7_Implementación del Régimen de Distritos Especiales (Ley 1617 de 2013) en Buenaventura: Los casos de la creación del Establecimiento Público Ambiental – EPA, y la división del territorio en localidades Santiago de

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento No podrán ser designados Alcaldes Locales quienes estén comprendidos encualquiera de las inhabilidades señaladas para los ediles. Los Alcaldes Locales tie-nen el carácter de funcionarios de la administración distrital y estarán sometidosal régimen dispuesto para ellos (Artículo 84). Las faltas absolutas y temporales delos Alcaldes Locales son llenadas por las personas que designe el Alcalde Mayor.En el primer caso, solicitará de la junta respectiva la elaboración del tema corres-pondiente (Artículo 85 del Decreto Ley 1421 de 1993). Los Alcaldes Locales tienenlas 13 atribuciones que se encuentran consignadas en el Art. 86 del Decreto-Ley1421 de 1993.6.2.2.1.4 Los fondos de desarrollo local en el régimen especial de Bogotá D.C.Hasta este punto de la referenciación de las localidades de Bogotá D.C, se ha hechoalusión a las autoridades que las componen. Por ello, a continuación, se analizael tema de los recursos fiscales con los cuales disponen y operan las localidades.En cada una de ellas existe un fondo de desarrollo local con personería jurídica ypatrimonio propio. Con cargo a los recursos de este fondo se financian la presta-ción de los servicios y la construcción de las obras de competencia de las juntasadministradoras (…) (Artículo 87 del Decreto Ley 1421 de 1993). Son recursos de cada fondo: 1. Las partidas que conforme al presente decretose asignen a la localidad. 2. Las sumas que a cualquier título se le apropien enlos presupuestos del distrito, en los de sus entidades descentralizadas y en losde cualquier otra persona pública. 3. Las participaciones que se les reconozcanen los mayores ingresos que el distrito y sus entidades descentralizadas obten-gan por la acción de las juntas administradoras y de los Alcaldes Locales. 4. Elvalor de las multas y sanciones económicas que en ejercicio de sus atribucionesimpongan los Alcaldes Locales y 5. El producto de las operaciones que realice ylos demás bienes que adquiera como persona jurídica (Artículo 88 del DecretoLey 1421 de 1993). La fuente de los recursos que se destinan a los fondos de desarrollo local, apartir de la vigencia fiscal de 1994, son no menos del 10% de los ingresos corrientesdel presupuesto de la administración distrital, que se distribuyen a las localidadesteniendo en cuenta el índice de las necesidades básicas insatisfechas de la po-blación de cada una de ellas y según los índices que para el efecto establezca laentidad distrital de Planeación. Para lo anterior, no se tienen en cuenta los ingresoscorrientes de los EP ni las utilidades de las EICE que se apropien en el presupuestodistrital. El Concejo Distrital, a iniciativa del Alcalde Mayor, podrá incrementar dicha164

Implementación del Régimen de Distritos Especiales (Ley 1617 de 2013) en Buenaventura: los casos de la creación del Establecimiento Público Ambiental – EPA, y la división del territorio en localidadesparticipación anual y acumulativamente en un 2%, sin que la misma supere entotal el 20% de los ingresos a que se refiere este artículo. Igualmente, el Concejo a iniciativa del Alcalde podrá reducir en cualquier tiem-po esta participación, respetando en todo caso el porcentaje mínimo del 10%. Laasignación global que conforme a este artículo se haga en el presupuesto distritalpara cada localidad, será distribuida y apropiada por la correspondiente juntaadministradora previo el cumplimiento de los requisitos presupuestales previstosen este estatuto, de acuerdo con el respectivo plan de desarrollo y consultandolas necesidades básicas insatisfechas y los criterios de la planeación participativa.Para tal efecto deberá escuchar a las comunidades organizadas (Artículo 89 delDecreto Ley 1421 de 1993). Hay una disposición en el régimen especial de Bogotá D.C que permite a lasempresas de servicios públicos reconocer participaciones y beneficios a los fondosde desarrollo local, por razón de las acciones de las respectivas juntas administra-doras y de los Alcaldes Locales que contribuyan a la disminución de pérdidas yfraudes (Artículo 90 del Decreto Ley 1421 de 1993). Por otra parte, a los AlcaldesLocales se les faculta para imponer sanciones económicas y de otro orden queprevean las disposiciones urbanísticas vigentes. Los Alcaldes Locales sancionaráncon multa a quienes, sin la autorización a que haya lugar, ocupen por más de seishoras las vías y los espacios públicos con materiales o desechos de construcción.Las multas serán hasta de un salario mínimo mensual por cada día de ocupaciónde la vía o espacio público. Los Alcaldes podrán, como funcionarios de jurisdiccióncoactiva, retener y rematar los bienes y cubrir con su valor los gastos que hayandemandado las labores de limpieza y el monto de la multa (…) (Artículo 91 delDecreto Ley 1421 de 1993). Por otra parte, el Alcalde Mayor es el representante legal de los fondos dedesarrollo y ordenador de sus gastos, pero podrá delegar respecto de cada fondola totalidad o parte de dichas funciones, de conformidad con el Artículo 40 delpresente estatuto. El Alcalde Mayor expedirá el reglamento de los fondos. Lavigilancia de la gestión fiscal de los fondos corresponde a la Contraloría Distrital(Artículo 92). De igual forma, las JAL pueden apropiar partidas para cubrir los gastosque demande el proceso de legalización y titulación de barrios subnormales; paranormalizar la prestación de servicios públicos en los mismos; para la celebración decontratos de consultoría; y para atender sus necesidades en materia de dotacióny equipo. Con cargo a los recursos del fondo no se sufragarán gastos de personal,excepción hecha de los previstos en el Artículo 72 de este decreto. 165

