B3-09-64

รายงานการศกึ ษาวจิ ยั โครงการปรบั ปรุงและพฒั นาระบบบรหิ ารงานยตุ ิธรรมทางปกครอง : การศกึ ษาวเิ คราะห์กฎหมายท่เี ก่ียวกับวธิ พี ิจารณาคดปี กครอง สิง่ แวดลอ้ มในระบบกฎหมายไทย เร่อื ง หลักการพน้ื ฐานของกฎหมายสง่ิ แวดล้อมในระบบกฎหมายไทย สาํ นักวิจยั และวิชาการ สํานกั งานศาลปกครอง ๓๑ สิงหาคม ๒๕๖๔

บทสรปุ ผบู รหิ าร ปจจุบันทั่วโลกกำลังประสบปญหาดานทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอม ผลกระทบจากปญหา ดงั กลา วนับวันจะทวีความรุนแรงมากขนึ้ เรอื่ ย ๆ ดงั จะเห็นไดจ ากจากอุบตั ภิ ยั ทางธรรมชาติ เชน ปญ หาน้ำทวม ภัยแลง หรือปรากฏการณทางธรรมชาติตาง ๆ ไดแก คลื่นความรอน หรือเหตุเดือดรอนรำคาญอันเกิดจาก มลพิษจากฝุนละอองละเอียด pm 2.5 ที่เกิดขึ้นทั้งในประเทศไทยและตางประเทศในชวงหลายปที่ผานมา ปญหาดานทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอมเปนปญหาที่มีความเชื่อมโยงและสัมพันธกัน กลาวคือ ปญหา ดานทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอ มทีเ่ กิดในประเทศหนึ่งยอมสงผลกระทบเปนวงกวางตอประเทศอื่น ๆ ดวย เชน การกอมลพิษจากโรงงานอุตสาหกรรมหรือการเผาปา นอกจากจะสงผลกระทบตอประชาชนที่อาศัยอยู บริเวณใกลเคียงแลว มลพิษทางอากาศนั้นสามารถคงอยูในอากาศเปนระยะเวลานานและลอยขามพรมแดน ไปยงั ประเทศเพือ่ นบาน สง ผลกระทบตอ ประชาชนของประเทศอื่นไดดวย ปญ หาดังกลา วเปนปญหาระดับโลก ประชาคมโลกจึงมีพันธกิจที่จะตองรักษาทรัพยากรธรรมชาติและคุมครองสิ่งแวดลอม ประเทศตาง ๆ จึงได รวมมือกันผานเวทีระหวางประเทศสรางและพัฒนา “หลักการพื้นฐานเกี่ยวกับกฎหมายสิ่งแวดลอม” ข้ึน เพื่อใชเปนกรอบทางกฎหมายในการดำเนินการรักษาทรัพยากรธรรมชาติและคุมครองสิ่งแวดลอมสำหรับ ประชาคมโลก โดยหลักการดังกลาวนำไปใชทั้งในระดับระหวางประเทศ ระดับภูมิภาคและภายในประเทศ ดังปรากฏในกฎหมายระหวางประเทศทั้งที่เปนตราสารระหวางประเทศท่ีไมใชสนธิสัญญาและที่เปน สนธิสัญญา เชน ปฏิญญาสากลวาดวยสิทธิมนุษยชน ปฏิญญาริโอวาดวยสิ่งแวดลอมและการพัฒนา ปฏิญญา สตอกโฮลม กฎบัตรสหประชาชาติ อนุสัญญาวาดวยการคุมครองมรดกโลกทางวัฒนธรรมและทางธรรมชาติ กรอบอนุสัญญาสหประชาชาติวาดวยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ อนุสัญญาวาดวยความหลากหลาย ทางชีวภาพและอนุสญั ญาอารฮสุ หลักการพื้นฐานเกีย่ วกับกฎหมายสิ่งแวดลอมยังคงไดรับการพัฒนาอยางตอเน่ืองโดยไมส ิ้นสุด ในชวงตน ศตวรรษที่ ๒๑ มีการพัฒนาหลักการพื้นฐานของกฎหมายสิ่งแวดลอมหลักการใหม ๆ เพิ่มขึ้น โดยในปจจุบัน มีหลักการพื้นฐานเกี่ยวกับกฎหมายสิ่งแวดลอมซ่ึงไดรับการยอมรับวาเปนหลักกฎหมายสิ่งแวดลอมในระดับสากลแลว อยางนอย ๖ หลัก คือ หลักความเปนสากลของสิ่งแวดลอม (Principle of Universalism) หลักการมีสวนรวม ของประชาชนเกี่ยวกับสิ่งแวดลอม (Public Participation Principle) หลักการพัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable Development Principle) และหลักบูรณาการทางสิ่งแวดลอม (Principle of Environmental Integration) หลักการปองกันลวงหนา (Principle of Prevention) และหลักการระวังไวกอน (Principle of Precaution) หลักผูกอมลพิษเปนผูจาย (Principle of Polluter Pays) และหลักการวาดวยการคุมครองสิ่งแวดลอมตอง ไมมีลักษณะที่ถดถอยลง (Principle of Non-Regression) ซึ่งไดนำมาศึกษาในภาคที่หนึ่งของรายงาน การศึกษาฉบบั นี้ หลักความเปนสากลของสิ่งแวดลอม (Principle of Universalism) เปนแนวคิดเบื้องหลังของ กฎหมายเกยี่ วกบั สิ่งแวดลอมทั้งสารบญั ญัติและวธิ สี บัญญัตซิ ึ่งนำไปใชในการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดลอม รวมถึงการแกไขหรือบรรเทาปญหาสิ่งแวดลอม โดยเห็นวาสิ่งแวดลอมเปนเรื่องของ มวลมนุษยชาติ มนุษยสามารถใชประโยชนจากทรัพยากรและสิ่งแวดลอมไดอยางเทาเทียมกัน แตก็มี ความรับผิดชอบที่จะใชประโยชนทรัพยากรและสิ่งแวดลอมอยางยั่งยืนและเคารพของสิทธิของธรรมชาติ (Rights of Nature) หรือสิทธิของแมธรณี (Rights of Mother Earth) ดวย เนื่องจากมนุษยมิใชศูนยกลาง ของโลกแตเ ปน เพียงสว นหนงึ่ ของระบบนเิ วศภายใตหลักความเปน อันหน่ึงอันเดยี วกนั ทางนเิ วศวิทยา

ii หลักการมีสวนรวมของประชาชนเกี่ยวกับสิ่งแวดลอม (Public Participation Principle) รับรองวา ประชาชนมีสิทธิเขาถึงขอมูลขาวสารเกี่ยวกับสิ่งแวดลอม มีโอกาสแสดงความคิดเห็นและเขารวมใน กระบวนการตัดสินใจที่อาจสงผลกระทบตอสิ่งแวดลอมและประชาชน เขาถึงกระบวนการพิจารณาและ กระบวนยุติธรรมทางสิ่งแวดลอม และไดรับการแกไขเยียวยาความเสียหายที่เหมาะสมและเปนธรรม ซึ่งจัดวา เปนสิทธิเชิงกระบวนการ (Procedural Rights) ตามกฎหมายสิทธิมนุษยชนที่กำหนดใหมีขั้นตอนวิธีการที่จะ ทำใหมนษุ ยส ามารถบรรลุถงึ การมีสิทธิและการใชส ิทธหิ รือการไดร ับการคุม ครองสทิ ธิเชิงเนอื้ หา หลกั การพฒั นาท่ีย่ังยนื (Sustainable Development Principle) มีแนวคดิ วา การพฒั นาที่ย่ังยืนตอง ตอบสนองความตองการพื้นฐานและการใหโอกาสทุกคนที่จะเติมเต็มความปรารถนาในการมีชีวิตที่ดีข้ึน อันเปนเปาหมายหลักของการพัฒนา แตจะตองไมลดทอนความสามารถของคนรุนตอไปที่จะตอบสนอง ความจําเปนของตน หลักการนี้มุงที่จะขจัดความขัดแยงและรักษาสมดุลระหวางการพัฒนาทางเศรษฐกิจและ สังคมกับสิ่งแวดลอ ม เพื่อคุมครองสิ่งแวดลอมไมใหเสือ่ มโทรมลงจากการพฒั นาทางเศรษฐกิจและสังคม อันจะ ทำใหคนรุนหลังสามารถใชประโยชนจากสิ่งแวดลอมไดตอไป หลักการพัฒนาที่ยั่งยืนทำใหเกิดหลักบูรณาการ ทางสิ่งแวดลอม (Principle of Environmental Integration) ซึ่งกำหนดใหบูรณาการเรื่องสิ่งแวดลอมกับ กระบวนการพฒั นาทางเศรษฐกิจและการพฒั นาในดานอน่ื ๆ หลักการปองกันลวงหนา (Principle of Prevention) รับรองวารัฐมีหนาที่ดำเนินการหรือกำหนด มาตรการลวงหนาเพื่อปองกันความเสียหายหรือผลกระทบท่ีอาจเกิดขึ้นตอสิ่งแวดลอม โดยประเมินจาก หลักฐานทางวิทยาศาสตรที่มีอยูและคาดการณไดถึงความเสียหายที่จะเกิดขึ้น หากรัฐไมดำเนินการกำหนด มาตรการปองกันลวงหนาที่เหมาะสมและเกิดความเสียหายอยางรายแรงขึ้น ถือเปนความรับผิดของรัฐ และ หลักการระวังไวกอน (Principle of Precautionary) รับรองวารัฐมีหนาที่ในการระมัดระวังมิใหเกิดความเสียหาย ตอสิ่งแวดลอมหรือเกิดผลกระทบนอยที่สุดจากกิจกรรมหรือการกระทำที่อาจเปนภัยคุกคามตอมนุษย หรอื ส่ิงแวดลอม แมวาความเสยี หายหรือผลกระทบดังกลาวยงั ไมปรากฏแนน อนในทางวทิ ยาศาสตรและไมอาจ คาดการณลว งหนา ได หลักผูกอมลพิษเปนผูจาย (Principle of Polluter Pays) เปนหลักการพื้นฐานของสิ่งแวดลอมที่นำ แนวคิดพื้นฐานทางเศรษฐศาสตรมาประยุกตใชในการฟนฟูและรักษาสิ่งแวดลอม โดยมีแนวคิดวาผูกอมลพิษ ควรแบกรับคาใชจายในการดำเนินมาตรการปองกันและควบคุมมลพิษตามที่รัฐกำหนด เพื่อใหมั่นใจไดวา สิ่งแวดลอมจะอยูในสภาพที่ยอมรับได คาใชจายดังกลาวควรจะสะทอนอยูในราคาสินคาและบริการซึ่งมี กระบวนการผลิตและ/หรือการบริโภคที่กอใหเกิดมลพิษ และควรแบกรับคาเสียหายในการบำบัดฟนฟู สิ่งแวดลอมที่ไดรับผลกระทบจากมลพิษท่ีเกิดจากดำเนินกิจกรรมของตนเองดวย การกอมลพิษนั้นเปน เหตุเดือดรอนรำคาญอยางหนึ่งซึ่งสงผลกระทบตอการใชประโยชนทรัพยสินอยางปกติสุข ผูกอมลพิษ อาจจะตองรับผิดทางแพงเพื่อชดใชความเสียหายที่เกิดขึ้น หรือรับผิดทางอาญาจากการกระทำผิดที่กอใหเกิด ความเสยี หายตอ สิง่ แวดลอ ม หลักการวาดวยการคุมครองสิ่งแวดลอมตองไมมีลักษณะที่ถดถอยลง (Principle of Non-Regression) เปนหลักการพื้นฐานของกฎหมายสิ่งแวดลอมใหมลาสุดที่ไดรับการพัฒนาและไดรับการยอมรับวาเปน หลักกฎหมายสิ่งแวดลอม ดังปรากฏอยูในกฎหมายระหวางประเทศและกฎหมายภายในของบางประเทศ เชน สาธารณรัฐฝรั่งเศส หลักการนี้เปนหลักการแหงความกาวหนาในการคุมครองสิ่งแวดลอมที่เปรียบเสมือน การขับเคลื่อนวงลอที่ตองขับเคลื่อนไปขางหนา โดยจะตองปองกันไมใหวงลอมีการหมุนยอนถอยหลัง (Anti-Return) หลักการนี้สอดคลองกับทฤษฎีวงลอแหงการพัฒนาที่ศาลยุติธรรมแหงสหภาพยุโรปไดวางหลัก ไววาการคุมครองสิ่งแวดลอมเปรียบเสมือนวงลอที่หมุนไปขางหนา แตทั้งนี้ไมมีผลเปนการปดกั้นการดำเนิน

iii กิจกรรมทางเศรษฐกิจ หลักการวาดวยการคุมครองสิ่งแวดลอมตองไมมีลักษณะท่ีถดถอยลงไมได มีจุดมุงหมายที่จะแกไขเพิ่มเติมระบบความรับผิดที่มีอยูแลวภายใตหลักผูกอมลพิษเปนผูจาย แตมีเปาหมายสำคญั ในการกำหนดหนาที่ของรัฐที่จะกำหนดแนวทางการพัฒนามาตรฐานสำหรับการตรากฎหมายหรือ การออกกฎขอบงั คบั ในอนาคตเพ่ือการปกปอ งคมุ ครองส่ิงแวดลอมไมใหถดถอยลงไปจากมาตรการคมุ ครองเดิม จากการศึกษาหลักการพื้นฐานของกฎหมายสิ่งแวดลอมขางตน นำมาสูการศึกษาภาคที่สองซึ่งเปน การวิเคราะหการนำหลักการพื้นฐานของกฎหมายสิ่งแวดลอมมาใชในบทบัญญัติกฎหมายเกี่ยวกับสิ่งแวดลอม ของประเทศไทย ทั้งกฎหมายระหวา งประเทศเกีย่ วกับสิง่ แวดลอมที่มีผลบังคับในประเทศไทย รัฐธรรมนูญของ ประเทศไทยและกฎหมายท่ีเกี่ยวกับสิ่งแวดลอมโดยแบงกลุมกฎหมายออกเปน ๔ กลุม ดังนี้ กฎหมายวาดวย การคุมครองสภาพแวดลอมทางธรรมชาติ กฎหมายวาดว ยการคมุ ครองสภาพแวดลอ มทางวัฒนธรรม กฎหมาย วาดวยการคุมครองสภาพแวดลอมในชนบท ชุมชนเมืองและกฎหมายการพลังงาน รวมทั้งกฎหมายวาดวย การปองกันมลพิษและการระงับเหตเุ ดือดรอ นรำคาญ จำนวน ๓๓ ฉบับ หลักการพื้นฐานของกฎหมายสิ่งแวดลอมบางหลักการมีที่มาจากกฎหมายระหวางประเทศที่มี คาบังคับอยางออน (Soft Law) ไมไดกอใหเกิดพันธกรณีตอรัฐที่ตองปฏิบัติตาม เชน ปฏิญญาริโอวาดวย สิ่งแวดลอมและการพัฒนาซึ่งเปนตราสารระหวางประเทศที่ไมใชสนธิสัญญาไดบัญญัติรับรองหลักการมีสวนรวม ของประชาชนเกี่ยวกับสิ่งแวดลอม หลักการพัฒนาที่ยั่งยนื และหลักบูรณาการทางสิ่งแวดลอมไว แตอยางไรก็ตาม นานาประเทศไดรับรองหลักการพื้นฐานของกฎหมายสิ่งแวดลอมในสนธิสัญญาดานสิ่งแวดลอมฉบับตาง ๆ ซึ่งมีผลผูกพันประเทศที่ลงนามและรับรอง ใหสัตยาบันหรือภาคยานุวัติที่จะตองปฏิบัติตามสนธิสัญญา โดยปรากฏในอารัมภบทและบทบัญญัติของสนธิสัญญา อีกทั้งบัญญัติรับรองหลักการดังกลาวเปนกฎหมาย ภายในของประเทศ เห็นไดวาหลักการพื้นฐานของกฎหมายสิ่งแวดลอมไดรับการยอมรับในระดับสากล และ ประเทศไทยไดนำหลักการพื้นฐานของกฎหมายสิ่งแวดลอมสากลนั้นมาบัญญัติรับรองไวในรัฐธรรมนูญ หลักการดังกลาวจึงมีคาบังคับในระดับกฎหมายรัฐธรรมนูญ เรียกวาเปน “กฎหมายรัฐธรรมนูญสิ่งแวดลอม” นอกจากนี้ ยังปรากฏดวยวา ประเทศไทยไดนำหลักการพื้นฐานของกฎหมายสิ่งแวดลอมไมวาจะเปน หลักความเปนสากลของสิ่งแวดลอม หลักการมีสวนรวมของประชาชนเกี่ยวกับสิ่งแวดลอม หลักการพัฒนา ที่ยั่งยืนและหลักการบูรณาการทางสิ่งแวดลอม หลักการปองกันลวงหนาและหลักการระวังไวกอน หลักการ ผูกอมลพิษเปนผูจาย มาบัญญัติไวในกฎหมายเกี่ยวกับสิ่งแวดลอมทั้ง ๔ กลุม แตไมปรากฏหลักการวาดวย การคุมครองส่งิ แวดลอ มตอ งไมม ลี ักษณะท่ถี ดถอยลงมาในบทบัญญัตกิ ฎหมายเกี่ยวกับสง่ิ แวดลอมของประเทศไทย เมื่อพิจารณาบทบัญญัติกฎหมายเกี่ยวกับสิ่งแวดลอมของประเทศไทยทั้ง ๓๓ ฉบับแลว เห็นวาแมวา บทบัญญัติกฎหมายเกี่ยวกับสิ่งแวดลอมสวนใหญไมไดบัญญัติหลักการพื้นฐานของกฎหมายสิ่งแวดลอม ทั้ง ๖ หลัก ไวอยางชัดเจน แตก็นำหลักการพื้นฐานของกฎหมายสิ่งแวดลอมดังกลาวมาใชเปนหลักการ เบื้องหลังในการบัญญัติกฎหมาย และเมื่อศึกษากฎหมายเกี่ยวกับสิ่งแวดลอมที่ตราขึ้นในชวงป พ.ศ. ๒๕๖๐ พบวามีการบัญญัติรับรองหลักการพื้นฐานของกฎหมายสิ่งแวดลอมประการตาง ๆ ไวในกฎหมายชัดเจนมากขึ้น เชน พระราชบัญญัติคณะกรรมการนโยบายที่ดินแหงชาติ พ.ศ. ๒๕๖๒ มาตรา ๑๑ ท่ีกำหนดใหนโยบาย และแผนการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศตองกำหนดเปาหมาย นโยบายและทิศทาง ในการพัฒนาการใชประโยชนที่ดินของประเทศใหเกิดประโยชนสูงสุด โดยคำนึงถึงการรับรูขอมูลขาวสารและ การมีสวนรวมของประชาชน ชุมชน จากการศึกษาและวิเคราะหการนำหลักการพื้นฐานของกฎหมายสิ่งแวดลอมมาใชในระบบกฎหมายไทย เห็นวาการบังคับใชกฎหมายสิ่งแวดลอมของประเทศไทยยังขาดเอกภาพและความเชื่อมโยงในลักษณะ บูรณาการทางกฎหมายและการบริหารจัดการ โดยกฎหมายแตละฉบับกำหนดหนวยงานที่รับผิดชอบกระจาย

iv อยูหลายหนวยงาน ซึ่งอาจมีปญหาการทับซอนของอำนาจหนาที่ระหวางหนวยงานตาง ๆ ที่กฎหมายกำหนด รวมทั้งอาจเกิดชองวางในการบังคับใชกฎหมาย และไมเอื้อตอการเขาถึงกฎหมายสิ่งแวดลอมของประชาชนทั่วไป แมแตเจาหนาที่ซึ่งเปนผูปฏิบัติตามกฎหมายก็อาจมีอุปสรรคในการบังคับใชกฎหมายในลักษณะบูรณาการ ทั้งระบบกฎหมายสิ่งแวดลอม เพื่อแกไขประเด็นปญหาดังกลาวและเพิ่มประสิทธิภาพการบังคับใชกฎหมาย สิ่งแวดลอม ประเทศไทยควรที่จะจัดทำประมวลกฎหมายสิ่งแวดลอม โดยรวบรวมกฎหมายสิ่งแวดลอม ที่กระจัดกระจายอยูในกฎหมายฉบับตาง ๆ และจัดหมวดหมูกฎหมาย ท้ังน้ีอาจแบงเปน ๖ หมวด ดังนี้ กฎหมายเกี่ยวกับสภาพแวดลอมทางธรรมชาติ กฎหมายเกี่ยวกับสภาพแวดลอมทางวัฒนธรรม กฎหมาย เกี่ยวกับสภาพแวดลอมในชนบท กฎหมายเกี่ยวกับสภาพแวดลอมในชุมชนเมือง กฎหมายเกี่ยวกับการปองกัน มลพิษและการระงับเหตุเดือดรอนรำคาญ และกฎหมายเกี่ยวกับการพลังงาน และควรบัญญัติหลักการพื้นฐาน ของกฎหมายส่งิ แวดลอม ไดแก หลกั ความเปนสากลของส่ิงแวดลอม หลกั การมสี ว นรวมของประชาชนเก่ียวกับ สิ่งแวดลอม หลักการพัฒนาที่ยั่งยืนและหลักบูรณาการทางสิ่งแวดลอม หลักการปองกันลวงหนาและหลักการ ระวงั ไวกอน หลักผกู อ มลพิษเปน ผูจาย และหลกั การวา ดวยการคุมครองส่ิงแวดลอมตองไมม ลี กั ษณะที่ถดถอยลง ไวในภาคทั่วไปของประมวลกฎหมายสิ่งแวดลอม เพื่อรับรองหลักการดังกลาวในระบบกฎหมายใหชัดเจน ซึ่งจะทำใหผูใชกฎหมายยึดเปนหลักในการตีความและบังคับใชกฎหมาย และศาลสามารถนำหลักกฎหมาย สิ่งแวดลอมดังกลาวไปปรับใชในการวินิจฉัยคดีไดโดยตรง นอกจากนี้ ควรพิจารณาความเหมาะสมของ โครงสรางและกลไกของรัฐท้งั ระดบั หนว ยงานทม่ี อี ำนาจหนา ทเ่ี ก่ยี วกับส่ิงแวดลอ มแตละดานและเจาหนาท่ีของรัฐ ที่เปนผูปฏิบัติงานเกี่ยวกับสิ่งแวดลอม โดยแบงแยกอํานาจหนาที่ในการสงเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดลอม ดานตาง ๆ ระหวางราชการบริหารสวนกลาง ราชการบริหารสวนภูมิภาค องคกรปกครองสวนทองถิ่นและ องคการมหาชน ใหชัดเจนย่ิงขึน้ รวมท้งั กำหนดใหมกี ารบรู ณาการและประสานความรวมมือกัน

ก คำนำ ปญหาดานทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอมเปนปญหาสำคัญท่ีตองไดรับการปองกันและแกไข อยางเรงดวน เนื่องจากปญหาดังกลาวสงผลกระทบตอมนุษยมาเปนระยะเวลายาวนานและนับวันผลกระทบจะ ทวีความรุนแรงมากขึ้นเรื่อย ๆ ดังจะเห็นไดจากอุบัติภัยทางธรรมชาติ เชน ปญหาน้ำทวมหรือภัยแลง หรือ ปรากฎการณทางธรรมชาติตาง ๆ เชน คลื่นความรอน หรือเหตุเดือดรอนรำคาญจากมลพิษจากฝุนละออง ละเอียด pm 2.5 ที่เกิดขึ้นทั้งในประเทศไทยและตางประเทศในชวงหลายปที่ผานมา ซึ่งกอใหเกิด ความเสียหายตอสิ่งแวดลอมและสงผลกระทบตอความเปนอยูและการดำรงชีวิตของมนุษยเปนอยางมาก ปญหาดานทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอมนั้นเปนปญหาที่ประเทศใดประเทศหนึ่งไมสามารถปองกันหรือ แกไขไดเองโดยลำพังอยางมีประสิทธิภาพ แตจะตองอาศัยความรวมมือของประเทศตาง ๆ เพราะปญหา ดงั กลา วมีความเช่ือมโยงและสมั พันธก ัน เชน การกอมลพิษจากโรงงานอุตสาหกรรมหรือการเผาปานอกจากจะ สงผลกระทบตอประชาชนที่อาศัยอยูบริเวณใกลเคียงแลว มลพิษทางอากาศนั้นสามารถคงอยูในอากาศ เปนระยะเวลานานและลอยขามพรมแดนไปยังประเทศเพื่อนบาน สงผลกระทบตอประชาชนในประเทศอ่ืน ไดดวย นานาประเทศจึงไดรวมมือกันพัฒนามาตรการและวิธีการรักษาทรัพยากรธรรมชาติและคุมครอง สิ่งแวดลอม โดยการกำหนดเปาหมายรวมกัน เชน การกำหนดเปาหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable Development Goals - SDGs) และการกำหนดพันธกรณีระหวางประเทศในสนธิสัญญาดานสิ่งแวดลอม หลากหลายฉบับ นอกจากนี้ ประเทศตาง ๆ ทั่วโลกไดรวมกันพัฒนาหลักพื้นฐานของกฎหมายสิ่งแวดลอม ผานการประชุมระหวางประเทศ เพื่อนำไปใชเปน กรอบในการดำเนินการเก่ยี วกับการรกั ษาทรพั ยากรธรรมชาติ และคุมครองสิ่งแวดลอมในประเทศ ดังปรากฎในตราสารระหวางประเทศที่ไมใชสนธิสัญญาซึ่งเปนกฎหมายท่ี คาบังคบั อยา งออน (Soft Law) เชน ปฏิญญาสตอกโฮลม ปฏิญญาริโอวาดว ยการพฒั นา หลักการพื้นฐานของสิ่งแวดลอมซึ่งไดรับการยอมรับในระดับสากลวาเปนหลักกฎหมายสิ่งแวดลอม เชน หลักการมีสวนรวมของประชาชนเกี่ยวกับสิ่งแวดลอม หลักการปองกันลวงหนา หลักการระวังไวกอน หลักการผูกอมลพิษเปนผูจายหรือหลักการพัฒนาที่ยั่งยืน มีการศึกษาและกลาวถึงในวงการวิชาการกฎหมาย ของประเทศไทยมาเปนเวลานาน และหลักดังกลาวยังคงไดรับพัฒนามาอยางตอเนื่อง อยางไรก็ดี ในปจจุบัน มีการพัฒนาหลักการพื้นฐานของสิ่งแวดลอมใหม ๆ เชน หลักความเปนสากลของสิ่งแวดลอมและหลักการ วาดวยการคุมครองส่ิงแวดลอมตองไมมีลักษณะที่ถดถอยลง ซึ่งไดรับการพัฒนาในการประชุมระหวางประเทศ จากการบัญญัติกฎหมายภายในของประเทศตาง ๆ และแนวคำพิพากษาของศาลในตางประเทศ แตหลักการ ทั้งสองหลักดังกลาวยังไมมีการกลาวถึงในวงการวิชาการของประเทศไทยมากนัก นอกจากน้ี ยังมีประเด็น ปญหาเกี่ยวกับสถานะทางกฎหมายของหลักการพื้นฐานของกฎหมายสิ่งแวดลอมในระบบกฎหมายไทย และ การปรับใชหลักการพื้นฐานของกฎหมายสิ่งแวดลอมในกฎหมายระหวางประเทศดานสิ่งแวดลอมที่มีผลบังคับ ในประเทศ รวมทั้งการปรับใชหลักการพื้นฐานของกฎหมายสิ่งแวดลอมในบทบัญญัติกฎหมายเกี่ยวกับ ส่ิงแวดลอมของประเทศไทย สำนักวิจัยและวิชาการจึงไดจัดทำรายงานการศึกษา เรื่อง หลักการพื้นฐานของกฎหมายสิ่งแวดลอม ในระบบกฎหมายไทยฉบับนี้ขึ้น โดยมีวัตถุประสงคเพื่อศึกษาตอยอดความรูเกี่ยวกับหลักการพื้นฐานของ กฎหมายสิ่งแวดลอมทั้ง ๖ หลักการ ไดแก หลักความเปนสากลของสิ่งแวดลอม หลักการมีสวนรวมของ ประชาชนเกี่ยวกับสิ่งแวดลอม หลักการพัฒนาที่ยั่งยืน หลักการปองกันลวงหนาและหลักการระวังไวกอน หลกั การผกู อ มลพษิ เปน ผจู าย และหลกั การวาดวยการคมุ ครองสงิ่ แวดลอ มตองไมมีลักษณะท่ถี ดถอยลง (ภาคท่ี หนึ่ง) และศึกษาและวิเคราะหเกี่ยวกับการนำหลักการพื้นฐานของกฎหมายสิ่งแวดลอมมาใชในกฎหมายไทย

ข โดยไดศึกษาบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย และกฎหมายเกี่ยวกับสิ่งแวดลอมของประเทศไทย จำนวน ๓๓ ฉบับ ซึ่งจัดแบงเปนกลุมกฎหมายสิ่งแวดลอม ๔ กลุม จำแนกตามเนื้อหาของสิ่งแวดลอม ที่กฎหมายบัญญัติเพื่อปกปองคุมครอง ไดแก กฎหมายเกี่ยวกับการคุมครองสภาพแวดลอมทางธรรมชาติ กฎหมายเกี่ยวกับการคุมครองสภาพแวดลอมทางวัฒนธรรม กฎหมายเกี่ยวกับการคุมครองสภาพแวดลอม ในชนบทและชุมชนเมือง กฎหมายเกี่ยวกับพลังงาน และกฎหมายวาดวยการปองกันมลพิษและการระงับ เหตุเดือดรอนรำคาญ (ภาคที่สอง) ทั้งนี้ เพื่อประโยชนในการพัฒนาหลักกฎหมายสิ่งแวดลอมในทาง สารบัญญตั ิ และการพัฒนากระบวนการยตุ ิธรรมทางสิ่งแวดลอ มของประเทศไทยตอไป สำนกั วิจัยและวชิ าการ

