ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับรํฐศาสตร์ (รภ อุดร)

129 ขุนนางฝ่ายฆราวาส ฝ่ายบรรพชิต และบรรดาผู้ครอบครองท่ีดินสืบต่อมาในสมัยพระเจ้าเฮนรี่ที่ 3 ได้เกิดการ ขัดแย้งกับขุนนางช่ือ ซิมอน เดอ มองท์ฟอร์ท (Simon de Montfort) และมองท์ฟอร์ทเป็นฝ่ายได้รับชัยชนะ จงึ ไดเ้ ปล่ียนช่อื สภาจาก Great Council เปน็ Parliament บรรพต วีระสัย (2542: 173-179) ได้อธิบายถึงสถาบันฝ่ายนิติบัญญัติไว้ว่าสถาบันฝ่ายนิติบัญญัติ (The Legislature, Legislative Branch) มีบทบาทท่ีเกี่ยวกับการออกกฎหมายของรัฐซ่ึงในระบบเสรีประ ชาธิปไตยถือว่าจะตอ้ งเป็นการสะท้อนความรู้สึกและความปรารถนาของประชาชน แต่โดยทีก่ ารออกกฎหมาย ไม่อาจกระทาโดยประชาชนโดยตรงได้ จึงต้องมีระบบผู้แทนราษฎรขึ้นมา การออกกฎหมายเป็นความ รบั ผิดชอบของรัฐสภา การอธิบายสถาบันฝ่ายนิติบัญญัติ จึงมี 3 ประเด็นใหญ่ คือ องค์ประกอบของสถาบัน ฝ่ายนิตบิ ญั ญัติ หลักการเป็นตวั แทน และอานาจและหน้าที่ของสถาบันฝ่ายนิตบิ ญั ญตั ิ 6.2.1 องคป์ ระกอบของสถาบนั ฝ่ายนติ บิ ัญญัติ 6.2.1.1 สภาเดี่ยวและสภาคู่ ในปัจจุบันมีการแบ่งระบบรัฐสภาออกเป็นสองแบบ คือ ระบบเอกสภาหรือสภาเด่ียว (Unicameral or one-chamber) และแบบทวิสภาหรือสภาคู่หรือ สองสภา (Bicameral or two-chamber) 6.2.1.1.1 แบบเอกสภาหรือสภาเด่ียว คือ มีสภาเพียงสภาเดียวบางคร้ัง เรียกว่า One house legislature รูปแบบสภาเดี่ยวไม่เป็นที่นิยมกันนัก ส่วนใหญ่ปรากฏในระดับท้องถ่ินใน สหรัฐอเมริกา เช่น ในการปกครองระดับแขวง (County board) ระดับเมืองใหญ่หรือระดับนคร (City councils) สาหรับระดับมลรัฐมีตัวอย่างเหลือเพียงตัวอย่างเดียวคือ มลรัฐเนบร้าสก้า (Nebraska) มลรัฐอื่นๆ นิยมแบบ 2 สภา ตัวอย่างของประเทศท่ีปกครองโดยมีสภาเดียว คือ สวีเดน กับ นอรเวย์ สภาของสวีเดน เรียกว่า ริกส์ด้าก (Rigsdag) มีสมาชิกทั้งส้ิน 349 คน ระบบสภาเดี่ยวเพ่ิงนามาใช้ในปี 1967 (ก่อนหน้าน้ีเป็น เวลาถึง 104 ปี สวีเดนได้ใช้ระบบ 2 สภา) สมาชิกสภาริกส์ด้าก มีวาระการดารงตาแหน่ง 3 ปี และไดต้ าแหน่ง โดยการเลอื กตง้ั สาหรับกรณีนอรเวย์น้ันมีสภาเด่ียวเรียกว่า สตอร์ต้ิง (Storting) ซึ่งมีสมาชิก 155 คน ในกรณี ที่เปน็ แบบสภาเด่ยี วอานาจในการออกกฎหมายมีได้เต็มที่ 6.2.1.1.2 แบบทวิสภาหรือสภาคู่ คือ มีสองสภารูปแบบนี้อานาจในการออก กฎหมายถูกแบ่งแยกออกไประบบนี้เป็นที่นิยมแพร่หลายซึ่งอาจเป็นเพราะเปิดโอกาสให้มีตัวแทนของ ราษฎรจากกลุ่มหรือจากประเทศต่างๆ กันเข้าไปในสภาท้ังสองน้ัน ความนิยมในระบบ 2 สภามีมาต้ังแต่ อังกฤษมี 2 สภาใน ค.ศ. 1815 คือ ประมาณ 160 ปีเศษมาแล้ว และต่อมาได้แพร่หลายกันเป็นแบบอย่าง ในยุโรปตะวันตกและในโลกในประเทศอินเดียมี 2 สภา โดยใช้ชื่อว่าราชยสภา (Rajya Sabha) สาหรับสภา สูงและโลกสภา (Lok Sabha) สาหรับสภาล่างส่วนในประเทศไทยนิยมใช้ระบบ 2 สภารัฐสภาประกอบ ดว้ ยสภาผแู้ ทนราษฎร และวฒุ สิ ภา 6.2.1.2 ประเภทของสภาคู่ การปกครองโดยมีสภาคู่มี 2 แบบใหญ่ๆ ได้แก่ ระบบที่ สองสภามอี านาจพอๆ กัน และระบบที่นา้ หนักไปอย่ทู ่ีสภาเดยี ว

130 6.2.1.2.1 ระบบสภาคู่ที่มีอานาจพอๆ กัน ตัวอย่างได้แก่ สหรัฐอเมริกา ซึ่งมี ระบบ 2 สภา เรียกว่า คองเกรส (Congress) ประกอบด้วยสภาสูง (หรือวุฒิสภา) และมีสภาล่าง (หรือสภา ผู้แทนราษฎร) สภาสูง (เซเนท Senate) ของสหรฐั อเมริกามีสมาชิก 100 คน เป็นตัวแทนของ 50 มลรัฐ โดยมี มลรัฐละ 2 คนเท่ากัน ไม่ว่าจะเป็นมลรัฐเล็กหรือมลรัฐใหญ่ วุฒิสมาชิกอยู่ในตาแหน่งตามวาระ 6 ปี สาหรับ สภาล่างของสหรัฐอเมริกา (U.S. House of Representatives) มีสมาชิก 435 คน ซึ่งเป็นตัวแทนจากมลรัฐ ต่าง ๆ 50 มลรัฐ จานวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรของสหรัฐขึ้นอยู่กับประชากร มลรัฐท่ีมีประชากรมากย่อม มีตัวแทนในรูปของผู้แทนราษฎรมาก เช่น มลรฐั แคลิฟอร์เนีย มีประชากร 23,668,562 คน และมีผูแ้ ทนได้ 43 คน แต่มลรัฐเล็ก คือ โร๊ด ไอแลนด์ มีประชากร 947,154 คน และมีผู้แทนได้ 2 คน สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ของสหรัฐอเมริกามีวาระดารงตาแหน่ง 2 ปี มีข้อสังเกตว่าในสภาล่างอายุของการดารงตาแหน่งน้อยกวา่ อายุ ของการดารงตาแหนง่ วฒุ สิ มาชกิ 3 เท่าตัว 6.2.1.2.2 ระบบสภาคู่ท่ีมีอานาจเน้นหนักท่ีสภาเดี่ยว ตัวอย่างได้แก่ ระ บบรัฐสภาของอังกฤษ ซ่ึงมีสภาสูงหรือสภาขุนนาง (House of Lords) และสภาผู้แทนราษฎรหรือ สภาสามญั (House of Commons) มรี ายละเอยี ดดังน้ี 6.2.1.2.2.1 วุฒิสภาหรือสภาสูงของอังกฤษ สภาสูงขององั กฤษ มลี ักษณะเป็น “นิรันดรกาล” (Perpetual) โดยไม่มีวาระ คือไม่มีการยุบ สมาชิกภาพเป็นตาแหน่งท่ีไม่ เก่ียวกับการเลือกตั้ง วุฒิสมาชิกหรือสมาชิกสภาสูงของอังกฤษเรียกว่า “ขุนนางแห่งรัฐสภา”หรือ “เจ้านายของรัฐสภา (Lords of Parliament) สมาชิกภาพเกิดขน้ึ ด้วย 3 สาเหตุ คือ เป็นขุนนางโดย สายโลหิต (Hereditary Peers) และอายเุ กนิ กวา่ 21 ปี เปน็ ขุนนางโดยการแต่งตั้งให้เปน็ ตลอดชพี (Life Peers) เป็นขุนนางโดยตาแหน่งหรอื โดยหน้าที่ เช่น อัครบาทหลวง (Archbishops) จานวนรวมทงั้ ส้นิ มี สมาชิกของสภาสูงถงึ 1,118 คน ซงึ่ ส่วนใหญ่เป็นกลุ่มแรกแต่โดยปกตมิ าประชุมเพียง 150 คน สาหรับ ประธานสภาสูง เรียกช่ือว่า ลอร์ด แชนเซลเลอร์ (Lord Chancellor)และช่วงการประชุมจะตรงกับของ สภาตา่ หรอื สภาสามัญ 6.2.1.2.2.2 สภาสามัญของอังกฤษ ก. วาระ สภาสามัญของอังกฤษมีวาระไมเ่ กิน 5 ปี แตอ่ าจมีอายุไม่ถึง 5 ปีก็ได้ โดยทีน่ ายกรัฐมนตรีอาจยบุ สภาก่อน 5 ปี เพื่อเลือกตัง้ ใหม่หรือรัฐบาลแพ้ คะแนนเสยี งในมตขิ องฝ่ายคา้ นเรม่ิ การให้ความไม่ไวว้ างใจ ข. การได้รับเลือกต้ัง สมาชิกภาพมาจากการเลอื ก ต้ังซ่งึ มาจากเขตเลือกต้ังที่มีสมาชิกได้เพียงคนเดียวต่อเขต (Single-member Constituencies) ซ่ึงมี ทัง้ สิน้ 635 เขตคือมีสมาชิกได้ 635 คน ผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกสมาชิกสภาผ้แู ทนราษฎรต้องมีอายุไม่ ตา่ กว่า 18 ปี และผูส้ มัครต้องมีอายไุ ม่ต่ากวา่ 21 ปี

131 ค. ประธานสภาประธานสภาสามัญเรยี กว่าผู้พูดของสภา (Speaker) เป็นตาแหน่งท่ีมีการเลือกต้ังในตอนต้นของสมัยประชุม(Session)แต่โดยประเพณีผู้เป็น ประธานสภาได้รบั เลือกตงั้ ซ้าแล้วซ้าอีกจนกระท่ังไม่ประสงค์รบั เป็นประธานสภาอีกหน้าท่ีสาคัญของ ประธานมี 2 ประการ คือ ควบคุมการอภิปรายและดูแลให้ปฏิบัติตามระเบียบข้อบังคับของสภา ง. อานาจ ในแงข่ องอานาจระหว่างสองสภา สภาลา่ ง มภี าษีเหนอื กวา่ มากกล่าวคือ สภาล่างสามารถล้ม มตขิ องสภาสูงได้หากคะแนนท่อี อกเสยี งในสภาล่างเองสงู กว่าคะแนน (เทียบเปน็ รอ้ ยละ) ของสภาสูง 6.2.1.3 ข้อดีและข้อเสียของระบบสภาเดี่ยว อานนท์ อาภาภิรม (2545: 67-68) ได้ อธิบายถงึ ข้อดแี ละข้อเสยี ของระบบสภาเดยี่ วไว้ดงั น้ี 6.2.1.3.1 ขอ้ ดขี องระบบสภาเด่ยี ว 6.2.1.3.1.1 ทาให้การปฏิบัติหน้าที่ของสภาเดียวดาเนินไปด้วย ความรวดเรว็ เพราะมสี ภาเดยี วเป็นผพู้ จิ ารณา 6.2.1.3.1.2 ไม่เปลืองเงินงบประมาณ เพราะจ่ายเงินเดือนให้แก่ สมาชิกสภาเพยี งสภาเดยี ว 6.2.1.3.1.3 ไม่มีปัญหาการขัดแย้งระหว่างสภาสูง (วุฒิสภา) กับ สภาล่าง (สภาผแู้ ทน ราษฎร) เหมอื นกบั ระบบสองสภา 6.2.1.3.1.4 ทาใหเ้ กิดความรบั ผิดชอบชดั แจง้ ในการปฏบิ ัตหิ น้าท่ี วา่ อย่ทู ีส่ ภาเพียงแห่งเดียว 6.2.1.3.1.5 สมาชิกสภาในระบบสภาเดียวบังเกดิ ความภูมิใจว่าตน เปน็ ผู้แทนของประชาชนเพียงสภาเดยี วเทา่ น้ัน 6.2.1.3.2 ขอ้ เสียของระบบสภาเดยี่ ว 6.2.1.3.2.1 ระบบสภาเดียวอาจทาให้เกิดการปฏิบัติหน้าที่บก พร่องขาดความรอบคอบเพราะไมม่ สี ภาทีส่ องทาหน้าท่ีกลน่ั กรอง 6.2.1.3.2.2 ระบบสภาเดียวอาจนาไปสู่ระบบเผด็จการในรัฐสภา เพราะไมม่ ีสภาท่สี องเป็นดลุ ถ่วงอานาจไว้ 6.2.1.4 ข้อดีและข้อเสียของระบบสองสภา อานนท์ อาภาภิรม (2545: 68-69) ได้อธิ บายถึงข้อดีและขอ้ เสียของระบบสองสภาไว้ดังน้ี 6.2.1.4.1 ขอ้ ดีของระบบสองสภา 6.2.1.4.1.1 เป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชนกลุ่มต่างๆ ของประ เทศไดม้ ตี วั แทนของตนเขา้ ไปมีสทิ ธิมีเสียงในรฐั สภา 6.2.1.4.1.2 สภาสูงทาหนา้ ทีก่ ล่นั กรองรา่ งกฎหมายท่ผี า่ นจากสภา ล่าง

132 6.2.1.4.1.3 ทาให้เกดิ ดลุ แห่งอานาจในรฐั สภาเพราะมกี ารยับย้ังระ หว่างสภาลา่ งกบั สภาสูง 6.2.1.4.1.4 ทาให้การพจิ ารณากฎหมายต่างๆ ดาเนินไปดว้ ยความ รอบคอบเปน็ ผลดแี ละกอ่ ประโยชน์แกป่ ระชาชน เพราะมที ้งั สภาลา่ งและสภาสูงคอยตรวจสอบ สรุปองค์ประกอบของสถาบันในฝ่ายนิติบัญญัติ สถาบันนิติบัญญัตไิ ดแ้ บ่งระบบสภา ออกเป็น 2 แบบ คอื ระบบสภาเดี่ยวหรอื เอกสภา กับ ระบบสภาคหู่ รอื ทวสิ ภา แบบสภาเดี่ยวหรือเอก สภามีสภาเพียงสภาเดียวรูปแบบสภาเด่ียวไมเ่ ป็นที่นยิ มประเทศท่ปี กครองโดยสภาเดยี ว มี 2 ประเทศ คือ สวีเดน กับ นอรเวย์ สภาเดี่ยวจะมีอานาจในการออกกฎหมายได้เต็มท่ีแบบสภาคู่หรือทวิสภา รปู แบบน้ีแพร่หลายทั่วไปอานาจในการออกกฎหมายถกู แบง่ แยกออกเป็น 2 สภา สภาคู่มี 2 รปู แบบ ใหญ่ๆ คือ ระบบสภาสูงและสภาล่างและระบบสภาคู่ที่มีอานาจเน้นหนักท่ีสภาเด่ียวได้แก่ ระบบ รัฐสภาของอังกฤษ ซ่ึงมีสภาสูงหรือสภาขุนนางกับสภาผู้แทนราษฎรหรือสภาสามัญ สภาสูงของ องั กฤษหรือวฒุ ิสภาจะมลี ักษณะนิรันดรกาล ไม่มีวาระ ไม่ยบุ สมาชิกภาพมาจากการเป็นขุนนาง โดย ตาแหน่งหรือหน้าท่ี สว่ นสภาสามัญหรือสภาผู้แทนราษฎร มีวาระไมเ่ กิน 5 ปี สมาชิกภาพมาจากการ เลือกตั้ง สภาลา่ งหรือสภาสามัญนม้ี อี านาจเหนือกวา่ สภาสูง สามารถล้มมตขิ องสภาสงู ได้ จะเห็นได้ว่า สภาเดี่ยวมีข้อดี คือ การปฏิบัติหน้าท่ีเป็นไปอย่างรวดเร็วไม่มีปัญหา ขดั แยง้ ระหว่างสภาล่างกับสภาสงู และเห็นความรบั ผิดชอบชดั เจนในการปฏบิ ตั หิ น้าท่วี ่าอยู่ที่สภาเพยี ง แห่งเดียวข้อเสียของสภาเดี่ยว คือ อาจปฏิบัติหน้าท่ีบกพร่องเพราะไม่มีอีกสภาทาหน้าที่กลั่นกรอง สภาคู่มีข้อดี คือ เปิดโอกาสให้ตัวแทนของประชาชนกลุ่มต่างๆ ได้เข้าไปมีเสียงในรัฐสภาสภาสูงทา หน้าที่กล่ันกรองกฎหมายจากสภาล่างเกิดการถ่วงดุลอานาจในสภาและการพิจารณากฎหมายเป็นไป อย่างรอบคอบเพราะมีสภาสูงคอยตรวจสอบ 6.2.2 หลักการเป็นตวั แทน บรรพต วีระสัย (2542: 175-177) ได้อธิบายถึง หลักการเป็นตัวแทนไว้ดังน้ีระบอบ การปกครองแบบเสรีประชาธปิ ไตยในปัจจุบันเปน็ แบบท่ีเรยี กวา่ โดยออ้ มหรือแบบมผี แู้ ทน ดงั น้นั ประ เด็นที่พงึ พิจารณาคอื ตัวแทนหรอื ผู้แทนควรมาจากกลุ่มหรอื จากประชากรประเภทใดบา้ ง วิธกี ารเลอื ก ตวั แทนมี 4 วิธีใหญ่ๆ คือ จากชนช้ัน จากหน่วยงานภมู ิศาสตรห์ รือหนว่ ยทางการเมือง จากประชากร และจากอาชีพตา่ งๆ กัน มีรายละเอียดดังน้ี 6.2.2.1 การเป็นตัวแทนของชนช้ัน ผู้ที่เป็นสมาชิกของสภาจะต้องมีคุณสมบัติ เบอ้ื งต้นในระดับชนชนั้ ใดชนชัน้ หน่ึงแต่โดยปกติเป็นตัวแทนของผู้อยูใ่ นชนชัน้ ที่มีฐานะหรือการศึกษา หรือตน้ ตระกลู ที่เหนือกว่าธรรมดาหรือมลี ักษณะพิเศษ เช่น เป็นทหารหรอื ข้าราชการหรือเป็นผู้มีคุณ วุฒหิ รือผู้มีวยั วฒุ ิ เปน็ ต้น

133 6.2.2.1.1 สภาขุนนางขององั กฤษมาจากชนชัน้ ทีเ่ รียกกันวา่ ผดู้ หี รือผู้ได้รับ การยกย่อง 6.2.2.1.2 อดีตวุฒิสภาของไทย ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับปี พ.ศ. 2521 ให้มีวุฒิสภาด้วยและการแต่งตั้งวุฒิสมาชิกจากนายทหารและจากข้าราชการช้ัน ผ้ใู หญเ่ ปน็ สว่ นมาก 6.2.2.2 การเป็นตัวแทนจากหน่วยทางภูมิศาสตร์หรือหน่วยทางการเมืองในบาง ประเทศมกี ารเลอื กตั้งโดยถือหน่วยทางภูมิศาสตร์การเลือกสมาชิก เช่น ขอบเขตจงั หวดั ขอบเขตมลรัฐ ซึ่ง ความจริงเป็นหน่วยทางการเมืองด้วยเป็นเกณฑ์ตัวอย่างที่เห็นชัดคือกรณีการเลือกสมาชิกวุฒิสภาของ สหรัฐอเมริกาแต่ละมลรัฐไม่ว่าจะขนาดใดหรือมปี ระชากรเท่าใดถือว่าเป็นหน่ึงหน่วยเท่ากนั หมด และหน่ึง หนว่ ยนี้มีสิทธิเลือกวุฒิสมาชิกได้ 2 คน สหรฐั อเมรกิ ามีทง้ั หมด 50 มลรัฐ ดงั น้ัน จงึ มวี ุฒสิ มาชกิ 100 คน 6.2.2.3 การเป็นตัวแทนจากประชากร หลักการเป็นตัวแทนจากประชากรแพร่หลาย ที่สุด ประเทศมักถูกแบ่งออกเป็นเขตเลือกตั้ง (District or constituency) จานวนหนึ่งแต่ละเขตควรจะมี ประชากรเท่าๆ กัน การเป็นตัวแทนจากประชากรน้ีใช้กันโดยท่ัวไป เช่น ในสภาล่างหรือสภาสามัญของ อังกฤษ สภาล่างของสหรัฐอเมริกาและสภาผู้แทนราษฎรของไทยการแบ่งเขตการเลือกต้ังโดยถือประชากร เป็นหลกั อาจทาได้ 2 วิธใี หญ่ๆ คอื ให้เป็นเขตซึง่ มีสมาชิกได้เพียงคนเดยี วและเขตซ่งึ มีสมาชิกได้หลายคน 6.2.2.3.1 เขตซ่ึงมีสมาชิกได้เพียงคนเดียว (Single-member Districts) วิธีการน้ีอาจเรียกให้เข้าใจได้ง่ายๆ ว่า “1 เขต 1 คน” การแบ่งเขตประเภทนี้เป็นที่นิยมปฏิบัติกันในการ เลอื กตั้งสมาชิกสภาผแู้ ทนราษฎรในสหรัฐอเมริกาและในสภาสามัญของอังกฤษเป็นการแบ่งเขตทางภมู ิศาสตร์ ให้เหมาะสมกับการมีผู้แทนเพียงคนเดียวส่วนดีของการแบ่งเขตประเภทน้ี คือ การกระทาการเลือกต้ังได้ง่าย ผลออกมาชัดเจนสาหรับข้อวิจารณ์เกี่ยวกับการแบ่งเขตประเภทน้ีมีด้วยกัน 2 ประการใหญ่ๆ คือ ประการ แรก แต่ละเขตเลือกตั้งท่ีกาหนดข้ึนมาอาจประกอบกับประชากรที่มีลักษณะของเชื้อชาติหรือทางสภาพ เศรษฐกิจสังคมท่ีไม่สะท้อนภาพของสังคมส่วนใหญ่กล่าวคืออาจมีการกาหนดเขตเลือกต้ังโดยให้ประชากร กลุ่มน้อยแยกกระจายอยู่ตามเขตต่างๆ ซึ่งย่อมไม่มีโอกาสได้มีตัวแทนจากกลุ่มนั้นเป็นสมาชิกสภาผู้แทน ราษฎรได้เลย ประการที่สอง รัฐบาลไม่แบ่งเขตใหม่ความหนาแน่นและการเคลื่อนย้ายของประชากรมีการ เปลี่ยนแปลงอยู่เสมอโดยเฉพาะมีการอพยพไปอยู่ตามเมืองใหญ่แต่รัฐบาลไม่มีการเปลี่ยนแปลงอาณาบริเวณ ของเขตเลือกต้ัง ทาให้ประชากรท่ีอยู่ตามเมืองใหญ่ซึ่งมีมากข้ึนและเม่ือมีประชากรหนาแน่นยิ่งขึ้นในเมือง ใหญ่ปัญหาต่างๆ ย่อมมากข้ึนเป็นเงาตามตัวแต่เมื่อมีผู้แทนจานวนเท่าเดิมย่อมไม่อาจเป็นปากเสียงให้ ประชาชนที่ตนเองเปน็ ตวั แทนได้มากเท่าท่ีควร 6.2.2.3.2 เขตซ่ึงมีสมาชิกหลายคน(Plural Member Districts)วิธีการ น้เี รียกง่ายๆ ว่า 1 เขตใหญ่ สมาชิกเกินกว่า 1 คน การแบ่งเขตโดยมสี มาชิกสภาผแู้ ทนหลายคนหมายความว่าเป็น เขตท่ีใหญ่และอาจมีสมาชิกสภาผู้แทนต้ังแต่ 2 คนข้ึนไป ประชาชนมีสิทธิเลือกผู้แทนในเขตน้ันๆ ได้

134 เท่ากับจานวนที่จะมีผู้แทน คือ หากมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้ 3 คน ก็สามารถลงคะแนนให้ได้ 3 คน โดยเลือกจากตัวแทนของพรรคการเมืองพรรคใดพรรคหนึ่ง หรือเลอื กพรรคต่างๆ กันก็ได้ โดยปกติการแบ่ง เขตแบบนี้ดูคะแนนเปรียบเทียบกันเป็นหลักและใช้วิธีท่ีเรียกกันว่าการเป็นตัวแทนท่ีเป็นสัดส่วนกัน เรยี กว่า พอี าร์ (PR หรอื Proportional Representation) คือ พรรคการเมอื งท่ีสมาชกิ ของตนในเขต นั้นได้คะแนนสูงโดยเทียบสัดส่วนกับคะแนนของพรรคอื่นในเขตเดียว กันย่อมได้รับการเลือกตั้งทั้ง พรรคกล่าวกนั วา่ การเปน็ ตัวแทนทีเ่ ป็นสดั สว่ นกันหรือระบบพอี าร์สนับสนุนใหเ้ กิดพรรคเลก็ พรรคน้อย มาก 6.2.2.4 การเป็นตัวแทนจากกลุ่มอาชีพ การเป็นตัวแทนโดยคัดเลือกจากกลุ่มอา ชพี ต่างๆ มีปรากฏในระบบการเมืองระบบฟาสซิสม์ในอิตาลีคือสมัยมุสโสลินี สาหรับในประเทศไทย เคยมีการคัดเลือกสมาชิกสภานิติบัญญัติใกล้เคียงกับการเลือกจากกลุ่มอาชีพในสมัยที่เรียกว่า สภา สนามมา้ คือหลังจากเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 สรปุ หลักการเลือกผู้แทนหรอื หลักการเป็นตวั แทน ประเด็น คอื ตัวแทนหรอื ผ้แู ทนควรมา จากประชาชนกลุ่มใด วิธีการเลือกตัวแทนมี 4 วิธีการ คือ หนึ่ง การเป็นตัวแทนของชนช้ัน คือ ผู้จะเป็น สมาชิกของสภาจะต้องมีคุณสมบัติเบื้องต้นในระดับชนช้ันใด ชนชั้นหน่ึง เช่น สภาสูงหรอื สภาขุนนางของ อังกฤษมาจากชนชั้นผู้ดี และอดีตวุฒิสภาของไทยสมาชิกวุฒิสภามาจากการแต่งตั้งจากนายทหารและ ขา้ ราชการชั้นผ้ใู หญ่ สอง การเป็นตัวแทนจากหน่วยทางภมู ิศาสตร์หรือหน่วยทางการเมือง เช่น จังหวัด มล รัฐ สาม การเป็นตัวแทนจากประชากรการแบ่งเขตการเลือกตั้งโดยถือประชากรเป็นหลักทาได้ 2 วิธี คือ หน่ึงเขตมีสมาชิกคนเดียวกับหน่ึงเขตมีสมาชิกหลายคนและส่ีการเป็นตัวแทนจากกลุ่มอาชีพเป็นการเลือก ตวั แทนโดยคัดเลอื กจากกลุ่มอาชพี มีปรากฏในอดีตคือระบบฟาสซสิ มใ์ นอติ าลีและสภาสนามม้าของไทย 6.2.3 อานาจและหนา้ ทข่ี องสถาบันฝ่ายนิตบิ ญั ญัติ บรรพต วีระสัย (2542: 178-179) ได้อธบิ ายอานาจและหนา้ ท่ขี องฝ่ายนติ บิ ัญญัติไว้ว่า หากพิจารณาเฉพาะชื่อสถาบันฝ่ายนิติบัญญัติดูเหมือนกับว่ามีหน้าที่เฉพาะการออกกฎหมายอย่าง เดียวแต่ตามความเป็นจริงมอี านาจหนา้ ที่หลายประการ ดังต่อไปน้ี 6.2.3.1 การออกกฎหมาย(Law-making) การออกกฎหมายเป็นอานาจและหน้าท่ี หลกั ของสถาบนั นิติบญั ญัติซึ่งกฎหมายครอบคลมุ ทงั้ ระดับชาตแิ ละระดับทอ้ งถนิ่ 6.2.3.2 การมสี ว่ นร่วมในอานาจฝ่ายบริหาร(Executive)แมจ้ ะมีสถาบันบริหารแยก ออกไปต่างหากแต่สถาบันนิติบัญญัติก็มีบทบาทในการบริหารด้วย เช่น สภาสูงของสหรัฐอเมริกามี อานาจในการรับรอง (Confirm) การแต่งต้ังตาแหน่งในฝ่ายบริหารโดยประธานาธิบดีและในการให้ สตั ยาบันตอ่ สนธิสญั ญาต่างๆ 6.2.3.3 การมีส่วนร่วมในทางการปกครองหรือการบรหิ าร(Administration)ฝ่าย นิตบิ ัญญตั ิมบี ทบาทในการบรหิ ารราชการแผน่ ดนิ เช่น การจดั ต้ัง กระทรวง ทบวง กรมและการอนุมตั ิ

