รายงานวิจัย-การศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชน - อ.สมชาย

รายงานวจิ ัยฉบับสมบรู ณ์ โครงการ “การศกึ ษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสทิ ธิชมุ ชน ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550” โดย นายสมชาย ปรีชาศลิ ปกุล และคณะ เมษายน 2557

สญั ญาเลขที่ RDG5530018 รายงานวจิ ยั ฉบบั สมบรู ณ์ โครงการ “การศึกษาพฒั นาการการรับรองและคุ้มครองสทิ ธิชุมชน ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พทุ ธศักราช 2550” คณะผู้วจิ ยั 1. รศ. สมชาย ปรีชาศิลปกลุ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลยั เชียงใหม่ 2. ดร. นทั มน คงเจริญ คณะนติ ิศาสตร์ มหาวิทยาลยั เชียงใหม่ 3. บญุ ชู ณ ป้ อมเพ็ชร คณะนิตศิ าสตร์ มหาวิทยาลยั เชียงใหม่ 4. ทนิ กฤต นตุ วงษ์ คณะนติ ศิ าสตร์ มหาวทิ ยาลยั เชียงใหม่ สนับสนุนโดยสานักงานกองทุนสนับสนุนการวจิ ยั (สกว.) (ความเหน็ ในรายงานนีเ้ป็นของผ้วู ิจยั สกว. ไมจ่ าเป็ นต้องเหน็ ด้วยเสมอไป)

โครงการการศึกษาพฒั นาการการรับรองและคมุ้ ครองสิทธชิ มุ ชนตามรัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจกั รไทย 2550 บทสรุปสำหรับผู้บริหำร (Executive Summary) แน ว ค ว า ม คิด เ ร่ื อ ง สิ ท ธิ ชุม ช น น า เ ส น อ ทิ ศ ท า ง ก า ร จัด กา ร ท รั พ ย า ก ร ธ ร ร ม ช า ติท่ี ใ ห้ ความสาคญั กับชมุ ชนเป็ นผู้มีอานาจและตดั สินใจในการจดั การทรัพยากรธรรมชาติ อนั มีความ แตกต่างไปจากแนวทางการจดั การทรัพยากรธรรมชาติที่เคยดาเนินมาในสังคมไทยซึ่งเป็ นการ จัดการทรัพยากรธรรมชาติที่ให้ ความสาคัญกับภาครัฐเป็ นผู้มีหน้ าท่ีในการจัดการ ทรัพยากรธรรมชาติเป็ นหลักโดยไม่ให้ความสาคญั กับการมีส่วนร่วมของชุมชนแต่อย่างใด แต่ เนื่องจากความล้มเหลวและสภาพปัญหาของทรัพยากรธรรมชาตเิ ฉพาะอยา่ งย่ิงป่ าไม้ท่ีทวีความ รุนแรงเพิ่มมากขึน้ อีกทงั้ แนวทางในการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติภายใต้อานาจการ ตดั สนิ ใจของหนว่ ยงานรัฐ เป็นผลให้ความขดั แย้งระหวา่ งชมุ ชนและหนว่ ยงานรัฐกลายเป็ นปัญหา ที่แผก่ ว้างในห้วงทศวรรษ 2530 ทงั้ นีส้ ิทธิชมุ ชนได้เป็ นแนวความคิดหน่ึงที่ถูกนาเสนอขึน้ มาเพ่ือ เป็นทางออกของการแก้ไขความขดั แย้งท่ีได้บงั เกิดขนึ ้ แนวความคิดเร่ืองสิทธิชมุ ชนสร้างความหมายและส่งผลกระทบอย่างกว้างขวาง รวมถึง การปรับตวั ของสถาบนั ตา่ งๆ ในสงั คมติดตามมา งานวิจยั เรื่อง “โครงการศกึ ษาพฒั นาการการ รับรองและค้มุ ครองสทิ ธิชมุ ชนตามรัฐธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทยพุทธศกั ราช 2550” ศกึ ษาถึง ความเปล่ียนแปลงที่ได้เกิดขนึ ้ ใน 3 ประเดน็ สาคญั ดงั นี ้ ประเด็นแรก กำรสถำปนำควำมหมำยของสิทธิชุมชนในรัฐธรรมนูญและสถำบัน ทำงด้ำนนโยบำยท่สี ำคัญ กระแสความคดิ เรื่องสทิ ธิชมุ ชนท่ีได้มีการเคลื่อนไหวอยา่ งเข้มแข็งนบั ตงั้ แตท่ ศวรรษ 2530 ได้สง่ ผลตอ่ การสถาปนาความหมายของแนวความคิดดงั กล่าวลงในสถาบนั การเมืองที่สาคญั ของ สงั คมไทย ซึ่งสามารถพิจารณาได้จากสถาบนั ที่สาคญั 3 แหล่ง คือ รัฐธรรมนูญ แผนพัฒนา เศรษฐกิจและสงั คมแห่งชาติ แนวนโยบายรัฐบาลท่ีแถลงตอ่ รัฐสภา ทงั้ นีช้ ่วงระยะเวลาที่แสดงให้ เหน็ ถึงความเปลี่ยนแปลงได้อยา่ งชดั เจนปรากฏขนึ ้ ในชว่ งเริ่มต้นของทศวรรษ 2540 ดงั นี ้ ในส่วนของรัฐธรรมนญู รัฐธรรมนญู 2540 ได้บญั ญัติรับรองสิทธิชมุ ชนไว้เป็ นลายลกั ษณ์ อักษรเป็ นครัง้ แรก โดยมีการบัญญัติรับรองสิทธิชุมชนท้องถ่ินดัง้ เดิม ซ่ึงสืบเน่ืองต่อมาใน คณะนิตศิ าสตร์ มหาวิทยาลยั เชียงใหม่ ก-1

โครงการการศกึ ษาพัฒนาการการรับรองและคมุ้ ครองสิทธิชมุ ชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย 2550 รัฐธรรมนญู 2550 รวมทงั้ ได้มีความพยายามในการปรับปรุงเพ่ือให้สิทธิชมุ ชนสามารถมีผลใช้ บงั คบั ได้โดยไมจ่ าเป็นต้องมีการบญั ญตั กิ ฎหมายในระดบั พระราชบญั ญตั เิ พื่อกาหนดรายละเอียด สาหรับแผนพฒั นาเศรษฐกิจและสงั คมแห่งชาติ มีความเปลี่ยนแปลงนบั ตงั้ แตฉ่ บบั ที่ 8 (ซ่งึ มีผลใช้บงั คบั ตงั้ แต่ พ.ศ. 2540 – 2544), ฉบบั ท่ี 9 (พ.ศ. 2545 – 2549), ฉบบั ที่ 10 (พ.ศ. 2550 – 2554) และฉบบั ท่ี 11 (พ.ศ. 2555 – 2559) ก็ได้ปรากฏถ้อยคาการรับรองถึงสิทธิชมุ ชน เพม่ิ มากขนึ ้ และมีความหมายที่แตกตา่ งไป โดยจากเดมิ สิทธิชมุ ชนจะมีความหมายถึงพืน้ ที่ในทาง กายภาพ ขณะที่แผนพฒั นาเศรษฐกิจฯ ฉบบั ที่ 8 เป็ นต้นมา ชมุ ชนมีความหมายถึงความเข้มแข็ง ของกลุ่มคนซ่ึงมีบทบาทสาคัญในมิติของการพัฒนา เฉพาะอย่างย่ิงในด้านของการจัดการ ทรัพยากรธรรมชาตแิ ละสงิ่ แวดล้อม ในแนวนโยบายของรัฐบาลที่แถลงตอ่ รัฐสภาก็มีความเปล่ียนแปลงท่ีดาเนินไปในทิศทาง เดียวกัน แม้ว่าในช่วงระยะเริ่มต้นของรัฐธรรมนูญ 2540 แนวนโยบายของรัฐบาลจะยังไม่ได้ ตระหนักถึงความสาคัญของสิทธิชุมชนอย่างชดั เจน อย่างไรก็ตาม รัฐบาลท่ีจดั ตงั้ ขึน้ ภายหลัง จากนนั้ ก็ล้วนแล้วแตต่ ระหนกั และให้ความสาคญั ตอ่ แนวความคดิ เรื่องสิทธิชมุ ชนมาอย่างตอ่ เนื่อง ดงั จะปรากฏในแนวนโยบายรัฐบาลท่ีส่งเสริมบทบาทของชุมชนในการมีส่วนร่วมในการจัดการ ทรัพยากรธรรมชาตแิ ละสงิ่ แวดล้อม และยงั มีการขยายบทบาทออกไปในด้านตา่ งๆ การสถาปนาความหมายของสิทธิชุมชนลงในสถาบันต่างๆ เหล่านี ้ เป็ นส่ิงท่ีดาเนิน สืบเน่ืองมาในห้วงทศวรรษ 2540 และทศวรรษ 2550 แม้ว่าให้ห้วงเวลาดงั กล่าวจะมีความผนั ผวน ทางการเมืองเกิดขนึ ้ ในสงั คมไทยอย่างมาก โดยเฉพาะการรัฐประหารเม่ือวนั ท่ี 19 กนั ยายน 2549 ซง่ึ สง่ ผลให้มีการยกเลกิ รัฐธรรมนญู 2540 หรือท่ีเรียกกนั วา่ “รัฐธรรมนญู ฉบบั ประชาชน” อนั นามา ซ่ึงรัฐธรรมนูญและรัฐบาลท่ีมีความสืบเนื่องจากการรัฐประหาร อย่างไรก็ตาม จะพบว่าความ เปล่ียนแปลงทางการเมืองท่ีมีแนวโน้มอานาจนิยมไม่ได้มีผลตอ่ การทาให้สถานะของสิทธิชมุ ชนมี ความแตกตา่ งไป รวมทงั้ ปรากฏความพยายามในการปรับปรุงบทบญั ญัติในรัฐธรรมนญู 2550 ให้ สามารถตอบสนองตอ่ ความยงุ่ ยากท่ีดารงอยใู่ นรัฐธรรมนญู ฉบบั กอ่ นหน้า ประเดน็ ท่สี อง สทิ ธิชุมชนและพลวัตของชุมชน แม้การเคลื่อนไหวผลักดนั ให้กระแสสิทธิชุมชนจะสามารถสถาปนาความหมายลงใน สถาบนั การเมืองที่สาคญั ของสงั คมไทยนบั ตงั้ แต่ทศวรรษ 2540 เป็ นต้นมา แต่ในอีกด้านหนึ่ง ความเปล่ียนแปลงในระดบั สถาบนั การเมืองไมไ่ ด้ทาให้เกิดความเปล่ียนแปลงอย่างเป็ นทางการขนึ ้ คณะนติ ิศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ก-2

โครงการการศกึ ษาพัฒนาการการรับรองและค้มุ ครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ในระดบั ปฏิบตั ิการของหน่วยงานภาครัฐ ดังจะพบว่ากฎหมายหลายฉบับท่ีเป็ นฐานในการใช้ อานาจของหน่วยงานรัฐที่เก่ียวข้องกบั การจดั การทรัพยากรธรรมชาตไิ ม่ได้มีการแก้ไขปรับปรุงให้ สอดคล้องกบั รัฐธรรมนญู แผนพฒั นาเศรษฐกิจฯ หรือแม้กระทงั่ กบั แนวนโยบายของรัฐบาลแตล่ ะ ชุดท่ี ได้ แถลงต่อรั ฐสภา เพ ราะฉะนัน้ หน่วยงานของรั ฐที่ เก่ี ยวข้ อง กับการจัดการ ทรัพยากรธรรมชาตกิ ็ยงั คงบงั คบั ใช้กฎหมายเดิมอยตู่ อ่ ไป โดยกฎหมายท่ีสาคญั ได้แก่ พ.ร.บ. ป่ า ไม้ 2484, พ.ร.บ. ป่ าสงวนแห่งชาติ 2507, พ.ร.บ. อุทยานแห่งชาติ 2504, พ.ร.บ. สงวนและ ค้มุ ครองสตั ว์ป่ า 2535, พ.ร.บ. สวนป่ า 2535 ซงึ่ กฎหมายท่ีเก่ียวกบั การจดั การทรัพยากรธรรมชาติ เหลา่ นนั้ ล้วนวางอยบู่ นหลกั การพืน้ ฐานที่ไม่ได้มีการยอมรับถึงสิทธิชมุ ชนแตอ่ ย่างใด จงึ เป็ นผลให้ เกิดความขัดแย้ งระหว่างชุมชนท่ีอ้ างถึงสิทธิ ชุมชนตามที่รัฐธรรมนูญได้ บัญญัติรับรองไว้ กับ หนว่ ยงานของรัฐซงึ่ อาศยั อานาจตามพระราชบญั ญัตหิ ลายฉบบั ความขดั แย้งในลกั ษณะดงั กลา่ ว นีไ้ ด้กลายเป็ นข้อพิพาทเข้าสู่การพิจารณาของสถาบันตุลาการภายหลังรัฐธรรมนูญ 2540 ประกาศใช้ อย่างไรก็ตาม คาวินิจฉัยที่ได้ตดั สินในห้วงระยะเวลาดงั กล่าวไม่ได้มีการรับรองสิทธิ ชุมชนให้มีสภาพบังคับอย่างชัดเจน ชุมชนจานวนมากต้องได้รับโทษจากการกระทาที่เป็ น ความผดิ ตามกฎหมายหลายฉบบั แม้จะอ้างอิงวา่ เป็นการใช้สิทธิชมุ ชนตามรัฐธรรมนญู ก็ตาม กระแสการเคลื่อนไหวจึงได้ม่งุ ไปส่กู ารผลกั ดนั ให้มีการตรา พ.ร.บ. ป่ าชุมชน เพื่อรับรอง สิทธิชมุ ชนในการจดั การทรัพยากรธรรมชาติโดยเฉพาะป่ าไม้ ด้วยความร่วมมือขององค์กรชมุ ชน องค์กรพฒั นาเอกชน และสถาบนั วิชาการตา่ งๆ นาไปส่กู ารเสนอร่าง พ.ร.บ. ป่ าชมุ ชน ด้วยวิธีการ เข้าช่ือกฎหมายของประชาชนเม่ือ พ.ศ. 2543 ภายใต้ความคาดหวงั วา่ กฎหมายฉบบั ดงั กล่าวจะ ทาให้สทิ ธิชมุ ชนการจดั การป่ าได้รับการรับรองสถานะในทางกฎหมายอย่างชดั เจน ซง่ึ การนาเสนอ ร่างกฎหมายดงั กล่าวได้เผชิญกับข้อโต้แย้งจากฝ่ ายที่ไม่เห็นด้วยจานวนไม่น้อย เฉพาะอย่างย่ิง ประเด็นเร่ืองการจัดการป่ าชุมชนในพืน้ ท่ีเขตอนุรักษ์อันเป็ นข้อขัดแย้งที่ดาเนินสืบเนื่องต่อมา อยา่ งไรก็ตาม ร่างกฎหมายดงั กล่าวก็ยงั ไมไ่ ด้รับการพิจารณาเห็นชอบจากรัฐสภา จนกระทงั่ สภา ผ้แู ทนราษฎรหมดวาระลงใน พ.ศ. 2544 และ พ.ศ. 2548 ก่อนจะเกิดรัฐประหารในเดือนกนั ยายน พ.ศ. 2549 ความล้มเหลวในการผลกั ดนั ร่างกฎหมายป่ าชุมชนในตลอดทศวรรษ 2540 ดาเนินไป พร้อมกับความอ่อนแรงของขบวนการเคล่ือนไหวสิทธิชมุ ชน ความแตกตา่ งทางด้านจดุ ยืนในทาง การเมืองได้ทาให้เครือข่ายท่ีเคยทางานร่วมกันอย่างเข้มแข็งต้องอ่อนแรงลง ปรากฏการณ์เช่นนี ้ เกิดขึน้ ทงั้ ในส่วนของสถาบนั ทางวิชาการ องค์กรพัฒนาเอกชน รวมทัง้ องค์กรชุมชนชาวบ้าน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลยั เชียงใหม่ ก-3

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธชิ ุมชนตามรัฐธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย 2550 ทงั้ หมดจึงเป็ นผลให้ขบวนการเคล่ือนไหวสิทธิชุมชนท่ีเคยมีความเข้มแข็งตกอย่ภู ายใต้เง่ือนไขที่ แตกตา่ งไปจากเดมิ อย่างมาก และสง่ ผลกระทบตอ่ แนวทางการเคลื่อนไหวที่แปรเปล่ียนไปในห้วง เวลาหลงั จากนี ้ (แม้ภายหลังการรัฐประหารจะได้มีความพยายามผลักดันพระราชบัญญัติป่ าชุมชน กระท่ังผ่านการพิจารณาของสภานิติบญั ญัติแห่งชาติซึ่งแต่งตงั้ ขึน้ โดยคณะรัฐประหาร แต่ใน ท้ายที่สดุ กฎหมายฉบบั นีก้ ็ได้ถกู วินิจฉัยจากศาลรัฐธรรมนญู ว่าองค์ประชมุ ในการพิจารณาไมค่ รบ เป็นผลให้กฎหมายฉบบั นีไ้ มม่ ีผลบงั คบั ใช้แตอ่ ยา่ งใด) ในห้วงรอยตอ่ จากปลายทศวรรษ 2540 สืบเนื่องมายงั ต้นทศวรรษ 2550 การผลกั ดนั เร่ือง สิทธิชุมชนโดยเฉพาะกับองค์กรชุมชนหลายแห่งได้หนั มาให้ความสาคญั มากขึน้ กับบทบาทของ องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินเพ่ิมมากขึน้ แม้ว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะได้รับการถ่ายโอน กิจการจากหนว่ ยงานรัฐสว่ นกลางหลายประการ ซ่ึงในสว่ นของการจดั การทรัพยากรธรรมชาตกิ ็ยงั ไม่มีความชดั เจนวา่ จะสามารถกระทาได้มากน้อยในขอบเขตเพียงใด แตก่ ็มีการผลกั ดนั ให้องค์กร ปกครองส่วนท้องถ่ินในหลายแห่งทาการออกข้อบญั ญัตขิ องท้องถ่ินเพ่ือรับรองสิทธิในการจดั การ ทรัพยากรธรรมชาติที่อย่ใู นเขตอานาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินเกิดขึน้ ซงึ่ การผลกั ดนั ให้มี การตราข้อบญั ญัติขององค์กรปกครองท้องถ่ินนีไ้ ม่ได้จากดั ไว้เพียงกรณีของป่ าชมุ ชนเพียงอย่าง เดียวเทา่ นนั้ หากยงั รวมถึงทรัพยากรอื่นๆ ดงั เช่นการออกข้อบญั ญัติเรื่องโฉนดชมุ ชน ซึง่ ให้อานาจ แกช่ มุ ชนในการเข้ามาควบคมุ การโอนสทิ ธิในที่ดนิ ของสมาชกิ ซง่ึ อยภู่ ายในชมุ ชน เป็นต้น กระแสการเคล่ือนไหวในแนวทางเช่นนี ้ องค์กรชุมชนเป็ นผู้ที่มีบทบาทหลักในการ ขับเคล่ือนให้เกิดความเปลี่ยนแปลงและเป็ นความเปล่ียนแปลงท่ีเกิดขึน้ ในระดับท้องถิ่น อัน แตกตา่ งไปจากการผลกั ดนั ร่างกฎหมายป่ าชมุ ชนซง่ึ มงุ่ ผลกั ดนั กบั สถาบนั การเมืองในระดบั ชาติซ่งึ จะต้องเผชิญกบั ความยากลาบากเป็นอยา่ งมาก นอกจากนีป้ ระเด็นท่ีองค์กรนิติบญั ญัติได้ตราขนึ ้ ก็ ยงั มีลกั ษณะท่ีหลากหลาย ทงั้ การจดั การป่ า ท่ีดนิ และทรัพยากรอ่ืนๆ ซึ่งอาจกล่าวได้ว่าสามารถ ตอบสนองตอ่ ความต้องการของชมุ ชนได้มากกว่าร่างกฎหมายป่ าชมุ ชนที่ม่งุ เฉพาะการจดั การป่ า ชมุ ชนเพียงมิตเิ ดยี ว หากพิจารณาในมิติดังกล่าวนีจ้ ะทาให้สามารถเข้าใจได้ว่าเพราะเหตุใดกระแสการ เคลื่อนไหวเรื่องสทิ ธิชมุ ชนที่เกิดขนึ ้ นบั ตงั้ แตท่ ศวรรษ 2530 จงึ มีความเปลี่ยนแปลงไปอย่างสาคญั ในห้วงเวลาปลายทศวรรษ 2540 ตอ่ เน่ืองกระทงั่ ต้นทศวรรษ 2550 เง่ือนไขสาคญั มิใช่เพียงความ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชยี งใหม่ ก-4

โครงการการศกึ ษาพฒั นาการการรับรองและคมุ้ ครองสิทธชิ มุ ชนตามรัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจักรไทย 2550 อ่อนแรงของขบวนการเคล่ือนไหวเท่านนั้ แตใ่ นอีกด้านหนง่ึ เป็ นผลมาจากอดุ มการณ์สิทธิชมุ ชนท่ี ถือกาเนดิ ขนึ ้ ในระยะแรกไมอ่ าจตอบสนองตอ่ ความเปล่ียนแปลงท่ีเกิดขนึ ้ อยา่ งรวดเร็วในชมุ ชน ในทศวรรษ 2540 เกิดความเปลี่ยนแปลงในชุมชนท่ีเข้ามาสมั พนั ธ์กบั การขยายตวั ของ ระบบเศรษฐกิจ รวมทงั้ นโยบายของรัฐบาลท่ีนาโดยพรรคไทยรักไทยซ่ึงทาให้ผ้คู นเข้ามาเชื่อมโยง กบั ระบบตลาดมากขนึ ้ มีผลอยา่ งสาคญั ตอ่ การเปลี่ยนแปลงโลกทรรศน์ของประชาชนในสงั คมไทย ผู้คนในชุมชนจานวนไม่น้อยก็ต้องเผชิญกับความเปลี่ยนแปลงนีด้ ้วยเช่นกัน การขยายตวั ของ การเกษตรเชงิ พาณิชย์ในชมุ ชนเป็นภาพสะท้อนถึงการเข้ามาสรู่ ะบบตลาดที่ลึกซงึ ้ มากขนึ ้ ทงั้ หมด ยอ่ มสง่ ผลกระทบตอ่ อดุ มการณ์สิทธิชมุ ชนอยา่ งไมอ่ าจหลีกเล่ียง การผลกั ดนั เรื่องโฉนดชมุ ชนท่ีมีในหลายแห่งเป็ นตวั อยา่ งหนึง่ ที่สะท้อนแนวความคดิ เร่ือง สิทธิชมุ ชนท่ีเปล่ียนไปได้อย่างดี โฉนดชุมชนเปิ ดโอกาสให้ชมุ ชนสามารถเข้ามาสมั พนั ธ์กบั ระบบ ตลาดได้โดยผ้คู นท่ีมีโฉนดชมุ ชนสามารถจะใช้ประโยชน์จากท่ีดนิ ในเชงิ พาณิชย์ได้ ขณะท่ีในชมุ ชน หลายแห่งซ่ึงเคยมีป่ าชุมชนเป็ นจานวนมากได้ปรับเปล่ียนพืน้ ที่เหล่านัน้ ให้กลายเป็ นพืน้ ที่ การเกษตรเชิงพาณิชย์ ระบบสิทธิชมุ ชนท่ีไม่สามารถปรับตวั ให้สอดคล้องกบั ความรู้สกึ นึกคดิ ของ ผู้คนและชุมชนต้องอ่อนแรงลง ขณะที่บางแห่งซ่ึงได้มีการปรับตัวแนวคิดเร่ืองสิทธิชุมชนให้ สามารถตอบสนองต่อการขยายตัวของระบบตลาดยังสามารถใช้อุดมการณ์สิทธิชุมชนเป็ น เคร่ืองมือในการสร้างความเข้มแข็งของชมุ ชนให้สามารถดารงอยแู่ ละสืบเน่ืองตอ่ ไปได้ ประเดน็ ท่สี ำม บทบำทของสถำบันตลุ ำกำรต่อกำรรับรองสทิ ธิชุมชน ภายหลงั จากการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ 2540 ได้ปรากฏข้อขดั แย้งในประเด็นเร่ืองสิทธิ ชุมชนในรัฐธรรมนูญกับบทบัญญัติในพระราชบญั ญัติหลายฉบับขึน้ สู่การพิจารณาของศาล อยา่ งไรก็ตาม แม้ชมุ ชนหลายแห่งจะอ้างถึงสิทธิชมุ ชนในการตอ่ ส้คู ดีแต่คาวินิจฉัยที่เกิดขนึ ้ ก็ไม่ได้ ให้การรับรองต่อสิทธิชุมชนแต่อย่างใด โดยยังยอมรับอานาจตามกฎหมายที่ให้อานาจแก่ หน่วยงานรัฐ นอกจากนีใ้ นคาวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญก็มีบรรทัดฐานว่าสิทธิชุมชนตาม รัฐธรรมนญู จะมีผลใช้บงั คบั ได้ก็ต่อเม่ือมีกฎหมายลาดบั พระราชบญั ญัติกาหนดรายละเอียดตรา ขนึ ้ อนั เป็นไปตามบทบญั ญตั ขิ องรัฐธรรมนญู วา่ “ทงั้ นี ้ตามที่กฎหมายบญั ญตั ”ิ ตอ่ มาในรัฐธรรมนูญ 2550 ได้มีการปรับแก้บทบญั ญัติในรัฐธรรมนูญโดยระบถุ ึง “สิทธิ ชมุ ชน” ที่มีความหมายกว้างขึน้ และตดั ข้อความ “ทงั้ นี ้ตามที่กฎหมายบญั ญัติ” ออกบนความ คาดหวงั วา่ จะทาให้สิทธิชมุ ชนสามารถมีผลบงั คบั ได้โดยไม่ต้องรอให้มีการตราพระราชบญั ญัตมิ า คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลยั เชยี งใหม่ ก-5