สารบญั บทสรปุ ผบู้ ริหาร หน้า คาํ นาํ i ก บทนํา ๑ ๑. ท่มี าและความสาํ คญั ของปัญหา ๑ ๒. วัตถปุ ระสงคข์ องการศกึ ษา ๒ ๓. ขอบเขตของการศึกษา ๒ ๔. ประโยชนท์ ่ไี ดร้ ับจากการศกึ ษา ๓ ๕. ระยะเวลาดาํ เนินการ ๓ ภาคทหี่ น่ึง หลักการพนื้ ฐานของกฎหมายสง่ิ แวดลอ้ ม ๔ บทที่ ๑ หลกั การพน้ื ฐานวา่ ดว้ ยความสัมพนั ธ์ระหวา่ งมนุษย์กับสงิ่ แวดลอ้ ม ๕ ๑.๑ แนวคดิ สากลนิยมในกฎหมายส่ิงแวดลอ้ ม ๕ ๑.๑.๑ สาระสาํ คญั และทีม่ า ๕ ๑.๑.๒ เป้าหมายและวัตถปุ ระสงค์ ๗ ๑.๑.๓ การนาํ ไปใชแ้ ละการพฒั นาเป็นหลกั การพ้นื ฐานอ่ืน ๆ ๘ ๑๔ ๑.๒ หลักความเปน็ อันหน่ึงอันเดยี วกนั ทางนิเวศวิทยาและสทิ ธิของแม่ธรณี ๑๔ ๑.๒.๑ สาระสําคัญและท่มี า ๑๖ ๑.๒.๒ เป้าหมายและวัตถปุ ระสงค์ ๑๖ ๑.๒.๓ การนําไปใช้ บทที่ ๒ หลกั การมสี ว่ นรว่ มของประชาชนเกย่ี วกบั สงิ่ แวดลอ้ ม (Public Participation Principle) ๒๒ ๒.๑ แนวคิดทมี่ าของหลักการมสี ว่ นร่วมของประชาชนเกี่ยวกบั สิ่งแวดล้อม ๒๒ ๒.๒ สาระสาํ คญั ของหลกั การมสี ว่ นร่วมของประชาชนเก่ียวกับสงิ่ แวดล้อม ๒๗ ๒.๒.๑ สทิ ธิในการมสี ว่ นร่วมของประชาชนก่อนการตัดสินใจของรฐั ๒๗ ๒.๒.๒ สทิ ธิในการเข้าถึงขอ้ มลู ขา่ วสารทางสิ่งแวดล้อม ๓๓ บทท่ี ๓ หลกั การพัฒนาทย่ี งั่ ยืน (Sustainable Development Principle) และหลักบรู ณาการ ๔๑ ทางสง่ิ แวดล้อม (Principles of Environmental Integration) ๔๔ ๓.๑ หลักการวางแผนจัดการสงิ่ แวดล้อม

๓.๒ หลักการใชแ้ รงจงู ใจทางเศรษฐศาสตรเ์ พ่ือการพัฒนาสง่ิ แวดล้อมทยี่ งั่ ยืน ๔๖ บทท่ี ๔ หลักการปอ้ งกันลว่ งหนา้ (Principle of Prevention) และหลักการระวงั ไวก้ อ่ น ๕๐ (Principle of Precautionary) ๔.๑ หลกั การป้องกนั ล่วงหน้า ๕๐ ๔.๑.๑ คาํ จาํ กดั ความ ๕๐ ๔.๑.๒ ความเปน็ มาของหลกั การปอ้ งกนั ล่วงหน้า ๕๐ ๔.๑.๓ การนําหลกั การป้องกนั ลว่ งหน้ามาปรับใช้ ๕๑ ๔.๒ หลกั การระวงั ไว้ก่อน ๕๑ ๔.๒.๑ คาํ จาํ กัดความ ๕๑ ๔.๒.๒ ความเปน็ มาของหลักการระวงั ไว้กอ่ น ๕๒ ๔.๒.๓ การนาํ หลกั ระวังไวก้ อ่ นมาปรับใช้ ๕๓ บทท่ี ๕ หลักผู้กอ่ มลพิษเปน็ ผจู้ า่ ย (Principle of Polluter Pays) ๕๕ ๕.๑ หลักผกู้ อ่ มลพษิ เป็นผ้จู า่ ย ๕๕ ๕.๑.๑ แนวคิดและความเป็นมา ๕๕ ๕.๑.๒ สาระสําคัญของหลักผกู้ ่อมลพิษเป็นผูจ้ า่ ย ๕๗ ๕.๒ หลกั ความรบั ผดิ จากเหตเุ ดือดรอ้ นราํ คาญ ๖๒ ๕.๒.๑ แนวคิดและความเป็นมา ๖๒ ๕.๒.๒ สาระสาํ คัญของหลกั เหตุเดือดร้อนรําคาญ ๖๓ ๕.๓ มาตรการบังคบั ใชห้ ลักผกู้ ่อมลพิษเปน็ ผู้จ่ายและความรบั ผิดจากเหตเุ ดือดรอ้ นราํ คาญ ๖๕ ๕.๓.๑ มาตรการทางปกครอง ๖๕ ๕.๓.๒ มาตรการทางอาญา ๖๖ ๕.๓.๓ มาตรการทางแพ่ง ๖๗ บทท่ี ๖ หลกั การวา่ ด้วยการค้มุ ครองสิง่ แวดล้อมตอ้ งไมม่ ีลกั ษณะทถ่ี ดถอยลง (Principle of ๗๑ Non- Regression หรือ Principle of Standstill) ๖.๑ ความหมายและสาระสาํ คญั ของหลักการ ๗๑ ๖.๑.๑ กําเนดิ หลกั การ ๗๑ ๖.๑.๒ ตัวอยา่ งการบัญญัตริ บั รองหลกั การวา่ ดว้ ยการคมุ้ ครองสิ่งแวดลอ้ มตอ้ งไม่มี ๗๒ ลกั ษณะท่ีถดถอยลงไว้ในกฎหมายภายในประเทศของสาธารณรัฐฝร่งั เศส ๖.๑.๓ เปา้ หมายของหลักการ ๗๔    

๖.๑.๔ สาระสาํ คญั ของหลกั การ ๗๕ ๖.๒ หน้าทีข่ องรฐั (บทบงั คบั ) ในเชิงกา้ วหนา้ เพอ่ื การปกป้องคมุ้ ครองส่งิ แวดล้อม : วิธีการ ๗๗ เพ่ือบรรลเุ ปา้ หมาย ๗๗ ๖.๒.๑ การพฒั นาแนวคิดวา่ ดว้ ยสทิ ธิมนุษยชนในทางสิ่งแวดล้อม ๗๙ ๖.๒.๒ ตวั อย่างคดสี ิง่ แวดล้อมแหง่ ศตวรรษของฝรง่ั เศส : หนา้ ทข่ี องรฐั ๘๕ ในการดําเนินการตามข้อผกู พนั ในการลดกา๊ ซเรอื นกระจก ๘๖ ๖.๒.๓ หลกั การวา่ ด้วยความรับผดิ และการกาํ หนดคา่ เสยี หายเพ่อื สิ่งแวดลอ้ มโดยแท้ ๖.๓ การลดระดับการคมุ้ ครองสง่ิ แวดล้อมเพอ่ื การสง่ เสรมิ และพัฒนาเศรษฐกิจ : ปญั หา ๘๗ ที่ท้าทาย ๘๘ ๖.๓.๑ สาเหตแุ ละรูปแบบความถดถอยของกฎหมายค้มุ ครองส่งิ แวดล้อมทีอ่ าจเกดิ ขึ้นได้ ๖.๓.๒ ข้อยกเว้นท่ีรัฐอาจตรากฎหมายหรอื ออกระเบยี บเพ่อื ลดระดบั หรือขยายเวลา ดําเนินการคุม้ ครองสงิ่ แวดลอ้ ม ภาคที่สอง หลกั การพ้ืนฐานของกฎหมายสง่ิ แวดล้อมตามกฎหมายไทย ๙๒ บทท่ี ๗ กฎหมายระหวา่ งประเทศเกี่ยวกบั สิ่งแวดล้อมท่ีมีผลบงั คบั ในประเทศไทย ๙๓ ๗.๑ สนธสิ ญั ญาเก่ียวกบั การคมุ้ ครองสภาพแวดล้อมทางธรรมชาติ ๙๕ ๗.๑.๑ อนุสัญญาว่าดว้ ยการคา้ ระหว่างประเทศซ่งึ ชนิดสัตวป์ ่าและพชื ปา่ ทใ่ี กลส้ ญู พันธ์ุ ๙๕ ๗.๑.๒ อนุสัญญาว่าดว้ ยความหลากหลายทางชีวภาพ ๙๖ ๗.๒ สนธิสญั ญาเกีย่ วกบั การคมุ้ ครองสภาพแวดล้อมทางวฒั นธรรม ๙๖ ๗.๓ สนธสิ ญั ญาเกีย่ วกบั การป้องกันมลพิษและการระงบั เหตเุ ดอื ดรอ้ นรําคาญ ๙๗ ๗.๓.๑ อนุสญั ญาบาเซลว่าด้วยการควบคุมการเคลอ่ื นย้ายขา้ มแดนและการกําจดั ๙๗ ซงึ่ ของเสียอันตราย ๗.๓.๒ อนสุ ัญญาสตอกโฮลม์ วา่ ด้วยสารมลพษิ ทต่ี กค้างยาวนาน ๙๗ ๗.๓.๓ อนสุ ญั ญามินามาตะวา่ ดว้ ยปรอท ๙๘ บทที่ ๘ หลักการพื้นฐานของกฎหมายสิ่งแวดลอ้ มตามรฐั ธรรมนูญไทย ๑๐๒ ๘.๑ แนวคิดในการทาํ ให้หลกั การพื้นฐานของกฎหมายสง่ิ แวดล้อมมีคา่ บงั คับ ๑๐๒ ในระดบั รฐั ธรรมนญู ๘.๑.๑ แนวคิดรฐั ธรรมนูญนิยมและกฎหมายรฐั ธรรมนูญส่ิงแวดลอ้ ม ๑๐๓ ๘.๑.๒ บทบาทขององค์กรตลุ าการรัฐธรรมนญู ในการทาํ ใหห้ ลักการพ้นื ฐาน ๑๐๔ ของกฎหมาย สิ่งแวดล้อมมีคา่ บงั คบั ในระดับรฐั ธรรมนญู    

๘.๑.๓ รฐั ธรรมนูญนยิ มและกฎหมายรฐั ธรรมนญู สงิ่ แวดล้อมของไทย ๑๐๖ ๘.๒ สาระสาํ คญั ของการปฏริ ปู ประเทศด้านส่งิ แวดล้อมตามรัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจกั รไทย ๑๐๗ ๘.๒.๑ กรอบการปฏิรูปประเทศด้านสง่ิ แวดลอ้ มตามรฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ๑๐๗ พุทธศกั ราช ๒๕๖๐ ๘.๒.๒ การรับรองค้มุ ครองสิทธิในทางส่งิ แวดลอ้ มไวใ้ นรัฐธรรมนูญไทยฉบบั ต่าง ๆ ๑๑๐ กอ่ นทีจ่ ะประกาศใชร้ ัฐธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจักรไทย พทุ ธศักราช ๒๕๖๐ ๘.๒.๓ การปฏิรูปประเทศด้านสิ่งแวดล้อมและกระบวนการยุตธิ รรมทางส่ิงแวดลอ้ ม ๑๑๔ ตามรัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศักราช ๒๕๖๐ ๘.๓ หลกั การพ้ืนฐานของกฎหมายส่ิงแวดลอ้ มตามตามรฐั ธรรมนญู แห่งราชอาณาจกั รไทย ๑๑๖ พุทธศักราช ๒๕๖๐ ๘.๓.๑ หลักการพ้ืนฐานว่าด้วยความสัมพนั ธ์ระหวา่ งมนษุ ยก์ ับส่งิ แวดลอ้ ม ๑๑๖ ๘.๓.๒ หลกั การมสี ว่ นรว่ มของประชาชนเก่ียวกับสิ่งแวดล้อม ๑๑๗ ๘.๓.๓ หลักการพัฒนาที่ยงั่ ยนื และหลกั บูรณาการทางส่ิงแวดล้อม ๑๑๘ ๘.๓.๔ หลกั การป้องกันลว่ งหนา้ และหลักการระวงั ไว้กอ่ น ๑๑๙ ๘.๓.๕ หลักผ้กู อ่ มลพษิ เปน็ ผู้จ่าย ๑๑๙ ๘.๓.๖ หลกั การว่าด้วยการไมเ่ สอื่ มถอยของการคุ้มครองสง่ิ แวดล้อม ๑๒๐ บทท่ี ๙ กฎหมายว่าด้วยการคมุ้ ครองสภาพแวดล้อมทางธรรมชาติ ๑๒๑ ๙.๑ กฎหมายวา่ ด้วยการคมุ้ ครองคณุ ภาพสิง่ แวดล้อม ๑๒๒ ๙.๒ กฎหมายคุ้มครองและรกั ษาทรพั ยากรป่าไม้ ๑๒๗ ๙.๓ กฎหมายคมุ้ ครองและรกั ษาทรพั ยากรทางทะเล ๑๓๑ ๙.๔ กฎหมายจัดการทรัพยากรน้ํา ๑๓๔ ๙.๕ กฎหมายคุม้ ครองสตั ว์และพันธ์ุพชื ๑๓๗ บทท่ี ๑๐ กฎหมายวา่ ดว้ ยการคุ้มครองสภาพแวดล้อมทางวัฒนธรรม ๑๔๓ ๑๐.๑ กฎหมายโบราณสถาน โบราณวตั ถุ ศลิ ปวตั ถุ และพพิ ิธภณั ฑสถานแห่งชาติ ๑๔๕ ๑๐.๒ กฎหมายสุสานและฌาปนสถาน ๑๔๘ ๑๐.๓ กฎหมายการผังเมอื ง ๑๕๐ ๑๐.๔ กฎหมายควบคุมอาคาร ๑๕๔ ๑๐.๕ กฎหมายการขุดดินและถมดนิ ๑๕๙ ๑๐.๖ กฎหมายเวนคืนและการไดม้ าซ่ึงอสังหาริมทรพั ย์ ๑๖๑    

๑๐.๗ กฎหมายกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจให้แก่องคก์ รปกครอง ๑๖๑ สว่ นทอ้ งถน่ิ ๑๖๔ บทที่ ๑๑ กฎหมายว่าด้วยการคมุ้ ครองสภาพแวดลอ้ มในชนบท ชมุ ชนเมือง และการพลงั งาน ๑๖๔ ๑๑.๑ กฎหมายจัดรปู ทด่ี ินเพ่ือเกษตรกรรม ๑๖๗ ๑๑.๒ กฎหมายจัดรปู ท่ดี ินเพอ่ื พฒั นาพ้นื ที่ ๑๗๒ ๑๑.๓ กฎหมายคณะกรรมการนโยบายที่ดนิ แหง่ ชาติ ๑๗๔ ๑๑.๔ กฎหมายการนิคมอตุ สาหกรรมแห่งประเทศไทย ๑๗๖ ๑๑.๕ กฎหมายการประกอบกจิ การพลังงาน ๑๘๐ ๑๑.๖ กฎหมายพลงั งานนวิ เคลยี รเ์ พ่อื สันติ ๑๘๘ บทที่ ๑๒ กฎหมายว่าดว้ ยการป้องกันมลพิษและการระงบั เหตเุ ดือดร้อนรําคาญ ๑๘๘ ๑๒.๑ กฎหมายมาตรฐานผลติ ภัณฑอ์ ตุ สาหกรรม ๑๙๓ ๑๒.๒ กฎหมายวัตถอุ นั ตราย ๑๙๘ ๑๒.๓ กฎหมายโรงงาน ๒๐๖ ๑๒.๔ กฎหมายการสาธารณสุข ๒๑๕ ๑๒.๕ กฎหมายรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรยี บร้อยของบ้านเมือง ๒๒๐ ๑๒.๖ กฎหมายโรคติดต่อ ๒๒๖ ๑๒.๗ กฎหมายภาษีสรรพาสามติ ๒๓๑ บทสรปุ และขอ้ เสนอแนะ ๒๓๑ ๑. ประมวลผลเก่ยี วกับหลักการพ้นื ฐานของกฎหมายส่ิงแวดลอ้ มในกฎหมายฉบับต่าง ๆ ๒๓๓ ๑.๑ สถานะทางกฎหมายของหลักการพ้ืนฐานของกฎหมายสง่ิ แวดลอ้ มในระบบ กฎหมายไทย ๒๓๗ ๑.๒ การจดั กลมุ่ บทบัญญัตกิ ฎหมายเก่ียวกบั สงิ่ แวดลอ้ มของไทย ๒๓๘ ๑.๒.๑ กฎหมายวา่ ดว้ ยการคมุ้ ครองสภาพแวดล้อมทางธรรมชาติ ๒๔๐ ๑.๒.๒ กฎหมายว่าด้วยการคมุ้ ครองสภาพแวดลอ้ มทางวัฒนธรรม ๒๔๑ ๑.๒.๓ กฎหมายวา่ ด้วยการค้มุ ครองสภาพแวดล้อมในชนบท ชุมชนเมอื ง และ การพลงั งาน ๒๔๓ ๑.๒.๔ กฎหมายว่าด้วยการป้องกนั มลพษิ และการระงบั เหตุเดอื ดร้อนรําคาญ ๒๔๕ ๑.๓ ลกั ษณะของการบัญญัตริ บั รองหลกั การพน้ื ฐานของกฎหมายสิง่ แวดล้อม ท้งั ๖ หลักการ    

๑.๓.๑ หลกั ความเป็นสากลของส่ิงแวดลอ้ ม ๒๔๕ ๑.๓.๒ หลกั การมสี ่วนรว่ มของประชาชนเกี่ยวกบั สิง่ แวดลอ้ ม ๒๔๖ ๑.๓.๓ หลักการพฒั นาทย่ี งั่ ยืน และหลักบูรณาการทางสิง่ แวดลอ้ ม ๒๔๙ ๑.๓.๔ หลกั การปอ้ งกนั ลว่ งหนา้ และหลกั การระวังไวก้ อ่ น ๒๕๑ ๑.๓.๕ หลกั ผกู้ ่อมลพิษเป็นผูจ้ า่ ย ๒๕๕ ๑.๓.๖ หลักการว่าดว้ ยการคุ้มครองสงิ่ แวดล้อมต้องไม่มลี กั ษณะที่ถดถอยลง ๒๕๘ ๒. ขอ้ สงั เกต ๒๕๘ ๓. ข้อสรปุ ๒๕๙ รายชอื่ คณะทาํ งาน ๒๖๑    

บทนำ ๑. ทีม่ าและความสำคัญของปญหา ปจจุบันทั่วโลกตระหนกั ถึงปญหาดา นทรัพยากรธรรมชาติและสิง่ แวดลอม เนื่องจากปญหาดังกลาวได สง ผลกระทบตอระบบนิเวศ รวมถึงสุขภาพอนามยั และชีวติ ของมนษุ ย อบุ ัติภยั ทางธรรมชาติ ปรากฎการณทาง ธรรมชาติและเหตุเดือดรอนรำคาญท่ีเกิดข้นึ ในท่ีตางๆ ท่ัวโลกไดส ง ผลตอสุขภาพอนามัย ความเปนอยูและชีวิต ของมนุษย ดวยเหตุน้ี ประเทศตางๆ รวมถึงประเทศไทยจึงรวมมือกันผานเวทีระหวางประเทศพัฒนาหลักการ พื้นฐานของกฎหมายสิ่งแวดลอมขึ้น เพื่อนำไปใชเปนกรอบในการดำเนินมาตรการรักษาทรัพยาธรรมชาติและ คุมครองสิ่งแวดลอมในประเทศ ในชวงเวลา ๑๐ ปที่ผานมา วงการวิชาการในประเทศไทยทั้งในแวดวง มหาวิทยาลัย หนวยงานวิชาการภาครัฐ ภาคเอกชน ผูพิพากษา ตุลาการและนักการเมือง ตางใหความสำคัญ กับการศึกษากฎหมายสิ่งแวดลอม และประเทศไทยไดยกระดับใหการรักษาทรัพยากรธรรมชาติและคุมครอง ส่งิ แวดลอ มเปนวาระสำคญั เรงดวน ดงั ปรากฎในบทบัญญัตแิ หงรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจกั รไทย พุทธศกั ราช ๒๕๖๐ ยุทธศาสตรช าติ ๒๐ ป และแผนปฏิรูปประเทศ จากการสำรวจวรรณกรรมทางกฎหมายสิ่งแวดลอมปจจุบนั พบวาขอมูลเกี่ยวกับหลักการพื้นฐานของ กฎหมายสิ่งแวดลอมจากแหลงขอมูลของประเทศไทยมีแพรหลายเปนจำนวนมากและมีรูปแบบการนำเสนอที่ หลากหลาย แตมีเนื้อหาสาระยังไมครบถวนสมบูรณและเปนปจจุบัน เนื่องจากหลักการพื้นฐานของกฎหมาย สิ่งแวดลอมอยูในชวงแหงการพัฒนาและมีพัฒนาการอยางตอเนื่อง จึงควรที่จะศึกษาวิจัยเกี่ยวกับหลักการ พื้นฐานของกฎหมายสิ่งแวดลอมอยางตอเนื่อง เพื่อตอยอดองคความรูเกี่ยวกับหลักการพื้นฐานของกฎหมาย สิ่งแวดลอมตอไป นอกจากนี้ กระบวนการยุติธรรมทางสิ่งแวดลอมในประเทศไทยยังอยูในชวงระยะเวลาของ การพัฒนา ทั้งในสวนการพัฒนาองคกรตุลาการและกฎหมายวิธีพิจารณาคดีสิ่งแวดลอม รวมถึงกฎหมาย สารบญั ญัตทิ างสิง่ แวดลอ มซึง่ เปนเร่อื งหน่งึ ทีม่ ีความมสี ำคัญเชนเดียวกันกับการพัฒนาในดานอ่ืน ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีปกครองเกี่ยวกับสิ่งแวดลอมซึ่งเปนคดีพิพาทเกี่ยวกับ การกระทำโดยไมชอบดวยกฎหมาย การละเลยไมปฏิบัติหนาที่หรือการปฏิบัติหนาที่โดยลาชาของหนวยงาน ทางปกครองหรือเจาหนาที่รัฐตามบทบัญญัติของกฎหมายที่เกี่ยวกับสิ่งแวดลอม การคุมครองหรือรักษาสภาพ ทางธรรมชาติ พืช สัตว หรือสิ่งมีชีวิต การจัดการทรัพยากรธรรมชาติ การคุมครองดูแลสุขภาพมนุษย การจัดระเบียบสภาพแวดลอมมนุษย สภาพภูมิอากาศ ภูมิทัศน ศิลปวัฒนธรรม หรือกฎหมายที่เกี่ยวขอ ง และ ไดจัดตั้งแผนกคดีสิ่งแวดลอมขึ้นทั้งในศาลปกครองชั้นตนและศาลปกครองสูงสุดเพื่อใหประชาชน เขาถึงกระบวนการยุติธรรมทางสิ่งแวดลอมไดรวดเร็ว ศาลปกครองจึงพัฒนากระบวนยุติธรรมทางสิ่งแวดลอม มาอยางตอเนื่อง โดยแผนแมบทของศาลปกครอง ระยะ ๒๐ ป (พ.ศ. ๒๕๖๑ – ๒๕๘๐) กำหนดใหการพัฒนา ระบบยุติธรรมสิ่งแวดลอมที่ยั่งยืนและเปนธรรมเปนเปาหมายหนึ่งที่ศาลปกครองตองดำเนินการ และ เพื่อดำเนินการใหบรรลุเปาหมายดังกลาว แผนปฏิบัติราชการของสํานักงานศาลปกครอง ระยะ ๕ ป (พ.ศ. ๒๕๖๑ – ๒๕๖๕) ไดกำหนดใหจัดทำวิจัยและพัฒนาระบบกระบวนการยุติธรรมทางสิ่งแวดลอม ของศาลปกครอง ภายใตโครงการวิจัยและพัฒนาองคความรูเกี่ยวกับระบบยุติธรรมสิ่งแวดลอม ของศาลปกครอง จึงควรที่จะจัดทำฐานขอมูลเกี่ยวกับระบบยุติธรรมสิ่งแวดลอมในสวนของกฎหมาย สารบัญญัติทางสิ่งแวดลอม อันจะเปนประโยชนตอการพัฒนากระบวนการพิจารณาคดีสิ่งแวดลอม ของศาลปกครองใหมีประสิทธิภาพและมีมาตรฐานสากลตอ ไป

๒ ดวยเหตุนี้ สำนักงานศาลปกครองจึงไดจัดทำรายงานการศึกษาฉบับน้ีขึ้น โดยเปนการศึกษาตอเนื่อง จากรายงานการศึกษาฉบับที่แลวซึ่งศึกษากฎหมายวิธีสบัญญัติทางสิ่งแวดลอมในระบบกฎหมายไทย รายงาน ฉบับนี้จะศึกษาในสวนของกฎหมายสารบัญญัติทางสิ่งแวดลอม โดยจะเริ่มศึกษาหลักการพื้นฐานของกฎหมาย สิ่งแวดลอมซ่ึงไดรับการยอมรับในระดับสากลวาเปน “หลักกฎหมายสิ่งแวดลอม” และการนำหลกั การพื้นฐาน ของกฎหมายสิ่งแวดลอมมาใชของตางประเทศ กอนจะศึกษาและวิเคราะหเกี่ยวกับสถานะทางกฎหมายของ หลักการพื้นฐานของกฎหมายสิ่งแวดลอมในระบบกฎหมายไทยและการนำหลักการพื้นฐานของกฎหมาย สิ่งแวดลอมตามกฎหมายระหวางประเทศมาใชกับประเทศไทย บทบัญญัติรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย และบทบัญญัติแหงกฎหมายดานสิ่งแวดลอมโดยแบงกลุมเปนกฎหมายเกี่ยวกับการคุมครองสภาพแวดลอม ทางธรรมชาติ กฎหมายเกี่ยวกับการคุมครองสภาพแวดลอมทางวัฒนธรรม กฎหมายเกี่ยวกับการคุมครอง สภาพแวดลอมในชนบทและชุมชนเมือง กฎหมายการพลังงาน และกฎหมายเกี่ยวกับการปองกันมลพิษและ การระงับเหตุเดือดรอนรำคาญ อันจะนำไปสูขอสังเกตเกี่ยวกับการจัดทำประมวลกฎหมายสิ่งแวดลอม ในประเทศไทย และเปน แนวทางในการพัฒนาหลกั กฎหมายสง่ิ แวดลอมของศาลปกครอง ๒. วตั ถปุ ระสงคข องการศกึ ษา ๒.๑ ศึกษาและรวบรวมขอมูลเกี่ยวกับหลักการพื้นฐานของกฎหมายสิ่งแวดลอมซึ่งไดรับการยอมรับ ในระดบั สากลวาเปน หลักกฎหมายสงิ่ แวดลอ มจากฐานขอ มูลของประเทศไทยและตา งประเทศ ๒.๒ สำรวจวรรณกรรม (Literatures Research) ทางกฎหมายส่ิงแวดลอ มของไทย เพ่ือศกึ ษาตอยอด และคนควาวิจัยเพิ่มเติมหลักการพื้นฐานของกฎหมายสิ่งแวดลอมในสวนที่ยังไมมีการศึกษาและคนควา ในประเทศไทย ๒.๓ ศึกษาวิเคราะหสถานะทางกฎหมายของหลักการพื้นฐานของกฎหมายสิ่งแวดลอมในระบบ กฎหมายไทยและหลักการพื้นฐานของกฎหมายสิ่งแวดลอมตามกฎหมายระหวางประเทศที่มีผลใชบังคับ ในประเทศไทย และกฎหมายสารบญั ญัตเิ กยี่ วกบั สิง่ แวดลอมของไทย ๒.๔ เสนอขอสังเกตเกี่ยวกับการจดั ทำประมวลกฎหมายสิ่งแวดลอมในประเทศไทยและเพือ่ ประโยชน ตอการพัฒนาหลักกฎหมายสิ่งแวดลอมจากการสรางแนวคำพิพากษาบรรทัดฐาน (Jurisprudence) ของ ศาลปกครอง ๓. ขอบเขตของการศกึ ษา ๓.๑ ศึกษาสาระสำคญั วัตถปุ ระสงคและวิธกี ารทจ่ี ะบรรลุเปาหมายตามหลกั การพืน้ ฐานของกฎหมาย สิ่งแวดลอม ดังนี้ หลักความเปนสากลของสิ่งแวดลอม (Principle of Universalism) หลักการมีสวนรวมของ ประชาชนเกี่ยวกับสิ่งแวดลอม (Public Participation Principle) หลักการพัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable Development Principle) และหลักบูรณาการทางสิ่งแวดลอม (Principle of Environmental Integration) หลักการปองกันลวงหนา (Principle of Prevention) และหลักการระวังไวกอน (Principle of Precaution) หลักผูกอมลพิษเปนผูจาย (Principle of Polluter Pays) และหลักการวาดวยการคุมครองสิ่งแวดลอมตองไมมี ลกั ษณะท่ถี ดถอยลง (Principle of Non-Regression) ๓.๒ ศึกษาและวิเคราะหบทบัญญัติกฎหมายเกี่ยวกับสิ่งแวดลอมในระบบกฎหมายไทย ท้ัง ในบทบัญญัติกฎหมายระหวางประเทศดานสิ่งแวดลอมที่มีผลบังคับกับประเทศไทยและบทบัญญัติกฎหมาย เกี่ยวกับสิ่งแวดลอมของไทย ซึ่งประกอบไปดวยรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยและพระราชบัญญัติ ฉบับตาง ๆ ในกลุมกฎหมายสิ่งแวดลอมซึ่งแบงออกเปน ๔ กลุม ดังนี้ กฎหมายเกี่ยวกับการคุมครอง