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento Las funciones técnicas y administrativas necesarias para su normal operaciónserán cumplidas por los funcionarios que el Alcalde Mayor y otras entidades distri-tales pongan a disposición de la respectiva localidad. Los funcionarios y empleadosdistritales que presten sus servicios en las localidades están sujetos al régimen legaly reglamentario correspondiente al organismo al cual se encuentren vinculadosy cumplirán sus funciones bajo la inmediata dirección y control del Alcalde Local.Serán de libre nombramiento y remoción los cargos de la planta de personal dela administración distrital que se asignen a los despachos de los Alcaldes Locales.La provisión y cambio de sus titulares se efectuarán a solicitud de los respectivosAlcaldes (Artículo 93 del Decreto Ley 1421 de 1993). Uno de los principales elementos a destacar del Decreto Ley 1421 de 1993 esla incongruencia existente entre el“espíritu”que guió el proceso de formulación deeste régimen especial, el cual tenía como objetivo descentralizar la administracióndistrital para acercarla al ciudadano, frente a lo que finalmente quedó consignadoen la norma. Es notable el alto grado de intervención de la Alcaldía Mayor sobre laorganización y funcionamiento de las localidades y, por ende, la poca autonomíade las autoridades locales, lo cual evidencia que las localidades en la práctica sonorganismos de desconcentración y no de descentralización. Por ejemplo, el hechode que el Alcalde Mayor pueda remover en cualquier tiempo los Alcaldes Localeso que en principio sea él y no el Alcalde Local el representante legal de los fon-dos de desarrollo y ordenador de sus gastos, son potestades que prácticamenteinvisibilizan a las autoridades locales y les restan poder y capacidad para tomardecisiones sobre los asuntos propios de su territorio. Otro aspecto importante es la imposibilidad que tiene la administración localde contar con planta de personal propia para el desarrollo de sus funciones técnicasy administrativas, porque con el fondo de desarrollo local no se pueden sufragargastos de personal, a excepción de los gastos de los ediles, y las funciones antesseñaladas deben ser cumplidas por los funcionarios que el Alcalde Mayor y otrasentidades distritales pongan a disposición de la respectiva localidad, limitando asíel desarrollo institucional de las localidades (IPIGC, 2014b).6.2.3 Panorama Actual de las Localidades de Bogotá D.C.El Acuerdo 257 de 2006 “Por el cual se dictan normas básicas sobre la estructura,organización y funcionamiento de los organismos y de las entidades de Bogotá,distrito capital y se expiden otras disposiciones” es la norma por medio de la cualse establece la estructura administrativa de Bogotá D.C. De acuerdo con lo esti-166

Implementación del Régimen de Distritos Especiales (Ley 1617 de 2013) en Buenaventura: los casos de la creación del Establecimiento Público Ambiental – EPA, y la división del territorio en localidadespulado en el Artículo 21 del Título II de este acuerdo, la administración distritalcomprende el Sector Central, el Sector Descentralizado, funcionalmente o porservicios, y el Sector de las Localidades. El sector central está conformado por eldespacho del Alcalde Mayor, las secretarías y los departamentos administrativos.El sector descentralizado lo constituyen los EP, las EICE, las sociedades de econo-mía mixta y los entes universitarios autónomos. Y el sector de las localidades estáconformado por las JAL y Alcaldes Locales, las cuales tienen una relación directacon la Secretaría de Gobierno Distrital. La Figura 11 muestra la estructura generalactual del distrito capital. Figura 11. Estructura general del Distrito CapitalFuente: Alcaldía Mayor de Bogotá D.C (2012). De acuerdo con Edna Bonilla (2013), actualmente las localidades son el nexoentre las necesidades locales y los objetivos de desarrollo distritales. Los AlcaldesLocales presentan al Alcalde Mayor los planes, programas y proyectos que hayansido aprobados por la respectiva JAL y que deban incorporarse al plan distrital dedesarrollo. De igual manera, coordinan en sus respectivas localidades las accionesde Policía y las de carácter administrativo que determine el distrito. Así mismo,administran los recursos de los fondos de desarrollo local de tal manera que conellos se puedan ejecutar los planes, programas o proyectos establecidos en el planlocal de desarrollo. 167