135 งบประมาณจะต้องกระทาโดยความเห็นชอบของฝ่ายนติ บิ ัญญตั ิ 6.2.3.4 การมีส่วนร่วมในทางตุลาการ รัฐสภาโดยเฉพาะในการปกครองแบบประธา นาธิบดีมีอานาจในทางตุลาการด้วย คือ ในการปลดผู้ดารงตาแหน่งทางตุลาการโดยวิธีการท่ีเรียกว่า อิม พีชเม้นท์ (Impeachment) วิธีการนี้ใช้ในกรณีที่มีการกล่าวหาและลงโทษผู้บริหารระดับสูงเช่น ประธา นาธิบ ดีตัวอย่างคือ เรื่องราวที่เกิดขึ้นในคดีรอบฟังการอภิปรายในพรรคฝ่ายตรงข้ามโดยคนของ ประธานาธิบดี ริชาร์ด เอ็ม นิกสัน แห่งสหรัฐอเมริกา เรียกว่าคดี วอเตอร์เกทแห่งสหรัฐอเมริกา ทั้งศาล ฎีกาและรัฐสภาอเมริกันได้ดาเนินการเพ่ือกล่าวหา (Impeach) ประธานาธิบดีนิกสัน คือ หาความผิดและ ลงโทษคือ ให้ออกจากตาแหน่ง การใช้อานาจเช่นว่าน้ีเป็นลักษณะของบทบาททางตุลาการ แตไ่ ม่ได้ใชเ้ ป็น ปกติวิสัย 6.2.3.5 บทบาทในการแก้ไขรฐั ธรรมนูญ รฐั สภามอี านาจหน้าที่ซึ่งเก่ียวพันกับการ แก้ไขรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ ในกรณีการปกครองที่ใช้รัฐธรรมนูญแบบลายลักษณ์อักษรและภายใต้ระบบ ประธานาธิบดี เช่น ในสหรัฐอเมริกา สภาสูงหรือสภาล่างอาจเสนอแก้รัฐธรรมนูญ (Constitutional Conven- tion) เพ่ือการแก้ไขรัฐธรรมนูญก็ได้ ในกรณีท่ีรัฐธรรมนูญกระจัดกระจายอยู่ ณ ท่ีต่างๆ คือ แบบของอังกฤษ รัฐสภามีอานาจสูงสดุ พระราชบัญญัตสิ าคญั ๆ มีผลเท่ากับเป็นสว่ นหนง่ึ ของตัวรฐั ธรรมนญู หรือหากขัดแย้ง กับของเดมิ กเ็ ท่ากบั การแก้รฐั ธรรมนูญไปในตัว 6.2.3.6 บทบาทในการเลอื กตั้ง โดยปกติรฐั สภามบี ทบาทในการเลือกต้งั อยูแ่ ลว้ คือ สมาชกิ รฐั สภา (ในส่วนท่ีเป็นตาแหน่งแตง่ ต้ัง) ตวั อย่างการเลอื กต้ัง แต่นอกเหนอื จากหน้าท่ีดงั กลา่ วยัง มีหน้าที่ในการเลือกประธานาธิบดี โดยเฉพาะในระบบการเมืองแบบอเมริกันด้วย การเลือกต้ังประธานาธิบดี อเมริกันมีคะแนนเสียงท้ังจากประชาชนหรือคะแนนเสียงมหาชน (Popular Votes) กับจากคณะผู้เลือกสรร (Electoral Votes) หากคะแนนของคณะผู้เลือกสรรเกิดเท่ากันระหว่างผู้สมัครเข้าแข่งขันเป็นประธานาธิบดี (Presidential Candidates) 2 คน สภาผู้แทนราษฎรจะเป็นผู้ตดั สินวา่ ใครเป็นประธานาธิบดี หากเปน็ กรณรี อง ประธานาธบิ ดี (Vice-President) สภาสงู จะเปน็ ผู้ตัดสิน 6.2.3.7 บทบาทอ่ืนๆ ทร่ี ฐั สภาอาจใช้เปน็ ครัง้ คราว เช่น ให้มกี ารสอบสวนเจ้าพนักงานของ รัฐและมกี ารพิจารณาคณุ สมบตั ิของสมาชกิ ของรัฐสภาเองด้วย สรุป อานาจและหน้าที่ของสถาบันฝ่ายนิติบัญญัติ คือ การออกกฎหมายเป็น อานาจหน้าที่หลัก ส่วนอานาจหน้าท่ีของสถาบันฝ่ายนิติบัญญัติในการปกครองแบบประธานาธิบดี สถาบันนิตบิ ัญญัติมีบทบาทในการบริหาร เช่น สภาสูงของสหรัฐอเมริกามีอานาจในการรับรองการแต่งตั้ง ตาแหน่งในฝ่ายบริหาร โดยประธานาธิบดี และมีอานาจในการให้สัตยาบันต่อสนธิสัญญาต่างๆ นอกจากน้ี ในการปกครองแบบประธานาธิบดี ฝา่ ยนิติบัญญัติสามารถมีสว่ นร่วมในทางตลุ าการ ด้วยการ Impeachment คือ การกล่าวหาและลงโทษผูบ้ รหิ ารระดบั สูง

136 6.3 สถาบนั ฝ่ายบริหาร บรรพต วีระสัย (2542: 181) ได้อธิบายว่า ฝ่ายบริหารมีอานาจหน้าที่ในการดาเนินการตาม นโยบายของรัฐ ซ่ึงรวมท้ังการให้มีการปฏิบัติตามกฎหมาย ฝ่ายบริหารเป็นฝ่ายท่ีมีบทบาทมากในเรื่องราว เกี่ยวกับการปกครองท้ังหมด ฝ่ายบริหารมีอานาจในการใช้ดุลพินิจมาก เพราะระเบียบข้อบังคับหรือ กฎหมายที่เขียนข้ึนไว้นั้น เม่ือนามาปฏิบัติย่อมมีการตีความ ฝ่ายที่ดูแลการปฏิบัติคือฝ่ายบริหารย่อมทา หน้าท่ีดังกล่าว อานาจบริหารแม้จะมีกลไกและบุคคลที่เก่ียวข้องมาก แต่โดยปกติอานาจเด็ดขาดหรือ อานาจตัดสินใจอยู่ที่คนๆ เดียว ในระบบประธานาธิบดีระบบสหรัฐอเมริกา อานาจบริหารอยู่กับ ประธานาธิบดีเต็มที่ รัฐบาลอเมริกันมีคณะรัฐมนตรกี ็จริง แต่รัฐมนตรีแต่ละคนเป็นเสมือนเลขานุการของ ประธานาธิบดี จากศัพทท์ ี่ใช้เรยี กรัฐมนตรีของสหรัฐอเมรกิ าคือ ใช้คาวา่ Secretary of เชน่ รัฐมนตรีวา่ การ กระทรวง กลาโหมก็ใช้ว่าเลขานุการแห่งการกลาโหมของประธานาธิบดี (Secretary of Defense) รัฐมนตรีว่าการกระ ทรวงเกษตร ก็ใช้ว่าเลขานุการแห่งการเกษตรของประธานาธิบดี (Secretary of Agriculture) รัฐมนตรใี นระบบอเมริกันมาจากการแต่งต้ังโดยประธานาธิบดีด้วยความเห็นชอบของรัฐสภา และไม่ได้เป็นสมาชิกสภา ผู้แทนราษฎรหรือวุฒิสมาชิก การรับหน้าที่เป็นรัฐมนตรีเหมือนกับว่าทาหน้าท่ี แทนตัวประธานาธิบดใี นแตล่ ะเรือ่ ง ในระบบการเมืองของอังกฤษมคี ณะรัฐมนตรี ซ่ึงรัฐมนตรแี ตล่ ะคนเป็น สมาชกิ สภาสามญั (สภาผแู้ ทนราษฎร) ดว้ ยแต่ผูท้ ี่ตดั สินใจและดาเนนิ การบริหารจริงๆ คอื ตัวนายกรัฐมนตรี 6.3.1 การเข้าสูต่ าแหน่งและวาระของการดารงตาแหนง่ ของฝา่ ยบรหิ าร บรรพต วีระสัย (2542: 181-182) ได้อธิบายการเข้าสู่ตาแหน่งและวาระของการดา รงตาแหนง่ ของฝา่ ยบรหิ าร ดงั นี้ 6.3.1.1 การเขา้ สู่ตาแหน่งฝ่ายบรหิ ารการเข้าสตู่ าแหนง่ มี 5 วธิ ีใหญๆ่ ไดแ้ ก่ 6.3.1.1.1 โดยการสืบสายโลหิต ตาแหน่งบริหารในระดับพระมหากษัตริย์ และในระดบั สาคัญๆ ในยุคสมบรู ณาญาสิทธิราชย์เป็นไปโดยสบื สายโลหติ ซงึ่ มีการกาหนดรายละเอียด แตกต่างกนั ออกไป เชน่ สมัยฝรัง่ เศสเป็นราชอาณาจกั รการสืบสนั ตติวงศก์ ระทาโดยผ่านพระราชโอรส เทา่ นน้ั แต่ในแบบองั กฤษสามารถกระทาโดยผ่านทง้ั ทางพระราชโอรสและพระราชธิดาสาหรบั การสืบ ต่ออานาจฝ่ายบริหารโดยการสืบสายโลหิตในปจั จุบันน้ีมนี อ้ ยมากตัวอย่างไดแ้ ก่ ซาอดุ ีอาระเบีย 6.3.1.1.2 โดยการเลือกตั้งโดยตรง การเป็นผู้บริหารโดยการเลือกตั้ง โดยเฉพาะ คอื โดยการออกเสยี งลงคะแนนของประชาชนที่จดั ขน้ึ เพ่ือการเลือกต้ังตาแหน่งน้ันโดยเฉพาะ มี หลายกรณี เช่น กรณีการเลือกผู้ว่าราชการของมลรัฐ (Governor) ของสหรัฐอเมริกา เลือกตั้งประธา นาธิบดีฝรั่งเศสโดยตรง และในปี ค.ศ. 1848 ผู้ได้รับเลือกเป็นประธานาธิบดีได้แก่ หลุยส์ นโปเลียน โบนา ปาร์ต (Louis-Napoleon Bonaparte) ซ่ึงภายใน 4 ปี ได้เปล่ียนระบบเป็นแบบเผด็จการต่อมาจึงมีการ

137 เปลี่ยนระบบให้เป็นการเลือกต้ังโดยอ้อมจนกระท่ังในปี ค.ศ. 1962 ประธานาธิบดีฝรั่งเศสเป็นตา แหนง่ เลอื กตง้ั โดยตรงอีกคร้งั หนึง่ จนปัจจบุ ันนี้ 6.3.1.1.3 โดยการเลือกตั้งโดยอ้อม การเข้าสู่ตาแหน่งโดยการเลือกต้ังโดย อ้อม คือจะต้องผ่านข้ันตอนอ่ืนก่อนท่ีจะดาเนินการแต่งต้ังได้ ขั้นตอนเช่นว่าน้ันอาจเป็นไปโดยให้มี การเลือกต้ังสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเสยี ก่อน แล้วให้สมาชิกเหล่าน้ันลงมติว่าจะให้ใครเป็นผู้นาฝ่าย บรหิ าร อีกวิธีหนึง่ คอื โดยการใหม้ ีองค์กรเก่ียวกับการสรรหาหรือเลอื กสรรผู้ที่จะเป็นผู้นาฝ่ายบรหิ าร ซึง่ จะเป็นผเู้ สนอตัวผู้นาดังกล่าว โดยไม่อาศยั เสียงของประชาชนโดยตรง 6.3.1.1.3.1 โดยผา่ นรัฐสภาหรือฝา่ ยนิตบิ ัญญัติ ก่อนปี ค.ศ. 1962 การเลือกตั้งประธานาธิบดีฝร่ังเศสในสมัยสาธารณรัฐที่ 4 และต้นสาธารณรัฐท่ี 5 (ซึ่งเร่ิมในปี ค.ศ. 1958) กระทาโดยผา่ นรฐั สภา 6.3.1.1.3.2 โดยผ่านองค์กรเก่ียวกับการเลือกสรรโดยเฉพาะ (By special electoral bodies) การเลือกประธานาธิบดีในสายตาคนทั่วไปดูเหมือนกับว่าเป็นการ เลอื กตงั้ โดยตรง คือ โดยคะแนนเสียงมหาชน แต่ตามรัฐธรรมนูญและตามความเป็นจริงแล้ว ผ้จู ะเป็น ประธานาธิบดีอเมริกันได้จะต้องผ่านการเลือกสรรจากคณะผู้เลือกสรรด้วย จานวนคณะผู้เลือกสรร เทา่ กบั จานวนวฒุ สิ มาชิกและสมาชกิ สภาผู้แทนราษฎรรวมกัน 6.3.1.1.3.3 โดยการแต่งต้ัง ในระบบรัฐสภาแบบอังกฤษ พระมหา กษัตริยท์ รงเป็นผู้แต่งตั้งนายกรัฐมนตรีจากสมาชิกสมาสามัญและมอบให้นายกรัฐมนตรีจัดต้ังรฐั บาล คือ มีคณะรัฐมนตรี ผู้ท่ีได้รับมอบหมายให้เป็นนายกรัฐมนตรโี ดยปกติเป็นหัวหน้าพรรคท่ีมีเสียงข้าง มาก หรือบคุ คลท่สี ามารถจดั ต้ังรัฐบาลผสมข้ึนได้ 6.3.1.1.3.4 โดยการยึดอานาจ(Usurpation)ในประเทศด้อยพัฒ- นาหรือกาลังพัฒนาหลายประเทศมีการยึดอานาจด้วยวิธีการที่เรียกว่า รัฐประหาร หรือ การปฏิวัติ เมอื่ ยดึ อานาจอยู่กอ่ นแล้วกต็ ้ังตนเองเป็นผู้บริหารเสียเอง 6.3.1.2 วาระการดารงตาแหน่ง วาระของการดารงตาแหน่งมีต่างๆ กนั คือ ทั้งแบบ แน่นอนหรือแบบตายตวั และแบบไม่แน่นอนหรอื แบบไม่ตายตัว 6.3.1.2.1 แบบไม่ตายตัว มีตัวอย่างในระบบรัฐสภา คือ รัฐบาลมีวาระเท่า กับรัฐสภา (เชน่ 5 ป)ี แต่หากนายกรัฐมนตรเี หน็ สมควรก็อาจจะยบุ สภา และให้มีการเลือกตง้ั ใหม่ เม่ือ เป็นเช่นนน้ั อายุของรัฐบาลซ่งึ ข้ึนอย่กู บั การสนบั สนุนของฝา่ ยรฐั สภาย่อมส้ันกว่าวาระทก่ี าหนดไว้ 6.3.1.2.2 แบบตายตัว มีตวั อยา่ งในระบบประธานาธบิ ดี ประธานาธิบดขี อง สหรัฐอเมรกิ ามวี าระการดารงตาแหนง่ 4 ปี ผวู้ ่าราชการมอี ายขุ องการดารงตาแหน่งแลว้ แต่มลรฐั เช่น เปน็ 2, 3 หรอื 4 ปีได้

138 สรุป การเข้าสู่ตาแหน่งของฝ่ายบริหาร มี 5 วิธี คือ โดยการสืบสายโลหิต เป็นการ เข้าสู่ตาแหน่งของฝ่ายบรหิ ารในยคุ สมบูรณาญาสิทธิราชย์ โดยการเลือกต้ังโดยตรง เปน็ การออกเสียงเลือกตั้ง ของประชาชน เช่น ตาแหน่งประธานาธิบดีของฝรั่งเศส โดยการเลือกตั้งโดยอ้อม เป็นการเข้าสู่ตาแหน่งฝ่าย บริหาร โดยผ่านขั้นตอนอ่ืนก่อนดาเนินการแต่งตั้งได้ หรือ มีองค์กรสรรหาผู้นาฝ่ายบริหารโดยไม่ฟังเสียง ประชาชนโดยตรง ส่วนวาระในการดารงตาแหน่ง มี 2 แบบ คือ แบบไม่ตายตัว กับแบบตายตัววาระในการ ดารงตาแหน่งในระบบรัฐสภาจะไม่ตายตัว เช่น รัฐบาลมีวาระ 4 ปี แต่อาจยุบสภาก่อนได้ส่วนวาระในการ ดารงตาแหน่งในระบบประธานาธิบดี มวี าระตายตวั คือ 4 ปี 6.3.2 อานาจหนา้ ท่ีของฝ่ายบริหาร บรรพต วีระสัย (2542: 183-185) ได้อธิบายถึงอานาจหน้าท่ีของฝ่ายบริหารไว้ว่า อานาจหน้าทข่ี องฝ่ายบริหารไมเ่ ฉพาะเพียงแตด่ ้านการบงั คับบัญชาเท่านัน้ แต่ยังมบี ทบาทในดา้ นอ่นื ๆ อกี ดังต่อไปนี้ 6.3.2.1 อานาจหน้าที่ในด้านการบริหาร อานาจหน้าท่ีน้ีได้แก่ การดูแลให้มีการ ปฏบิ ตั ติ ามกฎหมาย อกี ท้ังมกี ารวางระเบยี บขอ้ บังคบั เพือ่ ใหก้ ารบริหารงานเปน็ ไปโดยเรยี บร้อย 6.3.2.2 อานาจหน้าที่ในดา้ นการแตง่ ต้ังและถอดถอน ฝา่ ยบรหิ ารแต่งตั้งขา้ ราชการ หรือเจ้าพนักงานของรัฐเป็นส่วนมาก ยกเว้นตาแหน่งบางตาแหน่งโดยเฉพาะในระดับวางนโยบาย มกั จะต้องได้รับรองหรือให้ความเห็นชอบซ้าอีกคร้ังหนึ่ง โดยวุฒิสภา สาหรับอานาจในการถอดถอน น้นั มักมคี ู่กับอานาจในการแตง่ ตง้ั 6.3.2.3 การมสี ่วนร่วมในอานาจหนา้ ที่ด้านนิตบิ ญั ญัติ แมจ้ ะเป็นฝา่ ยบรหิ าร แต่ก็มี อานาจเชิงนติ ิบัญญตั ิผสมอยู่ด้วย อานาจดังกลา่ วเป็นไปตามครรลองแห่งรัฐธรรมนูญ และนอกเหนือ รฐั ธรรมนญู กไ็ ด้ 6.3.2.3.1 อานาจด้านนิติบัญญัติเปน็ ไปตามรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนญู อาจ กาหนด ใหฝ้ ่ายบรหิ ารมอี านาจหน้าทซี่ ึ่งเก่ียวกับฝา่ ยนติ ิบัญญัติ ดังต่อไปน้ี 6.3.2.3.1.1 การให้ความเห็นชอบหรือการยับย้ัง(Veto) กฎหมาย อานาจยับย้ังกฎหมายมเี ฉพาะในระบบประธานาธิบดี กลา่ วคือ เม่อื รัฐสภาไดผ้ ่านหรอื ให้ความเห็นชอบกับ กฎหมายฉบับใดฉบับหนึ่งไปแลว้ จะต้องมีการประกาศใช้กฎหมายในการประกาศกฎ หมายใหม้ ีผลบังคับใช้ นัน้ จะต้องได้รับความเห็นชอบคอื การลงนามของประมขุ ฝ่ายบริหารซ่ึงอาจไม่ยอมผ่านกฎหมาย คือ ไม่ยอม ลงนามก็ได้แต่ทั้งนี้มกั มีข้อกาหนดเพิ่มเติมว่า หากรฐั สภายังยืนยันท่ีจะให้การประกาศใช้กฎหมายฉบบั น้ัน ด้วยคะแนนทส่ี งู มาก (เชน่ 2 ใน 3) การยบั ยั้งยอ่ มตกไป คอื ฝ่ายบรหิ ารจะตอ้ งลงนาม 6.3.2.3.1.2 การเสนอกฎหมายในระบบประธานาธิบดีเมื่อมีการเสนอ กฎหมายโดยฝา่ ยบริหาร ผูเ้ สนอคอื ประธานาธิบดี สาหรบั ในระบบรัฐสภา ผู้เสนอได้แก่ คณะรฐั มนตรีซงึ่ เสนอ กฎหมายหรอื รา่ งพระราชบัญญตั ิ (Bill) แทบทกุ ฉบับ

139 6.3.2.3.1.3 การควบคุมกาหนดสมัยประชุมของสภาในระบบประธา นาธิบดีการเปิดและปิดสมัยประชุมสภาตามปกติ (Regular Session) มักมีกาหนดไว้ล่วงหน้าและเป็น การยากทีฝ่ ่ายบริหารจะปิดสมัยประชุมกอ่ นกาหนด สาหรับในระบบรัฐสภา ฝ่ายบรหิ ารอาจประกาศปิด สมยั ประชุมได้โดยงา่ ย 6.3.2.3.2 อานาจในเชิงนิติบัญญัติของฝ่ายบริหารที่มีอยู่นอกเหนือบท บญั ญัตแิ ห่งรัฐธรรมนูญ การใช้อานาจน้ีขึน้ อยู่กับบุคลิกภาพหรอื วิธีการของฝ่ายผบู้ ริหารซึ่งโดยปกติ ถือวา่ ไมเ่ หมาะสมหรอื ไม่สอดคลอ้ งกบั จรรยาบรรณในระบอบประชาธปิ ไตย ตวั อย่างคือ 6.3.2.3.2.1 การให้ผลประโยชน์ตอบแทนแก่สมาชิกสภาผู้แทน ราษฎรทส่ี นบั สนุนนโยบาย 6.3.2.3.2.2 การใช้มติมหาชนในการสนับสนุนหรือคัดค้านเร่ือง ทตี่ ้องการให้ผา่ นหรือไม่ผา่ นความเหน็ ชอบของสภา 6.3.2.3.2.3 การช่วยผู้สมัครรับเลือกตั้งฝ่ายรัฐบาลในระหว่าง การรณรงค์หาเสียงโดยทางตรงหรือทางอ้อม โดยทางตรง เช่น กาหนดเป็นนโยบายให้ข้าราชการช่วย ออกเสียงสนับสนุนผ้สู มัครท่ีฝ่ายบรหิ ารตอ้ งการ โดยทางอ้อม เชน่ ดว้ ยการไม่ดูแลใหม้ กี ารปฏบิ ัติตาม กฎหมายวา่ ดว้ ยวงเงนิ และการใช้เงินหาเสยี งตามที่กาหนดไวใ้ นกฎหมายเลือกตั้ง เปน็ ตน้ 6.3.2.4 อานาจหน้าท่ใี นทางตลุ าการ ฝ่ายบริหารมีอานาจในการลดโทษหรอื อภัยโทษ (Pardoning) หรือ นิรโทษกรรม (Amnesty) ผู้ที่ต้องโทษในคดีต่างๆ กัน แต่ท้ังน้ีต้องอยู่ในวงกรอบท่ีตนมี อานาจอยู่ ตัวอย่าง คือ ประธานาธิบดีอเมริกันมีอานาจในการอภัยโทษผู้ถูกกล่าวหา หรือผู้ต้องโทษตาม กฎหมายระดับชาติ (คือ กฎหมายของสหรัฐอเมริกาในฐานะเป็นรัฐบาลกลางหรือเป็นสหพันธรัฐ) แต่ไม่มี อานาจดังกล่าวในกรณีท่ีผู้น้ันถูกกล่าวหาหรือต้องโทษตามกฎหมายมลรัฐ ซ่ึงในกรณีดังกล่าวเป็นอานาจ ของผวู้ า่ ราชการมลรัฐ 6.3.2.5 อานาจหนา้ ที่ในด้านการทูต ฝ่ายบริหารทาหน้าที่เป็นตัวแทนของประเทศ ในการติดต่อกับนานาชาติ การรับรองรัฐบาลอ่ืนๆ ก็กระทาโดยฝ่ายบริหาร รวมท้ังการแต่งตั้งผู้ไปเป็น เอกอัครราชทูต ณ ต่างประเทศและการรบั สาส์นตราตั้งของเอกอัครราชทูตจากนานาประเทศแต่อานาจใน ด้านการทูตก็มีข้อจากดั ได้ แลว้ แตร่ ัฐจะกาหนดกัน ตัวอย่าง คอื ในกรณีสหรัฐอเมรกิ าอานาจด้านการ ทูตของฝ่ายบริหารถูกคัดคา้ นและถูกตรวจสอบ (Checked) โดยฝา่ ยนิตบิ ญั ญัติทงั้ นีด้ ว้ ยการกาหนดว่า สนธสิ ัญญาที่ทาโดยฝ่ายบริหารจะต้องได้รบั การเห็นชอบจากวุฒิสภาด้วยวธิ กี ารท่ีเรยี กว่าให้สัตยาบัน (Ratification) เสียก่อนจงึ จะมผี ลใชบ้ ังคบั ได้ 6.3.2.6 อานาจหน้าที่ในทางการทหาร ฝ่ายบริหารมีอานาจหน้าท่ีในเร่ืองการใช้ กาลังทหาร ในระบบรัฐสภามตี ัวอยา่ ง ในกรณีพพิ าทระหว่างองั กฤษกับอาร์เจนตินา ตั้งแต่เดอื นเมษายน พ.ศ. 2525 เรื่องหมู่เกาะฟอล์คแลนด์ (Falkland Islands) ในมหาสมุทรแอตแลนติคตอนใต้ นายกรัฐมนตรีมาร์กา