๓ สภาพแวดลอมทางธรรมชาติ การคุมครองสภาพแวดลอมทางวัฒนธรรม การคุมครองสภาพแวดลอมในชนบท ชมุ ชนเมอื ง และพลังงาน รวมท้ังการปอ งกันมลพิษและการระงบั เหตุเดอื ดรอนรำคาญ ๓.๓ ประมวลผลและวิเคราะหหลักการพื้นฐานของกฎหมายสิ่งแวดลอมในระบบกฎหมายไทยและ การนำหลักการพื้นฐานของสิ่งแวดลอมไปใชในกฎหมายที่เกี่ยวกับสิ่งแวดลอมในระบบกฎหมายไทย รวมท้ัง บทบัญญัติกฎหมายระหวางประเทศดานสิ่งแวดลอมที่มีผลบังคับกับประเทศไทยและบทบัญญัติกฎหมาย เกีย่ วกบั สงิ่ แวดลอ มของไทย ๔. ประโยชนที่ไดรับจากการศกึ ษา ๔.๑ ฐานขอมูลเกี่ยวกับหลักการพื้นฐานของกฎหมายสิ่งแวดลอมซึ่งไดรับการยอมรับในระดับสากล วาเปนหลักกฎหมายส่งิ แวดลอ มจากฐานขอมลู ของประเทศไทยและตา งประเทศ ๔.๒ เขาใจหลกั การพ้ืนฐานของกฎหมายส่ิงแวดลอมในสวนท่ียงั ไมม กี ารศึกษาและคน ควา ในประเทศไทย ๔.๓ ทราบถึงสถานะทางกฎหมายของหลักการพื้นฐานของกฎหมายส่ิงแวดลอ มในระบบกฎหมายไทย และลักษณะของหลักการพื้นฐานของกฎหมายสิ่งแวดลอมตามกฎหมายระหวางประเทศดานสิ่งแวดลอมที่มี ผลใชบ งั คับในประเทศไทยและกฎหมายสารบัญญัตเิ กยี่ วกบั สงิ่ แวดลอ มของไทย ๔.๔ ขอสังเกตเกี่ยวกับการจัดทำประมวลกฎหมายสิ่งแวดลอมในประเทศไทย ซึ่งจะเปนประโยชนตอ การพัฒนาหลกั กฎหมายส่งิ แวดลอมจากการสรา งแนวคำพพิ ากษาบรรทดั ฐาน (Jurisprudence) ของศาลปกครอง ๕. ระยะเวลาดำเนินการ วันที่ ๑ เมษายน ๒๕๖๔ ถงึ วนั ท่ี ๓๐ กันยายน ๒๕๖๔

ภาคทห่ี นง่ึ หลักการพนื้ ฐานของกฎหมายสิ่งแวดลอ ม หลักการพื้นฐานเกีย่ วกับกฎหมายส่ิงแวดลอมยังคงไดร ับการพัฒนาอยางตอเนื่องโดยไมสิ้นสุด ในชวงตน ศตวรรษที่ ๒๑ มีการพัฒนาหลักการพื้นฐานของกฎหมายสิ่งแวดลอมหลักการใหม ๆ เพิ่มขึ้น โดยในปจจุบัน มีหลักการพืน้ ฐานเกี่ยวกับกฎหมายสิ่งแวดลอมซ่ึงไดรับการยอมรับวาเปนหลักกฎหมายสิ่งแวดลอมในระดับสากลแลว อยางนอย ๖ หลัก คือ หลักความเปน สากลของสิ่งแวดลอม (Principle of Universalism) หลักการมีสวนรวม ของประชาชนเกี่ยวกับสิ่งแวดลอม (Public Participation Principle) หลักการพัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable Development Principle) และหลักบูรณาการทางสิ่งแวดลอม (Principle of Environmental Integration) หลักการปองกันลวงหนา (Principle of Prevention) และหลักการระวังไวกอน (Principle of Precaution) หลักผูกอมลพิษเปนผูจาย (Principle of Polluter Pays) และหลักการวาดวยการคุมครองสิ่งแวดลอมตอง ไมมีลักษณะที่ถดถอยลง (Principle of Non-Regression) ซึ่งไดนำมาศึกษาในภาคที่หนึ่งของรายงาน การศึกษาฉบับนี้

๕ บทท่ี ๑ หลกั การพน้ื ฐานวา ดว ยความสัมพนั ธระหวางมนษุ ยกับสิง่ แวดลอม∗ หลักการพื้นฐานวาดวยความสัมพันธระหวางมนุษยกับสิ่งแวดลอมเปนแนวคิดเบื้องหลังกฎหมาย เกี่ยวกับสิ่งแวดลอ มทั้งกฎหมายสารบัญญตั แิ ละกฎหมายวิธีสบญั ญัติทใี่ ชในการบริหารจดั การทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดลอม รวมถึงแกไขหรือบรรเทาปญหาสิ่งแวดลอม โดยมีสาระสำคัญเกี่ยวกับความสัมพันธระหวาง มนุษยกับสิ่งแวดลอมใน ๒ มิติ คือ มุมมองเกี่ยวกับความสัมพันธระหวางมนุษยกับสิ่งแวดลอม และประเภท ของความสัมพันธระหวางมนุษยกับสิ่งแวดลอม หลักการพื้นฐานวาดวยความสัมพันธระหวางมนุษย กับสิ่งแวดลอมที่นำมาศึกษาในบทนี้ ไดแก แนวคิดสากลนิยม (Universalism) ในกฎหมายสิ่งแวดลอม หลักความเปนอันหนึ่งอันเดียวกันทางนิเวศวิทยา (Ecological Harmony) และสิทธิของแมธรณี (Mother Earth) หลักความไววางใจจากสาธารณะ (Public Trust๑ Doctrine) และหลักความเสมอภาคกับคนรุนหลัง (Intergenerational๒ Equity) โดยการวิเคราะหใน ๓ ประเด็นสำคัญ คือ (๑) สาระสำคัญและที่มา (๒) เปาหมายและวัตถุประสงค และ (๓) การนำไปใชและการพัฒนาเปนหลักการพื้นฐานอื่น ๆ ดังมี รายละเอียดตอ ไปน้ี ๑.๑ แนวคิดสากลนยิ ม (Principle of Universalism) ในกฎหมายสิ่งแวดลอ ม การจัดสรรทรัพยากรธรรมชาติเกิดขึ้นพรอม ๆ กับอารยธรรมมนุษย3๓ แนวคิดสากลนิยมซึ่งใชใน การปกครองและบังคับใชกฎหรือระเบียบในสังคมก็เปนหนึ่งในวิธีการจัดสรรทรัพยากร ดังนั้น แมแนวคิด สากลนิยมจะไมใชหลักการพื้นฐานทางกฎหมายส่ิงแวดลอมโดยตรง แตแนวคิดสากลนิยมก็เปนแนวคิดพื้นฐาน ที่พัฒนาไปสูหลักการพื้นฐานทางกฎหมายสิ่งแวดลอมหลายหลักการตามความสัมพันธระหวางมนุษย กบั สงิ่ แวดลอมทม่ี ีเปา หมายแตกตางกัน ๑.๑.๑ สาระสำคัญและทม่ี า แนวคิดสากลนิยม4๔ หรือแนวคิดรวมสวนนิยม (Universalism)๕ เปนแนวคิดทางปรัชญาและเทว วิทยาที่เห็นวา บางกฎสามารถใชไดกับทุกสิ่งทุกอยางในทุกกรณี และมนุษยทุกคนมีความเทาเทียมกันโดย ∗ เน้อื หาบทท่ี ๑ จดั ทำโดยนายวิชญพาส พมิ พอักษร พนกั งานคดปี กครองปฏบิ ัติการ กลมุ ศึกษากฎหมายมหาชน ๒ สำนักวิจัยและวิชาการ สำนักงานศาลปกครอง (คณะทำงานโครงการปรับปรุงและพัฒนาระบบบริหารงานยุติธรรมทาง ปกครอง : การศึกษาวิเคราะหกฎหมายทเี่ กี่ยวกบั วิธีพิจารณาคดีปกครองสงิ่ แวดลอ มในระบบกฎหมายไทย) ๑ ศพั ทบ ัญญัตริ าชบณั ฑิตยสถาน [นิติศาสตร ๑๑ มี.ค. ๒๕๔๕] ใชคำวา “ทรัสตส าธารณกศุ ล” ๒ คลงั ศพั ทไ ทย โดย สวทช. ใชคำวา “ระหวา งวัย” ๓ นัทมน คงเจริญ, ‘บทที่ ๓ หลักการที่สำคัญในการจัดการสิ่งแวดลอม’ เอกสารประกอบการสอนกฎหมาย กับสงิ่ แวดลอ ม (๑๗๗๔๕๒) ปการศกึ ษา ๑/๒๕๖๑ (คณะนติ ศิ าสตร มหาวิทยาลยั เชียงใหม ๒๕๖๑) ๑. ๔ คนละความหมายกับคำวา “สากลนิยม” (internationalism) ซึ่งหมายถึง ส่ิงที่นยิ มกันโดยท่ัวไป ๕ ยงั ไมม ีศัพทบญั ญตั ิ

๖ สมบูรณ6๖ ซึ่งตรงกันขามกับแนวคิดเฉพาะสวนนิยม (Particularism)๗ ที่เห็นวา แตละสิ่งมีลักษณะเฉพาะและมีกฎ ที่เหมาะสมตามแตละกรณี8๘ และตรงกันขามกับแนวคิดพหุนิยม9๙ (Pluralism) ที่เห็นวามนุษยมีความหลากหลาย แตกตางกันเชนเดียวกับกฎที่ตองปรับใชในกรณีที่แตกตางกัน10๑๐ ดังนั้น หากไมนับความหมายทางเทววิทยา แนวคิดสากลนิยมจึงหมายถึงความเขาใจโดยทั่วไปวา ความรู ระบบ หรือกฎหมาย สามารถใชไดกับมนุษยทุก คน ในทุกสถานท่ี โดยไมค ำนงึ ถึงเชื้อชาติ เพศ สญั ชาติ วฒั นธรรม หรือศาสนา11๑๑ มีการสันนิษฐานเกี่ยวกับที่มาของแนวคิดสากลนิยมไวหลายทฤษฎี ซึ่งอาจแบงเปนไดเปน ๓ ทฤษฎี คือ ทฤษฎีทางศาสนา ทฤษฎีทางอุดมการณ และทฤษฎีทางการเมือง12๑๒ ในทฤษฎีทางศาสนา แนวคิดสากล นิยมมีท่ีมาจากศาสนาประเภทเอกเทวนิยมซึ่งนับถือพระเจาองคเดียว และการเปดเผยตัวตนของพระเจา มีวัตถุประสงคเพื่อถายทอดความรูและคุณคาบางประการสูมนุษยชาติทั้งปวง เชน ศาสนายิว ศาสนาคริสต และศาสนาอิสลาม13๑๓ สวนทฤษฎีทางอุดมการณ หมายถึง การใชเหตุผลของมนุษยอันรวมถึงจริยธรรม (Ethics) และญาณวิทยา (Epistemology) หรือการศึกษาเกี่ยวกับทฤษฎีของธรรมชาติและความรูวาดวย กำเนิด ลักษณะ และความถูกตองของความรู ตลอดจนวิธีหาความรู การศึกษาทฤษฎีความรูทางญาณวิทยานี้ มีโครงสรางเชนเดียวกับวิทยาศาสตร กลาวคือ การใหเหตุผล (Reasoning) การวิเคราะห (Analysis) และ การอนุมาน (Inference) ซึ่งการอนุมานหรือการคาดคะเนตามหลักเหตุผลคือการจำลองทางวิทยาศาสตร โดยใชชุดเหตุผลคงท่ี เชน คาคงตัวทางฟสิกส (Physical Constants) และกฎความโนมถวงสากลของนิวตัน (Newton's Law of Universal Gravitation) ชุดเหตุผลคงที่เหลานี้มีความเปนกลางทางวัฒนธรรมและถือ เปนหลักการสากลท่ีมีความแนนอนและไมเปลี่ยนแปลง และสุดทายทฤษฎีทางการเมือง แนวคิดสากลนิยม ตามทฤษฎีน้ีมีท่ีมาจากการเผยแพรชุดความคิดของวัฒนธรรมใดวัฒนธรรมหนึ่งผานการใชอำนาจครอบงำ14๑๔ ๖ Mika Ojakangas, ‘European Political Universalism: A Very Short History’ in Susanna Lindberg, Mika Ojakangas, and Sergei Prozorov, Europe Beyond Universalism and Particularism (Palgrave Macmillan 2014) 13. ๗ ศัพทบัญญัติราชบัณฑิตยสถาน [รัฐศาสตร ๑๗ ส.ค. ๒๕๔๔] ใชคำวา “คติถือประโยชนเฉพาะถิ่นหรือ คติถอื ประโยชนเ ฉพาะกลุม ” ๘ Timo Miettinen, ‘The Particular Universal: Europe in Modern Philosophies of History’ in Susanna Lindberg, Mika Ojakangas, and Sergei Prozorov, Europe Beyond Universalism and Particularism (Palgrave Macmillan 2014) 73-75. ๙ ศพั ทบ ัญญตั ิราชบณั ฑติ ยสถาน [รฐั ศาสตร ๑๗ ส.ค. ๒๕๔๔] และ [ปรชั ญา ๒ ม.ี ค. ๒๕๔๕] ๑๐ William A. Galston, ‘The Idea of Political Pluralism’ in Henry S Richardson and Melissa S Williams, Moral Universalism and Pluralism (NOMOS XLIX, NYU Press 2009). ๑๑ Jasdev Singh Rai, Celia Thorheim, Amarbayasgalan Dorjderem, and Darryl Macer, Universalism and Ethical Values for the Environment (UNESCO Bangkok 2010) 3. ๑๒ Jasdev Singh Rai, Celia Thorheim, Amarbayasgalan Dorjderem, and Darryl Macer, Universalism and Ethical Values for the Environment (UNESCO Bangkok 2010) 3. ๑๓ Jasdev Singh Rai, Celia Thorheim, Amarbayasgalan Dorjderem, and Darryl Macer, Universalism and Ethical Values for the Environment (UNESCO Bangkok 2010) 3-5. ๑๔ ศพั ทบญั ญตั ริ าชบัณฑติ ยสถาน [รฐั ศาสตร ๑๗ ส.ค. ๒๕๔๔]

๗ (hegemony) เพื่อแสดงอำนาจทางการเมืองและการควบคุมทางเศรษฐกิจ สังเกตไดวา ทั้ง ๓ ทฤษฎีนี้มีที่มา ทางภมู ศิ าสตรจากภมู ภิ าคใกลเ คยี งกนั คอื โลกตะวนั ตก15๑๕ หรือทวปี ยโุ รปและอาณานคิ มของยุโรป16๑๖ หากนำแนวคิดสากลนิยมไปเปรียบเทียบกับมุมมองที่มนุษยมีตอสิ่งแวดลอม ๔ รูปแบบ อันไดแก มานุษยประมาณนิยม17๑๗ หรือมุมมองที่มีมนุษยเปนศูนยกลาง18๑๘ (Anthropocentrism) มุมมองที่มีชีวิต เปนศูนยกลาง (Biocentrism) มุมมองที่มีระบบนิเวศเปนศูนยกลาง (Ecocentrism) และมุมมองที่มีจักรวาล เปนศูนยกลาง (Cosmocentrism) จะพบวา มุมมองที่สอดคลองกับแนวคิดสากลนิยมมีเพียงมุมมองเดียว คือ มุมมองที่มีมนุษยเปนศูนยกลาง เพราะเปนมุมมองที่เห็นวามนุษยชาติเปนศูนยกลางของโลกและทุกสรรพสิ่ง รวมถงึ ระบบสรุ ิยะและจักรวาล อยางท่ีบางศาสนาเชื่อวา มนษุ ยชาตคิ ือเหตผุ ลในการดำรงอยขู องทุกสรรพส่ิงที่ สรางขึ้นมาโดยพระเจา มนุษยมีกฎสากลที่ใชบังคับระหวางกัน สวนสิ่งอื่นในธรรมชาติที่มิใชมนุษยควรไดรับ การพิจารณาอยางมีจริยธรรมในแงของคุณคาที่เปนประโยชนตอมนุษย ผลที่ตามมาจากมุมมองตอโลกที่มี มนุษยเปนศูนยกลาง คือ มนุษยสามารถใชประโยชนจากทกุ สิ่งใหสญู สิ้นไปได19๑๙ สิทธิในการใชประโยชนนี้เปน สิทธิตามธรรมชาติ (Natural Rights) ทมี่ นษุ ยทุกคนพึงมโี ดยเทา เทียมกนั ตามแนวคิดสากลนยิ ม20๒๐ อยางไรก็ดี มมุ มองท่ีมมี นษุ ยเปน ศนู ยกลางน้ีพฒั นาใหมนุษยมคี วามรบั ผิดชอบและนำไปสูการใชป ระโยชนทยี่ ัง่ ยืน แตไ มไ ด สงเสริมแนวคิดเรื่องการคุมครองหรือการดูแลรักษาสิ่งแวดลอมเหมือนอยางมุมมองอื่น ๆ เกี่ยวกับ ความสมั พันธระหวา งมนุษยกับสิง่ แวดลอ ม21๒๑ ๑.๑.๒ เปา หมายและวัตถปุ ระสงค เนื่องจากแนวคิดสากลนิยมใหความสำคัญกับคุณคาของมนุษย สิทธิและเสรีภาพ ความเทาเทียม ระหวางมนุษย และความตองการของมนุษยเปนหลัก22๒๒ แนวคิดสากลนิยมจึงมิไดสนับสนุนมุมมองเกี่ยวกับ ความสัมพันธระหวางมนุษยกับสิ่งแวดลอมมุมมองอื่นแตประการใด อยางไรก็ตามแนวคิดสากลนิยมยังเปน สวนหนึ่งของหลักการพื้นฐานของกฎหมายสิ่งแวดลอม โดยอาจอธิบายไดจากความสัมพันธระหวางมนุษย กับสงิ่ แวดลอ มซ่งึ มี ๔ ประเภท คือ ความสัมพนั ธแบบตางคนตา งอยู (Apathetic Relationship) ความสมั พนั ธ ๑๕ Jasdev Singh Rai, Celia Thorheim, Amarbayasgalan Dorjderem, and Darryl Macer, Universalism and Ethical Values for the Environment (UNESCO Bangkok 2010) 6-7. ๑๖ พจนานุกรม ฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. ๒๕๕๔ “ตะวันตก” (๔) ก. เรียกประเทศที่อยูในทวีปยุโรป และอเมริกาวา ประเทศตะวันตก, เรียกประชาชนโดยเฉพาะพวกผิวขาว ตลอดจนวัฒนธรรมขนบธรรมเนียมประเพณีของ ประเทศตา ง ๆ ในทวีปยุโรปและอเมรกิ า วา ชาวตะวนั ตก วฒั นธรรมตะวนั ตก เปนตน ๑๗ ศัพทบญั ญัติราชบัณฑติ ยสถาน [ปรชั ญา ๒ มี.ค. ๒๕๔๕] ๑๘ หรือ “กระบวนทัศนแบบมีมนุษยเปนศูนยกลาง” ใน จุฬาพัฒน กีรติภูมิธรรม และสุนีย มัลลิกะมาลย, ‘กรอบกฎหมายวาดวยการคุมครองสิทธิของธรรมชาติหรือสิทธิของแมธรณี’ (๒๕๖๑) ๒ วารสารการเมือง การบริหาร และ กฎหมาย คณะรฐั ศาสตรและนิตศิ าสตร มหาวทิ ยาลยั บรู พา ๕๘๓, ๕๘๗. ๑๙ Jasdev Singh Rai, Celia Thorheim, Amarbayasgalan Dorjderem, and Darryl Macer, Universalism and Ethical Values for the Environment (UNESCO Bangkok 2010) 8-9. ๒๐ Marie-Luisa Frick, Human Rights and Relative Universalism (Palgrave Macmillan 2019) 42-43. ๒๑ Jasdev Singh Rai, Celia Thorheim, Amarbayasgalan Dorjderem, and Darryl Macer, Universalism and Ethical Values for the Environment (UNESCO Bangkok 2010) 9. ๒๒ Marie-Luisa Frick, Human Rights and Relative Universalism (Palgrave Macmillan 2019) 92-107.

๘ เชิงภัยพิบัติ (Apocalyptic Relationship) ความสัมพันธแบบพึ่งพาอาศัยกัน (Symbiotic Relationship) และความสัมพันธเ ชงิ บูรณาการ (Integrationist Relationism)๒๓ ความสัมพันธแบบตางคนตางอยูที่มนุษยเพิกเฉยตอปญหาสิ่งแวดลอมและมุงพัฒนาชีวิตความเปนอยู ของตนเกิดจากมุมมองที่มีมนุษยเปนศูนยกลาง ความสัมพันธประเภทนี้รับเอาแนวคิดสากลนิยมมาใช เพือ่ วตั ถปุ ระสงคทางการเมอื งและเศรษฐกจิ ทม่ี ีเปาหมายใหมนุษยเขาถึงสทิ ธติ ามธรรมชาตไิ ดอยางเทา เทียม24๒๔ สวนความสมั พันธเชิงภัยพิบัติที่เนนวาการกระทำของมนุษยเปน ตนเหตขุ องวิกฤตส่ิงแวดลอมในปจจุบัน และวันหน่ึง โลกจะตองถึงจุดจบ โดยเชื่อมโยงพฤติกรรมของมนุษยกับความผิดบาปทางศาสนา เชน การผลิตเกินจำเปน (ตัณหา) การสะสมสิ่งของ (ความโลภ) การทิ้งของเสีย (ความตะกละ) การขาดความพรอม (ความเกียจคราน) และการเพิกเฉยตอปญหา (ความเยอหยิ่ง) ที่นำมนุษยชาติไปสูความหายนะ ความสัมพันธเชิงภัยพิบัตินี้มาจาก มุมมองที่มีมนุษยเปนศูนยกลางเชนเดียวกัน โดยแนวคิดสากลนิยมในความสัมพันธนี้ทำใหมนุษย มีความรับผิดชอบตอกันและกัน มีการรณรงคดานสิ่งแวดลอมที่เปรียบเสมือนการไถบาปเพื่อเปาหมายที่จะ ชะลอจุดจบของโลกและภัยพิบัติตาง ๆ แตการรณรงคในความสัมพันธเชิงภัยพิบัตินี้เปนการกระทำดวย ความเคารพตอเพื่อนมนุษย ตอสังคม และตอคนรุนหลัง แตยังมิใชความเคารพตอธรรมชาติ25๒๕ การอนุรักษ สิ่งแวดลอมดวยความเคารพตอธรรมชาติเกิดขึ้นในความสัมพันธแบบพึ่งพาอาศัยกันซึ่งเปนความสัมพันธ ที่มนุษยตระหนักถึงคุณคาของสิ่งแวดลอมในฐานะที่เปนสิ่งมีชีวิตหรือที่อยูอาศัยของสิ่งมีชีวิตที่มีความสัมพันธ กับมนุษย ไมใชเปนเพียงเครื่องมือหรือทรัพยากรของมนุษย26๒๖ สวนความสัมพันธเชิงบูรณาการซึ่งเห็นวา มนุษยเปนเพียงสวนประกอบเล็ก ๆ ในธรรมชาติเปนความสัมพันธตามความเชื่อในวัฒนธรรมที่ไมมีแนวคิด สากลนยิ มและกำลังมีบทบาทมากข้ึนในกฎหมายระหวา งประเทศในฐานะทฤษฎที ีโ่ ตแ ยงแนวคิดสากลนิยม27๒๗ ๑.๑.๓ การนำไปใชแ ละการพัฒนาเปน หลกั การพืน้ ฐานอน่ื ๆ ๑.๑.๓.๑ การรบั รองแนวคิดสากลนยิ มเปนลายลักษณอกั ษร แนวคิดสากลนิยมเปนแนวคิดตามวัฒนธรรมตะวันตก28๒๘ เกี่ยวกับสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานของมนุษย และมีเปาหมายที่ตองการการยอมรับอยางเปนสากลในระดับโลก องคการระหวางประเทศอยางองคการ สหประชาชาติซึ่งตั้งขึ้นหลังสิ้นสุดสงครามโลกครั้งที่สองเปนองคการท่ีนำโดยประเทศผูชนะสงครามซึ่งเปน ๒๓ Jasdev Singh Rai, Celia Thorheim, Amarbayasgalan Dorjderem, and Darryl Macer, Universalism and Ethical Values for the Environment (UNESCO Bangkok 2010) 10. ๒๔ Marie-Luisa Frick, Human Rights and Relative Universalism (Palgrave Macmillan 2019) 42-43. ๒๕ Jasdev Singh Rai, Celia Thorheim, Amarbayasgalan Dorjderem, and Darryl Macer, Universalism and Ethical Values for the Environment (UNESCO Bangkok 2010) 10-11. ๒๖ Jasdev Singh Rai, Celia Thorheim, Amarbayasgalan Dorjderem, and Darryl Macer, Universalism and Ethical Values for the Environment (UNESCO Bangkok 2010) 12,8. ๒๗ Jasdev Singh Rai, Celia Thorheim, Amarbayasgalan Dorjderem, and Darryl Macer, Universalism and Ethical Values for the Environment (UNESCO Bangkok 2010) 12-13. ๒๘ Daniel Chernilo, The Natural Law Foundations of Modern Social Theory: A Quest for Universalism (Cambridge University Press 2013) 73.

๙ ประเทศตะวันตกที่ยึดถือแนวคิดสากลนิยม29๒๙ แนวคิดสากลนิยมจึงเปนพื้นฐานของกฎบัตรสหประชาชาติ ค.ศ. ๑๙๔๕ (พ.ศ. ๒๔๘๘) (Charter of the United Nations, 1945) รวมถึงขอตกลงฉบับอ่นื ๆ ที่ตามมา30๓๐ โดยสังเกตไดจากถอยคำสำคัญ เชน “เปนสากล/โดยสากล” (Universal) “สำหรับทุกคน” (For All) “ท ุ ก ป ร ะ เ ท ศ ” (All Countries) “ป ร ะ ช า ช น ท ั ้ ง ป ว ง ” (All Peoples) “ม น ุ ษ ย ช า ติ ” (Humanity) “มวลมนุษยชาติ” (Humankind) และ “ครอบครัวมนุษยเดียวกัน” (One Human Family) ดังมีรายละเอียด ตอไปน้ี (๑) กฎบัตรสหประชาชาติ ค.ศ. ๑๙๔๕ (พ.ศ. ๒๔๘๘) กฎบัตรสหประชาชาติ คือ ขอตกลงที่ประเทศผูกอตั้งองคการสหประชาชาติและประเทศสมาชิก องคการสหประชาชาติไดใหสัตยาบันเขาผูกพัน มีเนื้อหาเกี่ยวกับความมุงหมาย หลักการ และวิธีการ ดำเนินงาน ขององคก ารสหประชาชาติ ถอื เปน กฎหมายระหวา งประเทศและเปน ตราสารกอ ต้งั องคการระหวาง ประเทศที่มีขนาดใหญที่สุดและทรงอำนาจมากที่สุดในโลก31๓๑ แนวคิดสากลนิยมปรากฏในคำปรารภของ กฎบัตรสหประชาชาติ ค.ศ. ๑๙๔๕ (พ.ศ. ๒๔๘๘) ที่ตั้งเจตจำนงวา เพื่อเปาหมายในสิทธิมนุษยชน สิทธิอัน เทาเทียมกันของบุรุษและสตรีและของประชาชาติ ประเทศสมาชิกจะยอมรับหลักการและวิธีการที่ตั้งขึ้นและ จะใชกลไกระหวางประเทศสงเสริมความกาวหนาทางสังคมและเศรษฐกจิ ของประชาชนทั้งปวง ความมุงหมาย และหลักการนี้ไดรับการรับรองตามมาตรา ๑ (๓) แหงกฎบัตรสหประชาชาติ อันมีใจความวา ความมุงหมาย ของสหประชาชาติคือการรวมมือระหวางประเทศเพื่อแกปญหาทางเศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม และมนุษยธรรม และสงเสริมและสนับสนุนการเคารพสิทธิมนุษยชนและเสรีภาพพื้นฐานของทุกคน โดยปราศจากความแตกตางในทางเชื้อชาติ เพศ ภาษา หรือศาสนา32๓๒ เชนเดียวกับมาตรา ๕๕ (ค) ความวา สหประชาชาติจักสงเสริมการเคารพโดยสากล และการปฏิบัติตามสิทธิมนุษยชนและอิสรภาพอันเปนพื้นฐาน สำหรบั ทกุ คน โดยปราศจากการแบงแยกในทางเชอ้ื ชาติ เพศ ภาษา หรือศาสนา33๓๓ (๒) ปฏิญญาสากลวาดวยสทิ ธมิ นษุ ยชน ค.ศ. ๑๙๔๘ (พ.ศ. ๒๔๙๑) ปฏิญญาสากลวา ดว ยสิทธมิ นุษยชน ค.ศ. ๑๙๔๘ (พ.ศ. ๒๔๙๑) (Universal Declaration of Human Rights - UDHR, 1948) เปนเอกสารระหวางประเทศฉบับแรกของโลกที่วางรากฐานดานสิทธิมนุษยชนและ เปนพื้นฐานของกฎหมายระหวางประเทศดานสิทธิมนุษยชนทุกฉบับ เปนมาตรฐานที่ประเทศสมาชิก สหประชาชาติรวมกันจัดทำเพื่อสงเสริมและคุมครองสิทธิมนุษยชนของประชาชนทั่วโลก34๓๔ ปฏิญญาสากล วาดวยสิทธิมนุษยชนจึงเปนเอกสารที่มีความเปนสากลที่เผยแพรแนวคิดสากลนิยมโดยการสรางมาตรฐานสากล ๒๙ Eibe Riedel, ‘Universality of Human Rights and Cultural Pluralism’ in Christian Starck (ed), Constitutionalism, Universalism and Democracy – a comparative analysis (Nomos Verlagsgesellschaft 1999) 31-36. ๓๐ Jasdev Singh Rai, Celia Thorheim, Amarbayasgalan Dorjderem, and Darryl Macer, Universalism and Ethical Values for the Environment (UNESCO Bangkok 2010) 3. ๓๑ ‘International Organization’ National Geographic Society (23 December 2012). ๓๒ กฎบัตรสหประชาชาติ (pdf, สำนักงานแถลงขาวสหประชาชาติ มปป.) ๒. ๓๓ กฎบัตรสหประชาชาติ (pdf, สำนักงานแถลงขาวสหประชาชาติ มปป.) ๑๓. ๓๔ กรมองคการระหวางประเทศ กระทรวงการตางประเทศ, คำแปลภาษาไทยของปฏิญญาสากลวาดวย สทิ ธิมนษุ ยชน (กรมองคก ารระหวา งประเทศ ๒๕๕๑) ๑.