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento Por otra parte, a través del Consejo de Alcaldes, el Secretario de Gobierno o sudelegado y los 20 Alcaldes Locales discuten los temas estratégicos para el mejora-miento de la gestión pública local. También existe el Consejo Local de Gobierno, enel que cada tres meses los Alcaldes Locales, presentan los avances en los sectoresestablecidos como prioritarios para la ciudad de Bogotá, ellos son: Gestión Pública,Gobierno, Seguridad y Convivencia, Hacienda, Planeación, Desarrollo Económico,Industria y Turismo, Educación, Salud, Integración Social, Cultura Recreación yDeporte, Ambiente, Movilidad; Hábitat y Mujeres. Por cada uno de estos sectoresdebe hacerse presente un directivo de la administración local (IPIGC, 2014b). En relación con las finanzas de las localidades, es necesario recordar que elDecreto Ley 1421 de 1993 estableció que la fuente de los recursos que se destinana los fondos de desarrollo local son no menos del 10% de los ingresos corrientesdel presupuesto de la administración central del distrito, de los cuales se excluyenlos ingresos corrientes de los EP y las utilidades de las EICE que se apropien en elpresupuesto distrital-, los cuales se distribuyen a cada localidad teniendo en cuentael índice de NBI de cada una de ellas y el número de habitantes. Para el año 2012, el valor que se toma como base para distribuir los recursosentre las localidades fue de $5 billones 535 mil millones, de ellos se transfirierona las localidades $529.457 millones (medio billón de pesos), es decir, un 9,56%. Loprimero que se puede deducir de estas cifras es que el D. C. está incumpliendola norma que establece que este porcentaje debe ser como mínimo del 10%. Elsiguiente cuadro muestra estos datos: Cuadro 11. Ingresos corrientes vs. presupuesto de las localidades. Cifras en millones de Pesos 2012 Año Ingresos Presupuesto Localidades Porcentaje 2012 5.535.862 529.457 9,56%Fuente: IPIGC, 2014b. Por otra parte, si se revisan los datos demográficos de las localidades y se re-lacionan con la transferencia de recursos que la administración distrital les hace asus respectivos fondos de desarrollo local, se pueden ver las grandes disparidadesexistentes entre ellas. Por ejemplo, para la vigencia fiscal 2012, la localidad máspoblada de Bogotá D.C., Suba, con 1.062.141 habitantes63 recibió del distrito63 Esta cifra es muy cercana al total de habitantes de Barranquilla, cuarta ciudad del país, que para el año 2011 fue de 1.193.667 personas (PNUD, 2011, p. 11). Por ende, si la localidad de Suba fuera un municipio, sería el quinto con mayor población del país.168

Implementación del Régimen de Distritos Especiales (Ley 1617 de 2013) en Buenaventura:los casos de la creación del Establecimiento Público Ambiental – EPA, y la división del territorio en localidades$39.379 millones, mientras la menos poblada, Sumapaz, localidad rural, con 5.708habitantes contó para su fondo de desarrollo con $21.857 millones. Esto implicaunos recursos per cápita para Suba del orden de los $37.076, mientras para Sumapazesta cifra alcanzó $3.724.074, tal como se puede ver en el Cuadro 12:Cuadro 12. Recursos per cápita para cada localidad vigencia 2012. Cifras en millones de Pesos Localidad Población transferencias RecursosSumapaz 5.708 Funcionamiento Inversión 3.724.074La Candelaria 24.136 566.279Santa Fe 110.008 3.349,81 17.907,21 175.104Los Mártires 97.839 153.198Antonio Nariño 108.263 847,00 12.820,71 137.790Teusaquillo 201.888 107.778Chapinero 133.361 870,00 18.392,81 98.620San Cristóbal 409.894 93.486Ciudad Bolívar 636.370 680,00 14.308,79 91.047Rafael Uribe Uribe 377.675 89.714Teusaquillo 146.189 650,50 14.267,03 78.721Bosa 579.177 73.313Puente Aranda 258.536 639,50 21.119,57 66.949Barrios Unidos 233.510 65.633Usme 636.730 1.092,00 12.060,01 58.048Fontibón 343.768 56.188Usaquén 473.352 1.175,00 37.144,30 44.971Kenedy 1.017.068 42.112Engativá 841.622 1.068,20 56.904,25 40.216Suba 1.062.141 37.076 930,50 32.952,21 1.087,00 10.421,12 535,00 41.926,33 936,80 16.371,32 625,50 14.697,43 1.011,35 35.949,34 791,00 18.524,75 1.474,00 19.813,34 2.177,00 40.653,55 1.167,00 32.679,67 1.780,00 37.599,62Fuente: IPIGC, 2014b.6.2.4 Conclusiones sobre el Modelo de Localidades en Bogotá D.C. Bogotá como distrito capital posee unas características geográficas y so-cioeconómicas únicas en todo el país, a las que se les ha dado reconocimientoinstitucional a través de un régimen político, administrativo y fiscal propio. Estoimplica, en principio, que el manejo de sus asuntos se hace bajo un marco diferenteal de cualquier otra entidad territorial del país (departamentos, municipios, otrosdistritos especiales y resguardos indígenas). Por otra parte, la implementación deun modelo de descentralización intraterritorial en Bogotá D.C., no empezó con 169

