7_Implementación del Régimen de Distritos Especiales (Ley 1617 de 2013) en Buenaventura: Los casos de la creación del Establecimiento Público Ambiental – EPA, y la división del territorio en localidades Santiago de

Implementación del Régimen de Distritos Especiales (Ley 1617 de 2013) en Buenaventura: los casos de la creación del Establecimiento Público Ambiental – EPA, y la división del territorio en localidades menterios Jardines del Pacifico y el central. También se indicó la ausencia de una cultura que permita un manejo adecuado de los residuos sólidos. La contaminación auditiva por el tránsito del tren, el automotriz, conta- minación radioactiva por las torres de las compañías de comunicación móvil (IPIGC, 2014b). Las propuestas tuvieron como común denominador que la isla y la comuna 12debían ser una localidad cada una, dadas las particularidades que ellas presentan.Entre las características que se plantearon se encuentra que la isla concentra granparte de las actividades económicas de la zona urbana, incluidas las actividadesportuarias, turísticas y comerciales; mientras que en la comuna 12, si bien seconcentran problemáticas como ocupación informal del territorio, inseguridad,déficit en el acceso a los servicios públicos, etc., se plantea que en ella hay un granpotencial para la expansión residencial de la zona urbana del distrito. Para la división del territorio que queda en el intermedio de estas dos zonasse plantearon dos posturas, la primera tuvo en cuenta la carretera Simón Bolívarcomo determinante entre las comunas que se localizan en el ala derecha (vistasde norte a sur), las cuales están menos consolidadas, mientras que las comunaslocalizadas hacia el ala izquierda, presentan mayor consolidación y, por tanto,más equipamiento urbano. La segunda postura no tuvo en cuenta esta división ypropuso que todo el sector debería ser considerado como una localidad para apro-vechar las potencialidades de las zonas ya consolidadas. Se hicieron propuestas denombres de las localidades, relacionados con los significados sociales e históricosque tienen para la población algunos personajes históricos relacionados con elproceso de poblamiento y sus orígenes étnicos, así como también religiosos. Acontinuación, se presenta cada una de las propuestas que se desarrollaron en lasmesas de trabajo. El grupo No. 1 dividió el territorio de manera horizontal en tres localidades:la localidad Cascajal, que corresponde a la parte insular, con un alto potencialeconómico; la localidad Luis Ablanque, denominada así en honor al Hospital LuisAblanque, va desde el puente de El Piñal hasta la comuna 11; y la localidad CabalPombo, conformada por toda la comuna 12, y denominada así por la carretera queconduce a la ciudad de Cali (Ver Mapa 15 en la página siguiente). 205

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento Mapa 15. Propuesta de división de la zona urbana del Grupo 1Fuente: Elaboración Propia, a Partir de las Propuestas de los Líderes y Lideresas de las JAC Y JAL. El grupo de trabajo No. 2 dividió el territorio en tres localidades, tomandocomo línea divisoria la carretera Cabal Pombo. La primera localidad va desde laparte insular hasta la Comuna 5 y fue denominada localidad Puerta del Mar; lasegunda va desde la Comuna 6 hasta la Comuna 12, por el extremo derecho dela vía, localidad denominada Unión Pacífica. La tercera localidad comprende lasComunas 7 a la 12, pero la zona que corresponde al extremo izquierdo de la vía,esta localidad fue denominada El Paraíso (Mapa 16). Mapa 16. Propuesta de división de la zona urbana del Grupo 2Fuente: Elaboración Propia, a Partir de las Propuestas de los Líderes y Lideresas de las JAC y JAL.206

Implementación del Régimen de Distritos Especiales (Ley 1617 de 2013) en Buenaventura: los casos de la creación del Establecimiento Público Ambiental – EPA, y la división del territorio en localidades El grupo de trabajo No. 3 dividió el territorio en tres localidades, tomando comolínea divisoria la vía Cabal Pombo. Nuevamente, el sector de la isla fue el punto departida, a esta localidad se le denominó San José. La segunda localidad se organizóen el extremo derecho de la vía, la cual se nombró como Isla Cascajal y la terceralocalidad corresponde al extremo izquierdo de la carretera Cabal Pombo, a la cualse le llamó Gerardo Valencia Cano (Mapa 17). Mapa 17. Propuesta de división de la zona urbana del Grupo 3Fuente: Elaboración Propia, a partir de las Propuestas de los Líderes y Lideresas de las JAC y JAL. El grupo de trabajo No. 4 dividió el territorio en cuatro localidades, toman-do como línea divisoria la vía Cabal Pombo. La zona insular hasta el puentede El Piñal se consideró como localidad Isla Cascajal; el extremo derecho dela vía hasta la Comuna 10 se planteó como la localidad Ancestral; el extremoizquierdo de la vía hasta la Comuna 11 se denominó localidad San Antonioy, finalmente, la localidad cuatro seria toda la Comuna 12, la cual llevaría pornombre Las Brisas (Ver Mapa 18 en la página siguiente). El grupo de trabajo No. 5 realizó una división territorial en cinco localidades, enla cual la isla corresponde a la número 1; la segunda corresponde a las Comunas 5,6, 9 y 10 de la parte derecha de la vía principal; la tercera localidad se encontraríaal lado izquierdo de la vía y abarca las Comunas 7, 8 y 11; las localidades cuarta yquinta se ubican en la zona de expansión que corresponde a la Comuna 12, porlo tanto una está al extremo izquierdo y la otra al extremo derecho de la carretera(Ver Mapa 19 en la página siguiente). 207