โครงการการศกึ ษาพัฒนาการการรับรองและคมุ้ ครองสิทธชิ ุมชนตามรัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย 2550 กาหนดรายละเอียด ซ่ึงหากพิจารณาจากคาวินิจฉัยของสถาบนั ตลุ าการท่ีปรากฏขึน้ ในช่วงเวลา ภายหลงั จากรัฐธรรมนญู 2550 จะพบวา่ หากเป็นกรณีท่ีกลมุ่ บคุ คลซง่ึ ตกเป็ นจาเลยในคดีความผิด ตามกฎหมายท่ีมีโทษทางอาญาได้อ้างถึงสิทธิชุมชนในการโต้แย้งกบั ข้อกล่าวหาท่ีเกิดขนึ ้ จากคา วินิจฉัยนนั้ ยงั ไม่มีทิศทางท่ีเป็ นบรรทดั ฐานอย่างชดั เจน ในคดีบางระดบั หรือในบางศาลได้มีการ ยอมรับให้สิทธิดงั กล่าวว่าเป็ นหลกั การพืน้ ฐานที่สาคญั ตอ่ การพิจารณาความผิดของกลมุ่ บคุ คลที่ ถกู กลา่ วหา แตใ่ นบางคดกี ็ไมป่ รากฏวา่ ได้มีการให้ความสาคญั ในการพจิ ารณาแตอ่ ยา่ งใด อยา่ งไรก็ตาม ในกรณีท่ีกล่มุ บคุ คลเป็ นผ้ฟู ้ องคดีในคดีด้วยการอ้างอิงถึงสิทธิชมุ ชนในการ มีสว่ นร่วมในการจดั การทรัพยากรธรรมชาตแิ ละส่งิ แวดล้อม ข้อโต้แย้งด้วยการอ้างอิงถึงสิทธิชมุ ชน ในลกั ษณะเชน่ นีไ้ ด้รับการยอมรับให้มีผลใช้บงั คบั ได้ในหลายคดี และได้มีคาวินิจฉยั ให้หนว่ ยงานที่ เกี่ยวข้ องหรือมีหน้ าที่รับผิดชอบต้องดาเนินกระบวนการโดยเปิ ดโอกาสให้ ประชาชนสามารถเข้ ามา มีสว่ นร่วมหรือเป็นไปตามกระบวนการของกฎหมาย ซง่ึ การรับรองสิทธิชมุ ชนในลกั ษณะดงั ตอ่ ไปนี ้ เป็นส่ิงท่ีได้รับการรับรองโดยคาวนิ จิ ฉยั ของศาลแม้จะยงั ไมม่ ีกฎหมายกาหนดรายละเอียดของสิทธิ ชุมชนปรากฏขึน้ ก็ตาม แนวคาตดั สินที่ดาเนินไปในทิศทางเช่นนีม้ ีผลต่อการส่งเสริมการใช้สิทธิ ชมุ ชนในการควบคมุ ตรวจสอบการดาเนนิ งานในโครงการตา่ งๆ ท่ีสง่ ผลกระทบตอ่ ชมุ ชน อย่างไรก็ตาม การอ้างอิงถึงสิทธิชุมชนในการต่อส้เู พื่ออานาจที่เหนือกว่าทงั้ ในด้านของ การตดั สินใจ การใช้ประโยชน์ โดยอาศยั จารีตประเพณีหรือวฒั นธรรมของชมุ ชนท่ีสืบทอดตอ่ กัน มายงั ไมไ่ ด้รับการรับรองแตอ่ ยา่ งใด แม้อาจมีการเปิ ดกว้างมากขนึ ้ ในกระบวนการยตุ ิธรรมตอ่ การ รับฟั งข้ อมูลที่ยืนยันถึ งความเป็ นมาและวิถี ชีวิตของชุมชนในการใช้ ประโยชน์จาก ทรัพยากรธรรมชาติ แตก่ ็ยงั ไม่นาไปส่คู าวินิจฉัยที่รองรับสิทธิชมุ ชนโดยเฉพาะอย่างย่ิงของชุมชน ท้องถ่ินต่างๆ แต่อย่างใด สิทธิชุมชนซ่ึงถูกวินิจฉัยและให้การรับรองจึงมีลักษณะท่ีไม่ได้ให้ ความหมายของสิทธิในการมีอานาจเหนือทรัพยากรของชมุ ชนแตอ่ ยา่ งใด จากการศกึ ษาถึงพฒั นาการของการรับรองและการค้มุ ครองสิทธิชมุ ชนที่ได้รับการรับรอง ไว้ในรัฐธรรมนญู มีประเดน็ ที่เป็นข้อเสนอแนะดงั ตอ่ ไปนี ้ ประกำรแรก องค์กรนิตบิ ัญญัติ ในการผลักดนั พระราชบญั ญัติป่ าชุมชนในช่วงทศวรรษ 2540 จะพบว่ากระบวนการ บัญญัติกฎหมายในองค์กรนิติบญั ญัติเป็ นอุปสรรคอย่างสาคัญ โดยเฉพาะอย่างย่ิงการแก้ไข เนือ้ หาท่ีมีผลเป็ นการเปลี่ยนแปลงหลกั การของกฎหมายให้แตกตา่ งไปจากร่างกฎหมายที่ผลกั ดนั คณะนติ ศิ าสตร์ มหาวิทยาลยั เชยี งใหม่ ก-6

โครงการการศกึ ษาพฒั นาการการรับรองและคมุ้ ครองสิทธชิ มุ ชนตามรัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย 2550 โดยประชาชน ซง่ึ เป็ นภาพสะท้อนให้เห็นความไมเ่ ข้าใจและความไมเ่ ท่าทนั ขององค์กรนิตบิ ญั ญัติ ในการตอบสนองตอ่ ความต้องการของประชาชน จาเป็ นที่จะต้องมีการพฒั นาองค์กรความรู้ในองค์กรนิติบญั ญัติให้มีฐานข้อมลู และความ เข้าใจในประเด็นปัญหาต่างๆ ที่เป็ นข้อเรียกร้ องโดยเฉพาะอย่างยิ่งที่มีจากการเคล่ือนไหวหรือ ผลกั ดนั โดยประชาชน แม้ว่าทงั้ ในสภาผ้แู ทนราษฎรและวุฒิสภาจะได้มีการตงั้ คณะกรรมาธิการ เพ่ือทาหน้าท่ีในการพิจารณาประเด็นปัญหาในกรณีตา่ งๆ แตจ่ ะพบวา่ ในส่วนของกรณีสิทธิชมุ ชน นนั้ ข้อมลู และความรู้ในองคก์ รเหลา่ นีย้ งั ไมเ่ พียงพอตอ่ การเป็ นฐานให้บคุ คลท่ีเป็ นสมาชิกสามารถ ใช้เป็ นประโยชน์ในการทาความเข้าใจและตดั สินใจได้อยา่ งมีประสิทธิภาพ การพฒั นาข้อมลู และ องค์ความรู้ในองค์กรนิติบญั ญัติจึงมีความสาคญั เป็ นอย่างย่ิงที่จะเป็ นเคร่ืองมือในการทาความ เข้าใจและการบญั ญัตกิ ฎหมาย ซ่งึ ในกรณีของประเดน็ สิทธิชมุ ชนนนั้ ในปัจจบุ นั ก็ได้มีหนว่ ยงาน รัฐหลายแห่งได้ทางานเก่ียวข้องอยู่ เช่น คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ คณะกรรมการ ปฏิรูปกฎหมาย เป็ นต้น การทางานของบคุ ลากรในองค์กรนิติบญั ญตั ิจงึ สามารถที่จะประสานงาน และทางานโดยอาศยั ฐานข้อมูลและความรู้ที่องค์กรตา่ งๆ เหลา่ นีไ้ ด้เก็บรวบรวมและวิเคราะห์อนั จะเป็นประโยชน์ตอ่ การตดั สินใจในกระบวนการนติ บิ ญั ญตั เิ ป็นอยา่ งยง่ิ ประกำรท่สี อง องค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็ นสถาบนั ทางการเมืองที่มีการขยายตวั อย่างกว้างขวาง นบั ตงั้ แตท่ ศวรรษ 2540 เป็ นต้นมา ไม่ว่าจะในด้านของอานาจหน้าที่ งบประมาณ และบุคลากร นอกจากนีอ้ งค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินยงั เป็ นสถาบนั ทางการเมืองที่มีความใกล้ชิดกบั ประชาชน ซึ่งประชาชนสามารถเข้าถึงและเรียกร้ องในการปฏิบตั ิหน้าท่ีได้สะดวกกว่าองค์กรอ่ืนๆ ที่อยู่ใน ระดบั ชาติ ทาให้ประชาชนในท้องถ่ินให้มาให้ความสาคญั กบั องค์กรในลกั ษณะนีเ้ พ่ิมมากขึน้ ใน การทาหน้าท่ีในด้านตา่ งๆ แม้ ว่าหากพิจารณาถึงอานาจหน้ าท่ีขององค์กร ปกครองส่วนท้ องถิ่นในมิติทางด้ าน กฎหมายจะยงั ไมม่ ีความชดั เจนวา่ ขอบเขตขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นจะสามารถใช้อานาจใน การดแู ลรักษาทรัพยากรธรรมชาติได้มากน้อยเพียงใด เพราะหน่วยงานของรัฐท่ีมีหน้าท่ีดงั กล่าว เช่น กรมป่ าไม้ หรือกรมอุทยานแห่งชาติฯ ก็ยังคงมีอานาจหน้าที่ตามกฎหมายเช่นเดิมไม่ เปลี่ยนแปลง ความพยายามในการออกข้อบญั ญัติขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินในประเดน็ เร่ือง การจดั การทรัพยากรธรรมชาตดิ ้วยการอ้างถึงสิทธิชมุ ชนในรัฐธรรมนญู อาจทาให้เกิดการซ้อนทบั หรือการเหลื่อมลา้ ทางอานาจขององค์กรทงั้ สองสว่ น คณะนติ ิศาสตร์ มหาวิทยาลยั เชยี งใหม่ ก-7

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย 2550 อยา่ งไรก็ตาม แม้จะมีความเห็นที่แตกต่างกันในประเด็นเร่ืองอานาจหน้าที่ตามกฎหมาย แตโ่ ดยสถานะขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินซึ่งเป็ นองค์กรท่ีมีสถานะทงั้ ในทางกฎหมายและใน การเมืองระดบั ท้องถ่ิน ทาให้ความขดั แย้งระหว่างหนว่ ยงานทงั้ สองจะมีแนวโน้มท่ีดาเนินไปด้วย การแสวงหาทางออกร่วมกนั มากกวา่ การท่ีหนว่ ยงานของรัฐซึ่งมีอานาจหน้าท่ีโดยตรงจะบงั คบั ใช้ กฎหมายโดยไม่ตระหนักถึงข้อเรียกร้ องจากฝ่ ายอ่ืนๆ เพราะฉะนนั้ จึงจาเป็ นท่ีจะต้องมีการให้ ความสาคญั กับองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินเพิ่มมากขึน้ ในการทาบทบาทหน้าท่ีทางด้านจดั การ ทรัพยากรธรรมชาติ ซ่ึงสามารถกระทาได้โดยการกาหนดถึงขอบเขตขององค์กรปกครองส่วน ท้องถ่ินให้มีความชดั เจนมากยิ่งระหวา่ งหนว่ ยงานท่ีมีหน้าท่ีรับผิดชอบตามเดมิ กบั องค์กรปกครอง สว่ นท้องถิ่น ประกำรท่สี ำม หน่วยงำนรัฐท่เี ก่ียวข้อง สาหรับหนว่ ยงานของรัฐซงึ่ มีหน้าที่ดแู ลรับผิดชอบทรัพยากรธรรมชาติ ดิน-นา้ -ป่ า ซ่งึ ยงั คง มีอานาจดงั กล่าวอยู่ตามกฎหมายหลายฉบบั ท่ีได้กาหนดอานาจเอาไว้ แต่เน่ืองจากสิทธิชุมชน ได้รับการรับรองไว้อยา่ งเป็ นลายลกั ษณ์อกั ษรในรัฐธรรมนญู ในการปฏิบตั หิ น้าที่ของหนว่ ยงานจงึ จาเป็นที่จะต้องตระหนกั ถึงแนวทางการจดั การทรัพยากรธรรมชาติซ่ึงแตกตา่ งไปจากเดมิ อีกทงั้ ได้ มีองค์กรปกครองสว่ นถิ่นหลายแห่งได้เข้ามาทาหน้าที่ในการจดั การทรัพยากรธรรมชาติในท้องถ่ิน ได้อย่างมีประสิทธิภาพ หน่วยงานของรัฐจึงจาเป็ นที่จะต้องมีการปรับตัวเพ่ือรองรับกับความ เปลี่ยนแปลงดงั กลา่ ว แม้ว่าจะได้มีการปรับตวั ของหน่วยงานรัฐในประเด็นสิทธิชุมชนดงั การจดั ทาโครงการป่ า ชุมชนของกรมป่ าไม้ แต่โครงการดงั กล่าวก็มีข้อจากัดและความไม่สอดคล้องกับข้อเสนอของ เครือขา่ ยป่ าชมุ ชน ประกอบกบั ในห้วงเวลาปัจจบุ นั เครือข่ายชมุ ชนหลายแห่งได้เข้ามามีบทบาทใน การจดั การทรัพยากรธรรมชาติผ่านองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน เพราะฉะนนั้ หน่วยงานของรัฐท่ี เกี่ยวข้องกับการดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติจึงควรสร้ างระบบการทางานร่วมกันระหว่าง หน่วยงานทงั้ สอง หรืออาจเป็ นการจดั ทาโครงการนาร่อง (pilot project) ในการจดั การทรัพยากร ทรัพยากรธรรมชาตใิ นท้องถิ่นร่วมกนั ระหวา่ งหนว่ ยงานของรัฐ เชน่ กรมป่ าไม้ กรมอทุ ยานแห่งชาติ ฯ ร่ วมกับองค์กรปกครองส่วนท้ องถ่ินที่มีศักยภาพและความสามารถในการจัดการ ทรัพยากรธรรมชาตใิ นท้องถ่ินได้ เพ่ือเป็นตวั อยา่ งในการพฒั นาและเสริมสร้างศกั ยภาพขององค์กร ปกครองสว่ นท้องถ่ินในการจดั การทรัพยากรธรรมชาตติ อ่ ไปในอนาคต คณะนติ ศิ าสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ก-8

โครงการการศกึ ษาพัฒนาการการรับรองและคมุ้ ครองสิทธชิ มุ ชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย 2550 ประกำรท่สี ่ี สถำบันตลุ ำกำร สถาบันตุลาการยัง มีความ เข้ าใจต่อประเ ด็นเรื่ องสิ ทธิ ชุม ชนในแง่มุมท่ีจ ากัดโดยให้ ความสาคญั กับประเด็นในการมีส่วนร่วมในการตรวจสอบหน่วยงานของรัฐให้ดาเนินการไปตาม กระบวนการที่กฎหมายได้รับรองไว้ แต่ในประเด็นข้ อพิพาทเร่ืองความมีอานาจเหนือใน ทรัพยากรธรรมชาติระหวา่ งชมุ ชนท้องถ่ินกบั หนว่ ยงานรัฐ ยงั ไมป่ รากฏการรับรองสิทธิชมุ ชนตาม รัฐธรรมนญู ให้มีอานาจบงั คบั เหนือกว่าบทบญั ญัติตามพระราชบญั ญัติหลายฉบบั ท่ีได้ให้อานาจ กบั หนว่ ยงานรัฐ สถาบนั ตลุ าการจึงเป็ นหนว่ ยงานท่ีอาจมีข้อจากดั ตอ่ การปรับตวั เพ่ือรองรับความ เปลี่ยนแปลงทางสงั คมที่เกิดขนึ ้ อยา่ งรวดเร็ว อย่างไรก็ตาม การตีความเร่ืองสิทธิชุมชนในศาลแตล่ ะประเภทมีความแตกตา่ งกัน ศาล ปกครองได้มีคาวินิจฉัยท่ีแสดงให้เห็นทิศทางของความเข้าใจที่มีตอ่ สิทธิชมุ ชนท่ีเปิ ดกว้างมากขึน้ ขณะที่ศาลอื่นๆ ยังคงมีบรรทัดฐานการอธิบายถึงความหมายของสิทธิชุมชนท่ีแตกต่างออกไป อย่างไรก็ตาม แนวทางการตีความท่ีแตกต่างกนั นีส้ ่วนหน่ึงเป็ นผลมาจากลกั ษณะของคดีที่เข้าสู่ การวินิจฉัยนนั้ มีประเด็นท่ีแตกตา่ งกนั ไป จึงทาให้ทิศทางของผลการวินิจฉัยมีลกั ษณะท่ีแตกต่าง กนั จึงจาเป็ นที่จะต้องมีการสร้ างฐานความรู้ในเรื่องสิทธิชุมชน รวมทัง้ การแลกเปล่ียน ความเหน็ ความเข้าใจให้กบั บคุ ลากรในสถาบนั ตลุ าการ ดงั เช่นการทาความเข้าใจในขอบเขตของ สิทธิชมุ ชนวา่ มีลกั ษณะอยา่ งไร นิยามของสิทธิชมุ ชนจะสามารถมีขอบเขตความหมายที่กว้างขวาง เพียงใด แนวทางการรับรองสิทธิชุมชนในข้อพิพาทต่างๆ จะสามารถมีความเป็ นไปได้ในทาง กฎหมายอยา่ งไรบ้าง เป็นต้น เพ่ือให้เกิดความตระหนกั ถึงความรู้ในเร่ืองตา่ งๆ เฉพาะอย่างย่ิงสิทธิ ซงึ่ ได้รับการบญั ญัตไิ ว้ในรัฐธรรมนูญ เพื่อจะทาให้สิทธิตา่ งๆ เหล่านีส้ ามารถมีผลใช้บงั คบั ได้จริง ในทางปฏิบตั มิ ิใชเ่ ป็นเพียงบทบญั ญตั ทิ ี่ไร้ความหมายในทางปฏิบตั แิ ตอ่ ย่างใด โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การรับรองสิทธิชมุ ชนตามรัฐธรรมนญู 2550 ได้มีการแก้ไขปรับปรุงถ้อยคาอนั ทาให้ไม่มีการบงั คบั ใช้สิทธิชมุ ชนไม่มีเง่ือนไขว่าจะต้องมีกฎหมายบญั ญัติมารับรองในรายละเอียดดงั ที่เคยเกิดเป็ น ปัญหามาก่อนในรัฐธรรมนญู 2540 ประกำรท่หี ้ำ องค์กรชุมชน ในหลายพืน้ ที่องค์กรชุมชนได้เข้าไปมีบทบาทในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินรวมทงั้ การ ผลกั ดนั ให้มีการออกข้อบญั ญัติรับรองสิทธิชุมชนเกิดขึน้ อย่างไรก็ตาม ไม่ใช่เฉพาะเพียงอานาจ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินเทา่ นนั้ ที่จะทาให้การจดั การทรัพยากรธรรมชาติในชมุ ชนสามารถ คณะนิตศิ าสตร์ มหาวิทยาลัยเชยี งใหม่ ก-9

โครงการการศึกษาพฒั นาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 เป็ นไปได้ ความเข้มข้นของชุมชนก็ยังเป็ นปัจจัยสาคญั ที่ไม่อาจละเลยได้ การทางานร่วมกัน ระหว่างผ้คู นในชมุ ชนรวมทงั้ การถ่ายทอดประสบการณ์ ความรู้ รวมถึงการทางานภายในชุมชนก็ เป็นปัจจยั ที่มีความสาคญั นอกจากนีก้ ารสร้างการเรียนรู้ระหว่างชมุ ชนท่ีเข้าไปทางานในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ก็จะเป็ นแนวทางท่ีทาให้ชมุ ชนแตล่ ะแหง่ ได้ตระหนกั ถึงสภาพปัญหา อปุ สรรค และข้อจากดั ตา่ งๆ ท่ีเกิดขึน้ ภายใต้อานาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การสร้ างเวทีเพื่อให้เกิดการเรียนรู้และ แลกเปลี่ยนประสบการณ์ระหว่างชุมชนต่างๆ ท่ีมีบทบาทในการจดั การทรัพยากรธรรมชาติก็จะ สามารถเก็บรับบทเรียนเพ่ือนามาปรับใช้กบั สภาพปัญหาที่ท้องถ่ินของตนเองกาลงั เผชิญอยไู่ ด้เป็ น อย่างดี โดยเฉพาะอย่างย่ิงในประเด็นท่ีเป็ นปัญหาที่มีลกั ษณะร่วมกนั หรือใกล้เคียงกัน เช่น การ ขยายตวั ของการเพาะปลูกพืชพาณิชย์เข้าไปในชมุ ชนตา่ งๆ อนั ทาให้เกิดการปรับเปล่ียนรูปแบบ การผลิตของผ้คู นในชุมชน รวมทงั้ โลกทรรศน์ท่ีเปล่ียนแปลงไปตามรูปแบบการผลิตที่สมั พนั ธ์กับ ระบบตลาดเพ่ิมมากขึน้ อันจะช่วยให้สามารถมองเห็นแนวทางในการเผชิญหน้ากับความ เปลี่ยนแปลงนีใ้ นรูปแบบตา่ งๆ ว่าชมุ ชนของตนเองจะมีท่าทีและการปรับตวั อยา่ งไร โดยท่ีชุมชน ยงั คงความสามารถในการจดั การทรัพยากรธรรมชาตขิ องท้องถ่ินบนฐานของความยงั่ ยืนในการใช้ ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาตติ า่ งๆ คณะนิตศิ าสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ก-10