140 แรต แธตเชอร์ Margaret Thatcher แห่งอังกฤษมีอานาจในการส่งทหารอังกฤษไปยังบริเวณที่มีการพิพาทใน ระบบประธานาธบิ ดี เช่น สหรฐั อเมรกิ า ประธานาธบิ ดีเปน็ ผูบ้ ัญชาการทหารสงู สุด (Commander-in-Chief) ซ่งึ มีอานาจในเรื่องการใช้กาลังทหารอย่างเต็มท่ี ตวั อยา่ ง คือในสมัยสงครามเกาหลเี มอื่ ประมาณ 30 ปีมาแล้ว ประธานาธิบดีแฮรี เอส ทรูแมน แห่งสหรัฐอเมริกาสามารถปลดนายพลแมค อาร์เธอร์ ผู้บัญชาการการรบใน สมรภูมิเกาหลีออกจากตาแหน่งเพราะขัดคาสั่งประธานาธบิ ดี สรุป อานาจหน้าท่ีของฝ่ายบริหาร นอกจากหน้าท่ีหลักของฝ่ายบริหาร คือ การบังคับ บัญชาในการดาเนินนโยบายแห่งรัฐ แล้วยังมีหน้าที่ในด้านการบริหาร ดูแลให้มีการปฏิบัติตามกฎหมาย หน้าท่ีในการแต่งต้ังและถอดถอนข้าราชการหรือเจ้าพนักงานของรัฐ อานาจหน้าท่ีในทางตุลาการ ฝ่าย บริหารมีอานาจในการลดโทษ อภัยโทษ หรือนิรโทษกรรม อานาจหน้าท่ีในด้านการทูต และอานาจหน้าท่ี ในทางการทหาร 6.3.3 ข้อเปรียบเทยี บระหวา่ งระบอบการปกครองแบบรัฐสภาและระบอบการปกครอง แบบประธานาธบิ ดี อานนท์ อาภาภิรม (2545: 77-78) ได้อธิบายถึงข้อเปรียบเทียบ ระหว่างระบอบการ ปกครองแบบรัฐสภาและระบอบการปกครองแบบประธานาธิบดีไว้วา่ เพ่ือท่ีจะให้เข้าใจอย่างลึกซึ้งใน ส่วนทเ่ี กี่ยวกับสถาบันฝา่ ยบรหิ ารของทั้ง 2 ระบอบ จึงใคร่ขอจาแนกความแตกต่างบางประการท่ีควร จะศึกษาของสถาบันฝา่ ยบริหารทั้ง 2 ระบอบ ดังต่อไปน้ี 6.3.3.1 อานาจของฝ่ายบริหารระบบรัฐสภา เช่น ประเทศอังกฤษน้ัน คณะรัฐมนตรีมี อานาจทุกประการ ตราบเท่าท่ีอานาจนั้นมิได้เป็นของรัฐสภา แต่อานาจของประธานาธิบดีได้มีกาหนดไว้ อย่างชัดแจ้งในรัฐธรรมนูญว่า ฝ่ายบริหารมีอานาจประการใดบ้างและฝ่ายนิติบัญญัติมีอานาจประการ ใดบา้ ง จงึ เป็นการสะดวกในการบริหารงานของประธานาธบิ ดี 6.3.3.2 วาระในการดารงตาแหน่งคณะรัฐมนตรีในระบอบรัฐสภา คณะรัฐมนตรีอยู่ใน ตาแหน่งตราบเท่าที่ยังได้รบั ความไวว้ างใจจากสภาล่าง ซ่ึงหากฝ่ายค้านในรัฐบาลสามารถลงมติไม่ไว้วางใจ ในนโยบายหรือกฎหมายสาคัญ เช่น กฎหมายเกี่ยวกับการเงินและการงบประมาณได้เป็นผลสาเร็จ คือ มี คะแนนเสียงมากกว่าฝ่ายรัฐบาล คณะรัฐมนตรีต้องลาออกหรือมิฉะน้ันนายกรัฐมนตรตี ้องแนะนาประมุข ของรัฐให้ยุบสภา เพ่ือให้มีการเลือกตั้งใหม่ให้ประชาชนเป็นผู้ตัดสินว่าฝ่ายค้านเป็นฝ่ายถูกต้องหรือ ฝา่ ยรัฐบาลเป็นฝ่ายถกู หากประชาชนพิจารณาเห็นว่าฝ่ายค้านเป็นฝ่ายถกู ประชาชนก็จะเลือกพรรคฝ่ายค้าน ให้เข้าไปมีโอกาสบริหารประเทศ หากประชาชนพิจารณาเห็นว่าฝ่ายรัฐบาลเป็นฝ่ายถูก ประชาชนก็จะเลือก พรรคท่ีเป็นรัฐบาลอยู่กลับเข้าไปบริหารงานอีก ส่วนประธานาธิบดีจะอยู่ในตาแหน่งในระยะเวลาท่ีแน่นอน ตามทีก่ าหนดไวใ้ นรัฐธรรมนูญ เชน่ 4 ปี หรอื 6 ปี หรือ 8 ปี เปน็ ตน้ 6.3.3.3 คณะรัฐมนตรีในรูปแบบการปกครองแบบรัฐสภา นายกรัฐมนตรีเป็นเพียงบุคคล แรกในบรรดาบุคคลท่ีเท่ากันเท่าน้ัน (The first among equals) ฉะน้ันการบริหารงานของคณะรัฐมนตรีจึงมี

141 ลักษณะเป็นการรับผิดชอบร่วมกัน (Collective Responsibility) ของคณะรัฐมนตรีท้ังคณะ เช่น ในกรณีที่ รัฐมนตรีคนใดหรือหลายคนถูกลงมติไม่ไว้วางใจจากฝ่ายค้าน รัฐมนตรีดังกล่าวต้องลาออก หรือมิฉะนั้น คณะรัฐมนตรีทั้งคณะอาจลาออกทั้งหมดก็ได้ แต่ประธานาธิบดีในรูปแบบการปกครองระบอบประธานาธบิ ดี ฝ่ายบริหารท่ีรับผิดชอบในการบริหาร คือ ประธานาธิบดีแต่ผู้เดียวอย่างแท้จริง โดยไม่ต้องคานึงถึงอิทธิพล ของพรรคการเมืองฝ่ายตรงกันขา้ มแต่ประการใด เพราะประธานาธบิ ดเี ปน็ อิสระจากการควบคมุ ของรฐั สภา 6.3.3.4 ประมุขของรัฐในระบอบการปกครอบแบบรัฐสภา ประมุขของรัฐซึ่งจะเป็น พระมหากษัตริย์ เช่น ประเทศอังกฤษ ญ่ีปุ่น และไทย หรอื ประธานาธิบดี เช่น ประเทศอินเดีย เยอรมณี และ สิงคโปร์ ก็ดีเป็นประมุขของรัฐและเป็นสัญลักษณ์ของรัฐเท่าน้ัน แต่ไม่มีอานาจในการบริหาร เพราะอานาจ ดังกลา่ วอยู่ท่ีคณะรัฐมนตรี ส่วนประธานาธิบดใี นระบอบการปกครองแบบประธานาธบิ ดีนั้น ประธานาธิบดีมี สองสถานภาพ กล่าวคือ สถานภาพแรกเป็นประมุขของรัฐและสถานภาพท่ีสองเป็นหัวหน้าของฝ่ายบริหาร พรอ้ มกนั ไป สรุป ข้อเปรียบเทียบระหว่างระบอบการปกครองแบบรัฐสภาและระบอบการปกครองแบบ ประธานาธิบดี ข้อแรกคือ เร่ืองอานาจ ระบบรัฐสภาคณะรัฐมนตรีมีอานาจเต็มทุกประการ แต่อานาจของ ประธานาธิบดี กาหนดไว้ชัดเจนในรัฐธรรมนูญ ข้อสอง คือ วาระในการดารงตาแหน่ง คณะรัฐมนตรีวาระไม่ ตายตัว ดารงตาแหน่งได้ตราบเท่าที่ยังได้รับความไว้วางใจจากสภาล่าง หรือ สภาผู้แทนราษฎร แต่ ประธานาธิบดีดารงตาแหน่งในระยะเวลาท่ีแน่นอนตามที่กาหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ ขอ้ สาม คือ คณะรัฐมนตรี ในรูปแบบการปกครองแบบรัฐสภา นายกรัฐมนตรีเป็นเพียงบุคคลแรกท่ีเท่ากัน การบริหารงานของ คณะรัฐมนตรีมีลักษณะเป็นการรับผิดชอบร่วมกัน แต่ในระบอบประธานาธิบดี ผู้บริหารหรือรัฐมนตรีต้อง รับผดิ ชอบต่อประธานาธิบดีเพียงผ้เู ดยี ว ไม่ต้องคานึงถึงอทิ ธิพลของพรรคฝ่ายค้าน และข้อสี่ คือ ประมุขของ รัฐในระบอบการปกครองแบบรัฐสภา เป็นประมุขของรัฐและเป็นสัญลักษณ์ของรัฐ ส่วนในระบอบการ ปกครองแบบประธานาธิบดี มสี องสถานภาพ เป็นประมุขของรัฐและเป็นหัวหนา้ ฝ่ายบริหารด้วย 6.4 สถาบนั ฝา่ ยตุลาการ บรรพต วีระสัย (2542: 187-194) ได้อธบิ ายหน้าท่ีและการจัดการองค์การสถาบันฝ่ายตุลา การวาระของการดารงตาแหนง่ ของสถาบันฝา่ ยตุลาการและความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายตุลาการกับฝา่ ย อน่ื ๆ ไว้ดงั น้ี 6.4.1 หน้าที่และการจดั องค์การสถาบันฝ่ายตุลาการ 6.4.1.1 หน้าท่ี สถาบันฝา่ ยตุลาการมีหน้าที่ให้ความยุติธรรมโดยการใช้กฎหมาย ซึ่ง ครอบคลุมถึงการตีความหมายการใช้กฎหมายในการตัดสินคดีและในบางประเทศมีอานาจหน้าที่ใน การตีความว่ากฎหมายถูกต้องตามรัฐธรรมนูญหรือไม่สถาบันน้ีจัดว่าเป็นท่ีพ่ึงของประชาชนเมื่อเกิด การขัดแย้งหรือมีการกระทาความผดิ เกดิ ข้ึน ในระบอบเสรปี ระชาธปิ ไตยถือว่าสถาบันตุลาการจะตอ้ ง

142 มีความเป็นอิสระจากฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ ท้ังนี้มิได้หมายความว่าสถาบันตุลาการจะไม่มี ความสมั พนั ธใ์ ดๆ กับอีกสองสถาบัน ความสัมพันธ์มอี ยแู่ ต่ตามทฤษฎีเสรปี ระชาธิปไตยนน้ั ตอ้ งการให้ เปน็ ความสมั พนั ธ์แบบคานอานาจซง่ึ กันและกนั (Checks and Balances) 6.4.1.2 การจดั องค์การ การจดั องค์การหรอื ระบบงานของศาลน้นั ปกติแบ่งเป็นศาล ช้ันต้นหรือศาลระดับธรรมดา (Court of Original Jurisdiction) คือรับคดีที่นามาพิจารณาเป็นคร้ัง แรกต่อจากศาลน้ันแล้วก็ถึงศาลอุทธรณ์ (Appellate Court) และจากศาลอุทธรณ์เข้าสู่ศาลสูงสุด หรือศาลฎีกาในการจัดระบบงานหรือการจัดองค์การของสถาบันตุลาการน้ันมีวัตถุประสงค์หลักคือ ประการแรกมงุ่ ใหเ้ กดิ ความสะดวกแกค่ กู่ รณี และประการทีส่ องใหม้ ีผูเ้ ช่ยี วชาญในการใช้กฎหมายอนึ่ง ฝา่ ยตุลาการมีอานาจในทาง“Judicial Review”ซึ่งเป็นเสมือนการมอี านาจในการลงมติวา่ การกระทา ใดๆ ของฝา่ ยนิติบัญญัติหรือฝ่ายบริหารผิดกฎหมายรัฐธรรมนูญ ในด้านการให้ความสะดวกแก่คู่กรณี น้นั ประเทศทม่ี ีลักษณะเปน็ สหพันธร์ ัฐแตกต่างไปจากประเทศท่ีปกครองแบบเอกรัฐ คือ พยายามให้มี ศาลในแต่ละหน่วยของสหพันธ์ เช่น ตามมลรัฐต่างๆ ของสหรัฐอเมริกาสาหรับแบบเอกรัฐน้ันศาล ข้ึนอยู่กับส่วนกลางนอกจากนี้มักมีการต้ังศาลพิจารณาคดีเป็นประเภทๆ ไปโดยที่ผู้พิพากษาควรมี ความชานาญในเร่ืองนั้นๆ เช่น ศาลแรงงาน ศาลเยาวชน เปน็ ตน้ การจัดองค์การของสถาบันฝ่ายตลุ า การในสหรัฐอเมริกาพอจะยกเป็นตัวอย่างของการจัดระบบในประเทศสหพันธรัฐโดยแยกเป็นศาล สหพนั ธรัฐ (Federal Courts) กับ ศาลมลรัฐ (State Courts) 6.4.1.2.1 ศาลสหพันธรัฐ มีหน้าทพ่ี ิจารณาคดที ี่เก่ียวพันกบั หลายมลรฐั ซงึ่ มี ระบุไว้ได้แก่ คดีท่ีเกี่ยวกับทูตานุทูต คดีท่ีเก่ียวกับความเป็นพลเมืองของมลรัฐเดียวกัน กรณีพิพาท เรื่องที่ดินซ่ึงเกี่ยวกับสองมลรัฐขึ้นไป คดีซ่ึงสหพันธรัฐเป็นคู่กรณีอยู่ด้วย และคดีท่ีเก่ียวกับมลรัฐกับ พลเมืองของประเทศอ่ืนๆ สาหรับการจัดต้ังศาลสหพันธรัฐ คือในนามของสหรัฐอเมริกาไม่ใช่ในนาม มลรัฐนั้นมีดังต่อไปน้ี คือ มีศาลตาบล (District Courts) ศาลอุทธรณ์ (Circuit Courts of Appeals) และศาลสูงสุด (Supreme Court) ปกติมักจะมีวลี United State หรือย่อว่า U.S. นาหน้าช่ือศาล เหลา่ น้นั เพือ่ ใหเ้ กดิ ความเข้าใจแนช่ ดั วา่ เป็นศาลระดับชาติ 6.4.1.2.2 ศาลมลรัฐ คดีต่างๆ ท่ีไม่อยู่ในข่ายอานาจของศาลสหพันธรัฐขึ้น อยู่กับศาลมลรัฐ คดีต่างๆ ที่เป็นไปตามรัฐธรรมนูญของมลรัฐ (State Constitutions) และกฎหมาย ต่างๆ ของมลรัฐ (State laws) ข้ึนอยู่กับศาลมลรัฐ คดที ่ีผา่ นการพพิ ากษาของศาลฎกี าของมลรัฐแล้ว ยังอาจนาขึ้นไปพิจารณาในระดับศาลสูงสุดหรือศาลฎีกาของสหรัฐอเมริกา (U.S. Supreme Court) ได้อีกหากสามารถพิสูจน์ได้ว่าเป็นเรื่องที่เก่ียวกับสิทธิหรือหน้าท่ีพลเมืองของสหพันธรัฐ อนึ่ง ในระบบ สหพันธรัฐยังเปิดโอกาสให้ศาลสหพันธรัฐและศาลมลรฐั มีบทบาทร่วมกันก็มี อย่างท่ีเรียกว่า อยู่ในอาณัติ ร่วม (Concurrent Jurisdiction) กรณีเช่นว่าน้ี ได้แก่ การแปลงชาติ การขอหนังสือเดินทาง และการล้ม ละลาย ซึ่งยอ่ มทาให้ตอ้ งตัดสนิ ใจวา่ จะข้นึ ศาลมลรัฐหรือศาลสหพันธรฐั

143 ในระบบรัฐเด่ียวระบบศาลมักอยูภ่ ายใต้ระบบเดียวกันหมด โดยปกติ อยู่ภายใต้ การบริหารงานของกระทรวงยุติธรรม ในกรณสี หรัฐอเมรกิ าศาลต่างๆ มักเปน็ อิสระต่อกนั การจัดระบบการ ศาลยังจัดให้เป็นไปตามหน้าที่เฉพาะอีกด้วย เช่น มีศาลแพ่ง ศาลอาญา ศาลคดีเด็ก ศาลแรงงาน ศาล ครอบครัว สรุป หน้าที่และการจัดองค์การสถาบันฝ่ายตุลาการ สถาบันฝ่ายตุลาการ มีหน้าท่ีให้ความ ยุตธิ รรม โดยการใชก้ ฎหมาย การตีความหมายและการตัดสนิ คดี สถาบันตุลาการเปน็ ท่พี ่งึ ของประชาชนเม่ือ เกิดความขัดแย้งในรัฐ สถาบันตุลาการมีความสัมพันธ์กับสถาบันบริหารและสถาบันตุลาการแบบคาน อานาจซึ่งกันและกัน การจัดองค์การแบ่งเป็น 3 ระดับ คือ ศาลช้ันต้น ศาลอุทธรณ์ และศาลฎีกา ใน สหรัฐอเมริกาแบ่งเป็นศาลสหพันธรัฐกับศาลมลรัฐ ระบบศาลยังมีการจัดตามหน้าที่เฉพาะอย่างด้วย เช่น ศาลคดีเดก็ และเยาวชน ศาลแรงงาน ศาลครอบครัว ศาลแพ่ง และศาลอาญา เปน็ ตน้ 6.4.2 การเขา้ สูต่ าแหน่ง การเขา้ สู่ตาแหน่งทางตุลาการหากเปน็ ในระดบั สงู สุด คือ ระดับรฐั มนตรีกระทรวงยุติ ธรรมเป็นเร่ืองท่มี กี ารแต่งต้ังโดยมีผมู้ อี านาจสูงสุดของฝ่ายบรหิ ารแต่ในกรณีท่ีเป็นตาแหนง่ ผู้พิพากษา มีระบบการท่ีจะเข้าสู่ตาแหน่ง (Recruiting of judges) 2 ระบบ คือ ทั้งการเลือกตั้งและการแต่งตั้ง แต่โดยปกติแล้วในประเทศส่วนมากเป็นการเข้าสู่ตาแหน่งโดยวิธีการแต่งต้ัง ผู้แต่งตั้งเป็นประมุขฝ่าย บริหาร หรอื รฐั มนตรวี า่ การกระทรวงยตุ ิธรรม 6.4.2.1 การเข้าสู่ตาแหน่งโดยวิธีการเลอื กต้ัง การเข้าสู่ตาแหน่งโดยวิธีน้ีมีตัวอย่าง ในสวิตเซอร์แลนด์ และสหรัฐอเมริกา ในสหรฐั อเมรกิ า ความเชื่อในเร่ืองวิธีการประชาธิปไตยขยายไป ถึงฝ่ายตุลาการดังน้ันจึงมีระบบการเลือกต้ังให้เป็นผู้พิพากษาด้วย คือ ประชาชนเป็นผู้เลือกแต่ทั้งนี้ มิใช่หมายถึงผู้พิพากษาของสหพันธรฐั (Federal Judges) ระบบการเลือกตงั้ ใช้เฉพาะผู้พพิ ากษาของ ศาลบางประเภทและในมลรัฐเกือบทุกมลรัฐ ในสวติ เซอร์แลนดม์ ีการเลือกต้งั ผู้พพิ ากษาในบางแควน้ 6.4.2.2 การเข้าสู่ตาแหน่งโดยวิธีการแต่งตั้ง การเข้าสู่ตาแหน่งโดยวิธีการแต่งต้ังมี ตัวอย่างในนานาประเทศ จะยกตวั อยา่ งกรณีสหรฐั อเมริกา ซึง่ มีศาลสหพันธรัฐ และศาลมลรฐั ก. ในกรณี ท่ีเป็นผู้พิพากษาศาลสหพั นธรัฐ เป็นตาแหน่ งท่ีแต่งต้ั งโดย ประธานาธิบดี หากเป็นระดับตาบล (Federal District Judges) ประธานาธิบดีมักปรึกษากับวุฒิสมาชิกของ แต่ละมลรัฐเสียก่อน หากเป็นระดับสูงกว่านั้นก็เป็นเรื่องที่ประธานาธิบดีพิจารณาเอง แต่ทั้งนี้ด้วยความ ระมดั ระวงั เพราะตาแหนง่ ผพู้ ิพากษาสหรัฐจะต้องได้รบั การรบั รองหรือการให้สตั ยาบนั โดยวุฒิสภา ข. ในกรณีที่เป็นผู้พิพากษาศาลมลรัฐมีท้ังวิธีการเลือกต้ังและแต่งต้ัง เช่น ในมลรัฐ แคลิฟอร์เนีย หากผู้พิพากษาที่เป็นอยู่แล้วหมดวาระและไม่ยอมสมัครเป็นผู้พิพากษา ผู้ว่าราชการมลรัฐอาจ เลือกผู้ใดผู้หนึ่งให้เป็นผู้สมัคร (Candidate) โดยมีชื่ออยู่คนเดียวหากไม่ได้รับเลือกต้ังผู้ว่าราชการมลรัฐก็ยัง อาจแตง่ ต้ังผูน้ ้นั ใหเ้ ปน็ ผพู้ ิพากษาชัว่ คราวจนกระทง่ั ถึงการเลอื กต้ังคราวต่อไป

144 ค. ในอังกฤษ หากเป็นผู้พิพากษาระดับที่ไม่สูงนัก ผู้แต่งตั้ง คือรัฐมนตรีว่าการ กระทรวงยุติธรรม (ใช้ศัพทเ์ ฉพาะว่า Lord Chancellor) แตห่ ากเปน็ ตาแหนง่ ท่ีสูงมากผู้แต่งตง้ั คือนายก รัฐมนตรี สรุป การเข้าสู่ตาแหน่งทางตุลาการ มี 2 วิธี คือ โดยวิธีการเลือกตั้งกับวิธีการแต่งตั้ง การ เข้าสู่ตาแหน่งโดยวิธีการเลือกต้ังมีในประเทศสวิตเซอร์แลนด์และสหรัฐอเมริกาให้ประชาชนเป็นผู้เลือกผู้ พิพากษาในศาลบางประเภทแต่มิใช่ผู้พิพากษาของสหพันธรัฐ การเข้าสตู่ าแหน่งอกี วิธี คือ การแต่งตั้ง กรณี ประเทศสหรัฐอเมริกา ตาแหน่งผู้พิพากษาศาลสหพันธรัฐ ประธานาธิบดีเป็นผู้แต่งตั้ง กรณีอังกฤษ ถ้า ตาแหน่งไมส่ ูง ผ้แู ตง่ ต้งั คือ รัฐมนตรวี ่าการกระทรวงยุติธรรม ตาแหน่งสูง ผแู้ ตง่ ต้ัง คอื นายกรฐั มนตรี 6.4.3 วาระของการดารงตาแหน่งของสถาบันฝ่ายตุลาการ 6.4.3.1 วาระของการดารงตาแหน่งเป็นผู้พิพากษาอาจเป็นประเภทท่ีมีวาระหรือ ไม่มีวาระกไ็ ด้ ก. ประเภทไม่มวี าระ มตี วั อย่างในยุโรปและในสหรัฐอเมรกิ า ข. ประเภทมีวาระ ผู้พิพากษาในศาลมลรัฐต่างๆ ของสหรัฐอเมริกามีวาระของ การดารงตาแหนง่ คือ แลว้ แต่มลรฐั จะกาหนดวา่ เปน็ กี่ปีแต่ไมเ่ ป็นการถาวร 6.4.3.2 การพ้นจากตาแหน่งผู้พิพากษา นอกเหนือจากตายหรือลาออกแล้ว ผู้พิพากษา อาจถกู ออกจากตาแหน่งหากมกี ารกระทาซ่งึ เรยี กว่าขดั ตอ่ จรรยาบรรณ ก. การถูกกล่าวหาว่าปฏิบัติมิชอบ ผู้พิพากษาอาจถูกกล่าวหาว่ามีการกระทาท่ี ไม่เหมาะสมอย่างท่ีเรียกว่า Impeachment กระบวนการกล่าวหามักเรม่ิ จากสภาล่าง หรือสภาต่าแล้วจึงมี การสอบสวนมีกระบวนการสบื เน่อื งหลายประการ ทัง้ น้ีเพอื่ ประกนั ความยุติธรรมกบั ผู้พพิ ากษาเอง ข. ผู้บริหารให้ออกตามมติของสองสภา ในอังกฤษ ผู้พพิ ากษาอาจถูกให้ออกโดย มตขิ องทง้ั สองสภา คือ สภาสามญั และสภาสูง ทง้ั นีโ้ ดยพระมหากษัตริย์ คอื ฝา่ ยบริหารเปน็ ผูใ้ ห้ออก ค. การลงคะแนนเสียงส่วนมากของรัฐสภา ในกรณีน้ีไม่ต้องอาศัยการออก คาส่ังของฝ่ายบริหารผู้พิพากษาอาจถูกออกได้เพียงแต่มีมติด้วยคะแนนเสียงส่วนมากของรัฐสภา กระบวนการน้เี รียกว่าการปราศรยั ตอ่ รฐั สภา (Address of Parliament) ในองั กฤษ ง. การเรียกกลับ หรือการเลิกตั้ง (Recall) ในบางมลรัฐของสหรัฐอเมริกา มี วิธีการเข้าชื่อกันเพ่ือให้มีประชามติที่จะปลดผู้พิพากษาออก วิธีการน้ีเรียกว่าเรียกกลับ โดยแปลตาม ตวั หนังสือภาษาองั กฤษ แตเ่ พื่อใหจ้ างา่ ย ได้ใชศ้ ัพท์ เลกิ ตง้ั แทน สรปุ วาระการดารงตาแหน่งของสถาบันตุลาการ มี 2 ประเภท คือ มีวาระกับไม่มีวาระ การพ้นจากตาแหน่งโดยการตาย ลาออก และอาจถกู ใหอ้ อก ถา้ มกี ารกระทาทขี่ ัดตอ่ จรรยาบรรณ

145 6.4.4 ความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายตุลาการกับฝ่ายอ่ืนๆ ถือกันว่าฝ่ายตุลาการจะต้องเป็น อิสระให้มากที่สุดเท่าที่จะมากได้เพื่อผดุงความยุติธรรมแต่อย่างไรก็ตามก็ยังมีความเก่ียวพันกับฝ่าย อื่นๆ คอื กบั ฝ่ายบรหิ ารและกบั ฝา่ ยนติ บิ ญั ญัติ 6.4.4.1 ฝ่ายตุลาการมคี วามสมั พันธ์กับฝ่ายบริหาร ประการแรกความเก่ยี วพันเป็นไปใน เร่อื งของการแต่งต้งั โดยฝ่ายบริหาร ในกรณีที่ผพู้ ิพากษามิได้ผ่านการเลือกตง้ั เชน่ ผูว้ า่ ราชการมลรัฐแต่งตั้ง หรือประธานาธิบดีแต่งต้ัง เช่น ในกรณีที่เป็นผู้พิพากษาศาลสหพันธ์ ประธานาธิบดีเสนอชื่อผู้ท่ีจะเป็นผู้ พพิ ากษาและเช่นเดียวกนั ในกรณีท่ีเป็นผู้พพิ ากษาศาลฎกี า อน่ึง ฝ่ายตลุ าการจาเป็นต้องพึ่งฝ่ายบริหารใน การดาเนินการให้เป็นไปตามคาพิพากษา เช่น ในการเรียกค่าปรับหรอื ในการลงอาญาอย่างอื่น หรือในการ ลดโทษ ทงั้ นี้เพราะประธานาธิบดีหรอื ผ้วู ่าราชการมลรัฐ เป็นประมขุ ของฝ่ายบรหิ าร 6.4.4.2 ฝ่ายตุลาการมีความสัมพันธ์กับฝ่ายนิติบัญญัติ ความสัมพันธ์มีใน 3 ประเดน็ ใหญ่ๆ คอื ก. ในเรื่องการแต่งต้ัง ท้ังนี้ในกรณีท่ีเป็นศาลสหพันธรัฐของสหรัฐอเมริกา ตาแหน่งผู้พพิ ากษาตอ้ งได้รับการรบั รองโดยสภาสูง ข. ในการตั้งศาลสหพันธรัฐนั้น รัฐสภาเป็นผู้มีอานาจต้ัง อย่างไรก็ตามเป็นท่ีน่า สังเกตว่าศาลฎีกาแห่งสหพันธรัฐอยู่นอกอานาจรัฐสภาคือเมื่อได้รับการแต่งตั้งแล้วศาลฎีกามีอานาจเป็น อสิ ระ ค. รัฐสภามีกาหนดจานวนคนและเงินเดือนของผู้พิพากษาศาลฎีกาด้วยผู้ พิพากษาศาลฎีกาของสหรัฐอเมริกามีท้ังหมด 9 คน แต่จานวนอาจมากขึ้นหรือน้อยลงกไ็ ด้ ท้ังนี้เป็น อานาจของรัฐสภา สรุป สถาบันฝ่ายตุลาการ มีหน้าท่ีให้ความยุติธรรม โดยใช้กฎหมายซ่ึงสถาบันตุลา การจะต้องมีความเป็นอิสระจากฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติเพ่ือให้เป็นความสัมพันธ์แบบคาน อานาจซงึ่ กันและกัน 6.5 กฎหมาย 6.5.1 ความหมายของกฎหมายในทางรัฐศาสตร์ เดชชาติ วงศ์โกมลเชษฐ์(2516: 206-208) ได้อธิบายถึงความหมายของกฎหมาย ในทางรัฐศาสตร์ไวด้ ังนี้ ตามประวตั ศิ าสตรน์ ้ันปรากฏวา่ ได้มีการศึกษาความหมายของคาวา่ กฎหมาย ต้ังแต่สมัยกรีก ดังจะเห็นได้จากหนังสือของเพลโตกับอริสโตเติล ในความเห็นของอริสโตเติล นั้น กฎหมายคือข้อบังคับ (Rule) ประกอบไปด้วยเหตุผล (Reason) ในชุมชน โดยมีลักษณะท่ีทาให้ส่ิง ต่างๆ ท่ีมีผลประโยชน์ขัดกันอยู่ร่วมกันได้ และก่อให้เกิดสันติสุขในชุมชนน้ัน ชาวโรมันได้กล่าวคา อมตะเก่ยี วกับกฎหมายไว้วา่ เมือ่ มสี งั คมกต็ อ้ งมีกฎหมาย

