos, incluidos los relacionados con el ambiente, muchos sectores de la sociedadno pueden acceder a ellos, dada la política de privatización y mercantilización dedichos bienes que caracteriza el actual modelo de desarrollo. Es por ello que paraque este objetivo pueda ser eficaz, se requiere que el Estado tenga mayor capaci-dad de regulación sobre el uso de los recursos naturales, con lo cual se alcancenmayores niveles de democracia, en relación con su acceso y calidad, pero tambiénse asuma la premisa de su protección y conservación. El segundo objetivo propone centrarse decididamente sobre el sujeto / ob-jeto de la acción ambiental, es decir, en la regulación de la actividad humana, no47 La sostenibilidad del medio natural se refiere a un ecosistema en desequilibrio que exige induc- ciones externas para lograr la sostenibilidad. 129

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientosólo con un criterio de control, sino principalmente con el propósito de construirvalores individuales, sociales y colectivos que permitan lograr un ambiente soste-nible (Muriel, 2006). Esto se relaciona con el diseño e implementación de políticasdireccionadas a una educación ambiental que propenda por la construcción deactitudes y valores de responsabilidad y respeto hacia todas las formas de vida, dela mano con la construcción de una nueva ética pública que permita superponerel interés colectivo sobre los valores que fomentan el individualismo, propios delactual modelo económico (IPIGC, 2014). Ahora bien, a partir de la división dicotómica del espacio campo-ciudad y dela gestión de ecosistemas estratégicos de carácter supramunicipal o regional, seha venido insistiendo en un tipo de gestión y planificación diferenciada que fo-calice políticas y estrategias que respondan a las características y especificidadesde dichos espacios u ecosistemas, sin desconocer que el ambiente desborda loslímites jurídicos, políticos y administrativos definidos en los territorios. Teniendopresente esta consideración, se propone que la nueva autoridad ambiental deldistrito de Buenaventura siga las directrices que establece la política de gestiónambiental urbana que expidió el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienday Desarrollo Territorial en el 2008. Esta política de gestión ambiental buscaajustarse a las características y complejidades que presentan las áreas urbanasen la actualidad, en cuyo desarrollo se han acumulado diversas problemáticasambientales asociadas con los desordenados procesos de ocupación y la escasaplanificación que ha caracterizado la consolidación de las ciudades colombianas(Aprile-Gniset, 1992). De acuerdo con lo que establece la Ley, la nueva autoridad ambiental no sólotendrá como área de jurisdicción la zona urbana del distrito, sino también la zonasuburbana del mismo, lo cual significa que tendrá que atender las situacionesambientales relacionadas con la mezcla de usos de suelo y las formas de vida delcampo y la ciudad, que se presentan en este tipo de suelo. Ahora bien, dado quelas condiciones de desarrollo del suelo suburbano están estrechamente articuladascon las dinámicas de la urbe, se considera apropiado aplicar el mismo esquema degestión ambiental urbana propuesto por el Ministerio, sin desconocer que la norma-tividad (Ley 93 de 1993) establece que este tipo de suelo requiere un tratamientoespecial en cuanto a niveles máximos de densidad poblacional y de vivienda, asícomo la conservación de parte de su cobertura vegetal. De esta manera, los retosque adquiere la nueva autoridad ambiental al asumir su jurisdicción en este suelo,están relacionados con la preservación de parte de sus características rurales, lo130