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคมุ้ ครองสิทธชิ ุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 บทคัดย่อ การเคลื่อนไหวเรื่องสิทธิชมุ ชนในทศวรรษ 2530 ได้สง่ ผลให้เกิดการสถาปนาแนวความคิด ดงั กล่าวลงในรัฐธรรมนูญและสถาบนั นโยบายที่สาคญั ของสังคมไทยนับตงั้ แต่ทศวรรษ 2540 อย่างไรก็ตาม ความเปลี่ยนแปลงท่ีเกิดขึน้ ยงั ไม่ได้นาไปสู่การรับรองสิทธิชุมชนกฎหมายระดบั พระราชบญั ญัติ ทงั้ ในการดาเนินการของเจ้าหน้าที่รัฐและคาวินิจฉยั ท่ีเกิดขึน้ ในสถาบนั ตลุ าการ ยังคงให้การรับรองต่อสิทธิชุมชนในแบบที่จากัด แม้จะมีการปรับตวั ของหน่วยงานรัฐภายใต้ ข้อจากัดทางกฎหมายที่มีอย่เู พ่ือสนองตอบต่อแนวความคิดเรื่องสิทธิชมุ ชนอนั เป็ นการแสดงให้ เห็นถึงอิทธิพลของแนวความคิดดงั กล่าว แต่ก็ยังคงเป็ นการรับรองสิทธิชุมชนในลกั ษณะที่อยู่ ภายใต้เงื่อนไขและข้อจากดั เป็นอยา่ งมาก นอกจากนีแ้ นวทางการผลกั ดนั เร่ืองสิทธิชมุ ชนก็มีความเปลี่ยนแปลงเช่นเดียวกนั โดยใน ทศวรรษ 2540 เป้ าหมายสาคญั ของการเคลื่อนไหวอยทู่ ี่ความพยายามในการตราพระราชบญั ญตั ิ เพื่อกาหนดรายละเอียดของสิทธิชมุ ชน ซงึ่ การเคล่ือนไหวดงั กล่าวก็ไม่ประสบความสาเร็จมาอย่าง ตอ่ เนื่อง ในขณะเดียวกนั ความเปล่ียนแปลงทางด้านเศรษฐกิจก็มีผลอย่างสาคญั ตอ่ ความอ่อน แรงของการเคล่ือนไหวในประเดน็ สิทธิชมุ ชน ทาให้กระแสการเคลื่อนไหวที่เคยมีการผลกั ดนั อยา่ ง เข้มแข็งต้องเปลี่ยนแปลงไป โดยในช่วงทศวรรษ 2550 การเคลื่อนไหวเรื่องสิทธิชุมชนได้หันไป ความสาคญั กบั องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินเพิ่มขนึ ้ ดงั จะพบว่ามีองค์กรชมุ ชนหลายแหง่ ได้เข้าไป ใช้อานาจผา่ นองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน ซึง่ หลายแหง่ ได้เริ่มมีการออกข้อบญั ญัติเพื่อรับรองการ จัดการทรัพยากรในชุมชน อันเป็ นการแสดงให้เห็นถึงความพยายามในการปรับเปลี่ยน แนวความคดิ สทิ ธิชมุ ชนให้เข้ากบั สถานการณ์ท่ีเปลี่ยนแปลงไป การผลกั ดนั แนวความคดิ เร่ืองสทิ ธิชมุ ชนจงึ จาเป็ นต้องตระหนกั ถึงความหมายของแนวคิด ที่เปลี่ยนแปลงไป และบริบททางสังคมในแต่ละห้วงเวลา ซ่ึงมีผลกระทบต่อการดารงอยู่ของ แนวคิด รวมทงั้ องค์กรหรือสถาบนั ที่จะสามารถทาให้แนวความคิดดงั กล่าวสามารถมีผลในทาง ปฏิบตั ไิ ด้ คณะนติ ิศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ข-1

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธชิ มุ ชนตามรัฐธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจักรไทย 2550 Abstract Movement on community right which started in 1990s has established a concept of community right in the Constitution and major policy making institutes in Thai society since late 1990s. However, this raising of community right could not achieve an enactment of statutory law directed implementation of this right. Therefore, practice of government officers and adjudication in the courts narrowly applied community right. Under limitation of law, government agencies have developed under influence of community right concept. Nonetheless, guarantee of such right still struggles with various the limits and conditions. Moreover, the movement itself has adjusted also. In the late 1990s, major objective of the movement focused on drawing the law to provide guidelines and features of community right. Unfortunately, community right bill has failed after long period of attempting. Meanwhile, economical situation played a crucial role in weakening community right’s movement. In early 2000s, the movement has shifted toward local administrative organization. Many of communities have enacted their bylaw concerning natural resource management within their area as another direction to apply community right. This phenomenon states attempt to implement the community right in changing context of Thai society. Community right’s movement, therefore, is necessary to concern a changing of social contexts and concepts in different timelines as well as implementation in an assortment of institutions so that community right can become fully implementation. คณะนติ ิศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ข-2

โครงการการศกึ ษาพัฒนาการการรับรองและคุม้ ครองสิทธชิ ุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 สารบาญ บทสรุปสำหรับผ้บู ริหำร หน้า บทคดั ย่อภำษำไทย ก-1 บทคดั ยอ่ ภำษำองั กฤษ ข-1 สำรบำญ ข-2 สำรบำญตำรำง ค-1 สำรบำญภำพ ค-4 บทท่ี 1 บทนา ค-5 1.1 ควำมเป็นมำและควำมสำคญั 1 1.2 กรอบแนวคิดในกำรศกึ ษำและทบทวนวรรณกรรม 1 3 1.2.1 กรอบแนวคิดในกำรศกึ ษำ 4 1.2.2 ทบทวนวรรณกรรม 10 1.3 วตั ถปุ ระสงค์ของกำรวิจยั บทท่ี 2 สิทธิชุมชนสถาปนา 11 2.1 กำรรับรองสิทธิชมุ ชนในรัฐธรรมนญู 12 2.1.1 ก่อนหน้ำรัฐธรรมนญู 2540 12 2.1.2 รัฐธรรมนญู แหง่ รำชอำณำจกั รไทย พ.ศ. 2540 และรัฐธรรมนญู แหง่ รำชอำณำจกั รไทย พ.ศ. 2550 13 2.2 แผนพฒั นำเศรษฐกิจและสงั คมแหง่ ชำติ 21 2.2.1 ระยะเวลำกอ่ น พ.ศ. 2540 21 2.2.2 ระยะเวลำนบั ตงั้ แต่ พ.ศ. 2540 22 2.3 นโยบำยรัฐบำลท่ีแถลงตอ่ รัฐสภำ 24 2.3.1 ก่อนรัฐธรรมนญู แหง่ รำชอำณำจกั รไทย พ.ศ. 2540 ประกำศใช้ 24 2.3.2 ภำยหลงั รัฐธรรมนญู แหง่ รำชอำณำจกั รไทย พ.ศ. 2540 ประกำศใช้ 25 2.4 กำรสถำปนำควำมสำคญั ของสทิ ธิชมุ ชน 26 คณะนติ ิศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ค-1

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและค้มุ ครองสิทธิชมุ ชนตามรัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจกั รไทย 2550 สารบาญ บทท่ี 3 พลวัตของกลไกรัฐภายใต้สทิ ธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญ หน้า 3.1 หนว่ ยงำนรัฐท่ีเกี่ยวข้องโดยตรง 30 3.1.1 กำรไมป่ รับตวั ในทำงนิตนิ ยั 30 3.1.2 กำรปรับตวั ภำยใต้ข้อจำกดั ทำงกฎหมำย 30 3.2 หนว่ ยงำนรัฐอ่ืนๆ 37 3.2.1 องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน 42 3.2.2 องคก์ รนิตบิ ญั ญัติ 42 3.3 สิทธิชมุ ชนและกำรปรับตวั ของหนว่ ยงำนรัฐ 51 53 บทท่ี 4 จากรัฐสภาสู่องค์กรปกครองท้องถ่นิ 55 4.1 ก่อนรัฐธรรมนญู พ.ศ. 2540: ระยะเวลำกำรก่อตวั ของสิทธิชมุ ชน 55 4.2 หลงั รัฐธรรมนญู พ.ศ. 2540: มงุ่ สรู่ ัฐสภำเพื่อตรำกฎหมำย 64 4.3 หลงั รัฐธรรมนญู พ.ศ. 2550: เม่ือคำตอบกลบั มำสอู่ งคก์ รปกครองสว่ น 73 ท้องถ่ิน 85 4.4 บทสรุป 89 บทท่ี 5 บทบาทของสถาบันตลุ าการต่อการบังคับใช้สทิ ธิชุมชน: ระยะเปล่ียน 90 ผ่าน? 5.1 บทบำทของสถำบนั ตลุ ำกำรในชว่ งรัฐธรรมนญู 2540 91 95 5.1.1 กำรอ้ำงสทิ ธิชมุ ชนในกำรตอ่ ส้คู ดี 102 5.1.2 แนวทำงกำรวินิจฉยั เร่ืองสทิ ธิชมุ ชนของศำล 111 5.1.3 ขอบเขตของผ้ทู รงสิทธิในสิทธิชมุ ชน 118 5.1.4 เนือ้ หำของสทิ ธิชมุ ชนในคำวินจิ ฉยั ของศำล 119 5.2 บทบำทของสถำบนั ตลุ ำกำรในชว่ งรัฐธรรมนญู 2550 125 5.2.1 กำรอ้ำงสทิ ธิชมุ ชนในกำรตอ่ ส้คู ดีในศำล 129 5.2.2 แนวทำงกำรวินิจฉยั เร่ืองสิทธิชมุ ชนของศำล 134 5.2.3 ขอบเขตของผ้ทู รงสิทธิในสิทธิชมุ ชน 5.2.4 เนือ้ หำของสิทธิชมุ ชนในคำวินิจฉยั ของศำล ค-2 คณะนิตศิ าสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศกึ ษาพฒั นาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชมุ ชนตามรัฐธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย 2550 สารบาญ 5.3. กำรปรับตวั ของสถำบนั ตลุ ำกำรในกำรบงั คบั ใช้สิทธิชมุ ชน หน้า 5.3.1 กำรปรับตวั ของตลุ ำกำรเชงิ ปัจเจก 137 5.3.2 กำรจดั ตงั้ แผนกคดีสิง่ แวดล้อม 137 5.3.3 กำรมีแนวนโยบำยในกำรบงั คบั ใช้กฎหมำยในคดสี ิง่ แวดล้อม 138 138 5.4 ระยะเปล่ียนผำ่ นของสถำบนั ตลุ ำกำร ? 140 บทท่ี 6 พลวัตของสทิ ธิชุมชนในความเปล่ียนแปลง 143 6.1 บทสรุป 143 6.1.1 กำรสถำปนำสิทธิชมุ ชนในสถำบนั นโยบำยและรัฐธรรมนญู 143 6.1.2 สิทธิชมุ ชนและพลวตั ของชมุ ชน 144 6.1.3 สถำบนั ตลุ ำกำรในระยะเปล่ียนผำ่ น 146 6.2 ข้อเสนอแนะ 148 6.2.1 องคก์ รนิตบิ ญั ญัติ 149 6.2.2 องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน 149 6.2.3 หนว่ ยงำนรัฐที่เกี่ยวข้อง 150 6.2.4 สถำบนั ตลุ ำกำร 150 6.2.5 ชมุ ชน 151 153 บรรณำนกุ รม 161 ภำคผนวก 162 167 ภำคผนวก ก แผนพฒั นำเศรษฐกิจและสงั คมแหง่ ชำติ 176 ภำคผนวก ข แนวนโยบำยรัฐบำล 209 ภำคผนวก ค ตวั อยำ่ งข้อบญั ญตั ทิ ้องถ่ิน 296 ภำคผนวก ง คำพิพำกษำท่ีสำคญั 298 ภำคผนวก จ สรุปกำรสมั ภำษณ์หนว่ ยงำนท่ีเกี่ยวกบั สิทธิชมุ ชน ภำคผนวก ฉ กิจกรรมของโครงกำร / บทควำมเผยแพร่ ค-3 คณะนิตศิ าสตร์ มหาวิทยาลยั เชยี งใหม่

โครงการการศึกษาพฒั นาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชมุ ชนตามรัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจกั รไทย 2550 สารบาญตาราง ตาราง หน้า ตำรำงท่ี 2.1 แสดงควำมแตกตำ่ งรัฐธรรมนญู แหง่ รำชอำณำจกั รไทย พ.ศ. 2540 กบั 19 พ.ศ. 2550 โดยเฉพำะในสว่ นท่ีเกี่ยวข้องกบั กำรจดั กำร ตำรำงท่ี 3.1 ทรัพยำกรธรรมชำติ 40 ตำรำงที่ 3.2 แสดงผลกำรอนมุ ตั ิโครงกำรป่ ำชมุ ชน ปี พ.ศ. 2543 – ปัจจบุ นั 44 ตำรำงที่ 5.1 แสดงสดั สว่ นรำยได้ขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินตอ่ รำยได้รัฐบำล 101 แสดงคำร้องที่เสนอสศู่ ำลรัฐธรรมนญู เกี่ยวกบั พ.ร.บ. สรุ ำ 2493 ขดั ตอ่ รัฐธรรมนญู มำตรำ 46 และมำตรำอื่นๆ ท่ีเกี่ยวข้อง คณะนิตศิ าสตร์ มหาวิทยาลยั เชยี งใหม่ ค-4

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชมุ ชนตามรัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจกั รไทย 2550 สารบาญภาพ รูป แสดงจำนวนของคำวำ่ “ชมุ ชน” ที่ปรำกฏในแผนพฒั นำเศรษฐกิจและ หน้า สงั คมแหง่ ชำติ ภำพท่ี 2.1 แสดงกำรสถำปนำสทิ ธิชมุ ชน 23 แสดงบริบทและควำมเปลี่ยนแปลงของกำรเคล่ือนไหวสิทธิชมุ ชน ภำพท่ี 3.1 54 ภำพที่ 4.1 85 คณะนติ ิศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชยี งใหม่ ค-5

โครงการการศึกษาพฒั นาการการรับรองและคมุ้ ครองสิทธชิ ุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย 2550 บทท่ี 1 บทนำ 1.1 ควำมเป็ นมำและควำมสำคัญ ในช่วงสามทศวรรษที่ผ่านมา การจัดการทรัพยากรธรรมชาติของประเทศไทยอยู่ใน สถานการณ์ช่วงชิงทรัพยากรธรรมชาติทงั้ การช่วงชิงทรัพยากรธรรมชาติระหว่างรัฐกับเอกชน รัฐ กับชุมชน และเอกชนกับชุมชน ปัญหาดังกล่าวได้ทวีความรุนแรงเพ่ิมมากขึน้ มาตลอด ในการ พฒั นาประเทศเพื่อให้เท่าเทียมกับประเทศท่ีพฒั นาแล้วรัฐจาเป็ นจะต้องใช้ทรัพยากรทงั้ ดิน นา้ และป่ าไม้ ทาให้รัฐยิ่งเข้มงวดในการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรโดยการอ้างกรรมสิทธ์ิของรัฐ (State Property) ซ่ึงรัฐเท่านนั้ มีสิทธิที่จะใช้ ได้รับประโยชน์ มีสิทธิอนญุ าตและกีดกนั บคุ คลอ่ืน จากการใช้ประโยชน์จากทรัพยากร ผ่านทางกฎหมายของรัฐ เช่น พ.ร.บ. ป่ าไม้ 2484, พ.ร.บ. อทุ ยานแห่งชาติ 2504, พ.ร.บ. ป่ าสงวนแห่งชาติ 2507, พ.ร.บ. การชลประทานหลวง 2485 เป็ น ต้น ขณะเดียวกนั ระบบกรรมสิทธ์ิของเอกชน (Private Property) ที่เข้าถือครองทรัพยากรไมว่ า่ จะผา่ นทางกฎหมาย เชน่ โฉนดท่ีดนิ การปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตร รวมถึงการบกุ รุกแย่งชิงเพ่ือได้ สิทธิในการครอบครองทรัพยากรธรรมชาติโดยวิธีการที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายท่ีเกิดขึน้ การ เปลี่ยนแปลงเชน่ นีไ้ ด้สง่ ผลกระทบตอ่ ระบบการจดั การทรัพยากรของชมุ ชน (Common Property) อย่างหนกั เพราะโดยระบบการจดั การทรัพยากรโดยชมุ ชนซึ่งเป็ นการจดั การทรัพยากรซึง่ ไมไ่ ด้มี การรับรองในทางกฎหมายหรือมีสิทธิในทางกฎหมาย (De Jure) เป็ นเพียงการรับรองสิทธิของ ชมุ ชนโดยจารีตประเพณีหรือระเบียบปฏิบตั ิในความเป็ นจริง (De Facto) เท่านนั้ การจดั การ ทรัพยากรโดยชมุ ชนจงึ ถกู รุกลา้ และแยง่ ชิง และแปรสภาพกลายเป็ นทรัพย์สินของรัฐ/ทรัพย์สินของ เอกชน ระบบการจดั การเช่นนีท้ าให้เกิดความเปลี่ยนแปลงในการใช้ทรัพยากรธรรมชาติอยา่ งมาก และนามาซง่ึ ข้อขดั แย้งระหวา่ งรัฐ เอกชนและชมุ ชนในการจดั การทรัพยากรธรรมชาตมิ ากย่ิงขึน้ ภายใต้การเปลี่ยนแปลงดงั กล่าว ได้เกิดกระแสการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน (Public Participation) และมีการศึกษาของนักวิชาการในเร่ืองสิทธิชุมชนทัง้ งานด้านสังคมวิทยาและ คณะนิตศิ าสตร์ มหาวิทยาลัยเชยี งใหม่ 1

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชมุ ชนตามรัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย 2550 มานษุ ยวิทยา และทางกฎหมาย เชน่ อานนั ท์ กาญจนพนั ธ์ุ1 เสนห่ ์ จามริก2 ท่ีอธิบายถึงรูปแบบของ การจดั การทรัพยากรธรรมชาติโดยชมุ ชนท่ีมีรูปแบบการจดั การเป็ นระยะเวลาท่ียาวนานก่อนการ บงั คบั ใช้กฎหมายในรัฐสมยั ใหม่ แตถ่ กู ลดทอนบทบาทและอานาจการครอบครองไป จึงนาไปส่ขู ้อ เรียกร้องให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการรักษาดแู ลและใช้ประโยชน์จากทรัพยากรแทนท่ีจะเป็ นการ ผูกขาดจากรัฐเพียงฝ่ ายเดียว ซ่ึงระยะเวลาท่ีผ่านมาเห็นได้ว่าการจัดการดูแลของภาครัฐไม่มี ประสทิ ธิภาพ และไมส่ อดคล้องกบั สภาพความเป็ นจริงของสงั คมท่ีชมุ ชนจดั การและดแู ลทรัพยากร ในพืน้ ท่ีของตนอยแู่ ล้ว หลกั การมีสว่ นร่วมในการจดั การทรัพยากรได้ถกู ยกร่างเป็ นกฎหมายเพ่ือให้มี สภาพของการบงั คบั ในทางปฏิบตั ิ ทงั้ นีไ้ ด้มีการรับรองหลกั การมีส่วนร่วมของประชาชนและสิทธิ ชมุ ชนในรัฐธรรมนญู พ.ศ. 2540 เป็นครัง้ แรก และมีการรับรองตอ่ มาในรัฐธรรมนญู พ.ศ. 2550 อย่างไรก็ตาม แม้ว่าจะมีการรับรอง “สิทธิชมุ ชน” เป็ นลายลักษณ์อกั ษรในรัฐธรรมนูญ 2540 และรัฐธรรมนูญ 2550 แต่การรับรองสิทธิชุมชนในรัฐธรรมนูญยังคงมีปัญหาข้อขัดแย้ง เกิดขึน้ ระหว่างชุมชนกับรัฐและเอกชนในหลายพืน้ ท่ีและเกิดปัญหาในการบังคบั ใช้สิทธิชุมชน หลายๆ ประการ ไม่ว่ากฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการจัดการทรัพยากรป่ าไม้ซ่ึงไม่สอดคล้องกับ หลักการสิทธิชุมชน เช่น พ.ร.บ. ป่ าไม้ 2484, พ.ร.บ. ป่ าสงวนแห่งชาติ 2507, พ.ร.บ. อุทยาน แหง่ ชาติ 2504 ที่ยงั คงมีหลกั การแตกตา่ งจากรัฐธรรมนญู 2540 และรัฐธรรมนญู 2550 กฎหมาย ที่เกี่ยวข้องกบั การจดั การทรัพยากรยงั ให้อานาจกบั หนว่ ยงานภาครัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐในการ จดั การทรัพยากรโดยปฏิเสธสิทธิชุมชนอย่างสิน้ เชิง การขาดกฎหมายระดบั พระราชบญั ญัติท่ีจะ รับรองสิทธิชุมชนซึ่งแม้ว่าจะได้มีการรับรองในรัฐธรรมนูญ รวมถึงคาพิพากษาของศาลทัง้ ศาล ยตุ ธิ รรมและศาลรัฐธรรมนญู ท่ีมีข้อจากดั ในการตีความในเร่ืองสิทธิชมุ ชน อาทิ คดีแดงที่ 895/2544 ของศาลจังหวัดเชียงใหม่3 คดีแดงท่ี 3860/2544 ของศาลจังหวัดเชียงใหม่4 คาวินิจฉัยศาล 1 อานนั ท์ กาญจนพนั ธ์, ป่ ำชุมชนภำคเหนือ, (กรุงเทพฯ : สถาบนั ชมุ ชนท้องถ่ินพฒั นา, 2536) 2 เสนห่ ์ จามริก, ป่ ำฝนเขตร้อนกบั ภำพรวมของป่ ำชุมชนในประเทศไทย, (กรุงเทพฯ : สถาบนั ชมุ ชนท้องถิ่น พฒั นา, 2536) 3 คดสี ทิ ธิชมุ ชนท้องถ่ินดงั้ เดมิ กบั ข้อกงั ขาวา่ ด้วยความชอบธรรมในสงั คมไทย, เอกสารหลกั ประกอบการประชมุ เวทีนโยบายสาธารณะเพ่ือเอาชนะความยากจน ครัง้ ท่ี 7, 23 มกราคม 2547 จดั โดยคณะทางานโครงการก่อตงั้ สถาบนั สง่ เสริมการปฏริ ูประบบยตุ ธิ รรมและความเป็ นธรรมในสงั คม, หน้า 13-14. 4 เร่ืองเดียวกนั , หน้า 18-20. คณะนติ ิศาสตร์ มหาวิทยาลยั เชยี งใหม่ 2