๑๐ ดานสิทธิมนุษยชน35๓๕ ดังเปาหมายที่ปรากฏในอารัมภบทอันมีใจความวา ประเทศสมาชิกตางปฏิญาณวาจะ บรรลุถึงการสงเสรมิ การเคารพและการยึดถือสิทธิมนษุ ยชนและเสรภี าพข้นั พื้นฐานโดยสากล ดว ยความรวมมือ กับสหประชาชาติ สมัชชาใหญแหงสหประชาชาติจึงประกาศปฏิญญาสากลวาดวยสิทธิมนุษยชนนี้ ใหเปน มาตรฐานแหงความสำเร็จสำหรับประชาชนทั้งมวลและประชาชาติทั้งหลายรวมกัน36๓๖ และมีบทบัญญัติแทบ ทุกขอที่สะทอนแนวคิดสากลนิยม โดยเฉพาะอยางยิ่ง ขอ ๒ ของปฏิญญาสากลวาดวยสิทธิมนุษยชน อันมี ใจความวา มนุษยทุกคนมีสิทธิและเสรีภาพทั้งปวงตามที่กำหนดไวในปฏิญญานี้ โดยปราศจากการแบงแยกใด ๆ อาทิ เชื้อชาติ สีผิว เพศ ภาษา ศาสนา ความคิดเห็นทางการเมืองหรือทางอื่น พื้นเพทางเชื้อชาติหรือสังคม ทรัพยสิน การเกิดหรือสถานะอื่น และจะไมมีการแบงแยกประเทศหรือดินแดนที่บุคคลสังกัดบนพื้นฐานของ สถานะทางการเมอื ง ทางกฎหมาย หรอื ทางการระหวา งประเทศ37๓๗ (๓) อนสุ ญั ญาวา ดว ยการคุมครองมรดกโลกทางวฒั นธรรมและทางธรรมชาติ ค.ศ. ๑๙๗๒ (พ.ศ. ๒๕๑๕) อนุสัญญาวาดวยการคุมครองมรดกโลกทางวัฒนธรรมและทางธรรมชาติ ค.ศ. ๑๙๗๒ (พ.ศ. ๒๕๑๕) ( Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, 1972) เป น ขอตกลงระหวางประเทศที่เห็นวามรดกทางวัฒนธรรมหรือทางธรรมชาติมีคุณประโยชนและมีคุณคาเปนสากล จึงตองไดรับการรักษาไวเปนมรดกโลกของมนษุ ยชาติโดยรวม ดวยความรวมมอื ของประชาคมระหวางประเทศ รวมกัน อนุสัญญาวาดวยการคุมครองมรดกโลกทางวัฒนธรรมและทางธรรมชาติถือเปนขอตกลงระหวาง ประเทศฉบับแรกท่ีนำแนวคิดสากลนิยมมาใชกับเรื่องสิ่งแวดลอม38๓๘ โดยการบัญญัติวา มรดกโลก ทางวัฒนธรรมและทางธรรมชาติมีคุณคาเปนสากลตามมาตรา ๒39๓๙ และการคุมครองรักษามรดกโลกดังกลาว เปน หนาทขี่ องประชาคมระหวา งประเทศรวมกันตามมาตรา ๖ แหงอนุสัญญาดังกลาว40๔๐ (๔) กรอบอนุสัญญาสหประชาชาติวาดว ยการเปลยี่ นแปลงสภาพภูมิอากาศ ค.ศ. ๑๙๙๒ (พ.ศ. ๒๕๓๕) กรอบอนุสัญญาสหประชาชาติวาดวยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ค.ศ. ๑๙๙๒ (พ.ศ. ๒๕๓๕) (United Nations Framework Convention on Climate Change - UNFCCC, 1992) เปนขอตกลงระหวาง ประเทศสมาชิกเพื่อรักษาระดับกาซเรือนกระจกในชั้นบรรยากาศใหคงที่ในระดับที่ไมเปนอันตราย โดยการ กำหนดกรอบกิจกรรมของมนุษยซึ่งสะทอนแนวคิดสากลนิยมดวยการเรียกรองใหทุกประเทศรวมมือกันและ การตระหนักวา ทรัพยากรธรรมชาติเปนสมบัติรวมกันของมนุษยในทำนองเดียวกับอนุสัญญาวาดวย ๓๕ Jasdev Singh Rai, Celia Thorheim, Amarbayasgalan Dorjderem, and Darryl Macer, Universalism and Ethical Values for the Environment (UNESCO Bangkok 2010) 15-17. ๓๖ กรมองคการระหวางประเทศ กระทรวงการตางประเทศ, คำแปลภาษาไทยของปฏิญญาสากลวาดวย สทิ ธิมนุษยชน (กรมองคการระหวา งประเทศ ๒๕๕๑) ๒๐. ๓๗ กรมองคการระหวางประเทศ กระทรวงการตางประเทศ, คำแปลภาษาไทยของปฏิญญาสากลวาดวย สทิ ธิมนษุ ยชน (กรมองคก ารระหวางประเทศ ๒๕๕๑) ๒๑. ๓๘ Jasdev Singh Rai, Celia Thorheim, Amarbayasgalan Dorjderem, and Darryl Macer, Universalism and Ethical Values for the Environment (UNESCO Bangkok 2010) 17-21. ๓๙ Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage (World Heritage Convention) art 2. ๔๐ Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage (World Heritage Convention) art 6.

๑๑ การคุมครองมรดกโลกทางวัฒนธรรมและทางธรรมชาติ อยางไรก็ตาม กรอบอนุสัญญาสหประชาชาติวาดวย การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศเคารพความแตกตางระหวางประเทศและความจำเปนทางเศรษฐกิจจึงมี บทบัญญัติที่ใชบังคับกับประเทศกำลังพัฒนาแตกตางจากประเทศที่พัฒนาแลว ซึ่งความแตกตางนี้เปน ขอ ยกเวนของแนวคิดสากลนยิ ม41๔๑ (๕) ปฏิญญาริโอวาดวยสิ่งแวดลอมและการพัฒนา ค.ศ. ๑๙๙๒ (พ.ศ. ๒๕๓๕) และอนุสัญญา วา ดว ยความหลากหลายทางชวี ภาพ ค.ศ. ๑๙๙๒ (พ.ศ. ๒๕๓๕) ปฏิญญาริโอวาดวยสิ่งแวดลอมและการพัฒนา ค.ศ. ๑๙๙๒ (พ.ศ. ๒๕๓๕) (The Rio Declaration on Environment and Development, 1992) เปนการประกาศหลักการวาดวยสิทธิและความรับผิดชอบ ของประเทศสมาชิกที่มีตอสิ่งแวดลอมในการดำเนินงานเพื่อพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชนตามแนวคิด เรื่องการพัฒนาที่ยั่งยืน โดยใชแนวคิดสากลนิยมท่ีเคารพผลประโยชนของทุกคนและรักษาความสมบูรณของ ระบบสิง่ แวดลอมโลกและระบบการพัฒนา42๔๒ เปนผลจากการประชุมองคการสหประชาชาตวิ า ดวยส่ิงแวดลอ ม และการพัฒนาที่ยั่งยืน (United Nations Conference on Environment and Development - UNCED) หรอื “Earth Summit” ทน่ี ครริโอ เดอ จาเนโร ประเทศบราซลิ ในป ค.ศ. ๑๙๙๒ (พ.ศ. ๒๕๓๕) เชน เดียวกับ กรอบอนุสัญญาสหประชาชาติวาดว ยการเปล่ยี นแปลงสภาพภูมิอากาศ และอนุสญั ญาวาดวยความหลากหลาย ทางชีวภาพ พ.ศ. ๒๕๓๕ (Convention on Biological Diversity, 1992) ๔๓ ที่รับรองแนวคิดสากลนิยม44๔๔ ไวว า การอนรุ ักษค วามหลากหลายทางชวี ภาพเปนความหวงใยรวมกันของมวลมนุษยชาติ45๔๕ (๖) ปฏญิ ญาโลก ค.ศ. ๑๙๙๔ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ปฏิญญาโลก ค.ศ. ๑๙๙๔ (พ.ศ. ๒๕๓๗) (Earth Charter, 1994) คือ เอกสารระหวางประเทศที่ขับเคลื่อน การเคลื่อนไหวระดับโลกโดยการเปนรากฐานทางจริยธรรมสำหรับการดำเนินงานเพื่อสรางสังคมโลกที่ยุติธรรม ยั่งยืน และสงบสุขยิ่งขึ้นในศตวรรษที่ ๒๑ เปนการแสดงชุดความคิดของการพึ่งพาอาศัยกันทั่วโลกและ การรับผิดชอบรวมกัน ประกอบดวย ๔ เสาหลัก คือ การเคารพและดูแลชุมชนแหงชีวิต ความสมบูรณของ ระบบนิเวศ ความยุติธรรมทางสังคมและเศรษฐกิจ และประชาธิปไตย อหิงสา และสันติภาพ46๔๖ เปนเอกสาร ระหวางประเทศที่มุงหมายการยอมรับหนาที่ของประชากรโลกทั้งปวงตามแนวคิดสากลนิยม47๔๗ โดยเรียกรอง ๔๑ Jasdev Singh Rai, Celia Thorheim, Amarbayasgalan Dorjderem, and Darryl Macer, Universalism and Ethical Values for the Environment (UNESCO Bangkok 2010) 21-23. ๔๒ Jasdev Singh Rai, Celia Thorheim, Amarbayasgalan Dorjderem, and Darryl Macer, Universalism and Ethical Values for the Environment (UNESCO Bangkok 2010) 23-24. ๔๓ บัณฑูร เศรษฐศิโรตม และนนท นุชหมอน, การประชุม Rio+20 : จาก \"การพัฒนาที่ยั่งยืน\" สูกระแส \"เศรษฐกิจ สเี ขยี ว” (pdf, สถาบนั ธรรมรฐั เพื่อการพฒั นาสงั คมและส่ิงแวดลอ ม ๒๕๕๖) ๑-๒. ๔๔ Jasdev Singh Rai, Celia Thorheim, Amarbayasgalan Dorjderem, and Darryl Macer, Universalism and Ethical Values for the Environment (UNESCO Bangkok 2010) 24-26. ๔๕ กลุมงานทรัพยากรชีวภาพ กองประสานการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอม สำนักงานนโยบาย และแผนสงิ่ แวดลอ ม, อนุสัญญาวา ดว ยความหลากหลายทางชีวภาพ (pdf, สำนกั งานนโยบายและแผนสิ่งแวดลอม ๒๕๔๓) ๑. ๔๖ Earth Charter (EC). ๔๗ Jasdev Singh Rai, Celia Thorheim, Amarbayasgalan Dorjderem, and Darryl Macer, Universalism and Ethical Values for the Environment (UNESCO Bangkok 2010) 26-27.

๑๒ ใหมนุษยชาติตระหนักวา ทามกลางความหลากหลายของวัฒนธรรมและชีวิต มนุษยทุกคนเปนครอบครัว เดียวกนั 48๔๘ (๗) ปฏิญญาสากลวา ดวยชวี จรยิ ศาสตรแ ละสทิ ธมิ นุษยชน ค.ศ. ๒๐๐๕ (พ.ศ. ๒๕๔๘) ปฏิญญาสากลวาดวยชีวจริยศาสตรและสิทธิมนุษยชน ค.ศ. ๒๐๐๕ (พ.ศ. ๒๕๔๘) (Universal Declaration on Bioethics and Human Rights - UDBHR, 2005) เปนเอกสารระหวางประเทศที่รวบรวม ประเด็นดานจริยธรรมที่เกี่ยวกับการแพทย ศาสตรเกี่ยวกับชีวิต และเทคโนโลยีที่เกี่ยวกับมนุษย เพื่อกำหนด แนวปฏิบัติของประเทศสมาชิกที่ตองใหความเคารพศักดิ์ศรีความเปนมนุษย สิทธิมนุษยชน และเสรีภาพ49๔๙ โดยใชแนวคิดสากลนิยมรับรองศักดิ์ศรีความเปนมนุษยทั้งเฉพาะตัวบุคคลและที่เปนสากล เรียกรองให ประชาคมระหวางประเทศรวมถึงประเทศสมาชิกวางหลักการสากลเปนรากฐานความรับผิดชอบตอมนุษยชาติ ๕๐ พิจารณาบทบาทของยูเนสโกที่แสดงใหเห็นถึงหลักสากลที่อยูบนพื้นฐานของการแบงปน และระลึกวา 50 การพัฒนาตอ งคำนึงถึงศักดศ์ิ รีของมนุษยท กุ คน เคารพหลกั สากลที่เก่ียวกบั สิทธมิ นุษยชนและเสรภี าพ51๕๑ (๘) กฎหมายภายในประเทศที่แสดงถึงแนวคดิ สากลนยิ ม แนวคิดสากลนิยมปรากฏในกฎหมายภายในประเทศใน ๒ ลักษณะ คือ การรับรองสิทธิพื้นฐาน เสรีภาพ และศักดิ์ศรีความเปนมนุษย และรูปแบบการบังคับใชกฎหมายสูงสุดของประเทศ หรือรัฐธรรมนูญ ซึ่งมีผลบังคับเปนการทั่วไปในทุกกรณี เชน มาตรา ๑ วรรคหนึ่ง ของกฎหมายพื้นฐานแหงสหพันธสาธารณรัฐ เยอรมนี (Grundgesetz - GG) ที่รับรองศักดิ์ศรีความเปนมนุษยในฐานะคุณคาสูงสุดที่จะละเมิดมิได52๕๒ และ มาตรา ๓ วรรคหนึ่ง ของกฎหมายพื้นฐานฯ ที่รับรองวาบุคคลทุกคนยอมเสมอกันตอหนากฎหมาย53๕๓ หรือ มาตรา ๔ วรรคหนึ่ง ของรฐั ธรรมนูญแหง ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ ทีร่ ับรองวา ศกั ดิ์ศรีความเปน มนุษย สิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคของบุคคลตองไดรับความคุมครอง ซึ่งสอดคลองกับหลักสากล54๕๔ ๔๘ Earth Charter Initiative, ปฏญิ ญาโลก (สมสุดา บวั ขำ ผแู ปลและเรยี บเรียง, ๒๕๔๓) ๑. ๔๙ ปฏิญญาสากลวาดวยชีวจริยศาสตรและสิทธิมนุษยชน (สำนักเลขาธิการคณะกรรมการแหงชาติวาดวยการศึกษา วิทยาศาสตร และวัฒนธรรมแหงสหประชาชาติ สำนักความสัมพันธตางประเทศ กระทรวงศึกษาธิการ ผูแปล, กระทรวงศกึ ษาธกิ าร ๒๕๔๙) ๑. ๕๐ Jasdev Singh Rai, Celia Thorheim, Amarbayasgalan Dorjderem, and Darryl Macer, Universalism and Ethical Values for the Environment (UNESCO Bangkok 2010) 29-30. ๕๑ ปฏิญญาสากลวาดวยชีวจริยศาสตรและสิทธมิ นุษยชน (สำนักเลขาธิการคณะกรรมการแหงชาติวาดวยการศึกษา วิทยาศาสตร และวัฒนธรรมแหงสหประชาชาติ สำนักความสัมพันธตางประเทศ กระทรวงศึกษาธิการ ผูแปล, กระทรวงศกึ ษาธิการ ๒๕๔๙) ๒. ๕๒ Christian Hillgruber, ‘GG Art. 1 [Schutz der Menschenwürde]’ in Volker Epping und Christian Hillgruber (Hgg), BeckOK Grundgesetz (47. Auflage, C.H.Beck 2021) Art. 1, Rn. 1, 10. ๕๓ Uwe Kischel, ‘GG Art. 3 [Gleichheit vor dem Gesetz]’ in Volker Epping und Christian Hillgruber (Hgg), BeckOK Grundgesetz (47. Auflage, C.H.Beck 2021) Art. 3, Rn. 1-5. ๕๔ สำนักงานเลขาธิการสภาผูแทนราษฎร, ความมุงหมายและคำอธิบายประกอบรายมาตราของรัฐธรรมนูญ แหงราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๖๐ (สำนักการพมิ พ สำนกั งานเลขาธิการสภาผูแทนราษฎร ๒๕๖๒) ๖.

๑๓ และมาตรา ๕ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ ที่รับรองหลักความเปน กฎหมายสงู สุดของรฐั ธรรมนูญ (Supremacy of the Constitution)๕๕ ๑.๑.๓.๒ หลักการพนื้ ฐานทางกฎหมายสง่ิ แวดลอ มทไี่ ดรับอทิ ธิพลจากแนวคดิ สากลนิยม แนวคิดสากลนิยมเชื่อวา ชุดของหลักการที่เปนสากลจะสามารถใชไดกับทุกสิ่งทุกอยางในทุกกรณี และมนุษยทุกคนมีความเทาเทียมกัน56๕๖ เมื่อแนวคิดสากลนิยมมีเปาหมายที่จะใหมนุษยเขาถึงสิทธิตาม ธรรมชาติไดอยางเทาเทียม และชะลอจุดจบของโลกรวมถึงภัยพิบัติตาง ๆ แนวคิดสากลนิยมจึงพัฒนาเปน หลักการพื้นฐานของกฎหมายสิ่งแวดลอมหลายหลักการตามประเภทของความสัมพันธระหวางมนุษยกับ สิ่งแวดลอม คือ ความสัมพันธแบบตางคนตางอยูกับธรรมชาติ ความสัมพันธเชิงภัยพิบัติ และความสัมพันธ แบบพึ่งพาอาศัยกัน (๑) แนวคิดสากลนิยมในความสมั พนั ธแ บบตา งคนตา งอยูก ับธรรมชาติ ในความสัมพันธแบบตางคนตางอยูกับธรรมชาติ แมมนุษยจะเห็นคุณคาของธรรมชาติเปนเพียง ทรัพยากรและเครื่องมือ แตมนุษยจะมีความเปนหวงเปนใยมนุษยดวยกันและรับรูถึงศักดิ์ศรีความเปนมนุษย และการเขาถึงสิทธิตามธรรมชาติหรือทรัพยากรธรรมชาติอยางเทาเทียม ซึ่งวิธีการหนึ่งที่มนุษยจะสามารถ เขาถึงทรัพยากรธรรมชาติอยางเทาเทียม คือ การมอบอำนาจใหรัฐเปนผูดูแลธรรมชาติ แนวคิดนี้นำไปสู หลักความไววางใจจากสาธารณะ (Public Trust Doctrine)๕๗ และการตระหนักถึงความเทาเทียมระหวาง มนุษยยังพัฒนาตอไปเมื่อคนในปจจุบันคำนึงถึงสิทธิของคนรุนหลังอันเปนความเสมอภาคระหวางคนที่อยู ตางยุคสมยั หรือหลักความเสมอภาคกับคนรุนหลัง (Intergenerational Equity)๕๘ (๒) แนวคิดสากลนิยมในความสัมพันธเชิงภัยพิบัติและความสัมพันธแบบพึ่งพาอาศัยกันกับ สิ่งแวดลอ ม ความสัมพันธเชิงภัยพิบัติท่ีมนุษยมีความกลัวตอการสูญสิ้นทรัพยากรและภัยพิบัติทางธรรมชาติ เมื่อไดรับอิทธิพลจากแนวคิดสากลนิยมทำใหมนุษยมีความรับผิดชอบตอกันและกัน ซึ่งพัฒนาเปน หลักผูกอมลพิษเปนผูจาย (Polluter-Pays Principle) ที่ผูกอมลพิษตองรับผิดชอบตอสังคมดวยการชดเชย ความเสียหายตอสิ่งแวดลอมเปนมูลคาทางเศรษฐกิจ59๕๙ นอกจากนี้ ความกลัวภายหลังสงครามโลก ปญหา ขาดแคลนอาหาร และปญหาสิ่งแวดลอมทั่วโลก ทำใหเกิดชุดความคิดของการพัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable ๕๕ สำนักงานเลขาธิการสภาผูแทนราษฎร, ความมุงหมายและคำอธิบายประกอบรายมาตราของรัฐธรรมนูญ แหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ (สำนักการพมิ พ สำนักงานเลขาธิการสภาผูแทนราษฎร ๒๕๖๒) ๗. ๕๖ Jasdev Singh Rai, Celia Thorheim, Amarbayasgalan Dorjderem, and Darryl Macer, Universalism and Ethical Values for the Environment (UNESCO Bangkok 2010) 3. ๕๗ Barbara Kożuch, Sławomir J. Magala, Joanna Paliszkiewicz (eds), Managing Public Trust (Palgrave Macmillan 2018) 14. ๕๘ Paolo Becchi, ‘Our Responsibility Towards Future Generations’ in Klaus Mathis (ed), Efficiency, Sustainability, and Justice to Future Generations (Springer 2012) 77-79. ๕๙ Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), The Polluter Pays Principle (OECD 1975) 6.

๑๔ Development) วาตองทำอยางไร มนุษยจึงจะมีทรัพยากรเพียงพอตลอดไป60๖๐ ชุดความคิดนี้ไดรับการพัฒนา ตอไปเปนหลักการพื้นฐานทางสิ่งแวดลอมเมื่อมนุษยเขาใจบทบาทของสิ่งแวดลอมมากขึ้นวามนุษย และสิง่ แวดลอมมีความสัมพนั ธแ บบพ่ึงพาอาศยั กนั 61๖๑ ๑.๒ หลักความเปนอันหนึ่งอันเดียวกันทางนิเวศวิทยา (Ecological Harmony) และสิทธิของแมธรณี (Mother Earth) ในขณะที่วัฒนธรรมตะวันตกซึ่งเปนรากฐานของแนวคิดสากลนิยมเริ่มตนจากมุมมองที่มีมนุษยเปน ศูนยกลาง อีกหลายวัฒนธรรมบนโลกใบนี้รับรูถึงความสัมพันธระหวางมนุษยกับสิ่งแวดลอมจากมุมมองอื่น ๆ กลาวคือ มุมมองที่มีชีวิตเปนศูนยกลาง มุมมองที่มีระบบนิเวศเปนศูนยกลาง และมุมมองที่มีจักรวาล เปนศนู ยกลาง วฒั นธรรมตาง ๆ เหลา นน้ั ไดพ ฒั นาหลกั การพืน้ ฐานทางกฎหมายสิง่ แวดลอ มของตนเองและเกิด หลักความเปนอันหนึ่งอันเดียวกันทางนิเวศวิทยา รวมถึงการรับรองสิทธิของแมธรณี และเมื่อวัฒนธรรม กระแสหลักเรียนรูและเขาใจสิ่งแวดลอมมากขึ้นจึงมีการรับรองหลักการพื้นฐานดังกลาวในระดับสากล และ สงผลใหร ัฐสมาชกิ ในวฒั นธรรมอ่นื ๆ รับแนวคดิ นี้ไปปรบั ปรงุ แกไขกฎหมายภายในประเทศของตน ๑.๒.๑ สาระสำคญั และทีม่ า มุมมองที่มนุษยมีตอสิ่งแวดลอมซึ่งไมไดมีมนุษยเปนศูนยกลางอันไดแก มุมมองที่มีชีวิตเปนศูนยกลาง (Biocentrism) มุมมองที่มีระบบนิเวศเปนศูนยกลาง (ecocentrism) และมุมมองที่มีจักรวาลเปนศูนยกลาง (Cosmocentrism) มีแหลงกำเนิดในหลายวัฒนธรรมหลายภูมิภาค เชน ในภูมิภาคเอเชียใต62๖๒ ในภูมิภาค เอเชียตะวันออก63๖๓ และในทวีปอเมริกาใต64๖๔ โดยมีประเทศหนึ่งซึ่งเปนแหลงกำเนิดของหลายศาสนา เปน แหลงกำเนิดของมุมมองตอสิง่ แวดลอมทีม่ ิไดมมี นษุ ยเ ปนศนู ยก ลางทงั้ ๓ มมุ มอง คอื ประเทศอนิ เดยี มุมมองที่มีชีวิตเปนศูนยกลางเห็นวา มนุษยเปนเพียงหนึ่งในสิ่งมีชีวิตหลากหลายสายพันธุและไมไดมี ความสำคัญมากไปกวาสิ่งมีชีวิตชนิดอื่น ๆ มุมมองน้ีสะทอนใหเห็นในความเชื่อเรื่องการเวียนวายตายเกิดหรือ สังสารวัฏ (Saṃsāra) ในสวนที่เชื่อวา สิ่งมีชีวิตมีวิญญาณและวิญญาณนั้นอาจเคลื่อนยายไปเกิดเปนสิ่งมีชีวิต สายพันธุอื่นได มนุษยมีความเขาใจที่จำกัดจึงไมสามารถเขาใจความซับซอนของธรรมชาติ แตมนุษยมี ความตระหนักถึงการพึ่งพาอาศัยกันและความรับผิดชอบตอกันระหวางสิ่งมีชีวิต ในบางประเพณีจึงมีพิธีกรรม และการปฏิบัติเพื่อแสดงความเคารพตอชีวิตอื่น ๆ ผานการถวายอาหารแกสัตวหรือเทพเจาที่เปนสัตว มุมมอง ที่มีชีวิตเปนศูนยกลางในสมัยใหมสงเสริมการเคารพและการแบงปนโลกกับสิ่งมีชีวิตสายพันธุอื่น แทนการวัด คณุ คาของธรรมชาติโดยพจิ ารณาจากประโยชนที่มีตอ มนุษย เพราะมมุ มองนเี้ ชอื่ วา ธรรมชาติมีคุณคาในตัวเอง และมนุษยเปนสวนหนึ่งของธรรมชาติเชนเดียวกับสิ่งมีชีวิตอื่น ๆ อยางไรก็ตาม มุมมองที่มีชีวิตเปนศูนยกลาง ๖๐ Stephen J Macekura, Of Limits and Growth: The Rise of Global Sustainable Development in the Twentieth Century (Cambridge University Press 2015) 17-133. ๖๑ Anne E Egelston, Sustainable Development: A History (Springer 2013) 84-85. ๖๒ Jasdev Singh Rai, Celia Thorheim, Amarbayasgalan Dorjderem, and Darryl Macer, Universalism and Ethical Values for the Environment (UNESCO Bangkok 2010) 5. ๖๓ Jasdev Singh Rai, Celia Thorheim, Amarbayasgalan Dorjderem, and Darryl Macer, Universalism and Ethical Values for the Environment (UNESCO Bangkok 2010) 6. ๖๔ Marie-Luisa Frick, Human Rights and Relative Universalism (Palgrave Macmillan 2019) 235.

๑๕ เปนเพียงแนวคิดทางทฤษฎีที่ขาดการปฏิบัติในฐานะหลักการพื้นฐานทางสิ่งแวดลอม65๖๕ มุมมองที่มีระบบนิเวศ เปนศูนยกลางซึ่งเห็นระบบนิเวศทั้งหมด โดยรวมทั้งสิ่งมีชีวิตและไมมีชีวิต เปนบอเกิดของการดำรงอยูทั้งปวง มุมมองนี้พบไดในศาสนาชินโต ประเพณีของชาวอินเดียบางกลุม เชน ชาวมีเตในรัฐมณีปุระ และคนพื้นเมือง ทวั่ โลก มมุ มองท่ีมีระบบนิเวศเปน ศนู ยกลางสงเสรมิ ใหมนษุ ยเ คารพสิ่งแวดลอมตามความสมั พันธใ นระบบนเิ วศ และจำกัดการรุกรานธรรมชาติโดยฝมือมนุษยดวยเชื่อวา ระบบนิเวศจะลงโทษผูที่ทำลายสิ่งแวดลอม สอดคลองกับมุมมองที่มีระบบนิเวศเปนศูนยกลางในสมัยใหมซึ่งสรางทฤษฎีเชื่อมโยงกับการใชเหตุผล ของมนุษย เชน ทฤษฎีไกอาของ James Lovelock นักวิทยาศาสตรชาวอังกฤษ ในป ค.ศ. ๑๙๘๙ (พ.ศ. ๒๕๓๒) ที่ตั้งสมมติฐานวา ระบบนิเวศมีเจตจำนงเปนองคประกอบเชนเดียวกับสิ่งมีชีวิตโดยอางวา ระบบ นเิ วศสรางและฟน ฟสู มดุลทางธรรมชาติไดดวยตนเอง ทฤษฎไี กอาน้ีเปน การนำวทิ ยาศาสตรมาอธบิ ายความเช่ือ ของคนพื้นเมืองและเปนพื้นฐานของทฤษฎีอื่น ๆ ในเวลาตอมา66๖๖ มุมมองนี้สอดคลองกับแนวคิด Sumak Kawsay ในวัฒนธรรมของชาวเคชวา67๖๗ (Quechua) ที่อาศัยอยูแ ถบเทือกเขาแอนดสี ในประเทศเปรู โดยคำวา “Sumak” หมายถึง ความบริบูรณ (plenitud) ความยิ่งใหญ (grandeza) ความเที่ยงธรรม (lo justo) ความสมบูรณแบบ (completamente) และความเหนือกวา (lo superior) สวน “Kawsay” คือ การมีชีวิต “Sumak Kawsay” จึงหมายถึง ชีวิตในความบริบูรณของปฏิสัมพันธระหวางมนุษยกับธรรมชาติ เปนความสมบูรณของชุมชมชีวิต (la comunidad vital) ความกลมกลืน (la armonía) และความสมดุล (el equilibrio) ระหวางภายในและภายนอกระบบนิเวศ68๖๘ สวนมุมมองที่มีจักรวาลเปนศูนยกลางเห็นวา โลกเปนเพียงสวนหนึ่งของระบบสุริยะระบบหนึ่งจากหลายระบบสุริยะ และทั้งหมดเปนเพียงสวนหนึ่ง ของจักรวาล ระบบสุริยะทั้งหลายตองผานวัฏจักรของการสูญสิ้นและการเกิดใหม มุมมองน้ีพบได ในวิทยาศาสตรส มยั ใหม ปรัชญารสั เซยี และบางประเพณขี องอนิ เดยี ท่เี ช่อื ในภพภูมทิ หี่ ลากหลาย69๖๙ แนวคิด Sumak Kawsay มีชื่อเรียกในภาษาสเปนวา buen vivir ซึ่งแปลวา การมีชีวิตที่ดี (good living) หรือการใชชีวิตที่ดี (living well)๗๐ โดยมีหลักการสำคัญ ๕ ประการ คือ ไมมีชีวิตใดปราศจากความรู หรือปญญา (Tucu Yachay) เราทุกคนเกิดจากแมธรณี (Pacha Mama) ชีวิตคือสุขภาพที่ดี (Hambi Kawsay) ชีวิตคือสวนรวม (Sumak Kamaña) และเราทุกคนมีเจตจำนงหรือความฝน (Hatun Muskuy)๗๑ แนวคิด Sumak Kawsay จึงเช่ือในเจตจำนงของมนุษยในฐานะปจ เจกชนและเช่ือในชีวิตที่ดีโดยสวนรวม รวมทั้งเชื่อวา มนุษยทุกคนเกิดจากแมธรณี ซึ่งหลักการ Pacha Mama นี้เองท่ีพัฒนาไปเปนการรับรองสิทธิของธรรมชาติ ที่เรยี กวา “สิทธิของแมธรณ”ี ๖๕ Jasdev Singh Rai, Celia Thorheim, Amarbayasgalan Dorjderem, and Darryl Macer, Universalism and Ethical Values for the Environment (UNESCO Bangkok 2010) 9. ๖๖ Jasdev Singh Rai, Celia Thorheim, Amarbayasgalan Dorjderem, and Darryl Macer, Universalism and Ethical Values for the Environment (UNESCO Bangkok 2010) 9-10. ๖๗ ถอดเสียงจาก [ˈketʃwa] ในภาษาสเปน; บา งก็เรยี ก “เคชัว” หรือ “เกชวั ” ๖๘ Luis Macas, EL SUMAK KAWSAY (pdf, 2021) 1-2. ๖๙ Jasdev Singh Rai, Celia Thorheim, Amarbayasgalan Dorjderem, and Darryl Macer, Universalism and Ethical Values for the Environment (UNESCO Bangkok 2010) 10. ๗๐ นักวิชาการชาวเคชวาไมเห็นดวยกับคำแปลนี้ เพราะเมื่อแปลกลับเปนภาษาเคชวาจะไดคำวา Alli Kawsay ซึ่งหมายถึงการใชชีวิตที่ดีขึ้น อยูดีมีสุข ซึ่งเปนความเจริญทางเศรษฐกิจและไมใชความหมายของ Sumak Kawsay ใน Luis Macas, EL SUMAK KAWSAY (pdf, 2021) 2. ๗๑ ‘¿Qué es el Sumak Kawsay?’ El Telégrafo (7 April 2013).