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientola Constitución Política de 1991 sino que tiene antecedentes que se remontan alsiglo XVIII, donde sucesos como la anexión de varios municipios al distrito y uncrecimiento demográfico exponencial, han provocado que la implementación delmodelo de descentralización (con mayores características de desconcentración)en la capital del país, no haya sido el resultado solamente de la voluntad de lasautoridades distritales o de una imposición del Gobierno Nacional, sino que tieneun carácter de necesidad en una ciudad que se ha expandido exponencialmenteen todos los sentidos y que requiere una institucionalidad más cercana al ciuda-dano (IPIGC, 2014b). En cuanto al régimen especial de Bogotá, esta norma incluye todas las disposi-ciones referentes a las localidades en un capítulo denominado“Descentralizaciónterritorial”, sin embargo, es notable el alto grado de intervención de la Alcaldíamayor sobre la organización y el funcionamiento de las localidades y, por ende,la poca autonomía que tienen las autoridades locales para manejar sus asuntos.Por ello, las localidades son en la práctica organismos de desconcentración y node descentralización, toda vez que en muy pocos ámbitos en los cuales se les haasignado funciones, cuentan con la potestad y capacidad organizacional para to-mar decisiones. Finalmente, el papel de la administración distrital frente a lo localdebería ser el de evaluar el impacto del modelo de localidades en las actuales con-diciones, proyectar su papel en el futuro de la capital para definirle unas funcionespertinentes y permitirle desarrollar capacidades técnicas y organizacionales, articu-ladas a unos lineamientos generales expresados en el plan de desarrollo distrital.Igualmente, la Alcaldía mayor debería fortalecer su acompañamiento y asistenciatécnica a las localidades para el efectivo desarrollo de sus funciones y fortalecer elcontrol que se ejerce sobre las actuaciones de las mismas (IPIGC, 2014b).6.3 Referenciación de las localidades de los distritos especiales de la costa caribe6.3.1 Marco institucional aplicable a los distritos especiales de la costa caribe de Colombia Hasta el año 2007, todos los distritos especiales de Colombia, diferentes aBogotá, se ubicaban en la costa Caribe. Ellos son Cartagena Distrito Turístico yCultural (que adquiere la categoría de distrito especial mediante el Acto Legislativo1 de 1987, la cual se conserva en el Artículo 328 de la C.P); Santa Marta DistritoTurístico, Cultural e Histórico (Acto legislativo 3 de 1989, la cual se conserva en el170