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento Mapa 18. Propuesta de división de la zona Urbana del Grupo 4Fuente: Elaboración Propia, a Partir de las Propuestas de los Líderes y Lideresas de las JAC Y JAL. Mapa 19. Propuesta de división de la zona urbana del Grupo 5Fuente: Elaboración Propia, a partir de las Propuestas de los Líderes y Lideresas de las JAC y JAL. El grupo de trabajo No. 6 dividió el territorio en tres localidades, fraccionan-do al distrito de forma horizontal y tomando como referente: de las comunas 1a la 5 corresponde a la localidad Jardín, de las comunas 6 a la 11, se denominalocalidad Las Flores y la comuna 12 sería la localidad Buenavista (Ver Mapa 20en la página siguiente) (IPIGC, 2014b).208

Implementación del Régimen de Distritos Especiales (Ley 1617 de 2013) en Buenaventura: los casos de la creación del Establecimiento Público Ambiental – EPA, y la división del territorio en localidades Mapa 20. Propuesta de división de la zona urbana del Grupo 6Fuente: Elaboración Propia, a Partir de las Propuestas de los Líderes Y Lideresas De Las JAC Y JAL.6.5.2.3 Propuestas de división de la zona ruralDado que no se pudo realizar el trabajo con los consejos comunitarios ni los ca-bildos indígenas, no fue posible disponer de propuestas de la población acercade cómo se podría dividir el distrito en la zona rural. Sin embargo, se conocieronopiniones de algunos funcionarios de la Alcaldía de Buenaventura, quienes plan-tearon la existencia de tres grandes zonas: Bahía Málaga en donde se localizanlos principales destinos turísticos de la costa pacífica; la zona de influencia de lascarreteras Cabal Pombo y Simón Bolívar, en donde se concentra una buena partede la población rural, y el sur, más aislado, con accesibilidad fluvial y con grandespotenciales ecoturísticos (IPIGC, 2014b).6.5.3 Propuestas de escenarios para la división del distrito en localidadesPara elaborar una propuesta de división del distrito en localidades se utilizó lametodología de escenarios, la cual permite identificar las fortalezas y debilidadesque puede tener una propuesta determinada, a partir de diferentes criterios quela califican. En este caso, se proponen dos escenarios que fueron identificados yevaluados a partir de los lineamientos establecidos en la Ley de distritos, las ten-dencias de las dinámicas territoriales que se obtuvieron en el diagnóstico de lascaracterísticas sociales, geográficas, culturales y económicas, y las opiniones de losactores consultados. En el primer escenario se identificaron seis localidades: tres 209

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientourbanas/suburbanas y tres rurales; y en el segundo escenario, se proponen cuatrolocalidades: dos urbanas/suburbanas y dos rurales. A continuación, se presentan los criterios que se tuvieron en cuenta para laidentificación de estos escenarios y posteriormente se describen las característicasgenerales de las localidades definidas en cada escenario (IPIGC, 2014b).6.5.3.1 Criterios para la Identificación de las LocalidadesLas localidades son la instancia gubernamental más cercana entre el GobiernoDistrital y la ciudadanía, las cuales tienen como objetivo contribuir al mejoramientode las condiciones de vida de la población mediante la generación de estrategiasde participación ciudadana en los asuntos públicos locales y la prestación de al-gunos servicios de la administración distrital. Esta desconcentración de funcioneses un mecanismo que le permite al Estado tener presencia en todo el ámbito desu jurisdicción, aunque ello sólo es posible cuando las responsabilidades de losGobiernos Locales coinciden con su capacidad de acción y, por tanto, disponen delos recursos necesarios, tanto humanos como técnicos y fiscales, para el desarrollode dichas responsabilidades. De acuerdo con lo anterior, el análisis de las características geográficas, sociales,culturales y económicas de la población permite establecer las áreas del territoriodistrital en las que se pueden encontrar elementos que las identifican, ya sea por eltamaño de la población, sus actividades económicas, las características geográficaso las dinámicas culturales que en ellas se generan. No obstante, estos atributos delterritorio y la población no parecen ser suficientes para definir el número de loca-lidades en las que se dividirá el distrito, ya que existen otros elementos políticos yfiscales que condicionan la posibilidad real de su funcionamiento, especialmenteen lo relacionado con los propósitos de la creación de los Gobiernos Locales y conalgunas particularidades del territorio. Se trata, por lo tanto, de evitar la creaciónde estamentos locales débiles administrativa y financieramente, que funcionende manera desarticulada de la administración distrital. Por ello para su creaciónse propone tener en cuenta criterios que resalten las características geográficas,sociales, culturales y económicas del territorio de Buenaventura, tal como loplantea la Ley, pero que también tengan presente los objetivos por los cuales laLey de distritos propone la creación de localidades y las posibilidades reales de suimplementación en Buenaventura. En este sentido, a continuación, se describenestos criterios (IPIGC, 2014b).210