Implementación del Régimen de Distritos Especiales (Ley 1617 de 2013) en Buenaventura: los casos de la creación del Establecimiento Público Ambiental – EPA, y la división del territorio en localidadescual demandará un estrecho trabajo de coordinación con las demás dependenciasde la administración distrital encargadas de la planificación del territorio en todoel distrito. Esta consideración también tiene en cuenta que el esquema de gestión am-biental urbana tiene entre sus principios rectores la perspectiva urbano – regionalen la gestión de los asuntos ambientales, en la cual se asume que las áreas urbanasaprovechan para su desarrollo los recursos naturales de regiones vecinas y, de lamisma manera, generan impactos ambientales en ellas (MAVDT, 2008). Por tanto,la gestión ambiental del territorio urbano deberá tener en cuenta dichas relacionesen el momento en que se diseñen e implementen estrategias y acciones para lapreservación, protección y manejo de su ambiente. De acuerdo con lo anterior,y con base en Guhl (1998), la gestión ambiental en el distrito de Buenaventuradeberá tener entre sus principales características (IPIGC, 2014): • La gestión ambiental es un plan proceso. La gestión ambiental en el distrito no se debe confundir con el documento que contiene su planeación y diseño, ni considerar que por su preparación y aprobación por parte de la instancia superior pertinente es suficiente para cumplir con su misión. Si bien es cierto que la etapa de planeación es fundamental, el ciclo de la gestión ambiental está compuesto por una serie de etapas que van más allá de ella. La gestión ambiental supone tanto la planificación como la ejecución y el seguimiento de los planes, programas y proyectos acorda- dos en forma participativa y concertada entre los diversos actores sociales interesados en la prevención, mitigación y/o corrección de las diferentes situaciones y/o problemas ambientales identificados con una prioridad determinada. Además, la misma idea del ciclo, y de la participación como su eje, suponen que es posible iniciar la gestión en cualquier punto, do- tándola de una gran flexibilidad para ajustar o cambiar las actividades del proceso en la medida en que se considere conveniente. • La gestión ambiental es un proceso político apoyado por los técnicos. Las metas de la calidad ambiental son la expresión de los deseos y posibili- dades de la población para lograr una mejora en la calidad de vida. No es suficiente actuar de acuerdo con las propuestas técnicas únicamente. Las expectativas y aspiraciones de los habitantes de la región son esenciales, y seguramente las metas que se adopten serán el resultado de procesos participativos y de negociación. Los técnicos deben apoyar la búsqueda de acuerdos sobre las metas deseadas y proponer y determinar las soluciones, 131

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento por medio de programas y proyectos factibles desde el punto de vista técnico, ambiental y económico. Los técnicos juegan en ese proceso un papel fundamental instrumental y de soporte, pero el papel protagónico se juega en los espacios participativos y políticos, en donde la habilidad para generar metas comunes, factibles, crear consensos y liderar procesos es esencial. • Los elementos esenciales del proceso de la gestión ambiental son la parti- cipación y la comunicación. Lo anterior se basa en el principio de que la conservación y la utilización cuidadosa del ambiente son una responsabi- lidad de todos y cada uno de los habitantes del Distrito y que los actores gubernamentales deben liderar y promover la búsqueda de la sostenibi- lidad como lo ordena la Constitución Política de Colombia. • La planeación y la ejecución de la gestión ambiental son procesos de pla- neación-acción. No basta con preparar los planes, programas y proyectos como resultado de procesos participativos y democráticos en los que los diferentes actores sociales del distrito tengan la posibilidad de expresar y explicar sus puntos de vista. Es necesario pasar a la acción y materializar lo que se acuerde y planee, y que todos los actores tengan la obligación de contribuir al logro de las metas adoptadas y validadas de manera partici- pativa. Muchos de estos acuerdos y metas serán el resultado de procesos de negociación entre los diversos actores sociales. • La información es esencial. La disponibilidad y difusión de la información para apoyar la toma de decisiones y la adopción de planes programas y proyectos en el distrito se considera fundamental para que la participación de los diversos actores sea razonable y positiva. Con relación a este tema es fundamental contar con sistemas de información ambiental que sean compatibles entre sí y que provean los elementos para tomar decisiones acertadas en cuanto a los proyectos y procesos de mejora de la calidad ambiental. • La gestión ambiental es un proceso dinámico y flexible. Para poderse adap- tar a una realidad cambiante, la gestión ambiental en el distrito debe ser capaz de adaptarse y ajustarse de acuerdo con los resultados que vayan obteniendo en la medida en que se desarrolla. Por lo tanto requiere de una evaluación permanente mediante el establecimiento de indicadores y procesos de consulta que midan su avance. Como es también un ciclo132