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคมุ้ ครองสิทธิชมุ ชนตามรัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจกั รไทย 2550 รัฐธรรมนูญที่ 62/2545 คาวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนญู ที่ 25/2547 คาวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ ที่ 52-53/2547 ซึ่งล้วนแต่มีการบังคับใช้กฎหมายท่ีไม่สอดคล้องกับหลักการของสิทธิชุมชนท่ี รัฐธรรมนญู รับรอง รวมถงึ หนว่ ยงานรัฐก็ยงั มีความเข้าใจในเร่ืองสิทธิชมุ ชนน้อยและการดาเนินการของ ภาครัฐซึ่งเป็ นผลทางลบต่อสิทธิชุมชน เช่น กรณีเจ้าหน้าที่อุทยานแห่งชาติแก่งกระจานเข้าผลกั ดนั กลมุ่ ปกากะญอท่ีอาศยั ในเขตอทุ ยาน เป็นต้น ดงั นนั้ แม้ว่าจะมีกระบวนการผลกั ดนั ประเดน็ เร่ืองสิทธิชมุ ชนมาอย่างตอ่ เนื่อง จนทาให้เกิด การรับรองสิทธิชุมชนในทงั้ รัฐธรรมนญู 2540 และรัฐธรรมนูญ 2550 แต่การรับรองสิทธิชุมชนใน ประเทศไทยยังคงมีอุปสรรคหลายด้ านทัง้ ในส่วนกฎหมายท่ีเกี่ ยวข้ อง กับการจัดการ ทรัพยากรธรรมชาติ การตดั สินคดขี องศาล ความเข้าใจของหน่วยงานรัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐซง่ึ ทาให้ สิทธิชมุ ชนไมม่ ีความชดั เจนในระบบกฎหมายของประเทศไทย การวิจยั ครัง้ นีเ้ ป็ นการศกึ ษาถึงพฒั นาการของการรับรองสิทธิชมุ ชนภายหลงั รัฐธรรมนญู 2550 ทัง้ ในด้านของกฎหมายท่ีเกี่ยวข้อง คาพิพากษาของศาล การปรับตวั หน่วยงานของรัฐ เจ้าหน้าท่ีของรัฐและชุมชนว่ามีความเปลี่ยนแปลงอย่างไรหรือไม่ และความเปลี่ยนแปลงเหล่านี ้ เป็นอปุ สรรคและปัญหาตอ่ การรับรองสทิ ธิชมุ ชนซง่ึ ได้รับการรับรองไว้ในรัฐธรรมนญู 2550 อย่างไร รวมทงั้ แนวทางการแก้ไขปัญหาในแตล่ ะด้าน ซึ่งจะชว่ ยสนบั สนนุ และเปิ ดพืน้ ท่ีให้แนวคิดและการ รับรองสิทธิชมุ ชนทางกฎหมายให้สามารถเกิดผลขึน้ ได้ในทางปฏิบตั จิ ริง 1.2 กรอบแนวคดิ ในกำรศึกษำและทบทวนวรรณกรรม 1.2.1 กรอบแนวคดิ ในกำรศกึ ษำ กรอบแนวคิดการวิจัยครัง้ นี ้ ผู้วิจัยวางกรอบแนวคิดว่าสิทธิชุมชนเป็ นส่วนหนึ่งของ หลักการมีส่วนร่วมของประชาชนในการจดั การทรัพยากรซ่ึงมีความจาเป็ นต่อการพัฒนาอย่าง ยงั่ ยืน ในประเทศไทยได้มีการรับรองสิทธิชมุ ชนครัง้ แรกในรัฐธรรมนญู 2540 มาตรา 46 และตอ่ มา ในรัฐธรรมนญู 2550 มาตรา 66 อยา่ งไรก็ตาม แม้วา่ มีการยอมรับสิทธิชมุ ชนเป็ นลายลกั ษณ์อกั ษร แตใ่ นทางปฏิบตั กิ ลบั พบวา่ การอ้างอิงถึงสทิ ธิชมุ ชนเพื่อปกป้ องทรัพยากรดนิ -นา้ -ป่ า ยงั ประสบกบั อปุ สรรคและข้อขดั ข้อง อนั สะท้อนให้เห็นถึงข้อจากัดของการรับรองสิทธิชมุ ชนไว้เป็ นบทบญั ญัติ ตามรัฐธรรมนูญ จึงมีความจาเป็ นที่จะต้องศึกษาว่าหลงั จากที่รัฐธรรมนูญ 2550 ได้รับรองสิทธิ ชุมชนมานนั้ ได้มีผลต่อการเปลี่ยนแปลงในการรับรองสิทธิชุมชนในรูปแบบอ่ืน ทงั้ ในกฎหมาย คณะนิตศิ าสตร์ มหาวิทยาลยั เชียงใหม่ 3

โครงการการศกึ ษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชมุ ชนตามรัฐธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจักรไทย 2550 ลาดบั รอง คาพิพากษาของศาล การปรับตวั ของหนว่ ยงานรัฐ และชมุ ชนที่เก่ียวข้องหรือไม่ อยา่ งไร อนั เป็ นขนั้ ตอนของการนากฎหมายมาบงั คบั ใช้ ซ่งึ จะแสดงให้เห็นถึงอุปสรรคและปัญหาเพื่อเป็ น แนวทางในการพฒั นาการรับรองสิทธิของชมุ ชนให้มีความเข้มแข็งมากขนึ ้ 1.2.2 ทบทวนวรรณกรรม กลมุ่ แรกจะเป็นการศกึ ษาท่ีแสดงให้เห็นถึงแนวคดิ รูปแบบและระบบการจดั การป่ าชมุ ชน ท่ีดารงอยู่ในสงั คมไทย ดงั งานเรื่องสิทธิชุมชนท้องถ่ินพืน้ เมืองดงั้ เดิมล้านนา ของเสน่ห์ จามริก และชลธิรา สตั ยาวฒั นา เป็ นการศกึ ษาที่แสวงหาคาอธิบายของการพฒั นาเรื่องสิทธิจากกลมุ่ ชน พืน้ เมืองดงั้ เดมิ ที่มีอยลู่ ้านนา ได้แก่ ชมุ ชนลวั ะ ชมุ ชนยวน ชมุ ชนลือ้ และปะกากะญอ กล่มุ เหลา่ นี ้ ถือเป็ นชมุ ชนท้องถ่ินดงั้ เดมิ กลมุ่ เหลา่ นีอ้ าศยั อย่ใู นทางภาคเหนือของประเทศไทย ในอดีตพืน้ ที่ที่ เรียกวา่ ล้านนา ประกอบไปด้วยรัฐน้อยใหญ่จานวนมากและมีชนพืน้ เมืองอาศยั อยู่ งานการศกึ ษา ครัง้ นีเ้ ป็ นการศกึ ษาความคิดในเรื่องการจดั การทรัพยากรธรรมชาติ ดิน นา้ ป่ า เขา จากเอกสาร คมั ภีร์โบราณของล้านนาที่ได้มีการปริวรรตไว้ เชน่ ใบลานล้านา นอกจากนนั้ ยงั ศกึ ษาถึงหลกั จารีต ประเพณีดงั้ เดมิ ของกลมุ่ เหลา่ นีท้ ่ียงั มีการปฏิบตั สิ ืบตอ่ กนั มา5 สทิ ธิชมุ ชนท้องถ่ินชาวเขาในภาคเหนือของประเทศไทย : อดีตและปัจจบุ นั กรณีศกึ ษาและ ปัญหา โดยเสน่ห์ จามริก และชลธิรา สตั ยาวัฒนา เป็ นงานที่ศึกษาสิทธิชุมชนชาวเขาใน การ จดั การทรัพยากรท่ีปรากฏอย่ใู นจารีตประเพณีที่แสดงผา่ นทางพิธีกรรมและข้อห้ามในการปฏิบตั ิ ตา่ งๆ ของชมุ ชนรวมถึงการเปลี่ยนแปลงของสภาพทางสงั คม เศรษฐกิจท่ีส่งผลกระทบตอ่ ชุมชน ชาวเขานอกจากนนั้ งานวิจัยชิน้ นีพ้ ยายามท่ีจะศกึ ษาถึงปัญหาที่เกิดขึน้ ในพืน้ ที่ท่ีเป็ นผลกระทบ จากการบงั คบั ใช้กฎหมายจากเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ส่งผลกระทบตอ่ การจดั การทรัพยากรโดยชมุ ชน ชาวเขา6 ในชว่ งระยะเวลาทศวรรษ 2530 งานส่วนใหญ่เป็ นการบกุ เบิกเพ่ือชีใ้ ห้เห็นถึงสิ่งท่ีเรียกว่า สิทธิชมุ ชน พฒั นาการและความเปล่ียนแปลงของระบบการจดั การป่ าไม้ที่ส่งผลกระทบตอ่ ชมุ ชน งานวิจยั เร่ือง วิวฒั นาการของการบกุ เบิกที่ดินในเขตป่ าของ เจิมศกั ด์ิ ป่ิ นทองและคณะ งานวิจยั 5 อรุณรัตน์ วิเชียรเขียว และคณะ. สิทธิชุมชนท้องถ่นิ พืน้ เมืองดัง้ เดิมล้ำนนำ, (กรุงเทพฯ : สานกั พิมพ์นิติ ธรรม, 2546) 6 รัตนาพร เศรษฐกุล และคณะ, สิทธิชุมชนท้องถ่ิน ชำวเขำ : ในภำคเหนือของประเทศไทย อดีตและ ปัจจุบนั กรณีศกึ ษำและปัญหำ, (กรุงเทพฯ: สานกั พมิ พ์นติ ธิ รรม, 2546) คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลยั เชยี งใหม่ 4

โครงการการศึกษาพฒั นาการการรับรองและค้มุ ครองสิทธชิ ุมชนตามรัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ฉบบั นีเ้ ป็ นการศึกษาเพ่ือสร้ างความเข้าใจต่อสงั คมในเรื่องท่ีว่าชาวบ้านเป็ นผู้ที่ทาลายป่ า โดย ศกึ ษาถงึ รูปแบบความเป็ นมาของชมุ ชนชนบทที่สมั พนั ธ์กบั ที่ดนิ ทากินของตนเองที่อย่ใู นเขตป่ าซ่งึ แตเ่ ดมิ รัฐได้ส่งเสริมให้มีการบกุ เบกิ พืน้ ท่ีป่ าเพื่อการเกษตรกรรม การอาศยั ในเขตพืน้ ที่ป่ าได้มีการ สร้างพธิ ีกรรม การใช้ประโยชน์ตา่ งๆ ไว้ ตอ่ มาภายหลงั จากการตรากฎหมายท่ีเก่ียวข้องกบั ป่ าไม้ มี การอ้างสิทธิผา่ นกฎหมายและใช้องคก์ รของรัฐเป็นผ้เู ข้ามาจดั การจนนาไปส่กู ารจบั กมุ ชาวบ้านทา ให้เกิดข้อขดั แย้งเกิดขนึ ้ 7 ขณะที่งานของ เสน่ห์ จามริก และยศ สนั ตสมบตั ิ (2536) ป่ าชุมชนในประเทศไทย แนว ทางการพฒั นา ในงานวิจยั ได้อธิบายถึงลกั ษณะของป่ าชมุ ชนว่าเป็ นป่ าที่ชาวบ้านในพืน้ ที่ชว่ ยกัน ดแู ล รักษาเพ่ือใช้ประโยชน์ในการยังชีพ การใช้ทรัพยากรของชาวบ้านมีความคิดว่าเม่ือได้ใช้ ประโยชน์จากป่ าแล้วต้องร่วมกนั รักษาป่ าซง่ึ มีความจาเป็ นในการดารงชีพของพวกเขา ในสว่ นของ การจดั การป่ าท่ีให้ประชาชนในชมุ ชนมีส่วนร่วมในการเสนอแนวความคิดเพื่อใช้ในการจดั การป่ า ชมุ ชนบนแนวคิดให้ประชาชนเข้าเป็ นผ้มู ีอานาจในการจดั การทรัพยากรในพืน้ ที่ของตนเองได้บน พืน้ ฐานของการจดั การและใช้ประโยชน์ท่ีรักษาสภาพแวดล้อมธรรมชาติไม่ให้ถกู ทาลายและเป็ น การใช้อยา่ งยงั่ ยืน8 งานวิจัยนีไ้ ด้เสนอแนวทางหลายแนวทางทัง้ ทางด้านกฎหมายท่ีรัฐควรจะต้องตรา กฎหมายยอมรับสิทธิชมุ ชนในการจดั การทรัพยากร รัฐและชมุ ชนท้องถิ่นมีสิทธิและหน้าที่ร่วมกนั ในการอนรุ ักษ์และพฒั นาการใช้ประโยชน์อยา่ งยงั่ ยืนและเป็ นธรรมในการกาหนดนโยบายของรัฐ รัฐต้องให้ความสาคญั ตอ่ ระบบนิเวศท้องถิ่นและการกระจายอานาจในการจดั การทรัพยากรและ ทบทวนนโยบายต่างๆ ท่ีไม่เหมาะสมและไม่เป็ นธรรมในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและ ข้อเสนอแนะสดุ ท้ายรัฐจะต้องเปลี่ยนบทบาทจากการเป็ นผ้บู ริหารจดั การทรัพยากรทงั้ หมดมาเป็ น ผ้สู นับสนุนให้ชุมชนเข้ามามีส่วนร่วมในการจัดการทรัพยากรโดยรัฐเป็ นผู้สนับสนุนทงั้ ส่วนของ วิธีการและงบประมาณตา่ งๆ ในการจดั การทรัพยากรธรรมชาติ 7 เจิมศกั ด์ิ ปิ่ นทอง, บรรณาธิการ, วิวัฒนำกำรของกำรบุกเบิกท่ีดินทำกินในเขตป่ ำ, (กรุงเทพฯ : สถาบนั ชมุ ชนท้องถิ่นพฒั นา, 2535) 8 เสน่ห์ จามริก และคณะ, ป่ ำฝนเขตร้อนกับภำพรวมของป่ ำชุมชนในประเทศไทย, (กรุงเทพฯ : สถาบนั ชมุ ชนท้องถิ่นพฒั นา, 2536) คณะนิตศิ าสตร์ มหาวิทยาลยั เชียงใหม่ 5

โครงการการศกึ ษาพฒั นาการการรับรองและคมุ้ ครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจกั รไทย 2550 วิวฒั น์ คติธรรมนิตย์ ในสิทธิชุมชนการกระจายอานาจการจัดการทรัพยากร งานชิน้ นี ้ แบง่ เป็นสองสว่ นคือ การประชมุ สมชั ชาวิชาการในเร่ืองการจดั การทรัพยากรและสิทธิชมุ ชน ส่วนที่ สองเป็ นส่วนที่มีการศึกษาเกี่ยวกับทรัพยากรประเภทต่างๆ เพื่อประกอบการประชุม งานสิทธิ ชุมชน การกระจายอานาจจัดการทรัพยากรกล่าวถึงการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและ สภาพแวดล้อมท่ีเป็ นอย่วู ่ามีปัญหาในการจดั การทรัพยากรอยา่ งไรและพยายามที่จะสะท้ อนภาพ ให้เห็นถึงศกั ยภาพของชมุ ชนในการจดั การทรัพยากรเพ่ือให้เกิดเป็ นนโยบายท่ีจะส่งเสริมชมุ ชนใน การจดั การทรัพยากร และได้อธิบายถึงการจดั การทรัพยากรประเภทตา่ งๆ เช่น ป่ าชมุ ชน ชมุ ชนกบั การจดั การนา้ องค์กรชมุ ชนกบั การจดั การทรัพยากรชายฝั่ง ภมู ิปัญญาท้องถ่ินกบั เกษตรทางเลือก และความหลากหลายทางชีวภาพ รวมถึงการให้ข้อสังเกตเชิงกฎหมายและนโยบายของรัฐที่ เก่ียวข้องกบั ทรัพยากรธรรมชาติ9 มิติชุมชน วิธีคิดท้องถ่ินว่าด้วย สิทธิ อานาจและการจดั การทรัพยากร งานของอานนั ท์ กาญจนพนั ธ์ุ อธิบายถึงความเป็นชมุ ชนวา่ มิตขิ องชมุ ชนนนั้ ไมไ่ ด้ยดึ โยงอยกู่ บั พืน้ ที่เพียงอยา่ งเดียว แตม่ ีลกั ษณะความสมั พนั ธ์ทางสงั คมจะเป็ นตวั ที่กาหนดการเป็ นชุมชนขึน้ ในรูปแบบต่างๆ ดงั นนั้ ความเป็ นชุมชนจึงเป็ นมิติความสัมพันธ์เชิงอานาจมากกว่าหน่วยทางกายภาพนอกจากนัน้ อานนั ท์ได้เสนอมิตคิ วามสมั พนั ธ์ท่ีขดั แย้งระหว่างกฎหมายของรัฐและจารีตประเพณีชุมชนซ่ึงทา ให้เกิดความขดั แย้งภายในชุมชนขึน้ และได้เสนอทงั้ ในส่วนความเข้าใจของชาวบ้าน การจัดตงั้ องคก์ ร กลไกและเครือขา่ ยความสมั พนั ธ์ของชมุ ชนและพลวตั ของชมุ ชน10 พลวตั ของชมุ ชนในการจดั การทรัพยากร กระบวนทศั น์และนโยบาย อานนั ท์ กาญจนพนั ธ์ุ และคณะ งานวิจัยชิน้ นีม้ ีนักวิชาการหลายท่านได้ร่วมกันทาการศึกษาโดยเป็ นงานสารวจ สถานภาพของงานที่เกี่ยวข้องกบั ชมุ ชนและการจดั การทรัพยากรทงั้ ที่ดนิ ป่ าไม้ ทรัพยากรนา้ และ ทรัพยากรชายฝ่ัง ทรัพยากรประมง ว่ามีงานที่เก่ียวข้องอย่างไรบ้างโดยการเสนอมมุ มองในมิติ ตา่ งๆ และมีการศกึ ษารูปแบบของสิทธิชมุ ชนในการจดั การทรัพยากรประเภทตา่ งๆ เช่น ป่ าไม้และ 9 วิวัฒน์ คติธรรมนิตย์, บรรณาธิการ, สิทธิชุมชน : กำรกระจำยอำนำจจัดกำรทรัพยำกร, (กรุงเทพฯ : สถาบนั ชมุ ชนท้องถ่ินพฒั นา, 2536) 10 อานนั ท์ กาญจนพันธ์ุ, มิติชุมชน : วิธีคิดท้องถ่ินว่ำด้วยสิทธิ อำนำจ และกำรจัดกำรทรัพยำกร, (กรุงเทพฯ : สานกั งานกองทนุ สนบั สนนุ การวจิ ยั , 2544) คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ 6

โครงการการศกึ ษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชมุ ชนตามรัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ทรัพยากรชายฝ่ัง ซึ่งพยายามแสดงให้เห็นถึงรูปแบบของการจัดการทรัพยากร ข้อจากัดของ กฎหมายท่ีไมเ่ อือ้ ตอ่ การจดั การของชมุ ชนและข้อขดั แย้งอ่ืนๆ ที่เกิดขนึ ้ ระหวา่ งรัฐกบั ชมุ ชน องค์ความรู้ นเิ วศวทิ ยาของชมุ ชนเกษตรในเขตป่ า โดย ป่ินแก้ว เหลืองอร่ามศรี การวิจยั ได้ พบวา่ ชาวปะกาเกอะญอมีความรู้ในการจดั การทางนิเวศวิทยา การกาหนดความสมั พนั ธ์ระหวา่ ง มนุษย์กับธรรมชาติโดยเห็นว่ามนุษย์เป็ นส่วนหนึ่งในธรรมชาติ ธรรมชาติมีเจ้าของ เช่น สิ่ง ศกั ดิ์สิทธ์ิทงั้ หลาย เมื่อมนุษย์ใช้ประโยชน์จากธรรมชาติต้องใช้อย่างระมัดระวัง ไม่สร้ างความ เสียหายให้กบั ธรรมชาตแิ ละเคารพในธรรมชาติและสิ่งศกั ดิส์ ิทธิ์ทงั้ หลายท่ีปกป้ องดแู ล การแสดง ความเคารพตอ่ ธรรมชาตอิ ยใู่ นรูปแบบของพิธีกรรมตา่ งๆ เชน่ การเคารพสิ่งศกั ดิส์ ิทธ์ิท่ีค้มุ ครองนา้ การเคารพเจ้าท่ีเจ้าป่ าเจ้าเขา พิธีกรรมเหล่านีแ้ สดงออกถึงการอนุรักษ์บนการใช้ทรัพยากรอย่าง ระมดั ระวงั ซง่ึ สามารถที่จะรักษาป่ าไว้ได้เป็นเวลามากกวา่ 200 ปี 11 ป่ าชุมชนในประเทศไทย แนวทางการพฒั นา เล่มที่ 2 ป่ าชุมชนภาคเหนือ โดยฉลาดชาย รมิตานนท์ สณั ฐิตา กาญจนพนั ธ์ุ และอานนั ท์ กาญจนพนั ธ์ุ การวิจยั เร่ืองนีไ้ ด้สะท้อนภาพของป่ า ชมุ ชนจากมมุ มองของนกั มานษุ ยวิทยาที่ยอมรับภูมิปัญญาพืน้ บ้าน ความหลากหลายทางชีวภาพ และความสามารถอยรู่ ่วมกนั ได้ระหวา่ งคนกบั ป่ า นอกจากนีย้ งั แสดงให้เห็นว่า ชาวบ้านมีภาษิตคา สอน ความเชื่อ พธิ ีกรรมและสิทธิในทรัพย์สนิ ร่วมกนั ของชมุ ชนเป็ นแนวทางการจดั การและอนรุ ักษ์ ป่ าท่ามกลางความขดั แย้ง การแทรกแซงจากอิทธิพลภายนอกทางด้านการเมือง เศรษฐกิจและ วัฒนธรรมแต่ชุมชนสามารถใช้วัฒนธรรมเก่าเป็ นพืน้ ฐานในการอนุรักษ์ป่ าชุมชนได้อย่างมี ประสทิ ธิภาพ12 ความหลากหลายทางชีวภาพและภูมิปัญญาท้ องถิ่นเพื่อการพัฒนาอย่างย่ังยืน โดย ยศ สนั ตสมบตั เิ ป็นงานท่ีศกึ ษาเกี่ยวกบั ภมู ปิ ัญญาหรือองคค์ วามรู้ท้องถิ่นที่เก่ียวข้องกบั การจดั การ ทรัพยากรดนิ นา้ ป่ าและศกึ ษาองค์ความรู้ด้านอาหารและยาของกลมุ่ ชาตพิ นั ธ์ุเพ่ือเป็ นการสร้าง ฐานข้อมูลที่เก่ียวกบั การใช้ประโยชน์ การอนุรักษ์ ความสมั พนั ธ์ระหว่างทรัพยากรชีวภาพกบั วิถี ชีวติ ตลอดจนความเชื่อของพธิ ีกรรมตา่ งๆ งานวิจยั ของ ยศ สนั ตสมบตั ชิ ิน้ นีเ้ป็ นการศกึ ษารวบรวม 11 ป่ิ นแก้ว เหลืองอร่ามศรี,องค์ควำมรู้นิเวศวิทยำของชุมชนเกษตรกรรมในเขตป่ ำ ศึกษำกรณีชุมชน กะเหร่ียงในเขตรักษำพันธ์ุสัตว์ป่ ำทุ่งใหญ่นเรศวร,(กรุงเทพฯ : คณะสงั คมวิทยาและมานุษยวิทยา มหาวิทยาลยั ธรรมศาสตร์, 2534) 12 ฉลาดชาย รมติ านนท์ และคณะ,ป่ ำชุมชนภำคเหนือ, (กรุงเทพฯ : สถาบนั ชมุ ชนท้องถิ่นพฒั นา, 2536) คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชยี งใหม่ 7

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคมุ้ ครองสิทธชิ ุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย 2550 ข้อมลู โดยการลงพืน้ ท่ีศึกษาและแสดงถึงรูปแบบจารีตประเพณี ความเช่ือตามพิธีกรรมตา่ งๆ ใน การจดั การทรัพยากรไมว่ า่ จะเป็นป่ าชมุ ชน ระบบเหมืองฝาย การทาไร่หมนุ เวียน เป็นต้น สิทธิชมุ ชนในทรัพยากรชีวภาพและภูมิปัญญาท้องถิ่น ของคณะกรรมการสิทธิมนษุ ยชน แห่งชาติ เป็ นการวิจัยถึงบทบาทของชุมชนท้องถ่ินและเกษตรกรท่ีมีต่อการอนุรักษ์ทรัพยากร ชีวภาพและภูมิปัญญาท้องถิ่น การรับรองสิทธิของชุมชนและเกษตรก่อให้เกิดการอนุรักษ์และ พัฒนาภูมิปัญญาท้องถ่ินให้เกิดประโยชน์ เนือ้ หาของงานวิจัยชิน้ นีใ้ ห้นา้ หนักกับการกล่าวถึง ทรัพยากรชีวภาพและภูมิปัญญาท้องถ่ินเป็ นหลกั โดยได้อธิบายตงั้ แตฐ่ านคิดเรื่องสิทธิเกษตรกร และชมุ ชนในทรัพยากรธรรมชาติและภมู ิปัญญาท้องถ่ิน ปัจจยั ที่มีผลกระทบตอ่ ทรัพยากรชีวภาพ และภูมิปัญญาท้องถิ่น ข้อตกลงและความเคลื่อนไหวระหว่างประเทศเกี่ยวกับสิทธิเกษตรกรและ สิทธิชุมชนท้องถิ่น หลักการว่าด้วยสิทธิเกษตรกรและสิทธิชุมชนในทรัพยากรชีวภาพและภูมิ ปัญญาท้องถิ่น13 ต่อมาเป็ นกลุ่มงานศึกษาด้านกฎหมาย จะเป็ นงานที่ศึกษาที่เน้นในมิติของกฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งความพยายามในการนิยามความหมาย ขอบเขต ลกั ษณะของสิทธิชุมชน อนั เป็ นการวิเคราะห์ในทางกฎหมาย โดยงานต่างๆ เหล่านีพ้ ยายามท่ีจะทาให้ความหมายของสิทธิ ชมุ ชนได้ปรากฏขนึ ้ ชดั เจน ดงั ตวั อยา่ งงานดงั ตอ่ ไปนี ้ พฒั นาการของหลกั กฎหมายสิง่ แวดล้อมและสิทธิชมุ ชน โดย กอบกลุ รายะนาคร ได้เสนอ หลกั การต่างๆ ที่เก่ียวข้องกับการจดั การสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติ ส่วนท่ีเก่ียวข้องกับ สิทธิชุมชนได้อธิบายถึงหลักการมีส่วนร่วมในระดบั สากลและการรับรองหลักการมีส่วนร่วมใน รัฐธรรมนญู ไทยและกฎหมายตา่ งๆ และ สิทธิชมุ ชนโดยได้อธิบายแง่มมุ ท่ีเก่ียวข้องกบั สิทธิชมุ ชน ทงั้ ในส่วนของคานิยาม แนวคิดเร่ืองการจดั การทรัพยากรที่เป็ นสมบตั ิร่วมกนั สิทธิชมุ ชนในระดบั สากลโดยกล่าวถึงสนธิสญั ญาตา่ งๆ และการพฒั นาการรับรองสิทธิชมุ ชนในแตล่ ะประเทศ เช่น สหรัฐอเมริกา แคนาดา ออสเตรเลียและกล่มุ ประเทศละตินอเมริกา งานของกอบกลุ ได้แสดงให้ 13 วิฑูรย์ เลี่ยนจารูญ และคณะ, สิทธิชุมชน ในทรัพยำกรชีวภำพและภูมิปัญญำท้องถ่ิน,(กรุงเทพฯ : สานกั งานคณะกรรมการสทิ ธิมนษุ ยชนแหง่ ชาติ, 2548) คณะนติ ิศาสตร์ มหาวิทยาลยั เชยี งใหม่ 8