Implementación del Régimen de Distritos Especiales (Ley 1617 de 2013) en Buenaventura: los casos de la creación del Establecimiento Público Ambiental – EPA, y la división del territorio en localidades6.5.3.1.1 Características demográficas, sociales y culturalesCada localidad debería contar con una población cuyo tamaño sea equitativo enrelación con la población de las otras localidades, lo que le permitiría a los AlcaldesLocales ejercer sus funciones en condiciones de igualdad, al menos en relación conla cantidad de población presente en el área de su jurisdicción y sus demandassociales. Esto desde luego depende de las dinámicas históricas y los procesos depoblamiento que han conducido a la ubicación de la población en determinadoslugares, por diversas razones, entre ellas la posibilidad de obtener recursos parasu subsistencia. En el caso de Buenaventura es importante tener en cuenta que la poblaciónrural se ubica en un territorio de grandes proporciones, en el que no se ejerce unagobernabilidad total ni un control efectivo por parte de la administración distrital,no sólo por el tamaño del municipio sino por otros factores como la debilidad dela administración distrital; el conflicto armado y la lucha de diversos actores almargen de la Ley por obtener, controlar o mantener territorios estratégicos parael tráfico de drogas, armas e ingreso de divisas; o la creciente generación de Con-sejos comunitarios y Cabildos indígenas con derechos colectivos sobre el territorioque habitan, los cuales parecen tener una relación más estrecha con el GobiernoNacional y más autónoma respecto al Gobierno Distrital. En la zona urbana, por su parte, el proceso de urbanización se ha caracterizadopor la ausencia de una planificación adecuada, lo que ha permitido un crecimien-to poco compacto en el continente, mediante la ocupación de asentamientosinformales que no cuentan con los equipamientos urbanos necesarios para eldesarrollo del hábitat y las condiciones óptimas de vida de la población, así comola instalación de diversas actividades económicas, relacionadas principalmente conla actividad portuaria que, por sus características de enclave económico, tienden agenerar conflictos en los usos del suelo establecidos en el Plan de ordenamientoterritorial (IPIGC, 2014b). Las dinámicas culturales de la población también deberán tenerse en cuenta,así como sus potencialidades y necesidades, en la medida en que esto permitirála generación de políticas focalizadas a la priorización y la resolución de las pro-blemáticas sociales más sentidas de la población. En este aspecto es importanterecordar que la población localizada en la zona rural pertenece principalmente acomunidades negras e indígenas que tienen costumbres y tradiciones culturalespropias, pero que también se han articulado -especialmente en el caso de lascomunidades negras- a las dinámicas económicas que se han desarrollado en 211

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientoalgunas áreas del territorio distrital y que han moldeado sus modos de vida. Enla zona urbana también predomina la población negra y se conoce que algunossectores presentan diferencias en cuanto a la procedencia de sus habitantes. Porejemplo, una parte de la población de la isla proviene de comunidades localizadasprincipalmente en las cuencas de los ríosYurumangui, Cajambre o Raposo, mientrasque en las zonas de expansión más recientes como la Comuna 12, los pobladoresprovienen del interior del país atraídos por las posibilidades económicas que ofreceuna ciudad en ciernes que demanda gran cantidad de servicios. En la ciudad sólo existen cuatro estratos socioeconómicos (1, 2, 3 y 4), lo queevidencia que no se ha podido consolidar una clase media como indicador de lasposibilidades reales de movilidad social, por el contrario, lo que se percibe es unapobreza generalizada que limita la identificación de zonas que se diferencien porsus características socioeconómicas. De hecho, en el centro urbano no existen sec-tores clasificados por un estrato moda, sino que en cada barrio, manzana y cuadrase encuentra una mezcla de viviendas que por sus características de habitabilidadhan sido clasificadas en diferentes estratos socioeconómicos, distorsionando depaso las bases de datos con que cuenta el distrito para la caracterización de lapoblación, el recaudo de impuestos y la formulación de políticas públicas. Porlo anterior, en la división del distrito en localidades tuvieron más incidencia lascaracterísticas naturales y económicas del territorio, dadas la homogeneidad dela población tanto urbana como rural, en términos de sus condiciones de pobrezay dificultades de acceso a servicios públicos (IPIGC, 2014b).6.5.3.1.2 Características Geográficas y Económicas Del TerritorioSe debería procurar porque en cada localidad se localice un conjunto de recursosnaturales que permitan potencializar los retos y oportunidades que demanda laimplementación de la Ley 1617 de 2013, tales como las actividades económicasrelacionadas con los sectores portuario, industrial, biodiverso y ecoturístico. Paraello se requiere del diseño e implementación de políticas públicas territorialesque fomenten actividades industriales y de servicios logísticos, complementariasa la actividad portuaria como principal sector de la economía de Buenaventura,con el fin de romper la lógica de enclave con que históricamente ha operado elpuerto en el distrito. Además, se requiere del fortalecimiento de las actividadeseconómicas que tradicionalmente se han desarrollado en la zona rural, con lógicasde subsistencia, y que requieren de un mayor grado de organización financiera yempresarial, que haga que estas actividades económicas sean sostenibles y con-tribuyan a la generación de empleo productivo.212