146 ในสมัยกลางน้ัน กฎหมาย คือ กฎหมายของพระเจ้า (Law of God) มีบัญญัติอยู่ใน พระคัมภีรไ์ บเบิล กฎหมายของพระเจา้ น้จี ะแก้ไขเปลีย่ นแปลงไม่ได้ กษัตริยแ์ ละเจ้าผคู้ รองแควน้ ตา่ งๆ ไม่มีสิทธิท่ีจะไปวิจารณ์หรือแก้ไขกฎหมายน้ีเลย โดยที่การที่มนุษย์อยู่ร่วมกันมาก ก็เกิดความ จาเป็นต้องมีข้อบังคับขึ้นมา และกฎข้อบังคับจะมีอานาจบังคับได้ ท้ังนี้ก็ต้องเป็นกฎข้อบังคับที่ขีด เขียนไว้เป็นลายลกั ษณ์อกั ษร (Positive law) ดังนี้ความเชื่อถือหรือปรัชญาสมัยกลาง ก็มีอิทธิพลต่อ การศกึ ษาเร่ืองกฎหมายอยู่มาก นักกฎหมายในศตวรรษที่ 17 ยังเชอื่ วา่ กฎหมายมีสภาพเปล่ยี นแปลง ยังไม่ได้เด็ดขาด ในสมัยกลางนั้นมีการสอนให้ประชาชนเป็นผู้เคารพปฏิบัติตามกฎหมาย (Law abidingness) และมีการสนั นษิ ฐานว่าทุกๆ คนรกู้ ฎหมายหมดจึงทาใหเ้ กิดหลักการสาคัญในกฎหมาย สมัยใหม่ว่า ประชาชนจะตอ้ งเคารพปฏบิ ตั ิตามกฎหมายจะตอ้ งรูก้ ฎหมาย การไม่รู้กฎหมายจะถือเป็น ข้อแกต้ ัวให้พน้ ผดิ ไมไ่ ด้ ในสมัยใหม่ คือ เรม่ิ ตั้งแต่ศตวรรษที่ 19 เป็นต้นมาน้ัน กฎหมายคือ เจตจานง (Will) ของประชาชนผู้เป็นเจ้าของอานาจอธิปไตยได้แสดงออก และสังคมที่ปราศจากกฎหมายก็คือสงั คมที่ เป็นอนาธิปไตยในความฝัน (Utopia of anarchy) ความหมายของกฎหมายในสมัยใหม่นั้นได้รับ อิทธิพลของแนวคดิ ทางประชาธิปไตยแนวคิดเร่อื งปวงชนเป็นเจา้ ของอานาจอธปิ ไตยและสิทธิเสรีภาพ ของประชาชนเป็นหวั ใจของอานาจอธิปไตยและสทิ ธิเสรีภาพของประชาชนเปน็ หวั ใจของการปกครอง น้ันได้มีอิทธิพลเหนือการเปล่ียนแปลงความหมายของกฎหมายอยู่มากในสมัยกลางมีการเชื่อว่า กฎหมายเป็นส่งิ ทพี่ ระเจ้ากาหนดข้ึนเองเพอ่ื รกั ษาผลประโยชนข์ องทุกคน 6.5.2 ประเภทของกฎหมาย โกวิท วงศ์สุรวัฒน์ (มปป: 88-91) ได้อธิบายถึง การแบ่งประเภทกฎหมายว่าโดย ทว่ั ไปแลว้ กฎหมายแบ่งออกเป็น 2 ประเภท คือ ก. กฎหมายสารบญั ญัติ (Substantive Law) คือ กฎหมายที่บัญญตั ิขึ้นเพ่อื กาหนด และรับรองสิทธิ ตลอดจนทาประโยชน์ของประชาชน อาทิ กฎหมายที่ดิน กฎหมายอาญา กฎหมาย แพง่ และพาณิชย์ ทก่ี าหนดวา่ การกระทาเชน่ ใดเปน็ การละเมิดกฎหมาย มโี ทษใดบ้าง ฯลฯ ข. กฎหมายวิธีสบัญญัติ (Procedual Law) คอื กฎหมายที่แสดงถงึ วธิ ีการพิจารณา ความในศาล กาหนดวิธีการค้มุ กันสิทธแิ ละผลประโยชน์ของประชาชน จรูญ สุภาพ (2527: 238) ได้อธิบายถึงวัตถุประสงค์ของการมีกฎหมายว่า กฎหมายมี วัตถุประสงค์เพ่ือรักษาสิทธิเสรีภาพและประโยชน์ของประชาชน รวมทั้งให้ได้มีรัฐบาลที่ยึดกฎหมายเป็น หลัก ความยตุ ิธรรมและประโยชนน์ านาประการ เม่ือใดทีม่ กี ารยึดถือบคุ คลเป็นท่ีต้ังแล้ว ผลที่ตามมา คือ จะ ทาให้มีการละเมิดเสรีภาพได้ง่าย เพราะบุคคลเปล่ียนแปลงไปได้ อารมณ์และความรู้สึกของบุคคลน้ันไม่ แน่นอน การปกครองท่ียดึ บุคคลจึงเป็นการเส่ยี งภยั อยา่ งยงิ่

147 สรุป กฎหมายในทางรัฐศาสตร์หมายถึง ขอ้ บังคับของรัฐท่ีตราโดย องค์การท่ีมีอานาจทาง นิติบัญญัติใช้บังคับได้ทั่วไปในเขตแดนของรัฐ ใครไม่ปฏิบัติหรือฝ่าฝืนจะถูกลงโทษตามที่บัญญัติไว้ อน่ึง กฎหมายจะต้องมีวัตถุประสงค์เพ่ือรักษาสิทธิเสรีภาพและประโยชน์ของประชาชน ซึ่งรัฐบาลต้องยึด กฎหมายเป็นหลกั ในการปกครองประเทศ นอกจากน้ี ยังสามารถแบ่งกฎหมายตามขอบเขตท่ีใช้บังคับและตามความมุ่งหมายที่จะ ควบคุมบังคับ ระหว่างเอกชนต่อเอกชน ระหว่างเอกชนต่อรัฐ หรือระหว่างรัฐกับรัฐได้โดยอาจจะแบ่ง กฎหมายออกเป็น 2 ประเภท คือ กฎหมายภายในประเทศ กับ กฎหมายระหว่างประเทศ มรี ายละเอียดดังน้ี 6.5.2.1 กฎหมายภายในประเทศ (National Law) คือ กฎหมายท่ีใช้บังคับภายในรัฐ ต่อ บคุ คลทุกคนไมว่ ่าจะเปน็ ประชาชนของรัฐนนั้ ๆ หรอื คนต่างด้าวกต็ าม หากบุคคลนน้ั ๆ ได้อาศัยอยู่ในรัฐแล้ว กย็ ่อมอยู่ภายใตก้ ฎหมายในประเทศท้ังสิ้น กฎหมายภายในประเทศเกิดจากอานาจอธปิ ไตยของรัฐน้ันๆ ให้ อานาจรัฐสามารถบัญญัติกฎหมายขึ้นใช้บังคับในประเทศได้ เป็นการแสดงออกถึงอานาจอธิปไตยภายใน ของรัฐ โดยทั่วไปแล้ว กฎหมายภายในประเทศแบ่งออกเป็น 2 ประเภทเช่นกัน คือ กฎหมายเอกชน กับ กฎหมายมหาชน อธบิ ายไดด้ ังน้ี 6.5.2.1.1 กฎหมายเอกชน (Private Law) กฎหมายเอกชนน้ีบางทีเรียกว่า กฎหมายแพ่ง (Civil Law) อันเป็นกฎหมายทบ่ี ัญญัตถิ ึงความสัมพันธร์ ะหวา่ งบุคคลกบั บคุ คล บุคคลกับนิติ บุคคล (นิติบุคคล คือ บุคคลตามกฎหมาย ไม่ใช่บุคคลจริง ตัวอย่างเช่น ธนาคาร ห้างร้าน เป็นต้น) หรือ ระหว่างเอกชนกับเอกชน และได้กาหนดวิธีการต่างๆ เพื่อให้เอกชนกับบุคคลสามารถรักษาและป้องกัน สิทธิของตนมิให้ถูกละเมิดหรือไปละเมิดผู้อื่นๆ ได้ ในกฎหมายเอกชนนี้รัฐมีหน้าที่เป็นผู้ตัดสินโดยศาล ยตุ ิธรรม กฎหมายเอกชนที่สาคัญ ได้แก่ กฎหมายที่เกี่ยวกับทรัพย์สินที่ดิน สัญญาต่างๆ เช่น สัญญากู้ยืม ทะเบียนสมรส ทรัพย์ มรดก นิติกรรม พินัยกรรม บริษัทจากัด ห้างหุ้นส่วนจากัด ฯลฯ ซึ่งรวมอยู่ใน ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง ซึ่งถ้ามีการละเมิดสิทธิ เสรีภาพในเร่ืองดังกล่าวน้ีแล้ว จะไม่ส่งผลกระทบไปถึงบุคคลส่วนใหญ่ บทลงโทษในกฎหมายแพ่งจึงเป็น เพียงชดใชค้ ่าเสียหายให้แก่กนั เทา่ น้นั 6.5.2.1.2 กฎหมายมหาชน (Public Law) กฎหมายมหาชนเปน็ กฎหมายซึ่ง รัฐเป็นคู่กรณีด้วย เป็นกฎหมายที่ขอบเขตกว้างขวาง บัญญัติถึงความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับประชาชน กฎหมายมหาชนแบง่ ออกเปน็ 3 ประเภท คือ 6.5.2.1.2.1 กฎหมายรฐั ธรรมนูญ(Constitutional Law)กฎหมาย ภายในประเทศอ่ืนใดขดั แย้งกบั กฎหมายรัฐธรรมนูญต้องถือว่ากฎหมายนั้นเปน็ โมฆะเพราะรัฐธรรมนูญเป็น กฎหมายท่ีสูงสุดกาหนดรูปของรัฐวิธีการปกครองโครงร่างและกระบวนการปกครองอย่างกว้างๆ กฎหมายรฐั ธรรมนูญน้ีส่วนมากไดก้ าหนดสิทธพิ ้ืนฐานของประชาชนไว้โดยชัดเจนพอสมควร โดยทีร่ ัฐ

148 ก้าวก่ายไม่ได้ปญั หาของการตีความของกฎหมายรฐั ธรรมนญู ในบางรัฐกเ็ ป็นหน้าทข่ี องสภานิตบิ ัญญัติ บางรฐั กเ็ ป็นหน้าท่ขี องศาลฎกี า เชน่ สหรัฐอเมริกา ส่วนไทยเปน็ ของศาลรัฐธรรมนูญ เป็นตน้ 6.5.2.1.2.2 กฎหมายปกครอง (Administrative Law) กฎหมาย ปกครอง คือ กฎหมายที่มีบัญญัติอย่างละเอียดถึงการกาหนดองค์การของรัฐเจ้าหน้าที่ผู้มีอานาจใน การปฏิบตั ิ การตา่ ง ๆ ตามกฎหมายวิธีการทจ่ี ะใชอ้ านาจที่กาหนดไว้ในกฎหมายรัฐธรรมนญู ตลอดจน กาหนดถึงความสัมพันธ์ระหว่างองค์การและเจ้าหน้าที่ของรัฐต่อประชาชนอาจกล่าวอีกนัย หน่ึงว่า กฎหมายปก ครองเปน็ กฎหมายทข่ี ยายความใหล้ ะเอยี ดจากกฎหมายรฐั ธรรมนูญกไ็ มผ่ ดิ 6.5.2.1.2.3 กฎหมายอาญาและกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา (Criminal Law and Procedure) ในการรักษาความสงบของรัฐ รัฐจาต้องถือความผิดบางอย่างท่ี เกี่ยวข้องกระทบกระเทือนต่อประชาชนหรือสังคมส่วนรวม และบ่อนทาลายความม่ันคงของรัฐเป็น การทาผิดต่อรัฐโดยตรง รัฐต้องทาหน้าท่ีอัยการฟ้องร้องให้ศาลตัดสินลงโทษตามกฎหมายอาญา การ ประกอบอาชญากรรม เช่น การฆ่าคนตาย การปล้นสะดม เป็นต้น ถือเป็นการกระทาท่ีกระทบกระเทือน ต่อประชาชนท่ัวไปและรัฐด้วย ฉะน้ันถึงแม้ว่าเจ้าทุกข์อาจจะไม่ต้องการเอาเรื่องเอาราวแต่รัฐ จาเป็นต้องทาการดาเนินคดีและเปน็ เจา้ ทุกข์เสียเอง กฎหมายอาญานี้ได้กาหนดโทษของการกระทาผิดละเมิดกฎหมายเป็นลาดับแน่นอน ลดหลั่นลงไป เรียงลาดับไดด้ ังนี้ ประหารชีวิต จาคุก กักขัง ปรับ ริบทรัพย์สนิ ลงโทษตามระดับความหนักเบา ของความผิดท่ีกระทา เช่น โทษลักขโมยก็ย่อมเบากว่าโทษฆ่าคนตาย เป็นต้น ตลอดจนการกาหนด องค์ประกอบของความผิด เช่น เป็นผู้ท่ีส่ังให้กระทาหรือผู้ท่ีส่ังไม่ให้กระทาหรือกระทาผิดเอง มีเจตนาหรื อประมาท ไปจนกระทั่งการลดหย่อนผ่อนโทษให้ในบางกรณี เพื่อให้การใช้กฎหมายอาญานี้เป็นไปตาม ระเบียบแบบแผน ก็ได้มีกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญากาหนดถึงวิธีการที่องค์การรัฐจะนาตัวผู้กระทาผิด มาฟ้องร้องต่อศาล การกาหนดเจ้าหน้าที่ใช้อานาจ วิธีใช้ ตลอดจนหลักประกันต่อประชาชนที่ถูกละเมิดสิทธิ เสรภี าพทางอาญา 6.5.2.2 กฎหมายระหว่างประเทศ (International Law) คือ ระเบียบกฎเกณฑ์ต่างๆ ที่ บัญญัติถึงความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับรัฐ ท่ีมาของกฎหมายระหว่างประเทศน้ีส่วนใหญ่มาจากสนธิสัญญา ระหวา่ งประเทศและขนบธรรมเนยี มประเพณที ี่เคยปฏิบตั กิ ันมาในการติดตอ่ ระหว่างกัน เมอื่ พิจารณา ดแู ล้วกฎหมายระหวา่ งประเทศน้ัน อาจเปน็ เพียงข้อตกลงสัญญากันระหว่างรัฐมากกว่ากฎหมายจรงิ ๆ เพราะไมม่ ีองค์กรท่เี หนือกว่ารัฐเป็นผู้ออกกฎหมายหรอื ใช้อานาจบงั คบั ลงโทษ เมอื่ มีผลู้ ะเมิดข้อตกลง กไ็ ม่มีองค์กรใดที่จะมีอานาจลงโทษผลู้ ะเมิดไดเ้ หมอื นอย่างกฎหมายภายในประเทศรัฐคกู่ รณีอาจจะใช้ วิธไี ม่คบค้าสมาคมทางการค้าและทางการทูตกับรฐั ท่ีละเมิดกฎหมายระหว่างประเทศในกรณีทีร่ ุนแรง สงครามก็เปน็ เครือ่ งมือท่จี ะรกั ษาหรอื ละเมดิ กฎหมายระหวา่ งประเทศได้

149 แต่ถ้าจะพิจารณาดูในแง่ที่ว่ากฎหมายเป็นส่ิงจาเป็นต่อองค์กรเพื่อก่อให้เกิดความ เป็นระเบียบและความสงบสุข ตลอดจนความก้าวหน้าให้แก่องค์กรแล้ว ในแง่น้ีกฎหมายระหว่างประเทศก็ เป็นกฎหมายประเภทหนึ่ง เพราะกฎหมายระหว่างประเทศมีการตกลงกันในเรื่องการส่งผู้ร้ายข้ามแดนการ ประกาศสงคราม การทาสัญญาสันติภาพ การกาหนดกฎเกณฑ์ต่างๆ ในท้องทะเลหลวง ฯลฯ กฎเกณฑ์ เหล่านี้ช่วยนามาซ่ึงความเป็นระเบียบเรียบร้อยต่อรัฐต่างๆ พอสมควรการที่รัฐต่างๆ เคารพกฎหมาย ระหว่างประเทศก็อาจจะเพราะเกรงกลวั สงครามหรือกลัวว่าจะสูญเสียผลประโยชน์ของตนตลอดจนท้ังการ ได้รับความนับหนา้ ถือตาและความเชื่อถือมากกว่าบุคคลทีช่ อบเลน่ อะไรนอกกติกา สรุป ประเภทของกฎหมาย ถ้าแบ่งตามเนื้อหา กฎหมาย มี 2 ประเภท คือ กฎหมายสาร บัญญัติ ซ่ึงหมายถึง กฎหมายท่ีบัญญัติขึ้นเพื่อกาหนดและรับรองสิทธิของประชาชนกับกฎหมายวิธีสาร บัญญัติเป็นกฎหมายแสดงถึงวิธีพิจารณาความในศาล กาหนดวิธีการคุ้มกันสิทธิและผลประโยชน์ของ ประชาชน นอกจากนี้ยังสามารถแบ่งกฎหมายตามขอบเขตท่ีใช้บังคับและตามความมุ่งหมายที่จะควบคุม บงั คบั ตามแนวนก้ี ฎหมายแบง่ ได้ 2 ประเภท คอื กฎหมายภายในประเทศกบั กฎหมายระหว่างประเทศ 6.5.3. ท่มี าของกฎหมาย โกวิท วงศ์สุรวัฒน์ (มปป: 92-94) ได้อธิบายถึง แหล่งท่ีมาของกฎหมายว่า แหล่งที่มา ของกฎหมายมีอยมู่ ากมายหลายทาง และมีการววิ ฒั นาการหรือเปล่ียนแปลงมาโดยตลอด เพราะเมอ่ื มี สังคมหรือกลุ่มชนก็ย่อมต้องมีกฎหมาย ดังน้ัน พอจะแบ่งท่ีมาของกฎหมายได้โดยลักษณะท่ัวไป 9 แหลง่ ด้วยกัน คอื 6.5.3.1 ขนบธรรมเนียมประเพณี (Custom) ขนบธรรมเนียมประเพณีเป็นที่มาที่ สาคัญที่สุดแหล่งหน่ึงของกฎหมาย ซึ่งต้นตอก็มาจากนิสัยของสังคม หรือนิสัยทางสังคม (Social Habit) อันมักเป็นที่มาของบรรดากฎหมายพื้นฐานของรัฐหนึ่งๆ ขนบธรรมเนียมประเพณีนี้มักจะ ได้รับอิทธิพลจากทางศาสนาด้วยเป็นอันมาก สาหรับประเทศไทยน้ันกฎหมายหลายประการใน 4 จังหวัดภาคใต้นัน้ ได้รับการอนุโลมตามขนบธรรมเนยี มประเพณขี องศาสนาอิสลาม ดังเช่นการอนุญาต ให้ชาวมุสลิมสามารถมีภรรยาตามกฎหมายได้ 4 คน ตามที่ศาสนาอิสลามอนุญาต ขณะท่ีกฎหมายท่ี ใช้ปกครองประเทศไทยทั้งหมดน้นั ชายชาวไทยมภี รรยาทีถ่ กู ตอ้ งตามกฎหมายเพยี งคนเดียว นอกจากน้ัน การววิ ัฒนาการเรม่ิ แรกของรัฐสมัยใหม่นนั้ ส่วนใหญ่ก็มพี ระมหากษตั ริย์ เป็นผู้ปกครองประเทศและมักมีหลักปฏิบัติว่าขนบธรรมเนียมประเพณีของท้องถ่ินบางประการจะ นามาใช้เหมือนหลักแหง่ กฎหมายในประเทศจนกระท่ังไดน้ าเอาขนบธรรมเนียมประเพณีบางอยา่ งมา ใชบ้ ังคับเปน็ กฎหมายดว้ ย 6.5.3.2 การออกกฎหมายของสภานิติบัญญัติ (Legislation) ในรัฐปัจจุบนั ส่วนใหญ่ สภานิติบัญญตั ิเป็นแหล่งกาเนิดกฎหมายแห่งแรกทส่ี ุดและประเทศประชาธิปไตยส่วนใหญ่ถอื ว่าการออก กฎหมายซ่ึงนามาใชบ้ ังคบั ในประเทศนนั้ กเ็ พ่ือความสมบรู ณ์พูนสุขของประชาชาติซึ่งไดเ้ ลือกผู้ แทนของ

150 ตนเขา้ ไปเพอ่ื พจิ ารณายกรา่ งกฎหมายอนั จะเปน็ ประโยชนต์ อ่ ประชาชนสว่ นมากน่ันเองฉะน้ัน ในปจั จุบัน นส้ี ภานติ ิบญั ญตั ิจึงเปน็ แหลง่ ออกกฎหมายของประเทศโดยตรงในประเทศประชาธิปไตยส่วนมาก 6.5.3.3 คาส่ังและกฤษฎีกาท่ีออกโดยฝ่ายบริหาร (Executive Decree) คือ กฎ หมายท่ีฝ่ายบริหารเป็นผู้ออกมาบังคับใช้รัฐทุกรัฐในปัจจุบันเห็นข้อเท็จจริงว่ารัฐบาลมีภารกิจหน้าที่มาก และกว้างขวาง สภานิติบัญญัติไม่อาจออกกฎหมายได้อย่างเพียงพอเต็มที่ จึงได้มอบอานาจการออก กฎหมายบางประการให้กับคณะบริหาร เพื่อที่จะสามารถแก้ไขปัญหาได้อย่างรวดเร็วและสอดคล้องกับ สถานการณ์ฉุกเฉินหรือคับขันของรัฐ ตัวอย่างเช่น ในคราวที่เกิดสงคราม รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมี อานาจออกกฎหมายได้ หรือเทศบาลย่อมมีอานาจออกกฎหมายในเขตปกครองของตนได้ แต่ข้อที่จะ สังเกตก็คือ คาส่ังของฝ่ายบริหารจะเป็นกฎหมายได้น้ันก็ต่อเม่ือฝ่ายบริหารได้รับมอบอานาจในเร่ืองน้ันๆ จากฝ่ายนิติบัญญัติอย่างชัดเจน ระบุขอบเขตเอาไว้ หากมิได้รับมอบถือว่าคาสั่งของฝ่ายบริหารน้ันไม่ได้ เป็นผลทางกฎหมาย ในกรณีที่เกิดการปฏิวัติหรือรัฐประหารขึ้นและสภานิติบัญญัติถูกยุบไป คาสั่งของ คณะปฏวิ ัติหรือคณะรฐั ประหารกอ็ นุโลมใช้เป็นกฎหมายได้เช่นกนั 6.5.3.4 คาพิพากษาของศาล (Judicial Decisions) ตามปกติโดยทั่วไปแลว้ มนุษย์ เรามักจะมีนิสัยทาตามส่งิ ท่กี ระทามาก่อนแล้ว (Creature of Habit) คอื ผู้พพิ ากษาเคยตัดสินคดีเช่น นี้มาก่อน เมื่อมีคดีที่คล้ายคลงึ เกิดขึ้น ผู้พิพากษาก็ยึดเอาคาตัดสินที่แล้วมาเป็นหลกั (Judges Make Laws) ประเทศอังกฤษเป็นตัวอย่างท่ีดีท่ีใช้หลักคาพิพากษาของศาลเป็นกฎหมายและยังคงใช้อยู่ ตราบจนทุกวันน้ี ในปัจจุบันประเทศต่างๆ มีรัฐธรรมนูญซ่ึงเขียนเป็นลายลักษณ์อักษรผู้พิพากษาก็มี อทิ ธิพลในการสร้างเปล่ียนแปลงกฎหมาย หรือขยายความ ตีความกฎหมายออกไปอีกเพราะกฎหมาย รัฐธรรมนูญซ่ึงเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐ เมื่อถูกตีความจากผู้พิพากษาก็เปรียบเสมือนกับการออก กฎหมายใหมน่ น่ั เอง 6.5.3.5 บทความทางวิชาการกฎหมาย (Commentaries) ความเห็นของนักวิชาการ ตลอดทั้งการวิพากษ์วิจารณ์และการวิเคราะห์ในเรื่องของกฎหมาย ซ่ึงเน้นถึงความยุติธรรม ความสะดวก ความเหมาะสม หรือรวมเรียกวา่ ทาอยา่ งไรจงึ จะเป็นกฎหมายที่ดไี ดน้ ้ัน นักนติ ิศาสตร์ที่มีช่ือเสยี ง เป็นผู้ที่ มอี ิทธพิ ลตอ่ แนวความคิดของสภานิติบัญญัติและคณะตุลาการหรอื ฝ่ายบริหารในการนาเอาความคิด เหล่านีม้ าปรบั ปรงุ กฎหมายเดมิ ใหด้ ยี ง่ิ ขึ้น 6.5.3.6 รัฐธรรมนูญ (Constitution) รฐั ธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐ เป็นแม่บท ของกฎหมายทั้งหลาย เพราะไม่ว่ากฎหมายใดๆ ในรัฐน้ัน ถ้าขัดแย้งกับกฎหมายรัฐธรรมนูญแล้วกฎหมาย นน้ั ถอื เปน็ โมฆะ รฐั ธรรมนญู ไดก้ าหนดวัตถุประสงค์และกระบวนการออกกฎหมายไวอ้ ยา่ งชดั เจน ฉะน้ันการ ยกร่างกฎหมายใดๆ ต้องถือเอาแนวทางรัฐธรรมนญู เป็นหลกั 6.5.3.7 สนธสิ ัญญาต่างๆ (Treaties) คือ ข้อตกลงระหว่างรัฐตั้งแต่ 2 รัฐขึ้นไป ซ่ึงได้ตก ลงทจี่ ะมีการรบั ผดิ ชอบในความสมั พันธ์ต่อกัน เม่อื มสี นธสิ ญั ญาต่อกนั แล้ว แต่ละรฐั ซึง่ เป็นคูต่ กลงในสัญญา

151 กอ็ าจจะตอ้ งออกกฎหมายต่างๆ ภายในประเทศ เพ่ือให้สอดคล้องกับสนธสิ ัญญานั้นๆ ที่ได้กาหนดข้ึน ท้ังน้ี เพือ่ ให้การปฏิบัติเปน็ ไปไดต้ ามสนธิสัญญานั้นๆ นอกจากนี้ สนธิสัญญาต่างๆ เหล่าน้ีก็ยงั เป็นแหล่งทีม่ าอัน สาคญั ท่ีสุดของกฎหมายระหวา่ งประเทศอกี ดว้ ย 6.5.3.8 ประมวลกฎหมาย (Codification) คือ การรวบรวมกฎหมายต่างๆ มาจัดเป็น หมวดหมู่ กฎหมายตราสามดวงของไทยก็อาจถือเป็นประมวลกฎหมายได้ สาหรับการจดั ประมวลกฎหมาย หลายประเภท หลายชนิด มาปรบั ปรงุ แกไ้ ขตามมาตรฐานทีต่ ้งั ไว้น้นั ประมวลกฎหมายทม่ี ีชื่อเสียง เป็นหลัก ของประมวลกฎหมายทั่วไป คือ Napoleonic Code หรอื ประมวลกฎหมาย นโปเลียนแหง่ ปี พ. ศ. 2347 ซึ่ง ได้อาศัยกฎหมายของโรมันนัน่ เอง ประมวลกฎหมายปัจจุบันของไทยได้รับอิทธิพลจาก Napoleonic Code มากทีเดียว 6.5.3.9 ประชามติ (Referendum) คือ กฎหมายท่ีประชาชนร่วมกันเสนอร่างกฎหมาย (Initiative) และมสี ิทธิออกเสียงประชามติ (Referendum) วิธีนี้ในประเทศฝร่ังเศส สหรัฐอเมริกา สวิตเซอร์ แลนด์ ยังใช้กันอยู่เสมอ ไทยได้พยายามริเร่ิมให้ประชาชนมีส่วนในข้อนี้มากย่ิงขึ้นในรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจกั รไทย พ. ศ. 2540 สรุปท่ีมาของกฎหมายน้ันมาจากการที่กลุ่มคนท่ีมาอยู่ร่วมกัน ต้องการความสงบเรียบร้อย และเพื่อแก้ไขข้อขัดแย้ง ท่ีจะเกิดขนึ้ ในระหว่างคนหรอื กลุม่ คนท่ีอยู่รว่ มกันหรอื มปี ฏิสมั พันธ์กันและแสดง ถึงความต้องการความม่ันคงในวิถีชีวิต จึงเป็นท่ีมาของกฎหมายจากแหล่งต่าง ๆ ได้แก่ ขนบธรรมเนียม ประเพณี การออกกฎหมายและสภานิติบัญญัติ คาส่ังและกฤษฎีกาที่ออกโดยฝ่ายบริหาร คาพิพากษาของ ศาล บทความทางวิชาการกฎหมาย รฐั ธรรมนญู สนธสิ ัญญาต่างๆ ประมวลกฎหมาย และประชามติ 6.5.4. กฎหมายกบั ศีลธรรม เดชชาติ วงศ์โกมลเชษฐ์ (2516: 224-227) ได้อธิบายถึงประเด็นกฎหมายกับศีลธรรมไว้ ดงั น้ี ในการศึกษาเร่ืองกฎหมายน้ี มีความจาเป็นต้องศึกษาศีลธรรมด้วย เพราะมีความสัมพันธ์กันมาก กฎ ข้อบังคับทางศีลธรรม (Moral rules) จะบังคับได้ก็ต่อเมื่อเอกชนมีความรู้สึกอันดี และมีมติมหาชนหนุน หลังกฎน้ันอยู่ กฎหมายใช้บังคับได้โดยอานาจของรัฐ ศีลธรรมเกี่ยวกับจิตใจ ความคิด ความเชื่อถือและ การกระทาทั่วๆ ไปของเอกชน แต่กฎหมายเกี่ยวกับการกระทาท่ีได้แสดงออกมา (Outward acts) ไม่ เก่ียวกับจิตใจหรือความคิดความเชื่อถือ กฎหมายจะไม่ถือว่าเป็นความผิดจนกระทั่งได้กระทาสาเร็จโดย เจตนาหรือโดยพยายาม ในบรรดาการกระทาท่ีได้แสดงออกมาน้ัน รัฐมุ่งจะควบคุมเฉพาะการกระทาท่ี เปน็ ภัยต่อรฐั และสังคมเท่านั้นจึงไม่จาเป็นอะไรเลยท่ีจะต้องบญั ญัติการกระทาบางอยา่ งท่เี ปน็ การผิด ศลี ธรรมไว้เปน็ ความผิดตามกฎหมายด้วย การทาช่ัวบางอย่างอาจผิดศีลธรรมแต่ไม่ผิดกฎหมายเว้นไว้ แต่การทาช่ัวบางอย่าง เช่นให้การเท็จ (Perjury) หรือ กล่าวหมิ่นประมาท (Slander) แต่การเนรคุณ (Ingratitude) ความอิจฉาริษยา (Jealousy) การเห็นแก่ตัว (Meanness) ซ่ึงเป็นลักษณะของผู้ไม่มี ศีลธรรมไม่เป็นการผิดกฎหมาย เว้นแต่การผิดศีลธรรมเหล่านี้จะเป็นภัยต่อบุคคลอื่น รัฐจึงถือว่าเป็น

