หนังสือ-คำอธิบายกฎหมายข้อมูลข่าวสารของราชการ - อ.บุญชู

คํา อ ธิ บ า ย กฎหมาย ข้ อ มู ล ข่ า ว ส า ร ของราชการ ผู้ ช่ ว ย ศ า ส ต ร า จ า ร ย์ บุ ญ ชู ณ ป อ ม เ พ็ ช ร

คำนำ ผู้เขียนได้เป็นผู้บรรยายวิชากฎหมายข้อมูลข่าวสารของราชการ ตามหลักสูตรนิติศาสตรบัณฑิต มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2558 ในฐานะของผู้บรรยาย ผู้เขียนจึงมีความสนใจพระราชบัญญัติข้อมูล ข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 และได้เขียนหนังสือเกี่ยวกับกฎหมายนี้ขึ้น โดยเนื้อหาของหนังสือจะอธิบาย โครงสร้างของพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ทั้งในส่วนของหลักการ ทฤษฎี การอธิบาย ตัวบทเป็นรายมาตราและการยกตัวอย่างคาวนิ ิจฉัยคณะกรรมการวนิ ิจฉัยการเปิดเผยขอ้ มูลขา่ วสาร คาพิพากษา และคาสั่งของศาลปกครองมาเป็นส่วนประกอบ ซึ่งหนังสือกฎหมายถือเป็นเครื่องมือสาคัญของอาจารย์ผู้สอนที่ จะช่วยให้นักศึกษากฎหมายวิชาข้อมูลข่าวสารของราชการสามารถเข้าใจถึงเนื้อหาได้สะดวกมากยิ่งขึ้น อีกท้ัง หากมีการจัดพิมพ์เผยแพร่เป็นหนังสือก็จะเป็นประโยชน์กับประชาชนที่สนใจ และเป็นประโยชน์กับหน่วยงาน ของรัฐและเจ้าหนา้ ท่ีของรัฐที่เกี่ยวข้องในการบังคับใช้กฎหมายน้ีให้เกิดประสิทธิภาพมากย่ิงขึ้น ซ่ึงผู้เขียนหวังว่า หนังสือกฎหมายข้อมูลข่าวสารของราชการเลม่ น้ีจะเป็นประโยชน์กับนกั ศึกษา ประชาชนและเจ้าหน้าท่ีของรัฐได้ ตามสมควร หากหนังสือเล่มนี้ยังมีคุณความดี ผู้เขียนขอมอบแก่ ผู้ช่วยศาสตราจารย์ชาตรี เรืองเดชณรงค์ อาจารย์ ไพสฐิ พานิชยก์ ลุ รองศาสตราจารย์สมชาย ปรีชาศิลปกลุ ศาสตราจารย์ ดร.วรเจตน์ ภาคีรัตน์ ศาสตราจารย์ ดร. นนั ทวฒั น์ บรมานนั ท์ รองศาสตราจารย์สมยศ เช้ือไทย ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.ชาญชยั แสวงศักด์ิ ศาสตราจารย์ พิเศษ ดร.วรพจน์ วิศรุตพิชญ์ ดร.ฤทัย หงส์สิริ ดร.บุญอนันต์ วรรณพาณิชย์ และท่านอาพน เจริญชีวินทร์ ซ่ึง ล้วนถือเป็นครอู าจารยผ์ ้ใู หค้ วามรู้ทางกฎหมายมหาชนกบั ผู้เขยี น ท้ายที่สุด หากว่าในหนังสือนี้มีข้อใดที่ควรปรับปรงุ ให้สมบูรณ์มากขึน้ ผู้เขียนยินดีรับฟังข้อคิดเห็นต่าง ๆ ด้วยความยนิ ดยี ิง่ ผู้ช่วยศาสตราจารย์ บุญชู ณ ปอ้ มเพช็ ร

ข |  กฎหมายข้อมลู ขา่ วสารของทางราชการ Justice will Prevail ควำมยุตธิ รรมจะชนะเสมอ

ผศ.บุญชู ณ ปอ้ มเพ็ชร  | ค สำรบญั หนำ้ คำนำ ก สารบัญ ค บทนำ 1 บทท่ี 1 สทิ ธิในการรับรขู้ ้อมลู ข่าวสารของราชการความเป็นมาของกฎหมาย ความเชอื่ มโยงกบั 3 กฎหมายอ่ืน 3 1. สิทธิในการรบั ร้ขู ้อมลู ข่าวสารของราชการ (right to know) 8 2. พฒั นาการและความเปน็ มาของกฎหมายขอ้ มลู ที่ข่าวสารของราชการในประเทศไทย 10 3. วตั ถปุ ระสงคข์ องกฎหมายข้อมลู ขา่ วสารของราชการ 11 4. พัฒนาการของกฎหมายข้อมลู ขา่ วสารในตา่ งประเทศ 14 5.ความเชื่อมโยงกับกฎหมายอื่น 16 บทท่ี 2 เนื้อหาของพระราชบัญญัติขอ้ มลู ขา่ วสารของราชการ พ.ศ. 2540 16 ความหมายของ “ขอ้ มลู ขา่ วสารของราชการ” ตามพระราชบญั ญตั ขิ อ้ มูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 39 บทท่ี 3 ขอ้ มูลข่าวสารของราชการท่ตี ้องเปิดเผยและวธิ ีการเปดิ เผยข้อมลู ขา่ วสารของราชการ 40 1. ขอ้ มลู ขา่ วสารทกี่ าหนดใหห้ นว่ ยงานราชการตอ้ งนาลงพิมพ์ในราชกจิ จานเุ บกษา (Publish in the Government Gazette) 55 2.ข้อมลู ขา่ วสารของราชการท่จี ดั ต้องใหป้ ระชาชนไว้ตรวจดู (Public Inspection) 72 3.ข้อมูลขา่ วสารของราชการท่จี ัดหาใหเ้ ฉพาะประชาชนเฉพาะรายเมอ่ื ประชาชนมีคาขอ (Request for Information) 91 4. การรอ้ งเรียน (Complaints) กรณีหน่วยงานของรัฐไมด่ าเนนิ การตามมาตรา 7 มาตรา 9 และมาตรา 11 96 บทที่ 4 ขอ้ มลู ขา่ วสารของราชการทหี่ า้ มเปดิ เผยและขอ้ มลู ขา่ วสารของราชการที่ไม่อาจเปดิ เผย 96 1.ขอ้ มูลขา่ วสารทอี่ าจก่อความเสยี หายต่อสถาบนั พระมหากษัตริย์ (ไม่เปดิ เผยเดด็ ขาด) 98 2.ขอ้ มลู ข่าวสารของราชการท่มี ลี กั ษณะตามมาตรา 15 (ไม่เปดิ เผยโดยมดี ลุ ยพนิ จิ ) 136 3.กระบวนการและขั้นตอนในการออกคาส่ังเกีย่ วกบั การเปิดเผยขอ้ มูลข่าวสารของราชการ 154 บทที่ 5 ข้อมูลข่าวสารส่วนบคุ คล (Personal Information) 156 1.ความหมายของข้อมูลข่าวสารสว่ นบคุ คล 158 2.บคุ คลผไู้ ดร้ ับความคมุ้ ครองเกี่ยวกบั ขอ้ มูลข่าวสารสว่ นบุคคล 159 3.การจัดเกบ็ ข้อมลู ข่าวสารส่วนบคุ คล

ง |  กฎหมายข้อมลู ขา่ วสารของทางราชการ หนำ้ 4.การเปดิ เผยข้อมลู ขา่ วสารสว่ นบคุ คล 164 5.สิทธขิ องประชาชนเก่ียวกบั ข้อมลู ข่าวสารสว่ นบุคคล 174 บทท่ี 6 เอกสารประวตั ศิ าสตร์ 186 1.โครงสรา้ ง อานาจหน้าท่ี กฎหมายและระเบยี บทเ่ี กี่ยวข้องกับหอจดหมายเหตุแห่งชาติ 186 กรมศลิ ปากร 2.เอกสารประวตั ศิ าสตร์ 190 3.การสง่ มอบและขนั้ ตอนการสง่ มอบเอกสารประวตั ศิ าสตรใ์ หห้ อจดหมายเหตแุ ห่งชาติ 193 4.การเกบ็ การทาลายเอกสารหรอื หนงั สือราชการ 195 5.ปัญหาของงานจดหมายเหตใุ นประเทศไทย 200 บทที่ 7 คณะกรรมการตามพระราชบญั ญตั ขิ ้อมูลขา่ วสารของราชการ พ.ศ. 2540 201 1.คณะกรรมการข้อมูลขา่ วสารของราชการ 201 2.คณะกรรมการวนิ จิ ฉัยการเปิดเผยขอ้ มลู ขา่ วสาร 207 บทท่ี 8 ความเกยี่ วขอ้ งระหวา่ งพระราชบญั ญตั ิขอ้ มลู ขา่ วสารของราชการ พ.ศ. 2540 กบั 214 พระราชบัญญัติวิธีปฏบิ ตั ิราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 พระราชบัญญัตจิ ดั ตงั้ ศาลปกครอง และวธิ พี จิ ารณาคดปี กครอง พ.ศ. 2542 และพระราชบญั ญัติคมุ้ ครองข้อมลู ส่วนบุคคล พ.ศ. 215 2562 1.ความเกีย่ วขอ้ งระหว่างพระราชบัญญตั ิขอ้ มลู ขา่ วสารของราชการ พ.ศ. 2540 กบั 224 พระราชบญั ญตั วิ ิธปี ฏบิ ัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 2. ความเกี่ยวข้องระหวา่ งพระราชบัญญัติข้อมลู ข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 กับ 240 พระราชบญั ญตั ิจดั ตง้ั ศาลปกครองและวิธีพจิ ารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 3.พระราชบัญญัติคมุ้ ครองข้อมูลสว่ นบุคคล พ.ศ. 2562 264 (Personal Data Protection Act B.E. 2562) 266 บทสรปุ บรรณานุกรม

บทนำ นับแต่พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 (The Official Information Act, B.E. 2540 (1997) ได้ประกาศใชเ้ ม่ือวันที่ 9 ธนั วาคม พ.ศ. 2540 กฎหมายฉบบั นม้ี คี วามน่าสนใจในหลายระดับท้ัง ในส่วนของหน่วยงานของรัฐ เจ้าหน้าที่ของรัฐและประชาชน กฎหมายฉบับนี้ถือเป็นปรากฏการณ์ความ เปลี่ยนแปลงเกี่ยวข้องกับการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารในความครอบครองของหน่วยงานของรัฐซึ่งแต่เดิมการ เขา้ ถึงข้อมูลข่าวสารในความครอบครองของหนว่ ยงานของรัฐเป็นเร่ืองยากลาบากสาหรับในประเทศไทยไม่ว่า จะโดยวัฒนธรรมการทางานของราชการหรือระเบียบวิธีปฏิบัติของหน่วยงานของรัฐหรือตัวเจ้าหน้าที่ของรัฐ เองก็ตาม การตรากฎหมายฉบับนี้ขึ้นจึงเป็นความเปล่ียนแปลงท้ังในเรื่องการตระหนักรู้ของหน่วยงานของรฐั และเจ้าหน้าท่ีของรัฐว่า จะต้องเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของรัฐให้ประชาชนได้รบั ทราบและข้อมูลข่าวสารใดใน ความครอบครองของตนนั้นสามารถเปิดเผยได้หรือไม่ อีกทั้งประชาชนก็จะได้ตระหนักและรับรู้ถึงสิทธิการ เข้าถงึ ข้อมลู ข่าวสารของราชการของตน จากนิยามของพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 นิยามคาว่า “ข้อมูลข่าวสาร ของราชการ” ไว้อย่างมีความกว้างขวางทั้งข้อมูลข่าวสารของหน่วยงานของรัฐเองและข้อมูลข่าวสารส่วน บุคคลท่อี ยู่ในความครองครองของหน่วยงานของรัฐ นอกจากน้ันคาว่า “ราชการ” หรือคาวา่ “หน่วยงานของ รัฐ” ยังมีความหมายครอบคลุมไปทุกหน่วยงาน ไม่ว่าจะเป็นกระทรวง ทบวง กรม ราชการส่วนภูมิภาค ราชการส่วนท้องถิ่น ยังครอบคลุมไปถึงรัฐสภาและศาลในบางกรณีด้วย จึงเห็นได้ว่า กฎหมายฉบับนี้มี ความสาคัญเป็นอย่างยิ่งและมีประโยชน์กับประชาชนอย่างกว้างขวางในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร นอกจากน้ี สถานะของกฎหมายฉบับนี้มีความเป็น “กฎหมายกลาง” (General Law) เพียงฉบับเดียวที่กล่าวถึง “ข้อมูล ข่าวสารของราชการ” อย่างจาเพาะเจาะจง ที่หน่วยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐจาเป็นต้องถือปฏิบัติใน การเปดิ เผยข้อมูลข่าวสารของราชการโดยมีสภาพบังคับทางกฎหมายมาเป็นตัวกากับให้หนว่ ยงานของรัฐและ เจา้ หน้าที่ของรัฐต้องปฏบิ ัติตาม นอกจากน้ันยังกาหนดกระบวนการในเร่ืองของกระบวนการอุทธรณ์คาส่ังไม่ เปิดเผยข้อมูลข่าวสารของเจ้าหน้าที่ของรัฐต่อคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร ซึ่งเป็นการ คมุ้ ครองสิทธขิ องประชาชนในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของราชการเป็นอยา่ งมาก ทั้งนี้กฎหมายฉบับนี้ยังมีนัยยะแฝงถึงการยกระดับสิทธิของประชาชนในฐานะประธานแห่งสิทธิ (Subject of Right) ที่มีต่อหน่วยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐเพิ่มมากขึ้น คือ หน่วยงานของรัฐและ เจ้าหน้าที่ของรัฐจะต้องตระหนักถึงสิทธิของประชาชนที่มีขึ้นตามกฎหมายและต้องปรับเปลี่ยนท่าทีของการ ปฏบิ ตั ติ อ่ ประชาชนในทางที่ดีขนึ้ มากกว่าแตเ่ ดิมทห่ี นว่ ยงานของรัฐและเจา้ หน้าท่ีของรฐั มักจะกาหนดสถานะ

2 |  กฎหมายข้อมลู ข่าวสารของทางราชการ ตนเองที่สูงกวา่ โดยใหป้ ระชาชนเป็นเพียงผ้รู ้องขอ (Object of Right) จากหน่วยงานของรฐั และเจ้าหนา้ ท่ีของ รฐั ซง่ึ เป็นการเปลีย่ นแปลงภาพรวมของการบรหิ ารราชการของประเทศไทยไปดว้ ย อย่างไรก็ตามแม้ว่าสถานะของกฎหมายฉบับนี้จะมีความสาคัญและเป็นประโยชน์กับทั้งหน่วยงาน ของรฐั เจ้าหน้าที่ของรัฐและประชาชนก็ตาม แตร่ ะยะทผ่ี า่ นมาความรบั รู้ ความเข้าใจของกฎหมายฉบับนี้ยังมี อยู่น้อย ทั้งตัวเจา้ หน้าทข่ี องรัฐทีต่ ้องปฏิบัติตามกฎหมายยังขาดความรู้ความเข้าใจและยังปฏิบตั ิตามความคุ้น ชินเดิม กลับกลายเป็นว่า กฎหมายฉบับนี้ได้สร้างภาระให้กับหน่วยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐ และ ประชาชนกย็ งั ตระหนักรับรถู้ ึงสิทธขิ องตนเองในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารตามกฎหมายฉบับนี้ไม่มากนัก ทาให้ สภาพบังคบั ในทางปฏบิ ตั ิของกฎหมายฉบับน้ียังเกิดผลสัมฤทธ์ิน้อย หนังสือเล่มน้ีจึงมวี ัตถุประสงค์ไม่เพียงใช้ในการเรียนการสอนของนักศึกษากฎหมายในมหาวิทยาลยั เท่านนั้ แตย่ ังเปน็ การนาเสนอความรเู้ ร่ืองกฎหมายข้อมลู ขา่ วสารของราชการใหแ้ ก่ประชาชนได้ตระหนักรับรู้ ถึงสิทธิของตนในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของราชการ และนาเสนอความรู้เรื่องกฎหมายข้อมูลข่าวสารของ ราชการให้กับหนว่ ยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่ของรฐั ในการปฏบิ ัติตามข้นั ตอนตามท่ีกฎหมายฉบับน้ีกาหนดได้ อย่างถูกต้อง นอกจากนั้นยังอธิบายถึงรายละเอียดของข้อมูลข่าวสารที่กฎหมายฉบับนี้ได้กาหนดไว้ได้แก่ ข้อมูลข่าวสารราชการทั่วไป ข้อมูลข่าวสารราชการที่เป็นข้อมูลข่าวสารส่วนบุคคล และข้อมูลข่าวสารของ ราชการที่เป็นเอกสารประวัติศาสตร์ การจัดตั้งคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการและคณะกรรมการ วินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร รวมถึงขั้นตอนวิธีการในการอุทธรณ์คาสั่ง และความรับผิดของเจ้าหน้าท่ี ของรฐั เพอ่ื ให้ครอบคลมุ กฎหมายฉบบั นท้ี ้ังหมด

บทที่ 1 สทิ ธใิ นการรบั รูข้ อ้ มลู ขา่ วสารของราชการ ความเปน็ มาของกฎหมาย ความเชอ่ื มโยงกบั กฎหมายอนื่ 1. สทิ ธิในการรบั รขู้ ้อมลู ขา่ วสารของราชการ (right to know) ความมุ่งหมายหลักของกฎหมายมหาชน (Public Law) เมอื่ พิจารณาแลว้ จะพบวา่ กฎหมายมหาชนเป็น การแสวงหาสมดุลระหวา่ งการใช้อานาจของรัฐและหลักประกันสิทธิและเสรีภาพของประชาชนวา่ ผู้ใช้อานาจรัฐ จะไม่ใช้อานาจกระทาการรุกล้าสิทธิและเสรีภาพประชาชนอย่างเกินขอบเขต การใช้อานาจรัฐรุกล้าสิทธิและ เสรีภาพของประชาชนจะสามารถทาได้บางประการตามที่รัฐธรรมนูญ (Constitution) และกฎหมาย (Act) ได้ กาหนดไว้เท่านั้น ซึ่งหลักการพื้นฐานของการรุกล้าหรอื การจากัดสิทธแิ ละเสรภี าพของประชาชนของผู้ใช้อานาจ รัฐต้องมีวัตถปุ ระสงค์เพ่ือประโยชน์สาธารณะ (Public Interest) หรือเพื่อประโยชน์ของมหาชนส่วนรวม ขณะท่ี รัฐธรรมนูญกาหนดขอบเขตอานาจหน้าที่ของรัฐเพื่อตีกรอบการกระทาหรือการใช้อานาจของรัฐให้จากัดลง รัฐธรรมนูญก็เปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามีส่วนร่วมในการดาเนินการของรัฐ (Public Participation) รวมถึง สามารถตรวจสอบการอานาจใชอ้ านาจรฐั นั้นด้วย การรับรู้ขอ้ มูลขา่ วสารของราชการเป็นเรือ่ งหนึ่งท่รี ฐั ธรรมนูญกาหนดให้เป็นสิทธิของประชาชนที่จะรับรู้ ข้อมูลข่าวสารของราชการ ขณะเดียวกันก็กาหนดให้เป็นหน้าที่ของรัฐที่จะต้องเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้าถึง ข้อมูลข่าวสารนั้นเพื่อตรวจสอบการใช้อานาจรฐั ผ่านข้อมูลข่าวสารต่าง ๆ ที่รัฐครอบครองอยู่ แต่ระยะที่ผ่านมา ประเทศไทย หน่วยงานราชการให้ความสาคัญกับการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของราชค่อนข้างน้อย ทั้งนี้เกิดขึ้น จากเหตุหลายประการที่ทาให้ประชาชนไมอ่ าจเข้าถงึ ข้อมลู ข่าวสารของราชการได้ รังสรรค์ ธนะพรพันธ์ อธิบายถึงข้อจากัดของสิทธิการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของประเทศไทยว่า การปิด ลับ เพราะความลับคืออาวุธของชนชั้นปกครอง สังคมการเมืองไทยเป็นอามาตยาธิปไตย คือ “ของอามาตย์ โดย อามาตย์และเพ่ืออามาตย”์ ดังนัน้ อามาตยจ์ งึ ต้องปกปิดความลับของข้อมูลขา่ วสาร1 เมื่อเป็นเช่นนั้น การปกปิดข้อมูลข่าวสารของราชการจึงเป็นเคร่ืองมอื สาคญั ในการปกครองที่จะไม่เปิด โอกาสให้ประชาชนเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของราชการ เพราะจะทาให้เกิดการตรวจสอบการใช้อานาจซึ่งฝา่ ยรัฐไม่ 1รงั สรรค์ ธนะพรพันธ,์ เศรษฐศาสตร์การเมอื งว่าด้วยกฎหมายขอ้ มูลข่าวสารของราชการกับ “รังสรรค์ ธนะพรพันธ์. http://thaipublica.org/2012/10/information-act/.

4 |  กฎหมายขอ้ มลู ขา่ วสารของทางราชการ เป็นที่ประสงค์จะให้เกิดขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งในสภาวะของการปกครองแบบเผด็จการการปกปดิ ข้อมูลข่าวสาร ของราชการถอื เป็นเครอื่ งมือท่ีมีความสาคัญ (Tool of Dictatorship) เช่นเดียวกันระบบราชการของประเทศไทยโดยทั่วไป วัฒนธรรมการปกครองของระบบราชการไทย (Internal Culture)ได้มีความโน้มเอียงไปในทางไม่เปิดเผยข้อมูลข่าวสารเป็นส่วนใหญ่ และการมีทัศนคติในเชิง ลบต่อประชาชน นอกจากนั้นประชาชนจะมีสิทธิเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของราชการยังเป็นดุลยพินิจ (Discretion) ของทางราชการทจ่ี ะเปิดเผยข้อมลู ขา่ วสารน้ันหรอื ไมเ่ ป็นหลัก ดังนั้นการขอรับข้อมูลข่าวสารจากภาครัฐจึงมักจะได้รับการปฏิเสธ ทั้งที่เรื่องที่ขอบางกรณีไม่เป็น ความลับ จนในที่สดุ ก่อให้เกิดความไม่ไว้วางใจในการปกครองและการทุจริตคอรัปชนั ตามมา2 สภาวะการณ์ดังที่ได้กล่าวมาข้างต้น สิทธิของการได้รู้ (Right to Know) จึงเป็นหลักการพื้นฐานที่มี ความจาเป็นของระบอบประชาธิปไตย (Democracy Regime) ที่เปิดโอกาสให้ประชาชนได้รับทราบข้อมูล ข่าวสารและสามารถเข้าตรวจสอบการใช้อานาจรัฐ เพราะการเก็บข้อมูลข่าวสารเป็นความลับของรัฐไม่ได้เกิด ประโยชน์แต่อย่างใด และกลายเป็นอุปสรรคขัดขวางประชาชนและยังมีผลกระทบต่อการปกครองระบอบ ประชาธิปไตยเสียด้วยซ้าไป ทั้งนี้ โดยหลักสิทธิได้รู้หรือการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารจะก่อให้เกิดประโยชน์ต่อการปกครองในระบอบ ประชาธปิ ไตย คือ3 1.ประชาชนได้รู้สภาพความเป็นจริงของการปกครอง ไม่ว่าจะเป็นฝ่ายรัฐบาลหรือฝ่ายค้านก็ต้องแสดง ความเห็นบนข้อมูลที่แท้จริงที่ประชาชนสามารถเข้าถึงได้ จะทาให้ประชาชนเกิดความไว้วางใจในการปกครอง โดยประสงคจ์ ะสนับสนนุ และมีส่วนรว่ มอย่างจริงใจอนั เป็นพน้ื ฐานให้เกิดความรกั ความสามคั คีในสังคม 2.ประชาชนสามารถตรวจสอบการปกครองของรัฐได้ ไม่วา่ ในระดบั ท้องถ่ินหรอื ส่วนกลาง ทาใหส้ ามารถ ใช้เสียงให้การปกครองตอ้ งโปรง่ ใสและสะท้อนความตอ้ งการของประชาชนได้ 3.ประชาชนได้ทราบข้อเท็จจรงิ ในการใช้อานาจรัฐในแต่ละเรอื่ ง ทาใหส้ ามารถพิเคราะห์ ไดว้ า่ กรณขี อง ตนผลจะเป็นเช่นใด ซึ่งความโปร่งใสในการใช้อานาจของรัฐจะทาให้ประชาชนสามารถพิทักษ์สทิ ธิของตนได้โดย ถูกต้อง และเป็นการป้องกันการทุจริตคอรัปชนั เพราะการกลั่นแกล้งหรือเอื้อประโยชน์แก่บางคนจะถูกเปิดเผย ตอ่ ประชาชนทัว่ ไป ทาใหอ้ าจถกู ตรวจสอบพบได้ง่าย อย่างไรก็ตาม แม้ว่าการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของราชการจะสอดคล้องไปกับหลักการปกครองระบอบ ประชาธิปไตยและเห็นชัดว่ามีข้อดีหลายประการ แต่เรื่องที่มีการเปิดเผยแล้วจะเกิดผลเสียหายกับประโยชน์ สาธารณะ คือ เสียหายต่อประโยชน์ส่วนรวมซึ่งท้ายที่สุดก็จะผลเสียหายต่อประชาชนส่วนใหญ่ ซึ่งกรณีนี้ก็เป็น สว่ นหนึง่ ซง่ึ โดยสภาพจะเปิดเผยไม่ได้ ดังนั้นแมว้ า่ รฐั ต้องเปิดเผยขอ้ มูลขา่ วสารของในความครอบครองของตนให้ ประชาชนรับทราบ แต่การจากัดสิทธิการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของราชการ รัฐจะจากัดสิทธิในการเข้าถึงข้อมูล 2 สมชัย วัฒนการุณ,คำอธิบายพระราชบัญญัตขิ อ้ มูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540.กรุงเทพ,สำนักพิมพ์บรษิ ัท พ.ี เพรช จำกดั ,พ.ศ. 2561,หน้า 1. 3 ชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์,พระราชบัญญตั ขิ อ้ มูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 .วารสารกฎหมายปกครอง เล่มท่ี 17 สิงหาคม 2541.หน้า 2.