Implementación del Régimen de Distritos Especiales (Ley 1617 de 2013) en Buenaventura: los casos de la creación del Establecimiento Público Ambiental – EPA, y la división del territorio en localidadesartículo 328 de la C.P) y Barranquilla Distrito Especial, Industrial y Portuario (Actolegislativo 1 de 1993). Aproximadamente 10 años después de ser erigido el últimodistrito especial en el país, periodo durante el cual el régimen que los cobijaba se-guía siendo el municipal (Ley 136 de 1994), se promulgó la Ley 768 de 2002“Por lacual se adopta el Régimen Político, Administrativo y Fiscal de los Distritos Portuarioe Industrial de Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Turístico,Cultural e Histórico de Santa Marta”, cuyo objeto es el siguiente: La presente ley consagra las normas que integran el Estatuto Político, Administrativo y Fiscal de los Distritos Especiales de Barranquilla, Cartagena de Indias y Santa Marta; su objeto es dotar a estos de las facultades, instrumentos y recursos que les permitan cumplir las funciones y prestar los servicios a su cargo; promover el desarrollo integral de su territorio para contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes, a partir del aprovechamiento de sus recursos y ventajas derivadas de las característi- cas, condiciones y circunstancias especiales que presentan éstos (…) (Artículo 1° de la Ley 768 de 2002). Esta norma de 10 títulos y 49 artículos establece en su Título II la organizaciónpolítica y administrativa de los distritos especiales de Barranquilla, Cartagena deIndias y Santa Marta, en el cual se encuentran las siguientes disposiciones para laslocalidades y los Alcaldes Locales: Capitulo I. Las localidades. Los distritos especiales que cuenten con una población mayor de seiscientos mil (600.000) habitantes, estarán divididos en máximo 364 loca- lidades, definidas como divisiones administrativas con homogeneidad relativa desde el punto de vista geográfico, cultural, social y económico (Artículo 3° de la Ley 768 de 2002). El respectivo Alcalde Distrital contará con un plazo máximo de dos meses a partir de la vigencia de esta ley para presentar un proyecto de acuerdo a través del cual señalará las localidades, su denominación, límites y atribuciones administrativas, sin perjuicio de la jurisdicción y funciones de la Dirección General Marítima, y dictará las demás disposiciones que fueren necesarias para su organización y funcionamiento; a su vez, el Concejo Distrital contará con un término de dos meses para tramitarlo y aprobarlo, a partir de su entrega formal (Artículo 4° de la Ley 768 de 2002)65. Capitulo II. Alcaldes Locales. Cada localidad tendrá un Alcalde Local, que será nombrado por el Alcalde Mayor de terna elaborada por la correspondiente Junta Administradora Local, en Asamblea Pública, citada por el Alcalde Mayor y que deberá tener quórum64 Los apartes en negrita fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-538-05 de 24 de mayo de 2005.65 El Artículo 4° de la Ley 768 de 2002 es declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-538-05 de 24 de mayo de 2005. 171

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento con no menos del ochenta por ciento (80%) de sus miembros. La primera citación a tal asamblea la realizará el Alcalde Mayor en un término no mayor de dos (2) meses, luego de crearse las localidades y, en los períodos sucesivos de posteriores administraciones distritales, se harán dentro de los dos (2) primeros meses luego de la posesión de cada Alcalde Mayor. Para la integración de la terna se empleará el sistema del cociente electoral. Parágrafo. Para ser Alcalde Local se debe cumplir con los requisitos que la ley exige para desempeñar el cargo de Alcalde Mayor. El concejo distrital reglamentará sus funciones y asignación salarial. Su período será el del Alcalde Mayor y el costo de estas asignaciones salariales será cubierto por los recursos propios del distrito (Artículo 5° de la Ley 768 de 2002,). Posteriormente, mediante el Acto legislativo 2 de 2007, Buenaventura seconvierte en el quinto distrito especial del país, conjuntamente con Tumaco,Tunja, Turbo, Cúcuta y Popayán. Sin embargo, la Corte Constitucional mediante laSentencia C-033 del año 2009 declaró inexequible buena parte de este Acto legis-lativo, dejándole la categoría de distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiversoy Ecoturístico únicamente a Buenaventura. Nueve años después de la sanción dela Ley 768 de 2002 y luego de 17 proyectos de ley presentados para promulgarla ley orgánica de ordenamiento territorial (LOOT), ésta es finalmente sancionadamediante la Ley 1454 de 2011, cuyo objeto es el siguiente: La presente Ley tiene por objeto dictar las normas orgánicas para la organización político administrativa del territorio colombiano; enmarcar en las mismas el ejercicio de la actividad legislativa en materia de normas y disposiciones de carácter orgánico relativas a la organización político administrativa del Estado en el territorio; establecer los principios rectores del ordenamiento; definir el marco institucional e instrumen- tos para el desarrollo territorial; definir competencias en materia de ordenamiento territorial entre la Nación, las entidades territoriales y las áreas metropolitanas y establecer las normas generales para la organización territorial (Artículo 1° de la Ley 1454 de 2011). La LOOT establece que a los distritos especiales les corresponde en materiade ordenamiento del territorio: a) Dividir el territorio distrital en localidades, deacuerdo a las características sociales de sus habitantes y atribuir competencias yfunciones administrativas. b) Organizarse como áreas metropolitanas, siempre queexistan unas relaciones físicas, sociales y económicas que den lugar al conjuntode dicha característica y coordinar el desarrollo del espacio territorial integradopor medio de la racionalización de la prestación de sus servicios y la ejecución deobras de interés metropolitano. c) Dirigir las actividades que por su denominacióny su carácter les corresponda (Artículo 29 de la Ley 1454 de 2011). De tal formaque, a partir de la entrada en vigencia de la LOOT, todos los distritos que se erijan172