Implementación del Régimen de Distritos Especiales (Ley 1617 de 2013) en Buenaventura: los casos de la creación del Establecimiento Público Ambiental – EPA, y la división del territorio en localidades Para ello se requiere que la administración distrital reconfigure su instituciona-lidad, genere confianza y tenga la voluntad política necesaria para acometer dichaspolíticas, con el concurso del departamento y la nación, ya que las problemáticasestructurales de Buenaventura superan la capacidad, voluntad y responsabilidadde la dirigencia política distrital (IPIGC, 2014b).6.5.4 Propósito de las localidadesDe acuerdo con el propósito de la creación de localidades y alcaldías locales,planteado por la Ley de distritos, se considera que las localidades deben cumplircon tres funciones básicas: en primer lugar, permitir el acercamiento del GobiernoDistrital con la ciudadanía, ya que son los ciudadanos los que conocen de primeramano las problemáticas sociales y ambientales de los territorios. En segundo lugar,la focalización de políticas, programas y recursos fiscales que contribuyan a unmejor impacto de las políticas y de la gestión pública del distrito y, finalmente, lacorrelación entre las responsabilidades y la disponibilidad de recursos fiscales parael buen funcionamiento de las localidades.6.5.4.1 Acercamiento entre el gobierno distrital y la ciudadaníaUno de los principales objetivos por los cuales se propone la creación de localidadesen los distritos es el acercamiento entre el Gobierno Distrital y la ciudadanía a travésde dos elementos centrales: en primer lugar, la descentralización, desconcentracióno delegación de algunos de los servicios que presta la administración distrital, conel fin de hacer más efectiva y eficaz la gestión pública, mediante la prestación deestos servicios desde un ámbito más local y focalizada a un grupo más reducidode población, que sería la que se localice en el área de jurisdicción de la respectivalocalidad. En segundo lugar, a través de la generación de mecanismos que facilitenla participación de los ciudadanos en la gestión de los bienes y asuntos públicosdel orden local, ya sea promoviendo la organización de la comunidad o generandoespacios para que se discutan y planifiquen temas propios del desarrollo económicoy social de cada localidad (IPIGC, 2014b). Esto implica que los Alcaldes Locales y las juntas administradoras localesdeberán trabajar mancomunadamente con las organizaciones sociales que seencuentren en la respectiva localidad, con el fin de fortalecer la participaciónciudadana, ya que de acuerdo con algunos de los actores del distrito que fueronconsultados en las mesas de trabajo, en Buenaventura existe una larga tradición departicipación comunitaria que no logra incidir de manera efectiva en los asuntos 213

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientode interés colectivo y que se traduce en la deficiente planificación territorial y eldébil control ciudadano sobre la gestión y asignación de los recursos públicos.Esto significa que el enlace entre la participación comunitaria y ciudadana y suincidencia en la toma de decisiones que afectan el desarrollo local, será uno de losprincipales retos que tendrán los Gobiernos de las localidades. Lo anterior implica que, al menos teóricamente, no podría ser suficiente conla creación de una localidad en la zona urbana y una en la zona rural, como sellegó a plantear en algunos escenarios en los que se consultó la opinión de losdiferentes actores del distrito. En el caso de la zona rural, dado que la poblaciónse encuentra dispersa en un amplio territorio, se requeriría de la creación demás de una localidad para facilitar la atención de la ciudadanía mediante laprestación de los servicios, sin que se requiriera su desplazamiento hasta la zonaurbana en la que se localiza la administración distrital. La zona urbana, aunquecorresponde a un espacio físicamente más reducido que el territorio rural,concentra cerca del 90% de la población y una gran cantidad de problemáticasasociadas con las complejidades propias de una urbe que no logra generar lascondiciones necesarias para la habitabilidad adecuada de la mayoría de sushabitantes. Desde luego, lo anterior depende del fortalecimiento institucionaly administrativo del Gobierno Distrital, para no replicar en las localidades lasprácticas organizacionales poco eficientes y eficaces que hoy caracterizan laadministración distrital (IPIGC, 2014b).6.5.4.2 Focalización de Programas, proyectos y recursos fiscalesLa focalización de políticas y programas implica la búsqueda de un mayor impactode las políticas públicas, al centrarse en un grupo más reducido y homogéneo de lapoblación o en la resolución de unas problemáticas sociales más específicas. Conello se busca, a su vez, propiciar una mayor eficacia en la gestión de los recursospúblicos, ya que se pueden priorizar las problemáticas y soluciones en las que seenfocará una administración distrital en su periodo de Gobierno. La aplicación deeste criterio al tema que nos ocupa implica que si se divide el territorio en muy po-cas localidades, lo más probable es que ellas tengan tal cantidad de problemáticassociales que dificulten la focalización de políticas, programas, proyectos y recursos.En este caso, resulta fundamental tener en cuenta el criterio de homogeneidad parala creación de las localidades, ya que esto permitirá la identificación y priorizaciónde planes, estrategias y proyectos de desarrollo a partir de las necesidades mássentidas de la población.214