ผศ.บุญชู ณ ปอ้ มเพช็ ร  | 5 ข่าวสารของราชการได้ก็ต่อเมื่อเป็นเรื่องที่เกี่ยวพันกับประโยชน์สาธารณะหรือเฉพาะเรื่องที่มีความสาคัญที่จะ จากัดสิทธิและเสรีภาพได้ คือ4 เพื่อคุ้มครองสิทธิของบุคคลอื่น เพื่อการดารงอยู่และเพื่อความสามารถในการ ปฏิบัติหน้าที่ของรัฐ และเพื่อประโยชน์สาธารณะอื่น ๆ ซึ่งการจากัดสิทธิและเสรีภาพเหล่านี้ได้กาหนดเป็น ขอ้ ยกเว้นทมี่ คี วามจาเป็น ซึง่ สอดคล้องกับหลักการเปิดเผยข้อมลู ข่าวสารของราชการ คอื “การเปิดเผยเป็นหลัก ปกปิดเปน็ ขอ้ ยกเวน้ ” จากที่ได้กล่าวมาข้างต้น ความสาคัญของสิทธิในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของราชการจึงเป็นเรื่องที่มี ความสาคัญและเป็นสิทธิที่มีความจาเป็นกับประชาชน และได้ถูกนามาบัญญัติในรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมาย สูงสุด (Supreme Law of the Land) เพอ่ื วางหลักประกันสิทธใิ หก้ ับประชาชนและกาหนดหนา้ ที่ของรัฐในการ เปิดเผยข้อมูลข่าวสารของราชการโดยในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 ได้วางหลักการนี้ไว้ใน มาตรา 41 (1) ไวด้ งั นี้ “มาตรา 41 บคุ คลและชุมชนย่อมมสี ทิ ธิ (1) ได้รับทราบและเข้าถึงข้อมูลข่าวสารสาธารณะในความครอบครองของหน่วยงานรัฐตามท่ี กฎหมายบญั ญัต”ิ ขณะเดียวกัน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 มาตรา 59 ก็ได้กาหนดให้เป็นหน้าที่ของ รัฐรฐั ทจ่ี ะต้องดาเนนิ การเปิดเผยข้อมูลขา่ วสารของราชการให้ประชาชนได้รบั ทราบ “มาตรา 59 รัฐต้องเปิดเผยข้อมูลหรือข่าวสารสาธารณะในครอบครองของหน่วยงานรัฐที่มิใช่ ขอ้ มลู เกย่ี วกบั ความมัน่ คงของรัฐหรือเป็นความลับของราชการตามทีก่ ฎหมายบัญญตั ิ และต้องจัด ใหป้ ระชาชนเขา้ ถงึ ข้อมูลหรอื ข่าวสารดังกลา่ วได้โดยสะดวก” และมาตรา 58 วรรค 2 ยงั มีกาหนดให้ประชาชนมีสิทธิรับรู้ข้อมูล คาชแี้ จงและเหตุผลก่อนการอนุญาต หรือดาเนินโครงการของรฐั หรือรฐั อนุญาตให้บคุ คลอ่ืนดาเนินการท่อี าจมผี ลกระทบต่อส่วนได้เสียไวว้ า่ “การดำเนินการใดของรัฐหรือที่รัฐจะอนุญาตให้ผู้ใดดำเนินการ ถ้าการนั้นอาจมีผลกระทบต่อ ทรัพยากรธรรมชาติ คณุ ภาพสง่ิ แวดล้อม สุขภาพ อนามัย คณุ ภาพชีวติ หรอื สว่ นได้เสียสำคัญอ่ืน ใดของประชาชนหรือชุมชนหรือสิ่งแวดล้อมอย่างรุนแรง รัฐต้องดำเนินการให้มีการศึกษาหรือ ประเมินผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชนหรือชุมชน และจัดให้มีการ รับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสียและประชาชนและชุมชนที่เกี่ยวข้องก่อน เพื่อนำมา ประกอบการพิจารณาดำเนินการหรืออนญุ าตตามทก่ี ฎหมายกำหนด บุคคลและชุมชนย่อมมีสิทธิได้รับข้อมูล คำชี้แจง และเหตุผลจากหน่วยงานของรัฐก่อนการ ดำเนินการหรืออนญุ าตตามท่ีกฎหมายบัญญตั ”ิ 4 บรรเจิด สงิ คะเนติ,หลักพน้ื ฐานสิทธิเสรภี าพและศักด์ศิ รคี วามเป็นมนุษย์,พิมพค์ รั้งที่ 6 กรุงเทพฯ : วิญญูชน,2562.หน้า 214.

6 |  กฎหมายข้อมลู ขา่ วสารของทางราชการ จากบทบญั ญัติของรัฐธรรมนญู พ.ศ. 2560 มาตรา 41 (1) ซง่ึ เป็นบทบัญญตั ิรับรองสิทธขิ องประชาชนท่ี จะเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของราชการ แม้ว่าจะไม่ได้เป็นการรับรองสิทธิแบบสัมบูรณ์ (Absolute Right) แต่เป็น สิทธิแบบสัมพัทธ์ (Relative Right) คือ มีการรับรองสิทธิไว้แต่เปิดโอกาสให้ตรากฎหมายขึ้นเพื่อจากัดสิทธิ ซึ่ง สังเกตไดจ้ ากข้อความ “ตามที่กฎหมายบญั ญัต”ิ ซ่งึ ต้องพจิ ารณาขอบเขตของสิทธินภี้ ายใต้กฎหมายที่ตราออกมา ภายหลังด้วยว่า จะเปิดโอกาสให้มีสิทธิหรือจากัดสิทธินี้มากน้อยเพียงใด ส่วนมาตรา 59 เป็นบทบัญญัติที่ กาหนดให้เป็นหน้าที่ของหน่วยงานรัฐมีหน้าที่ต้องเปิดเผยข้อมูลข่าวสารในความครอบครองของตนแต่ก็เป็น หน้าที่แบบสัมพัทธ์เช่นเดียวกัน คือรัฐสามารถสงวนสิทธิบางประการในการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารให้กับ ประชาชนเข้าตรวจสอบขอ้ มลู ข่าวสาร จงึ เห็นไดว้ ่า สิทธใิ นการรับรู้ข้อมูลข่าวสารของประชาชนและหน้าท่ีของรัฐในการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร ไม่ได้เป็นสิทธิที่ประชาชนจะสามารถเขา้ ถึงข้อมูลข่าวสารได้ทุกกรณีหรือรฐั ต้องมีหน้าที่ต้องเปิดเผยทุกกรณี แต่ สิทธินี้ถูกจากัดภายใต้เงื่อนไขของรัฐธรรมนญู 2 ประการ คือ กรณีเรื่องความมั่นคงของรัฐหรือเป็นความลับของ ราชการ และการจากัดสิทธิภายใต้กฎหมายอื่นที่บัญญัติขึ้น สาหรับในประเทศไทยกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการ เปิดเผยข้อมูลข่าวสารก็คือพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ซึ่งเป็นกฎหมายที่กาหนด สิทธิการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของรัฐว่าข้อมูลข่าวสารใดสามารถประชาชนเข้าถึงได้บ้าง ข้อมูลข่าวสารใด ประชาชนไม่สามารถเข้าถึง ข้อมูลข่าวสารใดรัฐมีหน้าที่ต้องเปิดเผย วิธีการเปิดเผยจะกระทาโดยโดยวิธีการใด กระบวนการใชส้ ทิ ธิของประชาชน การรอ้ งเรียน การอทุ ธรณ์คาสงั่ ไมเ่ ปดิ เผยข้อมลู ข่าวสาร ฯลฯ นอกจากน้ี พระราชบญั ญัตนิ ไี้ ด้กาหนดขอบเขตของการใช้สิทธิรับรแู้ ละเข้าถึงข้อมูลขา่ วสารของราชการ คือ เรื่องขอบเขตทั่วไปของการใช้สิทธิตามรัฐธรรมนูญซึ่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ได้กาหนดไว้ในมาตรา 25 ที่ กาหนดวา่ การใช้สิทธิและเสรภี าพต้องไม่ละเมิดสิทธแิ ละเสรีภาพของบุคคลอน่ื ซึง่ หมายความว่า สทิ ธใิ นการรับรู้ ข้อมูลข่าวสารในความครอบครองของรัฐจะถูกจากัดเมื่อการเปิดเผยนั้นจะกระทบกับบุคคลอื่นหรือที่เรียกว่า “ขอ้ มูลข่าวสารส่วนบุคคล” (Privacy Information) เมื่อการเปดิ เผยจะกระทบกับสิทธแิ ละเสรีภาพบคุ คลอ่นื รัฐ จะเปิดเผยข้อมูลนั้นไม่ได้ ข้อน่าสนใจประการหนึ่งในการรับรองสิทธิรับรู้ข้อมูลข่าวสารของราชการ คือ ผู้ทรงสิทธิ (Subject of Right) ได้กาหนดไว้อย่างกว้างขวางมาก เมื่อเป็นข้อมูลข่าวสารสาธารณะที่ไม่ได้มีข้อจากัดตามกฎหมายแล้ว รฐั ธรรมนูญไดก้ าหนดว่า ประชาชน ซึ่งหมายความว่า บคุ คลท่ัวไปยอ่ มสามารถเขา้ ถึงข้อมูลข่าวสารได้โดยไม่ต้อง มีส่วนไดเ้ สียใด ๆ สามารถเข้าถงึ ขอ้ มลู ขา่ วสารได้ทุกกรณี ในสว่ นสทิ ธขิ องคนตา่ งด้าวจะมีสิทธนิ ้ีมากน้อยเพียงใด เมื่อพิจารณาจากรัฐธรรมนญู สิทธินี้มีลักษณะเป็นสิทธิพลเมือง (Citizen Right) คือเป็นสิทธิและเสรีภาพในการ เข้าไปมีส่วนร่วมในองค์กรของรัฐ ซึ่งรัฐมักจะรับรองและคุ้มครองให้กับพลเมืองของรัฐตนเท่านั้น หากบุคคลซ่ึง เป็นคนต่างด้าวย่อมไม่ใช่ผู้ทรงสิทธิในสิทธิพลเมืองของรัฐ ซึ่งแตกต่างจากสิทธิมนุษยชน (Human Right) ที่ รัฐธรรมนูญให้คุ้มครองโดยไม่มีการแบ่งแยกว่าเป็นบุคคลสัญชาติ เมื่ออยู่ในอาณาเขตของรัฐนั้นย่อมได้รับความ คุ้มครองเช่นเดียวกัน อย่างไรก็ตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ได้ให้สิทธิของคนต่าง ด้าวตามกฎหมายน้บี างประการไว้เช่นเดียวกันซง่ึ อาจมีข้อจากัดบางประการซ่ึงจะไดก้ ลา่ วต่อไปข้างหน้า

ผศ.บญุ ชู ณ ป้อมเพ็ชร  | 7 อย่างไรก็ตามแม้ว่า ปัจจุบันประเทศไทยจะได้มีการตรากฎหมายพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของ ราชการ พ.ศ. 2540 ขนึ้ ใชบ้ ังคบั มาเป็นระยะเวลาพอสมควรแล้ว แต่ในการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของราชการยังมี ข้อจากัดบางประการในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของราชการ จึงมีการเสนอหลักการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของ ราชการแบบ เปิดเผยข้อมูลอย่างถึงที่สุด (Maximum Disclosure Principle) 5 หรืออาจเรียกว่า “รัฐรู้อย่างไร ประชาชนร้อู ย่างน้ัน” โดยพระราชบัญญตั ิข้อมลู ข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ยังไมเ่ ป็นไปตาม หลักการนี้ทั้งหมด อย่างไรก็ตามในระดับสากลก็ยังมีข้อจากัดในการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารบางประการที่ไม่ได้ เปดิ เผยข้อมูลขา่ วสารของราชการในทุกกรณี เช่น กฎหมายขอ้ มูลข่าวสารของประเทศสหรัฐอเมริกา (Freedom of Information Act) ก็มีข้อยกเวน้ ที่ไม่ตอ้ งเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร เช่น การคมุ้ ครองการเปิดเผยข้อมูลท่ีเก่ียวกับ ความมั่นคง (National Defense) นโยบายต่างประเทศ (Foreign Policy) สิทธิส่วนบุคคลของประชาชน (Individual Privacy Interest) ผลประโยชน์ทางธรุ กิจของเอกชน รวมทงั้ ประสทิ ธิภาพการปฏบิ ัติงานของภาครัฐ (The Efficient Operation of Governmental Functions)6 นอกจากนี้ รังสรรค์ ธนะพรพันธ์ ยังชี้ให้เห็นข้อจากดั ของกฎหมายฉบับนี้ โดยเห็นว่า 7 กฎหมายข้อมูล ขา่ วสารของไทยได้สร้างขีดจากัดของการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารค่อนข้างมาก เชน่ การอา้ งเหตุผลเพื่อความม่ันคง แห่งชาติ โดยไม่มีมาตรวัดว่า อะไรจะก่อให้เกิดความไม่มั่นคงแห่งชาติ ใครเป็นคนวินิจฉัย กฎหมายฉบับน้ี กาหนดใหร้ าชการเปน็ ผวู้ ินิจฉัย ซง่ึ เปน็ ข้อจากดั ของกฎหมายข้อมูลขา่ วสารของราชการ ตามทรี่ ังสรรค์ ธนะพรพันธ์ได้อธิบายถึงข้อจากัดบางประการของพระราชบัญญัติฉบับนซ้ี ่ึงก็ต้องยอมรับ ว่า กฎหมายนี้ไม่ได้มีความสมบูรณ์ที่สุด ถ้าศึกษาไปในรายละเอียดแล้วก็จะเห็นจุดอ่อนของกฎหมายฉบับนี้อยู่ หลายประการ แต่อยา่ งไรกด็ กี ฎหมายนก้ี ็เป็นจุดเรม่ิ ต้นและเป็นกฎหมายท่มี ีประโยชน์และสามารถทาให้ประเทศ ไทยมีความโปร่งใสมากขึ้น8 ส่วนข้อจากัดที่เกิดขึ้นหลังจากการใช้บังคับมาระยะเวลาหนึ่งแล้วคงต้องมีการ ปรบั แกต้ อ่ ไปในอนาคต 5 รังสรรค์ ธนะพรพันธ์, เศรษฐศาสตร์การเมืองว่าด้วยกฎหมายข้อมลู ข่าวสารของราชการกับ “รังสรรค์ ธนะพรพนั ธ์. http://thaipublica.org/2012/10/information-act/. 6 คณาธิป ทองรวีวงศ์, ขอ้ ยกเวน้ การเปดิ เผยข้อมลู ตามพระราชบัญญตั ขิ อ้ มลู ข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 : ศึกษา กรณขี อ้ มูลข่าวสารส่วนบุคคล, วารสารนิติศาสตรแ์ ละสังคมทอ้ งถิ่น, ปีที่ 1 ฉบับที่ 1 ,หน้า 60. 7 รงั สรรค์ ธนะพรพันธ์,เพิ่งอ้าง. 8 ฤทัย หงส์สิริและมานิตย์ จุมปา ,อ้างแลว้ . หน้า 165.

8 |  กฎหมายข้อมูลข่าวสารของทางราชการ 2. พัฒนาการและความเป็นมาของกฎหมายข้อมูลที่ข่าวสารของ ราชการในประเทศไทย พัฒนาการของกฎหมายไทยเกี่ยวกับการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของราชการนั้นเกิดขึ้นภายหลัง ตา่ งประเทศ ท้ังนีร้ ฐั สมยั ใหม่ (Modern State) ในปจั จบุ ันไดใ้ ห้ความสาคญั กับเรือ่ งความโปร่งใส (Transparent) ในการบริหารงานราชการโดยเฉพาะปัญหาเรื่องการคอรัปชัน (Corruption) ในวงราชการ การเปิดเผยข้อมูล ข่าวสารของรัฐให้ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลข่าวสารนั้นได้ ถือเป็นการใช้อานาจตรวจสอบการใช้อานาจรัฐ รวมถึงการมีส่วนร่วมในการกาหนดนโยบายสาธารณะของรัฐ (Public Policy) การเขา้ ถึงข้อมูลข่าวสารของรัฐจึง มีความสาคญั และมีกฎหมายเรือ่ งนี้เพิ่มมากขึ้นในหลายประเทศ ประเทศไทยในระยะท่ผี ่านมา อานาจและการต่อรองระหวา่ งรัฐกับประชาชนมีความแตกต่างกันสูงมาก การติดต่อราชการล้วนแต่เป็นความยากลาบากในสายตาของประชาชนโดยเฉพาะการขอข้อมูลข่าวสารในความ ครอบครองของราชการโดยเฉพาะอย่างยิง่ ถ้าไม่ใช่ข้อมลู ข่าวสารของผูข้ อโดยตรง หน่วยงานของรฐั และเจ้าหน้าท่ี ของรัฐมักให้การปฏิเสธโดยประโยคที่ว่า “เป็นความลับของทางราชการ” หรือ “จะเอาไปทาไม” หรือ “มีส่วน เกี่ยวข้องอะไรหรือไม่” รวมถึงการกาหนดขั้นตอนอันอุปสรรคต่อการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารอันเป็นภาระที่เกิด ขึ้นกับประชาชนผู้ขอข้อมูลข่าวสารต่าง ๆ นานา ทาให้สิทธิการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของประชาชนมีอยู่อย่าง จากดั ลกั ษณะเชน่ นี้ไม่เป็นผลดีต่อการบริหารราชการของฝ่ายปกครองเพราะจะทาให้เกิดความเคลือบแคลงและ เกิดข้อสงสัยของประชาชนต่อการดาเนินการบริหารราชการของฝ่ายปกครองและยังเกิดความไม่โปร่งใสภายใน การปฏิบตั ริ าชการในหน่วยงานของรัฐเองด้วย การปฏิรูประบบราชการของประเทศไทยหลายครั้ง ทุกครั้งจะมีการหยิบยกเรื่องความโปร่งใส (Transparency) และการมีส่วนร่วมของประชาชน (Public Participation) มาเป็นเป้าหมายในการปฏิรูป การ เข้าถึงข้อมูลข่าวสารของราชการก็เป็นส่วนหนึ่งของข้อเรียกร้องของประชาชนที่มีต่อหน่วยงานของรัฐ แนวคิด เรื่องการจัดทากฎหมายข้อมูลข่าวสารของราชการ เริ่มต้นในปี พ.ศ. 2533 สมัยที่พลเอกชาติชาย ชุณหวัณ เป็น นายกรัฐมนตรี ภายหลงั ตอ่ มารัฐบาลพลเอกชาติชายได้ถูกทาการรัฐประหารก็ด้วยเหตผุ ลการคอรัปชันและความ ไม่โปร่งใสในการบริหารราชการแผ่นดิน ต่อมาในสมัยนายอานันท์ ปันยารชุน เป็นนายกรัฐมนตรีได้มีการจัดต้ัง คณะกรรมการปรับปรุงระบบบริหารราชการขึ้นและคณะกรรมการชุดนี้ได้ศึกษาถึงการรับรู้ข้อมูลข่าวสารของ ราชการและจัดทาข้อสรุปเกี่ยวกับการรับรู้ข้อมูลข่าวสารของราชการ หลักการและแนวทางในการจัดทาร่าง กฎหมายและผลที่ได้รับจากการจัดทากฎหมายนี้ ซึ่งปรากฏในรายงาน คือ9 สภาพการรับรู้ข้อมูลข่าวสารของ ราชการการรับรู้ข่าวสารของราชการในประเทศไทยเป็นสิทธิที่มีอยู่อย่างจากัด ข้อมูลข่าวสารประเภทใดเป็น ขอ้ มูลข่าวสารท่ีพึงเปิดเผยหรอื ไม่อยูท่ ่ีดุลยพนิ ิจของหน่วยงานของรัฐ ซง่ึ โดยปกตมิ กั ใช้ดุลยพินิจในทางปฏิเสธไม่ 9 เธียรชยั ณ นคร, รา่ งพระราชบัญญัตขิ ้อมูลขา่ วสารของราชการ พ.ศ. .... ,กรงุ เทพฯ : สถาบันนโยบายศึกษา, 2536 , หน้า 1-6.

ผศ.บญุ ชู ณ ปอ้ มเพ็ชร  | 9 เปิดเผย ทั้งนี้ อาจจะเนื่องมากจากหน่วยงานของรัฐไม่แน่ใจว่า ข้อมูลข่าวสารนั้นเป็นข้อมูลข่าวสารที่ควรจะ เปิดเผย ประกอบกับลักษณะเฉพาะของระบบราชการท่ีถือว่า การดาเนินการของส่วนราชการหรือเจ้าหน้าที่ของ รัฐเปน็ กิจการภายในของระบบราชการที่ไม่จาเป็นต้องเปิดเผยหรือให้เหตุผลต่อบุคคลใดบคุ คลหนึ่ง อีกท้ังข้อมูล ข่าวสารของส่วนราชการส่วนใหญถ่ ูกกาหนดให้เปน็ “ความลับ” ของราชการตามระเบียบว่าด้วยการรักษาความ ปลอดภัยแห่งชาติ พ.ศ. 2517 ทั้งที่ระเบียบนี้กาหนดหลักเกณฑ์และวิธีการในการกาหนดชัน้ ความลับของขอ้ มูล ข่าวสารของราชการ โดยมุ่งเน้นถึงข้อมูลข่าวสารที่เกี่ยวกับความมั่นคงของประเทศ แต่ในทางปฏิบัติข้อมูล ขา่ วสารสว่ นมากถูกกาหนดถือเป็นความลับเกือบท้ังหมด จากข้อจากัดดังกล่าวนาไปสูแ่ นวทางและหลักการของต้องมกี ฎหมายขึน้ มารับรองสิทธิของประชาชนใน การเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของราชาการโดยกาหนดให้ต้องเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของราชการให้ประชาชนได้รับรู้ ตรวจสอบ เพื่อเปิดโอกาสให้สาธารณชนเข้ามามีบทบาทและมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจและการ บริหารงานของรัฐ เว้นแต่จะมีกฎหมายกาหนดข้อยกเว้นไว้เป็นการเฉพาะ และให้สิทธิในการรับรู้ขอ้ มลู ข่าวสาร เป็นกลไกท่ีประชาชนสามารถใช้ในการควบคมุ หรอื ตรวจสอบการดาเนินการของรฐั ได้ด้วยตนเอง ผลที่จะได้รับจากการศึกษา เมื่อมีกฎหมายรับรองสทิ ธิในการรับรูข้ ้อมูลข่าวสารจะทาให้เกิดการรับรอง สิทธิของสาธารณชนในการรับรขู้ ้อมลู ข่าวสารของราชการ โดยเฉพาะข้อมูลขา่ วสารท่เี ก่ียวกับการดาเนินงานของ รัฐที่มีผลกระทบต่อสิทธิประโยชน์ของชุมชนและเสรีภาพของปัจเจกชน จะทาให้สาธารณชนและปัจเจกชน สามารถตรวจสอบและป้องกันการกระทาของส่วนราชการหรือเจา้ หน้าที่ของรัฐท่กี ่อหรืออาจก่อให้เกิดผลกระทบ ตอ่ สิทธิประโยชน์ของชมุ ชนหรือต่อสิทธิเสรีภาพของตนไดด้ ้วยตนเอง ต่อมาคณะกรรมการปรับปรุงระบบบริหารราชการได้ทาการยกร่างพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของ ราชการ พ.ศ. ...ขึ้นและได้นาเสนอเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาในสมัยรัฐบาลของนายชวน หลักภัย และสมัย รัฐบาลของนายบรรหาร ศิลปอาชา แต่กฎหมายฉบับน้ีไมผ่ า่ นการพิจารณาของรัฐสภาโดยทันทีเน่อื งจากมีการยุบ สภาเกิดขึ้นถึง 2 ครั้ง โดยสมัยรัฐบาลของนายชวน หลีกภัยได้มีการยุบสภาขณะร่างฯ อยู่ระหว่างการพิจารณา ของสภาผู้แทนราษฎร และสมัยรัฐบาลของนายบรรหาร ศิลปะอาชาได้มีการยุบสภาขณะร่างฯ อยู่ระหว่างการ พิจารณาของวุฒิสภาทาให้ร่างกฎหมายฉบับนี้ต้องตกไปถึงสองครั้ง จนกระทั่งในรัฐบาลของ พล.อ.ชวลิต ยงใจ ยุทธ คณะรฐั มนตรีได้เสนอร่างพระราชบัญญัตขิ ้อมูลข่าวสาร พ.ศ. .... เข้าสกู่ ารพิจารณาของรัฐสภา รัฐสภาได้ให้ ความเห็นชอบและประกาศในราชกิจจานุเบกษา เมื่อวนั ท่ี 10 กันยายน 2540 และมาตรา 2 ของกฎหมายฉบับน้ี กาหนดให้เริ่มมีผลบงั คับใช้เมื่อพ้นกาหนดเก้าสิบวันตั้งแต่วันท่ีประกาศในราชกิจจานุเบกษาให้กฎหมายฉบับนี้มี ผลใช้บงั คับตง้ั แตว่ ันท่ี 9 ธันวาคม พ.ศ. 2540