Implementación del Régimen de Distritos Especiales (Ley 1617 de 2013) en Buenaventura: los casos de la creación del Establecimiento Público Ambiental – EPA, y la división del territorio en localidadesen el país deben desarrollar estas tres competencias en materia de ordenamientoterritorial. Finalmente, el Artículo 37 de esta Ley establece en su primer parágrafoque el Gobierno Nacional debe presentar al Congreso en un período no superiora los seis meses de la entrada en vigencia, un proyecto de ley sobre un Código deRégimen Distrital. Teniendo en cuenta que el modelo de localidades se institucionalizó mediantela Ley 768 de 2002 en los distritos especiales de Cartagena y Barranquilla, hanpasado 12 años y tres administraciones territoriales, desde que estas ciudadesde la costa Caribe implementaron este modelo, el cual tiene un marco institu-cional casi idéntico al de Bogotá D.C., pero que debe cambiar con base en lasdisposiciones que sobre el particular contiene la Ley 1617 de 2013 como nuevorégimen aplicable a todos los distritos especiales del país, con excepción de lacapital del país. Entre estas modificaciones se destaca el incremento en la autonomía otorgadaa las autoridades locales, al delegar en los Alcaldes Locales, la representación legaly ordenación del gasto de los recursos de sus respectivos fondos de desarrollolocal. Modificación importante frente al modelo anterior, el cual, mientras por unaparte restringía la toma de decisiones de las autoridades locales, por otra le otor-gaba discrecionalidad casi total al Alcalde Distrital para el manejo de los recursoshumanos y fiscales de las localidades. Sin embargo, es importante resaltar que amayores atribuciones, mayor responsabilidad, y por ende las autoridades locales delos distritos especiales tienen ahora una responsabilidad directa sobre el manejoy/o la destinación de los recursos transferidos por la administración distrital parala gestión de los asuntos locales (IPIGC, 2014b).6.3.2 Cartagena, distrito turístico y cultural6.3.2.1 Generalidades Socioeconómicas y Geográficas de Cartagena D.T. y C.Cartagena de Indias es un distrito turístico y cultural, capital del departamentode Bolívar. Su población total es de 1.013.389 personas y tiene una densidadpoblacional de 1.792 hab./km2 (DNP – DDTS, 2016). Esta ciudad concentra apro-ximadamente el 2,1% del total de la población colombiana, convirtiéndose en laquinta urbe más poblada del país después de Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla(Semana.com, 2013). En el tema étnico, de acuerdo con los datos registrados porDNP – DDTS (2016), el 31,1% de su población se reconoce como afrodescendiente(315.995 personas en total), el otro grupo étnico presente en este distrito es la 173

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientopoblación indígena con el 0,14% (1.469 personas). Adicionalmente, Cartagena ala par con Bogotá, ha sido una de las ciudades con mayor crecimiento demográ-fico en las últimas décadas. De acuerdo con Aguilera y Meisel (2009, citados porAcosta, 2012, p. 3), “entre inicios del siglo XX y el siglo XXI, la ciudad experimentóuna tasa de crecimiento demográfico promedio anual de 3,2%, la cual fue superioral promedio nacional. Esto se debe, entre otras cosas, al flujo de personas atraídopor las ventajas de la proximidad, el intercambio de ideas, el aprovechamiento deoportunidades económicas, la construcción de la Troncal de Occidente e inclusoel desplazamiento forzado” (IPIGC, 2014b). De igual forma, es importante mencionar que en la zona rural del distrito existenaproximadamente 24 consejos comunitarios de comunidades negras (Secretaría dePlaneación de Cartagena, 2013, p. 177). La extensión territorial total de Cartagenade Indias es de 629.9 km2, de los cuales 76.8 km² (12.2% del total) correspondenal área urbana y 553.1 km² (87.8% del total) al resto del territorio (cálculos propioscon base en Secretaría de Planeación de Cartagena, 2013, p. 22). En este espaciohay un total de 186 barrios distribuidos en las siguientes tres localidades: Históricay del Caribe Norte, de la Virgen, y Turística e Industrial de la Bahía; subdivididas en15 Unidades Comuneras de Gobierno (UCG)66 urbanas y 15 UCG rurales. En el Mapa11 se muestra la distribución territorial en localidades de Cartagena.66 Según el Acuerdo 06 de 2003 de Cartagena de Indias,“con el fin de ampliar y fortalecer la partici- pación ciudadana en los procesos de planeación, gestión, comunicación y veeduría de las acciones del Gobierno y del desarrollo local, las Localidades se dividirán en UCG urbanas y rurales. Tendrán por lo menos un Inspector de Policía que coordinará las funciones administrativas de su territorio” (Artículo 28). Cada UCG tiene a su vez un Consejo Comunero de Gobierno que está conformado de la siguiente manera: 1. El Inspector de Policía, quien lo presidirá. 2. El Alcalde Local o su dele- gado. 3. Nueve (9) miembros representantes de las Organizaciones Sociales y Cívicas legalmente reconocidas en el área de su jurisdicción, debidamente avalados por la respectiva organización. 4. El Presidente de la organización que agrupe a las Juntas de Acción Comunal de la respectiva UCG. 5. Los funcionarios de la Administración Distrital que cumplen funciones desconcentradas, coordinadores del área de la salud, educación, recreación y deporte, medio ambiente, control urbano, seguridad, cultura y desarrollo social y humano. 6. El delegado de la Policía Nacional, coordinador de la estación o subestación de Policía de la Unidad. 7. Un representante de las juventudes (Artículo 31).174