Implementación del Régimen de Distritos Especiales (Ley 1617 de 2013) en Buenaventura: los casos de la creación del Establecimiento Público Ambiental – EPA, y la división del territorio en localidades Sin embargo, es importante resaltar que en Buenaventura existe una conjunto denecesidades o demandas ciudadanas homogéneas y estructurales que implica quela administración distrital -dado el alto grado de centralismo en el diseño de políticasen Colombia- deba desarrollar políticas generales para todo el territorio, orientadas ahacer convergentes las dos variables fundamentales del desarrollo en las sociedadescontemporáneas: la equidad y la competitividad. Esto tiene que ver con las condicio-nes socioeconómicas de la población de Buenaventura, que implican unas demandassociales específicas, relacionadas con el acceso a la provisión de servicios públicos ygeneración de empleo o desarrollo de actividades productivas. En estos últimos si existen diferencias entre las zonas rural y urbanas, ya que lasprimeras han desarrollado unas actividades económicas autárquicas (subsistencia),que les permiten tener menos dependencia de las lógicas del mercado y que porlo tanto el mejoramiento de la calidad de vida estaría más enfocado a resolver, porparte del Gobierno Distrital, la instalación de la infraestructura básica relacionadacon los servicios públicos (acueducto, alcantarillado, centros educativos y de salud,etc.) (IPIGC, 2014b).6.5.4.3 Disponibilidad de Recursos FiscalesEl artículo 38 de la Ley 1617 de 2013 establece que la distribución de competenciasy funciones administrativas entre las autoridades distritales y locales debe tener encuenta, además de los principios de concurrencia, subsidiariedad y complementa-riedad, que no se deben fijar responsabilidades sin previa asignación de los recur-sos necesarios para su atención. La creación de localidades implica que el distritodeberá destinar los recursos establecidos por la Ley para la puesta en marcha delos Fondos de Desarrollo Local, más los que corresponden a los funcionarios quecumplirán las funciones técnicas y administrativas en ellas. Las localidades contaráncon al menos el 10% de los ingresos corrientes del presupuesto de la administracióndistrital, equivalentes a $70.077.346.328 de la vigencia fiscal del año 2013. En relación con este tema, de acuerdo con las intervenciones de los Honora-bles Concejales de Buenaventura en las mesas de trabajo que se realizaron conellos, para la división del distrito se requiere tener en cuenta que el número delocalidades que se cree debe ser mínimo, ya que ellas implicarán el incremento delos gastos administrativos y, por ende, demandarán al distrito mayores recursosfiscales. De igual manera, otros actores consultados argumentaron que la nuevaLey de distritos le otorga una serie de nuevas responsabilidades al territorio, sinque haya un incremento proporcional de nuevos recursos fiscales. 215

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento Por ello se destacó la necesidad de implementar un programa para incentivarel pago de impuestos por parte de los diferentes actores sociales, así como la nece-sidad de fortalecer la capacidad de recaudo por parte de la Secretaría de Hacienday la legitimidad de sectores de la dirigencia política y la administración distritalen relación con el uso eficaz y transparente de los recursos públicos. Adicional aesto se consideró que era perentoria una política para la generación de recursosfiscales propios que complementen los recursos provenientes del Sistema Generalde Participaciones, para dar cumplimiento en el mediano y largo plazo a los retosy oportunidades que demanda la Ley 1617 de 2013 (IPIGC, 2014b).6.5.5 Contexto y particularidades de BuenaventuraLa Ley 1617 de 2013 establece una serie de retos y oportunidades para Buenaventu-ra, cuya puesta en marcha requiere grandes esfuerzos por parte de la administracióndistrital y de la voluntad política y el apoyo de los Gobiernos Departamental Y Na-cional, dadas las condiciones institucionales, los niveles de desarrollo y de pobrezay exclusión social que históricamente han caracterizado la población bonaverense.En este sentido, para una implementación más efectiva de la Ley de distritos se re-quiere tener en cuenta el contexto de Buenaventura, que lo hace particular respectoa los distritos de la Costa Caribe colombiana. Entre las diversas particularidades deldistrito, se ha considerado que los siguientes tres elementos son los más relevantesen relación con la división geopolítica del territorio en localidades y, por lo tanto,con el funcionamiento que tendrán los Gobiernos Locales, sobre todo teniendoen cuenta la extensión geográfica del territorio sobre el cual el Gobierno Distritalejerce su jurisdicción y gobernabilidad: Capacidad institucional y gobernabilidad;Fragmentación del poder y Aprendizaje institucional (IPIGC, 2014b).6.5.5.1 Capacidad institucional y gobernabilidadEn el marco del desarrollo de la investigación se identificaron las debilidadesinstitucionales que han caracterizado las últimas administraciones distritales, lascuales se expresan, entre otras cosas, en las continuas destituciones de mandata-rios locales por prácticas de corrupción y errores administrativos; la baja ejecuciónpresupuestal, el deficiente comportamiento administrativo de la Secretarías deHacienda y Recursos Humanos; y su inclusión en el proceso de reestructuraciónde sus pasivos bajo la Ley 550 de 1999, hoy Ley de Insolvencia Fiscal. Igualmente,la debilidad institucional se expresa en la reducida capacidad de generación derecursos fiscales frescos del distrito, así como su incapacidad técnica para el recaudo216