10 |  กฎหมายขอ้ มลู ข่าวสารของทางราชการ 3. วตั ถุประสงคข์ องกฎหมายข้อมลู ขา่ วสารของราชการ การค้นหาเจตนารมณ์หรือวัตถุประสงค์ของกฎหมายฉบับหนึ่ง ๆ นั้น ส่วนหนึ่งสามารถค้นหาได้จาก หมายเหตุท้ายพระราชบัญญัติฉบับนั้นว่ามีเหตุผลในการประกาศใช้อย่างไร เช่นเดียวกันการค้นหาวัตถุประสงค์ ของพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ก็สามารถค้นได้จากการกาหนดเหตุผลในการ ประกาศใชเ้ ช่นกนั เมอ่ื พิจารณาเหตุผลท้ายพระราชบญั ญัตแิ ล้วพบวา่ 1.วัตถุประสงค์หลักของพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการเปน็ กฎหมายที่มุ่งเพ่ือใหป้ ระชาชนมี สิทธิได้รับรู้ข้อมูลข่าวสารที่อยู่ในความครอบครองของทางราชการมากขึ้น เพราะการให้ประชาชนได้รับข้อมูล ข่าวสารเกี่ยวกับการดาเนินการต่าง ๆ เป็นสิ่งมีความจาเป็นเพื่อให้ประชาชนสามารถแสดงความคิดเห็นและใช้ สิทธิทางการเมืองได้ถูกต้องตามความเป็นจริง อันเป็นการส่งเสริมให้มีความเป็นรัฐบาลโดยประชาชนมากขึ้น ทั้งนี้จากหลักการมีส่วนร่วมของประชาชนจึงเป็นเหตุผลที่ต้องให้ประชาชนเข้าถึงข้อมูลข่าวสารซึ่งทาให้การมี ส่วนร่วมของประชาชนในการบริหารงานของรัฐ นอกจากนั้นการเปิดโอกาสให้ประชาชนได้มีสิทธิรู้ถึงข้อมูล ขา่ วสารยังเป็นการเปดิ โอกาสให้ประชาชนได้ปกป้องรกั ษาผลประโยชนข์ องตนเอง 2.วัตถุประสงค์ที่สอง คือ การกาหนดหลักการทางกฎหมายให้หน่วยงานราชการเกิดความชัดเจนว่า ข้อมูลประเภทใดของหน่วยงานของรัฐสามารถที่จะเปิดเผยได้หรือไม่ ซึ่งมีหลักการว่า ต้องเปิดเผยเป็นหลัก เว้นเสียแต่ว่าข้อมูลนั้นไม่ให้เปิดเผยอย่างชัดแจ้งหรือว่าถ้าเปิดเผยไปจะเกิดความเสียหายต่อประเทศชาติหรือ ประโยชน์ของเอกชนตามที่พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 และกรณีมีคาสั่งมิให้เปิดเผย ข้อมลู ขา่ วสารจะตอ้ งช้แี จงถงึ เหตผุ ล (Duty to give Reason) ของคาส่งั มิใหเ้ ปิดเผยขอ้ มูลขา่ วสารนั้นด้วย 3.วัตถุประสงค์สุดท้าย คือ การมุ่งคุ้มครองสิทธิส่วนบุคคล (Privacy Information) ในส่วนที่เกี่ยวข้อง กับข้อมูลข่าวสารของราชการไปด้วยโดยกฎหมายฉบับนี้ได้กาหนดไม่ให้หน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ เปิดเผยข้อมูลข่าวสารส่วนบุคคลต่อผู้อื่นโดยไม่จาเป็นหรือไม่มีเหตุผล เพราะข้อมูลข่าวสารส่วนบุคคลเกี่ยวข้อง กับความเปน็ ส่วนตัวของบุคคลนนั้ และการเปิดเผยอาจกอ่ ให้เกิดความเสียหายหรือเป็นการละเมิดแก่บุคคลนั้น ๆ ได้ จากวัตถุประสงค์ของพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ทาให้การใช้สิทธิของ ประชาชนที่จะเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของราชการ คือ สิทธิในการเข้าตรวจดูข้อมูลข่าวสารของหน่วยงานของรัฐ และสิทธกิ ารขอข้อมูลข่าวสารของราชการรวมไดร้ ับการคมุ้ ครองสิทธิของประชาชน เมือ่ ประชาชนประสบปัญหา ในการเขา้ ถึงข้อมูลข่าวสารของราชการท่ีเปิดโอกาสให้ประชาชนท่ีจะร้องเรียนมายังคณะกรรมการข้อมูลข่าวสาร ของราชการ เช่น กรณีประชาชนใช้สิทธิเข้าตรวจดูข้อมูลข่าวสารของราชการแล้ว หน่วยงานของรัฐไม่จัดเตรียม ข้อมูลไว้ให้หรือจัดเตรียมไว้ไม่ครบ หรือประชาชนยื่นคาขอข้อมูลข่าวสาร แล้วไม่ได้รับความสะดวกหรือ หน่วยงานของรัฐนิ่งเฉย หรือการอุทธรณ์คาสั่งไม่เปิดเผยข้อมูลข่าวสารของราชการมายังคณะกรรมการวินิจฉัย การเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของราช และการคุ้มครองหน่วยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐในการเปิดเผยข้อมูล ข่าวสารโดยกาหนดเป็นหลกั เกณฑช์ ัดเจนวา่ ขอ้ มลู ขา่ วสารของราชการประเภทใดเปิดเผยได้หรือไม่ ซึง่ หน่วยงาน

ผศ.บุญชู ณ ปอ้ มเพช็ ร  | 11 ของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐก็จะมีหลักเกณฑ์การปฏิบัติในการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารที่มีความชัดเจนมากขึ้น สุดท้ายคือ การคุ้มครองสิทธิส่วนบุคคลในข้อมูลข่าวสารส่วนบุคคล โดยหลักเกณฑ์พิเศษในการเปิดเผยข้อมูล ข่าวสารส่วนบคุ คล ต่อมาได้มี คำพิพากษาของศาลปกครองกลางที่ 1732/2554 ได้อธิบายเจตนารมณ์ของ พระราชบญั ญตั ขิ ้อมลู ข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ในคาพิพากษา ไว้ว่า “โดยที่เจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ต้องการให้ประชาชนมี โอกาสกว้างขวางในการได้รับรู้ข้อมลู ข่าวสารเกี่ยวกับการดาเนินการต่าง ๆ ของรฐั เพื่อทป่ี ระชาชนจะสมารถแสดง ความคิดเห็นและใช้สิทธิในทางการเมืองไดอ้ ย่างถูกต้องกับความเป็นจริง จงึ กาหนดให้ประชาชนมีสิทธิได้รู้ข้อมูล ขา่ วสารของราชการ โดยมขี อ้ ยกเว้นอันไมต่ ้องเปิดเผยโดยชัดแจง้ และจากัดเฉพาะขอ้ มูลขา่ วสารที่เปิดเผยแล้วจะ เกิดความเสียหายต่อประเทศชาติหรือประโยชน์ที่สาคัญของเอกชน โดยมีการคุ้มครองสิทธิส่วนบุคคลในส่วนที่ เก่ยี วข้องกบั ข้อมูลข่าวสารของราชการไปพรอ้ มกัน และเมอ่ื พิจารณาจากบทบัญญัติของกฎหมายดังกล่าว ข้อมูล ข่าวสารที่กฎหมายกาหนดไว้แบ่งออกเป็นข้อมูลข่าวสารที่ราชการเปิดเผยได้ ได้แก่ ข้อมูลข่าวสารตามมาตรา 7 มาตรา 9 และมาตรา 11 และข้อมูลข่าวสารที่ราชการเปิดเผยไม่ได้ ได้แก่ ข้อมูลข่าวสารตามมาตรา 14 และ มาตรา 15 ซึ่งข้อมูลข่าวสารตามมาตรา 14 นี้หน่วยงานของรัฐจะเปิดเผยไม่ได้โดยเด็ดขาด ส่วนข้อมูลข่าวสาร ตามมาตรา 15 หน่วยงานของรัฐอาจใช้ดุลยพินิจพิจารณาว่าสมควรที่จะมีคาส่ังไม่เปิดเผยหรือไม่ โดยคานึงถึง การปฏบิ ตั ิหน้าท่ีตามกฎหมายของรฐั ประโยชนส์ าธารณะและประโยชน์ของเอกชนที่เก่ียวขอ้ งประกอบกนั ” 4. พัฒนาการของกฎหมายขอ้ มลู ข่าวสารในตา่ งประเทศ พัฒนาการของกฎหมายข้อมูลข่าวสารของราชการในต่างประเทศ ได้มีการรับรองสิทธิและเสรภี าพของ ประชาชนในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของราชการ (Freedom of Information-FOI) เป็นหลักการที่ยอมรับว่า เป็นสทิ ธมิ นุษยชน (Human Right) รปู แบบหนึง่ ทีร่ ัฐจะตอ้ งเปดิ โอกาสใหป้ ระชาชนสามารถเข้าถึงขอ้ มลู ข่าวสาร ของรัฐ ซึ่งถือว่าเป็นสทิ ธิที่จะรู้และเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของราชการ (Right to Know and Right of Access to official Document) หลกั การนีไ้ ดเ้ ป็นท่ียอมรับอยา่ งกว้างขวางในระดับสากล เม่อื ศกึ ษาถงึ พฒั นาการของการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของราชการ มรี ากฐานยอ้ นกลับไปต้ังแต่ศตวรรษท่ี 18 ได้มกี ารตรากฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการเสรีภาพการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารโดยท่ัวไปกลุ่มประเทศหลักท่ียอมรับ หลักการนี้ให้มีการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของรัฐมากที่สุดและมีกฎหมายนี้บัญญัติมาอย่างยาวนานเพื่อใช้เป็น กฎหมายจาพวกหนึ่งในการป้องกนั ปัญหาการคอรัปชัน โดยประเทศสวีเดนได้ยอมรับหลักการ the Principle of publicity หรือ offentlighetsprinciple ถือเป็นประเทศแรกที่มีกฎหมายลักษณะนี้ตั้งแต่ปี ค.ศ. 1766 โดย ในช่วงปี ค.ศ. 1765 การเสนอหลักการ The Right of Access to Public information ได้ถูกนาเสนอเป็น กฎหมาย The freedom of Press and the Right of Access to Public Records Act โดย Antti Chydenius (1729-1823) ซึ่งเป็นนักรัฐศาสตร์และสมาชิกรัฐสภาสวีเดนเป็นผู้ริเริ่มในการเสนอกฎหมายนี้ขึ้น จนเป็น

12 |  กฎหมายขอ้ มลู ขา่ วสารของทางราชการ ผลสาเร็จในปี ค.ศ. 1766 โดยกฎหมายของประเทศสวีเดนได้รับรองสิทธิการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารชื่อว่า Freedom of the Press Act 1766 มาตรา 1 ที่ยอมรับว่า “ประชาชนชาวสวีเดนทุกคนสามารถเข้าถึงเอกสาร ราชการโดยไม่เสียคา่ ใช้จ่าย”10 ต่อมาประเทศสวีเดนได้พัฒนากฎหมายการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของราชการอีกหลายครั้ง จนปัจจุบัน ประเทศสวีเดนมีกฎหมาย Freedom of the Press Act 1947 เช่นเดียวกันกับประเทศฟินแลนด์เป็นประเทศที่ ได้รับอิทธิพลทางกฎหมายจากประเทศสวีเดน ได้รับรองการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของรัฐมาจากกฎหมายของ ประเทศสวเี ดน (the Act on the Freedom of Publishing and the Right of Access to Official Documents ) มาตั้งแต่ในยุคเริ่มแรก ปัจจุบันประเทศฟินแลนด์มีกฎหมายเกี่ยวกับข้อมูลขา่ วสารของรัฐเรียกว่า the Act on the Openness of Government Activities of 1999 จากประวัติศาสตรท์ เ่ี รมิ่ ต้นในช่วงศตวรรษท่ี 18 หลักการนีก้ ลายเปน็ หลักการพื้นฐานท่ีได้รับการยอมรับ ไปทั่วโลก ว่าเป็นหลักการพื้นฐานของสิทธิมนุษยชนทั้งองค์กรสหประชาชาติ (UN) โดยเริ่มจากการยอมรับใน กฎหมายระหว่างประเทศ ทั้งในปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน (The Universal Declaration on Human Rights 1948) ในมาตรา 19 ซง่ึ มรี ายละเอียดดงั ต่อไปนี้ 10 Ander Chydenius Foundation, The World’s First Freedom of Information Act : Ander Chydenius’Legacy today, Art-Print Ltd Kokola 2006. P.4-6.

ผศ.บญุ ชู ณ ปอ้ มเพ็ชร  | 13 “บุคคลทุกคนมีสิทธิในเสรีภาพที่จะแสดงความคิดเห็น สิทธินี้รวมถึงเสรีภาพในการแสดงความ คิดเห็นโดยปราศจากการแทรกแซง รวมถงึ สามารถแสวงหา ไดร้ บั และสือ่ สาร ข้อมลู และความคิด จากสอื่ ใด ๆ โดยไมค่ ำนึงถึงเขตแดน” และกติกาสากลว่าด้วยสิทธิทางแพ่งและการเมือง (the International Covenant on Civil and Political Rights 1966) ทั้งสิทธิในการค้น (Right to seek Information) และสิทธิในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร (Right of Freedom of Information) ในมาตรา 19 เชน่ เดยี วกนั โดยมรี ายละเอยี ดดังต่อไปนี้ “(1) บคุ คลทุกคนมีสทิ ธิในความคดิ เหน็ โดยปราศจากการแทรกแซง (2) บุคคลทุกคนมีเสรีภาพที่จะแสดงความคิดเห็น สิทธินี้รวมถึงสามารถแสวงหา ได้รับ และ สื่อสาร ข้อมูลและความคิดทุกชนิดโดยไม่คำนึงถึงเขตแดน ไม่ว่าจะเป็นการพูด การเขียน หรือ การพมิ พ์ ในรูปแบบใด ๆ หรอื ทางสื่อใด ๆ ตามอธั ยาศัยของบคุ คลน้นั ” หลักเสรีภาพในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารได้มีการยอมรับในรัฐธรรมนูญและตราเป็นกฎหมายของ ประเทศต่าง ๆ รวมถึงสหภาพยุโรป (EU) ได้กาหนดหลักการนี้ในสนธิสัญญาสิทธิมนุษยชนยุโรป (The European Convention on Human Rights) ที่บัญญัติรับรองหลักการนี้ในมาตรา 10 ซึ่งมีรายละเอียด ดังต่อไปนี้ “บุคคลทุกคนมีสิทธิในเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น สิทธินี้รวมถึงเสรีภาพในความคิดเห็น และสิทธิที่จะได้รับ สื่อสาร ข้อมูลและความคิดเห็นโดยปราศจากการแทรกแซงจากหน่วยงาน รัฐ”11 ปัจจุบันในภาคพื้นยุโรปมีประเทศที่มีกฎหมายข้อมูลข่าวสารไม่น้อยกว่า 40 ประเทศ ยกตัวอย่างเช่น ประเทศอังกฤษ มีพระราชบัญญัติเสรีภาพด้านข้อมูลข่าวสาร พ.ศ. 2543 (Freedom of information Act,2000) นอกจากนี้ยังมีกลุ่มประเทศในภาคพื้นอเมริกายังมีกลุ่มที่มีกฎหมายที่เปิดให้ประชาชนเข้าถึงข้อมูล ข่าวสารของหน่วยงานรัฐอีกหลายประเทศ เช่น ประเทศสหรัฐอเมริกามีกฎหมาย Freedom of Information Act 1966 (FOIA) บญั ญตั ริ บั รองสิทธใิ นการเข้าถงึ ข้อมลู ขา่ วสารของรัฐ ไวใ้ นมาตรา (a) (3) (A) ไวว้ า่ “บุคคลมีสิทธิขั้นพื้นฐานในการร้องขอและได้รับข้อมูลในทันทีทันใดจากหน่วยงานที่อยู่ภายใต้ พระราชบัญญัตินี้ ตราบที่คำร้องขอนั้นเข้าเกณฑ์พื้นฐาน และขึ้นอยู่กับเงื่อนไขของ พระราชบัญญตั ินี้” 11 คณาธปิ ทองรวีวงศ์.ข้อยกเว้นของการเปดิ เผยขอ้ มูลข่าวสารตามพระราชบญั ญตั ิขอ้ มูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2542 : ศึกษากรณขี อ้ มูลส่วนบคุ คล.วารสารนิติศาสตร์และสังคมทอ้ งถ่ิน ปีที่ 1 ฉบับที่ 1. หน้า 52-53.

14 |  กฎหมายขอ้ มลู ขา่ วสารของทางราชการ และยังมีอีกหลายประเทศที่มีตรากฎหมายโดยอาศัย FOIA เป็นแบบอย่าง เช่น ประเทศแคนาดามี กฎหมาย Access of Information Act 1982 รวมถึงเครอื รัฐออสเตรเลียมกี ฎหมาย Freedom of Information Act 1982 ประเทศนิวซีแลนด์มีกฎหมาย Official Information Act 1982 เป็นต้น อย่างไรก็ตามแม้ในปัจจุบันมีถึงกว่า 90 ประเทศทั่วโลกที่มีกฎหมายให้สิทธิประชาชนเข้าถึงข้อมูล ข่าวสารของราชการ แต่กระนั้นหลักการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของรัฐก็ยังเป็นเพียงจุดเริ่มต้นเท่านั้น การเข้าถึง ขอ้ มูลข่าวสารของรัฐยังมีอุปสรรคและปญั หาอยอู่ ีกหลายประการท่ีจะนามาใชบ้ ังคับให้เกิดประสิทธิภาพอย่างสูง ที่สดุ ทั้งในสว่ นของวัฒนธรรมของหน่วยงานภาครัฐและความตระหนักของประชาชนในการเขา้ ถึงข้อมูลข่าวสาร ของรัฐทเ่ี ปน็ อปุ สรรคใหญข่ องกฎหมายน้ี 5.ความเชอ่ื มโยงกบั กฎหมายอ่ืน พระราชบัญญตั ิข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 มีส่วนเกี่ยวข้องสัมพันธ์กับกฎหมายอืน่ อกี หลาย ฉบับ เนื่องจากเป็นกฎหมายที่สัมพันธ์กับหน่วยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐในการใช้อานาจเปิดเผยข้อมูล ข่าวสารของราชการ ซงึ่ การเปิดเผยหรือไม่เปิดเผยข้อมูลข่าวสาร เป็นการใช้อานาจทางปกครองในรูปแบบหนึ่งท่ี เรียกว่า คาสั่งทางปกครอง จึงต้องสัมพันธ์กับพระราชบัญญัติวิธีปฏิบตั ิราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ซึ่งเป็น กฎหมายที่กาหนดขั้นตอนและกระบวนการในการใช้อานาจออกคาสั่งทางปกครองของหน่วยงานของรัฐหรือ เจ้าหน้าที่ของรัฐ นอกจากนั้นยังสัมพันธ์ไปกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 เมื่อต้องการฟ้องเพิกถอนคาสั่งทางปกครองของเจ้าหน้าที่ที่ออกคาสั่งเปิดเผยหรือไม่เปิดเผยข้อมูล ข่าวสารนั้น รวมทั้งการพิจารณาอุทธรณ์ของคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร การร้องเรียนต่อ คณะกรรมการข้อมลู ข่าวสารของราชการซง่ึ จะไดก้ ล่าวอย่างละเอียดต่อไปในบทท่ี 8 นอกจากนนั้ ส่วนความเชอ่ื มโยงของการเปิดเผยขอ้ มูลขา่ วสารของราชการยังมีกฎหมายอืน่ อีกหลายฉบับ ที่กล่าวถึงการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของราชการไว้โดยเฉพาะแยกต่างหากไปจากพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสาร ของราชการ พ.ศ. 2540 อาทิเช่น พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 มาตรา 6 ซึ่งบญั ญตั วิ า่ “มาตรา 6 เพ่อื ประโยชน์ในการร่วมกันส่งเสริมและรักษาคณุ ภาพสิ่งแวดล้อมของชาติ บุคคลอาจมี สิทธิและหน้าท่ีดังต่อไปนี้ (1) การได้รบั ทราบข้อมลู และข่าวสารจากทางราชการในเรื่องเกี่ยวกับการสง่ เสริมและรกั ษาคุณภาพ สิ่งแวดลอ้ ม เว้นแต่ข้อมูลหรือข่าวสารที่ทางราชการถือว่าเปน็ ความลับเกี่ยวข้องกับการรักษาความ มั่นคงแห่งชาติ หรือเป็นความลับเกี่ยวกับสิทธิส่วนบุคคล สิทธิในทรัพย์สิน หรือสิทธิในทางการค้า หรอื กิจการของบคุ คลใดท่ไี ดร้ ับความคุ้มครองตามกฎหมาย”

ผศ.บญุ ชู ณ ปอ้ มเพ็ชร  | 15 ซึ่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 ได้มีบทบัญญัติรับรอง สิทธิในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของราชการเรือ่ งใดเรื่องหนึ่งเป็นการเฉพาะ (Specific) เช่น ด้านสิ่งแวดล้อม ซ่ึง ต่างไปจากพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ที่บัญญัติถึงการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของ ราชการเป็นการท่ัวไป ( General) รองศาสตราจารย์ อุดมศักดิ์ สินธิพงษ์ ได้อธิบายข้อสังเกตของกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการเข้าถึงข้อมูล ข่าวสารไว้ว่า12 สิทธิของประชาชนในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของทางราชการนั้นมีกฎหมายที่เกี่ยวข้องหลาย ฉบับที่ควรพิจารณา ซึ่งได้แก่ รัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 และ พระราชบญั ญัติส่งเสริมและรกั ษาคุณภาพส่ิงแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 ไดอ้ ธบิ ายตอ่ ถึงขอบเขตของกฎหมาย ว่า มาตรา 9 ของพระราชบัญญัตขิ ้อมลู ข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ครอบคลมุ ถึงขอ้ มลู ขา่ วสารที่อยู่ในความ ครอบครองของรัฐโดยไม่จากัดประเภทของข้อมูลข่าวสารนั้นจะเป็นข้อมูลข่าวสารสาธารณะหรือไม่ ส่วนข้อมูล ข่าวสารตามมาตรา 6 แห่ง พระราชบัญญัติพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535ค้มุ ครองเฉพาะข้อมูลขา่ วสารที่เกีย่ วกบั การสง่ เสริมและรักษาคณุ ภาพสง่ิ แวดล้อมเท่าน้ัน ซ่ึงกฎหมายเฉพาะเหล่านี้มคี วามน่าสนใจทจ่ี ะต้องศกึ ษาเพิ่มเตมิ แบบจาเพาะเจาะจงเป็นรายฉบับต่อไป 12 อุดมศกั ด์ิ สินธิพงษ์,กฎหมายเก่ียวกับสงิ่ แวดล้อม,กรุงเทพฯ : วิญญูชน,พิมพค์ ร้งั ท่ี 4. 2556 ,หนา้ 76.