๑๖ ๑.๒.๒ เปาหมายและวัตถุประสงค บทความ “โศกนาฏกรรมของสาธารณสมบัติ” (The Tragedy of the Commons) โดย Garrett Hardin นักนิเวศวิทยาชาวอเมริกัน ซึ่งตีพิมพในป ค.ศ. ๑๙๖๘ (พ.ศ. ๒๕๑๑) ไดกลาวถึง สภาวะยากลำบากอันเกิด จากการที่ปจเจกชนหลายคนใชทรัพยากรเพื่อประโยชนสวนตนตามหลักเหตุผลทางเศรษฐกิจ โดยไมมี กฎเกณฑหรือการควบคุม ทำใหทรัพยากรทีม่ อี ยูรวมกันหมดสิ้นไปในท่ีสุด72๗๒ ในบทความนี้ Garrett Hardin ได เสนอหนทางรอดชีวิตจากโศกนาฏกรรมน้ีโดยการนำสัญญาประชาคม (Social Contract) มาใชสรางขอตกลง รว มกันระหวา งผไู ดร ับผลกระทบ73๗๓ ซ่งึ ตอ มา William Ophuls นกั วิชาการชาวอเมริกันไดแสดงความเห็นวา ลำพัง สัญญาประชาคมระหวางมนุษยยังไมเ พียงพอทีจ่ ะปองกันโศกนาฏกรรมนี้ แตตองใชสัญญานิเวศวิทยา (Ecological Contract) เพือ่ แสวงหาความกลมกลนื ระหวางมนษุ ยก ับธรรมชาติรว มดว ย74๗๔ วิธีการที่จะบรรลุเปาหมายแหงความกลมกลืนระหวางมนุษยกับธรรมชาติคือการรับรองธรรมชาติ ใหเปนคูสัญญาในสัญญานิเวศวิทยา โดยการรับรองสิทธิของธรรมชาติตามหลัก “สิ่งใดมีสิทธิ สิ่งนั้นยอมไดรับ การคุมครองตามกฎหมาย”๗๕ ซึ่งตามแนวคิด Sumak Kawsay สิทธิของธรรมชาติตองไมใชเพียง สิทธิรวมกลุม76๗๖ เชน สิทธิชุมชน แตเปนสิทธิที่มีธรรมชาติเปนผูทรงสิทธิโดยแทจริง เชน สิทธิที่จะไดรับ การเคารพตอการดำรงอยู การอนุรักษ และการฟนฟูวงจรชีวิตและกระบวนการวิวัฒนาการ สิทธิที่จะไดรับ การเยียวยาความเสียหายจากการกระทำของมนุษย ฯลฯ77๗๗ ๑.๒.๓ การนำไปใช หลักความเปนอันหนึ่งอันเดียวกันทางนิเวศวิทยาเปนหลักการนามธรรมเกี่ยวกับมุมมองที่มนุษยมี ตอสิ่งแวดลอม หลักการนี้จึงไมปรากฏในกฎหมายหรือคำวินิจฉัยขององคกรตุลาการโดยตรง แตหลักการนี้ จะปรากฏในลักษณะการรับรองสิทธิของธรรมชาติซึ่งอาจเรียกวา สิทธิของแมธรณี ซึ่งมีทั้งในกฎหมาย ลายลักษณอ ักษรภายในประเทศ ในขอตกลงระหวา งประเทศ และในคำวนิ จิ ฉยั ของศาล ๑.๒.๓.๑ การรบั รองสทิ ธิของธรรมชาติในกฎหมายลายลักษณอ กั ษรภายในประเทศ วัฒนธรรมทองถิ่นโดยเฉพาะอยางยิ่งในทวีปอเมริกาใตมีความเชื่อเรื่องสิทธิของธรรมชาติอยูกอนแลว ดงั นัน้ การรบั รองสิทธขิ องธรรมชาตจิ งึ เกิดขน้ึ ไดเองดวยปจจัยภายในประเทศ ดงั มีรายละเอียดตอไปนี้ ๗๒ Garrett Hardin, ‘The Tragedy of the Commons’ (1968) 162 Science 1243, 1243-1245. ๗๓ Garrett Hardin, ‘The Tragedy of the Commons’ (1968) 162 Science 1243, 1247-1248. ๗๔ Robyn Eckersley, Environmentalism and political theory: Towards an ecocentric approach (5th edn, UCL Press 2003) 15-16. ๗๕ จุฬาพัฒน กีรติภูมิธรรม และสุนีย มัลลิกะมาลย, ‘กรอบกฎหมายวา ดวยการคุมครองสิทธิของธรรมชาติหรือสิทธิ ของแมธรณี’ (๒๕๖๑) ๒ วารสารการเมือง การบรหิ าร และกฎหมาย คณะรฐั ศาสตรแ ละนิตศิ าสตร มหาวิทยาลยั บูรพา ๕๘๓, ๕๙๕. ๗๖ ‘¿Qué es el Sumak Kawsay?’ El Telégrafo (7 April 2013). ๗๗ Marie-Luisa Frick, Human Rights and Relative Universalism (Palgrave Macmillan 2019) 235.

๑๗ (๑) สิทธิของธรรมชาติในรฐั ธรรมนูญแหง สาธารณรฐั เอกวาดอร ค.ศ. ๒๐๐๘ (พ.ศ. ๒๕๕๑) สาธารณรัฐเอกวาดอร (República del Ecuador) มีรัฐธรรมนูญฉบับแรกในป ค.ศ. ๑๘๓๐ (พ.ศ. ๒๓๗๓) หลงั แยกตวั ออกจากประเทศกรันโกลอมเบีย (Gran Colombia) และมรี ฐั ธรรมนูญ ค.ศ. ๒๐๐๘ (พ.ศ. ๒๕๕๑) เปนรัฐธรรมนูญฉบับที่ ๒๑ และเปนรัฐธรรมนูญฉบับแรกในโลกที่รับรองสิทธิของธรรมชาติ โดยรับรองไว ในคำปรารภวา “เราทั้งหญิงและชาย ประชาชนผูมีอำนาจสูงสุดแหงเอกวาดอร … เฉลิมฉลองธรรมชาติ Pacha Mama (แมธรณี) ที่เราเปนสวนหนึ่งและที่มีความสำคัญตอการดำรงอยูของเรา … จึงตัดสินใจสราง รูปแบบใหมของการอยูรวมกันโดยสวนรวม ในความหลากหลายและกลมกลืนกับธรรมชาติ เพื่อใหบรรลุ วิถีชีวิตที่ดี sumak kawsai” และในมาตรา ๑๐ วรรคสอง ความวา “ธรรมชาติเปนผูทรงสิทธิตามที่รัฐธรรมนูญ รับรอง”๗๘ โดยมีหลักการตามมาตรา ๗๑ วา ธรรมชาติหรือ Pacha Mama มีสิทธิที่จะไดรับความเคารพ โดยสมบูรณสำหรับการดำรงอยู การอนุรักษ และการฟนฟูวงจรชีวิต โครงสราง หนาที่ และกระบวนการ วิวัฒนาการ บุคคลทุกคน ชุมชน ประชาชนและประชาชาติ สามารถเรียกรองใหหนวยงานของรัฐบังคับใช สทิ ธขิ องธรรมชาติโดยใหย ดึ ถอื หลักการที่กำหนดไวใ นรัฐธรรมนูญตามความเหมาะสม และรฐั ตองใหสง่ิ จูงใจแก บคุ คลธรรมดาและนติ บิ คุ คล ตลอดจนชุมชน เพือ่ การคุม ครองธรรมชาตแิ ละสงเสรมิ การเคารพในองคประกอบ ทั้งหมดที่ประกอบเปนระบบนิเวศ79๗๙ มาตรา ๗๒ ท่ีกำหนดวา ธรรมชาติมีสิทธิที่จะไดรับการฟนฟู การฟนฟูนี้ เปนคนละสวนกับภาระผูกพันของรัฐและบุคคลธรรมดาหรือนิติบุคคลซึ่งตองชดเชยบุคคลและชุมชนที่พึ่งพา ระบบนิเวศที่ไดรับผลกระทบ ในกรณีของผลกระทบตอสิ่งแวดลอมอยางรุนแรงหรือถาวรและผลกระทบที่เกิด จากการใชประโยชนจากทรัพยากรธรรมชาติที่ไมสามารถหมุนเวียนได รัฐตองกำหนดกลไกการฟนฟูที่มี ประสิทธิผลมากที่สุดและตองใชมาตรการที่เพียงพอตอการยับยั้งหรือบรรเทาผลกระทบดานสิ่งแวดลอมที่เปน อันตราย80๘๐ มาตรา ๗๓ ท่ีกำหนดวา รัฐตองใชมาตรการปองกันและจำกัดกิจกรรมที่อาจนำไปสูการสูญพันธุ การทำลายระบบนิเวศ และการเปลี่ยนแปลงวัฏจักรธรรมชาติอยางถาวร การปลอยสิ่งมีชีวิต สารอินทรียและ สารอนนิ ทรยี ท ี่อาจเปลี่ยนแปลงคณุ สมบตั ทิ างพันธกุ รรมของชาตเิ ปนสิ่งตองหาม81๘๑ และมาตรา ๗๔ ท่ีกำหนดวา บุคคล ชุมชน ประชาชนประชาชาติ ยอมมีสิทธิไดรับประโยชนจากสิ่งแวดลอมและความมั่งคั่งทางธรรมชาติ ซึ่งทำใหพวกเขาสามารถมีวิถีชีวิตที่ดีได บริการดานสิ่งแวดลอมจะตองไมเปนวัตถุที่ถูกจัดสรร การผลิต การสง มอบ การใช และการพัฒนาบริการดานสิง่ แวดลอ มจะตอ งถูกควบคมุ โดยรฐั 82๘๒ (๒) รัฐบัญญัตวิ าดว ยสิทธิของแมธ รณีของรัฐพหุชนชาตแิ หงโบลเิ วยี ค.ศ. ๒๐๑๐ (พ.ศ. ๒๕๕๓) รฐั พหชุ นชาติแหงโบลเิ วีย (Estado Plurinacional de Bolivia) ไดต รารัฐบัญญัติวาดวยสทิ ธิของแมธ รณี (Ley de Derechos de la Madre Tierra) เมื่อวันที่ ๒๑ ธันวาคม ค.ศ. ๒๐๑๐ (พ.ศ.๒๕๕๓) โดยมีวัตถุประสงค เพื่อรับรูถึงสิทธิของแมธรณีตลอดจนภาระผูกพันและหนาที่ของรัฐพหุชาติและของสังคมในการรับประกัน การเคารพสิทธิเหลานี้83๘๓ คำวา “แมธรณี” หมายถึง ระบบการดำรงชีวิตแบบพลวัติที่ประกอบดวยระบบนิเวศ ที่แบงแยกมิไดของทุกระบบชีวิตและสิ่งมีชีวิตที่สัมพันธกัน พึ่งพาอาศัยและเกื้อกูลกัน รวมถึงแบงปน ๗๘ Constitución de la República del Ecuador de 2008 Preámbulo y Artículo 10. ๗๙ Constitución de la República del Ecuador de 2008 Artículo 71. ๘๐ Constitución de la República del Ecuador de 2008 Artículo 72. ๘๑ Constitución de la República del Ecuador de 2008 Artículo 73. ๘๒ Constitución de la República del Ecuador de 2008 Artículo 74. ๘๓ Ley de Derechos de la Madre Tierra Artículo 1.

๑๘ ชะตากรรมรวมกัน แมธรณีถือเปนสิ่งศักดิ์สิทธิ์จากโลกทัศนของประชาชาติและคนพื้นเมืองดั้งเดิม84๘๔ เพ่ือ วตั ถุประสงคในการปกปองและคมุ ครองสทิ ธิของแมธรณี รัฐบญั ญัติน้จี งึ นำเอาลักษณะความเปนสวนรวมที่เปน สาธารณประโยชน โดยแมธ รณแี ละองคป ระกอบทงั้ หมดของแมธ รณีซึ่งรวมถงึ ชมุ ชนมนุษยเ ปนเจา ของสิทธิโดย ธรรมชาติทั้งหมดที่ไดรับการรับรองไวในรัฐบัญญัตินี้ การใชสิทธิของแมธรณีจะคำนึงถึงลักษณะเฉพาะของ องคประกอบตาง ๆ และสิทธิที่กำหนดไวในรฐั บัญญตั ิน้จี ะไมเปนการจำกัดสิทธอิ ืน่ ๆ ของแมธรณีทีม่ ีอยูเดิม85๘๕ ชาวโบลิเวียทุกคนซึ่งเปนสวนหนึ่งของระบบนิเวศที่ประกอบเปนแมธรณีสามารถใชสิทธิตามที่กำหนดไวใน กฎหมายนี้ในลักษณะที่สอดคลองกับสิทธิสวนบุคคลและสิทธิสวนรวมของตน การใชสิทธิสวนบุคคลจะถูก จำกัดโดยการใชสิทธิสวนรวมในฐานะองคประกอบของแมธรณี ความขัดแยงระหวางสิทธิจะตองไดรับการ วนิ จิ ฉัยในลักษณะทไ่ี มก ระทบการทำงานของระบบนิเวศอยา งถาวร86๘๖ ๑.๒.๓.๒ การรบั รองสทิ ธขิ องธรรมชาตใิ นขอตกลงระหวางประเทศ เมื่อวันที่ ๒๒ เมษายน ค.ศ. ๒๐๑๐ (พ.ศ. ๒๕๕๓) ในการประชุมทางวิชาการของประชากรโลกวาดวย การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและสิทธิของแมธรณี (World People's Conference on Climate Change) ณ เมืองโกชาบัมบา (Cochabamba) รฐั พหชุ นชาติแหง โบลเิ วยี ซ่ึงมผี เู ขารว มประชมุ กวา ๓๐,๐๐๐ คน จากอยางนอย ๑๐๐ ประเทศ87๘๗ ไดมีการประกาศปฏิญญาสากลวาดวยสิทธิของแมธรณี (Universal Declaration of the Rights of Mother Earth) ซึ่งมีใจความสำคัญตามคำปรารภวา “เรา ประชาชนและประชาชาติของโลก เปนสวนหนึง่ ของแมธรณี ซึ่งเปนชุมชนที่มชี ีวิตอันแบง แยกมิไดของบรรดาสิง่ มีชวี ิตท่ีมีความสมั พันธซ ึ่งกนั และกัน และพึ่งพาอาศัยกันโดยมีชะตากรรมรวมกัน ขอขอบคุณแมธรณีท่ีเปนแหลงกำเนิดชีวิต เลี้ยงดู ใหการเรียนรู และมอบทุกสิ่งที่จำเปนตอการดำรงชีวิตที่ดี โดยตระหนักวาระบบทุนนิยมและการเอารัดเอาเปรียบ การลวง ละเมิด และการปนเปอนทุกรูปแบบไดกอใหเกิดการทำลายลาง ความเสื่อมโทรม และการขัดขวางแมธรณี ทำใหชีวิตในทกุ วันน้ีตกอยูในความเสี่ยงจากปรากฏการณตาง ๆ เชน การเปล่ียนแปลงสภาพภูมิอากาศ เราเชือ่ วา ในชุมชนชีวิตท่ีพ่ึงพาอาศัยกัน เปนไปไมไดเลยที่จะสนองสิทธิของปจ เจกบคุ คลโดยไมทำลายสมดุลของแมธรณี เราจึงยืนยันวา การรับประกันสิทธิมนุษยชนจำเปนตองรับรูและคุมครองสิทธิของแมธรณีและทุกสรรพส่ิง ในแมธรณี โดยมีวัฒนธรรม แนวปฏิบัติ และกฎหมายเพื่อใหบรรลุผลเชนนั้น ดวยความตระหนักถึง ความเรงดวนของการดำเนินการรวมกันเพื่อเปลี่ยนแปลงโครงสรางและระบบที่กอใหเกิดการเปลี่ยนแปลง สภาพภูมิอากาศและภยั คุกคามอน่ื ๆ ตอ แมธ รณี จึงออกปฏิญญาสากลวาดวยสทิ ธิของแมธรณแี ละเรียกรองให สมัชชาใหญแหงสหประชาชาติรับรองปฏิญญาสากลฉบับนี้ในฐานะความสำเร็จรวมกันของมวลมนุษยชาติ และประชาชาติทั้งปวงในโลก เพื่อใหบุคคลและสถาบันทั้งหลายรับผิดชอบในการสงเสริมผานการสอน การศึกษา และการปลูกฝง การเคารพสิทธิที่รับรองไวในปฏิญญาสากลฉบับนี้ และรับรองผานมาตรการ และกลไกที่กาวหนาและทันทวงที ทั้งในระดับชาติและระดับสากล”๘๘ โดยปฏิญญาสากลฉบับนี้ไดนิยาม แมธรณีไววา แมธรณีเปนสิ่งที่มีชีวิตโดยเปนชุมชนสิ่งมีชีวิตที่มีเอกลักษณ แบงแยกไมได และควบคุมตนเอง ๘๔ Ley de Derechos de la Madre Tierra Artículo 3. ๘๕ Ley de Derechos de la Madre Tierra Artículo 5. ๘๖ Ley de Derechos de la Madre Tierra Artículo 6. ๘๗ Andres Schipani, ‘Grassroots summit calls for international climate court’ The Guardian (23 April 2010). ๘๘ Universal Declaration of the Rights of Mother Earth Preamble.

๑๙ เปนที่อาศัยและขยายพันธุของสิ่งมีชีวิตทั้งปวง สิ่งมีชีวิตแตละชนิดถูกกำหนดตามความสัมพันธในฐานะที่เปน สว นหน่ึงของแมธ รณ8ี9๘๙ ๑.๒.๓.๓ การรับรองสิทธิของธรรมชาตใิ นคำวินจิ ฉยั ของศาล เมื่อวันที่ ๒๕ กันยายน ค.ศ. ๒๐๑๗ (พ.ศ. ๒๕๖๐) องคกรความยุติธรรมทางสังคมและสิ่งแวดลอม พรอมดวยสมาชิก ๕ คนไดยื่นคำรองรัฐโคโลราโดในสหรัฐอเมริกา ตอศาลแขวงของรัฐบาลกลางในเขต รัฐโคโลราโด เพื่อขอใหศาลประกาศวา ระบบนิเวศแมน้ำโคโลราโดเปน “บุคคล” ที่สามารถถือสิทธิและมีสิทธิ ในการดำรงอยู สิทธิที่จะเจริญงอกงาม สิทธิที่จะฟนฟูหรือไดรับการฟนฟู และสิทธิที่จะวิวัฒนาการตาม ธรรมชาติ โดยประกาศวา ผูรองสามารถเรียกรองใหมีคำสั่งหามกิจกรรมบางอยางที่ดำเนินการหรือไดรับ อนุญาตโดยรัฐโคโลราโดอันอาจละเมิดสิทธิเหลานี้ และอางวา การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศเปนหนึ่งใน ภัยคุกคามตอ แมน้ำโคโลราโด แตทายท่ีสุดในวันที่ ๔ ธันวาคม ค.ศ. ๒๐๑๗ (พ.ศ. ๒๕๖๐) ผูรองขอถอนคำรอ ง โดยระบุวา คำรองเปนความพยายามโดยสุจริตที่จะนำหลักการเรื่องสิทธิของธรรมชาติมาสูการพิจารณาคดี ของศาล และความพยายามของผูรองนั้น ยังคงเชื่อวา หลักการดังกลาวจะเปนเครื่องมือของศาลสหรัฐฯ ท่ีสามารถใชไดจริงในการแกปญหาความเสื่อมโทรมของสิ่งแวดลอมและปญหาอื่น ๆ ในปจจุบันท่ีแมน้ำ โคโลราโดตอ งเผชญิ 90๙๐ ๘๙ Universal Declaration of the Rights of Mother Earth Article 1 (1) - (3). ๙๐ Colorado River Ecosystem v. State of Colorado 28 U.S.C. 1343 (2017).

๒๐ บรรณานกุ รม หนังสอื ภาษาตางประเทศ Anne E Egelston, Sustainable Development: A History (Springer 2013). Barbara Kozu̇ ch, Sławomir J. Magala, Joanna Paliszkiewicz (eds), Managing Public Trust (Palgrave Macmillan 2018). Henry S Richardson and Melissa S Williams, Moral Universalism and Pluralism (NOMOS XLIX, NYU Press 2009). Jasdev Singh Rai, Celia Thorheim, Amarbayasgalan Dorjderem, and Darryl Macer, Universalism and Ethical Values for the Environment (UNESCO Bangkok 2010). Klaus Mathis (ed), Efficiency, Sustainability, and Justice to Future Generations (Springer 2012). Marie-Luisa Frick, Human Rights and Relative Universalism (Palgrave Macmillan 2019). Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), The Polluter Pays Principle (OECD 1975). Robyn Eckersley, Environmentalism and political theory: Towards an ecocentric approach (5th edn, UCL Press 2003). Stephen J Macekura, Of Limits and Growth: The Rise of Global Sustainable Development in the Twentieth Century (Cambridge University Press 2015). Susanna Lindberg, Mika Ojakangas, and Sergei Prozorov, Europe Beyond Universalism and Particularism (Palgrave Macmillan 2014). Volker Epping und Christian Hillgruber (Hgg), BeckOK Grundgesetz (47. Auflage, C.H.Beck 2021). บทความ ภาษาไทย จุฬาพัฒน กีรติภูมิธรรม และสุนีย มัลลิกะมาลย, ‘กรอบกฎหมายวาดวยการคุมครองสิทธิของธรรมชาติหรือ สิทธิของแมธรณี’ (๒๕๖๑) ๒ วารสารการเมือง การบริหาร และกฎหมาย คณะรัฐศาสตรและ นติ ศิ าสตร มหาวิทยาลัยบูรพา ๕๘๓. นัทมน คงเจริญ, ‘บทที่ ๓ หลักการที่สำคัญในการจัดการสิ่งแวดลอม’ ใน เอกสารประกอบการสอนกฎหมาย กบั ส่งิ แวดลอ ม (๑๗๗๔๕๒) ปก ารศึกษา ๑/๒๕๖๑ (คณะนติ ิศาสตร มหาวทิ ยาลัยเชยี งใหม ๒๕๖๑) บัณฑูร เศรษฐศิโรตม และนนท นุชหมอน, การประชุม Rio+20 : จาก \"การพัฒนาที่ยั่งยืน\" สูกระแส \"เศรษฐกิจสีเขียว” (pdf, สถาบันธรรมรัฐเพือ่ การพัฒนาสังคมและส่ิงแวดลอ ม ๒๕๕๖). ภาษาตา งประเทศ Andres Schipani, ‘Grassroots summit calls for international climate court’ The Guardian (23 April 2010).

๒๑ Garrett Hardin, ‘The Tragedy of the Commons’ (1968) 162 Science 1243. Luis Macas, EL SUMAK KAWSAY (pdf, 2021). ‘¿Qué es el Sumak Kawsay?’ El Telégrafo (7 April 201

บทที่ ๒ หลกั การมีสว นรวมของประชาชนเกย่ี วกบั สง่ิ แวดลอ ม (Public Participation Principle)∗ หลักการมีสวนรวมของประชาชนเกี่ยวกับสิ่งแวดลอม (Public Participation Principle) เปน หลักการที่มุงเนนในการจัดการเรื่องสิ่งแวดลอมจะกระทำไดดีที่สุดหากใหประชาชนที่เกี่ยวของเขามา มีสวนรวม โดยมีหลักการและสาระสำคัญ คือ รัฐตองจัดใหประชาชนมีสิทธิเขาถึงขอมูลขาวสารเกี่ยวกับ สิ่งแวดลอมไดอ ยางทั่วถึงโดยเฉพาะขอมูลขาวสารเกี่ยวกับสิ่งแวดลอ มที่สงผลกระทบตอสิ่งแวดลอมและมนุษย เชน สารเคมีอันตราย กิจกรรมในชุมชน ตลอดจนโอกาสในการเขารวมในขั้นตอนการตัดสินใจ โดยรัฐจะตอง อำนวยความสะดวกและกระตุนใหประชาชนเกิดความตระหนักเกี่ยวกับการดูแลรักษาสิ่งแวดลอมผานการมี สวนรวมของประชาชน อีกทั้งตองใหประชาชนสามารถเขาถึงกระบวนการพิจารณาทางปกครอง และ กระบวนการยุติธรรม รวมทั้งไดรับการแกไขเยียวยาความเสียหายอยางเหมาะสมและเปนธรรม92๑ ซึ่งพิจารณา ในรายละเอยี ดไดด งั นี้ ๒.๑ แนวคิดทมี่ าของหลกั การมีสวนรวมของประชาชนเกยี่ วกับสง่ิ แวดลอม แนวคิดเกี่ยวกับหลักการมีสวนรวมของประชาชนเกี่ยวกับสิ่งแวดลอมเปนสิทธิเชิงกระบวนการ (Procedural Rights) ในความหมายทางสิทธิมนุษยชน คือ เปนสิทธิในทางกระบวนการขั้นตอนซึ่งเปนสวนเสริม ของสิทธทิ างเน้ือหาท่จี ะทำใหม นษุ ยสามารถบรรลุถึงการมสี ิทธิ การใชส ทิ ธหิ รือการคุม ครองสิทธิเชิงเน้ือหาโดย หลักการมีสวนรวมของประชาชนเกี่ยวกับสิ่งแวดลอมไดเริ่มมีการกลาวถึงในการประชุมระดับโลกวาดวย สิ่งแวดลอมและการพัฒนาท่ีนครริโอ เดอจาเนโร ประเทศบราซิล เมื่อป ค.ศ. ๑๙๙๒ (พ.ศ. ๒๕๓๕) ซึ่งประเทศที่เขารวม ๑๗๘ ประเทศไดมีการลงนามในเอกสารสำคัญ ๕ ฉบับ หนึ่งในเอกสารสำคัญดังกลาวคือ “ปฏิญญาริโอวาดวยสิ่งแวดลอมและการพัฒนา” ที่ประเทศตาง ๆ ไดยึดเปนแนวทางในการพัฒนางาน ดานสิ่งแวดลอมในประเทศของตน หลักการขอที่ ๑๐ ของปฏิญญาริโอฯ ไดกอใหเกิดการตื่นตัวเกี่ยวกับ การมีสวนรวมของประชาชนทุกฝายที่เกี่ยวของ (Public Participation) ในการจัดการสิ่งแวดลอม โดยระบุ หนาที่ของรัฐใหมีบทบาทสงเสริม และอำนวยความสะดวกแกประชาชนใหไดรับรูขาวสารทางสิ่งแวดลอม ที่กระทบกับความเปนอยูของพวกเขา ตลอดจนเปดโอกาสใหประชาชนไดเขามามีสว นรว มในการตัดสินใจหรือ มีโอกาสที่จะมีสวนรวมในกระบวนการตัดสินใจของรัฐ รวมทั้งการเขาถึงกระบวนการยุติธรรมเพื่อแกไขและ เยียวยาความเสียหายอันเกิดจากผลกระทบทางสิ่งแวดลอม93๒ กลาวคือ หลักการขอที่ ๑๐ ไดกำหนดใหรัฐตอง ผลักดันใหประชาชนทุกคนในทุกระดับมีสวนรวมในการจัดการสิ่งแวดลอม โดยในระดับประเทศจะตองสราง กระบวนการมีสวนรวมของประชาชนใหมีสิทธิในการเขาถึงขอมูลขาวสารดานสิ่งแวดลอมที่อยูในความ ครอบครองของหนวยงานของรัฐ อันรวมถึงขอมูลเกี่ยวกับวัตถุและกิจกรรมที่เปนอันตรายตอชุมชน และเปด ∗ เนอ้ื หาบทท่ี ๒ นี้ จดั ทำโดยนางสาวพัชราภรณ ศิริวิมลกลุ พนกั งานคดีปกครองชำนาญการ กลมุ สนับสนุนวิชาการ คดีปกครอง สำนักวิจัยและวิชาการ (คณะทำงานโครงการปรับปรุงและพัฒนาระบบบริหารงานยุติธรรมทางปกครอง : การศึกษาวิเคราะหก ฎหมายทีเ่ ก่ยี วกบั วธิ ีพิจารณาคดีปกครองส่งิ แวดลอมในระบบกฎหมายไทย) ๑ สำนกั งานศาลปกครอง, ศาลปกครอง แผนกคดสี ่งิ แวดลอม (พมิ พครงั้ ท่ี ๒, บรษิ ัท ดิน ดไี ซน ๒๕๕๔) ๕๙. ๒ ประภัสสร ปานปอมเพชร, “การคุมครองสิทธิเชิงกระบวนการในการมีสวนรวมของประชาชนในขั้นตอนการ ตัดสินใจของรัฐในการดำเนินโครงการที่มีผลกระทบตอสิ่งแวดลอมอยางรุนแรง” (วิทยานิพนธ นิติศาสตรมหาบัณฑิต มหาวทิ ยาลัยธรรมศาสตร ๒๕๕๙) ๗๖-๗๗.