Implementación del Régimen de Distritos Especiales (Ley 1617 de 2013) en Buenaventura: los casos de la creación del Establecimiento Público Ambiental – EPA, y la división del territorio en localidades compuesto por distintas etapas, se deberá acceder a todas ellas a lo largo del tiempo (anualmente) para evitar planes inflexibles y rígidos. • La gestión ambiental debe ser sistémica. Como condición para el éxito debe destacarse el carácter sistémico de la gestión ambiental en el Distrito, lo que implica que diversas entidades (a pesar de tener diferentes compe- tencias, responsabilidades y funciones) deben interactuar para obtener los resultados buscados. Ello implica llegar a acuerdos, a cofinanciación de proyectos con recursos nacionales, regionales, locales y con los del sector privado, a crear espacios de coordinación y en general buscar mecanis- mos de cooperación interinstitucional que permitan articular las diversas entidades y grupos existentes en el distrito. • La gestión ambiental debe basarse en las condiciones locales. Por último, es muy importante tener en cuenta que dada la enorme diversidad cultural y biofísica del distrito de Buenaventura es claro que las soluciones previstas para una determinada situación ambiental y/o problema ambiental pueden no ser las mismas que se hayan propuesto para otros lugares del país. Es aquí donde el conocimiento y la comprensión de las condiciones propias del contexto se vuelven fundamentales. La información científica y técnica debe actuar conjuntamente con las experiencias y conocimientos de la población para que las soluciones tengan éxito. El apoyo científico que ofrezcan los resultados de los trabajos de los institutos de investigación del SINA y las Corporaciones Autónomas Ambientales es muy valioso para estos propósitos.5.4.4.1 Gestión ambiental urbanaPor gestión ambiental urbana se entiende la gestión de los recursos naturales reno-vables y los problemas ambientales urbanos y sus efectos en la región o regionesvecinas. Bajo este concepto se considera fundamental un esquema de gestiónque tenga en cuenta que las dinámicas urbanas dependen, en gran medida, desus relaciones con las regiones vecinas, tanto para obtener los insumos de energíay materia necesarios para su reproducción, como porque los efectos e impactosambientales generalmente trascienden el perímetro urbano. Para abordar estacondición, y en general la complejidad y particularidad de los asuntos ambientalesurbanos, el esquema de gestión ambiental urbano que se propone aquí, se basaen un enfoque integral que tenga en cuenta que las causas de las problemáticasambientales están estrechamente relacionadas con las dinámicas propias del 133

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientodesarrollo de las ciudades, la manera cómo se gestiona su territorio y la visiónque sobre su relación con el ambiente tengan los actores que intervienen en eldesarrollo de los territorios. Es por ello que bajo este enfoque se busca articularlas acciones de los diferentes actores institucionales y sociales relacionados con laejecución de las diferentes políticas, planes y normas ambientales, territoriales ysectoriales que se desarrollan en las áreas urbanas y que, de manera independien-te, gestionan asuntos específicos del medio ambiente en el interior del perímetrourbano (MAVDT, 2008). Para que esta articulación pueda ser más efectiva es fundamental que laadministración distrital asuma un modelo de ciudad que brinde las directricesnecesarias para alcanzar la sostenibilidad del territorio, le dé coherencia a las es-trategias y acciones de sus diferentes dependencias y se conviertan en una guíapara a la actuación de la sociedad civil en general. De acuerdo con esto, la gestiónambiental urbana deberá convertirse en uno de los diferentes instrumentos de laadministración para la consolidación de Buenaventura como una ciudad más sos-tenible, equitativa y con la capacidad de gestionar y financiar su propio desarrollo(Conpes 3305 de 2004). Una ciudad mejor planificada que priorice la ampliaciónde cobertura y el acceso continuo de los servicios públicos domiciliarios, así comoel mejoramiento integral de los asentamientos informales y la reducción de lascondiciones de riesgo en sectores de bajamar y otros localizados en las áreas másexpuestas a sismos e inundaciones por tsunami. En síntesis, una ciudad sosteni-ble que integre la dimensión ambiental, el desarrollo económico, la elevación dela calidad de vida y el desarrollo social de su población, sin agotar la base de losrecursos naturales renovables en que se sostiene, ni deteriorar el ambiente o elderecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propiasnecesidades (MAVDT, 2008). Acorde con los objetivos generales de la gestión ambiental antes planteados,la gestión ambiental urbana plantea dos objetivos que apuntan hacia la mismadirección, pero enfocados al espacio urbano en el que se implementa. Estos ob-jetivos corresponden, en primer lugar, a la promoción, orientación y construcciónde procesos de desarrollo urbano regional sostenibles que contribuyan a elevar lacalidad de vida de la población de las ciudades, en sus relaciones sistémicas con labase natural, espacio construido y entorno regional; y, en segundo término, el me-joramiento de la capacidad de los actores institucionales y sociales para participarde manera activa, responsable y articulada en la gestión urbano regional. Estosobjetivos apuntan tanto a la búsqueda de la protección, conservación y aprove-134