152 ความผดิ ตามกฎหมาย กฎหมายได้คานึงถึงความเหมาะสมในการวางบทบัญญัติ ฉะน้ัน บางคร้ังเราจะเห็น ว่าการกระทาท่ีถือว่าไม่ผิดศีลธรรมเลยกลับมีบทบัญญัติว่า เป็นการผิดกฎหมาย เช่น การที่คนขับรถคน หนึ่งจะขับด้านซ้ายหรอื ด้านขวาของถนนไม่เป็นการผิดศีลธรรมเลยแต่รัฐจาเป็นต้องวางกฎหมายบังคับให้ คนขับรถขบั ด้านใดด้านหน่ึงของถนน ทงั้ น้ีเพื่อความเป็นระเบยี บ และป้องกันอนั ตรายอันเกิดจากความไม่ เป็นระเบียบบนถนนหลวงนอกจากน้ีจะเห็นว่า กฎหมายบางฉบับหรือบางมาตราถูกกล่าวหาวา่ เป็นการผิด ศีลธรรมโดยบุคคลบางคน เช่นกฎหมายที่จะอนุญาตให้มีมหรสพบางอย่างได้ ในงานศาสนา หรืออนุญาต ให้มกี ารต่อยมวยได้ เป็นต้น รัฐมีหน้าท่ีเก่ียวกับศีลธรรมอยู่ 2 อย่าง คือ รัฐจะต้องออกกฎหมายท่ีดี น่ันคือ กฎหมาย ท่ีเข้ากับศีลธรรมของประชาชนได้ ไม่ทาลายหลักสาคัญของศีลธรรม และรัฐจะต้องเลิกกฎหมายท่ีเลว คือ กฎหมายที่ทาลายหลกั สาคัญของศลี ธรรม ต้ังแต่สมัยโบราณเป็นต้นมา นักปรัชญาได้พยายามศึกษาหาทาง ทจ่ี ะแก้ปัญหาท่ีว่าบุคคลหนึ่งจะต้องปฏิบัติตามกฎหมายหรอื ศีลธรรม ถ้าหากกฎหมายกับศีลธรรมขัดแย้ง กัน อริสโตเติลเคยถามว่า คนดีจะเป็นพลเมืองดีหรือไม่ (Whether a good man is a good citizen) คาตอบของอริสโตเติลเอง ก็คือว่า คนดีจะเป็นพลเมืองที่ดีก็ต่อเม่ือมีรัฐดี (Good State) คนดีที่อยู่ในรัฐ เลวกลายเป็นคนเลว ย่ิงกวา่ น้นั เราไม่อาจจะทราบว่า ในรัฐท่ีเลวน้ัน คนจะต้องเป็นคนดีหรอื เป็นพลเมืองดี และในรฐั ทีด่ ีนั้น คนจะต้องเป็นพลเมืองที่ดหี รือเป็นคนดี ในประเทศเยอรมันภายใต้นาซี และในรัสเซียเป็น ต้น พลเมืองทุกคนจะต้องปฏิบัติตามรัฐบาลในฐานะเป็นพลเมืองดี หรือจะทาหน้าท่ีเป็นสายลับให้แก่กลุ่ม ประเทศเสรีประชาธิปไตยในฐานะเป็นคนดี ในสหรัฐอเมริกาก่อนสงครามกลางเมืองเคยมีผู้สร้างทางรถไฟ ใต้ดิน เพ่ือนาเอาทาสนิโกร ไปใหพ้ ้นการเป็นทาสในทางใต้ของอเมริกา ผู้สร้างทางรถไฟเหลา่ นเี้ ป็นพลเมือง ดหี รอื เป็นคนดี ปัญหาเหลา่ น้จี ะเกิดข้ึนอยู่เสมอตราบใดท่ีเรายังถอื ว่า กฎหมายกบั ศลี ธรรมเปน็ ของคู่กัน สรุป กฎหมาย กับศีลธรรมมีความสัมพันธ์กันอย่างใกล้ชิดเพราะกฎหมายเป็นข้อบังคับ การที่จะบังคับได้จะต้องมีอานาจของประชาชนยอมรับยินดีที่ใหก้ ฎหมายบังคับใช้กับผู้ละเมิดหรือผฝู้ ่าฝืน กฎหมายนนั้ หน้าทขี่ องรฐั เกี่ยวกบั ศีลธรรม คือ รฐั ตอ้ งออกกฎหมายท่ีดีและรัฐจะตอ้ งยกเลิกกฎหมายทเี่ ลว 6.6 บทสรปุ สถาบันทางการเมืองเป็นหน่ึงในสถาบันต่างๆ ของสังคมที่มีแบบอย่างการประพฤติปฏิบัติ สืบเน่ืองติดต่อกันมา สถาบันทางการเมืองเป็นสถาบันที่เก่ียวข้อง มีบทบาทกับการปกครองโดยตรง ได้แก่ รัฐธรรมนูญ สถาบันฝ่ายนิติบัญญัติ สถาบันตุลาการและกฎหมายสาระสาคัญของสถาบันทาง การเมืองท่ียกมาพอสรุปได้ว่า รัฐธรรมนูญ หมายถึง กฎหมายสูงสุดของรฐั เป็นกฎหมายแม่บทที่กฎ หมายทั้งหลายมิสามารถบัญญัติเน้ือหาให้ขัดกับรัฐธรรมนูญได้ ในท่ีนี้ได้แบ่งรัฐธรรมนูญออกเป็น 4 ประเภท คือ รัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษร รัฐธรรมนูญท่ีไม่เป็นลายลักษณ์อักษรหรือรัฐธรรมนูญจารีต ประเพณี รัฐธรรมนูญรัฐเดี่ยวและรัฐธรรมนูญรัฐรวม ประเภทสุดท้าย คือ รัฐธรรมนูญสาธารณรัฐและ

153 รัฐธรรมนูญกษัตริย์ ที่มาของรัฐธรรมนูญมาจากการพระราชทานของพระมหากษัตริย์และรัฐธรรมนูญ เกิดขึ้นจากการร่างโดยสภาร่างรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญท่ีดีมีลักษณะสาคัญ คือ มีบทบัญญัติท่ีแน่นอน ชัดเจน ครบถ้วน ส้ัน กะทัดรัด กาหนดวิธีการแก้ไขรัฐธรรมนูญไว้ บัญญัติสิทธิเสรีภาพและคุ้มครองสิทธิ เสรภี าพของประชาชนและรฐั ธรรมนูญตอ้ งมีความเหมาะสมกับสภาพแท้จรงิ ของรัฐ สถาบันฝ่ายนิติบัญญัติ มีการจัดระเบียบแบบแผนข้ึนครั้งแรกในประเทศอังกฤษสถาบันนิติ บัญญัติมีบทบาทเก่ียวกับการออกกฎหมาย ซ่ึงกฎหมายเป็นการสะท้อนความต้องการของประชาชนแต่ ประชาชนมีจานวนมาก จึงต้องมีระบบผู้แทนราษฎรมาทาหน้าที่ออกกฎหมาย สถาบันฝ่ายนิติบัญญัติมี องค์ประกอบคือสภาเดี่ยวกับสภาคู่ สภาเดี่ยวมีเพียง 1 สภา มีอานาจเต็มในการออกกฎหมายสภาคู่มี 2 สภา คือ สภาผู้แทนราษฎรหรือสภาล่างกับวุฒิสภาหรือสภาสูงระบบสภาคู่ที่มีอานาจเท่าเทียมกันได้แก่ สหรฐั อเมริกา ส่วนสภาคู่ท่ีมีอานาจเน้นหนักทีส่ ภาเด่ียว ได้แก่ ระบบรฐั สภาขององั กฤษ สภาเด่ยี วมีข้อดีคือ การปฏบิ ัตหิ นา้ ที่ของสภาเดียวเป็นไปด้วยความรวดเร็ว เพราะพจิ ารณาเพยี งสภาเดียวไม่มีปัญหาการขัดแย้ง ระหว่างสภาสูงกบั สภาล่างและทาใหเ้ กิดความรบั ผดิ ชอบท่ีชดั เจนขอ้ เสียของสภาเดย่ี ว คือ การปฏิบตั หิ น้าที่ อาจขาดความรอบคอบ เพราะไม่มีอีกสภาคอยกล่ันกรอง และอาจนาไปสู่ระบบเผด็จการในรัฐสภาขณะท่ี สภาคู่มีข้อดีคือ เป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชนกลุ่มต่างๆ มีตัวแทนเข้าไปมีเสียงในรัฐสภา สภาสูงทา หน้าท่ีกลั่นกรองกฎหมายจากสภาล่าง เกิดการถว่ งดุลในรัฐสภา และการพิจารณากฎหมายเป็นไปด้วยความ รอบคอบเพราะมี 2 สภาคอยตรวจสอบ สถาบันฝ่ายบริหาร ฝ่ายบริหารมีอานาจหน้าท่ีในการนานโยบายไปปฏิบัติให้บังเกิดผล หรือ การปฏิบัติตามกฎหมาย ฝ่ายบริหารในระบบประธานาธิบดี ประธานาธิบดีเป็นผู้มีอานาจเต็มส่วนใน ระบบการเมืองของอังกฤษผดู้ าเนินการบริหาร คือ นายกรัฐมนตรี การเข้าสู่ตาแหนง่ ของฝ่ายบริหาร มี 5 วธิ ี คือโดยการสืบสายโลหิตโดยการเลือกตั้งโดยตรง โดยการเลือกตั้งโดยอ้อมโดยการแตง่ ต้งั และการยึด อานาจข้อเปรียบเทียบระหว่างสถาบันฝ่ายบริหารในระบอบการปกครองแบบรัฐสภาและระบอบการ ปกครองแบบประธานาธิบดีทสี่ าคัญคือ อานาจของฝา่ ยบริหารในระบอบรฐั สภากับระบอบประธานาธบิ ดี ในระบอบรัฐสภา คณะรัฐมนตรีมีอานาจทุกประการตราบที่อานาจน้ีไม่ได้เป็นของรัฐสภาแต่ระบอบ ประธานาธิบดไี ดก้ าหนดไว้ในรัฐธรรมนญู แยกอานาจฝา่ ยบริหารกบั ฝ่ายนิติบัญญตั ชิ ดั เจน สถาบันฝา่ ยตุลาการ มีหน้าท่ีให้ความยุตธิ รรม โดยใช้กฎหมาย การจัดองค์กรหรอื ระบบงานของ ศาลจะแบ่งเป็นศาลชั้นตน้ ศาลอุทธรณ์ ศาลฎีกา ส่วนในสหรัฐอเมริกาซึ่งเป็นประเทศสหพันธรัฐ แยกศาล เปน็ ศาลสหพันธรัฐ กบั ศาลมลรัฐ การเข้าสู่ตาแหน่งของฝ่ายตลุ าการ ทาไดโ้ ดยการเลือกตั้งกับการแตง่ ต้ัง วาระการดารงตาแหน่งมีท้ังแบบไม่มีวาระ เช่น ในยโุ รปและสหรัฐอเมริกา ส่วนแบบมีวาระ เป็นผูพ้ ิพากษา ในศาลมลรัฐต่างๆ ของสหรัฐอเมริกา สถาบันฝ่ายตุลาการมีความสัมพันธ์กับสถาบันฝ่ายนิติบัญญัติ และ สถาบนั ฝ่ายบริหาร โดยสถาบนั ฝ่ายตุลาการจะตอ้ งดารงความเปน็ อสิ ระใหม้ ากทีส่ ุดเพอื่ ผดุงความยุตธิ รรม

154 กฎหมาย หรือ สถาบันกฎหมาย หมายถึง ข้อบังคับของรัฐที่ตราโดยองคก์ ารท่ีมีอานาจทางนิติ บัญญัติ ถ้าฝ่าฝืนไม่ปฏิบัติมีบทลงโทษกฎหมายจะต้องมีวัตถุประสงค์เพื่อรักษาสิทธิเสรีภาพและ ประโยชน์ของประชาชน รัฐบาลหรือสถาบันฝ่ายบริหารจะต้องยึดกฎหมายเป็นหลักในการปกครอง ประเทศไม่ใช่ยึดตัวบุคคลจะเห็นได้ว่า สถาบันทางการเมืองอันประกอบด้วย สถาบันฝ่ายนิติบัญญัติ สถาบนั ฝ่ายบริหาร สถาบันตุลาการและกฎหมายล้วนมบี ทบาทหน้าท่ีท่สี าคัญอย่างโดดเดน่ ถ้าสถาบันใด สถาบันหน่ึง มิสามารถปฏิบัติหน้าท่ีได้ย่อมส่งผลต่อระบบการเมือง ขณะเดียวกันระบบการเมืองจะ ขับเคล่ือนไปได้สถาบันต่างๆ เหล่าน้ีย่อมจะต้องมีการประสานงานกัน พร้อมกับการตรวจสอบและคาน อานาจซึ่งกันและกัน คาถามท้ายบท 1. สถาบนั ทางการเมอื ง หมายถึงอะไร 2. จงอธิบายความหมายของรฐั ธรรมนญู 3. รฐั ธรรมนญู แบง่ ไดก้ ปี่ ระเภท อะไรบา้ ง 4. รฐั ธรรมนูญมีความเกย่ี วขอ้ งกบั สิทธิเสรภี าพของประชาชนอยา่ งไร 5. สถาบันนิตบิ ัญญัติมีบทบาทอยา่ งไรในทางการเมอื ง 6. จงอธิบายขอ้ ดขี องระบอบสองสภา 7. จงอธบิ ายอานาจและหน้าที่ของสถาบันฝ่ายนิตบิ ญั ญัติ 8. สถาบนั ฝ่ายบริหารมีอานาจหนา้ ที่อะไรบ้าง 9. อานาจหน้าทีข่ องฝา่ ยบริหารในระบบรัฐสภาแตกตา่ งกบั อานาจหน้าท่ีของฝา่ ยบริหารใน ระบบประธานาธิบดอี ยา่ งไร 10. สถาบนั ฝา่ ยตลุ าการมอี านาจหนา้ ท่ีอะไรบา้ ง 11. กฎหมายคอื อะไร 12. กฎหมายมีความสมั พันธ์กับศลี ธรรมอยา่ งไร

155 เอกสารอา้ งอิง โกวทิ วงศส์ รุ วฒั น.์ (ม.ป.ป.). หลักรัฐศาสตร์. กรุงเทพมหานคร: มหาวิทยาลยั เกษตรศาสตร์. ณัชชาภัทร อนุ่ ตรงจิตร. (2548). รฐั ศาสตร.์ พมิ พค์ รัง้ ท่ี 2. กรงุ เทพมหานคร: จฬุ าลงกรณ์มหาวิทยาลยั . เดชชาติ วงศ์โกมลเชษฐ์. (2516). หลักรัฐศาสตร.์ กรงุ เทพมหานคร: อักษรเจริญทศั น.์ บรรพต วรี ะสยั . (2542). เอกสารการสอนชุดวชิ าหลักรฐั ศาสตร์และการบรหิ าร. พมิ พ์คร้ังท่ี 6. นนทบรุ ี: โรงพมิ พม์ หาวทิ ยาลยั สโุ ขทัยธรรมาธิราช. พงศเ์ พญ็ ศกนุ ตาภัย. (2519). ความรูท้ ่วั ไปเกยี่ วกบั รัฐธรรมนญู การเมืองและสังคม. กรงุ เทพมหานคร. ไพโรจน์ ชยั นาม. (2515). สถาบันการเมอื งและรัฐธรรมนูญของตา่ งประเทศกับระบอบการปกครอง ของไทย. กรุงเทพมหานคร: โรงพมิ พ์มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์. ราชบัณฑติ ยสถาน. (2546). พจนานุกรมฉบับราชบณั ฑติ ยสถาน พ.ศ. 2542. กรงุ เทพมหานคร: นาน มีบคุ๊ ส์พลับลิเคชนั่ . สนธิ เตชานันท.์ (2543). พ้นื ฐานรัฐศาสตร.์ พิมพค์ รงั้ ท่ี 2. กรงุ เทพมหานคร: มหาวิทยาลัย-เกษตรศาสตร์. หยดุ แสงอทุ ัย.(2502). รฐั ธรรมนูญเก่าใหมแ่ ละความรเู้ บ้อื งต้นเกย่ี วกับประชาธิปไตย. กรงุ เทพมหานคร: โรง พมิ พแ์ ม่บา้ นการเรอื น. อานนท์ อาภาภิรม. (2545). รัฐศาสตรเ์ บอื้ งต้น. พมิ พ์คร้ังที่ 2. กรุงเทพมหานคร: โอเดยี นสโตร.์ Strong, C.F. (1960). Modem Political Constitutions. London: Sidgwick & Jackson Limited.



157 แผนบริหารการสอนประจาบทท่ี 7 กระบวนการทางการเมือง 1. เนอื้ หาประจาบทท่ี 7 กระบวนการทางการเมือง 1. พรรคการเมอื ง 2. การเลือกตงั้ 3. กลุ่มผลประโยชน์ 4. ระบบราชการ 5. ส่ือมวลชน 2. จุดประสงค์เชิงพฤติกรรม ผู้เรยี นศึกษาเน้อื หาบทเรียนน้ีสามารถ 1. นักศึกษาสามารถอธิบายและบอกความหมายของกระบวนการทางการเมอื งได้ 2. นักศึกษาสามารถอธิบายถึงความสาคัญเก่ียวกับอานาจหน้าท่ีของพรรคการเมือง การเลือกต้ัง กลมุ่ ผลประโยชน์ ระบบราชการ และส่ือมวลชนได้ 3. นักศกึ ษาสามารถอธิบายความสมั พนั ธ์บทบาทขององคก์ รตา่ งๆ ในกระบวนการทางการเมืองได้ 4. นักศึกษาสามารถรู้บทบาทหน้าที่ของตนเองในกิจกรรมการมีส่วนร่วมทางการเมือง เช่น การ เลือกต้ังในชมุ ชนทอ้ งถ่ินของตนเองอยู่ได้ 3. วธิ สี อนและกจิ กรรมการเรยี นการสอนประจาบทท่ี 7 1. วธิ ีสอน 1.1 ใช้วธิ กี ารสอนแบบบรรยาย 1.2 เนน้ ผู้เรยี นมีสว่ นร่วม 1.3 วธิ ีการสอนแบบแบ่งกลุ่ม 1.4 วธิ กี ารสอนแบบอภปิ รายและวิเคราะห์ 2. กิจกรรมการเรยี นการสอน 2.1 ศกึ ษาจากเอกสารประกอบการสอนหลกั และตาราอ่ืนๆ ท่ีเก่ียวขอ้ ง 2.2 ศึกษาจาก PowerPoint และส่อื อเิ ล็กทรอนิคส์ต่างๆ 2.3 รว่ มกันอภปิ รายเนอ้ื หาและสรุปประเด็นหวั ขอ้ รว่ มกัน 2.4 ผ้สู อนสรปุ ประเดน็ เนอื้ หาหวั ข้อเพมิ่ เตมิ 2.5 ดูวดี ีทัศนเ์ รอื่ ง กระบวนการการเลือกต้งั

158 2.6 แบง่ กล่มุ แสดงบทบาทสมมุติการมสี ว่ นร่วมทางการเมอื ง เร่อื ง การเลือกตง้ั 2.6 ตอบคาถามจากใบงาน 2.7 ผสู้ อนสรุปเน้อื หา 2.8 จดั กลมุ่ ทารายงานการแสดงบทบาทสมมตุ ิ เรื่อง การเลอื กตั้ง และนาเสนอหนา้ ชน้ั เรียน 2.9 ทาคาถามท้ายบทที่ 7 4. สอื่ การเรียนการสอน 1. เอกสารประกอบการสอนหลัก รายวชิ า ความรู้เบอื้ งต้นเก่ยี วกบั รฐั ศาสตร์ PA 51105 2. PowerPoint และสอื่ อิเล็กทรอนคิ ส์ 3. ใบงาน อุดมการณท์ างการเมอื งไทย 4. แบบฝึกหดั คาถามทา้ ยบท 5. การวดั ผลและการประเมินผล 1. การให้คะแนนเขา้ ห้องเรียน 2. การรว่ มกิจกรรมกลมุ่ การนาเสนอหน้าชั้นเรียน และการอภปิ ราย 3. การทาใบงาน 4. ทาแบบฝกึ หดั ท้ายบท 5. การมสี ว่ นรว่ มในชัน้ เรยี นและนอกชน้ั เรยี น 6. การตอบคาถามในช้นั เรียน

159 บทท่ี 7 กระบวนการทางการเมือง โกวิท วงศส์ ุรวัฒน์ (มปป: 113) อธิบายว่ากระบวนการทางการเมือง (Political Process) หมายถึง วิธีการใช้อานาจอธิปไตย (Process) เป็นกระบวนการอยู่ระหว่างปัจจัยนาเข้า (Input) ก่อให้เกิดผลผลิต (Output) ออกมา เมื่อมีรัฐเกิดข้ึน ย่อมมีกระบวนการทางการเมือง จรูญ สุภาพ (2527: 104) อธิบายว่า กระบวนการทางการเมือง คือ เร่ืองของการใช้อานาจทางการเมือง การใช้อานาจทางการเมืองเป็นส่ิงท่ี เก่าแก่สืบเน่ืองกันมาช้านาน กระบวนการทางการเมืองน้ีมีหลายวิธีแตกต่างกันตามยุคตามสมัยในสมัย โบราณ การเปล่ียนมือการปกครองภายในประเทศระหว่างชนชั้นนาในชุมชนก็เป็นวิธีการใช้อานาจทาง การเมืองอย่างหน่ึง บางชุมชนถือการสืบมรดกอานาจทางการเมือง เหมือนการสืบมรดกในทรัพย์สิน บาง สงั คมการใช้อานาจทางการเมอื งตอ้ งไดร้ ับความยนิ ยอมจากบรรดาสมาชกิ ของสังคม ชุมชนบางแห่งใช้ความ รุนแรงและอานาจบังคับเป็นแนวทางในการครอบครองอานาจและใช้อานาจน้ัน ทุกวิธีดังกล่าวข้างต้นนั้น ลว้ นแล้วแตเ่ ปน็ กระบวนการทางการเมืองทัง้ สน้ิ กระบวนการทางการเมืองเป็นกิจกรรมที่มีความสลับซับซ้อน เพราะมีหน่วยงานท่ีมีส่วนเกี่ยวข้อง หลายหน่วย แต่ละหน่วยมีความรับผดิ ชอบโดยเฉพาะ แตใ่ นขณะเดียวกันกต็ ้องประสานงานกัน เพอ่ื ให้เกิด ความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน ทั้งนี้ สืบเนื่องมาจากอานาจอธิปไตยประกอบด้วยอานาจบริหาร อานาจนิติ บัญญัติ และอานาจตุลาการ ยกตัวอย่างฝ่ายนิติบัญญัติทาหน้าท่ีออกกฎหมาย ฝ่ายบริหารมีหน้าที่กากับ ควบคุมให้มีการปฏิบตั ิตามกฎหมาย ถ้าไมม่ ีการปฏิบัตติ ามกฎหมาย ฝ่ายตุลาการจะเป็นผ้ตู ัดสนิ ว่ากระทา ผดิ จริงหรือไม่ และตัดสนิ ลงโทษตามทก่ี ฎหมายกาหนด กระบวนการทางการเมอื งครอบคลุมต้งั แต่สถาบันทางการเมือง ซ่งึ ในบทท่ี 6 ได้นาเสนอถึงสถาบัน ฝ่ายนิติบัญญัติ สถาบันฝ่ายบริหาร และสถาบันตุลาการ ในระบอบการปกครองแบบรัฐสภาและแบบ ประธานาธิบดี เพื่อให้ผู้ศึกษาสามารถเข้าใจกระบวนการทางการเมืองให้ครบถว้ น บทที่ 7 จงึ เป็นการศึกษา เรอื่ งพรรคการเมือง กลุ่มผลประโยชน์ ระบบราชการและส่อื มวลชน ซึง่ จะมีความสัมพันธแ์ ละมผี ลกระทบซึ่ง กันและกัน ในกระบวนการทางการเมือง ประหนึ่ง น๊อตของเคร่อื งจกั ร ถา้ ตัวใดตวั หนึ่งหายไปจะเป็นเหตใุ ห้ เคร่ืองจกั รชารุดได้ 7.1 พรรคการเมอื ง (Political Party) 7.1.1 ความหมายของพรรคการเมือง นักรฐั ศาสตร์หลายท่านไดใ้ หค้ าจากัดความของพรรคการเมอื งไว้ดังน้ี วิลเลียม กูดแมน (Goodman, 1975: 8) อธิบายว่า พรรคการเมือง คือ องค์การซ่ึง เป็นท่ีรวมกันของสมาชิกท่ีมคี วามคิดเห็นคลา้ ยคลึงกัน โดยมีความมง่ หมายอย่างชัดแจ้งทีห่ วงั จะไดร้ ับ