๒๓ โอกาสใหประชาชนมีสวนรวมในกระบวนการตัดสินใจของรัฐ โดยแตละประเทศจะตองอำนวยความสะดวก ในการสรางความตระหนักรูใหแกประชาชนและสรางการมีสวนรวมโดยสนับสนุนหรือจัดใหมีขอมูลที่เขาถึงได รวมถึงการที่ประชาชนสามารถเขาถึงกระบวนการยุติธรรมทางปกครองและกระบวนพิจารณาทางปกครอง (administrative procedure) ตลอดจนไดรับการบรรเทาและการแกไขเยียวยาความเสียหายไดอยางมี ประสิทธิภาพ94๓ โดยหลักการขอท่ี ๑๐ ดังกลาวไดรับการกลาวถึงอีกครั้งในเวทีนานาชาติซึ่งจัดโดย สหประชาชาติเชนเดียวกันใน ๑๐ ปตอมาในการประชุมสุดยอดของโลกวาดวยการพัฒนาที่ยั่งยืน (World Summit on Sustainable Development) ที่แอฟริกาใต หลักการเดียวกันนี้ United Nations Economic Commission for Europe ไดผลักดันตอจนปรากฏเปนอนุสัญญาของประเทศภาคีในยุโรปที่ชื่อวา อนุสัญญา อ า ร  ฮ ุ ส ห ร ื อ Aarhus Convention (The UNECE Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters 1998 – Aarhus Convention)๔ โดยอนุสัญญาอารฮุส เปนอนุสัญญาที่คณะกรรมาธิการเศรษฐกิจยุโรปแหงสหประชาชาติได บัญญัติขึ้น มีเนื้อหาเกีย่ วกับการเขาถึงขอมูลขาวสาร การมีสว นรวมของประชาชน และการเขาถึงกระบวนการ ยุติธรรมดานสิ่งแวดลอม96๕ มุงเนนการคุมครองสิ่งแวดลอมผานกลไกเชิงกระบวนการ ที่เรียกวา “สิทธิเชิง กระบวนการทางสิ่งแวดลอม” อนุสัญญาฉบับนี้ถูกบัญญัติขึ้นที่เมืองอารฮุส ประเทศเดนมารก เมื่อวันที่ ๒๕ มิถนุ ายน ค.ศ. ๑๙๙๘ (พ.ศ. ๒๕๔๑) มีผลบงั คับใชเ มอื่ วนั ท่ี ๓๐ ตลุ าคม ค.ศ. ๒๐๐๑ (พ.ศ. ๒๕๔๔) อนุสัญญาอารฮุส (Aarhus) เริ่มมีการบังคับอยางกวางขวางทั้งในระดับระหวางประเทศและ ภายในประเทศ อนุสัญญาดังกลาวไดวางกลไกการคุมครองสิทธิเชิงกระบวนการทางสิ่งแวดลอมและ สรางความตระหนักตอรัฐภาคีในการจัดใหมีกระบวนการมีสวนรวมของประชาชนในขั้นตอนการตัดสินใจของรัฐ ทางสิ่งแวดลอม อนุสัญญาอารฮุส (Aarhus) มีอิทธิพลอยางสูงตอภาคีของอนุสัญญา เชน สหภาพยุโรป มีการ ออกแนวปฏิบัติของสหภาพยุโรป (EU Directive) หลายฉบับ โดยเฉพาะ Directive 2003/35/EC ที่วาง แนวทางในการจัดใหมีกระบวนการมีสวนรวมของประชาชนในการพิจารณาแผนงานหรือโครงการที่เกี่ยวของ กับสิ่งแวดลอม จนนำไปสูการปรับปรุงมาตรการทางกฎหมายภายในของแตละประเทศสมาชกิ เปนจำนวนมาก ซึ่งกระบวนพิจารณาทางปกครอง (administrative procedure) ของสหภาพยุโรปในเรื่องสิ่งแวดลอม ไดให ความสำคัญตอสิทธิในการเขาถึงขอมูลขาวสารทางสิ่งแวดลอมและการมีสวนรวมของประชาชนเพิ่มมากข้ึน นอกเหนือจากการประกันสิทธิในกระบวนพิจารณาที่มีอยูแลว เชน เรื่องสิทธิในการรับฟง หลักการปราศจาก อคติ หนา ทใ่ี นการใหเหตุผลของเจา หนา ที่97๖ ทั้งนี้ อนุสัญญาอารฮุสไดก ำหนดบทบัญญัติทัว่ ไปไวในมาตรา ๓ โดยใหรัฐภาคนี ำเอาหลักการเก่ียวกับ การเขาถึงขอมูลขาวสาร การมีสวนรวมของประชาชน และการเขาถึงกระบวนการยุติธรรมดานสิ่งแวดลอม มาอนุวัติการและมีการบัญญตั ิออกกฎหมายภายในของแตละประเทศสมาชิก รวมถึงระเบียบ และมาตรการอื่น ๆ ที่จำเปน ตลอดจนการบังคับใชกฎหมายที่เหมาะสม และมีการกำหนดกรอบการปฏิบัติงาน การปรับใช หลักการดังกลาวอยางชัดเจนและมีความโปรงใส โดยแตละประเทศจะตองใหเจาหนาที่ของรัฐหรือ ผูมีอำนาจในหนวยงานของรัฐใหการสนับสนุนและมีการใหขอแนะนำแกประชาชนในการเขาถึงขอมูลขาวสาร ๓ Rio Declaration on Environment and Development, Principle 10 ๔ สถาบันสิ่งแวดลอมไทย, จับสถานการณธรรมาภิบาลสิ่งแวดลอม (พิมพครั้งที่ ๒, โรงพิมพ ส เจริญ การพมิ พ, ๒๕๕๓) ๘. ๕ โรม ทีปะปาล, “กฎหมายเรอื่ งการมสี วนรวมของประชาชนดา นสิ่งแวดลอมและการประเมินผลกระทบส่ิงแวดลอม : กรณศี กึ ษาของประเทศสเปน” (อนิ ทราเนต็ ของสำนักวิจย และวิชาการ สำนักงานศาลปกครอง) ๖ ประภัสสร ปานปอมเพชร (เชิงอรรถ ๒) ๗๖-๗๗.

๒๔ ทางสิ่งแวดลอม รวมถึงการอำนวยความสะดวกใหประชาชนมีสวนรวมในการตัดสินใจและเขาถึงกระบวนการ ยุติธรรมทางปกครอง อีกทั้งประเทศตาง ๆ จะตองสงเสริมใหมีการใหการศึกษาเกี่ยวกับสิ่งแวดลอมและ การตระหนักถึงส่ิงแวดลอมในระดับสาธารณะ โดยเฉพาะอยางยิ่งการเขาถึงขอมูลขาวสาร การมีสวนรวม ในการตัดสินใจ และการเขาถึงกระบวนการยุติธรรมทางสิ่งแวดลอม98๗ โดยเนื้อหาของอนุสัญญาอารฮุส ที่เกี่ยวของกับหลักการมีสวนรวมของประชาชนเกี่ยวกับสิ่งแวดลอมประกอบดวยหลักการอันเปนสาระสำคัญ ๓ สวน ดงั นี้ ๑) สิทธิในการเขาถึงขอมูลขาวสารดานสิ่งแวดลอม (Rights to Access Environmental Information) ประกอบดวยเนื้อหา ๒ สวน ไดแก สิทธิในการใหประชาชนสามารถคนหาและเขาถึงขอมูลขาวสารดาน สิ่งแวดลอมที่อยูในความครอบครองของหนวยงานรัฐ และสิทธิในการไดรับการเปดเผยขอมูลเกี่ยวกับกิจกรรม ของภาครฐั อันอาจมผี ลกระทบตอสงิ่ แวดลอ ม99๘ ทัง้ นี้ มาตรา ๒ ของอนุสัญญาอารฮสุ ไดใ หนยิ ามของคำวา “ขอ มลู ขา วสารดานส่ิงแวดลอม” ไววา เปน ขอมูลใด ๆ ที่อาจมีรูปแบบทีเ่ ปนลายลักษณอักษร ภาพ เสียง อิเล็คทรอนิกส หรือในรปู แบบอ่ืน ๆ โดยมีความ เกีย่ วขอ งกับ (ก) องคประกอบของความเปนส่งิ แวดลอม เชน อากาศและบรรยากาศ น้ำ ดิน แผนดิน ภูมิทัศน และ พื้นท่ีทางธรรมชาติ ชวี วทิ ยา และความหลากหลายทางชวี ภาพ เปน ตน (ข) ปจจัยตาง ๆ เชน สารตาง ๆ พลังงาน เสียงและรังสี กิจกรรมหรือมาตรการตาง ๆ รวมถึง มาตรการทางปกครอง ขอตกลงทางส่งิ แวดลอ ม นโยบาย กฎหมาย แผนงานและโครงการตาง ๆ ท่ีกระทบหรือ อาจจะกระทบตอองคประกอบทางสิ่งแวดลอมตามมาตรา ๒ (ก) รวมถึงการวิเคราะหตนทุนและผลประโยชน และการวิเคราะหทางเศรษฐศาสตรอ่นื ๆ ตลอดจนขอ สมมติฐานท่ีใชในการตัดสินใจทางสิง่ แวดลอ ม (ค) สุขภาพและความปลอดภัยของมนุษย สภาวะของชีวิตมนุษย ถิ่นฐานทางวัฒนธรรม และ โครงสรางตาง ๆ ที่ถูกสรางขึ้น ซึ่งไดรับหรืออาจจะไดรับผลกระทบจากปจจัยที่เกี่ยวของกับสิ่งแวดลอมหรือ จากองคประกอบทเ่ี กี่ยวของกับปจจัย กิจกรรม หรือมาตรการตาง ๆ ตามมาตรา ๒ (ข) อนุสัญญาอารฮุสไดกำหนดเกี่ยวกับการเขาถึงขอมูลขาวสารดานสิ่งแวดลอมไวในมาตรา ๔ ซึ่ง กำหนดใหรัฐภาคีจะตองใหผูมีอำนาจของหนวยงานของรัฐมีหนาที่จัดใหมีขอมูลขาวสารแกสาธารณชนเมื่อมี การรองขอ โดยการขอทราบขอมลู ขาวสารทีร่ องขออาจไดร บั การปฏเิ สธ หากเปนกรณที ่ีขอมูลขาวสารนั้นไมได อยูในความครอบครองของหนวยงานของรัฐ หรือเปนขอมูลขาวสารที่ไมสมเหตุสมผล หรือขอมูลที่รองขอยัง เปนขอมูลที่ไมสมบูรณ หรือเกี่ยวของกับการติดตอสื่อสารภายในของภาครัฐซ่ึงมีขอกำหนดไวในกฎหมายของ ประเทศวาใหไดรับการยกเวนการเผยแพรขอมูลขาวสารดังกลาวโดยคำนึงถึงประโยชนสาธารณะ หรือเปน ขอมูลที่เปนความลับของทางราชการ ขอมูลขาวสารที่กระทบตอความมั่นคงปลอดภัยของประเทศหรือ ความสัมพันธระหวางประเทศ ขอมูลขาวสารที่กระทบตอกระบวนการยุติธรรมทางอาญาหรือกระบวนการ ลงโทษทางวินัย ขอมูลขาวสารที่เปนความลับทางการคาและอุตสาหกรรมซึ่งจะตองไดรับการคุมครองตาม กฎหมาย ขอมูลขาวสารที่เกี่ยวกับสิทธิในทรัพยสินทางปญญา รวมถึงขอมูลขาวสารที่เปนความลับสวนบุคคล ของบุคคลธรรมดาที่ไมไดใหความยินยอมที่จะเปดเผยตอสาธารณชน ทั้งนี้ การปฏิเสธที่จะใหขอมูลขาวสาร ดังกลาวขางตนจะตองเปนไปโดยเครงครัดและคำนึงถึงประโยชนสาธารณะ ซึ่งหากจะมีการปฏิเสธการให ๗ Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters, Article 3 ๘ โรม ทปี ะปาล (เชงิ อรรถ ๕)

๒๕ ขอมูลขาวสารดังกลาวจะตองดำเนินการโดยเร็วที่สุดเทาที่จะเปนไปไดภายในระยะเวลาหนึ่งเดือน แตหากมี ขอขัดของ สามารถขยายระยะเวลาไดถ ึงสองเดือนนับแตไดมีการรองขอ และในการปฏเิ สธที่จะใหขอมลู ขาวสาร จะตองแจงผูรองขอเปนลายลักษณอักษรพรอมระบุเหตุผลของการปฏิเสธ และแจงสิทธิอุทธรณไดตอไปตาม มาตรา ๙ ทงั้ น้ี ผูทีร่ อ งขอขอมลู ขาวสารจะตองเสียคาธรรมเนียมในการรองขอ สำหรับมาตรา ๕ ของอนุสัญญาอารฮุสไดกำหนดใหรัฐภาคีจะตองใหผูมีอำนาจของหนวยงานของรัฐ มีหนาที่เผยแพรหรือจัดใหมีขอมูลขาวสารทางสิ่งแวดลอมที่เปนปจจุบัน ซึ่งหากเปนกรณีที่มีผลกระทบตอ สุขภาพของประชาชน หรือมีผลกระทบตอสิ่งแวดลอมที่เกิดจากการดำเนินกิจกรรมของมนุษยหรือ จากธรรมชาติ ขอมูลขาวสารเหลานี้จะตองมีการเผยแพรตอสาธารณชนเพื่อเปนมาตรการในการคุมครอง ความเสี่ยงที่จะเกิดขึ้นซึ่งเปนหนาที่ของผูมีอำนาจของหนวยงานของรัฐที่จะตองเปดเผยขอมูลขาวสารของ ภาครัฐอันอาจสงผลกระทบดังกลาว นอกจากนี้ ขอมูลขาวสารที่สามารถเปดเผยไดตอสาธารณชนจะตองเปน ขอมูลที่มีความโปรงใสและมีจำนวนที่เพียงพอตอสาธารณชนทั้งในเรื่องของรูปแบบ และขอบเขตของขอมูล ขาวสารสิ่งแวดลอมที่อยูในความครอบครองของผูมีอำนาจในหนวยงานของรัฐ รวมถึงมีขอกำหนด เงื่อนไข และอยูในกระบวนการที่สามารถเขาถึงขอมูลเหลานั้นได นอกจากนี้ รัฐภาคีจะตองจัดใหมีขอมูลขาวสาร ในรูปแบบของการจัดทำทะเบียน บัญชี หรือแฟมเอกสารขอมูลตาง ๆ โดยไมเสียคาใชจาย และจัดใหมี เจาหนาที่ที่จะใหการสนับสนุนขอมูลเหลานั้นไดเมื่อประชาชนรองขอ อีกทั้งจะตองจัดเตรียมขอมูลขาวสาร แกสาธารณะในรูปแบบที่เขาถงึ ไดงายโดยผานระบบเครือขายโทรคมนาคม ไดแก รูปแบบของรายงานเกี่ยวกับ สิ่งแวดลอม กฎหมายหรือระเบียบที่เกี่ยวของกับสิ่งแวดลอม นโยบาย แผนงาน และโครงการที่เกี่ยวของกับ สิ่งแวดลอม ขอตกลงทางสิ่งแวดลอมตาง ๆ และขอมูลขาวสารอื่น ๆ โดยอยูในรูปแบบของอิเล็กทรอนิกส นอกจากนี้ ประเทศที่เปนภาคีจะตองกำหนดใหผูประกอบการที่ดำเนินกิจกรรมและการมีผลิตภัณฑที่สงผล กระทบตอสิ่งแวดลอมอยางมีนัยสำคัญจะตองแจงใหหนวยงานของรัฐที่มีอำนาจในการกำกับดูแลกิจการ เหลานั้นทราบเกี่ยวกับแผนการดำเนินงานเพื่อปองกันสิ่งแวดลอม อีกทั้งรัฐภาคีจะตองดำเนินการเผยแพร ขอเท็จจริงและการวิเคราะหขอเท็จจริงที่ไดรับการพิจารณาวามีความเกี่ยวของและมีความสำคัญตอ การกำหนดกรอบนโยบายเกี่ยวกับสิ่งแวดลอมที่มีผลกระทบ รวมถึงการจัดพิมพและการจัดใหมีขอมูล ที่เหมาะสมเกี่ยวกับการดำเนินงานของหนวยงานของรัฐหรือบทบัญญัติที่เกี่ยวของกับการบริการสาธารณะ ที่เกี่ยวของกับสิ่งแวดลอมในทุกระดับ และมีการพัฒนากลไกในการตรวจสอบขอมูลเกี่ยวกับสิ่งแวดลอม ทเี่ ผยแพรตอสาธารณะ100๙ ๒) สิทธิในการมีสวนรวมของประชาชนในการตัดสินใจของรัฐ (Rights to Public Participation in Decision-Making Process) ประกอบดวยเนื้อหา ๓ สวน ไดแก การใหความเห็นชอบเรื่องการใชอำนาจของ หนวยงานทางปกครองที่เกี่ยวของกับสิ่งแวดลอมตามกรณีที่กฎหมายกำหนด การอนุมัติโครงการหรือแผนงาน ดา นส่ิงแวดลอ มของภาครฐั และการรางกฎหมายในระดบั พระราชบญั ญัตหิ รือกฎเกย่ี วกับสิ่งแวดลอ ม101๑๐ อนุสัญญาอารฮุสไดบัญญัติเกี่ยวกับการมีสวนรวมของประชาชนในการตัดสินใจเกี่ยวกับ การดำเนินกิจกรรมทีม่ ีลักษณะเฉพาะเจาะจง โดยมาตรา ๖ ไดกำหนดใหรัฐภาคีนำหลักการดังกลาวมาอนุวัติการ โดยทกี่ จิ กรรมทสี่ ง ผลกระทบอยางมนี ยั สำคัญตอสิง่ แวดลอมจะตองมีการแจงใหสาธารณชนไดรบั ทราบไมวาจะ เปนการประกาศตอสาธารณะหรือแจง เปน การเฉพาะรายก็ตาม แลวแตกรณี โดยจะเปดโอกาสใหประชาชนได ๙ Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters, Article 2, 4-5 ๑๐ โรม ทีปะปาล (เชิงอรรถ ๕)

๒๖ มีสวนรวมในการตัดสินใจในการดำเนินกิจกรรมเกี่ยวกับสิ่งแวดลอมในรูปแบบของการจัดทำประชาพิจารณ โดยแจงใหทราบถึงกิจกรรมหรือโครงการที่จะดำเนินการ หนวยงานของรัฐที่รับผิดชอบในการตัดสินใจ ระยะเวลา สถานที่ในการจัดทำประชาพิจารณ ตัวชี้วัดที่นำมาใช และการตรวจสอบขอมูล รวมถึงการแจง ขอเท็จจริงที่วากิจกรรรมหรือโครงการนั้น ๆ จะตองมีการประเมินผลกระทบตอสิ่งแวดลอมระดับชาติหรือ ขามพรมแดน ซึ่งการเปดโอกาสใหประชาชนเขามามีสวนรวมในการตัดสินใจนั้นควรจะเปนไปตั้งแตเริ่มแรก ในกระบวนการตัดสินใจดานสิ่งแวดลอม กลาวคือ ประชาชนควรจะไดรับการปรึกษาหารือกอนที่จะมี การตัดสินใจจริง ๆ โดยกระบวนการมีสวนรว มของประชาชนจะตองดำเนินภายใตกรอบระยะเวลาทีเ่ หมาะสม และสมเหตุสมผล และเปด โอกาสใหประชาชนไดแสดงความคิดเห็นและแจงใหภ าครัฐไดท ราบเพ่ือท่ีรัฐจะไดนำ ขอมูลที่ไดรับไปเตรียมการเพื่อตัดสินใจในการดำเนินกิจกรรมที่สงผลกระทบตอสิ่งแวดลอมอยางมี ประสิทธิภาพตอไป และภายหลังจากไดรับฟงความคิดเห็นของประชาชนแลว ประชาชนควรจะไดรับทราบ และรับแจงถึงการตัดสินใจในโครงการตามกระบวนการที่เหมาะสม สามารถเขาถึงขอมูลการตัดสินใจของรัฐ เกี่ยวกับการจัดทำกิจกรรมและโครงการดังกลาวที่ไดมีการระบุเหตุผลและขอพิจารณาซึ่งอยูบนพื้นฐานของ การตัดสินใจของหนวยงานของรัฐ รวมถึงการแจงใหประชาชนทราบถึงความคืบหนาในการดำเนินกิจกรรม หรือโครงการ รวมถึงกรณีมีการทบทวนการตัดสินใจใด ๆ ในกิจกรรมหรือโครงการ นอกจากนี้ มาตรา ๗ ของ อนุสัญญาอารฮุสยังไดกำหนดเกี่ยวกับการเปดโอกาสใหประชาชนเขามามีสวนรวมในระหวางที่มี การเตรียมแผนงาน โครงการที่เกี่ยวของกับสิ่งแวดลอม ซึ่งเปนการดำเนินงานที่เปนไปอยางโปรงใส โดยมีการ เผยแพรขอมูลที่จำเปนตอสาธารณะในการมีสวนรวมแสดงความคิดเห็นกอนการตัดสินใจดำเนินกิจกรรมหรือ โครงการใด ๆ สวนมาตรา ๘ ของอนุสัญญาดังกลาวเปนการเปดโอกาสใหประชาชนมีสวนรวมในการแสดง ความคดิ เห็นเกีย่ วกบั การเตรียมจัดทำรางกฎหมายในระดับพระราชบัญญตั ิหรือกฎระเบียบเกีย่ วกบั สิ่งแวดลอม ๑๑ 102 ๓) สิทธิในการเขาถึงความยุติธรรมทางสิ่งแวดลอม (Rights to Access Environmental Justice) อนุสัญญาฉบับนี้ไดใหหลักประกันเรื่องการตรวจสอบความชอบดวยกฎหมายโดยองคกรตุลาการตอคำวินิจฉัย ของหนวยงานทางปกครองที่ขัดตอสิทธิดานสิ่งแวดลอมที่ไดรับการรับรองในอนุสัญญา สงเสริมกระบวนการ ยุติธรรมดานสิ่งแวดลอมและพิทักษสิทธิที่ไดรับการรับรองในอนุสัญญา รวมไปถึงการบังคับใหเปนไปตาม คำพพิ ากษา103๑๒ อนสุ ญั ญาอารฮุสไดบัญญัตเิ กีย่ วกับการเขา ถึงกระบวนการยุติธรรมทางส่ิงแวดลอมไวใ นมาตรา ๙ โดย กำหนดใหกรณที ปี่ ระชาชนที่ไดมีการย่ืนคำรองขอใหม ีการเปดเผยขอ มูลขาวสารหรอื ขอรับทราบขอมูลขาวสาร แตไดรับการเพิกเฉยหรือไดรับปฏิเสธหรือไดรับคำตอบที่เห็นวาไมเหมาะสมจากหนวยงานของรัฐที่มีขอมูล ขาวสารไวในความครอบครองตามมาตรา ๔ มีสิทธินำคดีมาฟองตอศาลเพื่อตรวตสอบความชอบดวยกฎหมาย แตตองดำเนินการยื่นอุทธรณภายในหนวยงานของรัฐเสียกอน104๑๓ โดยรัฐภาคีที่ลงนามในอนุสัญญาจะตองให หลักประกันไดวา บุคคลที่ไดรับการปฏิเสธที่จะไดรับขอมูลขาวสารดานสิ่งแวดลอมจากหนวยงาน ของรัฐโดยมิชอบจะมีสิทธิเขาถึงกระบวนการยุติธรรมทางสิ่งแวดลอมและไดรับการตรวจสอบความชอบ ดวยกฎหมายโดยองคก รตุลาการที่มตี อคำวินจิ ฉยั ของหนว ยงานทางปกครอง ๑๑ Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters, Article 6-8 ๑๒ โรม ทีปะปาล (เชงิ อรรถ ๕) ๑๓ Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters, Article 9

๒๗ หลักการของสิทธเิ ชิงกระบวนการทางส่งิ แวดลอมทง้ั ๓ ประการขางตน เปน การใชกลไกสิทธิมนุษยชน ท่ีมีอยูแลวคือสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง ในการประกันสิทธิของประชาชนใหสามารถเขาถึงขอมูล ขาวสารทางสิ่งแวดลอม การมีสวนรวมในการแสดงความคิดเห็นในการใชอำนาจตัดสินใจของรัฐ ในประเด็นทางสิ่งแวดลอม และการเขาถึงกระบวนการยุติธรรมทางสิ่งแวดลอม อีกทั้งยังเปนการคำนึงถึง หลักธรรมาภิบาลของรัฐดานความโปรงใสและตรวจสอบไดโดยการมีสวนรวมของประชาชน ซึ่งไมไดเปนเพียง การสงเสริมคุณคาของสิทธิมนุษยชนเทานั้น แตยังเปนการเพิ่มประสิทธิภาพการตัดสินใจของรัฐในการดำเนิน กิจกรรมโครงการท่ีมผี ลกระทบทางสิง่ แวดลอม ดว ย105๑๔ ๒.๒ สาระสำคัญของหลักการมสี ว นรว มของประชาชนเกีย่ วกบั สง่ิ แวดลอม หลักการมีสวนรวมของประชาชนเกี่ยวกับสิ่งแวดลอมซึ่งประกอบดวยสาระสำคัญ ๓ ประการ คือ (๑) สิทธิในการเขาถึงขอมูลขาวสารดานสิ่งแวดลอม (Rights to Access Environmental Information) (๒) สิทธิในการมีสวนรวมของประชาชนในการตัดสินใจของรัฐ (Rights to Public Participation in Decision-making Process) และ (๓) สิทธิในการเขาถึงความยุติธรรมทางสิ่งแวดลอม (Rights to Access Environmental Justice) นอกเหนือจากที่ไดมีการบัญญัติไวในอนุสัญญาอารฮุส (Aarhus) แลว ประเทศตาง ๆ ในสหภาพยุโรปที่เปนภาคีของอนุสัญญาดังกลาวยังไดมีการนำเอาหลักการนี้มาอนุวัติการและมีการบัญญัติ เปนกฎหมายภายในประเทศเพื่อถือปฏิบัติตามหลักการดังกลาว โดยมีบางประเทศที่นำหลักการดังกลาวมาใช และบัญญัติไวในกฎหมายภายในที่สำคัญ ๆ อาทิ สาธารณรัฐฝรั่งเศส สหพันธสาธารณรัฐเยอรมนี และ ราชอาณาจักรสเปน เปนตน ซึ่งในรายงานการศึกษาฉบับนี้จะขอกลาวถึงสาระสำคัญของหลักการมีสวนรวม ของประชาชนเกี่ยวกับสิ่งแวดลอ มในสวนของสิทธิในการมสี วนรวมของประชาชนกอนการตัดสนิ ใจของรฐั และ สทิ ธใิ นการเขา ถงึ ขอมลู ขาวสารดานสงิ่ แวดลอม ใน ๓ ประเทศขา งตน โดยมรี ายละเอยี ดดังตอ ไปน้ี ๒.๒.๑ สิทธิในการมสี ว นรวมของประชาชนกอ นการตดั สินใจของรฐั 106๑๕ การมีสวนรวมของประชาชนในกิจกรรมโครงการที่มผี ลกระทบตอสิ่งแวดลอ มอยางมีนัยยะสำคัญหรือ มีผลกระทบตอประชาชนเปนจำนวนมาก ไดถูกสถาปนาขึ้นเปน “สิทธิการมีสวนรวมของประชาชนในขั้นตอน การตัดสินใจของรัฐ” และกอใหเกิดการเรียกรองใหมีการประกันการเขาถึงความยุติธรรมในกระบวนการ พิจารณาทางปกครองสิ่งแวดลอม และการคุม ครองกระบวนการมสี วนรว มของประชาชนในการตัดสนิ ใจของรัฐ ทางสิ่งแวดลอม สิทธิดังกลาวจึงอาจเทียบเคียงไดกับ “สิทธิในการรับฟง (Right to Heard) ในกระบวนการ พิจารณาทางปกครองโดยทั่วไปที่มีรากฐานมาจากหลักการประกันสิทธิตามสุภาษิตกฎหมายที่เรียกวา “หลักการรับฟงคูความอีกฝาย” (Audi Alteram Partem) ซึ่งถือเปนหลักความยุติธรรมตามธรรมชาติ ประการหนง่ึ หัวใจสำคัญของกระบวนการมีสวนรวมของประชาชนในขั้นตอนการตัดสินใจของรัฐทางสิ่งแวดลอม ประการแรก คือ การมีสวนรวมของประชาชนตั้งแตแรกเมื่อทุกทางเลือกยังเปดอยู (When all option are open) หมายถึง การใหประชาชนมีสวนรวมตั้งแตในขั้นตอนกระบวนการตัดสินใจ การใชดุลพินิจหรือ การกำหนดทางเลือกอื่น ๆ ของหนวยงานผูมีอำนาจตัดสินใจอยูในระดับที่เปนศูนย (Zero Option) กลาวคือ ๑๔ ประภสั สร ปานปอมเพชร (เชงิ อรรถ ๒) ๒๐-๒๑. ๑๕ เพ่ิงอาง ๗๗-๗๘.