Implementación del Régimen de Distritos Especiales (Ley 1617 de 2013) en Buenaventura: los casos de la creación del Establecimiento Público Ambiental – EPA, y la división del territorio en localidadesde impuestos. Esta problemática está asociada a la cultura del no pago de impuestospor parte de la ciudadanía de Buenaventura y a la inadecuada asignación y gestiónde los recursos públicos por parte de las diferentes administraciones distritales. Esta debilidad institucional se traduce en los problemas asociados a la coordi-nación de políticas públicas, que no sólo afectan al distrito de Buenaventura, sinoque son una característica de la implementación de políticas en sociedades noestado-céntricas. La puesta en marcha de Gobiernos Locales implica la creaciónde un nuevo nivel de Gobierno en la estructura administrativa del Estado distrital,que potencializa los problemas de coordinación entre en los diferentes niveles deGobierno y los demás actores involucrados (IPIGC, 2014b). La debilidad institucional que caracteriza el distrito de Buenaventura afectaostensiblemente la gobernabilidad de la administración distrital sobre el territorio,en la medida en que la extensión territorial dificulta el control sobre la población,limitando con ello la presencia de las instituciones estatales en todo el territorioy generando un escenario propicio para que se desarrollen actividades legales eilegales relacionadas con el control territorial y la explotación de sus recursos natu-rales. Ejemplo de esto es el conflicto armado, el tráfico de drogas y el asentamientode empresas multinacionales que buscan aprovechar la posición geoestratégica delterritorio y explotar sus recursos naturales de manera no sustentable, generandoimpactos sobre las comunidades y el ambiente. Las soluciones de estas problemáticas desbordan la gobernabilidad de laadministración distrital sobre el territorio, dado que sus causas se articulan al mo-delo de desarrollo global dominante, a patologías internacionales de consumo dedrogas narcóticas y al proceso de configuración del Estado colombiano. El Estadocentraliza el diseño de políticas que buscan solucionar estos problemas, desco-nociendo con ello la necesaria participación de las autoridades gubernamentalesterritoriales y de su población, al ser éstos los que asumen los efectos directostanto de las problemáticas como del mal diseño institucional de estas políticas.Justamente la Ley de distritos evidencia estas tensiones entre el Gobierno Centraly los territorios, al expedir un marco normativo que obliga a la administracióndistrital y vincula a los diferentes actores del desarrollo a implementar una nuevainstitucionalidad (localidades), que al desconocer las especificidades institucionalesy de gobernabilidad de la administración distrital, podrían potenciar los conflictosy problemáticas existentes en Buenaventura (IPIGC, 2014b). 217

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento6.5.5.2 Fragmentación del poderLa existencia de un nuevo nivel político administrativo implica la fragmentación delpoder que actualmente concentra la administración distrital, lo cual hace parte deldesarrollo político de democracias con institucionalidad y gobernabilidad fuertede las autoridades públicas sobre el territorio. Estos elementos no caracterizan ladinámica institucional y territorial de Buenaventura y, por tanto, la fragmentacióndel poder en localidades puede convertirse en un incentivo para que se presentenprocesos de cooptación de los nuevos Gobiernos Locales y sus recursos fiscales porparte de los actores ilegales que tienen presencia en el territorio. Si este escenariono se modifica, la división del territorio en un gran número de localidades, podríaimplicar un mayor riesgo de cooptación institucional. Esa es, por lo tanto, una problemática que deberá ser objeto de atención prio-ritaria por parte de la administración distrital, a través del fortalecimiento de losorganismos de control y una pedagogía que incentive a los ciudadanos a realizarcontrol social y político sobre la asignación y gestión de recursos públicos, y queademás interiorice las oportunidades que ofrece la Ley 1617 de 2013 para el de-sarrollo local. Desde luego esto no es suficiente, en la medida en que se requiereuna reconfiguración de la administración distrital, el fortalecimiento de los partidospolíticos y la modificación radical de las prácticas clientelistas que caracterizan elejercicio de la política y la democracia en Colombia. También se requiere priorizarla resolución de los problemas estructurales que afectan la calidad de vida de lapoblación y que son en gran medida uno de los principales factores que alimentay legitima la existencia de actividades ilícitas y la lucha por el control territorial porparte de diferentes actores ilegales, que de paso generan una cultura del miedoque impide la participación activa de la población en los asuntos de interés públicodel distrito (IPIGC, 2014b).6.5.5.3 Aprendizaje InstitucionalLa democracia y la descentralización son procesos graduales que requieren apren-dizajes institucionales y organizacionales, dado que los individuos, las institucionesy las sociedades aprenden a través del ensayo y el error y de lógicas isomórficasque permiten que los procesos de implementación de políticas sean más eficientesy eficaces al racionalizar los recursos (técnicos, financieros, humanos, institucio-nales) para su puesta en marcha. La creación de una nueva institucionalidad bajola figura de localidades, demanda la inversión de una serie de recursos por partede la administración distrital en la medida en que exista un mayor número de218