160 ชัยชนะในการเลอื กตง้ั อันจะทาให้มสี ิทธิเข้าไปใช้อานาจการปกครองเพอื่ ทีจ่ ะไดร้ ับประโยชน์จากการ เขา้ ไปมอี านาจทางการเมอื ง ที. เอส. สตีเวนสัน (Stevenson,1973: 218)ให้คานิยามว่าพรรคการเมืองประกอบ ดว้ ยกลุม่ บคุ คลที่ได้รวบรวมกันจัดต้ังองค์การขน้ึ มาเพอื่ จะได้เสนอเป็นตัวแทนเขา้ สมัครรับการเลอื กต้ัง และจัดต้งั รฐั บาลดาเนนิ การปกครองประเทศ โกวิท วงศ์สุวัฒน์ (2543: 97) อธิบายความหมายพรรคการเมืองว่า คือ กลุ่มบุคคลที่ รวมกนั ขึ้นเพื่อแสวงหาอานาจทางการเมืองตามวถิ ีทางของแตล่ ะรัฐซึ่งกาหนดไว้ ดงั น้ัน พอจะสรุปได้วา่ พรรคการเมือง คือ คณะบุคคลท่ีมารวมกันมวี ัตถปุ ระสงคเ์ พ่ือ แสวงหาอานาจทางการเมอื ง เหนือพรรคการเมืองอน่ื หรือนัยหนงึ่ คอื เป็นรัฐบาลนนั่ เอง 7.1.2 หนา้ ทข่ี องพรรคการเมือง ปรชี า หงษไ์ กรเลิศ (2524: 15-21) ไดอ้ ธิบายถึงหน้าท่ที ว่ั ไปของพรรคการเมอื งไวด้ ังน้ี 7.1.2.1 หน้าที่ใหก้ ารศึกษาทางการเมืองแก่ประชาชน ในระบอบประชาธิปไตยพรรค การเมืองมีบทบาทและหน้าท่ีท่ีจะให้การศึกษาอบรมด้านการเมืองแก่ประชาชนเพ่ือให้ประชาชน ทราบว่า การปกครองประเทศนั้นมิใชเ่ ป็นเรื่องของชนช้ันใดชั้นหน่ึงหรือกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งหากแต่เป็น เร่ืองของพลเมอื งทุกคนจะต้องร่วมมือรว่ มใจกันการให้การศึกษาทางการเมืองอาจทาไดห้ ลายรปู แบบ เช่น การอธบิ ายหรือแถลงนโยบายของพรรคผ่านทางส่ือมวลชนตลอดจนการเขา้ ถึงประชาชนโดยตรง เช่น การอภปิ รายปาฐกถา การบรรยายตามสถานท่ตี า่ งๆ ตามโอกาส 7.1.2.2 หน้าที่สรรหาบุคคลท่ีมีความรคู้ วามสามารถในการเป็นผู้แทนราษฎรในระบอบ ประชาธปิ ไตย เพราะผู้แทนราษฎรจะต้องเป็นตัวแทนไปทาหนา้ ท่ีรกั ษาผลประโยชน์ของประชาชนและ กลุม่ ผลประโยชนต์ า่ งๆ ผ้ทู ีจ่ ะเป็นผู้แทนราษฎรจะต้องเปน็ บุคคลที่เสยี สละมีความรบั ผิดชอบต่อสว่ นรวม มีความรู้ความสามารถและประสบการณ์ในการเป็นตัวแทนของราษฎรท่ีดี พรรคการเมืองจะต้องทา หน้าทีส่ รรหาบุคคลทมี่ ีคณุ สมบัตดิ ังกล่าว ซ่ึงจะเป็นการกลัน่ กรองตัวบคุ คลที่เหมาะสมทจ่ี ะเปน็ ตัวแทนท่ี ดขี องประชาชน 7.1.2.3 หน้าที่ประสานประโยชนข์ องกลุ่มอิทธิพลและกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆโดยทั่วไป แล้วกลุ่มอิทธิพลและกลุ่มผลประโยชน์จะมีบทบาทในการสร้างอิทธิพลต่อรัฐบาลในนโยบายสาธารณะ เช่น การนัดหยุดงานของสหภาพแรงงาน การเดินขบวนประท้วงของกลุ่มเกษตรกร เพื่อเรียกร้องให้ รัฐบาลหรือเจ้าหน้าทข่ี องรฐั บาลยินยอมปฏบิ ัติตามในสิ่งที่ตนต้องการ ในขณะเดยี วกัน กลุม่ นายจา้ งก็ไม่ ยินยอมที่จะปฏิบัติตาม เพราะตอ้ งการรักษาผลประโยชน์ของตนไว้อย่างเหนียวแน่น ในการน้ันพรรค การเมืองจะทาหน้าที่ประสานผลประโยชน์ให้กับกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ ด้วยการเสนอให้มีกฎหมาย แรงงานทเี่ ป็นธรรมกบั ทง้ั สองฝ่าย รวมทง้ั กลุม่ ผลประโยชน์อนื่ ๆ ด้วย

161 7.1.2.4 หน้าท่ีในการระดมสรรพกาลังทางการเมือง พรรคการเมืองจะทาหน้าที่เป็นศูนย์ พลังทางการเมือง เพราะเป็นที่รวมของกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ และประชาชนที่มีความคิดเห็นทางด้าน การเมือง เศรษฐกิจและสังคม ในแนวทางกวา้ งๆ ท่ีคล้ายคลงึ กนั เขา้ ด้วยกันเพื่อหาโอกาสเปน็ รัฐบาลซงึ่ จะ สามารถนาเอานโยบายของพรรคการเมืองของตนไปปกครองประเทศ พรรคการเมืองจึงเป็นท่ีรวมในการ ระดมสรรพกาลังต่างๆ เพื่อให้เกิดอานาจต่างๆ เรียกร้องและรวบรวมความคิดเห็นจากประชาชนและกลุ่ม ของประชาชนต่างๆ เพื่อนามาบริหารประเทศ 7.1.2.5 หน้าท่ีเป็นรัฐบาลบริหารประเทศ เมื่อสมาชิกของพรรคได้รับการเลือกต้ังเป็น ผู้แทนราษฎรฝ่ายเสียงข้างมากในรัฐสภาในกรณีรัฐบาลรูปแบบรัฐสภาย่อมถือได้ว่าประชาชนมีความ ประ สงค์ ให้ น โยบ ายของพ รรคการเมื องน้ั น เป็ น น โยบ ายของรั ฐบาลส่ วน ใน รู ป แบบ รั ฐบ าลแบ บ ประธานาธิบดีประชาชนจะเลอื กผู้นาฝ่ายบรหิ ารจากพรรคการเมืองพรรคหนงึ่ พรรคใดโดยตรง 7.1.2.6 หน้าที่ในฐานะฝ่ายค้านในระบอบประชาธิปไตย พรรคการเมืองที่มีสมาชิกของ พรรคได้รบั เลือกต้ังน้อยและไม่สามารถจดั ตั้งรัฐบาลได้ก็จะทาหน้าทเ่ี ป็นฝ่ายคา้ น หน้าที่ของฝ่ายค้านนี้ถือ วา่ เป็นส่ิงสาคัญสาหรับระบอบประชาธิปไตย เพราะทาหน้าที่เป็นเสมือนกระจกเงาให้รัฐบาลได้ทราบว่ามี สิง่ ใดท่ีรัฐบาลบริหารงานขาดตกบกพรอ่ งไปบา้ ง หรือส่ิงใดทรี่ ัฐบาลควรทาเพ่ิมเติมเพ่อื ให้เกิดประโยชน์กับ ประชาชนผู้เป็นเจา้ ของประเทศ พรรคการเมืองฝ่ายค้านจะทาหน้าที่ท้วงติงคัดค้านหรือยับยง้ั มิให้รัฐบาล ใช้อานาจเกินขอบเขตจนกลายเป็นเผด็จการโดยเสียงข้างมาก นอกจากน้ีพรรคฝ่ายค้านยังทาหน้าที่ ควบคมุ ให้รฐั บาลปฏิบตั ิตามนโยบายของตนทไ่ี ด้แถลงไวต้ อ่ สภา 7.1.2.7 หน้าท่ีในการเป็นศูนย์กลางของกลุ่มผลประโยชน์และสมาชิกพรรคการเมือง เนื่องจากพรรคการเมืองเป็นที่รวมของบุคคลหลายกลุ่มหลายอาชีพมากมาย ฉะน้ัน โอกาสที่จะเกิดความ แตกแยกทางความคิดเห็น จึงมักจะมีอยเู่ สมอ พรรคการเมืองจึงสามารถทาหนา้ ที่เสมอื นเป็นเวทีให้สมาชิก ต่างๆ ของพรรคได้ระบายความอัดอ้ันตันใจของตน หรือกลุ่มของตน เพื่อนาไปสู่การตกลงด้วยสันติวิธี ก่อนท่จี ะนาปัญหาต่างๆ ไปอภิปรายในสภา โดยนัยน้เี อง พรรคการเมืองเป็นศูนย์กลางในการประสานการ ติดต่อและสร้างความเข้าใจอันดีระหว่างมวลสมาชิกของพรรค รวมทั้ง ระหว่างพรรคต่อพรรค ระหว่าง พรรคตอ่ รฐั บาล และระหว่างพรรคการเมอื งกับประชาชนทั่วไปด้วย 7.1.2.8 หน้าที่สร้างผู้นาทางการเมือง ในประเทศประชาธิปไตย พรรคการเมืองจะเป็น สถาบันทสี่ ร้างผู้นาทางการเมืองทีด่ ีเพ่ือผลิตออกไปเป็นนักการเมืองอาชีพท่ีมีความสามารถและพร้อมที่จะ ดารงตาแหน่งผู้นาทางการเมืองในระดับต่างๆ อย่างมีประสิทธิภาพ เช่น นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี ผู้ว่า ราชการมหานครและนายกเทศมนตรี เป็นต้น สถาบันอ่ืนๆ ท่ีมิใช่พรรคการเมือง ย่อมมีความเหมาะสม น้อยกว่าในการผลิตผู้นาทางการเมือง เช่น สถาบันราชการย่อมมีความเหมาะสมที่จะผลิตผู้นาทางการ บริหารหรอื ขา้ ราชการที่ดีเท่านัน้ แต่มใิ ช่ผลิตผู้นาทางการเมืองเพราะการเป็นผู้นาทางการเมอื งย่อมมี ลักษณะแตกต่างไปจากผนู้ าทางการบริหารเป็นอยา่ งมากกล่าวคือผ้บู รหิ ารหรอื ขา้ ราชการเป็นผู้ปฏบิ ัติ

162 ตามกฎหมายคาสั่งและระเบยี บแบบแผนตา่ งๆ ซึ่งฝา่ ยการเมอื งเป็นผวู้ างไว้ให้ ส่วนผู้นาทางการเมือง เป็นผกู้ าหนดนโยบายโดยคานงึ ถงึ ผลประโยชน์ของประชาชน ฉะน้ัน นกั การเมอื งจะตอ้ งเขา้ ใจการต่อ รองผลประโยชน์ทางการเมืองของประชาชน การประสานประโยชน์ต่าง ๆ ตลอดจนการสร้างความ สามคั คีของกลุ่มตา่ งๆ ด้วยการวางนโยบายของพรรคและเม่อื พรรคได้เป็นรัฐบาลก็จะตอ้ งเอานโยบาย เหลา่ นี้ไปใช้โดยมขี ้าราชการซ่ึงเป็นฝ่ายบริหารเป็นผ้ปู ฏิบัตติ าม ฉะน้ันในระบอบประชาธิปไตยพรรค การเมอื งจึงเปน็ สถาบันทีฝ่ กึ อบรมและสร้างผู้นาทางการเมืองที่เหมาะสมกว่าสถาบนั อืน่ ใด สรุป พรรคการเมืองมีหน้าท่ีที่สาคัญได้แก่หน้าท่ีในการให้การศึกษาทางการเมืองแก่ ประชาชน โดยการบรรยาย อภิปรายตามโอกาสต่างๆ หน้าท่ีในการสรรหาบุคคลท่ีมีความรู้ความสามารถ ในการเป็นผู้แทนราษฎรเพราะบุคคลท่ีเป็นนักการเมืองจะต้องมีคุณสมบัติเฉพาะนอกเหนือจากความรู้ ความสามารถแล้วต้องเสียสละและมีความรับผิดชอบต่อสังคม หน้าที่ประสานประโยชน์ของกลุ่มอิทธิพล และกลุ่มผลประโยชน์ หน้าที่ทาได้โดยการเสนอกฎหมายที่ให้ความเป็นธรรมกับทุกฝ่าย หน้าที่ในการ ระดมสรรพกาลังทางการเมือง คน และกลุ่มผลประโยชน์ที่มีแนวทางเดียวกันสามารถมารวมพลังกัน กาหนดนโยบายของพรรคการเมือง ซึง่ ถ้าพรรคการเมืองชนะการเลือกต้ังก็จะตอ้ งทาหนา้ ที่เป็นรัฐบาล เม่ือ เป็นรัฐบาลก็จะได้นานโยบายท่ีกาหนดไว้ไปใช้ นอกจากจะเป็นรัฐบาลแล้ว พรรคการเมืองก็ต้องพรอ้ มทา หน้าท่ีฝ่ายค้าน เพราะฝ่ายค้านเป็นเสมือนกระจกเงาให้รัฐบาลได้ทราบถึงผลของการบริหารงาน นอกจากน้ี พรรคการเมืองยังเป็นเวทีให้มีการอภิปรายปัญหาต่าง ๆ ก่อนที่จะนาเข้าสู่สภา และพรรค การเมอื งยังทาหนา้ ที่สร้างผู้นาทางการเมืองที่สามารถต่อรองผลประโยชนต์ า่ งๆ เพ่ือประชาชนได้ 7.1.3 ระบบพรรคการเมอื ง โกวทิ วงศส์ ุรวัฒน์ (มปป: 116-119) ได้จาแนกพรรคการเมืองในโลกน้ีออกเปน็ 3 ระ บบ คือ 7.1.3.1 ระบบพรรคเดียว (Single Party System) ประเทศท่ีมีการปกครอง แบบเผด็จการมักจะมีการปกครองระบบพรรคการเมืองแบบพรรคเดียว ดังเช่น พรรคฟาสซิสต์ของ อติ าลสี มัยมสุ โสลินยี ังครองอานาจอยู่พรรคนาซีของเยอรมนั สมยั ฮติ เลอร์ ประเทศในอาฟริกาทัง้ หลาย มีการปกครองแบบเผด็จการในรูปลักษณะของรัฐบาลแบบคณะรัฐมนตรีซึ่งมีระบบพรรคการเมือง พรรคเดียวแต่ก็มิได้หมายความว่าประเทศท่ีมีการปกครองระบอบประชาธิปไตยจะไม่มีระบบพรรค การเมืองพรรคเดียวก็หาไม่ ซ่ึงเป็นข้อถกเถียงกันในหมู่นักรัฐศาสตร์ท่ียกเอาประเทศสิงคโปร์ และ ญ่ีปุ่นเป็นตัวอย่างของพรรคเด่นพรรคเดียว (One Dominant Party) กล่าวคือ พรรคการเมืองใน ประเทศเหล่านี้ถึงแม้ว่าจะมพี รรคการเมืองอ่นื ๆ สมคั รแข่งขันอยู่เสมอก็ตามแต่พรรคใหญ่ๆ จะครอง อานาจและเสียงสว่ นใหญไ่ ดอ้ ย่างเหนียวแน่นเสมอ เป็นเวลานานหลายสิบปี ในกรณสี งิ คโปร์และญี่ปุ่น น้ีบางตาราก็จัดอยู่ในระบบหลายพรรคบางตาราก็จัดอยู่ในระบบพรรคเดียวขณะเดียวกัน ประเทศ อินเดียทใี่ นอดีตมีพรรคอินเดียเนชั่นคองเกรส(Indian National Congress Party)เปน็ พรรคการเมือง

163 เดี่ยวแต่ต่อมาภายหลังพรรคอื่นๆ ก็ได้รับความนิยมเพ่ิมมากขึ้นจนพรรคคองเกรสน้ีหมดสภาพการ เปน็ พรรคการเมอื งเดี่ยวไป 7.1.3.2 ระบบสองพรรค (Two Party System) พรรคการเมอื งระบบสองพรรค นี้ บรรดานักรัฐศาสตร์ท้ังหลายมีความเห็นเกือบเป็นเอกฉันท์ว่าเป็นระบบพรรคการเมืองที่ดีท่ีสุดเท่าที่มี อยู่ ประเทศที่เป็นตัวอย่างท่ีดีของความม่ันคงทางการเมืองอย่างมากก็คือ ประเทศอังกฤษและประเทศ สหรฐั อเมริกา สาหรับพรรคการเมอื งระบบสองพรรคซง่ึ เป็นคู่แข่งกนั นั้นมกั จะมีความแตกตา่ งกันในเร่อื งที่ มคี วามสาคัญลาดับรองลงมา กล่าวคือ หลักใหญ่ๆ หรือปรัชญาทางการเมืองมักไม่ผิดแผกกันมากนัก เช่น การเป็นประชาธิปไตยหรือสังคมนิยม ฯลฯ ดังตัวอย่างของพรรคอนุรักษ์นิยม (The Conservative Party) และพรรคแรงงาน (The Labor Party) ของอังกฤษ กับพรรครีพับลิกัน (The Republican Party) และ พรรคดีโมแครต (The Democratic Party) ของประเทศสหรัฐอเมริกา บรรดาพรรคการเมืองท้ัง 4 นี้ มี ปรัชญาและนโยบายใหญใ่ นทางประชาธิปไตยผสมกับสังคมนิยม ส่วนข้อแตกตา่ งอื่นๆ ก็เป็นเรื่องรองลงมา เช่น นโยบายการทหาร นโยบายเศรษฐกิจ นโยบายทางสังคม ซึ่งเมื่อพิจารณาดูแล้ว พรรคการเมืองแบบ สองแบบนี้เป็นเรื่องที่สอดคล้องกับธรรมชาติ กล่าวคือ ตามธรรมดามนุษย์เรามักเลือกของในขั้นสุดท้ายซ่ึง เหลือแตเ่ พียงสองอย่าง หลังจากการเลอื กแลว้ เลือกอกี จนในที่สุดต้องเลือกเอาอย่างใดอย่างหนงึ่ พอจะสรุปได้ว่า บรรดาประเทศที่มีระบบพรรคการเมืองแบบสองพรรคนี้มักจะมี ความมั่นคงทางการเมืองสูงมาก เพราะมีลักษณะพยายามเป็นตัวแทนของคนทุกๆ กลุ่ม เช่น พรรค อนุรักษ์นิยมก็มีนโยบายที่จะช่วยพวกกรรมกรเช่นเดียวกัน ไม่ใช่ต่อต้านพวกกรรมกรซ่ึงมักจะเป็น สมาชิกพรรคแรงงาน อีกประการหน่ึงก็คือ อุดมการณ์มักจะไม่รุนแรง ไม่เอาใจประชาชนกลุ่มหน่ึง กลุม่ ใดเทา่ น้ัน แต่ต้องพยายามทาให้พรรคเป็นทีช่ ่นื ชมของประชาชนทุกๆ กลุ่ม 7.1.3.3 ระบบหลายพรรค (Multi-party System) พรรคการเมืองระบบหลาย พรรค คือ ประเทศที่มีพรรคการเมอื งต้ังแต่สามพรรคข้นึ ไป พรรคการเมอื งระบบหลายพรรคนี้เป็นลักษณะ ของประเทศประชาธิปไตยในยุโรปตะวันตก และ กลุ่มประเทศสแกนดิเนเวีย รวมทั้งประเทศไทยของเรา ด้วย บรรดาประเทศเหล่านี้มักจะมีพรรคการเมืองมากกว่าสามพรรค คือ ประมาณห้าหรือหกพรรค จะหา พรรคหนึ่งพรรคเดียวท่ีได้รับการเลือกตั้งจากประชาชนเป็นเสียงข้างมากในรฐั สภาแทบจะไม่ได้เลย ดังนั้น การจัดต้ังคณะรัฐมนตรีจึงมักเป็นไปในรูปของรัฐบาลผสม (Coalition Government) โดยบรรดารัฐมนตรี เป็นสมาชิกของพรรคการเมืองต่างพรรคกัน ซ่ึงแต่ละพรรคการเมืองต้องร่วมมือกัน ตามธรรมดาแล้วก็จะ เป็นพรรคการเมืองสองพรรคร่วมมือกันจัดต้ังรัฐบาลผสมขึ้น โดยมีข้อแม้ว่าพรรคการเมืองสองพรรคนี้ รวมกันแล้วต้องมีเสียงข้างมากในรัฐสภา ถ้าสองพรรครวมกันแล้วไม่มีสมาชิกรัฐสภาเพียงพอท่ีจะเป็น เสียงข้างมากได้ก็อาจต้องตั้งรัฐบาลผสมสอง สาม หรือส่ีพรรคการเมืองขึ้น ในประเทศไทยคร้ังหนึ่ง เคยผสมกันถงึ 18 พรรค

164 พรรคการเมอื งในระบบหลายพรรคน้เี ม่ือมีการตง้ั รฐั บาลผสมขนึ้ นนั้ ถา้ ผลประโยชน์ ขดั กนั และการร่วมมือกันไม่มคี วามมัน่ คงแลว้ เสถียรภาพของรัฐบาลก็จะอ่อนแอมาก ดังตัวอย่าง ประเทศ อติ าลี คณะรัฐบาลล้มในระยะเวลาอันสั้นติดต่อกัน เนื่องจากพรรคการเมืองซึ่งประกอบเป็นรัฐบาลผสมไม่ สามารถทางานร่วมกันได้ รัฐบาลก็อ่อนแอและไม่ม่ันคง ส่วนประเทศในกลุ่มสแกนดิเนเวีย ดูเหมือนจะมี ความม่นั คงทางการเมืองสูง ถึงแม้ว่าระบบพรรคการเมืองเป็นแบบหลายพรรคก็ตาม คงเป็นเพราะวา่ พรรค การเมืองซ่ึงประกอบกันเป็นรัฐบาลผสมนั้น สามารถร่วมมือและทางานร่วมกันได้ดีระบบพรรคการเมือง แบบหลายพรรคนี้เปิดโอกาสให้ประชาชนสามารถเลือกผู้แทนราษฎรซ่ึงมีความคิดเห็นใกล้เคียงกับตัวเอง ไดม้ ากกว่าระบบสองพรรค กล่าวคือ มีโอกาสเลือกมากกว่า แต่เสถยี รภาพของรัฐบาลมักจะน้อยกวา่ สรุป ระบบพรรคการเมืองแบ่งได้ 3 ระบบ คือ ระบบพรรคเดียว ระบบสองพรรค และระบบ หลายพรรค ระบบพรรคเดียวเป็นการปกครองของระบอบเผด็จการ ระบบสองพรรคเป็นของประเทศ อังกฤษกับประเทศสหรัฐอเมริกา และระบบหลายพรรคเป็นของประเทศในยุโรปตะวันตกและกลุ่ม ประเทศสแกนดิเนเวีย รวมไปถึงประเทศไทยก็เป็นระบบหลายพรรค ระบบพรรคการเมืองไม่ว่าจะเป็น ระบบใดล้วนมีจุดมุ่งหมายเดียวกัน คอื การแสวงหาอานาจทางการเมือง ตามที่วิถีทางหรือรฐั ธรรมนูญของ แตล่ ะรฐั กาหนดไว้ 7.2 การเลือกตั้ง กระบวนการเมืองการปกครองในระบอบประชาธปิ ไตยถือว่า การเลือกตง้ั เป็นขั้นตอนสาคัญ ประการหน่ึง เพราะในระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยถือว่าอานาจสูงสุดในการปกครองประ เทศเป็นของประชาชนทุกคนในประเทศแตร่ ฐั ไมส่ ามารถจะให้คนทุกคนเข้ามาบริหารประเทศโดยตรง ได้ รัฐจึงได้ใช้วิธีการเลือกผู้แทนราษฎรเข้ามาในสภาเพื่อทาหน้าท่ีแทนประชาชนทั้งประเทศและ ผแู้ ทนเหล่านัน้ ก็ต้องดาเนนิ งานไปเพ่อื สนองเจตนารมณ์ของประชาชนสว่ นใหญ่การเลอื กต้ังจึงเป็นวิธี หน่ึงท่จี ะเปิดโอกาสให้ประชาชนเพื่อเลอื กเอาตัวแทนของตนเข้าไปปฏิบัตหิ นา้ ที่ แต่ในทางปฏิบัติแล้ว การเลือกตงั้ เพื่อใหส้ ิทธิทางการเมืองนั้นก็ไมส่ ามารถทมี่ อบให้กับคนทุกคนในประเทศมคี วามเสมอภาค กันได้ เช่น เยาวชน คนวิกลจรติ ผู้ต้องโทษจาคุก คนต่างด้าว ภิกษุสามเณร นักพรตนักบวช เป็นต้น ฉะนั้นการท่รี ัฐจะให้ใครมสี ิทธิทางการเมืองเกยี่ วกบั การเลือกตง้ั ขนาดไหนเพยี งไรก็จะต้องตราเป็นตัว บท กฎหมายออกมาบังคับใช้ให้แน่นอน เช่น เก่ียวกับสิทธิผู้ออกเสียงเลือกต้ังและคุณสมบัติของ ผสู้ มัครรับเลือกตงั้ เป็นตน้ ความสาคญั ของการเลอื กต้ังในระบอบประชาธปิ ไตยการปกครองในระบอบประชาธิปไตยใน ปัจจุบันจะขาดเสียซึ่งกระบวนการเลือกต้ังไม่ได้ เพราะถ้าการจัดการปกครองที่ไม่มีการเลือกต้ังโดย ประชาชนได้ใชส้ ิทธิทางการเมืองในการออกเสียงลงคะแนนเลือกตัวแทนของตนเข้าไปทางานบรหิ าร ประเทศแล้วก็จะถือว่าเป็นการปกครองแบบเผด็จการเท่านั้น ฉะนั้นการเลือกตั้งจึงเป็นขั้นตอนที่

165 สาคัญและจาเป็นกับระบบการเมืองแบบประชาธิปไตยการเลือกตั้งเป็นเง่ือนไขที่สาคัญที่สุดประการ หน่ึงของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย เพราะการเลือกตั้งเปน็ การแสดงออกถึงเจตนารมณ์ของ ประชาชน ผู้เป็นเจ้าของประเทศในอันที่จะมอบความไว้วางใจให้ตัวแทนปวงชนไปใชอ้ านาจแทนตน การออกเสยี งเลอื กตั้งเป็นสิทธขิ นั้ มูลฐานของมนุษย์ โดยเฉพาะในสังคมประชาธิปไตยอนั จะเห็นไดเ้ ด่นชัดจากบทบัญญัติข้อ 21 (1) แห่งปฏิญญา สากลว่าดว้ ยสิทธิมนุษยชน(Universal Declaration of Human Rights) พอสรุปใจความสาคัญได้ว่า “เจตจานงของประชาชนย่อมเป็นมูลฐานแห่งอานาจของรัฐบาลหรือผู้ปกครองเจตจานงดงั กล่าวต้อง แสดงออกโดยการเลือกตั้งสุจริตซ่ึงจัดข้ึนเป็นครั้งคราวตามกาหนดเวลาด้วยการลงคะแนนเสียงของ ชายหญิง โดยถือหลักคนละหน่ึงเสียงเท่ากัน และการกระทาด้วยวิธีการลับด้วยวิธีการอ่ืนใดท่ีจะรับ ประกันให้การลงคะแนนเสยี งเลอื กตงั้ เป็นไปได้โดยเสรปี ระชาชนมคี วามจาเป็นมีความต้องการและมี ความเดือดร้อนอะไร ประชาชนจะได้มีโอกาสแสดงความจานงเหล่านั้นผ่านผู้แทนราษฎร ในกรณีท่ีผู้ แทนราษฎรไดป้ ระกาศนโยบายอดุ มการณแ์ ห่งพรรคการเมอื งของตนอย่างชดั แจ้ง ถ้าไม่มีการเลือกต้ัง ประชาชนก็ตอ้ งใช้วิธีการอ่ืนตามรฐั ธรรมนูญ แตข่ บวนการเลอื กตั้งจะเป็นวิธีการหน่งึ ท่ีจะให้ผู้มคี วาม คิดเกี่ยวกับการเมืองการปกครอง จะได้แสดงออกเพ่ือให้รัฐบาลหรือผู้บริหารได้รับทราบแล้วนาไป พจิ ารณาดาเนินงานในเรอื่ งที่สามารถจะทาได้ หลักเกณฑ์ของการเลือกตั้งเป็นท่ีทราบกันแล้วว่า การเลือกตั้งเป็นกระบวนการที่จะให้ ประชาชนได้แสดงเจตจานงของตนผ่านพรรคการเมืองหรือผ่านผู้แทนราษฎร แต่การเลือกต้ังน้ัน เพอ่ื ให้การดาเนินการเป็นไปอย่างบริสุทธยิ์ ตุ ิธรรมน้ัน จะต้องกาหนดหลักเกณฑ์และวธิ กี ารเลือกต้งั ไว้ ดังน้ี คือ 1. หลักอิสระแห่งการเลือกต้ัง (Freedom of Election) อันหมายถึง การให้ความเป็น อสิ ระต่อการออกเสียงเลือกตง้ั โดยมิได้ขู่บังคับให้การเลือกต้ังถูกบิดเบือนไปจากเจตจานงอันแท้จริง ของผมู้ สี ทิ ธอิ อกเสยี งเลอื กต้ัง 2. หลักการเลือกต้ังตามกาหนดเวลา (Periodic Election) หมายความว่า การเลือกตั้งจะ ต้องมีกาหนดเวลาไว้แน่นอน เชน่ กาหนดใหม้ ีการเลือกต้ังปกตทิ ุก 4 ปี เปน็ ตน้ 3. หลักการเลอื กตั้งอย่างแท้จริง (Genuine Election) หมายถึง การเลือกตั้งได้เป็นไปโดย บริสุทธิ์ รัฐบาลจะต้องถือเป็นหน้าท่ีสาคัญท่ีจะป้องกันไม่ให้มีการคดโกงในการเลือกตั้งเกิดขึ้น โดย การให้ราษฎรจัดการเลือกต้ังของตนเองให้มากที่สุดท้ังเปิดโอกาสให้มีการคัดคา้ นการเลือกต้ังได้ เมื่อ เห็นว่าการเลอื กตง้ั น้ันไม่ไดเ้ ปน็ ไปโดยบรสิ ทุ ธ์ิยุตธิ รรมอยา่ งแท้จรงิ 4. หลักการออกเสียงทั้งชายหญิง (Universal Suffrage) หมายถึง การเปิดโอกาสให้มีการ ออกเสยี งเลอื กต้งั อย่างท่ัวถึง เวน้ แต่กรณีทม่ี ีข้อจากดั อนั เป็นท่ีรบั รองกนั ทั่วไป เช่น ไม่ใหส้ ิทธิเลือกตั้ง แกเ่ ด็ก บุคคลวิกลจริตหรอื มีจิตบกพร่อง เปน็ ต้น