๒๘ มิใชหลังจากการกำหนดใหมีการดำเนินโครงการแลว โดยหนวยงานผูมีอำนาจควรตระหนักวาการมีสวนรวม ของประชาชนในข้ันตอนการตดั สินใจ ยอมไมมคี วามหมายหากมีการตดั สินใจเกิดข้ึนแลว เมื่อพิจารณามาตรการในการควบคุมกอนการกระทำของฝายปกครองในชั้นวิธีพิจารณาของ ฝายปกครองพบวา การจัดใหม ีกระบวนการมีสวนรวมกอนการตัดสินใจของรฐั ทางสิง่ แวดลอ ม คือ การเปดโอกาส ใหประชาชนเขามามีสวนรวมในกระบวนการตระเตรียมการ “กอน”การดำเนินการ ซึ่งเปนขั้นตอนอันเปน สาระสำคัญในชั้นการพิจารณาออกคำสั่งทางปกครอง ไดแก ในขั้นตอนการอนุมัติ อนุญาตกิจกรรม โครงการ ซึ่งเปนกระบวนการที่ตองมีการควบคุมความชอบดวยกฎหมาย (legality) และคำสั่งทางปกครองดังกลาวอาจ ถูกยกเลิกเพิกถอนไดหากไมปฏิบัติตามกระบวนพิจารณาที่กำหนดเปนเงื่อนไขบังคับกอนในการพิจารณาทาง ปกครอง ซึ่งการดำเนินการของรัฐที่มีผลกระทบตอสิ่งแวดลอมที่กำหนดใหประชาชนมีสิทธิในการมีสวนรวม ในการตดั สินใจตามอนสุ ญั ญาอารฮ สุ (Aarhus) แบง ไดเ ปน ๓ ประเภท คือ (๑) การออกคำส่งั ทเ่ี ก่ยี วกับกจิ กรรมโครงการพเิ ศษ ดงั นี้ (๑.๑) กิจกรรมโครงการพิเศษที่กำหนดไวในบัญชีแนบทายของอนุสัญญา Aarhus ซึ่งมีลักษณะเปน กิจกรรมโครงการขนาดใหญที่อาจมีผลกระทบตอสิ่งแวดลอมอยางรุนแรงหรือตอประชาชนเปนวงกวาง ไดแก (๑) กิจกรรมดานพลังงานและการตั้งโรงผลิตพลังงาน ไมวาจะเปนน้ำมัน กาซ นิวเคลียร พลังงานความรอน (๒) กระบวนการผลิตเหล็ก (๓) อุตสาหกรรมแร (๔) อุตสาหกรรมเคมี (๕) การจัดการของเสีย (๖) การบำบัด น้ำเสียของโรงงานที่มีขนาดความจุตามที่กำหนด (๗) โรงงานอุตสาหกรรมเกี่ยวกับผลิตภัณฑจากยางหรือผลิต กระดาษ (๘) โครงการกอสรางทางหลวงหรือสนามบินที่มีระยะทางของทางขึ้นลงเครื่องบินตามที่กำหนด (๙) การดำเนินการเกี่ยวกับการขนสงทางน้ำ การสรางทาเรือและกิจกรรมเชิงพาณิชยที่เกี่ยวของ (๑๐) โครงการ เก่ียวกบั การใชป ระโยชนจ ากน้ำบาดาล (๑๑) การดำเนนิ การท่ีเปนการเปลี่ยนแปลงทรัพยากรน้ำระหวางลุมน้ำ (๑๒) การขดุ เจาะปโ ตรเลียมและกาซธรรมชาติเพ่ือวัตถปุ ระสงคทางการคา (๑๓) การสรา งเขอ่ื นหรือการติดต้ัง ที่ออกแบบขึ้นเพื่อกักเก็บน้ำ (๑๔) การวางทอขนสงกาซ น้ำมัน (๑๕) การสรางโรงเรือนเลี้ยงสัตวปกหรือหมู (๑๖) การทำเหมืองแรตามขนาดพื้นที่ที่กำหนด (๑๗) การสรางสายสงไฟฟา (๑๘) การสรางที่เก็บปโตรเลียม ปโ ตรเคมี และผลิตภณั ฑเคมี (๑๙) กิจกรรมอ่ืน ๆ ไดแก การฟอกหนัง กระบวนการผลิตภณั ฑอ าหาร เปน ตน ในแตละประเภทของกิจกรรมโครงการขางตน ไดมีการระบุถึงรายละเอียดทั้งขนาดพื้นที่ เสนผาน ศูนยกลางของวัตถุ ระยะทาง ปริมาตร ความจุ ตามลักษณะของกิจกรรมโครงการไวดวย เพื่อกำหนดเปน เกณฑเบื้องตน สวนกิจกรรมโครงการอื่น ๆ นอกเหนือจากนี้ใหจัดใหประชาชนมีสวนรวมในขั้นตอนการจัดทำ รายงานวเิ คราะหผลกระทบทางสง่ิ แวดลอม (EIA) ตามกฎหมายภายในรัฐ (๑.๒) กิจกรรมโครงการที่รัฐเห็นวาควรจัดใหมีกระบวนการมีสวนรวมของประชาชนเปนการเฉพาะ สามารถพิจารณาไดเ ปน รายกรณี โดยพิจารณาจากวตั ถุประสงคข องกิจกรรมโครงการท่อี าจมผี ลกระทบอยา งรุนแรง (๒) การกำหนดแผนงาน (Plan) โครงการ (Program) หรอื นโยบาย (Policy) ที่เก่ียวขอ งกับส่ิงแวดลอ ม (๓) การออกกฎหมาย กฎ หรอื ขอ บงั คบั ทางกฎหมายที่เกีย่ วของกับสิง่ แวดลอม ๒.๒.๑.๑ สาธารณรัฐฝรงั่ เศส107๑๖ บทบญั ญตั ิดา นการมีสว นรว มของประชาชนทางส่ิงแวดลอ มตามหลกั การประชาธปิ ไตยแบบมีสวนรวม ในประเทศสาธารณรฐั ฝรัง่ เศส เรมิ่ มกี ารรับรองไวในรัฐกฤษฎีกา ลงวันที่ ๒ กุมภาพันธ ค.ศ. ๑๙๗๑ (พ.ศ. ๒๕๑๔) ใหอำนาจรัฐมนตรีวาการกระทรวงสิ่งแวดลอมในการใหความรูความเขาใจและรวบรวมความเห็นของประชาชน ๑๖ ประภสั สร ปานปอ มเพชร (เชิงอรรถ ๒) ๗๙-๘๒.

๒๙ เพื่อประกอบการตัดสินใจของรัฐ ตอมาไดเกิดการเคลื่อนไหวทางการเมืองของประชาชนประกอบกับ เกิดปญหาดานสิ่งแวดลอมขึ้นในสังคม จึงไดมีการเรียกรองใหประชาชนผูมีสวนไดสวนเสียเขาไปมีสวนรวม ในการออกคำสั่งทางปกครองในโครงการที่เกี่ยวของกับการจัดการพื้นที่และเวนคืนที่ดิน รัฐจึงไดมีการตรา รัฐบัญญัติวาดวยการประชาพิจารณ (l’enquête publique) ค.ศ. ๑๙๘๓ (พ.ศ. ๒๕๒๖) ขึ้น เพื่อกำหนด วิธีการรับฟงความคิดเห็นของประชาชนอยางเปนรูปธรรม และในรัฐบัญญัติวาดวยการรักษาทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดลอมยังไดบัญญัติรับรองการมีสวนรวมของประชาชนวาเปนหลักการพื้นฐานทางกฎหมาย สิ่งแวดลอมดวย ตอมาไดมีการจัดทำประมวลกฎหมายสิ่งแวดลอม (la Code d’environnement) ขึ้นเม่ือ ป ค.ศ. ๒๐๐๐ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ซึ่งไดบัญญัติหลักการคุมครองสิ่งแวดลอมขั้นพื้นฐานและรวบรวมกฎหมาย สิ่งแวดลอมไวเปนหมวดหมู ทำใหการพิจารณาบังคับใชกฎหมายและคดีพิพาททางสิ่งแวดลอมไปเปน โดยสะดวกขึ้น ซึ่งตามประมวลกฎหมายสิ่งแวดลอม มาตรา L.๑๑๐-๒ บัญญัติวา “สิทธิของบุคคลที่จะมี สง่ิ แวดลอ มทด่ี ใี หก ำหนดไวในรฐั บญั ญตั ิหรือรัฐกฤษฎกี า” การใหค วามสำคัญตอ สทิ ธิทางสิ่งแวดลอมของประชาชนปรากฏอยางชดั แจงจากการแกไขรัฐธรรมนูญ ฝรั่งเศสในประเด็นเกี่ยวกับสิ่งแวดลอมเมื่อป ค.ศ. ๒๐๐๕ (พ.ศ. ๒๕๔๘) โดยบัญญัติใหประชาชนมีสิทธิและ หนาที่ตามที่บัญญัติไวในกฎบัตรวาดวยสิ่งแวดลอม (La charte de l’environnement) ที่แนบทายไวเปน ภาคผนวกของรัฐธรรมนูญฉบับปจจุบัน โดยกฎบัตรสิ่งแวดลอมดังกลาวไดบัญญัติหลักการพื้นฐานเกี่ยวกับ สิทธิมนษุ ยชนทางสิ่งแวดลอมวาเปนสิทธิขั้นพ้ืนฐานในระดับรัฐธรรมนูญ ซึ่งมีฐานะเทียบเทากับเสรีภาพในการ เดนิ ทาง สิทธใิ นการเปน เจาของทรัพยสนิ ท้ังยงั เปน สทิ ธิสว นบุคคลและเปน สิทธสิ ว นรวมของกลมุ บคุ คล โดยได รับรองสทิ ธิเชิงเนื้อหาทางส่ิงแวดลอ มใหประชาชนมสี ทิ ธิในการดำรงชวี ิตในส่ิงแวดลอ มที่สมดุลที่แสดงถึงการมี สขุ ภาพทด่ี ี (Le droit de l’homme à un environment sain) และรบั รองสิทธิเชิงกระบวนการทางส่ิงแวดลอ มไว ในมาตรา ๗ ของกฎบัตรวาดวยเรื่องสิ่งแวดลอม ซึ่งบัญญัติถึงสิทธิของบุคคลแตละคน (Each person) ในการ เขาถึงขอมูลขาวสารทางสิ่งแวดลอมที่อยูในความครอบครองของภาครัฐและสิทธิในการมีสวนรวมของ ประชาชนในขั้นตอนการตัดสินใจของรัฐในการดำเนินโครงการหรือกิจกรรมตาง ๆ ที่อาจกอใหเกิดผลกระทบ หรือความเสียหายทางสิ่งแวดลอมภายใตเงื่อนไขที่จัดไวใหตามกฎหมาย ซึ่งการยกระดับหลักการขั้นพื้นฐาน ของสิ่งแวดลอมใหมีสถานะเทียบเทาสิทธิตามรัฐธรรมนูญยอมมีผลบังคับตอฝายปกครองและองคกรรัฐ ทุกองคกร โดยประชาชนทุกคนสามารถยกสิทธิดังกลาวขึ้นโตแยงตอรัฐไดในทุกกรณีโดยเฉพาะกลไกทางศาล ในการฟอ งเพกิ ถอนการกระทำทางปกครองทีไ่ มช อบตามหลกั การของกฎบัตรสง่ิ แวดลอ มได การมีสวนรวมของประชาชนในขั้นตอนการตัดสินใจของรัฐในการดำเนินกิจกรรมโครงการในประเทศ สาธารณรัฐฝรั่งเศส สามารถจัดทำไดในหลายรูปแบบ เชน การประชาพิจารณ (Les enquêtes publiques) การปรึกษาหารือ (La concertation) การอภิปรายสาธารณะ (Le débat public) หรือการทำประชามติ ทองถิ่น (Le referendum local) เปนตน รูปแบบที่ประเทศสาธารณรัฐฝรั่งเศส ใหความสำคัญ คือการประชาพิจารณ ซึ่งเปนกระบวนการที่เปดโอกาสใหประชาชนไดแสดงความคิดเห็นของตนกอนที่ฝายปกครองจะตัดสินใจ ดำเนินการโครงการทั้งในระดับประเทศและระดับทองถิ่นตามที่บัญญัติในรัฐบัญญัติการประชาพิจารณ (l’enquête publique) ลงวันที่ ๑๒ กรกฎาคม ค.ศ. ๑๙๘๓ (พ.ศ. ๒๕๒๖) ซึ่งปจจุบันไดมีการรวบรวมไวใน ประมวลกฎหมายสิ่งแวดลอมมาตรา L.๑๒๓-๑ ถึงมาตรา L.๑๒๓-๑๖ กำหนดบังคับใหโครงการที่อาจมี ผลกระทบสำคัญตอสิ่งแวดลอม ไมวาจะเปนการดำเนินโดยรัฐหรือเอกชนก็ตาม จะตองจัดใหมีกระบวนการ รับฟงความคิดเห็นของประชาชนกอน จึงจะไดรับอนุญาตใหดำเนินการได ซึ่งกระบวนการดังกลาวมีเงื่อนไข และหลกั เกณฑท่ีเครง ครัดมากกวา กระบวนการรบั ฟงความคิดเหน็ ในกรณีทว่ั ไป

๓๐ โครงการทอี่ าจกอใหเ กิดผลกระทบตอสิ่งแวดลอมอาจพิจารณาไดจ ากสภาพเนอ้ื งานหรือองคประกอบ ของงาน ลักษณะของงานและเขตทองที่ที่เกี่ยวของ ซึ่งรัฐกฤษฎีกา ลงวันที่ ๒๓ เมษายน ค.ศ. ๑๙๘๕ (พ.ศ. ๒๕๒๘) ไดกำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับประเภทการดำเนินโครงการตาง ๆ ที่จะตองดำเนินกระบวนการ รับฟงความคิดเห็นไวอยางชัดแจง โดยคำนึงถึงระดับและเกณฑในทางเทคนิคและระดับคาใชจายของ การดำเนินการซึ่งอาจมีการแกไขเปลี่ยนแปลงไดตามสภาพแวดลอมและทองที่เพื่อประโยชนในการคุมครอง สิ่งแวดลอมเปนสำคัญ โดยความเห็นชอบจากศาลปกครองสูงสุดฝรั่งเศส (สภาแหงรัฐ) และรวมถึงประเภท โครงการไดระบุไวในรัฐบัญญัติเฉพาะอื่น ๆ อาทิรัฐบัญญัติวาดวยการจำกัดประเภทโรงงานอุตสาหกรรมและ เกษตรกรรม ค.ศ. ๑๙๗๖ (พ.ศ. ๒๕๑๙) ไดกำหนดใหการประชาพิจารณเปนขั้นตอนสำคัญในการขออนุญาต กอนการดำเนนิ กจิ การประเภททีม่ อี ันตรายตอสภาพแวดลอ ม ๒.๒.๑.๒ สหพันธส าธารณรฐั เยอรมน1ี08๑๗ สหพันธส าธารณรฐั เยอรมนีไดมีการบญั ญตั กิ ระบวนทัศนเร่ืองสงิ่ แวดลอ มและการพัฒนาอยางยั่งยืนไว เปนหลักการพื้นฐานในรัฐธรรมนูญที่แกไขเมื่อป ค.ศ.๑๙๙๔ (พ.ศ. ๒๕๓๗) เปนผลใหการกำหนดนโยบาย เกี่ยวกับสิ่งแวดลอมของรัฐจะตองคำนึงหลักการพื้นฐานทางสิ่งแวดลอม ๓ ประการ ประกอบดวย หลักการ ผูกอมลพิษเปนผูจาย หลักการปองกันลวงหนาและหลักความรวมมือของผูมีสวนเกี่ยวของ (Co-operation) หรือหลักการมีสวนรวมของประชาชน (Kooperationsprinzip) ซึ่งถือวาหนาที่ในการดูแลรักษาสิ่งแวดลอม เปนของทุกคนมิใชของรัฐเทานั้น และรัฐมีหนาที่ในการสงเสริมหลักการดังกลาวทั้งในลักษณะการกระจาย หนาท่ีดแู ลรกั ษาสง่ิ แวดลอ มและกระจายอำนาจควบคุม รัฐธรรมนูญเยอรมนีหรือกฎหมายพื้นฐานของรัฐ (Grundgesetz) ไมไดบัญญัติถึงสิทธิที่เกี่ยวของกับ สิ่งแวดลอมไวในหมวดสิทธิขั้นพื้นฐานโดยตรง แตไดรับรองไวในหมวดแนวนโยบายแหงรัฐ ตามมาตรา ๒๐a ที่วางหลักใหรัฐตองคุมครองสิ่งแวดลอมและทรัพยากรธรรมชาติพื้นฐานของชีวิตเพื่อคนรุนตอไป โดยผูกพัน องคกรผูใชอำนาจรัฐทุกองคกรใหตองดำเนินงานใหสอดคลองกับแนวนโยบายดังกลาว ซึ่งรวมทั้งฝายบริหาร ในการใชดุลยพินิจออกใบอนุญาตโครงการที่อาจสงผลกระทบตอสิ่งแวดลอม และแมจะไมกอใหเกิดสิทธิแก ประชาชนไดโดยตรงในการฟองคดีทางสิ่งแวดลอมและการอางสิทธิของบุคคลและทรัพยสินไมเปนการประกนั ถงึ สิทธิในสงิ่ แวดลอมทีด่ ี แตอยา งไรกต็ าม แนวนโยบายขางตนยอมสงผลตอ การตคี วามกฎหมายและตีความถึง ขอจำกัดของสิทธิที่อาจกระทบตอสิ่งแวดลอมได เชน เสรีภาพในการประกอบธุรกิจ และยังเปนการคุมครอง ทางออมตอสิทธิขั้นพื้นฐานทั่วไป เชน สิทธิในชีวิตและรางกาย หลักความเสมอภาคและหลักการประกันสิทธิ ทางศาล มาตรการทางกฎหมายที่สำคัญของสหพันธสาธารณรัฐเยอรมนีในการคุมครองสิทธิเชิงกระบวนการ ทางสิ่งแวดลอมในกระบวนพิจารณาทางปกครองเกี่ยวกับโครงการรัฐ คือ การบัญญัติกระบวนการมีสวนรวม ประชาชนไวในรัฐบัญญัติวาดวยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง (Verwaltungsverfahrengesetz หรือ VwVfG) เนื่องจากโครงการท่ีรัฐพิจารณาดำเนินการมักเปนโครงการขนาดใหญทีอ่ าจกอใหเ กิดผลกระทบตอสิ่งแวดลอม อยางกวางขวางและมีสาระสำคัญที่แยกออกจากกระบวนการรับฟงประชาชนในขั้นตอนการออกคำสั่ง ทางปกครองโดยทั่วไปเปนหมวดเฉพาะตามบทบัญญัติมาตรา ๗๒ ถึงมาตรา ๗๘ วาดวยกระบวนการพิจารณา โครงการขนาดใหญของรัฐ (Planfeststellungsverfahren) ซึ่งถือเปนมาตรการเชิงควบคุมทางตรง โดยประชาชนในการอนุญาตโครงการแบบพิเศษที่ตองผานกระบวนการรับฟงจากสาธารณะชนอยางจริงจัง ๑๗ ประภสั สร ปานปอมเพชร (เชิงอรรถ ๒) ๘๒-๘๔

๓๑ (Foermliches Genehmigungsverfahren und Planfeststellungsverfahren) ในลักษณะที่เปนทางการ (Formal Hearing) เพื่อใหประชาชนใชสิทธิการมีสวนรวมในการตรวจสอบคัดคานและมีการรับฟง ความคิดเห็นอยางเปนขั้นตอน ซึ่งสะทอนถึงความสำคัญของกระบวนการในแตละลำดับขั้นตอนที่รับรองให สิทธิของประชาชนไมถูกละเลยและไดรับการคุมครองอยางเปนระบบ ทั้งนี้ ขอบังคับเกี่ยวกับสิ่งแวดลอมของ สหภาพยุโรป อาทิ The Public Participation Directive (2003/35/EC) และกฎหมายดานความรับผิด ทางสิ่งแวดลอมมีอิทธิพลตอการบัญญัติและบังคับใชกฎหมายของสหพันธสาธารณรัฐเยอรมนีอยางมาก อาทิ กฎหมายวาดวยการเยียวยาทางสิ่งแวดลอม (Environmental Legal Remedies act 2006) ไดกำหนดให ศาลสามารถตรวจสอบการออกใบอนุญาตที่มีผลกระทบตอสิ่งแวดลอมที่จำเปนตองมีการประเมินผลกระทบ ทางสิ่งแวดลอมกอน รวมทั้งใบอนุญาตที่สำคัญอื่นๆ อาทิตามกฎหมายวาดวยการปองกันมลภาวะ กฎหมาย วาดวยทรัพยากรน้ำ และกฎหมายวาดวยสิ่งปฏิกูล เปนตน นอกจากน้ี กระบวนการมีสวนรวมของประชาชน ในการตัดสินใจของรัฐ ยังปรากฏอยูในขั้นตอนภายหลังการอนุมัติรายงานการวิเคราะหผลกระทบ ทางสิ่งแวดลอมซึ่งจะตองมีการดำเนินการกอนการตัดสินใจของรัฐตามที่กำหนดไวในรัฐบัญญัติวาดวย การประเมินผลกระทบทางสิ่งแวดลอม ค.ศ. ๒๐๑๑ (พ.ศ. ๒๕๕๔) โดยมีการระบุประเภทการดำเนินการ โดยรฐั หรอื เอกชนทต่ี องทำการประเมินผลกระทบทางส่ิงแวดลอมตามบัญชีแนบทาย ดงั นี้ ๑) โครงการ ไดแก โครงการโรงไฟฟา โรงงานอุตสาหกรรม การวางทอลำเลียงน้ำมัน ทางหลวงพิเศษ โรงกลน่ั เหมอื งแร โรงงานเผาของเสยี การตัดไมท ำลายปา การสรางเขอ่ื น เปน ตน ๒) แผนงานหรือยุทธศาสตรไดแก การวางแผนเชิงพื้นที่ แผนโครงสรางพื้นฐานดานการจราจร แผนการปอ งกันน้ำทวม แผนจัดเก็บกากนวิ เคลียร แผนการลดมลพิษดา นตาง ๆ เปนตน ๒.๒.๑.๓ ราชอาณาจักรสเปน109๑๘ ราชอาณาจักรสเปนไดมีกฎหมายเฉพาะระดับพระราชบัญญัติเกี่ยวกับการมีสวนรวมของประชาชน ดานสิ่งแวดลอม โดยกฎหมายที่กำหนดหลักเกณฑทั่วไปในเรื่องนี้คือ “พระราชบัญญัติวาดวยสิทธิการเขาถึง ขอมูล การมีสวนรวมของประชาชน และการเขาถึงกระบวนการยุติธรรมดานสิ่งแวดลอม ค.ศ. ๒๐๐๖ (พ.ศ. ๒๕๔๙)” (Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en material de medio ambiente) ซึ่งมีบทบัญญัติใหหนวยงานทางปกครองตองดำเนินการใหประชาชนมีสวนรวมในขั้นตอนการจัดเตรียม โครงการของรัฐ หรอื การจัดทำกฎหมายลำดับรองทเ่ี กีย่ วขอ งกับสิ่งแวดลอม สวนรายละเอียดเกี่ยวกับการจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดลอม กฎหมายเฉพาะระดับ พระราชบัญญัติเกี่ยวกับเรื่องนี้คือ “พระราชบัญญัติวาดวยการประเมินดานสิ่งแวดลอม ค.ศ. ๒๐๑๓ (พ.ศ. ๒๕๕๖)” (Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evalucación Ambiental) ซึ่งบัญญัติถึง หลักเกณฑ ขั้นตอนการดำเนินกระบวนการจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดลอม (evaluación Ambiental de proyectos) และการประเมินสิ่งแวดลอมระดับยุทธศาสตร (evaluación Ambiental estratégica) โดยการจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดลอมดังกลาว เริ่มมีกฎหมายระดับ พระราชกำหนดขึ้นเปนครั้งแรกในป ค.ศ. ๑๙๘๖ (พ.ศ. ๒๕๒๙) หลังจากที่ประเทศสเปนไดเขาเปนสมาชิก สหภาพยโุ รป ไดแก พระราชกำหนดวาดวยการประเมินผลกระทบดานสิ่งแวดลอม ค.ศ. ๑๙๘๖ (พ.ศ. ๒๕๒๙) (Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto Ambiental) ๑๘ โรม ทีปะปาล (เชงิ อรรถ ๕)

๓๒ ซึ่งเปนกฎหมายที่ออกมาเพื่ออนุวัติการกฎหมายภายในประเทศใหสอดคลองกับกฎหมายของสหภาพยุโรป ในขณะนั้น และไดมีการแกไขปรับปรุงพระราชกำหนดฉบับนี้อีกครั้งในป ค.ศ. ๒๐๐๑ (พ.ศ. ๒๕๔๔) ตอมา หลังจากที่พระราชบัญญัติวาดวยสิทธิการเขาถึงขอมูล การมีสวนรวมของประชาชน และการเขาถึง กระบวนการยุติธรรมดานสิ่งแวดลอม ค.ศ. ๒๐๐๖ (พ.ศ. ๒๕๔๙) มีผลใชบังคับ จึงตองมีการตรากฎหมาย ฉบับใหมเกี่ยวกับการจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดลอมขึ้นมาในป ค.ศ. ๒๐๐๘ (พ.ศ. ๒๕๕๑) เพื่อใหสอดรับกับบทบัญญัติของพระราชบัญญัติฉบับนี้ คือ “พระราชกำหนดประกาศใชขอความแกไข กฎหมายวาดวยการประเมินผลกระทบดานสิ่งแวดลอม ค.ศ. ๒๐๐๘ (พ.ศ. ๒๕๕๑) (Real Decreto Legislativo 1 / 2 0 0 8 , de ๑ ๑ de enero, por el que se arueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos) หลังจากนั้น ในป ค.ศ. ๒๐๑๓ (พ.ศ. ๒๕๕๖) ไดมี การตรากฎหมายฉบับใหมเกี่ยวกับการจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดลอมขึ้นมาอีกครั้ง ซึ่งเปน กฎหมายที่ใชบังคับมาจนถึงปจจุบัน คือ “พระราชบัญญัติวาดวยการประเมินดานสิ่งแวดลอม ค.ศ. ๒๐๑๓ (พ.ศ. ๒๕๕๖)” ซึ่งบัญญัติถึงหลักเกณฑ ขั้นตอนการดำเนินกระบวนการจัดทำทั้งในสวนของรายงาน การประเมินผลกระทบสิ่งแวดลอม และการประเมินส่ิงแวดลอมระดับยุทธศาสตร เขาดวยกันในพระราชบัญญัติ ฉบับน้ี ทั้งนี้ การกำหนดหลักเกณฑทั่วไปเรื่องการมีสวนรวนของประชาชนในขั้นตอนการจัดเตรียมโครงการ ของรัฐ หรือการออกกฎหมายลำดับรองที่เกี่ยวของกับสิ่งแวดลอมในราชอาณาจักรสเปนนั้น ไดปรากฏอยูใน บทบัญญัติสวนที่ ๓ มาตรา ๑๖ ถึงมาตรา ๑๙ แหงพระราชบัญญัติวา ดวยสิทธิการเขาถึงขอมลู การมีสวนรวม ของประชาชนและการเขาถึงกระบวนการยุติธรรมดานสิ่งแวดลอม ค.ศ. ๒๐๐๖ (พ.ศ. ๒๕๔๙) ซึ่งมีเนื้อหา เกี่ยวกับ (๑) ผูมีสิทธิเขารวมในขั้นตอนการจัดเตรียมโครงการของรัฐ หรือการออกกฎหมายลำดับรอง ที่เกี่ยวของกับสิ่งแวดลอม วา หนวยงานทางปกครองที่เกี่ยวของตองกำหนดวาสมาชิกของสังคมผูใดท่ี เขาเงื่อนไขของการเปนผูมีสวนไดเสียในกระบวนพิจารณาจัดเตรียมโครงการของรัฐ หรือกระบวนการออกกฎหมาย ลำดับรองทเ่ี ก่ยี วขอ งกับส่ิงแวดลอม (๒) ขั้นตอนการดำเนินการของหนวยงานทางปกครองเพอื่ ใหก ารมสี วนรวมของประชาชนเปนไปอยาง มีประสิทธิภาพ ซึ่งประกอบดวยขั้นตอนที่ (๑) หนวยงานทางปกครองผูมีหนาที่รับผิดชอบตองแจงตอ ประชาชนทั่วไปเกี่ยวกับแนวทางการจัดทำหรือการแกไขปรับปรุงโครงการหรือกฎหมายลำดับรองที่เกี่ยวของ กับสิ่งแวดลอม ดวยวิธีการที่เหมาะสม (๒) ประชาชนผูมีสิทธิเขารวมในขั้นตอนการจัดเตรียมโครงการของรัฐ หรือการจัดทำกฎหมายลำดับรองมีสิทธิตั้งขอสังเกตหรือแสดงความคิดเห็นตอโครงการของรัฐหรือการจัดทำ กฎหมายดังกลาวไดในทุกโอกาส กอนที่จะมีคำวินิจฉัยเกี่ยวกับการดำเนินโครงการของรัฐ หรือการใชบังคับ กฎหมายลำดับรอง และ (๓) หลังจากที่ไดพิจารณาขอสังเกตและขอเสนอแนะของประชาชนแลว หนวยงาน ทางปกครองผูมีหนาที่รับผิดชอบตองแจงตอประชาชนทั่วไปถึงคำวินิจฉัยและเหตุผลในการทำคำวินิจฉัย ซ่ึง รวมถงึ ขอมลู ที่ไดจ ากการรับฟงความคิดเหน็ ของประชาชน (๓) หลักเกณฑการมีสวนรวมของประชาชนในโครงการของรัฐที่เกี่ยวของกับสิ่งแวดลอม โดยกำหนด ประเภทของผลกระทบทางสิ่งแวดลอมที่เกิดขึ้นจากโครงการของรัฐที่ตองมีการรับฟงความคิดเห็นของ ประชาชนในการจัดทำ หรอื แกไข หรือนำโครงการมาพิจารณาใหม (๔) หลักเกณฑการมีสวนรวมของประชาชนในการออกฎที่เกี่ยวกับสิ่งแวดลอม จะเนนไปที่การวาง หลักประกันเรื่องการมีสวนรว มของประชาชนในการออกกฎหมายลำดับรองที่เกี่ยวกับสิ่งแวดลอ มใน ๑๔ เรื่อง แตก็มีการบัญญัติกรณียกเวนที่ไมตองมีการรับฟงความคิดเห็นของประชาชนในการออกกฎหมายลำดับรอง