Implementación del Régimen de Distritos Especiales (Ley 1617 de 2013) en Buenaventura: los casos de la creación del Establecimiento Público Ambiental – EPA, y la división del territorio en localidades Mapa 11. Localidades del distrito de CartagenaFuente: Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias, Secretaría de Planeación, Citado por Pérez & SalazarMejía (2007, p. 14). El Cuadro 13, en la página siguiente, contiene las características principalesde las localidades en Cartagena de Indias. Vale la pena resaltar que el modelo deUCG rurales y urbanas es único en todo el país. Las UCG urbanas comprenden loque antes eran las comunas y las UCG rurales lo que solían ser los corregimientos. 175

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del ConocimientoCuadro 13. Organización territorial de Cartagena de Indias176Localidades Unidades Comuneras de Gobierno Barrios (UCG) Rurales Urbanas Urbanos Rurales Bocagrande, Castillogrande, Centro, Chambacú, Crespo, El Cabrero, El Laguito, Getsemaní, Isla Fuerte UCG # 1 La Matuna, Manga, Marbella, Pie de la Popa, San Diego. Archipiélago de San Cerro de la Popa, Espinal, La Paz, Lo Amador, Loma Fresca, Los Comuneros, Nariño, Bernardo Isla Fuerte UCG # 2 Pablo VI – I, Pablo VI – II, Palestina, Paraíso II, Pedro Salazar, Petare, Pie del Cerro, Islas del Rosario Archipiélago de San UCG # 3 República del Caribe, San Pedro y Libertad, Torices. Tierra BombaHistórica y del Caribe Norte Bernardo UCG # 8 Canapote, Daniel Lemaitre, San Bernardo, San Francisco, Santa María, Siete de Agosto. Caño del Oro Islas del Rosario Buenos Aires, Calamares, Camaguey, El Cármen, El Country, Escallón Villa, La Campiña, BocachicaÁrea: 174,5 Km2 Tierra Bomba UCG # 9 La Troncal, Las Delicias, Los Ángeles, Los Ejecutivos, Rubí, Tacarigua, Villa Sandra, Santana Caño del Oro Zaragocilla. BarúPoblación: 378.424 hab. Bocachica Amberes, Armenia, Barrio Chino, Bruselas, El Prado, España, José Antonio Galán, Juan Santana XXIII, Junín, Las Brisas, Martínez Martelo, Nueva Granada, Nueve de Abril, Paraguay, Barú Piedra de Bolívar. Alto Bosque, Altos de San Isidro, Bosquecito, Bosque, Los Cerros, Nuevo Bosque, República UCG # 10 de Chile, San Isidro. Pasa a la página siguiente