บทที่ 2 เนอ้ื หาของพระราชบญั ญตั ขิ อ้ มลู ขา่ วสาร ของราชการ พ.ศ. 2540 ขอบเขตเนื้อหาของพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 พระราชบัญญัติฉบับนี้ได้ บัญญัตขิ อบเขตท่ีมคี วามสาคัญหลกั อยู่ 2 ประการ คือ 1.ด้านขอบเขตการบังคับใช้ พระราชบัญญัติฉบับนี้มุ่งบังคับใช้เฉพาะในส่วนของข้อมูลข่าวสารที่อยู่ใน ความครอบครองหรือควบคุมดูแลของราชการเท่านั้น ไม่สามารถนามาใช้บังคับกับข้อมูลข่าวสารที่อยู่ในความ ครอบครองหรือควบคุมดแู ลของเอกชน 2.ด้านประเภทของข้อมูล การบังคับใชพ้ ระราชบัญญัติฉบับน้ีจะมีสองส่วนใหญ่ คือ ข้อมูลข่าวสารของ รัฐและข้อมูลข่าวสารส่วนบุคคล (ของเอกชน) ที่อยู่ในความครอบครองของรัฐ ซึ่งการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารจะมี วธิ ีการเปิดเผยและข้อจากัดทแี่ ตกตา่ งกันออกไป ซ่ึงจะได้จาแนกอย่างละเอียดตอ่ ไป เมื่อได้ทราบถึงขอบเขตเนื้อหาการบังคับใช้ในเบื้องต้นแล้ว ผู้เขียนจะได้อธิบายต่อไปถึง ความหมาย ลักษณะ ประเภทของข้อมูลข่าวสารในเบื้องต้นว่ามีขอบเขตที่พระราชบัญญัติฉบับนี้จะใช้บังคบั ครอบคลุมถึงใน เรอื่ งใดไดบ้ า้ ง ความหมายของ “ข้อมูลข่าวสารของราชการ” ตาม พระราชบัญญัตขิ อ้ มูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ตามที่ได้กล่าวมาข้างต้น พระราชบัญญัตินี้ครอบคลุมถึงข้อมูลข่าวสารของราชการเท่านั้นจึงต้องทา ความเข้าใจถึงนิยามเพอื่ อธิบายถึงขอบเขตการบงั คับใช้ของกฎหมายนี้ โดยจะเรมิ่ จากการอธิบายความของนิยาม คาวา่ “ข้อมลู ขา่ วสารของราชการ” ซ่งึ ประกอบดว้ ย 1.ความหมายของขอ้ มูลข่าวสารวา่ ข้อมูลข่าวสารคือส่ิงใด 2. ข้อมูลข่าวสารประเภทใดบ้างที่อยู่ในความครอบครองของราชการ และ 3.นิยามของคาว่า “ราชการ” นั้น ครอบคลุมทีจ่ ะใชบ้ งั คบั กบั องคก์ รใดได้บ้าง ดังตอ่ ไปน้ี

ผศ.บุญชู ณ ป้อมเพ็ชร  | 17 1. ข้อมลู ขา่ วสาร (Information) การกาหนดความหมายของคาว่า “ข้อมูลข่าวสาร” เมื่อพิจารณาความหมายจากกฎหมายอ่ืนท่ีสามารถ นามาเทียบเคียงกับพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 อาจจะมีการเรียกชื่อหรือนิยาม ความหมายในหลายรูปแบบที่ตา่ งกันออกไป เช่น คาว่า “เอกสาร” (Document) หรือ “หนังสือ” ตามที่ปรากฏ ในกฎหมายหรอื ระเบยี บทเ่ี กี่ยวข้อง อาทิ ประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 1 (7) ไดน้ ิยามความหมายของคาวา่ เอกสาร เอกสารราชการและเอกสาร สทิ ธไิ ว้ดงั นี้ เอกสาร หมายความวา่ กระดาษหรือวัตถุอื่นใดซึ่งทาใหป้ รากฏความหมายด้วยตัวอักษร ตัวเลข ผัง หรือ แผนแบบอย่างอื่น จะเป็นโดยวธิ พี มิ พ์ ถ่ายภาพ หรอื วิธอี ื่นอันเป็นหลักฐานแห่งความหมายนั้น เอกสารราชการ หมายความว่า เอกสารซง่ึ เจ้าพนกั งานได้ทาขน้ึ หรือรับรองในหน้าที่ และให้หมายความ รวมถงึ สาเนาเอกสารน้ัน ๆ ทเ่ี จา้ พนักงานได้รบั รองในหน้าที่ดว้ ย เอกสารสิทธิ หมายความว่า เอกสารที่เป็นหลักฐานแห่งการก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวนหรือระงับซ่ึง สทิ ธิ พระราชบัญญัติจดหมายเหตุแห่งชาติ พ.ศ. 2556 นิยามคาว่า “เอกสาร” หมายความว่า กระดาษหรือ วัตถุที่ทาให้ปรากฏความหมาย ในรูปแบบอักษร สัญลักษณ์ ภาพหรือเสียง และให้หมายความรวมถึงการบันทึก บนสื่ออเิ ล็กทรอนกิ สห์ รือส่ืออ่ืนใดดว้ ย ระเบียบสานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยงานสารบรรณ พ.ศ. 2526 ให้ความหมายของของ หนังสืออื่น ว่า หมายความว่า หนังสือหรือเอกสารอื่นใดที่เกิดขึ้นจากการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่เพื่อเป็นหลักฐานในทาง ราชการซึ่งรวมถึงภาพถ่าย ฟิล์ม แถบบันทึกเสียง แถบบันทึกภาพด้วย หรือหนังสือของบุคคลภายนอกที่ยื่นต่อ เจา้ หน้าทแ่ี ละเจา้ หน้าที่ได้รับเข้าทะเบียนรับหนงั สอื ของทางราชการแลว้ มรี ูปแบบตามที่กระทรวง ทบวง กรม จะ กาหนดขึ้นตามความเหมาะสม เว้นแต่มีแบบตามกฎหมายเฉพาะเรื่องให้ทาตามแบบ เช่น โฉนด แผนที่ แบบ แผนผงั สญั ญา หลักฐานการสืบสวนและสอบสวนและคาร้อง เป็นต้น สาหรับพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ได้นิยามความหมายของคาว่า “ข้อมูล ข่าวสาร” ไว้ในมาตรา 4 ว่า “ข้อมูลข่าวสาร หมายถึง สงิ่ ทใี่ ช้ส่ือความหมายให้รู้เร่ืองราวข้อเท็จจริง ข้อมลู หรอื สิ่งใด ๆ ไม่ว่า การสื่อความหมายนนั้ จะทำได้โดยสภาพของสงิ่ นัน้ เองหรือโดยวิธีการตา่ ง ๆ และไม่ว่าจะได้จัดทำ ในรูปของเอกสาร แฟ้ม รายงาน หนงั สือ แผนผงั แผนท่ี ภาพวาด ภาพถ่าย ฟลิ ์ม การบันทึกภาพ หรอื เสียง การบนั ทึกโดยเครื่องคอมพิวเตอร์ หรือวธิ ีการอื่นใดทท่ี ำให้สงิ่ บนั ทึกไว้ปรากฏได้” จากนยิ ามความ ดังกลา่ ว ฤทยั หงส์สริ ิและมานติ ย์ จุมปา ได้อธิบายวา่ เม่อื พจิ ารณาจากความหมายของ คาว่า “ขอ้ มูลข่าวสาร” เหน็ ได้วา่ นยิ ามกาหนดเอาไวอ้ ยา่ งกวา้ งขวาง โดยครอบคลุมถงึ ส่ิงท้ังปวงทีส่ ื่อความหมาย ได้ ไม่ว่าจะได้จัดเก็บหรือบันทึกไว้ในรูปแบบใดก็ตามโดยสรุป สาระสาคัญของการเป็นข้อมูลข่าวสารอยู่ท่ีวา่ สิ่ง

18 |  กฎหมายข้อมลู ขา่ วสารของทางราชการ นั้นสามารถส่ือความหมายได้หรอื ไม่ และหากเปน็ ขอ้ มลู ข่าวสารท่ีได้บันทึกไว้ ไมว่ า่ ในรปู แบบใดก็ต้องมีวธิ ีท่ีทาให้ ส่งิ ท่ีบันทึกไว้น้นั ปรากฏความหมายได้1 ชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์ ได้อธิบายว่า ข้อมูลข่าวสารตามกฎหมายนี้จะมุ่งเน้นที่การสื่อความหมายเป็น หลักไมเ่ น้นรูปร่างหรือรปู แบบของข้อมูลขา่ วสาร ไม่ว่าจะอยู่ในรูปแบบใด เชน่ ขอ้ ความ ตวั เลข สญั ลักษณ์ เสียง ประจแุ มเ่ หลก็ ไฟฟ้า ถา้ มนษุ ย์ใช้เป็นส่ือความหมายไดก้ ็จะเป็นข้อมลู ข่าวสารทั้งหมด2 ส่วนสุริยา ปานแป้นและอนุวัฒน์ บุญนันท์ อธิบายความหมายว่า สิ่งที่จะเป็นข้อมูลข่าวสารได้จึงไม่ จากัดเฉพาะสิ่งที่เป็นตัวหนังสือหรือลายลักษณ์อักษรเท่านั้น แต่ยังรวมถึงสิ่งต่าง ๆ ที่ปรากฏความหมายเพื่อให้ เกิดความเขา้ ใจในเน้อื ความที่สารม่งุ หมายได้3 โดยสรุปแล้ว หัวใจสาคัญของคาว่า “ขอ้ มลู ข่าวสาร” ไม่ได้เป็นเรอ่ื งสาคัญว่าสิ่งนั้นจะเป็นวัตถุอะไร แต่ จะต้องสื่อความหมายได้ ดังนั้นผู้เขียนเห็นว่าสาระสาคัญขององค์ประกอบของคาว่า “ข้อมูลข่าวสาร” จะ ประกอบด้วย 2 ส่ิงสาคัญ คอื (1) เป็นส่ิงทีส่ ามารถสื่อความหมายให้รู้เรือ่ งราว ขอ้ เทจ็ จริง ข้อมลู (2) สิ่งนั้นต้องปรากฏความหมายด้วยสภาพของสิ่งนั้นเองหรือสามารถทาให้ปรากฏความหมายได้โดย วธิ กี ารอนื่ ใด ส่วนองค์ประกอบอื่นของนิยาม เช่น แฟ้ม รายงาน หนังสือ ภาพวาด ภาพถ่าย ฟิล์ม การบันทึกภาพ บันทึกเสียง นั้นเป็นตัวอย่างของข้อมูลข่าวสารที่นิยามยกขึ้นมาประกอบเท่านั้น ดังนั้นเมื่อพิจารณาความหมาย ของคาว่า “ข้อมูลข่าวสาร” จึงต้องพิจารณาความหมายที่กว้างขวางมากกวา่ ตัวอย่างของนิยามที่ยกมาประกอบ ออกไปอีก โดยต้องพิจารณาจากนิยามที่อธิบายลักษณะของ “ข้อมูลข่าวสาร” เป็นสาคัญ เพราะความ เปลี่ยนแปลงด้านเทคโนโลยีในปัจจุบันอาจมีประเภทของตัวอย่างของ ข้อมูลข่าวสารที่เพิ่มมากขึ้นไปอีก หลากหลายประเภทกว่าท่ีนิยามไดย้ กมาเปน็ ตัวอยา่ งก็ได้ 2. ขอ้ มูลข่าวสารของราชการ (Official Information) ข้อมลู ข่าวสารทีก่ ฎหมายฉบับนม้ี ุ่งใช้บังคับเป็นการเฉพาะ คอื “ข้อมลู ขา่ วสารของราชการ” ซง่ึ หมายถึง ข้อมูลข่าวสารท่ีอยู่ในความครอบครอง หรือเก็บรักษา หรือควบคุมดูแล ของหน่วยงานของรัฐหรือเจา้ หนา้ ทีข่ อง รัฐเท่านัน้ เมื่อพจิ ารณาจากนยิ ามตามพระราชบญั ญัตขิ อ้ มูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 มาตรา 4 บัญญัติว่า 1 ฤทยั หงส์สิริและมานิตย์ จมุ ปา.คำอธบิ ายกฎหมายขอ้ มลู ข่าวสารของทางราชการ.กรงุ เทพ: สานกั พิมพน์ ิตธิ รรม ,ตุลาคม 2542, หน้า 10. 2 ชัยวฒั น์ วงศว์ ัฒนศานต์,พระราชบัญญตั ขิ อ้ มูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 .วารสารกฎหมายปกครอง เล่มที่ 17 สงิ หาคม 2541.หนา้ 2. 3 สรุ ิยา ปานแป้นและอนวุ ัฒน์ บญุ นันท์.คู่มือสอบกฎหมายปกครอง.กรงุ เทพ: บริษัท สานกั พิมพว์ ิญญูชนจากัด ,ธนั วาคม 2558, หน้า184.

ผศ.บญุ ชู ณ ปอ้ มเพช็ ร  | 19 “ข้อมลู ขา่ วสารของราชการ หมายถงึ ข้อมลู ขา่ วสารท่อี ยใู่ นความครอบครองหรือควบคุมดูแลของ หนว่ ยงานรัฐ ไม่ว่าจะเป็นข้อมลู ขา่ วสารเก่ียวกบั การดำเนินงานของรัฐหรือเอกชน” เม่ือพิจารณาจากนยิ าม สามารถแยกนิยามความหมายขอ้ มลู ขา่ วสารของราชการ ดงั นี้ (1) ตอ้ งเปน็ ขอ้ มูลขา่ วสาร ลักษณะที่สาคัญของข้อมูลข่าวสาร คือ ต้องมีลักษณะเชิงกายภาพที่เป็นรูปธรรม เพราะตามมาตรา 9 วรรคสาม บัญญัติว่า “บุคคลไม่ว่าจะมีส่วนได้เสียเกี่ยวข้องหรือไม่ก็ตาม ย่อมมีสิทธิขอตรวจดู ขอสาเนาหรือขอ สาเนาท่มี ีคารับรองถูกต้องของข้อมลู ขา่ วสารตามวรรคหนึ่งได้” มาตรา 11 วรรคหน่งึ บัญญตั วิ า่ “ถ้าบุคคลใดขอ ข้อมูลข่าวสารอื่นใดของราชการ และคาขอของผู้นั้นระบุข้อมูลข่าวสารที่ต้องการนั้นในลักษณะที่เข้าใจได้ตาม สมควร” เมื่อสามารถขอสาเนาหรอื ระบุตัวข้อมูลขา่ วสารได้ ฉะนั้นลักษณะของขอ้ มูลข่าวสารจะต้องเป็นรูปธรรม การที่ผู้ยื่นคาขอไม่ได้ยื่นคาขอข้อมูลข่าวสารแต่สอบถามความคิดเห็นหรือขอให้หน่วยงานของรัฐชี้แจงจึงไม่ใช่ การยื่นขอขอ้ มูลข่าวสารของราชการจงึ ไม่ใชก่ ารใช้สิทธิตามพระราชบัญญัตขิ อ้ มลู ขา่ วสารแต่อยา่ งใด แต่เป็นเร่ือง การปฏิบัติราชการของหน่วยงานของรัฐต้องตอบชี้แจงให้ประชาชนทราบ ในทางกลับกันถ้าผู้ยื่นยื่นขอข้อมูล ข่าวสาร แต่เจ้าหน้าที่ของรัฐให้คาอธิบายด้วยวาจากถ็ อื ไม่ได้ว่าเปน็ การจัดหาขอ้ มูลข่าวสารให้ประชาชน เพราะ เจตนารมณ์ของกฎหมายนตี้ ้องการให้ประชาชนได้รับทราบขอ้ มูลข่าวสารเชงิ กายภาพที่เป็นรปู ธรรมเท่านน้ั (2) ข้อมลู ข่าวสารนั้นอย่ใู นความครอบครองหรือควบคมุ ของหนว่ ยงานของรฐั นิยามของคาว่า ครอบครองกับควบคุมดูแล จึงมีความสาคัญ คาว่า “ครอบครอง” พระราชบัญญัติน้ี ไม่ได้นิยามไว้จึงใช้นิยามทั่วไปตามพจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน คือ ยึดถือไว้ และไม่ได้มีความหมายตาม คาว่า “สิทธิครอบครอง” ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์แต่อย่างใด ส่วนคาว่า “ควบคุมดูแล” นั้น หน่วยงานของรัฐอาจไม่ได้ยึดถือไว้ แต่สามารถเรียกข้อมูลข่าวสารมายังตนได้หรือสามารถกาหนดให้เปิดเผย หรือไมเ่ ปิดเผยขอ้ มูลข่าวสารนั้นได้ นิยามของคาว่า “ครอบครอง” กับ “ควบคุมดูแล” ชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์ ได้อธิบายว่า “การ ครอบครอง” คือ การที่เราสามารถใช้กาลังทางกายภาพในการยึดถือไว้ได้ แต่กรณี “ควบคุมดูแล” นั้น การ ครอบครองเป็นของผอู้ น่ื แต่เราควบคุมดแู ลได้วา่ จะใหเ้ ปิดเผยแก่ใคร เม่ือไหร่4 ซึ่งมีคาวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับการครอบครองหรือ ควบคุมดูแลทนี่ า่ สนใจ ดังเช่น คำวินิจฉัยคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารสาขาสังคม การบริหารราชการแผ่นดิน และการบังคับใช้กฎหมาย ที่ สค 2/2563 อุทธรณ์เรื่องนี้ได้ความว่า นาย ก. ผู้ได้รับมอบอานาจจากนาง ข. ผู้ 4ชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์,พระราชบัญญัตขิ ้อมลู ขา่ วสารของราชการ พ.ศ. 2540 .วารสารกฎหมายปกครอง เลม่ ท่ี 17 สงิ หาคม 2541.หน้า 2.

20 |  กฎหมายขอ้ มลู ข่าวสารของทางราชการ อุทธรณ์ ได้มีหนังสือ ลงวันที่ 13 กรกฎาคม 2562 ถึงสานักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ ขอข้อมูลเกี่ยวกับ ประวัตกิ ารรกั ษาของนาย ค. ในขณะท่ีเข้ารบั การรกั ษาจากเจรญิ นครธนบรุ คี ลนิ ิกเวชกรรม สานักงานหลกั ประกันสุขภาพแหง่ ชาติ มีหนังสือ ที่ สปสช.5.6.1/8816 ลงวันที่ 27 สงิ หาคม 2562 ถึง ผู้อุทธรณ์แจ้งว่า ข้อมูลข่าวสารดังกล่าวไม่ได้อยู่ในความครอบครองของ สานักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ แต่อยู่ในความครอบครองของเจริญนครธนบุรีคลินิกเวชกรรม จึงไม่อาจดาเนินการตามที่ผู้อุทธรณ์ร้องขอได้ ส่วนข้อมูลเกยี่ วกับประวัติการรักษาของนาย ค. ท่ีเจริญนครธนบุรีคลนิ ิกเวชกรรมส่งมาให้ สานักงานหลักประกัน สุขภาพแห่งชาติเพื่อประกอบการพิจารณาของคณะทางานคุ้มครองสิทธิประชาชนในระบบหลักประกันสุขภาพ แห่งชาติ นั้น เจริญนครธนบุรคี ลินกิ เวชกรรม ไม่ได้แสดงความประสงค์ไว้ว่าให้นาไปเปิดเผยต่อบุคคลที่สามหรอื บคุ คลอ่ืนได้ คณะกรรมการวินจิ ฉัยการเปิดเผยข้อมลู ข่าวสารสาขาสังคม การบริหารราชการแผ่นดิน และการบังคับ ใช้กฎหมายพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อมูลข่าวสารตามอุทธรณ์ คือ ประวัติการรักษาของนาย ค. ขณะที่เข้ารับการ รักษาจากเจริญนครธนบุรีคลินิกเวชกรรม ข้อมูลข่าวสารดังกล่าวจึงเป็นประวัติการรักษาพยาบาลที่อยู่ในความ ครอบครองหรือควบคุมดูแลของเจริญนครธนบุรีคลินิกเวชกรรมซึ่งเป็นเอกชน การที่สานักงานหลักประกัน สุขภาพแห่งชาติโดยคณะทางานคุ้มครองสิทธิประชาชนในระบบหลักประกันสุขภาพแห่งชาติขอให้เจริญนคร ธนบุรีคลินกิ เวชกรรมสง่ ขอ้ มูลดังกล่าวมาเพือ่ ใชใ้ นการตรวจสอบข้อเท็จจริงตามอานาจหน้าท่ีที่ผู้อุทธรณ์รอ้ งขอ เทา่ นน้ั จงึ ไม่ไดเ้ ป็นข้อมูลทีอ่ ยู่ในความครอบครองหรอื ควบคมุ ดูแลของสานักงานหลกั ประกันสุขภาพแห่งชาติแต่ อย่างใด การที่สานักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติปฏิเสธว่าเอกสารไม่ได้อยู่ในความครอบครองหรือ ควบคุมดแู ลจึงถูกต้องแลว้ (3) จะเปน็ ขอ้ มูลที่เก่ียวกับการดาเนินการของหน่วยงานของรัฐท่ีหน่วยงานของรัฐจัดทาขึ้นเองหรือเป็น ข้อมลู ขา่ วสารของเอกชนทอี่ ยู่ในการครอบครองหรือควบคมุ ดูแลของหนว่ ยงานของรฐั ก็ได้ “ข้อมูลข่าวสารของราชการ” จึงเน้นไปที่ข้อมูลข่าวสารที่อยู่ในการครอบครองหรือควบคุมดูแลของ หนว่ ยงานรัฐทกุ ประเภทโดยไม่ต้องคานึงว่าเนอ้ื หาสาระของข้อมลู น้ันเป็นเร่ืองเก่ียวกบั อะไร5 อย่างไรกต็ ามจากนยิ ามสามารถจาแนกประเภทของข้อมลู ขา่ วสารของราชการไว้ได้ 2 ประเภท คอื 6 (1) ขอ้ มลู ขา่ วสารท่ีเก่ียวกับการดาเนินงานของรัฐ (หรืออาจเรยี กว่า ขอ้ มูลขา่ วสารของรัฐเองที่รัฐจัดทา ขึ้น) เช่น การกาหนดโครงสร้างและการบริหารงานขององค์กร แผนงาน โครงการ งบประมาณรายจ่ายประจาปี รายงานผลการปฏิบัติงานขององค์กร กฎ มติคณะรฐั มนตรี ข้อบังคับ คาสั่ง หนังสอื เวียน ระเบยี บ แบบแผน การ จดั ซื้อจัดจ้างของหน่วยงานรฐั มติท่ปี ระชมุ ของหน่วยงานรัฐ รายงานการประชุม บนั ทกึ การประชมุ (2) ข้อมูลข่าวสารที่เกี่ยวกับเอกชน แต่อยู่ในการครอบครองหรือควบคุมดูแลของหน่วยงานรัฐ เช่น ประวัติส่วนตัวของนักศึกษา เวชระเบียนหรือประวัติการตรวจรักษาคนไข้ของโรงพยาบาลของรัฐ รายงานการ 5 สุริยา ปานแป้นและอนวุ ัฒน์ บญุ นนั ท.์ ค่มู อื สอบกฎหมายปกครอง.กรงุ เทพ: บริษทั สานกั พมิ พ์วิญญูชนจากัด ,ธันวาคม 2558, หน้า184. 6 ฤทัย หงส์สิรแิ ละมานิตย์ จมุ ปา,อ้างแลว้ .หนา้ 10-11.

ผศ.บญุ ชู ณ ป้อมเพ็ชร  | 21 ประกอบธุรกจิ ของเอกชน โฉนดรงั วัดทีด่ ินของเอกชนท่ีสานักงานที่ดิน สาเนาทะเบียนบา้ น สาเนาบตั รประชาชน แฟม้ ประจาตัวนกั ศกึ ษา ฯลฯ 3. “ราชการ” หรือ “หนว่ ยงานของรัฐ” ดังที่ได้ทราบมาข้างต้น ข้อมูลข่าวสารที่อยู่ในขอบเขตของพระราชบัญญัตินี้ต้องเป็นข้อมูลข่าวสารใน ความครอบครองของ “ราชการ” หรือ “หน่วยงานของรัฐ” (Government Agency) โดยปกติกฎหมายไม่ได้ กาหนดนิยามคาวา่ “ราชการ” ไวอ้ ยา่ งชัดเจนมากนัก การนยิ ามในกฎหมายส่วนใหญ่จะใช้คาว่า “หน่วยงานของ รัฐ” เปน็ หลกั ซึ่งมกี ฎหมายหลาย ๆ ฉบับกาหนดนิยามคาว่า “หนว่ ยงานของรฐั ” เช่น พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติ ราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2540 พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 นิยามของกฎหมายฉบับต่าง ๆ อาจ กาหนดความหมายไว้แตกต่างกันตามวัตถุประสงค์ของกฎหมายนั้นว่ามุ่งจะครอบคลุมไปยังหน่วยงานใด ท่ี กฎหมายบัญญัติบางส่วนมีความหมายที่ตรงกัน หรือแตกต่างกันออกไป ดังนั้นจะใช้นิยามความหมายของ กฎหมายหน่งึ ๆ จงึ ต้องมคี วามระมัดระวงั ทีอ่ าจมคี วามหมายที่แตกตา่ งกนั ได้ พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 มาตรา 4 ได้กาหนดนิยาม “หน่วยงานของรัฐ” ไว้ว่า หน่วยงานของรัฐประเภทใดต้องตกอยู่ภายใต้การบังคับของกฎหมายนี้ จึงต้องถือตามนิยามตามที่ พระราชบัญญตั ิข้อมลู ข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 มาตรา 4 กาหนด ซงึ่ มนี ยิ ามดงั นี้ “หน่วยงานของรัฐ หมายความว่า ราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาค ราชการส่วนท้องถ่ิน รัฐวิสาหกิจ ส่วนราชการสังกัดรัฐสภา ศาลเฉพาะในส่วนที่ไม่เกี่ยวกับการพิจารณาพิพากษาคดี องค์กรควบคุมการประกอบวิชาชีพ หน่วยงานอิสระของรัฐและหน่วยงานอื่นตามที่กำหนดใน กฎกระทรวง” ดังน้ันพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 นี้จะใช้บังคับกับ “หน่วยงานของรัฐ” ตามที่มาตรา 4 กาหนดเท่านั้น หน่วยงานของรัฐประเภทใดไม่อยูภ่ ายใต้นิยามก็ไม่สามารถนาเอากฎหมายน้ีไปใช้ บังคับได้ และเมื่อหน่วยงานของรัฐตามนิยามนี้เป็นผู้ครอบครองหรือดูแลข้อมูลข่าวสารของทางราชการ การ เปิดเผยข้อมูลข่าวสารย่อมตกอยู่ภายใต้บังคับของพระราชบัญญัตินี้ หน่วยงานของรัฐตามมาตรา 4 สามารถ จาแนกประเภทออกเป็น 9 ประเภท ดังน้ี (1) ราชการส่วนกลาง ราชการสว่ นกลาง ไดแ้ ก่ กระทรวง ทบวง กรม รวมถึงสว่ นราชการท่มี ีชือ่ เรียกอยา่ งอื่นท่ีมีฐานะเป็นกรม กรณีราชการส่วนกลางที่อยู่ในรูปของกระทรวง ทบวง กรม มีความชัดเจนตามชื่อเรียก ส่วนที่ต้องพิจารณา เพิ่มเติม คือ ส่วนราชการที่มีชื่อเรียกอย่างอื่นทีม่ ฐี านะเปน็ กรม มีอยู่สองประเภท คือ ส่วนราชการท่ีสงั กัดสานัก นายกรฐั มนตรี กระทรวงหรอื ทบวง และสว่ นราชการที่ไมส่ งั กัดสานักนายกรัฐมนตรี กระทรวงหรือทบวง คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 853/2547 สานักงานคณะกรรมการการศึกษาข้ันพื้นฐานเป็นส่วนราชการ ในส่วนกลางของกระทรวงศึกษาธิการ มีฐานะเป็นนิติบุคคลและเป็นนิติบุคคลและเป็นกรมตามมาตรา 10 แห่ง