โครงการการศกึ ษาพฒั นาการการรับรองและคมุ้ ครองสิทธชิ มุ ชนตามรัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจกั รไทย 2550 เห็นความก้าวหน้าของแตล่ ะประเทศที่ให้การรับรองสิทธิชมุ ชน สถานการณ์สิทธิชมุ ชนในประเทศ ไทยรวมถงึ ข้อเสนอแนะการปรับปรุงกฎหมายท่ีเก่ียวกบั สทิ ธิชมุ ชนในประเทศไทย14 สาหรับงานของ กิตติศกั ดิ์ ปรกติ เร่ืองสิทธิชุมชน เป็ นงานศึกษาเรื่องสิทธิชุมชนในทาง กฎหมาย ที่ม่งุ แสวงหาคาตอบตา่ งๆ เชน่ ชมุ ชนคืออะไร ใครเป็ นผ้ทู รงสิทธิในชมุ ชน การอ้างสิทธิ ในทรัพย์สิน สิทธิการจดั การ การใช้ การได้ประโยชน์ ได้เพียงใด ศาลจะอาศยั จารีตประเพณีมา บงั คบั ใช้โดยตรงได้หรือไม่ งานชิน้ นี ้ได้อธิบายถึงพฒั นาการทางทฤษฎีวา่ ด้วยชมุ ชน การรับรอง สิทธิชมุ ชนระดบั นานาชาตริ วมถึงการวิเคราะห์ถงึ สภาพปัญหาเก่ียวกบั สิทธิชมุ ชนในประเทศไทยที่ เกี่ยวข้องกบั การใช้สทิ ธิของชมุ ชน15 เจริญ คมั ภีรภาพ และคณะ ในงาน สารัตถะแหง่ สิทธิชมุ ชน หลกั การและความเคล่ือนไหว เรื่องสิทธิชุมชนในทรัพยากรชีวภาพและภูมิปัญญาท้องถ่ิน เป็ นงานท่ีกล่าวถึงการเคลื่อนไหว ในช่วงระยะเวลาท่ีผลักดันให้เกิดกฎหมาย เช่น ร่างพระราชบัญญัติป่ าชุมชน ร่างกฎหมาย ค้มุ ครองและส่งเสริมภูมิปัญญาแพทย์แผนไทย ร่างกฎหมายค้มุ ครองพนั ธ์ุพืช งานสารัตถะแห่ง สทิ ธิชมุ ชนได้แสดงถงึ การเผชิญหน้าระหว่างประเทศอตุ สาหกรรม ข้อกฎหมายเกี่ยวกบั สิทธิบตั รที่ มีตอ่ ท้องถ่ิน การเรียกร้องสิทธิชมุ ชนเก่ียวกบั ทรัพยากรชีวภาพในระดบั สากลรวมถึงการเสนอแนว ทางการค้มุ ครองทรัพยากรชีวภาพภมู ิปัญญาไทย16 สาหรับงานของสมชาย ปรีชาศิลปกุล เร่ืองสิทธิชุมชนตามกฎหมายออสเตรเลียและ มาเลเซีย เป็ นความพยายามท่ีจะขยายขอบเขตการศึกษาออกไปยังประเทศอื่นๆ ที่ได้มีการ เคล่ือนไหวและให้การรับรองสิทธิชุมชนเกิดขึน้ อันเป็ นการศึกษาคาพิพากษาของศาลทัง้ ใน ประเทศกลุ่มคอมมอนลอว์และซีวิลลอว์เกี่ยวกับข้อพิพาทในเร่ืองสิทธิชุมชนท้องถ่ิน โดย ทาการศกึ ษาในสองประเทศ คอื สทิ ธิชมุ ชนทว่ั ไปและสิทธิของชนเผา่ ดงั้ เดิมในประเทศออสเตรเลีย และประเทศมาเลเซีย สมชายได้อธิบายลกั ษณะของสิทธิชมุ ชนในกลมุ่ ประเทศคอมมอนลอว์ เช่น สหรัฐอเมริกาและแคนาดารวมถึงการศกึ ษาคดีที่ศาลออสเตรเลียได้ตดั สินเชน่ คดี Mabo Case 14 กอบกุล รายะนาคร, พัฒนำกำรของหลักกฎหมำยส่ิงแวดล้อมและสิทธิมนุษยชน, (เชียงใหม่ : สถาบนั วิจยั สงั คม มหาวิทยาลยั เชียงใหม่, 2549) 15 กิตตศิ กั ด์ิ ปรกต,ิ สิทธิของบุคคลซ่ึงรวมกนั เป็ นชุมชน, (กรุงเทพฯ: สานกั พิมพ์วิญญชู น, 2550) 16 สถาบนั การแพทย์แผนไทย กระทรวงสาธารณสขุ , สำรัตถะแห่งสิทธิชุมชน ในทรัพยำกรชีวภำพ และภมู ิ ปัญญำท้องถ่นิ ,(กรุงเทพฯ : สถาบนั การแพทย์แผนไทย, 2540) คณะนิตศิ าสตร์ มหาวิทยาลยั เชยี งใหม่ 9

โครงการการศกึ ษาพฒั นาการการรับรองและคุ้มครองสิทธชิ มุ ชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย 2550 และคดอี ื่นที่เกี่ยวข้องกบั สทิ ธิชมุ ชนและชนพืน้ เมืองวา่ มีการยอมรับสิทธิของกล่มุ ชนเหลา่ นีอ้ ย่างไร ในคาพิพากษา ขณะเดียวกนั ในงานสิทธิชนพืน้ เมืองของมาเลเซีย สมชายได้อธิบายถึงกล่มุ คน พืน้ เมืองของประเทศมาเลเซียว่ามีการแบ่งออกเป็ นกลุ่มต่างๆ กลุ่มชนพืน้ เมืองในมาเลเซียที่ เรียกว่ากล่มุ ภูมิบตุ รา กลมุ่ Orang Asli เป็ นต้น นอกจากนนั้ ยงั ได้อธิบายถึงระบบกฎหมาย สิทธิ ของชนพืน้ เมืองและระบบศาลชนพืน้ เมืองท่ีตดั สินคดีพิพาทที่เก่ียวข้องกบั กฎหมายจารีตประเพณี ของชนพืน้ เมืองโดยมีศาลทาหน้าท่ีตดั สินข้อพิพาทเกี่ยวกบั คดขี องชนพืน้ เมือง17 1.3 วัตถปุ ระสงค์ของกำรวจิ ัย 3.1 เพื่อศึกษาถึงสภาพปัญหาและความขดั แย้งท่ีปรากฏขึน้ ในลักษณะต่างๆ ระหว่าง ชมุ ชนกบั หนว่ ยงานรัฐ ชมุ ชนกบั เอกชน ชมุ ชนและประชาชนทว่ั ไป 3.2 เพื่อศึกษาถึงความเปล่ียนแปลงในการรับรองสิทธิชมุ ชนภายหลงั รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ทงั้ ในส่วนของกฎหมาย คาพิพากษา หน่วยงานราชการและชุมชน ว่าเป็ นประโยชน์หรือ อปุ สรรคตอ่ การรับรองสิทธิชมุ ชนตามที่กาหนดไว้ในรัฐธรรมนญู 3.3 ศึกษาถึงโอกาสและความเป็ นไปได้ในการพัฒนาสิทธิชุมชนในแนวทางต่างๆ นอกเหนือจากแนวทางเดิมที่เป็ นอยู่เพ่ือนาไปสู่แนวทางการพัฒนาการรับรองสิทธิชุมชนในการ จดั การทรัพยากรธรรมชาตใิ ห้มีความก้าวหน้ามากขนึ ้ 17 สมชาย ปรีชาศลิ ปกลุ , “สทิ ธิชนพนื ้ เมอื งในกระบวนการยตุ ธิ รรมมาเลเซยี ” ใน วำรสำรนิติสังคมศำสตร์ 3, 1 ( ม.ค. – มิ.ย. 2548) คณะนิตศิ าสตร์ มหาวิทยาลยั เชยี งใหม่ 10

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธชิ มุ ชนตามรัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจักรไทย 2550 บทท่ี 2 สิทธิชุมชนสถาปนา แนวความคิดเรื่องสิทธิชมุ ชนท่ีก่อตวั และกลายเป็ นกระแสการเคล่ือนไหวที่เข้มแข็งในชว่ ง ทศวรรษ 2530 ได้นามาซึ่งผลกระทบต่อแนวความคิดเรื่องการจัดการทรัพยากรธรรมชาติใน สงั คมไทยอย่างสาคญั โดยเฉพาะอย่างย่ิงในประเด็นของการจดั การทรัพยากร ดิน-นา้ -ป่ า โดย แนวความคดิ เร่ืองสิทธิชมุ ชนได้ท้าทายตอ่ แนวความคิดเร่ืองการจดั การทรัพยากรในแบบรัฐนิยม รวมทงั้ เสนอทางเลือกในการจดั การทรัพยากรที่วางอยบู่ นฐานความเชื่อในศกั ยภาพของชมุ ชน การ ตีพิมพ์งานวิจยั ท่ีมีเสน่ห์ จามริกและยศ สนั ตสมบตั ิ เมื่อ พ.ศ. 25361 และงานวิจยั บทความ และ งานวิชาการอีกเป็ นจานวนมากตดิ ตามมา นบั เป็ นปรากฏการณ์สาคญั ตอ่ การสถาปนาความชอบ ธรรมเรื่องสิทธิชุมชนบนฐานของการวิจยั ท่ีเกิดขึน้ ทว่ั ทุกภาคในสังคมไทยพร้ อมไปกบั ขบวนการ เคลื่อนไหวสทิ ธิชมุ ชนท่ีมีความเข้มแข็งเป็ นอยา่ งมากในห้วงเวลาดงั กล่าว ผลการศกึ ษาในเร่ืองป่ า ชมุ ชนโดยเฉพาะในทางภาคเหนือและภาคอีสานที่แสดงให้เห็นถึงความสามารถในการจดั การ ทรัพยากรของชมุ ชนได้เป็นแหลง่ อ้างองิ สาคญั ตอ่ การสร้างความชอบธรรมให้กบั สิทธิชมุ ชน2 ก า ร เ ค ลื่ อ น ไ ห ว ใ น ป ร ะ เ ด็น เ ร่ื อ ง สิ ท ธิ ชุม ช น ไ ม่เ พี ย ง ก า ร น า เ ส น อ ร ะ บ บ ก า ร จัด ก า ร ทรัพยากรธรรมชาติท่ีแตกตา่ งไปจากเดิม หากยงั ได้สถาปนาความชอบธรรมในความหมายของ สิทธิชมุ ชนให้ลงหลกั ปักฐานลงในสงั คมไทย ดงั จะพบได้วา่ “สิทธิชมุ ชน” ได้กลายมาเป็ นวาทกรรม ท่ีถกู หยิบยกขนึ ้ มาเป็นเหตผุ ลในการใช้โต้แย้งในประเดน็ เรื่องการจดั การทรัพยากรอย่างสม่าเสมอ และอยา่ งตอ่ เน่ือง เมื่อปรากฏความขดั แย้งเกี่ยวกบั การจดั การทรัพยากรธรรมชาติเกิดขนึ ้ ไมว่ ่าจะ เป็นความขดั แย้งที่มีรัฐหรือเอกชนเข้ามาเป็นสว่ นหนง่ึ ของปัญหาที่เกิดขนึ ้ 1 เสน่ห์ จามริก และยศ สนั ตสมบตั ิ, ป่ าชุมชนในประเทศไทย: แนวทางการพัฒนา เล่ม 1 (กรุงเทพฯ: สถาบนั ชมุ ชนท้องถิ่นพฒั นา, 2536). 2 บวรศกั ดิ์ อวุ รรณโณ, รัฐธรรมนูญน่ารู้ (กรุงเทพฯ: สานกั พมิ พ์วญิ ญชู น จากดั , 2542) หน้า 101. คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชยี งใหม่ 11

โครงการการศึกษาพฒั นาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชมุ ชนตามรัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจกั รไทย 2550 ในสว่ นนีจ้ ะได้ทาการสารวจและทบทวนถึงความเปลี่ยนแปลงท่ีส่งผลกระทบตอ่ สถาบนั ที่ มีบทบาทสาคญั ในการรับรองสทิ ธิทางกฎหมายและการกาหนดนโยบายในสงั คมไทย เพื่อชีใ้ ห้เห็น ว่ากระบวนการเคล่ือนไหวเร่ืองสิทธิชมุ ชนได้ส่งผลให้เกิดความเปล่ียนแปลงอนั เป็ นรูปธรรมใน บทบญั ญัติ และแนวนโยบายท่ีสาคญั เกิดขนึ ้ อยา่ งไรบ้าง โดยทงั้ นีจ้ ะทาการศกึ ษาถึงบทบญั ญตั ิท่ี รับรองสิทธิชุมชนในรัฐธรรมนูญ แผนพฒั นาเศรษฐกิจและสงั คมแห่งชาติ และแนวนโยบายของ รัฐบาลแตล่ ะชดุ ท่ีเข้าดารงตาแหนง่ เพ่ือแสดงถึงความเปล่ียนแปลงที่ปรากฏขนึ ้ 2.1 การรับรองสิทธิชุมชนในรัฐธรรมนูญ ห้วงเวลาท่ีมีความเปล่ียนแปลงอยา่ งสาคญั ตอ่ การรับรองสิทธิชมุ ชนในรัฐธรรมนญู นนั้ คือ ภายหลงั จากท่ีรัฐธรรมนูญ 2540 ได้บญั ญัติรับรองสิทธิดงั กล่าวเอาไว้อย่างชดั เจนจึงถือเป็ น ชว่ งเวลาที่เป็นจดุ แบง่ สาคญั ตอ่ การพิจารณาถงึ การสถาปนาเร่ืองสทิ ธิชมุ ชนไว้ในรัฐธรรมนญู 2.1.1 ก่อนหน้ารัฐธรรมนูญ 2540 จากการสารวจรัฐธรรมนญู ท่ีประกาศใช้ก่อน พ.ศ. 2540 ซึ่งมีจานวน 15 ฉบบั พบว่าไม่มี บทบญั ญตั ทิ ี่กลา่ วถึงการจดั การทรัพยากรป่ าไม้โดยชมุ ชนหรือการมีส่วนร่วมของประชาชนในเร่ือง การจดั การทรัพยากร แต่ปรากฏบทบญั ญัติท่ีกล่าวถึงการจดั การทรัพยากรป่ าไม้โดยรัฐเป็ นผู้มี บทบาทหลักเป็ นสาคัญและจะบัญญัติอยู่ในหมวดว่าด้วยแนวนโยบายพืน้ ฐาน ทัง้ นีจ้ ะอยู่ใน รัฐธรรมนญู เพียง 3 ฉบบั ที่ปรากฏนบั ตงั้ แต่ พ.ศ. 2517 เป็นต้นมา ดงั นี ้ 1) รัฐธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พ.ศ. 2517 ปรากฏอยใู่ น 3 มาตรา คือ “มาตรา 77 รัฐพึงบารุงรักษาความสมดลุ ของสภาพแวดล้อมและความงามทาง ธรรมชาติ รวมทงั้ ป่ าไม้ ต้นนา้ ลาธาร และนา่ นนา้ ” “มาตรา 78 รัฐพงึ สง่ เสริมการค้นหาทรัพยากรธรรมชาตเิ พ่ือนามาใช้ให้เกิดประโยชน์ ในทางเศรษฐกิจแก่ประชาชนชาวไทยโดยไมข่ ดั กบั หลกั การอนรุ ักษกรรม” “มาตรา 93 รัฐพึงบารุงรักษาสิ่งแวดล้อมให้สะอาดและพึงขจัดส่ิงเป็ นพิษซ่ึง ทาลายสขุ ภาพและอนามยั ของประชาชน” คณะนติ ศิ าสตร์ มหาวิทยาลัยเชยี งใหม่ 12

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชมุ ชนตามรัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจักรไทย 2550 2) รัฐธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พ.ศ. 2521 ปรากฏอยู่ 1 มาตรา คอื “รัฐพงึ บารุงรักษาความสมดลุ ของสภาพแวดล้อมและพึงขจดั ส่ิงเป็ นพิษที่ทาลาย สขุ ภาพและอนามยั ของประชาชน” 3) รัฐธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พ.ศ. 2534 ปรากฏอยู่ 1 มาตรา คือ “รัฐพึงบารุงรักษาสภาพแวดล้อม ความสมดลุ ของทรัพยากรธรรมชาติและส่ิง ทดแทน และพึงป้ องกันและขจัดมลพิษและวางแผนการใช้ ท่ีดินและนา้ ให้ เหมาะสม” จะเห็นได้ว่ารัฐธรรมนูญทงั้ 3 ฉบบั ดงั ท่ีกล่าวไปข้างต้น มีบทบญั ญัติที่สอดคล้องกนั คือ กาหนดให้รัฐต้องมีนโยบายบารุงรักษาความสมดลุ ของทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดล้อมและ ต้องมีนโยบายป้ องกันและขจดั มลพิษ ส่ิงเป็ นพิษ ที่จะทาลายสุขภาพและอนามัยของประชาชน ส่วนรัฐธรรมนญู 2517 มีหลกั การที่แตกต่างไปคือ รัฐต้องมีนโยบายส่งเสริมการค้นหาหรือสารวจ ทรัพยากรธรรมชาตเิ พื่อนามาใช้ให้เกิดประโยชน์ทางเศรษฐกิจ บทบญั ญัติในรัฐธรรมนูญก่อน พ.ศ. 2540 จึงมิได้ให้ความสาคัญกับเร่ืองการจัดการ ทรัพยากรและส่ิงแวดล้อมท่ีสัมพันธ์กับแนวทางการจดั การทรัพยากรโดยชุมชน และเม่ือมีการ บญั ญตั ใิ นเร่ืองที่เก่ียวข้องกบั การจดั การทรัพยากรธรรมชาติก็จะปรากฏบทบญั ญตั แิ ตห่ ลกั การการ จดั การทรัพยากรธรรมชาติโดยรัฐเป็ นผู้มีบทบาทหลกั แต่ไม่ได้ให้ความสาคญั กับการมีส่วนร่วม ของประชาชนหรือชมุ ชนเข้ามาสมั พนั ธ์หรือมีบทบาทแตอ่ ยา่ งใด 2.1.2 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 และรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 การจดั การทรัพยากรป่ าไม้โดยชุมชนนนั้ ได้บญั ญัติรับรองสิทธิครัง้ แรกในรัฐธรรมนูญ 2540 แต่การบงั คบั ใช้และการตีความบทบญั ญัติที่รับรองสิทธิของชุมชนยงั มีปัญหาในหลายๆ ด้านเกิดขนึ ้ อนั นามาซง่ึ ข้อถกเถียงและการผลกั ดนั ให้เกิดการแก้ไขเปลี่ยนแปลงในภายหลงั บัญญัติรับรองสิทธิของชุมชนที่สาคัญในรัฐธรรมนูญ 2540 คือการมีส่วนร่วมของ ประชาชนหรือการมีบทบาทของประชาชนในการร่างรัฐธรรมนญู ฉบบั ดงั กลา่ วอย่างกว้างขวาง โดย มีกระแสสิทธิชมุ ชนท่ีเกิดขนึ ้ ในห้วงเวลาดงั กลา่ วกากบั คณะนติ ศิ าสตร์ มหาวิทยาลัยเชยี งใหม่ 13

โครงการการศกึ ษาพัฒนาการการรับรองและค้มุ ครองสิทธชิ มุ ชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย 2550 การเกิดขึน้ ของกระแสความคิดสิทธิชมุ ชนในหม่ปู ระชาชนนนั้ เป็ นผลมาจากการโต้ตอบ การจดั การทรัพยากรธรรมชาติแบบรัฐนิยม ท่ีม่งุ สนองตอบความต้องการหรือผลประโยชน์ของ ภาครัฐและภาคธุรกิจเป็นหลกั แตล่ ะเลยมองข้ามความต้องการหรือผลประโยชน์ของชมุ ชนท้องถ่ิน นามาซ่ึงผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรงจนเกิดเป็ นความขัดแย้งระหว่างรัฐกับชุมชน กระแส ความคิดสิทธิชมุ ชนนีจ้ งึ เป็ นการโต้ตอบปรากฏการณ์ดงั กลา่ วเพ่ือเปิ ดโอกาสให้ชมุ ชนมีอานาจใน การจดั การทรัพยากรธรรมชาตมิ ากขนึ ้ 3 อนั เป็นความเปล่ียนแปลงหลกั การในการจดั การทรัพยากร เป็ นอย่างมาก เป็ นการดึงเอาทุกกลุ่มในสังคมเข้ามามีส่วนร่วมและรับผิดชอบร่วมกันในเร่ือง ทรัพยากรธรรมชาติ ความหลากหลายทางชีวภาพและสิ่งแวดล้อมซึ่งแต่เดิมรัฐเท่านัน้ จะเป็ น ผู้รับผิดชอบหลัก4 กระท่ังในรัฐธรรมนูญ 2540 ได้บญั ญัติรับรองสิทธิของชุมชนในการจดั การ ทรัพยากรธรรมชาตใิ น 3 มาตรา คอื “มาตรา 46 บคุ คลซง่ึ รวมกนั เป็ นชมุ ชนท้องถ่ินดงั้ เดิมยอ่ มมีสิทธิอนรุ ักษ์หรือฟื น้ ฟู จารีตประเพณี ภมู ปิ ัญญาท้องถ่ิน ศิลปะ หรือวฒั นธรรมอนั ดีของท้องถิ่นและของ ชาติ และมีสว่ นร่วมในการจดั การการบารุงรักษาและการใช้ประโยชน์จาก ทรัพยากรธรรมชาตแิ ละส่ิงแวดล้อมอย่างสมดลุ และยงั่ ยืน ทงั้ นี ้ตามที่กฎหมาย บญั ญตั ”ิ “มาตรา 56 สิทธิของบคุ คลที่จะมีสว่ นร่วมกบั รัฐและชมุ ชนในการบารุงรักษาและ การได้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาตแิ ละความหลากหลายทางชีวภาพและใน การค้มุ ครองส่งเสริมและรักษาคณุ ภาพส่ิงแวดล้อมเพ่ือให้ดารงชีพอยู่ได้อย่าง ปกตแิ ละตอ่ เนื่องในสิง่ แวดล้อมที่จะไมก่ อ่ ให้เกิดอนั ตรายตอ่ สขุ ภาพอนามยั สวสั ดภิ าพหรือคณุ ภาพชีวิตของตนย่อมได้รับความค้มุ ครอง ทงั้ นีต้ ามที่กฎหมาย บญั ญตั ”ิ “มาตรา 59 บคุ คลย่อมมีสิทธิได้รับข้อมูลคาชีแ้ จงและเหตผุ ลจากหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐรัฐวิสาหกิจหรือราชการส่วนท้องถ่ินก่อนการอนญุ าตหรือการ ดาเนนิ โครงการหรือกิจกรรมใดท่ีอาจมีผลกระทบตอ่ คณุ ภาพสิ่งแวดล้อม สขุ ภาพ อนามยั คณุ ภาพชีวิตหรือส่วนได้เสียสาคัญอ่ืนใดท่ีเก่ียวกบั ตนหรือชุมชนท้องถิ่น 3 สมชาย ปรีชาศลิ ปกลุ , นิติศาสตร์ไทยวพิ ากษ์ (กรุงเทพฯ: สานกั พมิ พ์วิญญชู น จากดั , 2549), หน้า 204-205. 4 บวรศกั ดิ์ อวุ รรณโณ, รัฐธรรมนูญน่ารู้ (กรุงเทพฯ: สานกั พมิ พ์วญิ ญชู น จากดั , 2542) หน้า 99. คณะนติ ศิ าสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ 14