๓๓ ที่เกี่ยวของกับสิ่งแวดลอมดวย ไดแก การพิจารณากฎหมายลำดับรองที่มีวัตถุประสงคโดยเฉพาะเพื่อปกปอง ประเทศ หรือเพื่อความมั่นคงของประเทศ หรือเพื่อปกปองประชาชนในภาวะฉุกเฉิน หรือกรณีการแกไข เพิ่มเติมกฎหมายลำดับรองในเรื่องที่ไมสงผลกระทบตอกระบวนพิจารณาหรือการดำเนินการอันเปน สาระสำคัญ และไมเปนการแกไขตัดทอนมาตรการพิทักษสิ่งแวดลอม รวมถึงกรณีที่มีกฎหมายเฉพาะกำหนด เกีย่ วกบั การมีสวนรวมของประชาชนในการออกกฎหมายลำดับรองทีเ่ กี่ยวกบั ส่งิ แวดลอมในเรื่องนนั้ สำหรับกรณีของการมีสวนรวมของประชาชนในการจัดทำรายงานประเมินผลกระทบตอสิ่งแวดลอม ในประเทศสเปนนั้นถือเปนเครือ่ งมือหนึ่งในการพิทกั ษทรัพยากรธรรมชาติและเปนการปกปอ งสิ่งแวดลอ มจาก การพิจารณาอนุญาตใหดำเนินโครงการที่อาจสงผลกระทบตอการคงอยูของสิ่งแวดลอม โดยกฎหมายเกี่ยวกับ การประเมินผลกระทบทางสิ่งแวดลอมในระดับประเทศฉบับปจจุบันของประเทศสเปน คือ “พระราชบัญญัติ วาดวยการประเมินดานสิ่งแวดลอม ค.ศ. ๒๐๑๓ (พ.ศ. ๒๕๕๖)” ซึ่งเปนบทบัญญัติที่กำหนดหลักเกณฑ เกี่ยวกับการประเมินผลกระทบสิ่งแวดลอม และการประเมินสิ่งแวดลอมระดับยุทธศาสตร ซึ่งการจัดทำ รายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดลอมนี้ ตองเปดโอกาสใหประชาชนมีสิทธิเขารวมในกระบวนการจัดทำ รายงานดังกลาวดว ย ซงึ่ ในกฎหมายนี้ไดมกี ารกำหนดรายละเอยี ด ไดแ ก (๑) ลกั ษณะของโครงการทตี่ องมีการประเมินผลกระทบสิง่ แวดลอ ม (๒) ลักษณะของหนวยงานที่เกี่ยวของในกระบวนการจัดทำรายงานประเมินผลกระทบสิ่งแวดลอม ซึง่ จะมีหนวยงานที่เกี่ยวของในกระบวนการจัดทำรายงานการประเมนิ ผลกระทบส่ิงแวดลอ มของราชอาณาจักร สเปน ๒ ลกั ษณะ คือ หนวยงานที่มีอำนาจพจิ ารณาอนุมัติโครงการ และองคกรผูชำนาญการดา นสิ่งแวดลอ ม (๓) กระบวนการจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดลอม ซึ่งแบงออกเปน ๒ ประเภท คือ กระบวนการจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดลอมแบบปกติ และกระบวนการจัดทำรายงาน การประเมินผลกระทบสิ่งแวดลอมแบบยอ ซึ่งทั้ง ๒ แบบจะตองมีลักษณะของโครงการที่ตองดำเนิน กระบวนการจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดลอม และขั้นตอนการจัดทำรายงานการประเมินผล กระทบสิง่ แวดลอ ม และตองมกี ารติดตามผลการปฏบิ ตั ิตามรายงานการประเมนิ ผลกระทบสง่ิ แวดลอม (๔) การมีสวนรวมของประชาชนในการจัดทำการประเมินผลกระทบสิ่งแวดลอม ซึ่งประกอบดวย ลักษณะของประชาชนที่สามารถมีสวนรวมในการจัดทำการประเมินผลกระทบสิ่งแวดลอม และมีขั้นตอนหรือ กระบวนการที่ผมู สี ว นไดเ สียสามารถเขา รว มในการจดั ทำการประเมินผลกระทบสงิ่ แวดลอมได ๒.๒.๒ สทิ ธิในการเขาถึงขอมลู ขา วสารทางส่งิ แวดลอม110๑๙ สิทธิในการรับรู (Right to Know) เปนเงื่อนไขบังคับกอน (Precondition) ของสิทธิพลเมืองและ การเมืองประเภทสิทธิในเสรีภาพการแสดงออก (Freedom of Expression) ของบุคคลที่สามารถคิดและ แสดงออกซึ่งความเห็นของตน ไมวาจะเปนการพูด การเขียน การพิมพ หรือการโฆษณา โดยปฏิญญาสากล วาดวยสิทธิมนุษยชนไดรับรองสิทธิของบุคคลในการมีเสรีภาพในความเห็นและการแสดงออกวา สิทธินี้รวมถึง เสรีภาพที่จะยึดมั่นในความเห็นโดยปราศจากการแทรกสอด และแสวงหา (Seek) ไดรับ (Receive) และ เผยแพร (Impart) ตลอดจนแจงขอมูล (Inform) รวมทั้งความคิดเห็นผานสื่อใด ๆ และโดยมิตองคำนึงถึง เขตแดน สทิ ธใิ นการรบั รูและการเขาถึงขอมลู ขาวสารจึงมีความจำเปนตอสงั คมนิติรฐั ประชาธิปไตย เนื่องจากมี ความสัมพันธโดยตรงกับการตรวจสอบความโปรงใสในการดำเนินงานของรัฐโดยประชาชน และมีนัยยะสำคญั ตอการเขาถึงสิทธิในการมีสวนรวมของประชาชน สิทธิในการเขาถึงขอมูลขาวสารทางสิ่งแวดลอมไดมีการ ๑๙ ประภสั สร ปานปอ มเพชร (เชงิ อรรถ ๒) ๑๐๑-๑๐๔.

๓๔ รับรองไวในขอที่ ๑๐ ปฏิญญาริโอวาดวยการพัฒนาวา การเขาถึงขอมูลขาวสารทางสิ่งแวดลอมเปนรากฐาน อันสำคัญของสังคมรัฐประชาธิปไตย และเมื่อพิจารณาในฐานะองคประกอบของสิทธิเชิงกระบวนการทาง สิ่งแวดลอม สิทธิในการเขาถึงขอมูลขาวสารทางสิ่งแวดลอมยอมเปนสิทธิเชิงภารกิจที่เปนเงื่อนไขบังคับกอน เพื่อเติมเต็มการคุมครองสิทธิในการมีสวนรวมของประชาชนในการตัดสินใจของรัฐทางสิ่งแวดลอมไดอยาง สมบูรณ จึงจำตองพจิ ารณาคุมครองการเขา ถึงขอ มลู ต้งั แตใ นข้ันตอนการใชสทิ ธขิ องประชาชนในการขอตรวจดู ขอ มลู ทางส่งิ แวดลอ มที่เก่ยี วของ แบง ไดเ ปน (๑) ขอมูลสงิ่ แวดลอมทีเ่ ปดเผยได ไดแก (๑.๑) ขอมูลที่หนวยงานรัฐจะตองเก็บ รวบรวมและจัดใหมีการเผยแพร เปนตนวา ขอมูลปจจุบัน เกี่ยวกับผลกระทบทางสิ่งแวดลอมที่อาจเกิดจากการดำเนินกิจกรรมตาง ๆ ของหนวยงานของรัฐ ขอมูลที่ให บคุ คลรับทราบเพือ่ ใหส ามารถปกปอ งตนเองหรือบรรเทาอนั ตรายท่คี กุ คาม (๑.๒) ขอมูลเกี่ยวกับกิจกรรมโครงการทีอ่ าจกระทบตอสิง่ แวดลอมอยางรุนแรงซึ่งอยูระหวางเสนอขอ ดำเนนิ การหรอื กำลังดำเนนิ การอยู (๑.๓) ขอมูลสภาวะท่ีเปน อนั ตรายตอสขุ ภาพอนามัยหรอื ส่ิงแวดลอ ม (๑.๔) ตัวบทกฎหมายหรือนโยบายเกี่ยวกับยุทธศาสตร โครงการหรือแผนปฏิบัติการดานสิ่งแวดลอม และรายงานความคืบหนาของปฏิบัตกิ ารทเ่ี ตรยี มการโดยหนว ยงานรฐั (๒) ขอมูลสิ่งแวดลอมที่อาจไมเปดเผย ไดแก ขอมูลในกระบวนการที่ยังไมเสร็จสิ้น หรือขอมูลที่ใช สื่อสารเฉพาะหนวยงาน ขอมูลที่กระทบตอความมั่นคง ความปลอดภัยของรัฐ หรือความสัมพันธระหวาง ประเทศ ขอมูลที่ทำใหบุคคลที่อยูในการพิจารณาคดีไมไดรับความเปนธรรมตามกฎหมาย ความลับทางการคา หรืออุตสาหกรรม หรือไดรับความคุมครองตามกฎหมายเพื่อผลประโยชนทางเศรษฐกิจ แตไมรวมถึงเอกสาร ท่ตี อ งใชในขั้นตอนและกระบวนการมสี วนรวม ทัง้ น้ี การรอ งขอขอ มูลทางสิ่งแวดลอ มเปน การเฉพาะราย จะตองให สทิ ธปิ ระชาชนทัว่ ไปรองขอโดยไมจำเปนตอ งเปนผมู สี วนไดเ สีย และหากหนวยงานของรัฐบอกปดขอมูลจะตอง ใหเ หตผุ ลประกอบดว ย ในขั้นตอนตระเตรียมการ “กอน” จัดใหมีกระบวนการมีสวนรวมในการตัดสินใจของรัฐทาง สิ่งแวดลอม การคุมครองใหมีการเขาถึงขอมูลอยางทั่วถึงและมีการเผยแพรขอมูลตอประชาชนอยางเหมาะสม มีความจำเปนอยางมาก ไมวา จะเปน การเตรียมขอ มลู เอกสาร ขอตกลงและระยะเวลาอยางชดั แจงที่ตอ งแจงให ประชาชนทราบ โดยตองไมเปนการเพิ่มอุปสรรคขัดขวางการมีสวนรวมของประชาชน มีความชัดเจนและ โปรงใสเกี่ยวกับวัตถุประสงคของการรับฟง รูปแบบและความเปนไปไดที่สงผลตอการตัดสินใจ รวมทั้งมีการ อธิบายอยางแจงชัดตอประชาชนอีกครั้งในขั้นตอนการเริ่มตนกระบวนการ โดยขอมูลขาวสารที่สำคัญ จำเปนตอ งจัดใหม ีตลอดทง้ั กระบวนการการมสี วนรวม ประกอบดวยขอมูล ๓ ประเภท ดังน้ี (๑) ขอ มูลเกย่ี วกบั กระบวนการตดั สนิ ใจที่ควรจดั ใหมีในลำดับแรก ไดแก ชือ่ โครงการ หนวยงานรัฐท่ีมี อำนาจตัดสินใจ ผูขออนุญาตดำเนินโครงการและรายละเอียดขั้นตอนการรับฟงความคิดเห็น ประกอบดวย วันที่เริ่มตนการรับฟงความคิดเห็น วิธีการเปดรับฟงความคิดเห็น ระยะเวลาและสถานที่ในการรับฟง ความคิดเห็น หนวยงานรัฐที่มีสวนเกี่ยวของซึ่งสามารถเปดเผยใหเขาตรวจสอบหรือขอขอมูลได เจาหนาที่ท่ี ดำเนนิ การรบั ฟงความคิดเห็น (๒) ขอมูลเก่ยี วกับจุดประสงคของกิจกรรมโครงการ เน้ือหาของโครงการ รวมทงั้ ขอบเขตการตัดสินใจ อนุญาตในเรื่องนั้น ๆ ทั้งขั้นตอนการวางแผน การพัฒนาหรือรางการตัดสินใจในแตละขั้นตอน อาทิ เรื่องการ จัดการนำ้ อากาศ การจดั การขยะ สถานทีต่ ง้ั ลักษณะทางกายภาพและลกั ษณะทางเทคนิคของโครงการ

๓๕ (๓) ขอมูลเกี่ยวกับผลกระทบที่อาจเปนไปไดตามวัตถุประสงคของโครงการ ขอเท็จจริงจากการ ประเมนิ วเิ คราะหผ ลกระทบดา นสงิ่ แวดลอ มท้ังภายในและขา มพรมแดน เชน การประเมนิ กากของเสียหรือของ เหลือทิ้งที่คาดวาจะปลอยออกมาหรือตกคาง ผลกระทบทางสังคม เศรษฐกิจและทรัพยสิน ขอมูลที่อธิบายถึง มาตรการปองกัน ลดผลกระทบหรือมาตรการเยียวยา เชน มาตรการในการจัดการปลอยมลพิษอยางเปน รูปธรรมในคดีที่เกี่ยวกับการคุมครองสิทธิทางสิ่งแวดลอมของประชาชนในสหภาพยุโรป ศาลมักพิจารณา วินิจฉัยถึงสิทธิในการเขาถึงขอมูลขาวสารทางสิ่งแวดลอมเชื่อมโยงกับเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นและ การรับทราบขอมูลขาวสาร และไดวางหลักในการตระหนักถึงความสำคัญของการรับทราบขอมูลขาวสาร ในกระบวนการวิเคราะหผ ลกระทบสิ่งแวดลอ ม (Environmental Impact Assesment-EIA) ท่ีผจู ัดทำมหี นาท่ี ตองแจงขอมูล และตองจัดใหมีกระบวนการมีสวนรวมอยางมีความหมายของประชาชนที่เกี่ยวของในขั้นตอน การตัดสินใจสุดทายกอนการดำเนินกิจกรรมโครงการที่มีความเสี่ยงในการกระทบสิ่งแวดลอม ซึ่งประชาชน สามารถยกประเด็นเรื่องกระบวนการจัดทำรายงาน EIA ไมชอบดวยกฎหมาย เนื่องจากการขาดขอมูลขาวสาร อยางเพียงพอมาเปนขอตอสูเพื่อใหศาลเขาไปตรวจสอบได อาทิ ในคำวินิจฉัยศาลสิทธิมนุษยชนแหงสหภาพ ยุโรปที่ ๖๗๐๒๑/๐๑ (ค.ศ.๒๐๐๙) Tătar v.Romania และคำวินิจฉัยศาลสิทธิมนุษยชนแหงสหภาพยุโรปที่ ๓๑๙๔๕/๐๗ (ค.ศ.๒๐๑๒) Hardy and Maile v. the United Kingdom และนอกจากนี้ยังไดมีการวินิจฉัย ขยายขอบเขตของสิทธิจากกรณีของศาลประเทศอินเดียในคดี Petrochemicals v. Proprietor of Indian Express Newspapers ที่วนิ จิ ฉยั ถงึ ความสำคัญในการเปดเผยขอมลู ขา วสารทางสิง่ แวดลอ มในกรณกี ารพัฒนา กองทุนสำรองน้ำมันวา สิทธิในการรับรูขอมูลขาวสารเปนสิทธิขัน้ พื้นฐานของพลเมืองภายในประเทศเสรีที่ตอ ง ขยายขอบเขตใหกวางขึ้น ซึ่งการคุมครองสิทธิในการเขาถึงขอมูลทางสิ่งแวดลอมเกี่ยวพันกับสิทธิตาม รัฐธรรมนูญอืน่ ๆ โดยมคี วามจำเปนตอสิทธใิ นชวี ติ ของคนในรนุ ปจ จบุ ันภายในดินแดนรัฐ ๒.๒.๒.๑ สาธารณรฐั ฝรงั่ เศส111๒๐ การรับรองสิทธิการเขาถึงขอมูลขาวสารทางสิง่ แวดลอมปรากฏตามมาตรา ๗ แหงกฎบัตรสิ่งแวดลอม และตามมาตรา L.๑๒๔-๑ แหงประมวลกฎหมายสิ่งแวดลอมฝรั่งเศสไดบัญญัติรับรองสิทธิของบุคคลทุกคนใน การเขาถึงหรือไดรับขอมูลขาวสารทางสิ่งแวดลอมที่จัดเก็บหรือจัดทำโดยหนวยงานของรัฐ รวมทั้งตาม กฎหมาย Grenelle ฉบับที่ ๑๑๑๙ ซึง่ เปน กฎหมายเก่ียวกบั การประชุมอภิปรายของคณะตวั แทนจากทกุ ภาคสว น ของสังคมในประเด็นสาธารณะดานสิ่งแวดลอม ไดกำหนดใหรัฐตองจัดใหมีการเขาถึงขอมูลดานสิ่งแวดลอม ผานระบบเว็บไซตเพื่อใหประชาชนเขาถึงขอมูลที่อยูในความครอบครองของรัฐหรือที่เกี่ยวของกับคำสั่งที่ กระทบตอสง่ิ แวดลอม สำหรบั การเขาถงึ ขอมลู ขา วสารในกระบวนการประชาพิจารณของสาธารณรฐั ฝรั่งเศส เริม่ จากข้นั ตอน การประกาศใหมีการประชาพิจารณภายหลังการปรึกษาหารือระหวางผูวาราชการจังหวัดและคณะกรรมการ ประชาพิจารณ (Commission nationale du débat public) ซึ่งอาจเปนหนาที่ของหนวยงานทองถิ่น เชน นายกเทศมนตรี โดยกระทำการติดประกาศหรือกำหนดใหประกาศอยางชัดแจงในหนังสือพิมพภูมิภาคหรือ ทองถิ่นที่เผยแพรอยางทั่วถึงหรือกระทำอื่นใดใหป ระชาชนทราบเปนการทัว่ ไปวาจะจดั ใหมีการประชาพิจารณ และการประกาศครัง้ แรกจะกระทำกอนวันเรม่ิ กระบวนการประชาพิจารณเ ปน เวลาอยางนอ ย ๑๕ วัน โดยการ แจงขอมูลตองประกอบดวยรายละเอียด ดังนี้สรุปยอคำสั่งที่จัดใหมีกระบวนการประชาพิจารณ วัตถุประสงค ของการรับฟงความคิดเห็น วันเริ่มดำเนินการและระยะเวลาในการประชาพิจารณ สถานที่และวันเวลาซ่ึง ๒๐ ประภัสสร ปานปอมเพชร (เชงิ อรรถ ๒) ๑๐๔-๑๐๖.

๓๖ ประชาชนสามารถตรวจดูหรือรับเอกสารประกอบการประชาพิจารณ ชื่อและคุณสมบัติของคณะกรรมการ ประชาพิจารณ วันเวลาและสถานทีท่ ี่ประชาชนสามารถเขาพบกรรมการหรอื คณะกรรมการประชาพิจารณเพื่อ แสดงความคิดเห็น และสถานที่ที่ประชาชนจะสามารถตรวจดูรายงานและสรุปความเห็นของคณะกรรมการ ประชาพิจารณเ มอ่ื กระบวนการสิ้นสดุ ลง ในสวนขอมูลขาวสารประกอบการประชาพิจารณ เจาหนาที่ผูจัดทำการประชาพิจารณจะเตรียม เอกสารที่ตองจัดทำขึ้นเพื่อใชประกอบการประชาพิจารณ (Dossier de l’enquête) โดยจัดเปนชุดอยาง ครบถว นใหป ระชาชนรบั ไปพิจารณา ซ่งึ ขึ้นอยูกับวตั ถุประสงคของการจดั ทำประชาพจิ ารณของโครงการแตละ ประเภทตามที่กฎหมายกำหนด ไดแก การกำหนดผังเมือง การเวนคืนอสังหาริมทรัพย การอนุญาตใหจัดตั้ง โรงงานหรอื อาคารใด ๆ ที่สง ผลกระทบตอประชาชน เชน โรงไฟฟา โรงงานผลิตสารเคมี เปน ตน เอกสารทต่ี อ งจัดทำข้นึ เพื่อใชป ระกอบการประชาพจิ ารณแบง เปน ๒ ประเภท ไดแก (๑) เอกสารชี้แจงรายละเอียดโครงการที่จะดำเนินการทั้งดานกฎหมาย การกอสราง สภาพ ภูมิประเทศและความเหมาะสมของโครงการ โดยเฉพาะในกรณีที่อาจดำเนินการในพื้นที่อื่นได และรวมถึง เอกสารรายงานวิเคราะหผลกระทบสิ่งแวดลอมซึ่งเปนขอมูลที่มีความสำคัญมากตอความสมบูรณของ กระบวนการประชาพิจารณ เนื่องจากเนื้อหาของรายงานวิเคราะหผลกระทบฯ มีความสัมพันธกับขนาดของ โครงการและผลที่อาจคาดหมายไดลวงหนาตอสิ่งแวดลอมโดยถือเปนขั้นตอนอันเปนสาระสำคัญกอนการ ดำเนนิ โครงการทม่ี ผี ลกระทบตอสงิ่ แวดลอม (๒) เอกสารรายละเอียดอื่นๆ ที่จัดทำขึ้นเพื่อวัตถุประสงคในการออกประกาศการใชประโยชน สาธารณะหรือประกอบการเวนคืน เชน แผนผังที่ตั้ง แผนผังทั่วไปของงานกอสรางโยธา เปนตน เอกสาร เพิ่มเติมอ่ืนๆ ไดแก เอกสารท่ีระบบุ ทบัญญตั ิกฎหมายทีเ่ กยี่ วของและใชบังคับในการประชาพิจารณและแจงวา ขน้ั ตอนการรบั ฟงความคดิ เห็นไดอ ยใู นกระบวนการทางปกครองที่เก่ยี วของกบั โครงการ การใหขอมูลหรือเอกสารแกประชาชนระหวางกระบวนการประชาพิจารณไมครบถวนอาจเปนเหตุ แหงความไมชอบดวยกฎหมายในเชิงรูปแบบ ขั้นตอนหรือวิธีการในการจัดทำประชาพิจารณที่นำไปสูการฟอง เพิกถอนออกคำสั่งทางปกครองที่ไมชอบดวยกฎหมายได โดยศาลจะตองพิจารณาใหไดวาเอกสารที่ขาดตก บกพรองไปจากท่กี ฎหมายบังคบั ไวเ ปนเอกสารอันเปนสาระสำคัญ ๒.๒.๒.๒ สหพนั ธส าธารณรฐั เยอรมน1ี12๒๑ ในสหพันธสาธารณรัฐเยอรมนีไดมีการบัญญัติกฎหมายกลางวาดวยขอมูลขาวสารทางสิ่งแวดลอม (Environmental Information Law ๑๙๙๔) เพื่อคุมครองสิทธิในขอมูลขาวสารทางสิ่งแวดลอมเปนการ เฉพาะ แยกตางหากจากกฎหมายวาดวยการขอมูลขาวสารของทางราชการทั่วไปซึ่งมักกำหนดผูมีสิทธิเขาถึง ขอ มูลขา วสารทางราชการเฉพาะบุคคลที่อาจถูกกระทบสิทธิจากกระบวนการพจิ ารณาของฝา ยปกครองและมุง คุมครองขอมูลขาวสารสวนบุคคลซึ่งเปนสิทธิสวนบุคคล ในขณะที่กฎหมายวาดวยขอมูลขาวสารทาง ส่งิ แวดลอ มดังกลาวมุงใหป ระชาชนทุกคนเปน ผูท รงสิทธิ โดยไมจ ำเปน ตอ งกลาวอา งถงึ การถูกกระทบสทิ ธิ และ ยังมีการพัฒนาการคุมครองสิทธิที่สำคัญคือ การขยายขอบเขตการนิยามคำวาหนวยงานผูใชอำนาจรัฐ (Authorities) ใหหมายรวมถึงหนวยงานเอกชนที่มีหนาที่ดำเนินการแทนภายใตการควบคุมของหนวยงานรัฐ ดวย และมีการกำหนดระยะเวลาในการตอบสนองตอการเรียกดูขอมูลขาวสารทางสิ่งแวดลอมของประชาชน ภายใน ๑ เดือน เวนแตในกรณีที่มีขอมูลมากเปนพิเศษหรือขอมูลมีความยุงยากซับซอน และยังไดบัญญัติ ๒๑ ประภสั สร ปานปอมเพชร (เชิงอรรถ ๒) ๑๐๖-๑๐๗.

๓๗ ครอบคลุมขอมูลขาวสารทางสิ่งแวดลอมไวอยางกวาง อาทิ ขอมูลเกี่ยวกับคุณภาพสิ่งแวดลอมและมลพิษ ขอมูลผลกระทบตอสิ่งแวดลอม ไมวาจะเกิดจากการกระทำของรัฐหรือเอกชน ฯลฯ รวมไปถึงการกำหนดไวใน กฎหมายเฉพาะ อาทิ กฎหมายการเขาถึงขอมูลทางภูมิศาสตร (Geo-data Access Act ๒๐๐๙) ที่บังคับให หนวยงานรัฐตองประกันสิทธิในการเขาถึงขอมูลเกี่ยวกับโครงสรางทางภูมิศาสตร สภาพดิน ระดับน้ำและ การปลดปลอยมลพษิ แตมีขอจำกัดการเขาถงึ ขอ มลู ในบางประเดน็ เชน ความลับทางการคาหรือสิทธสิ วนบุคคล สำหรับการแจงขอมูลขาวสารในชั้นแรกกอนการจัดใหมีกระบวนพิจารณาโครงการเปนหนาที่ของ ผูริเริ่มยื่นคำรองในการจัดใหมีกระบวนพิจารณาโครงการ คือ ผูเปนเจาของโครงการ จะตองขอเสนอแผนงาน โครงการตอหนวยงานทีร่ บั ฟงความคิดเห็น พรอมเอกสารรายละเอียดตามที่กฎหมายกำหนด ไดแก แปลนงาน และคำอธิบายรายละเอียดโครงการทั้งในแงเทคนิคสิ่งแวดลอม และเขตที่ดินหรืออาคารที่ไดรับผลกระทบ ขอเสีย อันตราย หรือสิ่งที่อาจกอใหเกิดภาระที่อาจคาดหมายได โดยเจาของโครงการมีความผูกพันตาม รัฐบัญญัติวาดวยการประเมินผลกระทบทางสิ่งแวดลอมและตามรัฐบัญญัติวาดวยการคุมครองธรรมชาติของ มลรัฐในการยื่นแผนงานในการคุมครองสงิ่ แวดลอ มดว ย หลังจากนั้นหนวยงานผูจัดประชาพิจารณหรือองคกรทองถิ่นจะกำหนดใหมีการตรวจดูขอมูลเอกสาร “แผนงานโครงการ” ดังกลาวเปนเวลา ๑ เดือนใน “ทองถิ่นที่ไดรับผลกระทบ” เวนแตแผนงานดังกลาวเปนที่ ทราบกันดแี ละบุคคลผูไดรับผลกระทบมโี อกาสตรวจดูเอกสารในระยะเวลาพอสมควรแลว โดยจะตองประกาศให ทราบเกี่ยวกับการแสดงแผนงานอยางนอย ๑ สัปดาหกอนการแสดงแผน ขอมูลสำหรับการประกาศแผนงาน ดังกลาวตองประกอบดวย สถานที่ระยะเวลาในการแสดงแผนงาน และกำหนดระยะเวลาในการยื่นคำคัดคาน โดยใหยื่นตอองคกรที่กำหนดไวตามประกาศ สำหรับการพิจารณาวาทองถิ่นใดเปนทองถิ่นที่ไดรับ “ผลกระทบ” เปนการคาดการณจากเอกสารของผูเสนอโครงการประกอบแหลงขอมูลอื่น ๆ รวมถึง ท่อี ยอู าศัยของผทู ่ีถกู กระทบสิทธิจากโครงการ และเนอื่ งจากคำวินิจฉัยสั่งการเกีย่ วกบั โครงการยอมมีผลผูกพัน ผูถูกกระทบสิทธิทุกคน จึงจำเปนตองประชาสัมพันธโครงการใหทุกคนรับทราบมากที่สุด โดยประชาชนทุกคน เปนผูมีสทิ ธขิ อตรวจดเู อกสารได ๒.๒.๒.๓ ราชอาณาจกั รสเปน113๒๒ ราชอาณาจักรสเปนมีกฎหมายเฉพาะระดับพระราชบัญญัติเกี่ยวกับการเขาถึงขอมูลขาวสาร ดานสิ่งแวดลอม โดยกฎหมายที่มีผลใชบังคับในปจจุบัน คือ “พระราชบัญญัติวาดวยสิทธิการเขาถึงขอมูล การมีสวนรวมของประชาชน และการเขาถึงกระบวนการยุติธรรมดานสิ่งแวดลอม ค.ศ. ๒๐๐๖ (พ.ศ. ๒๕๔๙) (Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los Derechos de Acceso a la Información, de Participación Pública y de Acceso a la Justicia en Materia de Medio Ambiente) ซง่ึ มีบทบญั ญัติ กำหนดใหหนวยงานทางปกครองมีหนาที่ตองเผยแพรขอมูลดานสิ่งแวดลอม และสรางหลักประกันให ประชาชนทกุ คนสามารถเขา ถึงขอมูลซึ่งอยใู นความครอบครองของฝา ยปกครองหรือผูใชอำนาจทางปกครองได โดยกฎหมายฉบับนี้ไดมีการรวมเนื้อหาเรื่องการมีสวนรวมสาธารณะในการตัดสินใจดานสิ่งแวดลอม และ การเขาถึงขอมูลขาวสารดานสิ่งแวดลอมเขามาเพื่อเปนการอนุวัติการกฎหมายภายในของประเทศเพื่อให สอดคลอ งกับอนุสญั ญาอารฮ ุส และระเบียบของสภาสหภาพยโุ รปและคณะมนตรี ๒๒ โรม ทีปะปาล, “หลักกฎหมายเรื่องสิทธิในการเขาถึงขอมูลขาวสารดานสิ่งแวดลอมของประเทศสเปน” (อนิ ทราเนต็ ของสำนกั วิจย และวิชาการ สำนกั งานศาลปกครอง),