166 5. หลักการเลือกตั้งอย่างเสมอภาค (Equal Suffrage) หมายความว่า บุคคลที่มีสิทธิออก เสยี งเลอื กตง้ั มสี ทิ ธิคนละหน่งึ เสียงและคะแนนเสยี งทกุ คะแนนมนี ้าหนกั เทา่ กนั การเลือกตั้งสมาชิกสภาผูแ้ ทนราษฎรของไทยการเลือกต้ังสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ถือว่า เป็นกระบวนการที่สาคัญของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ถ้าขาดการเลอื กต้ังแล้วก็จะไม่ถือ ว่าการเมืองการปกครองน้ันเป็นการปกครองในระบอบประชาธิปไตย เพราะการเลือกต้ังนั้นเป็น กระบวนการที่จะสรรหาตัวแทนของประชาชนท้ังประเทศเข้าไปปฏิบัติหน้าที่ในสภา เพื่อทาหน้าที่ สนองความต้องการหรือเจตนารมณ์ของประชาชนส่วนใหญใ่ นประเทศ สาหรับประเทศไทยเราหลังจากมีการเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี พ.ศ. 2475 เป็นต้นมา เราไดม้ ีการเลือกต้ังท่ัวไปแล้วถึง 23 ครั้ง นบั แต่มกี ารเลือกตั้งคร้งั แรกเม่ือ 15 พฤศจกิ ายน 2476 ถึง 23 ธันวาคม 2550 ทั้งน้ี ไม่นับการเลือกต้ังซ่อม การเลือกต้ังเพ่ิมและการเลือกตั้งซ้าโดยเฉพาะการ เลือกตั้งซ่อมนนั้ จะมขี ้ึนเกือบทุกสมัยของรัฐบาลเน่ืองจากสมาชกิ ตาย ลาออก ขาดคุณสมบัติบ้าง แต่ ถงึ อย่างไรการเลอื กตัง้ สมาชกิ สภาผู้แทนอยู่ 4 ประเภท คือ 1. การเลือกตั้งทั่วไป คือ การเลือกตั้งผู้แทนราษฎรท่ัวประเทศในคราวเดียวกัน เช่น 22 เมษายน 2522, 18 เมษายน 2526 และ 27 กรกฎาคม 2529 เปน็ ต้น 2. การเลือกต้ังเพิ่ม คือ การเลือกตง้ั สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเพมิ่ อีกจานวนหน่ึง สมมติว่า รัฐบาลชุดแรกมีสมาชิกอยู่ 100 คน เกิดมีรัฐบาลชุดใหม่เข้ามาแทนท่ี อาจจะมาโดยปฏิวัติหรือ รัฐประหารก็ตามเข้ามาบริหารประเทศยังให้สมาชิกจานวน 100 คนนั้นอยู่เหมือนเดิม และมีการ จัดการเลือกต้ังเพ่ิมมาอีก 50 คน เพ่ือให้ได้สมาชิก 150 คน ดังนี้ ซึ่งเป็นการเลือกตั้งในบางเขตบาง จังหวดั เทา่ น้ัน เช่น ในการเลอื กตัง้ เพิม่ เตมิ เมอื่ 5 มถิ นุ ายน 2492 3. การเลือกต้งั ซ่อม คือ การเลือกตั้งสมาชกิ สภาผู้แทนราษฎรเป็นบางคน เน่ืองจากสมาชิก ภาพของ ผแู้ ทนราษฎรสนิ้ สดุ จะต้องเลือกต้ังซ่อมภายใน 90 วนั 4. การเลือกตั้งซ้า คือ การเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นบางเขตหรือบางคน เน่ืองจากการเลือกตั้งในคราวก่อนเป็นไปโดยมิชอบและศาลหรือองค์การ ซ่ึงมีอานาจวินิจฉัยว่าการ เลือกต้ังเป็นไปโดยมิชอบการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรของไทยทั้ง 4 ประเภทนี้ จะมีวิธีการ หลักการอย่างไรขน้ึ อยู่กบั พระราชบญั ญตั ิเกีย่ วกับการเลือกต้ังและรฐั ธรรมนญู ไดก้ าหนดไว้ เพราะแต่ ละคราวการเลือกตั้งทั่วไปอาจจะแตกต่างกันไป ท้ังน้ีขึ้นอยู่กับรัฐธรรมนูญและพระราชบัญญัติการ เลือกตั้ง ผู้รับผิดชอบคือกระทรวงมหาดไทยจะต้องดาเนินไปตามนั้นโดยเคร่งครัดและอย่างบริสุทธ์ิ ยุติธรรม วธิ ีการเลือกต้ังของไทย นับตั้งแต่ประเทศไทยเราไดม้ ีการเลอื กต้ังสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ตัง้ แต่ 15 พฤศจกิ ายน 2476 เป็นต้นมาจนถงึ ปจั จบุ ันจะพบว่าประเทศไทยเราได้ใช้วธิ ีการเลือกต้ังทั้ง แบบแบ่งเขตการเลือกตง้ั และแบบรวมเขตเลือกตงั้ ทั้งวธิ ีผู้สมคั รอิสระ ผู้สมัครสังกัดพรรคการเมือง แต่

167 ก็ยงั หาข้อสรุปไม่ไดว้ ่าการเลือกตง้ั วิธไี หนท่ีมีความบกพร่องนอ้ ยที่สดุ และการเลือกต้ังวธิ ีใดเป็นวิธที ่ีดี ท่ีสุด เพราะแต่ละวิธีมีทั้งดีและไม่ดีอยู่ในตัวเมื่อการเลือกตั้งของไทยเคยใช้มาทั้งวิธีแบ่งเขตและรวม เขตแล้ว เพ่ือเป็นการศึกษาเปรียบเทียบว่า การแบ่งเขตหรือการรวมเขตเลือกต้ังจะเป็นวิธีอานวย ประโยชน์สูงสุดเทา่ การสง่ เสริมการปกครองในระบอบประชาธปิ ไตย ดังมวี ธิ ีการแต่ละอย่างและมขี ้อดี ขอ้ เสยี แตล่ ะอยา่ งดังต่อไปน้ี 7.2.1 การเลือกต้งั โดยวิธรี วมเขต วิธีการเลือกตงั้ โดยการรวมเขต ได้แก่ การกาหนดให้จังหวดั หน่ึงๆ มีเขตการเลือกต้ัง เพยี งหน่ึงเขตเท่าน้ันไม่ว่าจะจงั หวดั น้นั จะมีผ้แู ทนไดก้ ่ีคน และกาหนดใหพ้ ลเมืองหนึ่งแสนหา้ หม่ืนคน มีผู้แทนได้ 1 คน เศษของครึ่งแสนห้าหมื่นคน เกินคร่ึงให้มีผู้แทนได้อีก 1 คน เช่น ในจังหวัดใดมี พลเมืองสามแสนเก้าหมื่นคน ก็จะมีผู้แทนได้ 3 คน เป็นต้น ส่วนรายละเอียดของวิธีการเลือกต้ังให้ เป็นไปตามพระราชบญั ญัตกิ ารเลือกตง้ั ซ่งึ อาจจะมกี ารเปลีย่ นแปลงแก้ไขเพม่ิ เติม 7.2.1.1 ข้อดขี องการเลอื กตัง้ แบบรวมเขต 7.2.1.1.1. ทาให้ราษฎรผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกต้ังได้เลือกผู้แทนท่ีตน ศรัทธา เพราะสามารถเลือกใครก็ได้ซึ่งไม่เหมือนกับการแบ่งเขต ถ้าการแบ่งเขตเกิดผู้ที่ตนศรัทธาไป สมัครอีกเขตหนงึ่ กห็ มดโอกาสเลอื ก 7.2.1.1.2. ทาให้ไดผ้ ู้แทนท่ดี ี เพราะใครทจี่ ะได้รบั การเลอื กต้ังมานน้ั ต้อง เป็นคนดีมคี ณุ ธรรมเปน็ ท่ีรจู้ กั กันทั้งจงั หวดั คนท้งั จังหวัดเลือกมามิใช่คนในเขตใดหรอื กล่มุ ใดกลุ่มหน่ึง เลอื ก ก็แสดงวา่ เปน็ คนดีท่ีได้รับเลือกมาจากคนทงั้ จงั หวดั 7.2.1.1.3. ทาให้เป็นการยากท่ผี ู้ใดผหู้ นึง่ หรือพรรคการเมืองใดพรรคหนึ่ง จะได้อานาจเงนิ หรืออทิ ธพิ ลอืน่ ๆ เขา้ ซ้ือเสียงหรือควบคุมเสยี งได้ เพราะพื้นทีข่ องการเลอื กตัง้ มีอาณา เขตทั่วทั้งจังหวดั 7.2.1.1.4. ผู้ที่ได้รับการเลือกตั้งจะเกิดความภูมิใจและเห็นคุณความดี ของประชาชนท้งั จงั หวดั ท่ีเขาเลือกตัวเองเข้ามาในสภา จะทาให้ผู้แทนคนนัน้ ตั้งใจปฏิบตั ิหน้าท่ีให้ดีมี ประโยชน์ต่อประเทศชาติบา้ นเมอื ง 7.2.2 ขอ้ เสยี ของการเลอื กตั้งแบบรวมเขต 7.2.2.1. ทาให้คนดีเป็นที่รู้จักในหน่ึงหรือสองอาเภอในจังหวัดน้ัน จะไม่ได้รับการ เลือกตั้ง ในกรณีท่ีจังหวัดนั้นมีถึงสิบอาเภอแบ่งออกเป็นถงึ สามเขต ฉะน้ันคนที่ดีมีคุณธรรมซึ่งเป็นท่ี ประจกั ษ์เพยี งสองหรือหนึ่งอาเภอน้นั จะไมม่ ีโอกาสได้รับเลอื ก 7.2.2.2. เป็นการเปิดโอกาสให้คนมีเงินมากเอาเปรียบผู้สมัครท่ีมีเงินน้อยในการหา เสยี ง เพราะผู้มีเงนิ มากย่อมใชเ้ งินในการหาเสยี งโดยวิธีการต่างๆ ได้ท่ัวถึงทั้งจงั หวดั มากกวา่ คนมีเงิน

168 น้อย ฉะน้นั คนดีมเี งนิ น้อยเข้าหาเสียงไม่ทัว่ ทุกเขต ทกุ ตาบล หม่บู ้านย่อมมีโอกาสน้อยท่จี ะไดร้ ับการ เลอื กต้งั 7.2.2.3. ผู้แทนท่ีได้รับการเลือกตั้งจะเกิดความหนักใจในการดูแลความทุกข์ยากของ ประชาชนท้ังจังหวัด แม้การเลือกต้ังแบ่งเขตผู้แทนบางคนก็ยังไม่ไปเยี่ยมเยียนดูแลความเดือดร้อนของ ประชาชน ถ้ายงิ่ เขตการเลือกต้ังเป็นทั้งจังหวัด ผู้แทนจะถือโอกาสไม่ไปเยีย่ มหรือดูแลความทุกข์รอ้ นที่ไหน เลย ถ้ามีผู้ถามว่าไม่เห็นผู้แทนออกไปเย่ียมเลยก็บอกว่า ผมไปตาบลโน้นบ้านโน้นเอามาเป็นข้ออ้างทั้งๆ ท่ี ไมไ่ ดไ้ ปไหนเลย 7.2.2.4. การเลือกตั้งแบบนี้จะทาให้ผู้แทนไม่มีความสัมพันธ์กับประชาชนเท่าท่ีควร เมื่อ ประชาชนเกดิ ความทุกข์ยากลาบากผู้แทนอาจจะไม่มีโอกาสได้ทราบ เพราะเขตความรับผิดชอบของผู้แทน กวา้ งขวาง 7.2.2.5. ทาให้ผู้เลอื กตงั้ ต้องใชจ้ ่ายเงินมาก เพราะเขตการเลือกตั้งคอื เขตจังหวัดหน่ึง ไม่ ว่ารถในการหาเสียงแผ่นปลิว รูปถ่าย อุปกรณ์อื่นๆ ค่าใช้จ่ายกับหัวคะแนน ล้วนแล้วแต่จะต้องใช้เงินเป็น จานวนมากทง้ั นนั้ เท่ากบั วา่ เปดิ โอกาสใหเ้ ฉพาะเศรษฐีมเี งินเท่าน้นั เลน่ การเมือง 7.2.3 การเลือกต้ังโดยวธิ ีแบง่ เขต การเลือกต้ังโดยวิธีการแบ่งเขต ได้แก่ การเลือกต้ังในจังหวัดหน่ึง ๆ นั้นจะแบ่งออก เป็นเขต ๆ ตามจานวนราษฎรเปน็ เกณฑ์ คอื พลเมืองหนง่ึ แสนห้าหมนื่ คนตอ่ ผู้แทน 1 คน ถ้าจังหวัดใด มผี ้แู ทนได้ 9 คน จังหวัดนั้นก็จะแบง่ ออกเป็นสามเขตเลือกตัง้ คอื เขตหนึ่งๆ จะมีผู้แทนไดไ้ มเ่ กิน 3 คน แตถ่ า้ จงั หวัดใดมผี ู้แทนไดเ้ พียง1-3 กถ็ ือว่าจังหวดั น้ันเป็นหนึ่งเขตการเลือกตั้ง เช่น ภูเกต็ แมฮ่ ่องสอน เป็นต้น ส่วนรายละเอียดอ่ืนๆ ได้เป็นไปตามพระราชบัญญัติการเลือกตั้งและบทบัญญัติแห่งรัฐ ธรรมนญู 7.2.3.1 ขอ้ ดขี องการเลอื กต้งั แบบแบง่ เขต สมพงศ์ เกษมสนิ และจรูญ สภุ าพ ได้กลา่ วสรุปข้อดีของการเลอื กตง้ั แบบแบ่ง เขตไว้ดงั น้ี 7.2.3.1.1. ผู้แทนสามารถดแู ลทกุ ขส์ ุขของราษฎรในเขตเลือกต้งั ได้ทวั่ ถึง 7.2.3.1.2. ความสัมพันธ์ระหว่างผู้แทนกับราษฎรก็กระชับแน่น เพราะ ราษฎรผู้มสี ทิ ธิในเขตเลือกต้ังมนี ้อย 7.2.3.1.3. เมื่อราษฎรผู้มีสทิ ธเิ ลือกต้ังในเขตเลือกตั้งมีจานวนน้อย กเ็ ป็นการ ง่ายแกผ่ ู้แทนท่จี ะหยงั่ ทราบเจตจานงของราษฎรในเขตเลือกต้งั 7.2.3.1.4. เป็นวิธีการเลอื กต้ังที่ให้ความเสมอภาค เพราะไม่วา่ ราษฎรจะอยู่ ในจังหวัดเลก็ หรือจังหวัดใหญ่ราษฎรทุกคนกม็ คี ะแนนเสยี งเพยี งเสียงเดยี วในการเลอื กต้งั

169 7.2.3.1.5. การเลือกตั้งแบง่ เขตเป็นการใหโ้ อกาสแก่ราษฎรฝา่ ยขา้ งน้อย ใน จังหวดั แตช่ มุ นุมกันเปน็ ฝา่ ยขา้ งมากอยู่ในเขตเลอื กต้ังหน่ึง 7.2.3.1.6. การเลือกต้ังแบง่ เขต ย่อมทาใหเ้ สียค่าใช้จ่ายในการเลือกต้ังและ ในการโฆษณาเพอ่ื การเลอื กต้งั น้อย จึงเหมาะสมกบั หลกั ประชาธิปไตย 7.2.3.2 ขอ้ เสยี ของการเลือกต้งั แบบแบง่ เขต 7.2.3.2.1. ทาให้พรรคการเมืองหรือผสู้ มัครกระทาการทุจริตได้งา่ ย เพราะ เขตการเลือกต้ังมีจานวนประชากรไม่มาก อาจจะใช้เงินหรืออิทธิพลอื่น ๆ เข้าควบคุมเสียงในบาง หนว่ ยการเลอื กต้ังเท่านน้ั กส็ ามารถไดเ้ ป็นผู้แทน 7.2.3.2.2. เขตพื้นที่ในการหาเสียงน้อยประชาชนที่ผู้แทนจะไปพบไม่มาก จึงไม่ลาบากในการหาเสียง เมื่อได้เป็นผู้แทนมาก็จะรู้สึกว่า เป็นการได้มาโดยไม่ยากนัก จะทาให้ ผแู้ ทนคนน้นั ไม่รูค้ ณุ คา่ ของประชาชน 7.2.3.2.3. การแบ่งเขตการเลือกต้ังกาหนดโดยฝ่ายบริหารซ่ึงกระทรวง มหาดไทยเปน็ ผู้ดาเนินการเลือกตั้ง ถ้าบงั เอิญผู้บริหารสนบั สนนุ พรรคการเมอื งใดกอ็ าจจะแบ่งเขตการ เลอื กตงั้ เข้าขา้ งได้ คือ ถ้าเห็นว่าผสู้ มคั รของพรรคการเมอื งนมี้ ีผู้นยิ มหรอื มีคะแนนเสียงอยู่มาก ในเขต ตาบลหรืออาเภอใดก็จะแบ่งเขตใหก้ ลุ่มพ้ืนที่ของอาเภอนั้นๆ ไว้ ด้วยวธิ ีการน้ีก็จะทาให้ผู้สมัครพรรค อ่ืนเสียเปรียบไม่เกิดความยุติธรรมวิธีเลือกต้ังซ่ึงถือเอาเขตจังหวัดเป็นเกณฑ์และเคยใช้มาแล้วท้ังวิธี รวมเขตและวิธแี บง่ เขตน้ัน ไม่อาจพจิ ารณาได้แน่ชัดลงไปว่า วธิ ีใดจะกอ่ ให้เกิดผลทาให้คนสนใจมาใช้ สทิ ธิของตนเองมากกว่ากัน เพราะปรากฏวา่ ผลสับสนกันอยอู่ ยา่ งไรกด็ ีพอสรุปไดว้ า่ วธิ กี ารเลือกตงั้ รวม เขตหรือแบ่งเขตไม่มีผลต่อการที่ประชาชนจะใช้สิทธิมากหรือน้อย แต่อาจมีผลต่อยุทธวิธีการของ ผู้สมัครรับเลือกต้ังหรือพรรคการเมืองในแง่การรณรงค์หาเสียงจากเขตท่ีเคยสร้างความนิยมไว้แก่ ประชาชน และมีผลต่อทางราชการในแงท่ ่ีถา้ จัดให้มีการแบ่งเขตแล้วการลงคะแนนของผู้เลือกตงั้ การ นบั คะแนนของกรรมการตรวจคะแนนมผี ลเรว็ ขึ้นกวา่ การจัดใหม้ กี ารเลือกต้ังรวมเขต 7.2.4 คณุ สมบตั ิของผ้มู ีสิทธเิ ลือกตัง้ และผู้สมัครรบั เลือกตง้ั ขอ้ จากัดเกี่ยวกับสทิ ธิในการเลือกตั้งของประชาชนโดยท่ัวไปจะมขี ้อจากัดอยสู่ องประ การคอื ข้อจากัดในทางประวัติศาสตรแ์ ละข้อจากัดที่ยงั คงมีอยู่ในปัจจุบัน ข้อจากัดทางประวตั ิศาสตร์ นน้ั จะมแี ปลกๆ เช่น ข้อจากัดที่วา่ คนม่ังมเี ศรษฐีเทา่ นั้นจึงจะมสี ิทธิหรือคนท่ีได้รบั การศึกษาความรูไ้ ด้ เทา่ นัน้ จึงจะมสี ิทธใิ นการเลอื กตั้ง เป็นต้น เหตผุ ลกค็ ือไมต่ ้องการใหค้ นท้ังสองประเภทดังกล่าวนน้ั มอี า นาจบริหารประเทศ ถ้าคนเหลา่ นั้นมีสิทธเิ ท่าเทยี มกบั ชนช้นั ม่งั มีหรือคนชัน้ สูงแลว้ จะเปน็ ผลทาให้การ บรหิ ารประเทศไม่สามารถจะดาเนินไปตามความปรารถนาของพวกตน ส่วนขอ้ จากัดในปัจจุบันบาง ประเทศกาหนดเก่ียวกับเร่ืองเพศคือผู้หญิงไม่มสี ิทธิเหมือนผู้ชายอย่างประเทศฝรัง่ เศส ผูห้ ญิงพ่ึงจะมี สิทธิ เมอื่ ค.ศ. 1944 นเ้ี อง และนอกนนั้ ก็จากัดเกี่ยวกบั อายคุ ือผ้มู อี ายนุ อ้ ยไมม่ ีสทิ ธิออกเสยี งเลอื กต้ัง

170 สาหรับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พทุ ธศกั ราช 2521 ไดก้ าหนดคณุ สมบตั ิผู้มี สทิ ธิออกเสียงเลอื กตัง้ และผู้มีสทิ ธสิ มัครเข้ารบั เลือกต้ังไว้ดังน้ี 7.2.4.1. มีสัญชาติไทยโดยการเกิด แต่บุคคลผู้มีสัญชาติไทย ซึ่งบิดาเป็นคนต่างด้าว ต้องมีคณุ สมบัตติ ามทก่ี าหนดไวใ้ นกฎหมายวา่ ดว้ ยการเลอื กตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรอกี ด้วย 7.2.4.2. มอี ายุไม่ตากว่ายสี่ บิ ปีบรบิ รู ณใ์ นวนั ท่ี 1 มกราคม ของปีทม่ี กี ารเลือกตั้งและ 7.2.4.3. มชี ื่ออยู่ในทะเบียนบ้านในเขตเลือกต้ัง บุคคลผ้มู ีลกั ษณะดังกล่าวต่อไปน้ี ใน วันเลือกตัง้ เป็นบคุ คลตอ้ งห้ามมิให้ใช้สทิ ธิเลือกตง้ั คือ 7.2.4.3.1. วิกลจรติ หรอื จิตฟน่ั เฟอื นไม่สมประกอบ 7.2.4.3.2. หหู นวกและเปน็ ใบ้ซ่งึ ไมส่ ามารถอ่านและเขียนหนงั สอื ได้ 7.2.4.3.3. ภกิ ษุ สามเณร นกั พรตหรอื นกั บวช 7.2.4.3.4. ผตู้ ้องคมุ ขังอยูโ่ ดยหมายของศาลหรอื คาสั่งท่ชี อบด้วยกฎหมาย 7.2.4.3.5. อยู่ในระหวา่ งถูกเพิกถอนสทิ ธเิ ลือกตั้งโดยคาพพิ ากษา บุคคลผูม้ ีคณุ สมบัติดังต่อไปนเี้ ป็นผมู้ สี ิทธริ ับเลอื กตั้ง 1) สัญชาตไิ ทยโดยการเกิด แตบ่ ุคคลผมู้ ีสัญชาติไทยซึ่งบิดาเป็นคนตา่ งด้าว ต้องมคี ณุ สมบัติตามที่กาหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชกิ สภาผ้แู ทนราษฎรอกี ดว้ ย 2) อายุไม่ตา่ กวา่ ยสี่ ิบหา้ ปีบริบรู ณใ์ นวนั เลอื กต้ัง 3) เปน็ สมาชิกพรรคการเมอื งที่ส่งเสรมิ เขา้ สมัครรับเลือกตง้ั ตามมาตรา 95 และมาตรา 104 วรรค 2พรรคการเมอื งใดพรรคการเมืองหนึง่ แต่พรรคเดยี ว 4) คุณสมบัติอ่ืน หากมีกาหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการเลือกต้ังสมาชิก สภาผูแ้ ทนราษฎร 7.2.5 วิธดี าเนินการเลอื กตงั้ การดาเนินการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นหน้าท่ีความรับผิดชอบโดยตรง ของกระทรวงมหาดไทย ซึ่งกระทรวงมหาดไทยจะดาเนินไปตามกฎหมายและนโยบายของรัฐบาล เพื่อให้เกิดความเป็นระเบียบเรียบร้อย บริสุทธ์ิ ยุติธรรมและกระทรวงมหาดไทยให้เจ้าหน้าที่นาไป ปฏิบัติพร้อมทั้งให้ประชาชนมีส่วนร่วมเพ่ือเป็นการส่งเสริมการปกครองในระบอบประชาธิปไตย กระบวนการเลอื กตง้ั การเลอื กตัง้ สามารถจัดเป็นกระบวนการได้ดังน้ี 7.2.5.1.การกาหนดเขตเลือกต้ังเม่ือได้มีการประกาศตามพระราชกฤษฎีกาให้มีการ เลอื ก ต้ังสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแล้ว ถ้าการเลือกตัง้ นนั้ เป็นการเลอื กต้ังท่วั ไปให้กระทรวงมหาดไทย ประ กาศในราชกิจจานเุ บกษาโดยไม่ชักช้า กาหนดเขตเลอื กตัง้ ในแต่ละจงั หวดั และจานวนสมาชกิ สภา ผู้ แทนราษฎรท่ีจะทาการเลือกตั้งในแต่ละเขตเลือกตั้ง รวมท้ังท้องถ่ินท่ีท่ีประกอบเป็นเขตเลือกตั้ง ของแตล่ ะเขตเลอื กตง้ั

171 7.2.5.2. บัญชีรายชื่อผู้เลือกต้ัง เมื่อมีพระราชกฤษฎีกาให้มีการเลือกต้ังสมาชิกสภา ผู้แทนราษฎรแล้ว ให้นายอาเภอจดั ทาบัญชีเลอื กตั้งของแต่ละหนว่ ยเลอื กตั้งไว้ ณ ทสี่ าธารณะทเี่ หน็ ได้ งา่ ย และที่เลอื กตั้งบริเวณที่ใกล้เคียงก่อนวนั เลือกต้ังไม่น้อยกวา่ 30 วนั 7.2.5.3. หน่วยเลือกต้ัง ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดกาหนดหน่วยเลือกต้ังท่ีจะพึงมีในจัง หวดั นั้นตามปกตใิ ห้ใช้เขตตาบลหนึ่งเปน็ หน่วยเลือกตงั้ หนว่ ยหนึ่ง ถ้าตาบลใดมีหน่วยเลอื กต้ังเกินกว่า หน่ึงพนั คน ให้กาหนดหน่วยเลอื กต้ังในตาบลนั้นเพิ่มขึ้น โดยถือเกณฑ์จานวนผูเ้ ลอื กตั้งหน่วยละหน่ึง พันคนเป็นประมาณ ถ้าผู้ว่าราชการจังหวัดเห็นว่าไม่เป็นการสะดวกหรือไม่ปลอดภัยในการไปลง คะแนนของผู้เลือกต้ัง จะกาหนดหน่วยเลือกต้ังโดยไม่คานึงถึงจานวนผู้เลือกตั้งก็ได้ หรือไม่กาหนด หน่วยเลือกต้ังเพ่ิมก็ได้ เฉพาะตาบลในเขตเทศบาลหรือในเขตที่มีชุมชนหนาแน่น ถ้าผู้ว่าราชการ จังหวัดเห็นสมควรจะกาหนดหน่วยเลือกต้ังโดยให้มีผู้เลือกตั้งในหน่วยเลือกต้ังละสามพันคนเป็น ประมาณก็ได้ เมื่อได้กาหนดหน่วยเลือกตั้งข้ึนแล้วให้ประกาศหน่วยเลือกตั้ง ณ ศาลากลางจังหวัด ท่ีวา่ การอาเภอ ทีว่ ่าการก่ิงอาเภอ และสานักงานเทศบาล เฉพาะตาบลในเขตเทศบาลหรอื ในบริเวณที่ มีชุมชนหนาแน่นนนั้ ให้จัดทาแผนทสี่ งั เขปแสดงเขตของหนว่ ยเลอื กต้งั ประกอบไว้ด้วย 7.2.5.4. การลงคะแนนเลือกต้ัง การลงคะแนนเลือกตั้งให้ใช้วิธีลงเคร่ืองหมายลงใน บัตรเลือกตง้ั ตามเกณฑ์และวิธกี ารทีก่ าหนดในกระทรวง 7.2.5.5. การตรวจและการรวมคะแนนเม่ือปิดการลงคะแนนเลือกต้ังแล้วให้คณะ กรรมการตรวจนับคะแนนโดยเปิดเผยจนเสร็จในรวดเดียวห้ามมิให้เลื่อนหรือประวิงการนับคะแนน เมื่อการนับคะแนนเสร็จแล้วให้คณะกรรมการตรวจนับคะแนนประกาศผลการนับคะแนน ณ ท่ี เลือกตั้งน้ัน และรีบทารายงานของผลการนับคะแนนและปิดหีบบัตรเลือกต้ังเพ่ือส่งไปยังนายอาเภอ โดยเร็วแบบประกาศผลของการนบั คะแนนรายงานแสดงผลของการนับคะแนน วธิ ีนับคะแนน วิธีการ ประกาศผลของการนบั คะแนนและวิธเี ก็บบตั รเลือกตัง้ บรรจหุ บี ให้เป็นไปตามทกี่ าหนดในกฎกระทรวง 7.3 กลุ่มผลประโยชน์ (Interest groups) 7.3.1. ความหมายของกลุ่มผลประโยชน์ อลั มอนด์ และ เพาเวลล์ (Almond & Powell, 1966: 75) ได้นยิ ามกลุ่มผลประ โยชนไ์ วว้ ่า หมายถงึ กลุม่ คนท่ีเชอ่ื มโยงกนั โดยมคี วามสนใจหรอื หว่ งใยในสิง่ หน่ึงสิง่ ใดหรือมผี ล ประโยชนร์ ว่ มกันและ โดยมีความสานึกอยู่ไมม่ ากก็น้อยว่าเขามคี วามเชอ่ื มโยงดังกล่าวกนั อยู่ จุมพล หนิมพานิช (2542: 224) อธบิ ายว่า กลุ่มผลประโยชน์(Interest Group)หมาย ถึง กลุ่มคนที่มีผลประโยชน์ทางการเมืองเหมือนกันหรอื คล้ายคลึงกัน แต่ถ้าสมาชกิ ของกลมุ่ ผลประโยชน์ ดังกล่าวไดก้ ่อตงั้ องคก์ าร (หรือกลมุ่ ที่มีการจัดระเบียบโครงสรา้ งอย่างดี) ขึ้นมาท่ีจะชว่ ยให้พวกเขาเอง