โครงการการศึกษาพฒั นาการการรับรองและคุม้ ครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจักรไทย 2550 และมีสิทธิแสดงความคดิ เห็นของตนในเร่ืองดงั กล่าวทงั้ นีต้ ามกระบวนการรับฟัง ความคดิ เห็นของประชาชนที่กฎหมายบญั ญตั ิ” ถงึ แม้วา่ สทิ ธิชมุ ชนจะได้รับการรับรองในรัฐธรรมนญู อนั เป็ นกฎหมายสงู สดุ ของประเทศก็ ตาม แต่ยงั คงมีปัญหาในการใช้บงั คบั ให้เป็ นไปตามความมุ่งหมายของบทบญั ญัติดงั กล่าว โดย ปัญหาสาคญั 2 ประการท่ีปรากฏขนึ ้ ก็คอื ประการแรก เน่ืองจากบทบญั ญัติในรัฐธรรมนูญใช้คาว่า “ท้องถิ่นดงั้ เดิม” จึงทาให้เกิด ประเด็นข้อถกเถียงว่าชุมชนที่จะเข้าข่ายของชุมชนท้องถิ่นดงั้ เดิมจะต้องมีลักษณะอย่างไร มี ระยะเวลาในการรวมกลมุ่ กนั เป็นชมุ ชนยาวนานเทา่ ใด ประการท่ีสอง เน่ืองจากในบทบญั ญตั ขิ องมาตรา 46 ได้มีถ้อยคาว่า “ทงั้ นี ้ตามที่กฎหมาย บญั ญัติ” แต่ยังไม่มีการตรากฎหมายขึน้ เพื่อรองรับสิทธิตามรัฐธรรมนูญจึงเป็ นผลให้เกิดการ ตคี วามท่ีทาให้บทบญั ญตั ใิ นเรื่องสทิ ธิชมุ ชนไมส่ ามารถมีผลใช้บงั คบั ในทางปฏิบตั ิ โดยปัญหาสาคญั คือการตคี วามของศาลรัฐธรรมนญู ท่ีปรากฏในคาวินิจฉัยท่ี 62/2545 ใน ประเด็นสิทธิชมุ ชนตามรัฐธรรมนูญมาตรา 46 ด้วยการให้เหตผุ ลว่าบุคคลยงั ไม่สามารถอ้างสิทธิ ในการรวมกล่มุ เป็ นชุมชนท้องถ่ินดงั้ เดิมได้ เน่ืองจากในห้วงเวลาดงั กล่าวยงั ไม่มีกฎหมายระดบั พระราชบญั ญตั ริ ับรองถงึ สทิ ธิดงั กลา่ ว ประเด็นปัญหาการตีความรัฐธรรมนูญในลกั ษณะดงั กล่าว มีการโต้แย้งจากนกั วิชาการ ทางกฎหมายหลายท่านว่าการรับรองและค้ ุมครองสิทธิเสรี ภาพของประชาช นท่ีบัญญัติไว้ ใน รัฐธรรมนญู ทกุ มาตรา องคก์ รทกุ องคก์ รต้องให้ความค้มุ ครองและมีผลบงั คบั ใช้ได้โดยตรงด้วยหลกั ความเป็ นสงู สดุ ของกฎหมายรัฐธรรมนญู 5 และหลกั การตีความกฎหมายต้องตีความไปในทางให้ เกิดผล6 แม้วา่ การอ้างสิทธิชมุ ชนจะไมม่ ีผลในทางกฎหมายดงั ท่ีกลา่ วไปแล้วนนั้ แตใ่ นอีกด้านหนึ่ง มีนกั วิชาการและนกั เคล่ือนไหวทางสงั คมที่เห็นคณุ ูปการของรัฐธรรมนญู อย่วู า่ อย่างน้อยได้ช่วยให้ 5 ศภุ ลกั ษณ์ พินิจภวู ดล, หลักและวิธีปฏิบัติในการบังคับใช้รัฐธรรมนูญในกรณีท่ีมีบทบัญญัติว่า “ทัง้ นี้ เป็ นไปตามท่ีกฎหมายบญั ญตั ิ” (กรุงเทพฯ: สานกั พิมพ์วิญญชู น, 2548) หน้า 222. 6 กิตตศิ กั ด์ิ ปรกติ, สิทธิของบุคคลซ่ึงรวมกันเป็ นชุมชน (กรุงเทพฯ: สานกั งานศาลรัฐธรรมนูญ, 2550) หน้า 201. คณะนติ ศิ าสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ 15

โครงการการศกึ ษาพัฒนาการการรับรองและคุม้ ครองสิทธชิ ุมชนตามรัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจกั รไทย 2550 ประชาชนเกิดการเรียนรู้ในสิทธิในการมีส่วนร่วมมากขึน้ เพื่อใช้เป็ นฐานในการอ้างอิงเพ่ือการ เคล่ือนไหวเรียกร้องและช่วยลดทอนอานาจรัฐในการจดั การทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม7 หมายความวา่ ประชาชนมีความชอบธรรมในการเคลื่อนไหวทางสงั คมมากขนึ ้ กวา่ แตก่ อ่ น อยา่ งไรก็ตาม ได้เกิดการเปล่ียนแปลงทางการเมืองที่สาคญั โดยได้เกิดการรัฐประหารโดย คณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอนั มีพระมหากษัตริย์ทรงเป็ นประมขุ เมื่อวนั ที่ 19 กนั ยายน พ.ศ. 2549 มีการประกาศยกเลิกรัฐธรรมนูญ 2540 และได้ประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจกั รไทย 2549 (ฉบบั ชวั่ คราว) ขึน้ ใช้บงั คบั และได้มีการตงั้ สภาร่างรัฐธรรมนญู มีหน้าที่ ร่างรัฐธรรมนญู ฉบบั ใหม่ ซ่ึงสภาร่างรัฐธรรมนูญได้แต่งตงั้ คณะกรรมการยกร่างรัฐธรรมนญู คณะ หน่ึงจานวน 35 คน ทาหน้าท่ีพิจารณายกร่าง โดยมีนาวาอากาศตรีประสงค์ ส่นุ ศิริ เป็ นประธาน กรรมาธิการยกร่างฯ และมีสมคดิ เลิศไพฑรู ย์ ทาหน้าที่ฝ่ ายเลขานกุ าร สมคิด ได้วิเคราะห์และสรุปปัญหาการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนตาม รัฐธรรมนูญ 2540 ประกอบการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ไว้สอดคล้องกับปัญหาดังท่ีกล่าวไว้ ข้างต้น กลา่ วคอื แม้รัฐธรรมนญู 2540 จะมีบทบญั ญตั คิ ้มุ ครองสทิ ธิและเสรีภาพของประชาชนมาก ท่ีสดุ เท่าท่ีประเทศไทยเคยมีมาแตย่ งั มีปัญหาอย่หู ลายประการ ประการหน่ึงคือการที่รัฐธรรมนูญ ฉบบั นีร้ ับรองสิทธิและเสรีภาพไว้แตม่ กั จะบญั ญตั วิ า่ รายละเอียดให้เป็ นไปตามท่ีกฎหมายบญั ญตั ิ แตใ่ นทางปฏิบตั ไิ มไ่ ด้มีการตรากฎหมายขนึ ้ ตามรัฐธรรมนญู แตอ่ ย่างใด และนกั กฎหมายสว่ นหนง่ึ ก็ยงั คงตคี วามวา่ ตราบใดท่ียงั ไมม่ ีการบญั ญตั ติ ามบทบญั ญตั ริ ัฐธรรมนญู ที่รับรองสิทธิเสรีภาพไว้ก็ ยงั ไม่สามารถใช้บงั คบั ได้ นอกจากนีย้ งั วิเคราะห์ไว้อีกว่าการใช้สิทธิและเสรีภาพของประชาชน เป็นไปได้ยาก หรือมีความสลบั ซบั ซ้อนเกินไป8 ซ่ึงในการร่างรัฐธรรมนูญฉบบั ใหม่ในประเด็นสิทธิและเสรีภาพของประชาชน สภาร่าง รัฐธรรมนญู ได้ใช้วิธีการอ้างอิงตามรัฐธรรมนญู ฉบบั เก่าคือ รัฐธรรมนญู 2540 เป็ นฐานและแก้ไข ปรับปรุงเพ่ือให้เกิดความชดั เจนและความสมบูรณ์ให้มากขึน้ (ซ่ึงร่างรัฐธรรมนูญดงั กล่าว เมื่อ จดั ทาแล้วเสร็จได้เปิ ดโอกาสให้ประชาชนทัง้ ประเทศออกเสียงประชามติ โดยประชาชนสว่ นใหญ่ 7 ไพโรจน์ พลเพชร, รายงานการวิจัยฉบับสมบูรณ์สิทธิเสรีภาพและศักด์ิศรีความเป็ นมนุษย์ (กรุงเทพฯ: โรงพมิ พ์แหง่ จฬุ าลงกรณ์มหาวทิ ยาลยั , 2547) หน้า 337-338. 8 ชาญชยั แสวงศกั ดิ์, กฎหมายรัฐธรรมนูญ แนวคิดและประสบการณ์ต่างประเทศ (กรุงเทพฯ: สานกั พิมพ์ วญิ ญชู น จากดั , 2552) หน้า 350. คณะนติ ิศาสตร์ มหาวิทยาลยั เชยี งใหม่ 16

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและค้มุ ครองสิทธิชมุ ชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย 2550 ให้ความเห็นชอบรัฐธรรมนญู ฉบบั นี ้ในวนั ที่ 19 สิงหาคม พ.ศ. 2550 และได้มีการประกาศใช้เป็ น “รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550” เป็ นรัฐธรรมนูญฉบับท่ี 19 ตัง้ แต่วันท่ี 24 สิงหาคม 2550 เป็นต้นมา) กระบวนการร่างรัฐธรรมนูญฉบบั ใหม่จึงพยายามแก้ไขปัญหาข้างต้นโดยมีเจตนารมณ์ หลักคือ เพื่อจะค้มุ ครอง ส่งเสริม และขยายสิทธิและเสรีภาพของประชาชนอย่างเต็มที่ โดยมี มาตรการต่างๆ ทาให้การใช้สิทธิและเสรีภาพของประชาชนมีประสิทธิภาพและมีมาตรการ ค้มุ ครองอยา่ งชดั เจน9 เชน่ - มีการตดั คาว่า “ทงั้ นี ้ตามท่ีกฎหมายบญั ญัติ” ออกจากท้ายบทบญั ญัติเกี่ยวกบั สิทธิ และเสรี ภาพของประชาชนหลายมาตราเพื่อแสดงให้ เห็นว่าสิทธิ และเสรี ภาพของ ประชาชนเกิดขนึ ้ ทนั ทีตามรัฐธรรมนญู - มีการกาหนดให้ประชาชนมีสทิ ธ์ิฟ้ องศาลรัฐธรรมนญู ได้โดยตรงในกรณีที่มีการละเมิด สทิ ธิและเสรีภาพท่ีได้รับการรับรองตามรัฐธรรมนญู - มีการกาหนดให้คณะกรรมการสิทธิมนษุ ยชนแห่งชาติฟ้ องศาลรัฐธรรมนูญและศาล ปกครองแทนประชาชนได้ ในรัฐธรรมนูญฉบบั ใหม่ได้บญั ญัติเรื่องท่ีเก่ียวกับสิทธิชุมชนในส่วนที่ 12 ของหมวด 3 เร่ืองสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย ซงึ่ มี 2 มาตรา ดงั นี ้ “มาตรา 66 บคุ คลซึ่งรวมกันเป็ นชมุ ชน ชุมชนท้องถ่ินหรือชุมชนท้องถ่ินดงั้ เดิม ยอ่ มมีสิทธิอนรุ ักษ์หรือฟื น้ ฟูจารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถ่ิน ศลิ ปวฒั นธรรมอนั ดีของท้องถ่ินและของชาติ และมีสว่ นร่วมในการจดั การการบารุงรักษา และการใช้ ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติสิ่งแวดล้อม รวมทัง้ ความหลากหลายทาง ชีวภาพ อยา่ งสมดลุ และยงั่ ยืน” จะเห็นได้ว่ามาตรานีไ้ ด้เพ่ิมเติมคาว่าชุมชนและชุมชนท้องถิ่น ซ่ึงทาให้สามารถให้ความ ค้มุ ครอง มากกวา่ แตเ่ ดมิ กลา่ วคือไม่จาเป็ นต้องเป็ นชมุ ชนท่ีอยกู่ นั มานานจนเรียกว่าชมุ ชนท้องถิ่น ดงั้ เดมิ รวมไปถงึ ตดั คาวา่ “ทงั้ นีต้ ามท่ีกฎหมายบญั ญตั ”ิ ซงึ่ ทาให้การใช้สิทธ์ิดงั กลา่ วไม่จาเป็ นต้อง รอให้มีกฎหมายในระดบั พระราชบญั ญตั ติ รารับรองสทิ ธิดงั กลา่ วขนึ ้ ก่อน 9 ชาญชยั แสวงศกั ดิ,์ เพ่งิ อ้าง, หน้า 360. 17 คณะนติ ิศาสตร์ มหาวิทยาลยั เชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุม้ ครองสิทธชิ ุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 “มาตรา 67 สิทธิของบุคคลที่จะมีส่วนร่วมกับรัฐและชุมชนในการอนุรักษ์ บารุงรักษาและการได้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ และความหลากหลาย ทางชีวภาพและในการค้มุ ครองสง่ เสริมและรักษาคณุ ภาพสง่ิ แวดล้อมเพ่ือให้ดารง ชีพอยู่ได้ อย่างปกติและต่อเน่ืองในสิ่งแวดล้ อมท่ีจ ะไม่ก่อให้ เกิดอันตรายต่อ สุขภาพอนามัย สวัสดิภาพ หรือคุณภาพชีวิตของตนย่อมได้รับความคุ้มครอง ตามท่ีความเหมาะสม การดาเนินโครงการหรือกิจกรรมที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชมุ ชนอยา่ งรุนแรง ทงั้ ทางด้านคณุ ภาพสงิ่ แวดล้อมทรัพยากรธรรมชาตแิ ละสขุ ภาพจะกระทามิได้เว้น แต่จะได้ ศึกษาและประเมินผลกระทบต่อคุณภาพส่ิงแวดล้ อมและสุขภาพของ ประชาชนในชมุ ชนและจดั ให้มีกระ บวนการรับฟังความคดิ เห็นของประชาชนและ ผู้มีส่วนได้เสียก่อนรวมทัง้ ได้ให้องค์การอิสระซึ่งประกอบด้วยผู้แทนองค์การ เอกชนด้านสิ่งแวดล้ อมและสุขภาพและผู้แทนสถาบันอุดมศึกษาที่จัดการ การศกึ ษาด้านสิ่งแวดล้อมหรือทรัพยากรธรรมชาตหิ รือด้านสขุ ภาพให้ความเห็น ประกอบก่อนมีการดาเนินการดงั กลา่ ว สิทธิของชุมชนท่ีจะฟ้ องหน่วยราชการหน่วยงานของรัฐรัฐวิสาหกิจราชการส่วน ท้องถิ่นหรือองคก์ รอ่ืนของรัฐท่ีเป็ นนิติบคุ คลเพ่ือให้ปฏิบตั ิหน้าที่ตามที่บทบญั ญัติ นีย้ อ่ มได้รับความค้มุ ครอง” จะเห็นได้ว่ามาตรานีไ้ ด้เพ่ิมเติมหลกั การเร่ืองสิทธิชุมชนหลายแห่ง โดยวรรค 2 ได้ระบุอย่าง ชดั เจนวา่ โครงการใดที่ก่อให้เกิดผลกระทบตอ่ ชุมชนอย่างรุนแรงจะต้องจดั ให้มีกระบวนการรับฟังความ คิดเห็นของประชาชนผ้มู ีส่วนได้เสียก่อนรวมทงั้ รับรองสิทธิของชมุ ชนในการฟ้ องคดีที่เกี่ยวกับการไม่ ปฏิบตั ติ ามมาตรานีอ้ ีกด้วย เพ่ือแสดงให้เห็นถึงรูปธรรมของรัฐธรรมนญู ฉบบั ใหม่ในการแก้ไขปัญหาการค้มุ ครองสิทธิและ เสรีภาพ จงึ ขอแสดงตารางความแตกตา่ งรัฐธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พ.ศ. 2540 กบั พ.ศ. 255010 10 สานกั กรรมาธิการ 3 สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร , ตารางความแตกต่างรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 กับ พุทธศักราช 2550 (กรุงเทพฯ : สานักการพิมพ์ สานักงาน เลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร, 2551) คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ 18

โครงการการศึกษาพฒั นาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชมุ ชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 โดยเฉพาะในสว่ นท่ีเก่ียวข้องกบั การจดั การทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดล้อมโดยชมุ ชนไว้ในตาราง ข้างลา่ งนี ้ ตารางท่ี 2.1 แสดงความแตกต่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย พ.ศ. 2540 กับ พ.ศ. 2550 โดยเฉพาะในส่วนท่เี ก่ียวข้องกับการจดั การทรัพยากรธรรมชาติ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั ร เหตผุ ลโดยสังเขป ไทย พทุ ธศกั ราช 2540 ไทย พทุ ธศักราช 2550 สว่ นที่ 12 เพ่ือเป็ นการนาบทบญั ญัติท่ีมีเนือ้ หา สิทธิชมุ ชน ในลักษณะเดียวกนั มารวมไว้ด้วยกัน และเพื่อความสะดวกในการนาไปใช้ บงั คบั ตอ่ ไป มาตรา 46 บคุ คลซงึ่ รวมกนั มาต ร า 4666บุค ค ล ซ่ึง เพิ่มหลักการให้ ชุมชนแล ะ เป็ นชุมชนท้องถิ่นดัง้ เดิมย่อมมีสิทธิ รวมกันเป็ นชุมชน ชุมชนท้องถ่ิน หรือ ชุมชนท้องถิ่นมีสิทธิรวมตวั กันในการ อนุรักษ์หรือฟื ้นฟูจารีตประเพณี ภูมิ ชุมชนท้ องถ่ินดัง้ เดิม ย่อมมีสิทธิ อนุรักษ์หรือฟื น้ ฟูจารีตประเพณีได้ไม่ ปัญญาท้องถ่ิน ศิลปะหรือวฒั นธรรม อนุรักษ์หรือฟื ้นฟูจารีตประเพณี ภูมิ จาเป็ นต้องเป็ นชุมชนท้องถิ่นดงั้ เดิม อันดีของท้องถ่ินและของชาติ และมี ปัญญาท้องถ่ิน ศิลปะหรือวฒั นธรรม หรือเป็ นท้องถิ่นที่รวมตัวกันมาเป็ น สว่ นร่วมในการจดั การ การบารุงรักษา อันดีของท้องถ่ินและของชาติ และมี เวลายาวนานจนถือว่าเป็ นชุมชน แ ล ะ ก า ร ใ ช้ ป ร ะ โ ย ช น์ จ า ก ส่วนร่วมในการจัดการการบารุงรักษา ท้องถิ่นดงั้ เดมิ เท่านนั้ เพื่อให้ทกุ ชมุ ชน ทรั พยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม แ ล ะ ก า ร ใ ช้ ป ร ะ โ ย ช น์ จ า ก สามารถอนรุ ักษ์ประเพณีของตนและ อย่างสมดุลและยั่งยืน ทัง้ นี ้ ตามที่ ทรั พยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้ อม ดแู ลทรัพยากรธรรมชาตทิ ่ีอย่ใู นชุมชน กฎหมายบญั ญตั ิ รวมทงั้ ความหลากหลายทางชีวภาพ นัน้ ได้อีกทงั้ เพื่อกาหนดขอบเขตของ อย่างสมดุลและย่ังยืน ทัง้ นีต้ ามท่ี สิทธิชุมชนในการจดั การระบบนิเวศน์ กฎหมายบญั ญตั ิ ของส่ิงแวดล้อมให้ครอบคลมุ ทงั้ ระบบ ตลอดจนเพ่ือให้สามารถใช้ สิทธิได้ ทนั ทอี ีกด้วย มาตรา 56 สิทธิของบคุ คล มาตรา 5667 สิทธิ ของ เพื่อให้ สามารถใช้ สิทธิได้ ทีจ่ ะมีส่วนร่วมกบั รัฐและชุมชนในการ บคุ คลที่จะมีส่วนร่วมกบั รัฐและชุมชน ทนั ที และเพ่ือขยายสิทธิชมุ ชน โดยให้ บารุงรักษา และการได้ประโยชน์จาก ในการอนรุ ักษ์ บารุงรักษา และการได้ การดาเนนิ โครงการหรือกิจกรรมท่ีอาจ ท รั พ ย า ก ร ธ ร ร ม ช า ติ แ ล ะ ค ว า ม ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาตแิ ละ ก่อให้ เกิดผลกระทบอย่างรุ นแรงต่อ หลากหลายทางชีวภาพ และในการ ความหลากหลายทางชีวภาพและใน คุ ณ ภ า พ ส่ิ ง แ ว ด ล้ อ ม ห รื อ ค้มุ ครอง ส่งเสริม และรักษาคุณภาพ การคุ้มครอง ส่งเสริ ม และรักษา ทรัพยากรธรรมชาติ จะต้ องจัดให้มี สิ่งแวดล้ อม เพ่ือให้ ดารงชีพอยู่ได้ คุณภาพส่ิงแวดล้ อมเพื่อให้ ดารงชีพ กระบวนการรั บฟั งความคิดเห็นของ อย่างปกตแิ ละตอ่ เน่ือง ในสิ่งแวดล้อม อย่ไู ด้อย่างปกตแิ ละตอ่ เน่ืองใน ประชาชนผ้มู ีส่วนได้เสียก่อน รวมทงั้ คณะนิตศิ าสตร์ มหาวิทยาลยั เชียงใหม่ 19