Implementación del Régimen de Distritos Especiales (Ley 1617 de 2013) en Buenaventura: los casos de la creación del Establecimiento Público Ambiental – EPA, y la división del territorio en localidadeschamiento sostenible de los componentes del medio natural, como a la necesidadde un enfoque y un comportamiento humano más armónico con el ambiente. Ahora bien, entendiendo que el ambiente no sólo se circunscribe al medionatural sino que es el resultado de la interrelación entre el subsistema social otodo aquello construido por los seres humanos y el subsistema natural, constituidopor componentes vivos como la fauna y la flora (bióticos) y componentes no vivos(abióticos) como el clima, el suelo, el agua, las rocas, los minerales y en general losprocesos geológicos (Muriel, 2006), la gestión ambiental urbana debe centrarseen dos ejes principales: los componentes constitutivos del ambiente natural y losproblemas ambientales (MAVDT, 2008):1. Componentes constitutivos del ambiente, denominados recursos naturales renovables: agua (en cualquier estado), atmósfera (troposfera y estratosfera), suelo y subsuelo, biodiversidad (ecosistemas, especies, recursos genéticos), fuentes primarias de energía no agotable y paisaje.2. Problemas ambientales, es decir, los elementos o factores que interactúan e inciden sobre el ambiente en las áreas urbanas: factores que ocasionan conta- minación y deterioro de los recursos naturales renovables; factores que ocasio- nan pérdida o deterioro de la biodiversidad; factores que ocasionan pérdida o deterioro del espacio público y del paisaje; inadecuada gestión y disposición de residuos sólidos, líquidos y gaseosos; uso ineficiente de la energía y falta de uso de fuentes no convencionales de energía; riesgos de origen natural y antrópico; pasivos ambientales; patrones insostenibles de ocupación del terri- torio, de producción y consumo; baja o falta de conciencia y cultura ambiental de la población de las áreas urbanas; pérdida de valores socio - culturales de la población urbana, que puede llevar a la pérdida de su identidad cultural y en consecuencia de su sentido de pertenencia del entorno; insuficiente respuesta institucional del SINA, en términos de escasos niveles de coordinación y baja capacidad técnica y operativa para atender la problemática urbana. Ahora bien, para una adecuada gestión de los recursos naturales renovables yde los problemas ambientales resulta fundamental tener en cuenta los siguienteselementos (Ministerio del Medio Ambiente – Universidad Nacional, 2002): • La gestión ambiental debe estar basada en el conocimiento y el manejo científico de los potenciales y los problemas ambientales. Por tal razón, resulta fundamental la elaboración de diagnósticos que permitan conocer las condiciones y afectaciones del medio, las debilidades y potencialidades 135

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento territoriales, la oferta de recursos naturales, su estado, las condiciones y tendencias de la demanda, las características de las relaciones seres humanos – medio natural y los efectos o impactos de dicha interacción. • Identificar y diseñar las estrategias, planes, acciones, técnicas, herramientas, proyecciones, etc. que se implementarán para prever y corregir los efectos de nuestras intervenciones, así como para solucionar, en la medida de lo posible, las afectaciones que ya existen. • Identificar unos objetivos o metas mensurables para alcanzar la conserva- ción, preservación y aprovechamiento de los recursos naturales y mejorar la calidad del ambiente urbano. • Identificar quién o quiénes harán parte del proceso de la gestión ambiental y cuál es el papel y la responsabilidad de cada uno de los actores (políticos, sociales, institucionales, etc.). • Identificar los recursos, mecanismos y herramientas (económicas, finan- cieras, instrumentales, operativas, normativas, institucionales, etc.) con los cuales se hará efectiva la gestión ambiental y definir cómo priorizarán e implementarán dichas acciones.5.4.4.2 Los actores de la gestión ambiental urbana y suburbanaDado que la conservación, protección y manejo sostenible del ambiente es undeber de toda la sociedad, la gestión ambiental es una acción que debe realizarseentre el Estado y los diversos actores económicos, políticos y sociales que hacenparte de los territorios. Con la creación del SINA en 1993 (Ley 99) se estableció quela entidad rectora de la política ambiental es el Ministerio del Medio Ambiente(hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible), cuya labor se complementacon las Corporaciones autónomas regionales y urbanas que desempeñan el rol deser autoridad ambiental en sus áreas de jurisdicción, para lo cual debe seguir lasdirectrices trazadas por el ministerio. En la estructura del SINA también participanlos entes territoriales, institutos de investigación, universidades, organizacionesno gubernamentales, organizaciones sociales y gremios sectoriales. En el ámbito local, la coordinación e interacción con los diversos actores queparticipan en la gestión ambiental debe estar liderada por los municipios o distritos,como promotores centrales del desarrollo territorial local y como responsables delas funciones ambientales que le fueron asignadas por la Ley 99 de 1993. La nuevaautoridad ambiental de Buenaventura deberá apoyar esta tarea de coordinación136