22 |  กฎหมายขอ้ มลู ขา่ วสารของทางราชการ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. 2546 จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตาม มาตรา 3 แหง่ พระราชบญั ญัติจดั ตง้ั ศาลปกครองและวิธพี ิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 145/2551 สานักงานตารวจแห่งชาติเป็นส่วนราชการที่มีฐานะเป็นกรม และเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติจัดตัง้ ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 (2) ราชการสว่ นภมู ิภาค ราชการส่วนภูมิภาค ได้แก่ จังหวัดและอาเภอ กรณีสถานะของอาเภอ สถานะของอาเภอไม่ใช่นิติ บุคคล (3) ราชการสว่ นท้องถน่ิ ราชการส่วนท้องถิ่น ได้แก่ เทศบาล องค์การบริหารส่วนตาบล องค์การบริหารส่วนจังหวัด กรุงเทพมหานคร และเมอื งพทั ยา คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 497/2545 กรุงเทพมหานคร มีฐานะเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นและ เป็นนิติบุคคลตามมาตรา 6 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 มีอานาจ หน้าท่ดี าเนินกิจการในเขตกรุงเทพมหานครในเรอื่ งต่าง ๆ โดยใหจ้ ัดระเบียบบริหารราชการกรงุ เทพมหานครเป็น สานักงานเขต จึงเปน็ หนว่ ยงานทางปกครองตามมาตรา 3 แหง่ พระราชบัญญัตจิ ดั ตง้ั ศาลปกครองและวิธีพจิ ารณา คดปี กครอง พ.ศ. 2542 คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 305/2549 เทศบาลนครเป็นราชการส่วนท้องถิ่นตามมาตรา 70 (2) แห่ง พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 และเป็นทบวงการเมืองตามมาตรา 7 วรรคสองแห่ง พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาล ปกครองและวิธพี จิ ารณาคดปี กครอง พ.ศ. 2542 คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.34/2548 องค์การบริหารส่วนตาบลมีฐานะเป็นนิติบุคคลและเป็น ราชการบรหิ ารสว่ นท้องถิ่น โดยมาตรา 67 (1) แห่งพระราชบญั ญัติสภาตาบลและองค์การบริหารสว่ นตาบล พ.ศ. 2537 กาหนดให้องค์การบริหารส่วนตาบลมีหน้าที่ต้องจัดให้มีและบารุงรักษาทางบกในเขตองค์การบริหารส่วน ตาบล จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดี ปกครอง พ.ศ. 2542 (4) สว่ นราชการสังกัดรฐั สภา ส่วนราชการที่สังกัดรัฐสภา ได้แก่ สานักงานเลขาธิการวุฒิสภา และสานักงานเลขาธิการสภา ผู้แทนราษฎร แต่ไม่รวมถึงองค์กรรัฐสภา (Parliament) ซึ่งประกอบด้วยสภาผู้แทนราษฎร (House of Representatives) วุฒิสภา (Senate) ซึ่งเป็นองค์กรนิติบัญญัติ (Legislative) โดยปกติแล้วการประชุมสภาท้ัง สภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา และการประชุมร่วมของทั้งสองสภา รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 มาตรา 120 วรรค 4 กาหนดว่า “รายงานการประชุมและบันทึกการออกเสียงลงคะแนนของสมาชิกแตล่ ะคนต้อง เปดิ เผยให้ประชาชนทราบได้ทั่วไป เวน้ แตก่ รณีการประชุมลับหรือการออกเสียงลงคะแนนเปน็ การลบั ”

ผศ.บญุ ชู ณ ปอ้ มเพ็ชร  | 23 ดงั นน้ั การทาหน้าท่ีขององคร์ ัฐสภาเกี่ยวกับการเปิดเผยข้อมูลขา่ วสารจงึ ต้องยึดหลกั เกณฑ์ตามหลักการ ของรฐั ธรรมนญู ตามรปู แบบของการประชุมของแตล่ ะสภาหรอื สองสภาร่วมกันตามขอ้ บงั คับของการประชุมว่าจะ ดาเนินการแบบเปิดเผยหรือไม่ (5) ศาลเฉพาะในสว่ นทีไ่ มเ่ ก่ียวข้องกับการพิจารณาพิพากษา นิยามของคาว่า “ศาล” (Courts) นั้นครอบคลุมองค์กรศาลทั้งศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครอง ศาล ยุติธรรมและศาลทหาร ทั้งนี้เฉพาะในส่วนที่ไม่เกี่ยวข้องกับการพิจารณาคดี ถ้าเป็นส่วนของการพิจารณา พิพากษาแล้ว ศาลย่อมไม่อยู่ในฐานะหน่วยงานของรัฐตามมาตรานี้และจะใช้กฎหมายนี้บังคับไม่ได้ ทั้งนี้เหตุผล และความจาเป็นนั้นการพิจารณาคดีของศาลมีหลักการกาหนดว่า “การพิจารณาคดีของศาลให้กระทาโดย เปิดเผย” เมื่อพิจารณาแล้วจึงเห็นว่า ส่วนของการพิจารณาคดีตกอยู่ใต้หลักการนี้แล้วจึงไม่จาเป็นต้องใช้ บทบัญญัติของกฎหมายนี้ ส่วนการพิจารณาโดยลับหรือเปิดเผยบางส่วน ส่วนใหญ่การเปิดเผยข้อมูลข่าวสารที่ เกี่ยวข้องกับการพิจารณาคดี จะตกอยู่ภายใต้บังคับของการกฎหมายวิธีพิจารณาของศาลนั้น ยกตัวอย่างเช่น ประมวลกฎหมายวธิ พี ิจารณาความแพง่ มาตรา 54 ซง่ึ บญั ญตั ิว่า “คู่ความก็ดี หรือพยานในส่วนที่เกี่ยวข้องกับคำให้การของตนในคดีนั้นก็ดี หรือบุคคลภายนอกผู้มี ส่วนได้เสียโดยชอบหรือมีเหตุผลอันสมควรก็ดี อาจร้องขอต่อศาลไม่ว่าในเวลาใดในระหว่างหรือ ภายหลังการพิจารณาเพื่อตรวจเอกสารท้ังหมดหรือแต่บางฉบับในสำนวนเรื่องนั้นหรือขอคัดสำเนา หรอื ขอใหจ้ ่าศาลคัดสำเนาและรับรอง (1) ห้ามมิให้อนุญาตเช่นว่านั้นแก่บุคคลอื่นนอกจากคู่ความหรือพยานในคดีที่พิจารณาโดยไม่ เปิดเผยหรือในคดีที่ศาลมีคำสั่งห้ามการตรวจหรือคัดสำเนาเอกสารในสำนวนทั้งหมดหรือบางฉบบั เพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยหรือผลประโยชน์ทั่วไปของประชาชน ถึงแม้ผู้ขอจะเป็นคู่ความหรือ พยานก็ห้ามมิให้อนุญาตดุจกัน แต่ทั้งนี้ ไม่ตัดสิทธิของคู่ความในการที่จะตรวจหรือคัดสำเนาคำ พิพากษาหรอื คำสั่งในคดีนั้น หรอื ในการท่ีจะขอสำเนาอันรบั รองถูกต้อง (2) ห้ามมิให้อนุญาตให้คู่ความคัดถ้อยคำพยานฝ่ายตนจนกว่าจะได้สืบพยานฝ่ายตนเสร็จสิ้นแล้ว เว้นแตจ่ ะมีพฤตกิ ารณ์พิเศษท่ีจะใหอ้ นุญาต เมื่อได้ให้อนุญาตแล้ว การตรวจ หรือการคัดสำเนานั้น ให้ผู้ขอหรือบุคคลซึ่งได้รับการแต่งตั้งจากผู้ ขอโดยชอบเป็นผู้คัดตามเวลาและเงื่อนไข ซึ่งจ่าศาลจะได้กำหนดให้เพื่อความสะดวกของศาลหรือ เพื่อความปลอดภยั ของเอกสารนน้ั ห้ามมิให้คัดสำเนาคำพิพากษาหรือคำสั่งก่อนที่ได้อ่านคำพิพากษาหรือคำสั่งนั้น และก่อนที่ได้ ลงทะเบยี นในสารบบคำพพิ ากษา ในกรณีที่ศาลได้ทำคำอธิบายเพิ่มเติมกลัดไว้กับรายงานแห่งคำสั่งหรือคำพิพากษา ซึ่งกระทำด้วย วาจาตามบทบัญญัติมาตรา 141 คำอธิบายเพิ่มเติมเช่นว่านั้น คู่ความจะขอตรวจหรือขอคัดสำเนา หรือขอสำเนาเสมอื นเป็นส่วนหน่งึ แห่งคำสั่งหรือคำพิพากษาก็ได้

24 |  กฎหมายขอ้ มลู ขา่ วสารของทางราชการ สำเนาที่รับรองนั้น ให้จ่าศาลเป็นผู้รับรองโดยเรียกค่าธรรมเนียมตามที่กำหนดไว้ในอัตราท้าย ประมวลกฎหมายนี้ ในกรณีที่ผู้ขอตรวจเอกสารหรือขอคัดสำเนาด้วยตนเอง ไม่ต้องเรียก คา่ ธรรมเนียม” การเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของศาลยุติธรรมในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการพิจารณาคดีก็ต้องเป็นไปตามท่ี บัญญัติในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 54 นี้ เช่นตัวอย่างตามคาพิพากษา ศาลฎีกา ดงั ต่อไปนี้ คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 4301/2558 ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 55 วรรคแรก บญั ญัติวา่ “ค่คู วามก็ดี หรือพยานในสว่ นท่เี กี่ยวข้องกับคาให้การของตนในคดนี ั้นก็ดี หรอื บคุ คลภายนอกผู้มีส่วน ไดเ้ สยี โดยชอบหรือมีเหตุผลอันสมควรก็ดี อาจรอ้ งขอตอ่ ศาลไมว่ า่ ในเวลาใดในระหว่างหรือภายหลังการพิจารณา เพื่อตรวจเอกสารทั้งหมดหรือแต่บางฉบับในสานวนเรื่องนั้นหรือขอคัดสาเนาหรือขอให้จ่าศาลคัดสาเนาและ รบั รอง ฯลฯ” สาหรับคดีนแ้ี ม้คณะกรรมการการเลือกต้งั เปน็ ผู้ยน่ื คาร้องขอให้ศาลมีคาสง่ั เพกิ ถอนสิทธิเลือกต้ังของผู้ คัดค้านทั้งยี่สิบห้าและมีคาสั่งให้มีการเลือกตั้งนายกเทศมนตรีนครหาดใหญ่และสมาชิกสภาเทศบาลนคร หาดใหญ่ เขตเลือกตั้งที่ 1 ถึงที่ 4 ใหม่แทนผู้คัดค้านทั้งยี่สิบห้า อันเป็นการยื่นคาร้องตามอานาจหน้าที่ท่ี กฎหมายกาหนดไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 219 และมาตรา 239 ประกอบพระราชบัญญัติการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2545 มาตรา 97 คู่ความใน กรณีน้ีจงึ ไดแ้ กค่ ณะกรรมการการเลือกตัง้ กับผู้คัดค้านทั้งยส่ี ิบห้าก็ตาม แต่ น. มสี ว่ นเก่ยี วขอ้ งในฐานะเป็นผู้สมัคร รับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาเทศบาลนครหาดใหญ่ เขตเลือกตั้งที่ 4 หมายเลข 14 ซึ่งได้ยื่นคาร้องว่า การเลือกตั้ง นายกเทศมนตรีนครหาดใหญ่และสมาชกิ สภาเทศบาลนครหาดใหญ่ เขตเลอื กต้ังที่ 1 ถึงท่ี 4 มไิ ด้เป็นไปโดยสุจริต และเที่ยงธรรม เนื่องจากผู้คัดค้านทั้งยี่สิบห้ากระทาการฝ่าฝืนพระราชบัญญัติการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2545 ซึ่งมาตรา 135 บัญญัติให้ผู้สมัครในเขตเลือกตั้งเป็นผู้เสียหายตามประมวล กฎหมายวิธีพจิ ารณาความอาญา ถอื วา่ น. เป็นผมู้ สี ่วนไดเ้ สียโดยชอบในคดี หรือมเี หตุสมควรทีจ่ ะใหข้ อคัดสาเนา เอกสารในสานวนคดีตลอดถงึ วตั ถพุ ยานท่ีเกี่ยวขอ้ งในคดีท้งั หมดตามทร่ี ้องขอ แต่ในกรณที ่ีไม่ได้เก่ียวข้องกับ “การพจิ ารณาคดี” ของศาล ต้องถอื วา่ การเปิดเผยข้อมูลข่าวสารน้ันต้อง เป็นไปตามพระราชบัญญัตขิ ้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 บัญญัติไว้ คำวินิจฉัยคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารสาขาสังคม การบริหารราชการแผ่นดิน และการบังคับใช้กฎหมาย ท่ี สค 10/2542 ผูอ้ ุทธรณม์ ีหนังสือถึงสานกั งานศาลรัฐธรรมนูญขอสาเนาคาร้องที่มี ผู้ยื่นต่อศาลรัฐธรรมนูญ 3 ราย เพื่อให้พิจารณาวินิจฉัยว่าการประกาศกาหนดอัตราดอกเบี้ยสูงสุดของธนาคาร พาณิชย์ภายใต้ประกาศธนาคารแห่งประเทศไทยกรณีผิดนัดขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ ศาลรัฐธรรมนูญโดย สานักงานศาลรัฐธรรมนูญปฏิเสธการเปิดเผยสาเนาคาร้องที่ผู้อุทธรณ์ขอมา เนื่องจากเป็นข้อมูลที่อยู่ในระหว่าง การพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญและไม่สามารถเปิดเผยได้ตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 มาตรา 15 (2) แต่ผูอ้ ทุ ธรณไ์ มเ่ ห็นด้วย เพราะขอ้ มลู ข่าวสารที่ขอเป็นเพยี งคารอ้ งซึ่งไมม่ ีผลทาให้การบังคับ

ผศ.บุญชู ณ ป้อมเพ็ชร  | 25 ใช้กฎหมายเสื่อมประสิทธิภาพฯ ตามมาตรา 15 (2) และปกติศาลรัฐธรรมนูญต้องพิจารณาโดยเปิดเผยอยู่แล้ว คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ศาลในส่วนที่เกี่ยวกับการพิจารณาพิพากษาคดีย่อมไม่ใช่หน่วยงานของรัฐที่ อยู่ในบงั คบั ของพระราชบญั ญัตขิ ้อมลู ข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 คาร้องของบุคคลทงั้ สามทีผ่ ู้อทุ ธรณร์ ้องขอ สาเนาจึงไม่ใช่ข้อมูลข่าวสารที่อยู่ในความครอบครองของหน่วยงานรัฐ การที่ศาลรัฐธรรมนูญได้ปฏิเสธการ เปิดเผยสาเนาคาร้องทีผ่ ้อู ุทธรณข์ อมาจึงชอบแล้ว คำวินิจฉัยคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารสาขาสังคม การบริหารราชการแผ่นดิน และการบังคับใช้กฎหมาย ท่ี สค 34/2560 อุทธรณเ์ รื่องนี้ได้ความว่า สิบเอก ก. ผอู้ ุทธรณ์ มหี นังสือลงวันที่ 17 กุมภาพันธ์ 2559 ถึงศาลแขวงดุสิต ขอข้อมูลข่าวสารรายงานการสืบเสาะและพินิจ ซึ่งอยู่ในสานวนคดีอาญา หมายเลขดาท่ี อ. 2673/2558 หมายเลขแดงท่ี อ. 1759/2559 ของศาลแขวงดุสติ เพอ่ื นาไปรื้อฟนื้ คดีใหม่ ศาลแขวงดุสิตมขี อ้ สัง่ การในหนังสือคาร้องลงวันที่ 17 กมุ ภาพนั ธ์ 2560 วา่ ไม่อนญุ าต โดยให้เหตุผลว่า รายงานการสืบเสาะและพนิ จิ เป็นเอกสารลับระหวา่ งศาลและกรมคุมประพฤติ ผู้อทุ ธรณ์ มีหนังสอื ลงวนั ท่ี 17 กมุ ภาพนั ธ์ 2560 อทุ ธรณค์ าสงั่ มิให้เปิดเผยข้อมูลข่าวสารของศาลแขวง ดุสติ ดงั กล่าว คณะกรรมการวินจิ ฉยั การเปิดเผยข้อมลู ข่าวสารสาขาสังคม การบริหารราชการแผ่นดนิ และการบังคับ ใช้กฎหมายพิจารณาคาอุทธรณ์ คาชี้แจงของผู้อุทธรณ์ คาชี้แจงของศาลแขวงดุสิตและเอกสารที่เกี่ยวข้องแล้ว ข้อเท็จจริงสรุปความได้ว่า ผู้อุทธรณ์เป็นโจทก์ฟ้องนางสาว ข. เป็นจาเลยในคดีหมายเลขดาที่ อ. 2673/2558 โดยกล่าวหาว่าลักทรัพย์ ต่อมาศาลแขวงดุสิตพิพากษาวา่ จาเลยมีความผิดตามข้อกล่าวหาแต่ให้รอการลงโทษ ผู้ อุทธรณ์จึงขอข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับรายงานการสืบเสาะและพินิจจาเลยในคดีดังกล่าวของศาลแขวงดุสิต เพ่ือ นาไปรื้อฟื้นคดีใหม่ แต่ศาลแขวงดุสิตโดยสานักงานอานวยการประจาศาลแขวงดุสิตปฏิเสธการเปิดเผยข้อมูล ข่าวสาร ผ้อู ุทธรณจ์ งึ อุทธรณค์ าสั่งมิให้เปิดเผยขอ้ มูลข่าวสารดงั กล่าว ในชั้นพิจารณาของคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารสาขาสังคม การบริหารราชการ แผ่นดิน และการบังคับใช้กฎหมาย ศาลแขวงดุสิตมีหนังสือ ที่ ศย 301.003/(ค) 4297 ลงวันที่ 11 สิงหาคม 2560 ถึงคณะกรรมการฯ ชีแ้ จงเหตผุ ลท่ีไมเ่ ปิดเผยข้อมูลขา่ วสารว่ารายงานการสืบเสาะและพินิจซึ่งอยู่ในสานวน คดอี าญาหมายเลขดาที่ อ. 2673/2558 และหมายเลขแดงท่ี อ. 1759/2559 พนกั งานคมุ ประพฤตเิ ปน็ ผู้จัดทาขึ้น ตามคาสั่งศาลเพื่อประกอบการพิจารณาพิพากษาคดี หรือเพื่อประกอบดุลยพินิจในการกาหนดโทษของศาล ซ่ึง เป็นเร่ืองเก่ียวกับการพิจารณาคดขี องศาล ดังน้นั เอกสารดังกล่าวจึงไม่ใชข่ ้อมูลข่าวสารของราชการท่ีอยู่ในความ ครอบครองของผู้อานวยการประจาศาลแขวงดุสิตหรอื สานกั งานอานวยการประจาศาลแขวงดุสิตและมใิ ช่ข้อมลู ข่าวสารของราชการตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ทั้งนี้ ในเรื่องดังกล่าวเคยมีคา พพิ ากษาศาลปกครองสูงสุดหมายเลขแดงท่ี อ. 392/2559 วินจิ ฉัยไวว้ ่า ขอ้ มลู ขา่ วสารท่ีผู้ฟ้องคดีขอให้ผู้ถูกฟ้อง คดีที่ 2 เปิดเผยเอกสารอยู่ในสานวนคดีของศาลแพ่งซึ่งอยู่ในความครอบครองของศาลแพ่ง มิได้อยู่ในความ รับผดิ ชอบของสานักงานศาลยุติธรรม การตรวจดูหรือคัดสาเนาเอกสารดังกล่าวจงึ ต้องปฏิบัติตามมาตรา 54 แห่ง ประมวลกฎหมายวิธพี ิจารณาความแพ่ง

26 |  กฎหมายขอ้ มลู ข่าวสารของทางราชการ คณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารสาขาสงั คม การบริหารราชการแผน่ ดิน และการบังคับ ใช้กฎหมายพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อมูลข่าวสารตามอุทธรณ์ คือรายงานการสืบเสาะและพินิจซึ่งอยู่ในสานวน คดีอาญาหมายเลขดาที่ อ. 2673/2558 และหมายเลขแดงที่ อ. 1759/2559 เป็นข้อมูลข่าวสารที่พนักงานคุม ประพฤติเป็นผู้จัดทาขึ้นตามคาสั่งศาลแขวงดุสิตเพื่อประกอบการพิจารณาพิพากษาคดี คณะกรรมการฯ มี ข้อพิจารณาเบื้องต้นว่าการขอข้อมูลข่าวสารดังกล่าวอยู่ในอานาจการพิจารณาวินิจฉัยของคณะกรรมการฯ หรือไม่ เห็นว่า มาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 กาหนดว่า “ข้อมูลข่าวสาร ของราชการ” หมายความว่า ข้อมูลข่าวสารที่อยูใ่ นความครอบครองหรือควบคุมดูแลของหนว่ ยงานของรฐั ไม่ว่า จะเป็นข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับการดาเนินงานของรัฐหรือข้อมูลข่าวสารเกีย่ วกับเอกชน และ “หน่วยงานของรัฐ” หมายความวา่ ราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมภิ าค ราชการส่วนทอ้ งถ่นิ รัฐวสิ าหกิจ ส่วนราชการสงั กดั รัฐสภา ศาลเฉพาะในส่วนที่ไม่เกี่ยวข้องกับการพิจารณาคดี องค์กรควบคุมการประกอบวิชาชีพ หน่วยงานอิสระและ หน่วยงานอื่นตามที่กาหนดในกฎกระทรวง ข้อเท็จจริงตามอุทธรณ์คดีนี้ฟังได้ว่า ศาลแขวงดุสิตได้พิจารณา พิพากษาคดีอาญาหมายเลขดาที่ อ. 2673/2558 เสร็จสิ้นแล้ว โดยมีคาพิพากษาคดีอาญาหมายเลขแดงที่ อ. 1759/2559 และปัจจุบนั ข้อมลู ข่าวสารดังกล่าวอยู่ในความครอบครองของสานักงานอานวยการประจาศาลแขวง ดุสิต รายงานการสืบเสาะและพินิจจึงไม่ใช่ข้อมูลข่าวสารที่อยู่ระหว่างการพิจารณาของศาลแขวงดุสิต คณะ กรรมการฯ จึงมีอานาจพิจารณาวินิจฉัยตามมาตรา 35 แห่งพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 คำวินิจฉัยคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารสาขาสังคม การบริหารราชการแผ่นดิน และการบังคับใช้กฎหมาย ที่ สค 36/2561 สานวนการสอบสวนคดีอาญาที่ 2844/2559 ของสถานีตารวจเมือง อุดรธานี อันประกอบด้วยคาให้การของพยานบุคคล คาให้การของผู้ต้องหาและเอกสารประกอบคาให้การของ ผู้ต้องหา กรณีนี้มีประเด็นต้องพิจารณาในเบื้องต้นก่อนว่า ข้อมูลข่าวสารดังกล่าวเปน็ ขอ้ มูลข่าวสารของราชการ ตามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ที่คณะกรรมการฯจะมีอานาจรับไว้ พิจารณาตามมาตรา 35 แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันหรือไม่ เห็นว่า ข้อเท็จจริงปรากฏตามคาชี้แจงของสานัก อัยการศาลแขวงอุดรธานีว่า กรณีดังกล่าวศาลแขวงอุดรธานีมีคาพิพากษายกฟอ้ งแลว้ แต่ปัจจุบันอย่รู ะหว่างการ พิจารณาของศาลอุทธรณ์ภาค 4 ซึ่งสานวนการสอบสวนคดีอาญาที่ 2844/2559 ของสถานีตารวจเมืองอุดรธานี เปน็ เอกสารส่วนหน่ึงของการพจิ ารณาของศาล ตามมาตรา 4 แหง่ พระราชบญั ญัติขอ้ มูลขา่ วสารของราชการ พ.ศ. 2540 ดังน้นั จงึ ไม่อยใู่ นขอบเขตอานาจของคณะกรรมการฯ ท่จี ะรบั ไว้พจิ ารณาวนิ ิจฉัยได้ คำวินิจฉัยคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารสาขาสังคม การบริหารราชการแผ่นดิน และการบังคับใช้กฎหมาย ที่ สค 19/2561 อุทธรณ์เรื่องนี้ได้ความว่า นาย ก. ผู้อุทธรณ์ ได้มีหนังสือลงวันที่ 6 ธันวาคม 2560 ถงึ กรมบังคับคดี ขอข้อมูลข่าวสารเก่ียวกับการบงั คับคดี จานวน 2 รายการ ดังนี้ รายการที่ 1 ข้อกาหนดหรือวิธีการ หลังจากศาลมีคาสั่งรับชาระหนี้ของเจ้าหน้าที่ที่กรมบังคับคดีใช้ ชี้แจงตอ่ ผตู้ รวจการแผ่นดิน