โครงการการศึกษาพฒั นาการการรับรองและคุม้ ครองสิทธชิ ุมชนตามรัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจกั รไทย 2550 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั ร เหตผุ ลโดยสังเขป ไทย พทุ ธศกั ราช 2540 ไทย พุทธศักราช 2550 ทจ่ี ะไม่กอ่ ให้เกดิ อนั ตรายตอ่ สขุ ภาพ ส่ิงแวดล้อมที่จะไม่ก่อให้เกิดอนั ตราย รับรองสิทธิของชุมชนในการฟ้ องคดีท่ี อนามยั สวสั ดภิ าพ หรือคณุ ภาพชีวติ ต่อสุขภาพอนามัย สวัสดิภาพ หรือ เก่ียวกับการไม่ปฏิบัติตามมาตรานี ้ ของตน ยอ่ มได้รับความค้มุ ครอง ทงั้ นี ้ คณุ ภาพชีวิตของตน ย่อมได้รับความ ส่วนสิทธิในการฟ้ องคดีของบุคคล ตามท่ีกฎหมายบญั ญตั ิ ค้มุ ครอง ทงั้ นี ้ตามที่กฎหมายบญั ญัติ ได้รับรองไว้แล้วในมาตรา 60 ซง่ึ จะทา ความเหมาะสม ให้ประชาชนมีส่วนร่วมมากขึน้ ในการ การดาเนินโครงการหรื อ ดูแลทรัพยากรธรรมชาติ และทาให้ กิจกร ร มที่อ าจก่อ ให้ เ กิดผ ล กร ะ ท บ การดาเนินโครงการหรื อ ปร ะ ชาชนที่อ าจจะ ได้ รั บผล กร ะ ทบ อยา่ งรุนแรงตอ่ คณุ ภาพสงิ่ แวดล้อมจะ กิจกรรมท่ีอาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อ จากการดาเนินโครงการหรือกิจกรรม กระทามิได้ เว้นแต่จะได้ศึกษาและ ชุมชนอย่างรุ นแรงต่อทัง้ ทางด้ าน ของรัฐสามารถแสดงความคิดเหน็ เพื่อ ปร ะ เ มิ น ผ ล ก ร ะ ท บ ต่ อ คุณ ภ า พ คุ ณ ภ า พ สิ่ ง แ ว ด ล้ อ ม ปกป้ องสิทธิของตนเองได้ ส่ิงแวดล้ อม รวมทัง้ ได้ ให้ องค์การ ทรัพยากรธรรมชาติ และสุขภาพ จะ อิสระซึ่งประกอบด้วยผู้แทนองค์การ กระทามิได้เว้ นแต่จะได้ ศึกษาและ เอกชนด้ านสิ่งแวดล้ อมและผู้แทน ป ร ะ เ มิ น ผ ล ก ร ะ ท บ ต่ อ คุณ ภ า พ สถาบนั อดุ มศกึ ษาที่จดั การศกึ ษาด้าน สงิ่ แวดล้อมและสขุ ภาพของประชาชน ส่ิงแวดล้ อม ให้ ความเห็นประกอบ ในชุมชน และจัดให้มีกระบวนการรับ ก่อนมีการดาเนินการดังกล่าว ทัง้ นี ้ ฟังความคดิ เหน็ ของประชาชนและผ้มู ี ตามที่กฎหมายบญั ญตั ิ ส่วนได้เสียก่อน รวมทงั้ ได้ให้องค์การ อิสระซึ่งประกอบด้ วยผ้ ูแทนองค์การ สิทธิของบคุ คลทจ่ี ะฟ้ อง เอกชนด้ านส่ิงแวดล้ อม และสุขภาพ หน่วยราชการ หนว่ ยงานของรัฐ และผ้แู ทนสถาบนั อดุ มศกึ ษาที่จดั การ รัฐวสิ าหกิจ ราชการส่วนท้องถิ่น หรือ การ ศึกษาด้ านสิ่ ง แ วด ล้ อ ม หรื อ องคก์ รอ่ืนของรัฐ เพื่อให้ปฏบิ ตั หิ น้าท่ี ทรั พยากรธรรมชาติหรื อด้ านสุขภาพ ตามที่บญั ญตั ไิ ว้ในกฎหมายตามวรรค ให้ ความเห็นประกอบก่อนมีการ หนงึ่ และวรรคสอง ยอ่ มได้รับความ ดาเนินการดังกล่าว ทัง้ นี ้ ตามท่ี ค้มุ ครอง กฎหมายบญั ญตั ิ สิทธิของบุคคลชุมชนท่ีจะ ฟ้ องหน่วยราชการหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ ราชการส่วนท้องถ่ิน หรือ องค์กรอื่นของรั ฐท่ีเป็ นนิติบุคคล เพ่ือให้ปฏิบตั ิหน้าท่ีตามที่บทบญั ญัติ ไว้ในกฎหมายตามวรรคหน่งึ และวรรค สองนี ้ย่อมได้รับความค้มุ ครอง คณะนติ ิศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชยี งใหม่ 20

โครงการการศกึ ษาพฒั นาการการรับรองและคุ้มครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 2.2 แผนพฒั นาเศรษฐกจิ และสังคมแห่งชาติ ประเทศไทยได้เร่ิมมีแผนพฒั นาเศรษฐกิจแหง่ ชาติ ฉบบั ที่ 1 เกิดขนึ ้ เมื่อ พ.ศ. 2504 โดย แผนนีเ้ป็นเสมือนแนวทางในการกาหนดเส้นทางการพฒั นาประเทศว่าจะก้าวเดนิ ไปทิศทางเชน่ ใด แผนพฒั นาเศรษฐกิจฯ แตล่ ะฉบบั จะมีการกาหนดและปรับเปลี่ยนยทุ ธศาสตร์ไปในแตล่ ะชว่ งเวลา เพ่ือให้สอดคล้องกับสถานการณ์และความเปลี่ยนแปลงท่ีเกิดขึน้ ทัง้ กับภายในและภายนอก สงั คมไทย แผนพฒั นาเศรษฐกิจฯ ถือเป็ นสถาบนั ที่ผลิตแนวนโยบายซ่งึ จะกาหนดแนวทางในการ พัฒนาด้านต่างๆ อย่างสาคัญ อย่างไรก็ตาม หากพิจารณาถึงประเด็นเร่ืองสิทธิชุมชนใน แผนพฒั นาเศรษฐกิจฯ จะพบวา่ การให้ความสาคญั กบั สิทธิชมุ ชนจะมาปรากฏขึน้ ภายหลงั จากท่ี ได้มีการบญั ญัติรับรองสิทธิชมุ ชนไว้ในรัฐธรรมนญู 2540 แล้ว ในส่วนนีจ้ ึงจะได้แสดงให้เห็นถึง แนวความคดิ สิทธิชมุ ชนที่ปรากฏอยใู่ นแผนพฒั นาเศรษฐกิจฯ ชว่ งก่อนและหลงั พ.ศ. 2540 2.2.1 ระยะเวลาก่อน พ.ศ. 2540 1) แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับท่ี 7 (2535-2539) ในแผนพฒั นาเศรษฐกิจฯ ฉบบั ที่ 7 ซึง่ ได้ประกาศใช้ในช่วงเวลา 2535-2539 อนั เป็ นห้วง เวลาก่อนการปรากฏตัวของสิทธิชุมชนในรัฐธรรมนูญ 2540 ซึ่งห้วงเวลาจัดทาแผนพัฒนา เศรษฐกิจฯ ฉบบั นีเ้ ป็ นระยะเวลาก่อนหน้า พ.ศ. 2535 ที่แม้จะมีกระบวนการเคล่ือนไหวเร่ืองสิทธิ ชุมชนปรากฏให้เห็นแต่ก็ยงั ไม่เป็ นกระแสท่ีเข้มแข็ง ดงั นนั้ จึงเป็ นท่ีเข้าใจได้ว่าจะยังไม่ปรากฏ บทบญั ญตั เิ ก่ียวกบั สทิ ธิชมุ ชนที่ชดั เจนปรากฏขนึ ้ แตอ่ ยา่ งใด ดงั จะพบบทบญั ญตั ทิ ่ีใกล้เคยี งปรากฏอยใู่ นแนวทางการพฒั นาและมาตรการบริหาร และ จดั การทรัพยากรธรรมชาติ โดยได้กาหนดแนวทางการพฒั นาและมาตรการไว้ ดงั นี ้ “สนบั สนนุ ให้ประชาชนมีส่วนร่วมกบั รัฐในการอนรุ ักษ์ทรัพยากรธรรมชาติ โดย การส่งเสริมองค์กรประชาชน และองค์กรพัฒนาเอกชนทัง้ ในส่วนกลางและ ท้องถ่ินให้มีบทบาทในการกาหนดโครงการจดั การทรัพยากรธรรมชาติ ตลอดจน การตดิ ตาม ดแู ลและการประเมนิ ผลความสาเร็จของโครงการดงั กลา่ ว” “เร่งรัดการออกพระราชบญั ญัติเพื่อรองรับการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติให้ เหมาะสมกบั สถานการณ์ทีเปลี่ยนแปลงไป เช่น การออกพระราชบญั ญตั ิเกี่ยวกบั คณะนิตศิ าสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ 21

โครงการการศกึ ษาพฒั นาการการรับรองและคมุ้ ครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 ป่ าชมุ ชน เพื่อเปิ ดโอกาสให้เป็ นประชาชนและองค์กรมีส่วนร่วมในการอนรุ ักษ์ป่ า โดยนิตนิ ยั ” “ให้ ประชาชนในท้ องถ่ินเข้ าร่ วมในการบริ หารและจัดการทรัพยากร ป่ าไม้ โดยเร่งรัดการออกกฎหมายรองรับป่ าชุมชนเพ่ือสนบั สนุนประชาชนและ องค์กรป่ าชุมชน เพ่ือสนับสนุนประชาชนและองค์กรประชาชนให้มีอานาจตาม กฎหมายในการมีสว่ นร่วมปลกู ป้ องกนั รักษา และใช้ประโยชน์ชมุ ชน” แม้จะมีการตระหนกั ถงึ การบญั ญตั กิ ฎหมายป่ าชมุ ชนเพื่อรับรองสิทธิประชาชนและองค์กร ป่ าชุมชนในการมีส่วนร่วมในการจดั ป่ า แต่ก็ยังไม่ปรากฏถ้อยคาท่ีมุ่งแสดงให้เห็นถึงสิทธิของ ชมุ ชนอยา่ งชดั เจนปรากฏขนึ ้ สว่ นหน่งึ อาจเป็ นผลมาจากในห้วงเวลาดงั กล่าวการเคล่ือนไหวเรื่อง สทิ ธิชมุ ชนเป็นชว่ งระยะเร่ิมต้นของความพยายามในการผลกั ดนั ประเดน็ นี ้ 2.2.2 ระยะเวลานับตัง้ แต่ พ.ศ. 2540 แผนพัฒนาเศรษฐกิจฯ ที่ได้ประกาศใช้จากภายหลังจากรัฐธรรมนูญ 2540 ได้มี บทบญั ญตั ทิ ่ีตระหนกั ถึงบทบาทของสิทธิชมุ ชนเกิดขนึ ้ อย่างกว้างขวาง ดงั ปรากฏให้เห็นในหลาย สว่ นและเป็ นการตระหนกั ถึงความสาคญั ในการรับรองสิทธิของชุมชนโดยเฉพาะอย่างยิ่งในด้าน ของการจดั การทรัพยากรธรรมชาตแิ ละสิ่งแวดล้อม ชินอิชิ ชิเกโตมิ (Shinichi Shigetomi) ได้แสดง ให้เห็นถึงสดั ส่วนของการปรากฏขึน้ ของคาว่า “ชุมชน”11 ในแผนพฒั นาเศรษฐกิจฯ ว่ามีความ แตกตา่ งอย่างมีนยั สาคญั ระหว่างแผนพฒั นาเศรษฐกิจฯ ฉบบั ที่ 7 (พ.ศ. 2535 – 2539) และ แผนพฒั นาเศรษฐกิจฯ ฉบบั ที่ 8 (พ.ศ. 2540 – 2544) รวมทงั้ การเน้นยา้ ถึงการให้ความสาคญั ท่ี แตกต่างออกไป โดยก่อนหน้าและกระท่ังถึงแผนพัฒนาเศรษฐกิจฯ ฉบับท่ี 7 ชุมชนจะมี ความหมายถงึ พืน้ ท่ีในทางภมู ิศาสตร์ (geographical areas) เช่น ชมุ ชนชนบท ชมุ ชนเมือง ชมุ ชน แออดั แต่นับตงั้ แตแ่ ผนพฒั นาเศรษฐกิจฯ ฉบบั ท่ี 8 เป็ นต้นไป ชุมชนจะมีความหมายถึงความ เข้มแขง็ ของชมุ ชนหรือชมุ ชนเข้มแขง็ ซง่ึ จะแสดงให้เห็นถงึ ความสมั พนั ธ์ของผ้คู น โดยรัฐบาลจะหนั มามองวา่ ชมุ ชนเป็นสว่ นหนงึ่ ของระบบมากกวา่ การมองวา่ เป็นพืน้ ที่หรือกลมุ่ ทางสงั คม12 11 Shinichi Shigetomi, Development and Institutionalization of Communitarian Thought in Thailand, IDE Discussion Paper No. 423 (July 2013) pp. 5 – 7. http://www.ide.go.jp/English/Publish/Dowload/Dp/index.html 12 Ibid, p. 6 คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลยั เชียงใหม่ 22

โครงการการศึกษาพฒั นาการการรับรองและค้มุ ครองสิทธชิ ุมชนตามรัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจักรไทย 2550 ภาพท่ี 2.1 แสดงจานวนของคาว่า “ชุมชน” ท่ปี รากฏในแผนพฒั นาเศรษฐกจิ และสงั คมแห่งชาติ13 แผนพฒั นาเศรษฐกิจฯ ฉบบั ที่ 8 (2540 – 2544) ซง่ึ มีผลบงั คบั ใช้ตงั้ แต่ พ.ศ. 2540 อนั เป็นห้วงเวลาใกล้เคยี งกบั รัฐธรรมนญู 2540 ได้มีการตระหนกั ถึงสิทธิชมุ ชนปรากฏขนึ ้ อยา่ งชดั เจน โดยในการรับรองสิทธิได้มีการใช้คาวา่ “ชมุ ชน” และ “ชมุ ชนท้องถ่ิน” สะท้อนให้เห็นถึงการยอมรับ การดารงอยขู่ องชมุ ชนในฐานะสถาบนั ที่สาคญั ของประชาชน รวมทงั้ การยอมรับบทบาทของชมุ ชน ในการร่วมจดั การทรัพยากรธรรมชาติ อันนาไปสู่แนวนโยบายในการส่งเสริมชุมชนในการเข้า มาร่วมบริหารจดั การทรัพยากรธรรมชาติ การยอมรับถึงบทบาทของชมุ ชนยอ่ มเป็ นภาพสะท้อนให้ เห็นได้ถึงความสาคญั ของชุมชนที่เร่ิมได้รับการยอมรับอย่างกว้างขวางมากขึน้ นอกจากนนั้ ใน แผนพฒั นาเศรษฐกิจฯ ฉบบั นีก้ ็ยังได้ตระหนกั ถึงการตรากฎหมายขึน้ รองรับสิทธิดงั กล่าวอย่าง ชดั เจนเพื่อให้ชมุ ชนสามารถมีสิทธิในการร่วมจดั การทรัพยากรธรรมชาตไิ ด้อยา่ งเตม็ ที่14 13 Ibid, p. 6 23 14 แผนพฒั นาเศรษฐกิจและสงั คมแหง่ ชาติ ฉบบั ท่ี 8 ดใู นภาคผนวก ก. คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลยั เชียงใหม่

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคุม้ ครองสิทธิชมุ ชนตามรัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจักรไทย 2550 นบั ตงั้ แตแ่ ผนพฒั นาเศรษฐกิจฯ ฉบบั ที่ 9 (2545 – 2549) สืบเนื่องตอ่ มาถึงแผนพฒั นา เศรษฐกิจฯ ฉบบั ที่ 10 (2550 – 2554) และแผนพฒั นาเศรษฐกิจ ฉบบั ที่ 11 (2555 – 2559) ชมุ ชน ได้รับการรับรองไว้ในแผนพฒั นาเศรษฐกิจฯ อย่างตอ่ เน่ืองว่าเป็ นสถาบนั หน่ึงท่ีมีความสาคญั ท่ี จะต้ องได้ รับการรับรองสิทธิ รวมถึงการมีส่วนร่ วมใน ด้ านการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและ ส่ิงแวดล้อม ซง่ึ จะต้องมีการปรับปรุงกฎหมายหลายฉบบั เพ่ือให้ชมุ ชนสามารถเข้ามามีบทบาทได้ เพิ่มขึน้ ซ่ึงความสาคัญของชุมชนไม่ได้ ถูกจากัดไว้ เฉพาะเพียงในด้ านของการจัดการ ทรัพยากรธรรมชาตแิ ตเ่ พียงอยา่ งเดยี ว หากยงั เป็นกลไกสาคญั อนั หนง่ึ ที่ถกู พิจารณาวา่ จะสามารถ เป็ นเครื่องมือในการเผชิญหน้ากบั ปัญหาอ่ืนๆ ที่กาลงั ปรากฏขนึ ้ ในสงั คมไทย ไม่วา่ จะเป็ นปัญหา ความยากจน (แผนพฒั นาเศรษฐกิจฯ ฉบบั ท่ี 10) ปัญหาความเปลี่ยนแปลงของสภาพภมู ิอากาศ (แผนพฒั นาเศรษฐกิจฯ ฉบบั ท่ี 11) เป็นต้น การตระหนักและการรับรองถึงสิทธิชุมชนตามที่ปรากฏขึน้ ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจฯ นบั ตงั้ แต่ พ.ศ. 2540 เป็ นต้นมา ได้สะท้อนให้เห็นถึงการสถาปนาความชอบธรรมของสิทธิชมุ ชนที่ ขยายตัวเพิ่มมากขึน้ การรับรองสิทธิชุมชนไม่เพียงการยอมรับบทบาทในการร่วมจัดการ ทรัพยากรธรรมชาติแตเ่ พียงประการเดียว หากขยายตวั ออกไปถึงการถกู พิจารณาว่าเป็ นกลไกใน การเผชิญหน้ากับปัญหาอ่ืนๆ ที่เกิดขึน้ ในแง่นีจ้ ึงนับเป็ นความเปลี่ยนแปลงที่สะท้อนให้เห็นถึง พลวตั ของสิทธิชมุ ชนได้ไมน่ ้อย 2.3 นโยบายรัฐบาลท่แี ถลงต่อรัฐสภา 2.3.1 ก่อนรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ประกาศใช้ นโยบายรัฐบาลท่ีแถลงตอ่ รัฐสภาก่อนหน้ารัฐธรรมนญู 2540 จะพบวา่ ได้มีการตระหนกั ถึง แนวความคิดในเรื่องป่ าชุมชนที่เน้นความสาคัญโดยให้คนอยู่กับป่ าร่วมกันได้ 15 แม้จะมีการ กล่าวถึงสิทธิชุมชนในการจัดการทรัพยากรท้องถิ่นปรากฏอยู่16 แต่ก็ยังเป็ นเพียงประเด็นท่ีมี ลกั ษณะเฉพาะและไม่สัมพันธ์กับประเด็นอื่นๆ และไม่ปรากฏว่าจะทาให้สิทธิชุมชนเกิดเป็ นผล ในทางปฏิบตั จิ ริงได้อยา่ งไร 15 นโยบายของรัฐบาลท่ีแถลงตอ่ รัฐสภา เม่อื วนั ท่ี 21 ตลุ าคม 2535 ดใู นภาคผนวก ข. 24 16 นโยบายของรัฐบาลท่ีแถลงตอ่ รัฐสภา เมอ่ื วนั ที่ 26 กรกฎาคม 2538 ดใู นภาคผนวก ข. คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลยั เชียงใหม่

โครงการการศกึ ษาพัฒนาการการรับรองและค้มุ ครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550 2.3.2 ภายหลังรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ประกาศใช้ โดยที่รัฐธรรมนญู 2540 ได้มีบทบญั ญตั ริ ับรองในเรื่องสิทธิชมุ ชนเอาไว้อย่างชดั เจนเป็ นผล สาคัญให้รัฐบาลที่เข้าดารงตาแหน่งภายหลังจากที่รัฐธรรมนูญฉบบั นีไ้ ด้มีผลบังคับใช้ต่างก็ ตระหนกั ถึงสิทธิชุมชนและได้กลายเป็ นส่วนหนึ่งในแนวนโยบายของรัฐบาล ดงั ปรากฏขึน้ จาก นโยบายของรัฐบาลที่ต้องแถลงตอ่ รัฐสภาเม่ือเข้าดารงตาแหนง่ ฝ่ ายบริหาร แตว่ า่ ในระยะเริ่มแรกของรัฐธรรมนญู 2540 รัฐบาลที่นาโดยนายชวน หลีกภยั ซ่ึงได้แถลง แนวนโยบายตอ่ รัฐสภาเมื่อวนั ท่ี 20 พฤศจิกายน 2540 ยงั ไม่ได้มีแนวนโยบายที่ชดั เจนตอ่ สิทธิ ชมุ ชนที่แม้จะได้บญั ญัติไว้ในรัฐธรรมนญู แล้วก็ตาม17 แต่ความสาคญั ของสิทธิชมุ ชนก็ได้ปรากฏ อย่างชัดเจนในแนวนโยบายของรัฐบาลชุดต่อมาที่นาโดย พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร ในส่วนของ นโยบายด้านการจดั การทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดล้อม ได้มีแนวนโยบายท่ีสอดคล้องกับ รัฐธรรมนญู 2540 โดยรัฐบาลจะส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนและชมุ ชนท้องถ่ินดงั้ เดิม18 การใช้ถ้อยคาว่า “ชมุ ชนท้องถ่ินดงั้ เดิม” ในแนวนโยบายของรัฐบาลอนั เป็ นถ้อยคาซ่ึงเพ่ิงปรากฏ และถูกบญั ญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ย่อมแสดงให้เห็นการตระหนักรู้ของรัฐบาลถึงความสาคญั ของ กระบวนการผลกั ดนั เร่ืองสิทธิชมุ ชนท่ีได้เกิดขนึ ้ มาอยา่ งตอ่ เนื่องและกว้างขวาง ซ่งึ แนวนโยบายของรัฐบาลทกุ ชดุ ที่เข้าดารงตาแหน่งฝ่ ายบริหารสืบเน่ืองตอ่ มาจนกระทง่ั ถึงแนวนโยบายของรัฐบาลท่ีนาโดยนางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ท่ีแถลงต่อรัฐสภาเมื่อวันที่ 23 ธันวาคม 255419 ก็ล้วนตระหนกั และให้การรับรองถึงสิทธิชมุ ชนในการมีส่วนร่วมในการจดั การ ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม อย่างไรก็ตาม การให้ความสาคญั ตอ่ ชมุ ชนและสิทธิชมุ ชนท่ี ปรากฏขึน้ ในแนวนโยบายของรัฐบาลได้ขยายขอบเขตบทบาทของชุมชนให้ครอบคลุมไปถึง ทรั พยากรธรรมชาติและสิ่ง แวดล้ อมในมิติที่ กว้ างขวาง มากขึน้ มิไ ด้ จากัดไว้ เพี ยง 17 นโยบายของรัฐบาล แถลงตอ่ รัฐสภาเม่ือวนั ที่ 20 พฤศจิกายน 2540 ดใู นภาคผนวก ข. 18 นโยบายของรัฐบาล แถลงตอ่ รัฐสภา เมื่อวนั ที่ 26 กมุ ภาพนั ธ์ 2544 ดใู นภาคผนวก ข. 19 หลงั จาก พ.ต.ท. ทกั ษิณ ชินวตั ร ซง่ึ เข้าบริหารประเทศเมอ่ื พ.ศ. 2544 รัฐบาลภายหลงั จากนนั้ ประกอบไปด้วย รัฐบาลทน่ี าโดย พ.ต.ท. ทกั ษิณ พ.ศ. 2548, รัฐบาลทน่ี าโดย พล.อ. สรุ ยทุ ธ์ จลุ านนท์ เมื่อ พ.ศ. 2549 (รัฐบาลที่ ถูกแต่งตงั้ โดยคณะรัฐประหารภายหลงั 19 กันยายน 2549, รัฐบาลท่ีนาโดยนายสมคั ร สนุ ทรเวช เมื่อ พ.ศ. 2551, รัฐบาลที่นาโดยนายสมชาย วงศ์สวสั ดิ์ พ.ศ. 2551, รัฐบาลท่ีนาโดยนายอภิสทิ ธิ์ เวชชาชีวะ พ.ศ. 2551 และรัฐบาลทนี่ าโดยนางสาวยิ่งลกั ษณ์ ชินวตั ร พ.ศ. 2554 คณะนติ ศิ าสตร์ มหาวิทยาลยั เชยี งใหม่ 25