Implementación del Régimen de Distritos Especiales (Ley 1617 de 2013) en Buenaventura: los casos de la creación del Establecimiento Público Ambiental – EPA, y la división del territorio en localidadescon los diversos actores, dado que ésta asumirá las funciones ambientales deldistrito, sin que ello signifique que éste ceda su responsabilidad política en lamateria. Ahora bien, aunque por lo general se considera que el municipio o dis-trito es el eje natural de la coordinación entre entidades públicas y demás actoressociales del territorio local, se ha diagnosticado que es también la entidad másdébil en materia de gestión ambiental, ya que el proceso de descentralización ledelegó más responsabilidades, sin un proceso previo de fortalecimiento para elconocimiento, articulación y coordinación de los actores e instrumentos, que lepermitiera cumplir eficientemente su misión (Ministerio del Medio Ambiente –Universidad Nacional, 2002). Muchas son las causas relacionadas con ésta debilidad institucional de losmunicipios, entre ellas, que el ente territorial no cuenta con los instrumentos decontrol y coordinación adecuados que le permitan crear las condiciones para quelos diversos actores territoriales ejerzan su papel dentro de la gestión ambiental;la falta de voluntad política de los dirigentes de turno, la cual tiene que ver conla priorización de otros temas que visibilizan más la gestión pública, como porejemplo las obra públicas, o con la asignación de limitados recursos que no secorresponden con las responsabilidades asumidas en materia ambiental; la exis-tencia de información insuficiente y desactualizada, lo cual obstaculiza la tomade decisiones para identificar los ámbitos en los que se deberá actuar de manerapriorizada; o problemas administrativos relacionados, entre otros, con aspectoscomo el traslape y la falta de claridad en las funciones que le corresponden a cadadepartamento. Este instrumento le ofrece una guía al municipio o distrito sobrequé hacer y cómo hacer la gestión ambiental del territorio de su jurisdicción, lacual deberá ser objeto de consulta y puesta en práctica por parte de la nuevaautoridad ambiental del distrito, que le apoyará en la tarea de crear el Sistema deGestión Ambiental Distrital de Buenaventura (IPIGC, 2014).5.4.4.3 Instrumentos de Gestión y Planeación AmbientalPara la puesta en marcha de una gestión ambiental efectiva se requiere del usoselectivo y combinado de herramientas jurídicas, de planeación, técnicas, económi-cas, financieras y administrativas para lograr la protección y el funcionamiento delos ecosistemas y el mejoramiento de la calidad de vida de la población. Siguiendola clasificación planteada por Rodríguez y Espinosa (2002), los instrumentos degestión con los que contaría la nueva autoridad ambiental se pueden agrupar dela siguiente manera: 137

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento • Instrumentos de regulación directa: Son instrumentos que consisten en la promulgación y obligatoriedad de leyes y normas que prescriben objetivos de calidad ambiental y manejo y conservación de recursos naturales reno- vables y del ambiente. Se basan en la ecuación coerción sanción, es decir, se trata de la forma tradicional de hacer cumplir la ley llevada al campo de la conducta ambiental, a través del uso de sanciones. Para el control y prevención de la contaminación y en general del deterioro ambiental, se utiliza la promulgación de normas expedidas por las instancias nacionales correspondientes, orientadas a establecer controles de calidad ambiental, de emisión, de vertimiento y de concentración de residuos sólidos, tóxicos y peligros, cuyo incumplimiento genera la imposición de sanciones. Las regulaciones pueden también referirse a la prohibición o restricción cuanti- tativa en el uso de los recursos naturales renovables y del medio ambiente. Para la aplicación efectiva de estos instrumentos se requiere de una gran capacidad institucional que implica, por una parte, disponer de los instru- mentos técnicos y el personal capacitado necesarios para el monitoreo de los componentes ambientales que podrían verse afectados, así como la legitimidad suficiente para hacer cumplir las sanciones establecidas. • Instrumentos administrativos y de planificación: Este tipo de instru- mentos consiste en el otorgamiento de licencias ambientales, permisos y demás modos de adquirir el derecho a usar los recursos naturales previstos en la ley. También tienen que ver con el seguimiento y fiscalización de las obligaciones ambientales exigidas en la normatividad y los planes de manejo ambientales en las zonas de protección, los cuales tienen como objetivo central prevenir y mitigar los impactos ambientales de las activi- dades objeto de la licencia o permiso. En esta categoría de instrumentos se encuentran, por ejemplo, los permisos para aprovechamiento de aguas subterráneas, vertimientos, emisiones atmosféricas, emisión de ruido, aprovechamiento forestal, movilización de fauna y flora o permiso de caza comercial, deportiva, de control y de fomento (IPIGC, 2014). • Instrumentos económicos: Están dirigidos a hacer que las fuerzas del mercado sean las principales propiciadoras del cumplimiento de las metas ambientales de la sociedad. Este tipo de instrumentos deben cumplir con dos condiciones: a) colocar un valor monetario al daño ambiental causado por la contaminación, para establecer un cargo o gravamen ambiental igual al costo del daño producido, que sirva como un desincentivo para138