ผศ.บญุ ชู ณ ป้อมเพ็ชร  | 27 รายการที่ 2 คาส่ังศาลเรื่องคาขอรับชาระหน้ีของเจ้าหน้าที่ ซ่งึ กรมบงั คบั คดีใชอ้ ้างในการปฏิเสธการขอ คืนเงินทีเ่ จ้าพนกั งานพทิ ักษ์ทรพั ยย์ ึดไว้ กรมบังคับคดี มีหนังสือ ที่ ยธ 0501/1674 ลงวันที่ 19 กุมภาพันธ์ 2561 ถึงผู้อุทธรณ์ปฏิเสธการ เปิดเผยข้อมูลข่าวสารโดยให้เหตุผลว่า เอกสารดังกล่าวเป็นเอกสารในสานวนคดี ประกอบกับคดีดังกล่าวยัง ดาเนินการไม่แลว้ เสร็จ และผู้อุทธรณอ์ ยู่ในฐานะคูค่ วามขอคัดถ่ายเอกสารจากเจ้าพนกั งานพทิ ักษ์ทรัพย์โดยตรง ไดเ้ อง คณะกรรมการวินจิ ฉยั การเปิดเผยข้อมูลข่าวสารสาขาสังคม การบริหารราชการแผ่นดนิ และการบังคับ ใช้กฎหมายพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อมูลข่าวสารรายการที่ 1 ข้อกาหนดหรือวิธีการ หลังจากศาลมีคาสั่งรับชาระ หนี้ของเจา้ หน้าทที่ ่ีกรมบังคบั คดีใช้ชี้แจงต่อผู้ตรวจการแผ่นดิน คือ ข้อกฎหมายเกี่ยวกับการยื่นและส่งคาคู่ความ หรือเอกสาร ซึ่งจะปรากฏอยู่ในกฎหมายวธิ ีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 67-มาตรา 83 และพระราชบัญญัติจัดตงั้ ศาลล้มละลายและวิธีพิจารณาคดลี ้มละลาย พ.ศ. 2542 มาตรา 14 ข้อมูลข่าวสารดังกล่าวเป็นข้อมูลท่ีหน่วยงาน ของรัฐมีหน้าที่ต้องเปิดเผยเป็นการทั่วไปโดยการลงพิมพ์ราชกิจจานุเบกษา ตามมาตรา 7 (4) 4 แห่ง พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ซึ่งประชาชนทั่วไปสามารถเข้าถึงได้และตรวจสอบได้อยู่ แลว้ ไมจ่ าเป็นจะต้องใหห้ นว่ ยงานของรัฐรับรองความถูกต้องของเอกสารแต่อย่างใดประกอบกับข้อเท็จจริงรับฟัง ได้ว่า กรมบังคับคดีได้นากฎหมายทั้งสองฉบับลงเผยแพร่ในเวบไซต์กรมบังคับคดี และได้เคยแจ้งให้ผู้อุทธรณ์ ทราบเป็นที่เข้าใจมาก่อนแล้ว ดังนั้น ในกรณีผู้อุทธรณ์ย่อมสามารถเข้าถึงข้อมูลข่าวสารดังกล่าวได้ที่ในเวบไซต์ กรมบังคับคดีได้โดยตรง ไม่จาเป็นต้องมีคาขอข้อมูลข่าวสารจากหน่วยงานที่รับผิดชอบแต่อย่างใด แต่อย่างไรก็ ตามเพือ่ เป็นการอานวยความสะดวกแก่ผู้อุทธรณ์ กรมบังคบั คดีอาจจัดหาข้อมูลข่าวสารดังกล่าวให้กับผู้อุทธรณ์ กไ็ ด้ สว่ นขอ้ มลู ขา่ วสารรายการท่ี 2 คาสงั่ ศาลเร่อื งคาขอรับชาระหน้ีของเจา้ หน้าท่ี ซึง่ กรมบงั คบั คดีใช้อ้างใน การปฏิเสธการขอคืนเงินที่เจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์ยึดไว้ คือ หนังสือศาลล้มละลายกลาง ที่ ศย 300.011/41952 ลงวันที่ 19 สิงหาคม 2554 กรณีนี้มีประเด็นต้องพิจารณาในเบื้องต้นก่อนว่า ข้อมูลข่าวสาร ดังกล่าวเป็นข้อมูลข่าวสารของราชการตามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ที่คณะกรรมการฯ จะมีอานาจรับไว้พิจารณาตามมาตรา 35 แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ได้หรือไม่ เห็นว่า พระราชบัญญัติล้มละลาย พุทธศักราช 2483 มาตรา 6 บัญญัติว่า “กระบวนการพิจารณาคดีล้มละลาย” หมายความว่า กระบวนการพิจารณาซึ่งบัญญัติไว้ในพระราชบัญญัตินี้ ไมว่ า่ จะกระทาต่อศาลหรือต่อเจ้าพนักงาน พิทักษ์ทรัพย์ตั้งแต่เริ่มคดีจนถึงคดีส้ินสุด การที่เจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์ดาเนินการเกี่ยวกับการขอรับชาระหนี้ ในคดีล้มละลายซึ่งได้กระทาต่อศาลจึงถือเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการพิจารณาคดีล้มละลาย และเมื่อ ข้อเท็จจริงรับฟังได้ว่าการดาเนินการบังคับคดีในคดีล้มละลายยังดาเนินการไม่แล้วเสร็จ ข้อมูลข่าวสารดังกล่าว จึงเป็นขอ้ มูลขา่ วสารเก่ียวกับการพิจารณาคดี ตามมาตรา 4 แห่งพระราชบญั ญตั ขิ ้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 จึงไม่อยู่ในขอบเขตของคณะกรรมการฯ ทจ่ี ะพิจารณาวนิ จิ ฉัย

28 |  กฎหมายข้อมลู ข่าวสารของทางราชการ คำวินิจฉัยคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารสาขาสังคม การบริหารราชการแผ่นดิน และการบงั คับใชก้ ฎหมาย ท่ี สค 4/2563 อทุ ธรณ์เรื่องนี้ได้ความว่า นาย ก. ผ้อู ทุ ธรณ์ ไดม้ ีหนงั สือถึงอธิบดีกรม ควบคุมมลพษิ ขอขอ้ มูลข่าวสารเก่ียวกับการยื่นอุทธรณแ์ ละคาแกอ้ ุทธรณ์ต่อศาลปกครองสงู สุด ในคดีหมายเลข แดงที่ อ. 447-488/2547 ลงวนั ที่ 10 ตลุ าคม 2557 จานวน 3 รายการ ดังนี้ รายการที่ 1 เอกสารการยน่ื อทุ ธรณ์ต่อศาลปกครอง ของกลุ่มกิจการรว่ มค้า NVPSKG รายการท่ี 2 เอกสารคาแกอ้ ทุ ธรณข์ องกระทรวงการคลงั รายการท่ี 3 เอกสารคาแกอ้ ทุ ธรณ์ของกรมควบคมุ มลพษิ กรมควบคุมมลพิษ มีหนังสือ ที่ ทส 0302/7556 ลงวันที่ 18 กรกฎาคม 2562 ถึงผู้อุทธรณ์แจ้งว่า ข้อมูลดังกล่าวเป็นเอกสารที่อยูร่ ะหว่างการพิจารณาคดีของศาลปกครองสูงสุดและคดียังไม่ถงึ ที่สุด หากเปิดเผย ขอ้ มลู ดงั กลา่ วจะทาใหก้ ารบังคับใชก้ ฎหมายเส่ือมประสิทธิภาพหรือไมอ่ าจสาเร็จตามวัตถุประสงค์ได้ ตามมาตรา 15 (2) แห่งพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ดังนั้น กรมควบคุมมลพิษโดยคณะ กรรมการบรหิ ารขอ้ มูลขา่ วสารของกรมควบคมุ มลพษิ จึงมมี ติไม่เปิดเผยข้อมลู ขา่ วสารดังกล่าว คณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมลู ข่าวสารสาขาสังคม การบริหารราชการแผ่นดิน และการบังคับ ใช้กฎหมายพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อมูลข่าวสารตามอุทธรณ์มีจานวน 3 รายการ คือรายการที่ 1 เอกสารการย่ืน อุทธรณ์ต่อศาลปกครอง ของกลุ่มกิจการร่วมค้า NVPSKG รายการที่ 2 เอกสารค าแก้อุทธรณ์ของ กระทรวงการคลัง และรายการที่ 3 เอกสารคาแก้อุทธรณ์ของกรมควบคุมมลพษิ ข้อมูลท้งั 3 รายการ เป็นข้อมูล ขา่ วสารเกยี่ วกับการพิจารณาคดขี องศาลและกรณีนี้ข้อเท็จจริงรับฟังไดว้ า่ คดีดังกล่าวอย่รู ะหวา่ งการพิจารณาคดี ของศาลปกครองสงู สุด คดีหมายเลขดาท่ี อ. 241-242/2561 จงึ เป็นขอ้ มูลข่าวสารเก่ยี วกับการพิจารณาพพิ ากษา คดีตามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ไม่ใช่ข้อมูลข่าวสารของราชการ ดังนน้ั คณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลขา่ วสารสาขาสังคม การบริหารราชการแผ่นดิน และการบังคับใช้ กฎหมาย ไม่มีอานาจทจี่ ะรบั อุทธรณ์นี้ไวพ้ จิ ารณาวินิจฉัยได้ คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 43/2544 ผู้ฟ้องคดีขอตรวจดูเอกสารที่เกี่ยวข้องกับการพิจารณาคดีแพ่ง จากเจ้าหน้าที่ของศาลยุติธรรมในคดีที่ศาลฎีกาพิพากษายกฟอ้ งคดีที่ผู้ฟอ้ งเป็นโจทก์ แต่ไม่ได้รับความเป็นธรรม จากเจ้าหน้าที่และได้รับการปฏบิ ัตทิ ี่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทาให้ผู้ฟ้องคดไี ม่สามารถตรวจดูเอกสารที่ถูกตอ้ งจาก สานวนคดีของศาลได้ ผูฟ้ อ้ งคดีจึงฟ้องขอให้ศาลปกครองกาหนดคาบังคับให้ผู้ฟ้องคดีได้ตรวจดูเอกสารที่ถูกต้อง ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้วเห็นว่า การให้ตรวจดูเอกสารในสาเนาคดีแพ่งเป็นอานาจของศาลยุติธรรมตาม ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งและไม่อยู่ภายใต้บังคับของพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 เพราะศาลในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการพิจารณาพิพากษาคดีย่อมไม่ใช่หน่วยงานของรัฐตามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว กรณีจึงไม่ใช่คดีพิพาทที่ศาลปกครองมีอานาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคาสั่งตาม มาตรา 9 และไม่อาจกาหนดคาบังคับได้ตามมาตรา 72 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณา คดีปกครอง พ.ศ. 2542 จึงไม่รบั คาฟอ้ งไวพ้ ิจารณา

ผศ.บุญชู ณ ป้อมเพช็ ร  | 29 คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ คร. 51/2561 คดีนี้ผู้ฟ้องคดีได้ฟ้องศาลอุทธรณ์ (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1) และ ประธานศาลอุทธรณ์ (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2) โดยผู้ฟ้องได้ยื่นคาร้องต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ขอข้อมูลข่าวสารสาเนาคา วินิจฉัยของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 เกี่ยวกับคดีผู้บริโภค ที่จาเลยเป็นผู้ประกอบการธุรกิจพัฒนาอาคารชุด (คอนมิโด เนียม) เพื่อจาหน่าย โดยขอสาเนาคาวินิจฉัยที่เกิดขึ้นหลังคาวินิจฉัยของประธานศาลอุทธรณ์ ที่ 99/2554 แต่ผู้ ถูกฟ้องคดีที่ 2 ปฏิเสธการเปิดเผย ผู้ฟ้องคดีจึงยื่นอุทธรณ์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร ต่อมาคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารสาขาสังคม การบริหารราชการแผ่นดินและการบังคับใช้ กฎหมายได้มีคาวินิจฉัยที่ สค 224/2559 ลงวันที่ 26 สิงหาคม 2559 ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 เปิดเผยข้อมูลข่าวสาร ดงั กล่าวแกผ่ ฟู้ อ้ งคดี แต่เม่ือผ้ถู กู ฟ้องคดีทั้งสองไดร้ ับแจ้งคาวินิจฉัยแล้วกลบั ไม่ปฏิบัติตาม ผ้ฟู ้องจงึ นาคดีมาฟ้อง ต่อศาลปกครอง ศาลปกครองชั้นต้นพิจารณาว่า คดีนี้ผูฟ้ ้องคดีฟอ้ งว่าผ้ถู ูกฟ้องคดที ้ังสองละเลยตอ่ หน้าท่ีตามที่กฎหมาย กาหนดให้ปฏิบัติ แต่เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเป็นศาล หรือองค์กรตุลาการไม่ใช่หน่วยงานทางปกครองหรือ เจา้ หนา้ ทีข่ องรัฐท่ีเป็นฝ่ายปกครอง และอานาจท่ีผู้ถูกฟ้องคดีท่ี 2 ใช้ในการวนิ จิ ฉยั ช้ีขาดว่าคดีใดเป็นคดีผู้บริโภค หรือไม่ตามมาตรา 8 วรรค 1 แห่งพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ. 2551 เป็นทางอานาจตุลาการ ไม่ใช่ อานาจทางปกครอง ทั้งคาวินิจฉัยของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ในกรณีดังกล่าว ย่อมมีผลโดยตรงต่ออานาจศาลและวิธี พิจารณาคดีตามที่กฎหมายได้บัญญัติไว้สาหรับคดีนั้น ๆ ดังนั้นเอกสารหรือข้อมูลข่าวสารที่เป็นคาวินิจฉัยของผู้ ถูกฟ้องคดีที่ 2 จึงเป็นเอกสารส่วนหนึ่งในคดี ที่เกี่ยวกับการพิจารณาคดีของศาล อานาจหน้าที่ในการอนุญาต หรอื ไม่อนญุ าตให้เปิดเผยหรือคัดสาเนาคาวินิจฉัยของผถู้ ูกฟ้องคดีที่ 2 จึงเปน็ อานาจทางตุลาการหรือเป็นอานาจ ของศาล ตามมาตรา 54 วรรคหนึ่ง แห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง ไม่ใช่อานาจหน้าที่ในทาง ปกครองของหนว่ ยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าทข่ี องรฐั ทีเ่ ป็นฝา่ ยปกครอง ศาลปกครองสูงสุดพิเคราะห์ในคดีนี้แล้ว เห็นว่า ผู้ฟ้องคดีได้ฟ้องศาลอุทธรณ์ (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1) และ ประธานศาลอุทธรณ์ (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2) โดยผู้ฟ้องได้ยื่นคาร้องต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ขอข้อมูลข่าวสารสาเนาคา วินิจฉัยของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 เกี่ยวกับคดีผู้บริโภค ที่จาเลยเป็นผู้ประกอบการธุรกิจพัฒนาอาคารชุด (คอนมิโด เนียม) เพื่อจาหน่าย โดยขอสาเนาคาวินิจฉัยที่เกิดขึ้นหลังคาวินิจฉัยของประธานศาลอุทธรณ์ ที่ 99/2554 แต่ผู้ ถูกฟ้องคดีที่ 2 ปฏิเสธการเปิดเผยเนื่องจากเห็นว่าข้อมูลดังกล่าวเป็นข้อมูลเกี่ยวกับการพิจารณาพิพากษาของ ศาลอุทธรณ์ จึงไม่อยู่ภายใต้บังคับของพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ผู้ฟ้องคดีจึงย่ืน อุทธรณ์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร ต่อมาคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูล ข่าวสารสาขาสังคม การบรหิ ารราชการแผน่ ดินและการบังคับใช้กฎหมายไดม้ คี าวินิจฉัยท่ี สค 224/2559 ลงวันที่ 26 สิงหาคม 2559 วินิจฉัยว่าข้อมูลข่าวสารตามขอน้ันเป็นเพยี งคาวินิจฉัยของประธานศาลอทุ ธรณ์วา่ คดีใดเป็น คดีผู้บริโภคหรือไม่เท่านั้น ไม่มีรายละเอียดเกี่ยวกับกระบวนพิจารณาคดี จึงไม่ใช่ข้อมูลเกี่ยวกับการพิจารณา พิพากษาของศาล และเป็นข้อมูลข่าวสารของราชการตามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของ ราชการ พ.ศ. 2540 การเปิดเผยข้อมูลข่าวสารจึงไม่มีผลกระทบต่อการดาเนินคดี หรือเกิดความได้เปรียบ เสียเปรียบต่อคู่ความฝ่ายใด และไม่ใช่ข้อมูลตามมาตรา 15 แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน กรณีที่คณะกรรมการ

30 |  กฎหมายข้อมลู ขา่ วสารของทางราชการ วินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารสาขาสงั คม การบริหารราชการแผ่นดินและการบงั คับใช้กฎหมาย มีมติให้ผู้ถกู ฟ้องคดีที่ 1 เปิดเผยข้อมูลข่าวสารตามคาขอจึงเป็นกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1ได้รับมอบหมายให้ใช้อานาจทาง ปกครองและเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามนัยมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัตจิ ัดต้งั ศาลปกครองและวธิ ีพิจารณา คดปี กครอง พ.ศ. 2542 ประกอบกบั คาวนิ ิจฉัยของคณะกรรมการวนิ ิจฉัยการเปิดเผยขอ้ มูลข่าวสารมีผลผูกพันให้ หน่วยงานของรัฐและเจา้ หนา้ ที่ของรัฐต้องปฏิบัติตามมาตรา 37 วรรคสอง แห่งพระราชบญั ญตั ขิ อ้ มลู ขา่ วสารของ ราชการ พ.ศ. 2540 ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามท่ี กฎหมายกาหนดให้ปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร อยู่ในอานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา 9 วรรคหน่งึ (2) แหง่ พระราชบญั ญัตจิ ัดตง้ั ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 (6) รฐั วิสาหกิจ รฐั วสิ าหกิจตามพระราชบัญญัตขิ อ้ มูลขา่ วสารของราชการ พ.ศ. 2540 หมายถึง รัฐวสิ าหกิจทุกประเภท ทั้งที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือที่ตั้งขึ้นโดยพระราชกฤษฎีกา รวมทั้งที่ตั้งขึ้นโดยมติคณะรัฐมนตรีและตั้งข้ึน โดยกฎหมายเอกชน ซง่ึ มีรายละเอียดดงั นี้ (6.1) รัฐวิสาหกิจทต่ี ง้ั โดยพระราชบัญญตั ิ รัฐวิสาหกิจประเภทนี้ส่วนใหญ่จะเป็นรัฐวิสาหกิจที่เกี่ยวกับสาธารณูปโภค เช่น การรถไฟแห่งประเทศ ไทย ตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2494 การประปาส่วนภูมิภาค ตั้งขึ้นตาม พระราชบัญญัติการประปาส่วนภูมิภาค พ.ศ. 2522 การท่าเรือแห่งประเทศไทย ตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการ ท่าเรือแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2494 เป็นต้น การตั้งรัฐวิสาหกิจประเภทนี้กฎหมายจะกาหนดให้มีฐานะเป็นนิติ บุคคล รวมทั้งมอี านาจหนา้ ทใ่ี นการดาเนินกิจการในเชิงการบริการสาธารณะ คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 893/2549 การรถไฟแห่งประเทศไทย เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นตาม พระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2494 จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา 3 แห่ง พระราชบญั ญตั จิ ัดตั้งศาลปกครองฯ คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 15/2545 การท่องเที่ยวแห่งประเทศไทยเป็นรัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นตาม พระราชบัญญัติการท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2522 จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา 3 แห่ง พระราชบญั ญัติจดั ต้งั ศาลปกครองฯ (6.2) รัฐวสิ าหกจิ ที่ตัง้ โดยพระราชกฤษฎีกา รัฐวิสาหกิจประเภทนีอ้ าศัยอานาจตามพระราชบญั ญัติวา่ ด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐบาล พ.ศ. 2496 จัดตั้งขึ้น ดังนั้นการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจประเภทนี้จะมีคาว่า “องค์การ” เป็นคานาหน้า เช่น องค์การอุตสาหกรรม ป่าไม้ จัดตั้งขึ้นตามพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ พ.ศ. 2494 องค์การคลังสินค้า จัดตั้งขึ้น ตามพระราชกฤษฎีกาจัดต้ังองค์การคลังสินค้า พ.ศ. 2498 เป็นต้น คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 705/2547 องค์การรับส่งสินค้าและพัสดุภัณฑ์ เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้น โดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การรับส่งสินค้าและพัสดุภัณฑ์ พ.ศ. 2496 จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตาม มาตรา 3 แหง่ พระราชบัญญตั ิจดั ตัง้ ศาลปกครองฯ

ผศ.บุญชู ณ ป้อมเพ็ชร  | 31 คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 452/2551 องค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ จัดตั้งขึ้นโดยพระราชกฤษฎีกา จัดตั้งองค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ พ.ศ.2519 จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติ จดั ตั้งศาลปกครองฯ (6.3) รฐั วิสาหกจิ ที่ตั้งขน้ึ โดยมตคิ ณะรฐั มนตรี รัฐวิสาหกิจประเภทนี้ คณะรัฐมนตรีมีมติจัดตั้งขึ้นให้เป็นรัฐวิสาหกิจ เช่น โรงงานยาสูบ โรงงานไพ่ โรง พิมพต์ ารวจ (6.4) รฐั วิสาหกจิ ทต่ี ง้ั ขน้ึ โดยกฎหมายเอกชน รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เช่น บริษัทขนส่งจากัด บริษัทไปรษณีย์ ไทย และที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติบริษัทมหาชน จากัด พ.ศ. 2535 เช่น บริษัท ปตท.จากัด (มหาชน) บริษัท ธนาคารกรงุ ไทย จากดั (มหาชน) บริษัท การบินไทย จากดั (มหาชน) บรษิ ทั ทีโอที จากดั (มหาชน) บรษิ ัท กสท. โทรคมนาคม จากัด (มหาชน) เปน็ ตน้ ขอ้ น่าสงั เกต ก็คอื พระราชบญั ญัติจัดต้ังศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 3 บัญญัติให้เฉพาะรัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกาเท่านั้น ที่มีสถานะเป็นหน่วยงาน ทางปกครอง ส่วนรัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยมติคณะรัฐมนตรีและรัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยกฎหมายเอกชน ไม่ใช่ หนว่ ยงานทางปกครอง ซึ่งศาลปกครองสูงสดุ ได้วนิ จิ ฉัยไว้ดงั น้ี คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 30/2545 ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์ข้อแรกว่า นิยามคาว่า “หน่วยงานทาง ปกครอง” ในมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ขัด รฐั ธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจักรไทย มาตรา 276 น้ัน เห็นวา่ การท่ีมาตรา 276 ของรัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจักร ไทยบญั ญัติวา่ “ศาลปกครองมีอานาจพิจารณาพพิ ากษาคดีท่ีเป็นข้อพพิ าทระหวา่ งหน่วยราชการ หน่วยงานของ รัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิน่ หรือเจ้าหน้าท่ีของรัฐที่อยู่ในบังคับบญั ชาหรือกากับดูแลของรัฐบาลกบั เอกชน... ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ” นั้นเป็นการบัญญัติให้ศาลปกครองมีอานาจไว้อย่างกว้าง ๆ โดยจะมี ขอบเขตอานาจเพียงใดจะต้องมีการตรากฎหมายตามมา ซึ่งพเิ คราะหไ์ ด้จากคาวา่ “ทงั้ น้ตี ามทก่ี ฎหมายบัญญัติ” ในตอนท้ายของมาตรา 276 นี้ กฎหมายที่ออกมา ได้แก่ พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดี ปกครอง พ.ศ. 2542 และนิยามมาตรา 3 ของพระราชบัญญัติเดียวกันได้บัญญัติให้รัฐวิสาหกิจที่ได้ตั้งขึ้นโดย พระราชบญั ญัติหรอื พระราชกฤษฎกี าเทา่ น้ันเป็นหนว่ ยงานทางปกครอง รัฐวสิ าหกจิ ท่ีไม่มีคุณสมบตั ิดังกล่าวย่อม ไม่ใช่หน่วยงานทางปกครองตามคานิยามนี้ ส่วนนิติบุคคลที่ตั้งขึ้นตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือ ตงั้ ขน้ึ ตามกฎหมายว่าด้วยบรษิ ัทมหาชนจากัด ทม่ี ีวตั ถุประสงค์เพื่อประกอบกิจการหรือดาเนินกิจการด้านธุรกิจ เช่น บริษัทเอกชนทั่วไป หากรัฐบาลมีทุนรวมอยู่ด้วยเกินร้อยละห้าสิบแม้เขา้ เกณฑ์เป็นรัฐวิสาหกิจตามคานยิ าม ในมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติวิธกี ารงบประมาณ พ.ศ. 2502 ก็ยงั ไม่เข้าเกณฑ์เป็นรัฐวิสาหกิจตามคานิยามใน มาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 เพราะมิได้ตั้งขึ้นตาม พระราชบญั ญัติหรือพระราชกฤษฎีกา การที่พระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองและวิธพี ิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 บัญญัตใิ ห้รัฐวิสาหกิจที่ต้ังขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรอื พระราชกฤษฎีกาเท่าน้ันอยู่ในความหมายของนิยาม

32 |  กฎหมายข้อมลู ขา่ วสารของทางราชการ คาว่า “หน่วยงานทางปกครอง” จึงเป็นการตรากฎหมายภายในเขอบเขตของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 276 แลว้ เมื่อพิจารณาแล้วจะเห็นได้ว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง กาหนดว่า ผู้ถูกฟอ้ งคดี ต้องเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ แต่ตาม พระราชบัญญัตขิ อ้ มลู ข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 มาตรา 4 ใชค้ าวา่ หน่วยงานของรฐั ซ่งึ การกาหนดนิยามท่ี แตกต่างกันระหว่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 กับ พระราชบญั ญัติขอ้ มูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ซึ่ง สมชัย วฒั นการณุ ได้อธิบายความแตกตา่ งนี้ไว้วา่ 7 พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 กาหนดนิยาม “หน่วยงาน ทางปกครอง” ที่อาจถูกฟ้องในศาลปกครองแตกต่างจากพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ในส่วนรัฐวิสาหกิจว่าต้องเป็นรัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกาเท่านั้น แตกต่างจาก นิยาม “หน่วยงานของรัฐ” ตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ที่รวมถึงรัฐวิสาหกิจทุก ประเภท ดังนั้น หากประชาชนไปขอข้อมูลข่าวสารจากธนาคารกรุงไทย จากัด (มหาชน) บริษัท ปตท. จากัด (มหาชน) บริษัทไปรษณีย์ไทย จากัด หรือรัฐวิสาหกิจแห่งอื่นที่จัดตั้งขึ้นตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ แล้วเกิดข้อพิพาทขึ้น โดยที่จากธนาคารกรุงไทย จากัด (มหาชน) บริษัท ปตท. จากัด (มหาชน) บริษัทไปรษณีย์ ไทย จากัด หรอื รฐั วสิ าหกิจแห่งอ่ืนที่จัดต้ังข้ึนตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณชิ ย์ เป็นรัฐวิสาหกิจท่ีจัดตั้งข้ึน โดยการจดทะเบียนจัดตั้งบริษัทจากัดตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มิได้จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติ หรอื พระราชกฤษฎีกา จะฟ้องรอ้ งได้ในศาลปกครองหรือไม่ ในกรณีนท้ี ้ังธนาคารกรุงไทย จากดั (มหาชน) บริษัท ปตท. จากัด (มหาชน) บริษัทไปรษณีย์ไทย จากัด หรือรัฐวิสาหกิจแห่งอื่นที่จัดตั้งขึ้นตามประมวลกฎหมายแพ่ง และพาณิชย์ แม้ไมใ่ ช่รัฐวิสาหกิจที่จัดต้ังข้ึนโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา แต่ธนาคารกรุงไทย จากัด (มหาชน) บริษัท ปตท. จากัด (มหาชน) บริษัทไปรษณีย์ไทย จากัด หรือรัฐวิสาหกิจแห่งอื่นที่จัดตั้งขึ้นตาม ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ใช้อานาจตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 จึงเป็น กรณีที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อานาจทางปกครองหรือให้ดาเนินกิจการทางปกครอง รัฐวิสาหกิจที่ไม่ได้จัดตั้งข้ึน โดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา เมื่อมีข้อพิพาทตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 จงึ อาจถูกฟอ้ งได้ในศาลปกครอง ตอ่ มาไดม้ ีคาวนิ ิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดเก่ียวกบั การเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของรัฐวิสาหกิจท่ีจัดต้ังข้ึน ตามกฎหมายเอกชน ดงั นี้ คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ คร. 143/2562 คดีนี้ผู้ฟ้องได้คณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูล ข่าวสารสาขาสังคม การบริหารราชการแผ่นดินและบังคับใช้กฎหมาย (ผู้ถูกฟ้องที่ 1) ธนาคารกรุงไทย จากัด (มหาชน) (ผู้ถูกฟอ้ งท่ี 2) ผู้ฟ้องฟ้องว่า ผู้ฟ้องได้มีหนังสือลงวันที่ 17 กรกฎาคม พ.ศ. 2561 ถึงผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ขอให้เปิดเผย ข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับเลขที่บัญชีเงินฝากและข้อมูลการโอนเงินไปยังกรมสรรพกรของนาย ข. เพื่อส่งเป็น 7 สมชยั วฒั นการณุ ,อ้างแล้ว.หนา้ 115-116.