โครงการการศกึ ษาพัฒนาการการรับรองและค้มุ ครองสิทธชิ ุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย 2550 ทรัพยากรธรรมชาติ หากยงั รวมถึงทรัพยากรธรรมชาติในด้านอื่นๆ รวมทงั้ แนวนโยบายของรัฐบาล ที่ให้ความสาคัญเพิ่มมากขึน้ กว่าเพียงการมีส่วนร่วมในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและ ส่ิงแวดล้อม หากกลายเป็นสถาบนั ท่ีรัฐบาลให้ความสาคญั ในฐานะเป็ นกลไกที่จะจดั การกบั ปัญหา ในมิติอ่ืนๆ เช่น ปัญหายาเสพติด ปัญหาการดแู ลผ้สู งู อายุ20 (แนวนโยบายรัฐบาลพล.อ. สรุ ยทุ ธ์ จุ ลานนท์) เป็นต้น อยา่ งไรก็ตาม มีข้อสงั เกตวา่ การให้ความสาคญั กบั สทิ ธิชมุ ชนในแนวนโยบายของรัฐบาลที่ ปรากฏมาอย่างต่อเน่ืองนับตัง้ แต่รัฐบาลท่ีนาโดย พ.ต.ท. ทักษิณ เม่ือ พ.ศ. 2544 ก็จะให้ ความสาคญั กบั สิทธิชมุ ชนโดยดาเนินไปในทิศทางท่ีตอบสนองตอ่ แนวพระราชดาริในด้านตา่ งๆ เช่น แนวพระราชดาริด้านการอนรุ ักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม โครงการฝายชะลอนา้ หรือฝายแม้วตามแนวพระราชดาริ เป็นต้น ซงึ่ สะท้อนให้เหน็ ถึงความหมายของสิทธิชมุ ชนที่ปรากฏ อย่ใู นแนวนโยบายของรัฐบาลว่าแม้มีความสาคญั ท่ีรัฐบาลไม่อาจละเลยไป แต่ในอีกด้านหน่ึงก็ แสดงให้เห็นถึงอิทธิพลของแนวความคิดอ่ืนๆ ที่เข้ามากากบั ตอ่ การให้ความหมายของสิทธิชมุ ชน ได้เชน่ เดียวกนั 2.4 การสถาปนาความสาคัญของสิทธิชุมชน กระบวนการเคล่ือนไหวและผลกั ดนั เร่ืองสิทธิชมุ ชนนบั ตงั้ แตช่ ่วงทศวรรษ 2530 สง่ ผลให้ ความหมายของสิทธิชุมชนมีความชอบธรรมท่ีกว้างขวางมากขึน้ โดยเฉพาะอย่างย่ิงในสถาบนั การเมืองและสถาบนั นโยบายที่สาคญั ของสงั คมไทย บทบญั ญตั ทิ ่ีรับรองสิทธิชมุ ชนเป็ นครัง้ แรกใน รัฐธรรมนญู 2540 นบั เป็นจดุ เปลี่ยนแปลงอยา่ งสาคญั ตอ่ การสถาปนาให้สิทธิชมุ ชนสามารถดารง อยไู่ ด้อยา่ งมนั่ คงสืบเนื่องตอ่ มา (อยา่ งไรก็ตาม การมีผลบงั คบั ใช้ในทางปฏิบตั จิ ริงยงั คงมีข้อจากดั อยอู่ ยา่ งมาก ซงึ่ จะได้ทาการวิเคราะห์ในบทถดั ไป) ดงั จะเห็นได้จากทงั้ ในรัฐธรรมนญู 2540 และรัฐธรรมนญู 2550 ซง่ึ ถกู จดั ขนึ ้ ในบรรยากาศ ทางสงั คมการเมืองที่มีความแตกตา่ งกันอย่างมาก โดยรัฐธรรมนญู 2540 ถือกาเนิดขึน้ ภายใต้ บรรยากาศทางการเมืองที่เปิ ดกว้าง กระบวนการจดั ทาร่างรัฐธรรมนญู เป็ นไปด้วยการมีส่วนร่วม อย่างกว้างขวางกระทง่ั ทาให้รัฐธรรมนูญ 2540 ถกู ขนานนามว่า “รัฐธรรมนูญฉบบั ประชาชน” ในขณะที่รัฐธรรมนูญ 2550 เป็ นความสืบเนื่องมาจากการรัฐประหารในเดือนกันยายน 2549 20 นโยบายของรัฐบาล แถลงตอ่ รัฐสภา เม่ือวนั ที่ 3 พฤศจิกายน 2549 ดใู นภาคผนวก ข. 26 คณะนิตศิ าสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่

โครงการการศกึ ษาพฒั นาการการรับรองและค้มุ ครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย 2550 กระบวนการร่างและการจัดทาจึงถูกมองว่าอยู่ภายใต้อานาจของคณะรัฐประหาร แม้ว่าจะมี กระบวนการลงประชามตริ ่างรัฐธรรมนญู ฉบบั นีก้ ่อนที่จะได้มีการประกาศใช้อย่างเป็ นทางการ แต่ ก็เป็นการลงประชามตภิ ายใต้สถานการณ์ที่มีการประกาศกฎอยั การศกึ อยา่ งกว้างขวาง21 แม้เง่ือนปัจจยั และบริบทแวดล้อมในห้วงเวลาของการถือกาเนิดขนึ ้ ของรัฐธรรมนญู ทงั้ สอง ฉบบั จะมีความแตกตา่ งกนั อยา่ งสาคญั แตเ่ ฉพาะบทบญั ญตั ใิ นสว่ นของการรับรองเรื่องสิทธิชมุ ชน กลบั ปรากฏความสืบเนื่องต่อกันมา มีการบญั ญัติรับรองประเด็นสิทธิชุมชนไว้ในรัฐธรรมนูญทงั้ สองฉบบั นอกจากนนั้ ในรัฐธรรมนญู 2550 ได้พยายามท่ีจะทาให้เกิดการค้มุ ครองและขยายสิทธิ ของประชาชนที่กว้างขวางมากขนึ ้ 22 ซึง่ ในส่วนของสิทธิชมุ ชนก็ได้มีความพยายามท่ีจะปรับปรุงให้ มีความชดั เจนและทบทวนสภาพปัญหาที่เคยปรากฏขึน้ ภายใต้รัฐธรรมนญู 2540 เพ่ือทาให้สิทธิ สามารถมีผลใช้บงั คบั ได้ทนั ที ในแผนพฒั นาเศรษฐกิจฯ ก็จะพบว่าในช่วงระหว่างก่อนและหลงั พ.ศ. 2540 ก็จะพบ ความเปล่ียนแปลงอย่างมีนัยสาคัญในการตระหนักถึงสิทธิชุมชนท่ีปรากฏขึน้ โดยนับตัง้ แต่ แผนพฒั นาเศรษฐกิจฯ ฉบบั ท่ี 7 ซงึ่ มีผลบงั คบั เม่ือ พ.ศ. 2540 เป็ นต้นมา สิทธิชมุ ชนได้กลายเป็ น ส่วนหน่ึงที่ได้รับความสาคญั ทงั้ ในด้านของการเป็ นสถาบนั และสิทธิท่ีต้องได้รับการส่งเสริมจาก ภาครัฐ โดยปรากฏการกลา่ วถึงสิทธิชมุ ชนเพม่ิ ขนึ ้ อยา่ งมากและสืบเนื่องตอ่ มาภายหลงั สาหรับในการแถลงแนวนโยบายของรัฐบาลตอ่ รัฐสภาก็ดาเนินไปในลกั ษณะเชน่ เดียวกนั แนวนโยบายของรัฐบาลก็ได้มีการให้ความสาคญั กับสิทธิชมุ ชนเพิ่มขึน้ เฉพาะอย่างย่ิงชุมชนใน ฐานะที่เป็ นสถาบันทางสังคมประเภทหนึ่งที่สามารถมีบทบาทในด้ านการจัดการ ทรัพยากรธรรมชาติ อยา่ งไรก็ตาม การให้ความสาคญั ที่ปรากฏในแนวนโยบายของรัฐบาลในระยะ เริ่มต้นของรัฐธรรมนญู 2540 ก็ยงั ไม่ปรากฏชดั เจน ดงั จะพบวา่ แนวนโยบายของรัฐบาลท่ีนาโดย นายชวน หลีกภัย เมื่อเดือนพฤศจิกายน 2540 ยังไม่มีการระบุถึงสิทธิชุมชนเอาไว้มีแต่เพียง แนวนโยบายในการสง่ เสริมป่ าชุมชน รัฐบาลชุดตอ่ มาที่นาโดย พ.ต.ท. ทกั ษิณ ชินวตั ร เม่ือเดือน 21 การลงประชามตใิ นวนั ท่ี 19 สิงหาคม 2550 นนั้ อย่ใู นช่วงของการประกาศใช้กฎอยั การศึกทวั่ ราชอาณาจกั ร ตงั้ แตว่ นั ที่ 19 กนั ยายน 2549 และมีการประกาศเลกิ ใช้กฎอยั การศกึ ในบางพนื ้ ทีใ่ นวนั ที่ 26 มกราคม 2550 โดย ยงั คงใช้กฎอยั การศึกในเขตพืน้ ท่ี 35 จังหวดั และในวนั ที่ 31 ธนั วาคม 2550 มีประกาศเลิกใช้กฎอยั การศึกใน บางเขตพนื ้ ท่ีและให้ใช้กฎอยั การศกึ ในบางพนื ้ ท่ี โดยยงั คงใช้อกี 9 จงั หวดั 22 ชาญชยั แสวงศกั ดิ,์ อ้างแล้ว, หน้า 360. คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลยั เชยี งใหม่ 27

โครงการการศึกษาพัฒนาการการรับรองและคมุ้ ครองสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย 2550 มีนาคม 2548 ได้มีการจดั ทาแนวนโยบายท่ีมีการกล่าวถึงสิทธิชมุ ชนท้องถิ่นดงั้ เดมิ และสิทธิชมุ ชน เอาไว้อย่างชัดเจน อันเป็ นสิ่งท่ีแสดงให้เห็นถึงการตระหนักรู้ถึงความสาคัญของสิทธิชุมชน โดยเฉพาะอยา่ งย่ิงตามท่ีได้บญั ญตั ไิ ว้ในรัฐธรรมนญู เพราะจะเห็นได้วา่ เป็นการใช้ถ้อยคาวา่ “สิทธิ ชมุ ชนท้องถ่ินดงั้ เดมิ ” อนั เป็นสิ่งท่ีถกู สร้างและบรรจลุ งในรัฐธรรมนญู เป็นครัง้ แรก นับจากนัน้ เป็ นต้นมา แนวนโยบายของรัฐบาลทุกชุดที่ได้แถลงต่อรัฐสภาก็ได้มีการ ตระหนกั ถึงความสาคญั ของสิทธิชุมชน รวมถึงมีการบญั ญัติไว้อย่างชัดเจนในแนวนโยบายของ รัฐบาล ทัง้ นีจ้ ะพบว่าไม่ว่าจะเป็ นรัฐบาลท่ีมาจากการเลือกตงั้ ตามกระบวนการของระบอบ ประชาธิปไตย หรือรัฐบาลที่ถกู แตง่ ตงั้ ขนึ ้ จากคณะรัฐประหารดงั รัฐบาลที่นาโดย พล.อ. สรุ ยทุ ธ์ จุ ลานนท์ เม่ือเดอื นพฤศจกิ ายน 2549 ภายหลงั จากการยดึ อานาจของคณะรัฐประหาร แนวนโยบาย ของรัฐบาลชดุ ดงั กลา่ วที่แถลงตอ่ สภานิติบญั ญตั แิ ห่งชาติก็ได้ยอมรับความสาคญั เรื่องสิทธิชมุ ชน ไว้ด้วยเชน่ กนั ปรากฏการณ์ในลกั ษณะดงั กล่าวจึงแสดงให้เห็นว่านบั ตงั้ แต่ พ.ศ. 2540 เป็ นต้นมา สิทธิ ชมุ ชนได้ถกู สถาปนาความชอบธรรมขึน้ อย่างมน่ั คงในสถาบนั ทางการเมืองและสถาบนั นโยบาย ของสงั คมไทย และเป็ นการสถาปนาความชอบธรรมซ่ึงไมว่ ่าเงื่อนไขทางการเมืองจะมีแนวโน้มไป ในทิศทางท่ีเป็ นแบบประชาธิปไตยหรือแบบอานาจนิยม ก็ล้วนไมอ่ าจปฏิเสธความหมายของสิทธิ ชมุ ชนและกลายเป็ นสิทธิพืน้ ฐานที่ดารงสืบเน่ืองตอ่ มา ไม่วา่ ในบทบญั ญตั ขิ องรัฐธรรมนญู ที่ได้ถกู จดั ทาขึน้ แผนพฒั นาเศรษฐกิจฯ แต่ละฉบบั และแนวนโยบายของรัฐบาลที่เข้าทาหน้าท่ีบริหาร ประเทศ ตา่ งก็ต้องยอมรับถึงสิทธิชมุ ชนไว้อยา่ งไมอ่ าจปฏิเสธ แม้ว่าในด้านหนึ่งอาจดรู าวกบั วา่ สิทธิชมุ ชนได้ลงหลกั ปักฐานอยา่ งมนั่ คงในสถาบนั ตา่ งๆ ท่ีสาคญั ในสงั คมไทย อย่างไรก็ตาม ในอีกด้านกลับพบว่ายงั คงปรากฏปัญหา ข้อโต้แย้ง ความ ขดั แย้ง ระหวา่ งฝ่ ายตา่ งๆ เกิดขนึ ้ อยา่ งตอ่ เน่ือง ภายใต้การอ้างอิงถึงสิทธิชมุ ชนและการอ้างอิงถึง อานาจตามกฎหมายของหนว่ ยงานตา่ งๆ ของรัฐ ดงั จะพบว่ามีชมุ ชนและชาวบ้านจานวนไม่น้อย ยังคงประสบปัญหาในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติเกิดขึน้ อย่างต่อเนื่องตราบจนกระทั่ง ปัจจุบนั 23 ซ่ึงทาให้เกิดคาถามติดตามมาได้ว่าเพราะเหตุใดสิทธิชุมชนซึ่งถูกสถาปนาขึน้ อย่าง 23 ดงั จากการรวบรวมสถิติการร้องเรียน ตามประเภทสทิ ธิท่ีถกู ละเมิดพบวา่ สิทธิชุมชนถกู ละเมิดใน พ.ศ. 2553 จานวน 75 เรื่อง ใน พ.ศ. 2554 จานวน 66 เรื่อง ใน สานกั งานคณะกรรมการสทิ ธิมนษุ ยชนแห่งชาติ, รายงาน ประเมินสถานการณ์สทิ ธิมนษุ ยชนในประเทศไทยและรายงานผลการปฏบิ ตั งิ านประจาปี 2553-2554 หน้า 114 [ออนไลน์] http://www.nhrc.or.th/webdoc/Report25532554.pdf (15 ตลุ าคม 2556) คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชยี งใหม่ 28

โครงการการศึกษาพฒั นาการการรับรองและคุ้มครองสิทธชิ ุมชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย 2550 ม่ันคงในสถาบันทางการเมืองของสังคมไทย ยังไม่อาจตอบสนองต่อความยุ่งยากที่มีอย่าง กว้างขวางในสงั คมไทยได้ คณะนติ ศิ าสตร์ มหาวิทยาลยั เชียงใหม่ 29

โครงการการศกึ ษาพฒั นาการการรับรองและคมุ้ ครองสิทธชิ ุมชนตามรัฐธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย 2550 บทท่ี 3 พลวัตของกลไกรัฐภายใต้สทิ ธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญ 3.1 หน่วยงานรัฐท่เี ก่ียวข้องโดยตรง 3.1.1 การไม่ปรับตวั ในทางนิตนิ ัย แม้วาทกรรมสทิ ธิชมุ ชนจะได้สถาปนาความสาคญั ลงในสถาบนั การเมืองหลกั ไม่ว่าจะใน บทบญั ญัติของรัฐธรรมนญู แผนพฒั นาเศรษฐกิจฯ รวมไปถึงแนวนโยบายของรัฐบาลทุกรัฐบาล นบั ตงั้ แตไ่ ด้มีการเคล่ือนไหวเพ่ือให้เกิดการตระหนกั และรวมไปถึงการรับรองสิทธิชมุ ชนให้ปรากฏ ขนึ ้ อยา่ งชดั เจนโดยเฉพาะอย่างย่ิงภายหลงั จากการประกาศใช้รัฐธรรมนญู 2540 ซึง่ มีหลกั การใน การจัดการทรัพยากรธรรมชาติที่แตกต่างไปจากเดิมอย่างสาคญั ดงั นนั้ จะต้องมีการปรับปรุง กฎหมายทรัพยากรธรรมชาติ ต้องมีการปรับปรุงกฎหมายส่ิงแวดล้อมและกฎหมายที่เกี่ยวกับ ความหลากหลายทางชีวภาพให้เกิดความร่วมมือ มีการแบ่งสรรหน้าที่ ความรับผิดชอบ กาหนด กลไกกระบวนการในการประสานซงึ่ กนั และกนั 1 อยา่ งไรก็ตาม ความเปล่ียนแปลงที่บงั เกิดขนึ ้ อยา่ ง กว้างขวางนีไ้ ม่ได้นาไปส่กู ารแก้ไขบทบญั ญตั ิของกฎหมายในระดบั พระราชบญั ญตั ิท่ีเก่ียวข้องกบั การจดั การทรัพยากร ดนิ -นา้ -ป่ า แตอ่ ย่างใด โดยท่ีกฎหมายเหลา่ นีย้ งั คงมีเนือ้ หาที่สืบเน่ืองตอ่ ไป ในลกั ษณะเชน่ เดมิ แม้วา่ รัฐธรรมนญู จะถกู อธิบายวา่ เป็นกฎหมายสงู สดุ และมีผลบงั คบั เหนือกวา่ กฎหมายอื่น ใดอีกทงั้ กฎหมายอ่ืนใดจะขดั หรือแย้งกบั รัฐธรรมนญู มิได้ หากกฎหมายอ่ืนใดมีเนือ้ หาขดั หรือแย้ง กบั รัฐธรรมนญู ก็จะไม่มีผลบงั คบั ใช้ อย่างไรก็ตาม ในกรณีของสิทธิชุมชนท่ีได้รับการบญั ญัติไว้ อยา่ งชดั เจนในรัฐธรรมนญู ก็เผชญิ กบั ปัญหาในการปฏิบตั ทิ ี่ได้เกิดขนึ ้ จริง ทงั้ นีค้ วามสาคญั ของกฎหมายเหล่านีก้ ็คือเป็ นแหล่งอ้างอิงอานาจทางกฎหมายในการ ปฏิบตั หิ น้าที่ของหน่วยงานตา่ งๆ ของรัฐ เมื่อเจ้าหน้าที่หรือองค์กรของรัฐจะดาเนินการในลกั ษณะ เช่นใดก็ต้องจะอาศยั อานาจตามกฎหมายเหล่านีเ้ ป็ นฐานของการปฏิบตั ิการ เจ้าหน้าที่ของรัฐไม่ 1 บวรศกั ดิ์ อวุ รรณโณ, รัฐธรรมนูญน่ารู้ (กรุงเทพฯ: สำนกั พมิ พ์วญิ ญชู น จำกดั , 2542) หน้ำ 99 30 คณะนิตศิ าสตร์ มหาวิทยาลยั เชียงใหม่

โครงการการศกึ ษาพฒั นาการการรับรองและคุม้ ครองสิทธิชมุ ชนตามรัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจกั รไทย 2550 อาจดาเนินการไปโดยปราศจากกฎหมายโดยเฉพาะอย่างย่ิงพระราชบญั ญตั ิ (รวมถึงกฎเกณฑ์ที่ บญั ญตั ขิ นึ ้ ภายใต้พระราชบญั ญตั ดิ ้วย) กฎหมายในลาดบั พระราชบญั ญตั ขิ องไทยท่ีมีเนือ้ หาเกี่ยวข้องกบั การจดั การทรัพยากรป่ า ไม้ สามารถกล่าวได้ว่ามีอยู่ 5 ฉบบั ที่สาคญั ได้แก่ พระราชบญั ญัติป่ าไม้ 2484, พระราชบญั ญัติ อุทยานแห่งชาติ 2504, พระราชบัญญัติป่ าสงวนแห่งชาติ 2507, พระราชบัญญัติสงวนและ ค้มุ ครองสตั ว์ป่ า 2535 และพระราชบญั ญัตสิ วนป่ า 2535 ซึ่งหน่วยงานของรัฐที่เก่ียวข้องกับการ บงั คบั ใช้กฎหมายเหล่านีโ้ ดยตรงก็คือ กรมป่ าไม้และกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่ าและพันธ์ุพืช (ภายใต้กระทรวงทรัพยากรธรรมชาตแิ ละสงิ่ แวดล้อม) เม่ือยงั ไมม่ ีความเปล่ียนแปลงบทบญั ญตั ิใน กฎหมายเหล่านีจ้ ึงทาให้การใช้อานาจของหน่วยงานรัฐท่ีเกี่ยวข้องโดยตรงทงั้ 2 องค์กรก็ยงั คง ดาเนินไปภายใต้อานาจทางกฎหมายท่ีมีอยู่ และหลายครัง้ ได้นามาซึ่งความขัดแย้งระหว่าง หน่วยงานของรัฐซ่ึงอ้างอิงอานาจตามพระราชบญั ญัติกับประชาชนในท้องถิ่นซึ่งอ้างอิงถึงสิทธิ ชมุ ชนตามรัฐธรรมนญู ทงั้ นีห้ ากพิจารณาจากบทบญั ญตั ิของกฎหมายเหล่านีจ้ ะพบว่าเป็ นการจดั การทรัพยากร ในแนวความคดิ แบบรัฐนิยม ด้วยการให้ความสาคญั กบั รัฐในฐานะของการเป็ นเจ้าของกรรมสิทธ์ิ เป็ นผู้ที่มีอานาจในการตดั สินใจ รวมทงั้ ในแง่ของการปฏิบตั ิการเพ่ือรักษาทรัพยากรต่างๆ โดย กฎหมายแตล่ ะฉบบั มีลกั ษณะที่สาคญั ดงั นี ้ 1) พระราชบัญญัตปิ ่ าไม้ พ.ศ. 2484 กฎหมายฉบบั นีเ้ ป็ นการรวบรวมบรรดาประกาศพระบรมราชโองการ พระราชบัญญัติ กฎกระทรวง กฎข้อบงั คบั ต่างๆ ท่ีเกี่ยวกับการทาไม้ที่บญั ญัติขึน้ มาก่อนหลากหลายฉบบั นามา ปรับปรุงแก้ไขให้เป็ นบทบญั ญตั ฉิ บบั เดียว โดยเจตนารมณ์เพ่ือให้เกิดความเหมาะสมแก่กาลสมยั และความสะดวกในการนาไปบงั คบั ใช้ สาระสาคญั ของกฎหมายวา่ ด้วยป่ าไม้นี ้จงึ กลา่ วถงึ การควบคมุ กระบวนการทาไม้และการ เก็บหาของป่ า อาทิเช่น การกาหนดไม้หวงห้าม (มาตรา 6) การกาหนดคา่ ภาคหลวง (มาตรา 9) การกาหนดขนาดจากัดไม้หวงห้าม (มาตรา 10) การทาไม้หวงห้ามต้องขออนุญาตจากพนกั งาน เจ้าหน้าที่ (มาตรา 11) และต้องเสียคา่ ภาคหลวงตามที่กาหนด (มาตรา 14) ส่วนการทาไม้ท่ีมิใช่ ไม้หวงห้ามต้องเสียคา่ ธรรมเนียม (มาตรา 25) รวมไปถึงการกาหนดของป่ าหวงห้ามต้องประกาศ เป็ นพระราชกฤษฎีกา (มาตรา 27) การเก็บหาของป่ าที่หวงห้ามต้องได้รับอนุญาตจากพนกั งาน คณะนติ ิศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชยี งใหม่ 31