Implementación del Régimen de Distritos Especiales (Ley 1617 de 2013) en Buenaventura: los casos de la creación del Establecimiento Público Ambiental – EPA, y la división del territorio en localidadeslocalidades sin procesos de aprendizajes previos. Esto significa que una decisiónpolítica y social más razonable sobre la división del distrito en localidades deberíatener en cuenta el principio del incrementalismo en la implementación de políticasy por ende el desarrollo gradual de las instituciones (IPIGC, 2014b).6.5.6 Escenarios para la división del distritoLos criterios presentados en el anterior apartado permitieron considerar la propues-ta de dos escenarios para la división del territorio del distrito de Buenaventura. Enel primer escenario se identificaron seis localidades: tres urbanas/suburbanas y tresrurales; y en el segundo escenario se proponen cuatro localidades: dos urbanas/suburbanas y dos rurales. La propuesta de creación de localidades urbanas/subur-banas y de localidades rurales está relacionada con los resultados del diagnósticode las características geográficas, sociales, culturales y económicas que se hizo deldistrito, ya que de acuerdo con éste ambas zonas presentan dinámicas sociales yeconómicas completamente diferentes y aunque existen relaciones entre ambaszonas, especialmente en el caso de las poblaciones localizadas cerca al centrourbano, se requiere de políticas diferenciadas para fomentar las potencialidadesde cada una y para la resolución de sus problemáticas particulares. No obstante, se debe mencionar que en general la población de Buenaventurapresenta serias condiciones de pobreza y pobreza extrema, las cuales se expresan,principalmente, en la deficiencia o inexistencia de los servicios públicos básicos,en particular los servicios vitales de acueducto y alcantarillado, y en las reducidasopciones que tiene la población para obtener un empleo digno o para desarro-llar actividades productivas sostenibles. En las localidades urbanas se incluyó lazona suburbana82, dado que ésta les representa un importante potencial para suutilización, mediante usos del suelo acordes a las restricciones que indica la Ley(IPIGC, 2014). En ambos escenarios se propone que exista equivalencia entre el número delocalidades de la zona rural y de la urbana/suburbana, por la relación inversa que82 La ley 388 de 1997 define como parte del suelo suburbano las áreas ubicadas dentro del suelo rural, en las que se mezclan los usos del suelo y las formas de vida del campo y la ciudad, dife- rentes a las clasificadas como áreas de expansión urbana, que pueden ser objeto de desarrollo con restricciones de uso, de intensidad y de densidad, garantizando el autoabastecimiento en servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo establecido en la Ley 99 de 1993 y en la Ley 142 de 1994. 219

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimientoexiste entre la población y el área, y las características del territorio, es decir, aunquela zona rural cuenta con menos del 10% de la población del distrito (34.515 habi-tantes), ésta abarca el 98% de su área total y dispone de una gran riqueza naturalque se debe conservar, proteger y aprovechar de manera sustentable, para lo cuales necesaria la presencia de instituciones públicas que apoyen la labor que realizanlas comunidades negras e indígenas que habitan los territorios rurales. Además, apesar de la desequilibrada cantidad de población en ambas zonas (urbana-rural),la población rural se encuentra dispersa y en muchos casos presenta serias difi-cultades de acceso y movilidad hacia y desde el centro urbano. Por tanto, la propuesta de tres o dos localidades rurales permitiría un mayoracercamiento entre el Gobierno Distrital y la población, cumpliendo así con laesencia de la Ley 1617 de 2013 que propende por la descentralización de fun-ciones y la desconcentración de servicios en el territorio. En la zona urbana elárea del territorio es más reducida pero cuenta con mayor cantidad de poblaciónque demanda un conjunto de bienes y servicios públicos que hasta el momentono han sido provistos de manera adecuada por las administraciones distritales(IPIGC, 2014b).6.5.6.1 Escenario 1. División del Territorio en Seis LocalidadesEn este primer escenario se propone la división del distrito en seis localidades:tres urbanas/suburbanas, denominadas Isla, San Antonio y Nuevo Continente;y tres rurales, denominadas Norte, Centro y Sur, como se muestra en el Mapa 21(Ver en la página siguiente). A continuación se presentan algunas característicasgenerales de estas localidades y para un análisis más exhaustivo de las mismas,véase el Anexo C.220



















































Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento246 Figura 15. Organigrama general de la alcaldía distrital de Buenaventura, según el modelo de gobierno multinivel propuestoFuente: IPIGC, 2014b.

Implementación del Régimen de Distritos Especiales (Ley 1617 de 2013) en Buenaventura: los casos de la creación del Establecimiento Público Ambiental – EPA, y la división del territorio en localidades• La operación de las dependencias de la administración distrital en las localidades debe coordinarse con las Alcaldías locales. Como el nivel más cercano al ciudadano con el que va a contar la administración distrital y como una innovación institucional en Buenaventura que requiere adqui- rir reconocimiento y legitimidad entre la población, la Alcaldía distrital y toda su estructura operativa tienen el deber de coordinar con los Alcaldes Locales, su accionar en el territorio. El funcionamiento efectivo de las localidades y su apropiación por parte de la comunidad, no solo se logra con la promulgación de una ley, un acuerdo o un decreto, sino que debe ir acompañado de un compromiso real por parte de la administración distrital de incluirlas en las actividades relacionadas con el diseño, formulación, implementación y evaluación de políticas públicas (IPIGC, 2014b).• Los alcaldes locales tendrán un nivel jerárquico y salarial igual al de un secretario de despacho. Se propone esta igualdad jerárquica y salarial porque es un mecanismo para empoderar a los Alcaldes Locales, garantizar que tengan la atención efectiva de la administración distrital y asegurarles presencia en el Consejo Distrital de Gobierno. De esta manera se empieza a gestar un proceso real de coordinación entre las autoridades distritales y locales. Hay que recordar que los Alcaldes Locales no solo tienen la res- ponsabilidad de administrar su respectivo fondo de desarrollo local, sino de coordinar la operación de la administración distrital en su territorio.• En el periodo comprendido entre la creación de las localidades en Buena- ventura (2014) y su entrada en funcionamiento (Enero de 2016), deberán rediseñarse los procesos administrativos, operativos y de control, así como los soportes informáticos y telemáticos de la administración distrital. El Centro Administrativo Distrital, CAD, gradualmente dejará de ser el único referente de la ciudadanía para acceder a la oferta institucional en Buena- ventura, porque las Alcaldías locales deberán irse posicionando en este sentido. Para impulsar este proceso resultan fundamentales las siguientes acciones: a) Crear y mantener actualizado un sistema de información en línea que permita acceder en tiempo real y en doble vía a los datos con carácter de interés recíproco de la administración central y las Alcaldías locales. b) Comprar, reparar, dotar y/o adecuar los sitios en los cuales se ubicarán las sedes administrativas de las localidades, porque el Alcalde Local y los funcionarios 247

Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento: Programa de Gestión y Difusión del Conocimiento desconcentrados de la administración distrital deben tener un espacio físico en el cual puedan atender a la ciudadanía, así como los ediles deben contar con un sitio para sesionar. Estas sedes debían ser entregadas por el Alcalde Distrital de turno en diciembre de 2015. c) Emprender campañas de pedagogía ciudadana, administrativa y política para que esta innovación institucional que se implementará en Buenaventura, esté acompañada y a la vez sea impulsada por la transformación de la cultura ciu- dadana (IPIGC, 2014b). Finalmente, otra propuesta tendiente a promover la coordinación de las ac-ciones entre la Alcaldía distrital y las Alcaldías locales, es la creación del cargo deConsejero para el Desarrollo de las Localidades y del órgano colegiado ConsejoDistrital de Alcaldías Locales. En primer lugar, el Consejero para el Desarrollo delas Localidades constituye la unidad orgánica de enlace entre los Alcaldes Localesy el resto de la administración distrital, en especial, con el Alcalde Distrital. Seencuentra oficialmente adscrito al despacho del Alcalde Distrital y su objetivo esasesorarlo en el establecimiento de políticas y criterios de decisión en los procesosde planeación, organización, dotación de recursos, gestión y evaluación de resul-tados de la operación de las localidades. Su principal contribución a las políticaspúblicas distritales desde lo local, será garantizar el eficiente y eficaz desempeñode las administraciones locales. Adicionalmente es el portavoz de los Alcaldeslocales ante el Alcalde distrital y demás instancias de la administración distrital. Por otra parte, el Consejo Distrital de Alcaldías Locales, se define como el ór-gano colegiado del Gobierno Distrital encargado de asistir al Alcalde Distrital parala toma de decisiones de política pública de gestión y desarrollo administrativo einstitucional de las Alcaldías locales. La estructura propuesta para este Consejo esla siguiente: 1. El Alcalde Distrital, los Alcaldes Locales, el Consejero para el Desa-rrollo de las Localidades, los secretarios, directores o jefes distritales de las áreasfinanciera, de planeación, recursos humanos y servicios básicos e informática, oquienes hagan sus veces, como miembros permanentes, y eventualmente losjefes de dependencia, según lo requiera el orden del día aprobado por el AlcaldeDistrital. 2. Estará presidido por el Alcalde Distrital. 3. La Secretaría Técnica seráasumida por el Consejero para el Desarrollo de las Localidades y 4. Las reunionesserán convocadas por el Alcalde Distrital o por solicitud del Consejero para elDesarrollo de las Localidades (IPIGC, 2014b). Sus principales funciones son:248

Implementación del Régimen de Distritos Especiales (Ley 1617 de 2013) en Buenaventura: los casos de la creación del Establecimiento Público Ambiental – EPA, y la división del territorio en localidades • Analizar las problemáticas y oportunidades que se presenten en las Alcal- días locales para el cumplimiento de la misión institucional y los planes de desarrollo del distrito y adoptar las decisiones de políticas públicas de gestión pública distrital en materia económica, fiscal, social y de gestión de las localidades, a la manera de un Consejo Local de Política Económica, Fiscal, Social y de Gestión, Colpes. • Promover la realización de estudios e investigaciones conducentes a caracterizar las soluciones que en materia de planeación, diseño organi- zacional, ejecución de acciones, evaluación y control se presenten para mejoramiento continuo de la gestión de las Alcaldías locales. • Adoptar decisiones que en materia de desarrollo institucional y administra- tivo coadyuven a elevar los niveles de desempeño de las Alcaldías locales. • Vigilar y proponer correctivos y mejoras a los procesos de descentraliza- ción, desconcentración y delegación de funciones y responsabilidades de la administración distrital hacia las Alcaldías locales. • Constituir el escenario natural para el intercambio de experiencias y la proposición de iniciativas por parte de los Alcaldes Locales respecto a programas y procesos en sus localidades y que ameriten ser reproducidos en todas las demás. • Estudiar los proyectos de presupuesto e inversión que los Alcaldes Locales someterán a aprobación de las respectivas JAL y formular las recomenda- ciones que correspondan. • Las demás asignadas en la Ley, los acuerdos distritales y locales y las que por su naturaleza le correspondan (IPIGC, 2014b). En conclusión, esta nueva estructura multinivel de la administración distri-tal implica un gran reto en materia de cooperación, toda vez que las Alcaldíaslocales requerirán el apoyo de las dependencias distritales para operar en suterritorio y, a su vez, las dependencias distritales deberán coordinar sus accionescon las Alcaldías locales. En alguna medida esta interrelación se dinamizaría silos Alcaldes Locales cuentan con cierto nivel de preparación académica y polí-tica. Igualmente, la pedagogía ciudadana es un asunto de mucha importancia,hay que diseñar e implementar mecanismos, inicialmente desde la Alcaldíadistrital, que permitan explicarle a la ciudadanía, las comunidades asentadasen las distintas localidades, los funcionarios de la administración distrital y la 249