ผศ.บญุ ชู ณ ป้อมเพ็ชร  | 33 หลักฐานให้คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 มีหนังสือแจ้งปฏิเสธการ เปิดเผยข้อมูลข่าวสารตามคาขอของผู้ฟ้องคดีเนื่องจากเป็นข้อมูลข่าวสารส่วนบุคคลซึ่งไม่อาจเปิดเผยได้โดย ปราศจากความยินยอมของเจ้าของข้อมูลตามมาตรา 24 แห่งพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ผู้ฟ้องจึงไดอ้ ุทธรณค์ าสงั่ ดังกลา่ ว ตอ่ มาผ้ถู กู ฟ้องคดีท่ี 1 ได้มีหนงั สอื ท่ี สค 58/2562 ลงวนั ท่ี 31 มกราคม พ.ศ. 2562 ยกอุทธรณข์ องผฟู้ อ้ งคดี คดีนี้ศาลปกครองชั้นต้นพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 จะเป็นรัฐวิสาหกิจอันเป็นหน่วยงาน ของรัฐตามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ไม่ได้เป็น หน่วยงานของรัฐที่ตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกาและไม่ได้เป็นหน่วยงานอื่นของรัฐหรือ หน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อานาจทางปกครองหรือให้ดาเนินกิจการทางปกครอง จึงไม่ใช่หน่วยงานทาง ปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ศาลปกครองจึงไม่อาจ รับคาฟ้องไวพ้ ิจารณา ผู้ฟ้องยื่นอทุ ธรณ์ให้ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัย ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแลว้ เห็นว่า พระราชบัญญัติ ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 มาตรา 4 บัญญัติว่า “ข้อมูลข่าวสารของราชการ” หมายความว่า ข้อมูล ข่าวสารที่อยู่ในความครอบครองหรือควบคุมดูแลของหน่วยงานของรัฐ ไม่ว่าจะเป็นข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับการ ดาเนินการของรัฐหรือข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับเอกชน “หน่วยงานของรัฐ” หมายความว่า ราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาค ราชการส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ ส่วนราชการสังกัดรัฐสภา ศาลเฉพาะในส่วนที่ไม่เกี่ยวกับ การพิจารณาพิพากษาคดี องค์กรควบคุมการประกอบวิชาชีพ หน่วยงานอิสระของรัฐและหน่วยงานอื่นตามท่ี กาหนดในกฎกระทรวง พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 3 บัญญตั ิวา่ “หน่วยงานทางปกครอง” หมายความวา่ กระทรวง ทบวง กรม สว่ นราชการทีม่ ชี ่ือเรียกอย่างอืน่ และมี ฐานะเป็นกรม ราชการส่วนภูมิภาค ราชการส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราช กฤษฎกี า หรอื หน่วยงานอืน่ ของรฐั และให้หมายความรวมถงึ หน่วยงานที่ไดร้ ับมอบหมายให้ใชอ้ านาจทางปกครอง หรือให้ดาเนินกิจการทางปกครอง มาตรา 9 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอานาจพิพากษาหรือพิจารณา คดดี ังตอ่ ไปน้ี (1) คดีพพิ าทเกี่ยวกับการท่ีหน่วยงานทางปกครองหรือเจา้ หนา้ ที่ของรัฐกระทาการโดยไม่ชอบด้วย กฎหมาย ไมว่ ่าจะเป็นการออกกฎ คาสง่ั หรอื การกระทาอ่ืนใด... มาตรา 42 วรรคหนง่ึ บัญญัตวิ ่า ผู้ใดได้รับความ เดือดร้อนหรือเสียหายหรืออาจจะได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้เนื่องจากการกระทา หรืองดเว้นการกระทาของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือมีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาทาง ปกครองหรือกรณีอื่นใดที่อยู่ในอานาจของศาลปกครองตามมาตรา 9 และการแก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อน หรือเสียหายหรือยุติข้อโต้แย้งนั้น ต้องมีคาบังคับตามที่กาหนดมาตรา 72 ผู้นั้นมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครอง มาตรา 72 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า ในการพิพากษาคดี ศาลปกครองมีอานาจกาหนดคาบังคับอย่างใดอย่างหนึ่ง ดังต่อไปนี้ (1) สั่งให้เพิกถอนกฎหรอื คาสั่งหรือส่ังห้ามการกระทาทัง้ หมดหรือแต่บางส่วน ในกรณีที่มีการฟ้องวา่ หนว่ ยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าท่ีของรฐั กระทาการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา 9 วรรคหนึง่ (1)

34 |  กฎหมายขอ้ มลู ข่าวสารของทางราชการ จากบทบัญญัติดังกล่าวเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นตามประมวลกฎหมายแพ่ง และพาณิชย์ เพื่อประกอบธุรกิจธนาคารพาณิชย์ จึงเป็นหน่วยงานของรัฐ และข้อมูลบัญชีธนาคาร และข้อมูล เกี่ยวกับธุรกรรมทางการเงินของลูกค้า รวมถึงข้อมูลบัญชีเงินฝากของนาย ข. เป็นข้อมูลข่าวสารในความ ครอบครองหรอื ควบคุมดแู ลของผถู้ ูกฟอ้ งคดีท่ี 2 ซง่ึ เป็นหน่วยงานของรฐั จึงเป็นข้อมลู ข่าวสารของราชการ ท้ังน้ี ตามมาตรา 4 พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 จะไม่ใช่รัฐวิสาหกิจที่ ตั้งขึ้นตามพระราชบญั ญตั ิหรือพระราชกฤษฎีกาก็ตาม แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ก็เป็นหน่วยงานของรัฐทีม่ ีหนา้ ทีต่ ้อง เปิดเผยหรือจัดหาข้อมูลข่าวสารของราชการตามที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัตินี้ อันถือได้ว่า เป็นหน่วยงานที่ ได้รับมอบหมายให้ใช้อานาจทางปกครองหรือให้ดาเนินกิจการทางปกครอง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 จึงเป็นหน่วยงาน ทางปกครองตามมาตรา 3 พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ในส่วนที่ เกี่ยวกับการใช้อานาจทางปกครองหรือดาเนินกิจการทางปกครองในการเปิดเผยหรือจัดหาข้อมูลข่าวสารของ ราชการน้ัน (7) องคก์ รควบคมุ การประกอบวชิ าชพี องค์กรควบคุมวิชาชีพ คือ องค์กรที่จัดตัง้ ขึ้นโดยกฎหมายและมีอานาจในการควบคุมดูแลการประกอบ วิชาชีพใดวิชาชีพหนึ่งโดยเฉพาะ องค์กรประเภทนี้ส่วนใหญ่มีสถานะเป็นเอกชนไม่ใช่หน่วยงานราชการ แต่มี สถานะเป็นฝ่ายปกครองเนื่องจากเป็นองค์กรที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายและกฎหมายมอบหมายให้ใช้อานาจทาง ปกครอง เช่น สภาทนายความตามพระราชบัญญัตสิ ภาทนายความ พ.ศ.2528 สภาสถาปนิกตามพระราชบญั ญตั ิ สภาสถาปนิก พ.ศ. 2543 เปน็ ตน้ คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 395/2552 สภาทนายความ เป็นนิติบุคคลที่รัฐจัดตั้งขึ้นตาม พระราชบัญญัติทนายความ พ.ศ. 2528 มีวัตถุประสงค์เพื่อส่งเสริมการศึกษาและประกอบวิชาชีพทนายความ ควบคุมมรรยาททนายความ และมีอานาจหน้าที่จดทะเบียนและออกใบเป็นทนายความรวมทั้งดาเนินการให้ เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของสภาทนายความ อันเป็นกิจการทางปกครองส่วนหนึ่งของรัฐ และอยู่ภายใต้การ ควบคุมกากับของรัฐมนตรีกระทรวงยุติธรรม จึงเป็นหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อานาจทางปกครอง อัน เป็นหนว่ ยงานทางปกครองตามมาตรา 3 แหง่ พระราชบัญญตั จิ ดั ตั้งศาลปกครองและวธิ พี ิจารณาคดีปกครองฯ คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 7/2546 เนติบัณฑิตยสภา เป็นสภาหรือสถาบันที่รัฐจัดตั้งขึ้น มี หนา้ ท่ีสง่ เสริมการศึกษาวิชานิติศาสตร์และการประกอบอาชีพทางกฎหมาย อันเป็นกจิ การทางปกครองส่วนหนึ่ง ของรัฐ ได้รับเงินอุดหนุนจากงบประมาณแผ่นดินซึ่งเป็นเงินของรัฐและอยู่ภายใต้การกากับดูแลของ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมในฐานะที่เป็นสภานายกพิเศษแห่งเนติบัณฑิตยสภา ดังนั้น เนติบัณฑิตสภาจึง อยู่ในฐานะที่เป็นหน่วยงานทางปกครองหรือหน่วยงานของรัฐที่อยู่ในกากับของรัฐบาลตามมาตรา 3 แห่ง พระราชบัญญัติจัดต้งั ศาลปกครองและวิธีพจิ ารณาคดปี กครองฯ (8) หน่วยงานอิสระของรฐั คาวา่ “หน่วยงานอิสระของรัฐ” แต่ละประเภทมสี าระสาคญั ดังนี้8 8 สุรยิ า ปานแป้นและอนุวัฒน์ บุญนันท์,เพงิ่ อ้าง,หนา้ 188.

ผศ.บญุ ชู ณ ป้อมเพช็ ร  | 35 (8.1) องค์การมหาชน ได้แก่ องค์การมหาชนทุกประเภท ไม่ว่าจะตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือตั้งขึ้น โดยพระราชกฤษฎีกาท่ีออกตามความในพระราชบญั ญตั ิองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 (8.2) หนว่ ยงานธุรการขององค์กรตุลาการ องคก์ รอสิ ระตามรัฐธรรมนูญ และองคก์ รอ่ืนตามรัฐธรรมนูญ เชน่ สานกั งานศาลรัฐธรรมนูญ สานักงานศาลยุติธรรม และสานักงานศาลปกครอง สานกั งานคณะกรรมการการ เลือกตั้ง สานักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ สานักงานการตรวจเงินแผ่นดิน สา หนกั งานอยั การสงู สุด เปน็ ตน้ คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.427/2551 คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริต แห่งชาติ (ผถู้ กู ฟอ้ งคดที ่ี 1) และเลขาธกิ ารคณะกรรมการป้องกนั และปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ผู้ถูกฟ้องคดี ที่ 2) เป็นเจ้าหน้าที่รัฐที่จะต้องปฏบิ ัตติ ามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 หรือไม่ เห็นว่า มาตรา 4 แห่งพระราชบญั ญตั ิข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ได้ให้ความหมายของคาว่า “หน่วยงานของ รัฐ” ไว้ว่าหมายความว่า ราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาค ราชการส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ ส่วนราชการ สังกัดรัฐสภา ศาลเฉพาะในส่วนที่ไม่เกี่ยวกับการพิจารณาพิพากษาคดี องค์กรควบคุมการประกอบวิชาชีพ หน่วยงานอิสระของรัฐและหน่วยงานอื่นตามที่กาหนดในกฎกระทรวง และมาตราดังกล่าวยังให้ความหมายของ คาวา่ “เจา้ หนา้ ทข่ี องรฐั ” ไว่วา่ หมายความว่า ผูซ้ ่งึ ปฏิบัตงิ านให้แก่หน่วยงานของรัฐ และโดยที่มาตรา 104 แห่ง พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริ ต พ.ศ. 2542 กาหนดให้ สานักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ เป็นส่วนราชการที่เป็นหน่วยงานอิสระตาม รัฐธรรมนูญที่มีฐานะเป็นหน่วยงานอิสระตามรัฐธรรมนูญมีฐานะเป็นกรมตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหาร ราชการแผ่นดิน ดังนั้นสานักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติจึงมีลักษณะเป็น หน่วยงานอิสระของรัฐตามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ประกอบกับ มาตรา 108 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 กาหนดให้สานักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติมีอานาจหน้าที่เกี่ยวกับราชการ ทั่วไปของผู้ถูกฟ้องคดีท่ี 1 อีกด้วย ดังนั้น ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐปฏิบัติงานให้แกห่ น่วยงาน ของรัฐตามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 คณะกรรมการวินิจฉัยการ เปดิ เผยขอ้ มลู ข่าวสาร จงึ มีอานาจพิจารณาวินิจฉัยคาสง่ั มิให้เปิดเผยข้อมลู ของผู้ถูกฟอ้ งคดีท่ี 1 ไดต้ ามมาตรา 35 วรรคหน่ึง แหง่ พระราชบัญญตั ขิ อ้ มลู ข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 (8.3) หน่วยงานอื่นที่ไม่ส่วนราชการแต่เป็นหน่วยงานของรัฐ เช่น สถาบันพระปกเกล้า มหาวิทยาลัยท่ี ออกนอกระบบ เปน็ ตน้ คำสั่งศาลปกครองสูงสุด ที่ คร. 65/2562 คดีนี้ผู้ฟ้องฟ้องอธกิ ารบดีมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ (ผู้ถูกฟ้อง คดีที่ 1) ผู้อานวยการโรงพยาบาลมหาราชนครเชียงใหม่ (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2) ศาลปกครองสูงสดุ พิเคราะห์แล้วเหน็ ว่า พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 มาตรา 4 บัญญัติว่า “ข้อมูลข่าวสารของราชการ” หมายความว่า ข้อมูลข่าวสารที่อยู่ในความครอบครองหรือควบคุมดูแลของหน่วยงานของรัฐ ไม่ว่าจะเป็นข้อมูล ข่าวสารเกี่ยวกับการดาเนินการของรัฐหรือข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับเอกชน “หน่วยงานของรัฐ” หมายความว่า

36 |  กฎหมายข้อมลู ข่าวสารของทางราชการ ราชการสว่ นกลาง ราชการส่วนภมู ิภาค ราชการส่วนท้องถิน่ รฐั วิสาหกจิ สว่ นราชการสังกัดรัฐสภา ศาลเฉพาะใน ส่วนที่ไม่เกี่ยวกับการพิจารณาพิพากษาคดี องค์กรควบคุมการประกอบวิชาชีพ หน่วยงานอิสระของรัฐและ หน่วยงานอื่นตามที่กาหนดในกฎกระทรวง ข้อมูลข่าวสารส่วนบุคคลหมายความว่า ข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับส่ิง เฉพาะตัวของบุคคล เช่น การศึกษา ฐานะการเงิน ประวัติสุขภาพ ประวัติอาชญากรรม หรือประวัติการทางาน บรรดาทม่ี ชี ือ่ ของผนู้ นั้ หรอื มีเลขหมาย รหัส หรอื สง่ิ บอกลักษณะอย่างอ่นื ท่ีทาใหร้ ูต้ ัวผนู้ ัน้ ได้... ตามบทบัญญัติดังกล่าว โรงพยาบาลมหาราชนครเชียงใหม่ คณะแพทยศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ เป็นหน่วยงานอิสระของรัฐ จึงเป็นหน่วยงานของรัฐ ข้อมูลประวัติการรักษาของผู้ฟ้องคดีที่โรงพยาบาลมหาราช นครเชียงใหม่เป็นข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับสิ่งเฉพาะตัวของบุคคล จึงเป็นข้อมูลข่าวสารส่วนบุคคลที่อยู่ในความ ครอบครองหรือควบคุมดูแลของหน่วยงานของรัฐ และเป็นข้อมูลข่าวสารของราชการตามมาตรา 4 วรรคสอง วรรคสามและวรรคหา้ แหง่ พระราชบัญญตั ขิ อ้ มลู ข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 (9) หน่วยงานอื่นตามท่ีกำหนดในกฎกระทรวง พระราชบญั ญัตขิ ้อมูลขา่ วสารของราชการ พ.ศ. 2540 มาตรา 5 บัญญัติวา่ “ให้นายกรัฐมนตรีรกั ษาการตามพระราชบญั ญัติน้ี และมีอำนาจออกกฎกระทรวงเพื่อปฏิบัตติ าม ประราชบญั ญตั ิน้”ี ซึ่งปัจจุบันนี้ยังมีไม่มีการตรากฎกระทรวงกาหนดให้หน่วยงานอื่นเป็นหน่วยงานของรัฐตามมาตราน้ี ดังนั้นในอนาคตต่อไปอาจมีการออกกฎกระทรวงกาหนดให้หน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐ เพม่ิ เตมิ ตามมาตราน้ี กรณีที่ไม่ใช่ “หน่วยงานของรัฐ” ที่ครอบครองหรือควบคุมดูแลข้อมูลข่าวสาร ตามนิยามของ พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ย่อมไม่ตกอยู่ในบังคับของพระราชบัญญัตินี้ เช่น หน่วยงานที่มีสถานะอย่างอื่นหรือเอกชน ดังตัวอย่างของคาวินิจฉัยของคณะกรรมการวนิ ิจฉัยการเปิดเผยข้อมลู ข่าวสารและคาสัง่ ศาลปกครองสงู สดุ ซึ่งมรี ายละเอียดดงั นี้ คำวินิจฉัยคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารสาขาสังคม การบริหารราชการแผ่นดิน และการบังคับใช้กฎหมาย ท่ี สค 11/2558 อุทธรณ์เร่อื งนีไ้ ด้ความว่า มหาวทิ ยาลยั เทคโนโลยีราชมงคลกรุงเทพ ผู้อุทธรณ์ได้มีหนงั สือลับที่ ศธ 0579.15/007 ลงวันที่ 3 เมษายน 2558 ถึงผู้อานวยการโรงพยาบาลจุฬาลงกรณ์ สภากาชาดไทย ขอข้อมูลข่าวสารประวัติการเข้ารับการรักษาพยาบาลของนาง ก. เพื่อประกอบการพิจารณา สอบสวนทางวินัยนาย ข. ข้าราชการในสงั กัดมหาวิทยาลัยเทคโนโลยรี าชมงคลกรงุ เทพ ซึ่งถกู กล่าวหาจากนาง ก. วา่ กระทาการแจง้ ขอ้ ความอันเป็นเท็จต่อเจ้าหน้าทีโ่ รงพยาบาลจุฬาลงกรณ์ ว่า นาง ก. ถึงแก่กรรม และแสดงตัว มาเปน็ ผ้รู ับศพในฐานะสามีผู้ตาย โรงพยาบาลจุฬาลงกรณ์ สภากาชาดไทย มีหนังสือ ที่ จฬ.บพ.2491/2558 ลงวันที่ 5 มิถุนายน 2558 ถึงผู้อุทธรณ์แจ้งว่า ประวัติการเข้ารับการรักษาของนาง ก. นั้น เป็นข้อมูลข่าวสารส่วนบุคคล โรงพยาบาลจึงไม่ สามารถเปิดเผยได้ ตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 มาตรา 24 และพระราชบัญญัติ สุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2550 มาตรา 7

ผศ.บญุ ชู ณ ปอ้ มเพ็ชร  | 37 คณะกรรมการวินจิ ฉยั การเปิดเผยข้อมลู ข่าวสารสาขาสังคม การบริหารราชการแผ่นดนิ และการบังคับ ใช้กฎหมายพิจารณาแล้วเห็นว่า มีประเด็นที่ต้องวินิจฉัยในเบื้องต้นว่า ข้อมูลข่าวสารที่ผู้อุทธรณ์ร้องขอ เป็น ข้อมลู ขา่ วสารของราชการหรือไม่ พระราชบญั ญัตขิ ้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 มาตรา 4 กาหนดนิยาม คาว่า ข้อมูลข่าวสารของราชการ หมายความว่า ข้อมูลข่าวสารที่อยู่ในความครอบครองหรือควบคุมดูแลของ หน่วยงานรัฐ ไม่ว่าจะเป็นข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับการดาเนินงานของรัฐหรือเอกชน และคาว่า หน่วยงานของรัฐ หมายความวา่ ราชการส่วนกลาง ราชการสว่ นภูมิภาค ราชการสว่ นท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ ส่วนราชการสังกัดรัฐสภา ศาลเฉพาะในส่วนท่ีไม่เก่ียวกับการพิจารณาพิพากษาคดี องคก์ รควบคุมการประกอบวิชาชีพ หนว่ ยงานอิสระของ รัฐและหน่วยงานอื่นตามที่กาหนดในกฎกระทรวง ตามบทนิยามดังกล่าว สภากาชาดไทยมิใช่หน่วยงานตามที่ บัญญัติไว้ และยังไม่มีกฎกระทรวงกาหนดให้เป็นหน่วยงานอื่นซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐ สภากาชาดไทยจึงมิใช่ หน่วยงานของรัฐตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ดังนั้นข้อมูลข่าวสารที่อยู่ในความ ครอบครองของโรงพยาบาลจุฬาลงกรณ์ สภากาชาดไทย จึงมิใช่ข้อมูลข่าวสารของราชการ อีกทั้ง ผู้อุทธรณ์มี ฐานะเป็นหน่วยงานของรัฐ จึงมิใช่ผู้ทรงสิทธิตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 คณะ กรรมการฯ จึงไมม่ อี านาจที่จะรบั อุทธรณ์น้ไี ว้พิจารณา คำวินิจฉัยคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารสาขาสังคม การบริหารราชการแผ่นดิน และการบังคับใช้กฎหมาย ที่ สค 4/2558 อุทธรณ์เรื่องนี้ได้ความว่า นาย ก. ผู้อุทธรณ์ได้มีหนังสือลงวันที่ 5 มีนาคม 2558 ถึงผู้อานวยการ บริษัท ข้อมูลเครดิตแห่งชาติ จากัด ขอข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับข้อมูลเครดิตของ นาย ข. กรรมการบริษทั พ. จากัด บริษัท ข้อมูลเครดิตแห่งชาติ จากัด มีหนังสือถึงผู้อุทธรณ์ปฏิเสธการเปิดเผยขอ้ มูลข่าวสารเนื่องจากไม่ เขา้ หลักเกณฑต์ ามทีก่ ฎหมายที่บรษิ ัทจะเปิดเผยข้อมลู เครดิตได้ คณะกรรมการวินจิ ฉัยการเปิดเผยข้อมลู ข่าวสารสาขาสังคม การบริหารราชการแผ่นดิน และการบังคับ ใช้กฎหมายพิจารณาแล้วเห็นว่า กรณีมีประเด็นต้องพิจารณาในเบื้องต้นว่า บริษัท ข้อมูลเครดิตแห่งชาติ จากัด เป็นหน่วยงานของรัฐตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 หรือไม่ ตามมาตรา 4 แห่ง พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 หน่วยงานของรัฐ หมายความว่า ราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาค ราชการส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ ส่วนราชการสังกัดรัฐสภา ศาลเฉพาะในส่วนที่ไม่เกี่ยวกับ การพิจารณาพิพากษาคดี องค์กรควบคุมการประกอบวิชาชีพ หน่วยงานอิสระของรัฐและหน่วยงานอื่นตามที่ กาหนดในกฎกระทรวง เห็นว่า บริษัท ข้อมูลเครดิตแห่งชาติ จากัด เป็นบริษัทที่จัดตั้งขึ้นตามประมวลกฎหมาย แพ่งและพาณิชย์ มีสถานะเป็นบริษัทเอกชนที่ประกอบธุรกิจข้อมูลเครดิตภายใต้พระราชบัญญัติการประกอบ ธุรกิจข้อมูลเครดิต ดังนั้น บริษัท ข้อมูลเครดิตแห่งชาติ จากัด ไม่ใช่หน่วยงานของรัฐ ตามมาตรา 4 แห่ง พระราชบัญญัติฉบับดังกล่าว จึงไม่อยู่ภายใต้พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 คณะ กรรมการฯ จึงไมม่ อี านาจทจี่ ะรับอุทธรณ์น้ไี วพ้ ิจารณา คำสัง่ ศาลปกครองสูงสุดที่ 514/2546 คดนี ้ผี ้ฟู ้องคดเี ป็นสมาชิกสหกรณอ์ อมทรัพย์ครสู ตูล จากัด โดย ถอื หุ้นในสหกรณ์ ได้มหี นังสือลงวันท่ี 6 กุมภาพนั ธ์ 2546 ถงึ ผู้ถูกฟ้องคดี (สหกรณอ์ อมทรพั ย์ครูสตูล จากัด) ขอ