Viene de la página anterior Localidades Unidades Comuneras de Gobierno Barrios (UCG)De la Virgen y TurísticaÁrea: 371 Km2 Rurales Urbanas Urbanos Rurales Implementación del Régimen de Distritos Especiales (Ley 1617 de 2013) en Buenaventura:Población: 287.049 hab.Alcibia, Boston, La Candelaria, La Esperanza, La María, La Quinta.La Boquilla los casos de la creación del Establecimiento Público Ambiental – EPA, y la división del territorio en localidadesUCG # 4Chiquinquirá, Olaya St. Central, Olaya St. Rafael Núñez, Olaya St. Ricaurte, Olaya St.BayuncaIndustrial de la Bahía 11 de Noviembre, Olaya Villa Olímpica, República del Líbano, Tesca. Pontezuela177Área: 84,4 Km2 La Boquilla UCG # 5 El Pozón, Fredonia, Flor del Campo, La India, Nuevo Paraíso, Olaya St. La Magdalena, Punta CanoaPoblación: 301.630 hab. Bayunca UCG # 6 Olaya St. La Puntilla, Olaya St. Playa Blanca, Olaya St. Progreso, Olaya St. Stella, Arroyo de Piedra Pontezuela UCG # 7 Olaya St. Zarabanda, Urbanización Colombiaton, Villaestrella. Arroyo Grande Punta Canoa Chapacua, Chipre, El Gallo, La Castellana, La Floresta, Las Gaviotas, Las Palmeras, Los Arroyo de Piedra Alpes, Nuevo Porvenir, República de Venezuela, San Antonio, San José Obrero, Trece de Pasacaballos Arroyo Grande Junio, Viejo Porvenir. Albornoz, Antonio José de Sucre, Arroz Barato, Bellavista, Ceballos, El Libertador, Pasacaballos UCG # 11 Policarpa, Puerta de Hierro, Santa Clara, Veinte de Julio Sur, Villa Barraza, Villa Rosa. UCG # 12 Almirante Colón, Blas de Lezo, El Campestre, El Carmelo, El Milagro, El Socorro, La UCG # 13 Central, Los Caracoles, San Pedro, Santa Mónica. Anita, El Recreo, La Concepción, Providencia, San José de los Campanos, Santa Lucía, UCG # 14 Ternera, Villa Rosita. Alameda La Victoria, Camilo Torres, César Flórez, Ciudadela 11 de Noviembre, Ciudadela UCG # 15 2000, Jorge Eliécer Gaitán, La Esmeralda I, La Esmeralda II, La Florida, La Sierrita, Los Santanderes, María Cano, Nazareno, Nelson Mandela, Nueva Delhi, Nueva Jerusalén, Rossedal, San Fernando, Sectores Unidos, Urbanización Simón Bolívar, Villa Fanny, Villa Hermosa, Villa Rubia. El Educador, El Reposo, Henequen, Jaime Pardo Leal, La Consolata, La Victoria, Los Jardines, Luis Carlos Galán, ManuelaVergara de Curi, San Pedro Mártir,Vista Hermosa.Fuente: Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias (2013, pp. 23 – 49).

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento En relación con el tema fiscal, el presupuesto que presentó la Alcaldía Distritalde Cartagena para el año 2014 fue de $ 1 billón 215 mil millones (El Universal.com.co, 2013). Con respecto a los indicadores de pobreza de esta ciudad, para el año2010 su índice de NBI fue de 26,01% (DANE, 2010), por tanto, más de un cuartode los habitantes de este distrito viven en viviendas con hacinamiento crítico, encondiciones físicas inapropiadas para el alojamiento humano, servicios públicosinadecuados, alta dependencia económica o niños en edad escolar que no asistena la escuela. Esto contrasta con una ciudad que se ha convertido en el principalpuerto de la Costa Caribe colombiana y con el importante papel que tiene en eldepartamento de Bolívar. Toda vez que “concentra un sustancial porcentaje delturismo, aporta casi la totalidad de su producción industrial, es su única terminalportuaria y una de los principales de Colombia y, aunque sólo representa el 2,2%de su extensión geográfica, concentra casi la mitad de su población (48%) (…)”(Acosta, 2012, p. 3).6.3.2.2 Panorama actual de las localidades de Cartagena D. T. y C.Para caracterizar la situación actual de las localidades de Cartagena, es importanterevisar el tema administrativo. Resulta llamativo que dentro de la estructura or-gánica de la Administración Distrital de Cartagena no aparezcan formalmente laslocalidades, tal como se puede ver en la Figura 12. Sin embargo, según lo expresa Beatriz Castaño (2013), asesora de la LocalidadIndustrial de la Bahía, los Alcaldes Locales tienen interlocución directa con el Al-calde Mayor, pero dependiendo de la necesidad de la localidad, debe adelantartrámites en las diferentes dependencias de la Alcaldía Distrital. Sin embargo, co-menta, que desde el año 2009 la Alcaldía Mayor de Cartagena empezó el procesode implementación de un Modelo Estándar de Control Interno, MECI, en el cual serediseñó la estructura del distrito. (…) equivocadamente las personas que participaron en ese proyecto incluyeron a las localidades como una dependencia adscrita a la Secretaría de Planeación Distrital, solamente porque priorizaron dentro de las funciones del Alcalde Local las de control urbano porque son las más visibles, pero si se trata de competencias, los Alcaldes Loca- les tienen funciones de policía administrativa y por ello se relacionan con la Secretaría del Interior, igualmente tienen funciones relacionadas con los temas ambientales, educativos y de participación ciudadana, que pienso que son mucho más fuertes que las de control urbano (…) (Castaño, 2013).178

Figura 12. Estructura orgánica de la alcaldía distrital de Cartagena de Indias Implementación del Régimen de Distritos Especiales (Ley 1617 de 2013) en Buenaventura: Fuente: http://sigob.cartagena.gov.co/index.php?option=com_content&view=article&id=3&Itemid=114.los casos de la creación del Establecimiento Público Ambiental – EPA, y la división del territorio en localidades 179