38 |  กฎหมายขอ้ มลู ข่าวสารของทางราชการ คัดสาเนาเอกสารต่าง ๆ ที่เกี่ยวกับการดาเนินการของสหกรณ์รวม 7 รายการและขอให้รับรองสาเนาเอกสาร ดังกลา่ ว ผถู้ กู ฟอ้ งคดีได้รับหนงั สือของผู้ฟอ้ งคดีเมื่อวันที่ 6 กมุ ภาพันธ์ 2546 และมหี นังสอื แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทราบ เมื่อวันที่ 27 มีนาคม 2546 เป็นระยะเวลาดาเนินการถึง 48 วันซึ่งลา่ ชา้ สาหรบั การคัดสาเนาและรับรองเอกสาร ของหนว่ ยงานทางปกครอง ศาลปกครองสูงสุดมีประเด็นวินิจฉัยว่า สหกรณ์ออมทรัพย์ครูสตูล จากัด เป็นหน่วยงานทางปกครอง หรือไม่ โดยทม่ี าตรา 4 แหง่ พระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2542 บัญญตั ิวา่ สหกรณห์ มายความวา่ คณะบุคคลซ่ึง รว่ มกันดาเนินกจิ การเพ่ือประโยชน์ทางเศรษฐกิจและสังคม โดยช่วยตนเองและช่วยเหลอื ซงึ่ กันและกัน และได้จด ทะเบียนตามพระราชบัญญัตนิ ี้ และมาตรา 37 แหง่ พระราชบัญญัติเดียวกัน กาหนดให้สหกรณ์ท่ีจดทะเบียนแล้ว มีฐานะเป็นนิติบคุ คล เมอ่ื พิเคราะห์ประกอบกับมาตรา 3 แห่งพระราชบญั ญัติจัดต้ังศาลปกครองและวิธีพิจารณา คดปี กครอง พ.ศ. 2542 ซึง่ บญั ญตั ิวา่ หนว่ ยงานทางปกครอง หมายถึง กระทรวง ทบวง กรม ส่วนราชการท่ีมีชื่อ เรียกอย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรม ราชการส่วนภูมิภาค ราชการส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดย พระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา หรือหน่วยงานอื่นของรัฐ และให้หมายความรวมถึง หน่วยงานที่ได้รับ มอบหมายให้ใช้อานาจทางปกครองหรือให้ดาเนินกิจการทางปกครอง แล้ว เห็นว่า สหกรณ์ออมทรัพย์ครูสตูล จากัด ได้จดทะเบียนตามพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2542 จึงมีฐานะเป็นนิติบุคคล ซึ่งการรวมกลุ่มกันของ คณะบุคคลในสหกรณ์ออมทรัพย์มีวัตถุประสงค์เพื่อช่วยเหลือซึ่งกันและกันระหว่างสมาชิกในทางเศรษฐกิจเป็น หลัก โดยอาศัยเงินทุนหมุนเวียนที่เรียกเก็บจากสมาชิกของสหกรณ์เป็นการอานวยประโยชน์แก่สมาชิกสหกรณ์ โดยเฉพาะ จึงมีลักษณะเป็นองค์กรธุรกิจเอกชนที่มีฐานะเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายเท่านั้น แม้ว่าตาม พระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2542 จะมีบทบัญญัติหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีต่อ สหกรณ์ในลกั ษณะสง่ เสรมิ กากับ ดูแล รวมทง้ั การสง่ั การตา่ ง ๆ ในลักษระท่ีอาจเป็นการใช้อานาจทางปกครองก็ ตาม บทบัญญัติดังกล่าวก็เป็นเรื่องที่กฎหมายกาหนดอานาจไว้เฉพาะกรณี ไม่ใช่เป็นการให้อานาจเข้าควบคุม กิจการภายในของสหกรณ์ทั้งหมด สหกรณ์จึงไม่ใช่หน่วยงานอื่นของรัฐหรือหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้ อานาจทางปกครองหรอื ให้ดาเนินกจิ การทางปกครอง ตามความหมายในมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัตจิ ัดต้ังศาล ปกครองและวธิ ีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 แตอ่ ยา่ งใด คดีนีจ้ งึ ไม่ใช่คดีพิพาทท่ีหน่วยงานทางปกครองหรือ เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทาการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือละเลยต่อหน้าที่ที่กฎหมายกาหนดให้ต้องปฏิบัติหรือ ปฏบิ ตั ิหนา้ ทลี่ า่ ช้าเกินสมควรตามทบี่ ัญญัตใิ นมาตรา 9 วรรคสอง (1) แห่งพระราชบัญญัตจิ ัดตั้งศาลปกครองและ วิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ศาลชั้นต้นมีคาสั่งไม่รับคาฟ้องไว้พิจารณา และให้จาหน่ายคดีออกจากสา รบบความชอบแลว้

บทที่ 3 ขอ้ มลู ขา่ วสารของราชการทต่ี อ้ งเปดิ เผยและ วธิ กี ารเปดิ เผยขอ้ มูลขา่ วสารของราชการ พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 เป็นกฎหมายที่มีวัตถุประสงค์เพื่อส่งเสริมให้ ประชาชนสามารถเข้าถงึ ข้อมูลข่าวสารของราชการได้โดยสะดวกและอยา่ งกว้างขวาง หน่วยงานของรฐั จึงมีหน้าที่ ต้องเปิดเผยข้อมลู ข่าวสารของราชการใหป้ ระชาชนรับรูเ้ ป็นการท่ัวไป โดยหลักการของการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร มีหลักการพืน้ ฐานที่สาคัญ 2 ประการ คือ1หลักที่ว่าผู้ขอไม่จาเป็นตอ้ งเป็นผู้มสี ่วนได้เสยี หรอื ประโยชน์เกีย่ วข้อง กับขอ้ มูลขา่ วสารทข่ี อ และหลักท่ีวา่ “เปิดเผยเป็นหลัก ปกปิดเป็นข้อยกเว้น” ดังนนั้ พระราชบัญญัตินี้จึงกาหนด ประเภทของข้อมูลข่าวสารและวิธีการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารเอาไว้ตามประเภท ลักษณะ สภาพและความสาคัญ ของขอ้ มลู ขา่ วสารของราชการไว้แตกต่างกนั จากวัตถุประสงค์ของพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 เพื่อให้ประชาชนเข้าถึง ข้อมูลข่าวสารและปกปิดข้อมูลข่าวสารบางประเภท (Need to Protect) การเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของราชการ ประเภทต่าง ๆ พระราชบัญญัติขอ้ มูลขา่ วสารของราชการ พ.ศ. 2540 ได้กาหนดประเภทของข้อมูลข่าวสารและ วิธีการเปิดเผยข้อมูลขา่ วสารของราชการไว้ต้งั แต่มาตรา 7 ถึงมาตรา 13 กาหนดวธิ กี ารเปิดเผยขอ้ มูลขา่ วสารของ ราชการไว้ 3 รูปแบบ ตามแต่ประเภทของข้อมูลข่าวสาร คือ (1) ข้อมูลข่าวสารที่ต้องนำลงพิมพ์ในราชกิจจา นุเบกษา ตามมาตรา 7 (Publish in The Government Gazette) เป็นข้อมูลข่าวสารประเภททั่วไปที่ ต้องการให้ประชาชนรับรู้รับทราบโดยทั่วกัน จึงต้องลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษา ประกาศให้ประชาชนรับรู้ รบั ทราบ (2) ขอ้ มูลข่าวสารท่ตี อ้ งจดั ให้ประชาชนเข้าตรวจดู ตามมาตรา 9 (Public Inspection) เปน็ ข้อมูล ขา่ วสารท่ีเก่ียวข้องกบั หน่วยงานของรัฐแห่งใดแห่งหนึ่งโดยตรงในการบริหารราชการที่เกย่ี วข้องกบั ประชาชนและ ประชาชนควรรับรู้รับทราบข้อมูลข่าวสารนั้น (3) ข้อมูลข่าวสารที่จัดหาให้เฉพาะรายเมื่อมีการร้องขอ ตาม มาตรา 11 (Request for Information) เป็นข้อมูลข่าวสารที่ไม่ใช่ข้อมูลข่าวสารทั้งสองประเภทข้างต้นแต่ ประชาชนต้องการรับรู้รับทราบข้อมูลข่าวสารนั้นเพราะความสนใจหรือเพื่อประโยชน์ใด ๆ ไม่ว่าจะเป็นข้อมูล เร่ืองใดหรอื ประเภทใด ประชาชนสามารถย่ืนขอข้อมูลข่าวสารต่อหน่วยงานของรฐั เฉพาะเร่ืองได้ทกุ กรณี ซึ่งการ เปิดเผยข้อมูลข่าวสารของราชการแต่ละประเภท มรี ายละเอียด ดังต่อไปนี้ 1 ฤทยั หงส์สริ แิ ละมานิตย์จุมปา.อ้างแล้ว,หน้า 23.

40 |  กฎหมายขอ้ มลู ขา่ วสารของทางราชการ 1. ข้อมลู ขา่ วสารทก่ี าหนดใหห้ น่วยงานราชการตอ้ งนาลงพมิ พ์ใน ราชกิจจานุเบกษา(Publish in the Government Gazette) ระบบราชการและระบบกฎหมายของประเทศไทยยึดถือการประกาศในราชกิจจานุเบกษา (The Government Gazette) เปน็ การประกาศให้ประชาชนในราชอาณาจักรได้รับทราบเนื้อความในประกาศน้ันเป็น การทัว่ ไปแล้ว และเป็นหลกั ฐานยืนยนั ว่า ประชาชนได้รับทราบเนื้อความในประกาศนั้นแล้ว ดงั นั้นข้อมูลขา่ วสาร ของราชการบางประเภทที่สามารถเปิดเผยได้และหน่วยงานของรัฐเห็นว่า ประชาชนมีความจาเป็นที่จะต้อง รับทราบข้อมูลข่าวสาร พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 จึงกาหนดให้นาข้อมูลข่าวสาร ประเภทน้ลี งพมิ พ์ในราชกิจจานุเบกษาเพ่อื ให้ประชาชนรับรู้รับทราบโดยทว่ั ไป พระราชบัญญัตขิ ้อมูลขา่ วสารของราชการ พ.ศ. 2540 มาตรา 7 ได้กาหนดให้นาข้อมูลข่าวสารของทาง ราชการเกย่ี วกับหน่วยงานของรฐั ลงพิมพใ์ นราชกิจจานุเบกษา ดงั นี้ 1.1. โครงสรา้ งองค์กรและการจัดการองค์กรในการดำเนนิ งานของหน่วยงานของรัฐ (มาตรา 7 (1)) มาตรา 7 (1) จึงกาหนดให้หน่วยงานของรัฐต้องนาข้อมูลข่าวสารของราชการลงพิมพ์ในราชกิจจา นุเบกษาว่า หนว่ ยงานของรัฐแหง่ นั้นมีโครงสร้างการบริหารของหน่วยงานอยา่ งไร มีหนว่ ยงานหลกั หน่วยงานย่อย ภายในหน่วยงานอย่างไรบ้าง เช่น กองกลาง กองคลัง กองเจ้าหน้าที่และสานักต่าง ๆ การจัดโครงสร้างของ หน่วยงานมคี วามหลากหลายจึงต้องมีการลงพมิ พ์ในราชกิจจานุเบกษาเพื่อให้ประชาชนรับทราบ ความจาเป็นของการต้องนาการจัดองค์กรและอานาจหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐลงพิมพ์ในราชกิจจา นุเบกษา ชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์ ได้อธิบายว่า2 หน่วยงานของรัฐมีอยู่อย่างไรเป็นเรื่องที่ประชาชนควรรู้เพราะ เป็นสิ่งที่รัฐจัดให้มีขึ้นเพื่อบริการประชาชนและจะเป็นประโยชน์เบื้องต้นที่ประชาชนอาจค้นหาหน่วยงานที่ รบั ผิดชอบในเรือ่ งท่ีประชาชนเกี่ยวข้องได้ 2 ชยั วฒั น์ วงศว์ ัฒนศานต์,พระราชบัญญัตขิ ้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 .วารสารกฎหมายปกครอง เลม่ ที่ 17 สิงหาคม 2541.หน้า 6.

ผศ.บุญชู ณ ปอ้ มเพช็ ร  | 41 1.2. สรุปอำนาจและหน้าที่ขององค์กรที่สำคัญและวิธีการดำเนินงานของหนว่ ยงานของรฐั (มาตรา 7 (2)) การรับทราบถึงอานาจและหน้าที่เพื่อให้ประชาชนได้ทราบว่าบทบาทหรือหน้าที่สาคัญของหน่วยงาน นั้นมีอย่างไร เพราะหน่วยงานของรัฐแห่งหนึ่ง ๆ มีหน่วยงานย่อยภายในหน่วยงานและมีอานาจหน้าที่ที่ต่างกัน ออกไป ดังนั้นเพื่อให้ประชาชนเข้าใจถึงอานาจหน้าที่และภารกิจแล้ว ยังทาให้การติดต่อประสานงานกับ หน่วยงานของรัฐหรือดาเนินการตรวจสอบจะได้กระทาโดยถูกต้องตรงตามหน่วยงานที่มีอานาจหน้าที่นั้น โดย พิจารณาจากขอบเขตอานาจและหนา้ ทข่ี องหน่วยงานของรฐั ตามที่ได้มีการลงพมิ พใ์ นราชกิจจานุเบกษา

42 |  กฎหมายข้อมลู ขา่ วสารของทางราชการ 1.3 สถานท่ีติดต่อเพื่อขอรับข้อมูลข่าวสารหรือคำแนะนำในการติดต่อกับหน่วยงานของรัฐ (มาตรา 7(3)) เมื่อกาหนดโครงสร้างองค์กร อานาจหน้าที่แลว้ พระราชบัญญัตินีก้ าหนดให้แจง้ ถงึ สถานที่ติดต่อขอรบั ข้อมูลข่าวสารหรือคาแนะนาเพ่ือประชาชนจะได้สะดวกในการตดิ ต่อราชการ ซึ่งเชื่อมโยงกับมาตรา 9 เรื่องศูนย์ ข้อมูลข่าวสารของราชการ ชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์ อธิบายกรณีนี้ไว้ว่า3 เมื่อประชาชนทราบถึงหน่วยงานที่ควร ติดต่อแล้ว สถานที่ติดต่อเพื่อขอรับข้อมูลขา่ วสารหรือคาแนะนาเปรียบเสมือนประตูแรกทีป่ ระชาชนจะสามารถ เขา้ ส่ขู ้อมลู ข่าวสารไดถ้ ูกต้อง 3 ชยั วัฒน์ วงศว์ ัฒนาศานต์,เพ่งิ อ้าง. หน้า 7.

ผศ.บญุ ชู ณ ปอ้ มเพ็ชร  | 43 1.4 กฎ มตคิ ณะรฐั มนตรี ข้อบงั คับ คำสง่ั หนังสือเวียน ระเบียบ แบบแผน นโยบายหรือการตีความ ทง้ั น้ี เฉพาะท่จี ดั ใหม้ ขี ึน้ โดยสภาพอย่างกฎ เพือ่ ใหม้ ีผลเป็นการทว่ั ไปต่อเอกชนที่เกยี่ วขอ้ ง (มาตรา 7 (4)) ข้อมูลข่าวสารของราชการตามมาตรา 7 (4) เริ่มจากนิยามคาว่า “กฎ” ซึ่งไม่ได้มีนิยามบัญญัติไว้ใน พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ดังนั้นจึงต้องเทียบเคียงกับของนิยามกฎหมายอื่น ซึ่งมี พระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 3 ไดน้ ิยามความหมายของกฎ ไว้วา่ “กฎ” หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบญั ญัติทอ้ งถน่ิ ระเบียบ ขอ้ บังคบั หรอื บทบัญญตั ิอื่นใดที่มีผลบังคับเป็นการท่ัวไปโดยไมม่ ุ่งหมายให้ใชบ้ ังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใด เป็นการเฉพาะ

44 |  กฎหมายข้อมลู ข่าวสารของทางราชการ เงื่อนไขสาคัญตามมาตรา 7 (4) นอกจากคาว่า “กฎ” แล้วยังรวมถึงข้อมูลข่าวสารของราชการประเภท มติคณะรัฐมนตรี ข้อบังคับ คาสั่ง หนังสือเวียน ระเบียบ แบบแผน นโยบายหรือการตีความ ที่จัดให้ขึ้นมีโดย ลักษณะอย่างกฎ ดงั นนั้ ขอ้ มูลข่าวสารประเภทน้ีจึงต้องพิจารณาลกั ษณะในเบ้อื งต้นว่ามีลักษณะเป็น “กฎ” ก่อน ลักษณะของ “กฎ” เปน็ อยา่ งไร เมอ่ื พจิ ารณาจากท่อนท้ายของนิยามตามพระราชบัญญัติจัดต้งั ศาลปกครองและ วิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 3 และพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 5 ที่ได้อธิบายลักษณะของกฎไว้ ตั้งแต่คาว่า “บทบัญญัติอื่นใดที่มีผลเป็นการทั่วไปไม่มุ่งหมายให้ใช้แก่ กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ” ดังนั้นจึงอาจอธิบายลักษณะของกฎได้ว่า กฎต้องมีลักษณะไม่เจาะจงตัว บคุ คลและมีผลบังคับเปน็ การท่ัวไปไม่เจาะจงกรณี โดยมกี ารอธบิ ายความหมายของ “กฎ” ไวด้ ังนี้ ชัยวฒั น์ วงศว์ ัฒนศานต์ ได้อธิบายคาวา่ “กฎ” ไว้ดังน้ี4 โดยสภาพของ “กฎ” คือ หลักเกณฑ์ที่กาหนดไว้ล่วงหน้า โดยยังไม่เกิดผลกับข้อเท็จจริงกรณีใดกรณี หนึ่งโดยตรง ต่อเมื่อมีข้อเท็จจริงเกิดขึ้นตรงกับที่กาหนดในกฎนั้นแล้วจึงจะมีสภาพบังคับทางกฎหมาย โดยมี ผลกระทบต่อสิทธิหน้าท่ีท่ีเก่ียวข้องโดยทันที โดยท่กี ลไกของกฎเป็นเช่นนี้และอาจเกิดผลกับผู้ใดก็ได้ จงึ มีหลักว่า กฎนั้นจะต้องพิมพ์แพร่หลายให้บุคคลได้ทราบก่อนเป็นการล่วงหน้า (Fair Warning) เพื่อบุคคลจะได้เตรียมตัว ปฏบิ ัตติ ามกฎได้ 4 ชัยวฒั น์ วงศว์ ัฒนศานต์,พระราชบญั ญัติขอ้ มลู ข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 .วารสารกฎหมายปกครอง เลม่ ที่ 17 สงิ หาคม 2541.หน้า 7.

ผศ.บุญชู ณ ป้อมเพ็ชร  | 45 ศาสตราจารย์ ดร. วรพจน์ วิศรตุ พชิ ญ์ ได้อธบิ ายลกั ษณะของ “กฎ” ไวว้ า่ 5 1.บุคคลที่ถูกบังคับให้กระทาการ ถูกห้ามไม่ให้กระทาการ หรือได้รับอนุญาตให้กระทาการหรืองดเว้น กระทาการต้องเป็นบุคคลโดยทั่วไป ไม่ใช่บุคคลใดบุคคลหนึ่งเป็นการเฉพาะเจาะจง ที่ว่า “บุคคลโดยทั่วไป” นี้ ไม่ได้หมายถึงบุคคลทุกคน แต่หมายความถึง บุคคลที่ถูกกาหนดไว้เป็นประเภท เช่น ผู้เยาว์ บุคคลที่บรรลุนิติ ภาวะแล้ว ผมู้ สี ญั ชาติไทย คนตา่ งด้าว ขา้ ราชการพลเรือนสามัญ ขา้ ราชการตารวจ ผปู้ ระกอบวิชาชีพทนายความ ผู้รับอนุญาตตั้งสถานบริการ ฯลฯ ดังนั้น เราจึงไม่อาจทราบจานวนที่แน่นอนของบุคคลที่อยู่ภายใต้บังคับของ ข้อความที่บังคับใหก้ ระทาการ ห้ามไม่ให้กระทาการ หรือข้อความท่ีอนุญาตให้กระทาการหรืองดเว้นกระทาการ ทเี่ รียกว่า “กฎ” ได้เลย 2.กรณีที่บุคคลซึ่งถูกนิยามไว้เป็นประเภทจะถูกบังคับให้กระทาการ ถูกห้ามไม่ให้กระทาการ หรือ อนุญาตให้กระทาการ หรือได้รับอนุญาตให้กระทาการหรืองดเว้นกระทาการ ต้องเป็นกรณีที่ถูกกาหนดไว้เป็น การทั่วไปหรืออย่างเป็นนามธรรม (Abstract) ไม่ใช่กรณีใดกรณีหนึ่งเป็นการเฉพาะเจาะจง เช่น บังคับให้บุคคล ประเภทนั้นกระทาการทุกคร้ังหรืออนุญาตให้บุคคลประเภทน้ันกระทาการหรืองดเว้นกระทาการทุกวันท่ี 1 ของ เดอื น ทุกวันจนั ทร์ ฯลฯ ทุกครัง้ ที่มีกรณีตามทีก่ าหนดไว้เกิดขึ้น บคุ คลประเภทนั้นมีหนา้ ที่ต้องกระทาการ งดเว้น กระทาการที่มีบุคคลประเภทนั้นมีหน้าที่ต้องกระทาการ งดเว้นกระทาการหรือมีสิทธิกระทาการหรืองดเว้น กระทาการซ้า ๆ ซาก ๆ (Permanent) เชน่ หา้ มมใิ หผ้ ใู้ ดสูบบุหร่ีบนรถประจาทาง ผู้ขับข่ีรถยนต์ต้องคาดเข็มขัด นิรภัย ข้าราชการต้องแตง่ เครอื่ งแบบขา้ ราชการมาทางานทุกวันศุกร์ จากนยิ ามและคาอธิบายข้างต้น ผ้เู ขยี นสรุปลกั ษณะของ “กฎ” ไว้ดังนี้ 1. ผู้รับผลจากกฎจะถูกนิยามไว้เป็นประเภท (Category) เสมอ – (เรียกว่า ไม่มุ่งหมายกับบุคคลใดเป็น การเฉพาะ) คอื “กฎ” จะไม่เจาะจงตัวบุคคลใดบคุ คลหน่ึงเป็นการเฉพาะ แตจ่ ะมงุ่ หมายให้ใช้กับคนโดยไม่จากัด จานวน เช่น ผู้มีสัญชาติไทย ข้าราชการพลเรือน ข้าราชการตารวจนักศึกษา ผู้ใดหรือบุคคลใด ถ้าผู้รับผลมี ลักษณะเจาะจงตัวเป็นนาย ก. นางสาว ข.และเจาะจงกรณีขึ้นมาจะไม่เข้าลักษณะของกฎแต่จะมีลักษณะเป็น คาสง่ั ทางปกครอง 2. กฎนัน้ จะตอ้ งมีลักษณะเป็นนามธรรม (Abstract) หมายความว่า มีลกั ษณะลอย ๆ เม่อื มเี หตกุ ารณ์ใด เหตุการณห์ น่ึงเกิดข้ึนตามเงอื่ นไขของกฎ กฎนนั้ จะมผี ลบงั คับเสมอ แบบซ้าซากไปเร่อื ย ๆ จนกว่าจะมกี ารยกเลิก (Permanent) ตราบใดท่ีไมม่ กี ารยกเลิกก้จะมผี ลใชบ้ ังคับอยู่อย่างนัน้ ไปเรอื่ ย ๆ และจากตัวอย่างของศาสตราจารย์ ดร. วรพจน์ วิศรุตพิชญ์ ได้ยกตัวอย่าง เช่น ห้ามสูบบุหรี่บนรถ ประจาทางหรือห้ามส่งเสียงดังในห้องสมุด จึงอธิบายได้ว่าทั้งสองตัวอย่างมีลักษณะของ “กฎ” เนื่องจากไม่ เจาะจงตัวบุคคลว่าเป็นใคร เป็นการใช้กับคนทั่วไป ซึ่งหมายถึงใครก็ได้ที่ขึ้นรถประจาทางหรือเดินเข้ามาใน ห้องสมุด และจะมีลักษณะลอย ๆไว้ เมื่อก้าวขึ้นรถประจาทางหรือเดินเข้าห้องสมุด ซึ่งเป็นเงื่อนไขของกฎนั้น 5 วรพจน์ วิศรตุ พิชญ์,ขอ้ ความคิดและหลกั การพน้ื ฐานบางประการของกฎหมายปกครอง,พิมพค์ ร้งั ท่ี 2,กรุงเทพฯ : วญิ ญู ชน, 2562.หน้า 30-31.