172 ได้รบั การสนบั สนุนจากเจา้ หน้าที่ของรฐั บาล ท้ังน้ีเพ่ือใหเ้ ป้าหมายหรือจุดมุ่งหมายท่ีพวกเขาได้ต้งั ใจไว้ บรรลผุ ล อานนท์ อาภาภิรม (2545: 97) อธิบายว่า กลุ่มผลประโยชน์ หมายถึง กลุ่มบุคคล สมาคม สหพันธ์ หรือสหบาล ที่ไม่มีวัตถุประสงค์ในทางการเมืองท่ีจะเป็นรัฐบาล หน้าท่ีสาคัญของกลุ่มผลประโยชน์ คือ พยายามรักษาผลประโยชน์ของกลุ่มตนโดยเสนอความคิดเห็นของตนต่อรัฐบาล หรือใช้อานาจ หรือใช้ อทิ ธิพลบบี บังคบั รัฐบาลใหป้ ฏิบัตกิ ารอยา่ งใดอย่างหน่งึ เพ่ือผลประโยชน์ของกลุ่ม สุขุม นวลสกุล และวิศิฐ์ ทวีเศรษฐ์ (2542: 239) กล่าวว่า กลุ่มผลประโยชน์ คือ กลุ่มของ บุคคลท่ีรวมกันเพราะมีอาชีพหรือมีวัตถุประสงค์อย่างเดียวกัน และมีความต้องการที่จะให้นโยบายของ รัฐบาลสนองต่อความต้องการของกลุ่มคน การรวมกันเป็นกลุ่มผลประโยชน์มีลักษณะคล้ายคลึงกับการ รวมกันเป็นพรรคการเมือง ความแตกต่างของกลุ่มผลประโยชน์กับพรรคการเมืองอยู่ตรงที่พรรคการเมือง ตอ้ งการเป็นรัฐบาลเพื่อกาหนดนโยบายเสียเอง ส่วนกลุม่ ผลประโยชน์ไม่ตอ้ งการเป็นรัฐบาลเอง แตต่ ้องการให้ รฐั บาลมนี โยบายสอดคลอ้ งกับความตอ้ งการของกลมุ่ สรุป กลุ่มผลประโยชน์ หมายถึง กลุ่มคนที่มีความสัมพันธ์กันโดยมีวัตถุประสงค์และ ผลประโยชน์ร่วมกัน มีทัศนคติไปในแนวทางเดียวกัน กลุ่มผลประโยชน์แตกต่างจากพรรคการเมือง เพราะ ไมไ่ ด้ต้องการเปน็ รัฐบาลแต่ต้องการใหร้ ัฐบาลมนี โยบายสอดคลอ้ งตรงกับความตอ้ งการของกลุ่มผลประโยชน์ 7.3.2. ประเภทของกลุ่มผลประโยชน์ อัลมอนด์ และเพาเวลล์ (Almond & Powell, 1966: 75-80) ได้แบ่งประเภทกลุ่ม ผลประโยชนอ์ อกเป็น 4 ประเภทดังนี้ 7.3.2.1 กลุ่มผลประโยชน์ของบุคคลท่ีเคว้งคว้างไร้บรรทัดฐาน (Anomic Interest Groups) กลุ่มผลประโยชน์ประเภทน้ีจะปะทุขึ้นอย่างค่อนข้างจะกะทันหันตามอารมณ์ เช่น การ จลาจลการลอบสังหารตลอดจนการเดินขบวนประท้วงการเรยี กร้องผลประโยชนใ์ นรูปลกั ษณะน้มี ักจะ เกิดข้ึนใน สภาพ ท่ีไม่มีกลุ่มที่ได้รับการจัดตั้งอยู่ใน สังคม หรือว่ าหากมีก็มีบางกลุ่มที่ถูกปิดก้ัน มิให้ แสดงออกซึ่งความต้องการ ดงั นัน้ ความไม่พงึ พอใจที่ถกู ปิดอยกู่ ดดันไว้จะปะทุออกมาถา้ มีเหตุการณ์ เอ้ืออานวยหรือมีผู้ชักนาหรือปลุกระดมให้เกิดขึ้น การชักนาน้ีอาจกระทาโดยผู้ท่ีอยู่ในอานาจทาง การเมืองเพ่ือผลประโยชน์ของเขาเองก็ได้ แตข่ อ้ สาคัญไม่มีการจัดตง้ั เปน็ องคก์ รแต่อยา่ งใด 7.3.2.2 กลุ่มผลประโยชน์ที่ไม่มีการจัดตั้ง (Non - Associational Interest Groups) หมายถึง กลุ่มเครือญาติ กลุ่มเชื้อชาติ กลุ่มภูมิภาค กลุ่มสถานภาพ กลุ่มชนชั้น กล่าวคือ เป็นกลุ่มคนที่อาจไม่ได้พบปะกันอย่างสม่าเสมอแต่มีความรู้สึกร่วมกัน มีความเช่ือมโยงกันทางจิตใจ ทางวัฒนธรรมอย่างรู้ใจกันพอสมควรการเรียกร้องผลประโยชน์ของกลุ่มน้ีจะเป็นคร้ังคราวโดยผ่าน บุคคลใดบุคคลหน่ึงหรือผู้นา เช่น ผู้นาทางศาสนา ตัวอย่างเช่น การท่ีเจ้าของที่ดินหลายคนขอร้อง

173 ข้าราชการชัน้ ผู้ใหญ่หรือรฐั มนตรีให้พิจารณาไม่ข้ึนภาษีท่ีดินโดยท่ีการขอร้องน้ีเกิดขึน้ เม่ือเล่นกอล์ฟ ดว้ ยกนั 7.3.2.3 กลมุ่ ผลประโยชน์ทีเ่ ป็นสถาบัน (Institutional Interest Groups) กลุ่ม ผลประโยชน์ประเภทนี้จะเป็นองค์กรท่ีเป็นทางการ (Formal Organizations) เช่น พรรคการเมือง สถาบันนิติบัญญัติ กองทัพ ศาสนา หน่วยราชการและสถาบันอื่นๆ ซึ่งมีหน้าท่ีเฉพาะอย่างอื่นท่ีไม่ใช่ การเรียกร้องผลประโยชน์ กลุ่มเหล่านี้อาจเรียกร้องผลประโยชน์ของกลุ่มเอง หรือทาหน้าท่ีเป็น ตัวแทนผลประโยชนข์ องกลุ่มอน่ื ในสังคม นอกจากนัน้ กลุม่ ย่อยภายในสถาบันสาคญั ๆ เหล่านี้ อาจทา หน้าทีเ่ รยี กร้องผลประโยชน์เฉพาะกล่มุ ของตนกไ็ ด้ โดยอาศัยความยอมรับนบั ถือในสถาบันที่สังกดั อยู่ เป็นทรัพยากรในการท่ีจะได้มาซึ่งผลประโยชน์ของกลุ่มตนเอง ตัวอย่างเช่น กลุ่มนักการธนาคารใน พรรคอนุรักษ์นิยมพรรคหน่ึงอาจใช้อิทธิพลของพรรคในวันท่ีจะเพ่ิมพูนผลประโยชน์ให้แก่วงการ ธนาคารหรือกลุ่มผู้นากองทัพบกทาการเรียกร้องผลประโยชน์ให้แก่ชาวนาผู้ยากไร้ เป็นต้น ในสังคม กาลังพัฒนา กลุ่มผลประโยชน์ท่ีเป็นสถาบัน เช่น สถาบันราชการ สถาบันทหารมีการจัดต้ังอย่าง เหนียวแน่นและมีอานาจมากในสังคม ในขณะที่กลุ่มผลประโยชน์ที่เป็นทางการ นอกจากสถาบัน ดงั กล่าวมีนอ้ ยหรอื ไม่กข็ าดประสิทธิภาพ 7.3.2.4 กลุ่มผลประโยชน์ท่ีเป็นทางการ (Associational Interest Groups) กลุ่มผลประโยชน์ท่เี ปน็ ทางการในท่ีนี้ หมายถึง มีการจัดตั้ง มีสมาชกิ เป็นการแน่นอนไม่ได้หมายความถงึ ท่ี เป็นทางราชการ ตัวอย่างกลุ่มผลประโยชน์ท่ีเป็นทางการ คือ สหภาพแรงงาน สมาคมนักธุรกิจ สมาคม ชาติพันธ์ุและกลุ่มประชาชนประจาท้องถ่ินต่างๆ เหล่านี้ เป็นกลุ่มที่ตั้งขึ้นมาเพื่อเป็นปากเสียงแทน ผลประโยชน์ของกลุ่มชนกลุ่มหน่ึงกลุ่มใดโดยเฉพาะ กลุ่มเหล่าน้ีมักจะมีระเบียบวิธีการที่จะเรียกร้อง ผลประโยชน์และนาข้อเรียกร้องเสนอต่อระบบการเมือง ในสังคมที่พัฒนาแล้ว กลุ่มเหล่าน้ีจะได้เปรียบ กลุ่มที่ไม่เป็นทางการ จะได้รับการยอมรับว่าชอบธรรมและจะมีมากมายหลายกลุ่มครอบคลุมถึงกลุ่มชน ต่างๆ ในสงั คม สรปุ ประเภทของกลมุ่ ผลประโยชน์ มี 4 ประเภท 2 ประเภทแรกได้แก่ กลุ่มผลประโยชน์ ของบุคคลที่เคว้งคว้างไร้บรรทัดฐานและกลุ่มผลประโยชน์ทีไ่ ม่มีการจัดต้ัง 2 กลุ่มน้ีเกิดข้ึนเองโดยไมม่ ีการ จัดตั้ง กลุ่มแรก เกิดข้ึนอย่างกะทันหันตามสถานการณ์ท่ีเกิดขึ้น กลุ่มหลังถึงแม้ไม่มีการจัดตั้งแต่มีความ เป็นกลุ่มร่วมกันผ่านทางเครือญาติ เชื้อชาติ ภูมิภาค สถานภาพและชนช้ัน 2 ประเภทหลัง ได้แก่ กลุ่ม ผลประโยชน์ท่ีเป็นสถาบันและกลุ่มผลประโยชน์ท่ีเป็นสถาบัน ได้แก่ พรรคการเมือง สถาบันนิติบัญญัติ กองทัพ ศาสนา หน่วยราชการ กลุ่มน้ีมีการจัดตั้งมีสมาชิกแน่นอน เช่น สหภาพแรงงาน สมาคมนักธุรกิจ สมาคมชาติพันธ์ุ กลมุ่ น้ีตัง้ ขน้ึ มาเพ่ือเป็นปากเสียงเรยี กร้องผลประโยชนใ์ ห้กลุม่ โดยเฉพาะ จะเหน็ ได้ว่า กลุ่ม ผลประโยชน์ทงั้ 4 ประเภทนีล้ ้วนมผี ลต่อกระบวนการทางการเมอื ง

174 7.3.3. บทบาทหน้าทขี่ องกลุ่มผลประโยชน์ แสวง รัตนมงคลมาศ (2540: 784-785 อ้างถงึ ใน สยาม ดาปรดี า. 2547: 186) ได้ อธบิ ายถงึ บทบาทหน้าท่ีของกล่มุ ผลประโยชน์วา่ มีดงั น้ี 7.3.3.1 บทบาทหน้าท่ีในการป้อนนโยบาย (Policy Input) การป้อนนโยบาย นี้ หมายถึง บทบาทในการพยายามใช้อิทธิพลของกลุ่มผลักดันให้ฝ่ายกาหนดนโยบายดาเนินการออกหรือ กาหนดนโยบายให้สอดคล้องกับความต้องการของกลุ่มคน ซ่ึงฝ่ายท่ีกาหนดนโยบายเป็นฝ่ายใดก็แล้วแต่ ข้อเท็จจริงของแต่ละหรือระบอบการเมืองท่ีไม่เหมือนกัน โดยในบางแห่งอาจเป็นพรรคการเมืองบางแห่ง ของรัฐบาล บางแห่งเป็นรัฐบาล และในบางแห่งคือ ระบบราชการ ส่วนยุทธวิธีในการผลักดัน อาจทาได้ หลายรูปแบบ นับตั้งแต่วิธีการป้อนข้อมูลข่าวสารของตนให้กับฝ่ายที่กาหนดนโยบายเข้าร่วมตกลงหรือ ตอ่ รองให้มีการแบ่งผลประโยชน์และหยิบย่ืนผลประโยชน์ท้งั ในทางที่ชอบธรรมและไม่ชอบธรรมใหก้ ับฝ่าย กาหนดนโยบาย ทั้งน้ีเพ่ือโน้มน้าวให้นโยบายท่ีออกมานั้นเป็นไปตามทิศทางของกลุ่มตน ตลอดจนวิธีการ เรียกร้องหรอื เดนิ ขบวนสนับสนุนหรือต่อต้าน กถ็ ือวา่ เป็นอีกยทุ ธวธิ หี น่ึงของการผลกั ดันนโยบาย 7.3.3.2 บทบาทหน้าที่ในการประสานและขานรับนโยบาย(Policy Coordinator and Implementator) นอกจากการผลักดันนโยบายแล้ว การประสานและขานรับนโยบายที่กลุ่มตน เห็นด้วย ยังถือเป็นหน้าท่ีหลักอีกด้านหน่ึงของกลุ่มผลประโยชน์ ท้ังนี้ เพื่อให้นโยบายที่ออกมาสามารถ บรรลุผลสาเร็จในทางปฏิบัติที่กว้างขวางข้ึนและมีประสิทธิภาพมากขึ้น กลุ่มผลประโยชน์บางกลุ่มมี เปา้ หมายในการประสานและขานรบั นโยบายมากกว่าท่ีจะผลักดันนโยบาย กลุ่มเหลา่ นีส้ ่วนใหญ่เป็นกลุ่มที่ จดั ตั้งโดยฝา่ ยนโยบายหรือฝ่ายทีก่ ุมอานาจรัฐ เพ่อื คอยขานรบั นโยบายของตนท่ีออกมาและเพ่ือดาเนินการ ตอ่ ตา้ นกลุม่ ต่อต้านเมื่อเกิดกรณีขดั แย้ง อย่างไรก็ตาม การจัดต้ังกลุ่มเพ่ือประสานและขานรับนโยบายของ ผู้กุมอานาจปกครองประเภทนี้ ทาให้เกิดกลุ่มที่ไม่อิสระขึ้นและทาให้มีความขัดแย้งในสังคมสูง ซึ่ง โดยท่ัวไปประเทศที่ปกครองแบบประชาธิปไตยอย่างแท้จริง จะไม่ดาเนินการจัดต้ังกลุ่มในลักษณะน้ี เพราะเป็นการละเมิดสิทธิเสรีภาพข้ันพื้นฐานของประชาชนและเป็นการเพ่ิมพูนความขัดแย้งและความ รนุ แรงให้กับกระบวนการพัฒนาการทางการเมือง กลุ่มผลประโยชน์มีความสาคัญในฐานะเป็นตัวกลางใน การเชือ่ มประสานสถาบันการเมืองต่างๆ ในสังคม บทบาทของการเชื่อมประสานน้ีสามารถจาแนกออกเป็น 2 ประเภท คอื 7.3.3.2.1 การเชื่อมประสานในแนวด่ิง (Vertical coordinator) หมายถึง การทาตัวเป็นตัวกลางในการส่งลูกข้ึนไป และรับลูกลงมา ซึ่งลูกท่ีส่งไปและหรือรับมานั้นก็คือ นโยบาย นั่นเอง ส่วนผู้ท่ีกลุ่มนาลูกหรือนโยบายไปส่งนั้น ย่อมหมายถึง ประชาชนที่ทางกลุ่มเป็นหรืออ้างเป็น ตัวแทนสาหรับผู้รับลูกหรือนโยบายนั้นอาจเป็นพรรคการเมือง รัฐสภา รัฐบาลและหรือระบบราชการ แล้วแต่กรณี หรือกลา่ วอีกนัยหนึ่ง คอื การเป็นผู้เชื่อมประสานระหว่างประชานกับสถาบันทางการเมอื งอ่ืน ๆ ในสังคม บทบาทของการเป็นตัวกลางในการเช่ือมประสานระหว่างสถาบันประชาชนกับสถาบันทาง

175 การเมืองอันน้ีนับว่าเป็นบทบาทที่จาเป็นและสาคัญท่ีสุดสาหรับกลุ่มผลประโยชน์ ท้ังน้ี เพราะถ้า ปราศจากเสียซง่ึ กลุ่มผลประโยชนแ์ ลว้ โอกาสและความเป็นไปไดใ้ นการแสดงออกซึ่งความคิดเหน็ และ ผลประโยชน์ของกลมุ่ ประชาชนต่างๆ ก็จะขาดกลไกท่ีมีหน้าท่ีความรบั ผดิ ชอบในด้านนี้ ขณะเดียวกัน การผ่านนโยบายและมาตรการต่างๆ ของสถาบนั การเมืองทัง้ หลาย หมายถึง ประชาชนก็จาเป็นต้องมี กลุ่มผลประโยชน์เป็นกลไกเชอ่ื มโยงให้ มิฉะนนั้ แลว้ โอกาสการสง่ ผ่านนโยบายย่อมมนี ้อยและบางครั้ง กไ็ ร้ประสิทธภิ าพ 7.3.3.2.2 การเชื่อมประสานในแนวนอน (Horizontal coordinator) หมายถึง การติดต่อสัมพันธ์ในระดับกลุ่มผลประโยชน์ด้วยกัน โดยท่ัวไปกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ มักจะ ดาเนินการอย่างอสิ ระของตนเอง แตถ่ ้ามีเหตุการณ์หรือความจาเป็นบางอย่างก็อาจจะมีการเชื่อมประสาน ติดต่อกันหรือดาเนินกิจกรรมบางอย่างร่วมกัน ท้ังน้ี ขึ้นอยู่กับหลักแห่งผลประโยชน์ร่วมกันประการหนึ่ง และหลักการมศี ตั รรู ว่ มกันอีกประการหนงึ่ ตวั อย่างการเชือ่ มประสานน้ันจะเห็นไดจ้ ากการรว่ มมอื ของธรุ กิจ ต่างๆ ท่ีมักจะเกิดข้ึนเสมอตามสถานการณ์ หรือตัวอย่างการประสานงานระหว่างนิสิต นักศึกษา กับ กรรมกรและชาวนาในการตอ่ ต้านอานาจเผดจ็ การ เปน็ ต้น สรุป ในสังคมระบอบประชาธิปไตย กลุ่มผลประโยชน์มีบทบาทไม่น้อยไปกว่าพรรค การเมือง โดยเฉพาะบทบาทในการป้อนนโยบาย เป็นการพยายามผลักดันนโยบายโดยใช้อิทธิพลของกลุ่ม กดดันให้มกี ารกาหนดนโยบายทีส่ อดคลอ้ งกับความตอ้ งการของกลุม่ ตน 7.4 ระบบราชการ 7.4.1 ความหมายของระบบราชการ ณัชชาภัทร อุ่นตรงจิตร (2548: 150) ได้อธบิ ายถึง ระบบราชการว่าประวัติของระบบราชการมี ยาวนาน อาจสืบค้นไปได้ในสมัยอยี ิปต์โบราณที่มีฟาโรห์และข้าราชการซึง่ ทางานรับใช้ฟาโรห์ ส่วนในเอเชียมี ระบบราชการเก่าแก่ซึ่งสามารถสืบค้นได้ในสมัยจีนโบราณ ซ่ึงในสมัยจนี โบราณนั้นมหี ลักฐาน คือ มีการสอบ เข้าทางานราชการตามระบบคุณธรรม หรือเรียกว่า การสอบจอหงวน ซ่ึงในประเทศจีนยึดถือเป็นแบบอย่าง ยืนยาวมากว่า 2,500 ปี แล้ว ระบบราชการในสมัยปัจจุบันเป็นระบบราชการสมั ยใหม่ (Modern Bureaucracy) ถือกาเนิดในยุโรปเมื่อศตวรรษท่ี 17 คือ เป็นเครื่องมือของกษัตริย์ในการรวมอานาจเข้าสู่ ศูนย์กลางและต่อต้านอานาจจากขุนนาง เพราะในอดีตขุนนางสามารถเก็บภาษีจากราษฎร และส่งบางส่วน ให้แก่กษัตริย์เท่าน้ัน กษัตริยจ์ ะไม่มีทางรู้ว่าขุนนางคนหนึ่งมีความร่ารวยแค่ไหน หรือซ่องสุมผู้คนและอาวุธ ไว้มากเพียงใด แต่ระบบราชการถือว่าเปน็ นวัตกรรมใหม่ของกษัตริย์ที่จะสร้างความจงรักภักดีให้กับพระองค์ เพราะข้าราชการเป็นตัวแทนของกษัตริย์ เป็นบุคคลท่ีทางานให้กษัตริย์ จงรักภักดีต่อกษัตริย์ ไม่เหมือนขุน นางที่คอยจะจ้องชิงอานาจจากกษัตรยิ ์

176 ระบบราชการสมัยใหม่น้ีมีลักษณะสาคัญ คือ ข้าราชการซึ่งเป็นคนท่ีจะได้รับเงินเดือน การ ได้รับเงินเดือนถือว่าเป็นการเปลี่ยนแปลงที่สาคัญอย่างย่ิงต่อระบบอานาจท่ีเกิดขึ้นในสมัยน้ันเพราะ ข้าราชการจะเป็นคนเก็บภาษีส่งไปให้กษัตริย์หรอื ส่วนกลาง แล้วกษัตริย์หรือสว่ นกลางจะเป็นผจู้ ัดสรรว่า แต่ละท้องถิ่นจะได้รับงบประมาณเป็นจานวนเท่าใด ซ่ึงถือว่าเป็นการตัดอานาจของขุนนางท้องถิ่นเดิม เพราะขุนนางท้องถิ่นจะเก็บภาษีตามอาเภอใจไม่ได้แล้ว ซึ่งเป็นการเสริมอานาจของส่วนกลางมากขึ้น นอกจากนี้ยังกล่าวได้ว่า ข้าราชการเป็นสัญลักษณ์ของระบบที่เป็นองค์การการบริหารงานขนาดใหญ่ ข้าราชการเป็นองค์การท่ีมีขนาดใหญ่ มีการบริหารงานท่ีสลับซับซ้อนและต้องการความเช่ียวชาญในการ บริหารงานเฉพาะด้านนอกจากน้ียังต้องการหน่วยงานที่คอยประสานความเช่ียวชาญเฉพาะด้านน้ีเข้า ดว้ ยกนั อกี ด้วย กลุ่มราชการหรือระบบราชการ ถือไดว้ ่าเป็นศนู ย์กลางการปกครองของรัฐบาล ตามรูปศัพท์ แล้วคาว่า ระบบราชการ (Bureaucracy) มาจากคาศัพท์ในภาษาฝรั่งเศสว่า Bureau แปลว่า โต๊ะเขียน หนังสือส่วน Kratic คือ การปกครอง มีผู้ให้คาจากัดความของคาว่า ข้าราชการไว้มากมาย ซ่ึงจะต้องประ กอบไปด้วย 7.4.1.1 เป็นงานสาธารณะท่ีปฏิบัติงานโดยอาศัยอานาจตามตัวบทกฎหมาย (Legal Authority) เพื่อที่จะทางานบรรลุจุดมุ่งหมายของรัฐบาล ด้วยเหตุนี้การทางานของข้าราชการในแบบ ด้ังเดมิ จึงเป็นการทางานตามใบสั่งมากกวา่ จะเป็นการทางานในลักษณะท่ีใชค้ วามคดิ สรา้ งสรรค์ 7.4.1.2 เป็นองค์การท่ีมีการจัดอานาจหน้าที่หรือลาดับข้ันการบังคับบัญชาท่ี สลับซับซ้อน มีการแบ่งงานกันทาตามความต้องการเฉพาะด้านที่มีความซับซ้อนตามความชานาญเฉพาะ ด้าน มีกฎระเบียบข้อบังคับ การจัดการระบบการเก็บเอกสารและการมีบุคลากรท่ีมีทักษะและบทบาท เฉพาะดา้ น 7.4.1.3 มีพฤติกรรมที่มีเหตุผลและมีลักษณะสากลนิยม และต้องมีการใช้ระบบ คุณธรรม คือ การวดั ประสิทธภิ าพและความสามารถด้วยความยตุ ิธรรม โดยไมใ่ ช่ชาติตระกลู ระบบอุปถัมภ์ หรือความสัมพันธ์สว่ นบุคคล นอกจากน้ี ยังมีดลุ พนิ ิจรอบคอบ เพ่ือป้องกันความเสียหายอันอาจจะเกิดขึ้น ภายหลัง 7.4.1.4 ต้องเป็นการบริหารงานเพื่อให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด มีหนทางท่ีเอื้ออานวย ให้เกิดประสิทธิภาพในการบริหาร ไม่ว่าจะเป็นความประหยัด ความรวดเร็ว ในปัจจุบันได้มีการประ ยกุ ต์นาวิถกี ารปฏิบัติงานของเอกชนมาใชใ้ นวงการราชการเพือ่ ใหเ้ กิดประสิทธิภาพสูงสดุ สรุป ระบบราชการมีประวัติความเป็นมาต้ังแต่โบราณ ระบบราชการเป็นระบบท่ีสร้าง อานาจให้กับกษัตริยแ์ ทนท่ีอานาจที่เคยเปน็ ของขุนนาง ปัจจุบันระบบราชการเปน็ กลไกสาคัญในการ ปกครองของรัฐบาล ระบบราชการมีลักษณะสาคัญ คือ เป็นงานสาธารณะท่ีปฏิบัติงานโดยอาศัย อานาจตามกฎหมาย เป็นองค์การท่ีมีการจัดอานาจหนา้ ทห่ี รือลาดับขัน้ การบังคับบัญชาท่สี ลับซับซ้อน

177 มีการแบ่งงาน การทาตามความสามารถเฉพาะด้าน มีพฤติกรรมที่มีเหตุผล มีการใช้ระบบคุณธรรม และเปน็ การบรหิ ารงานเพอื่ ใหเ้ กดิ ประสิทธิภาพสูงสดุ 7.4.2 หลักการแบ่งแยกหนา้ ทรี่ ะหวา่ งฝา่ ยการเมืองกับฝา่ ยประจา ณัชชาภัทร อุ่นตรงจิต (2548: 151) ได้อธิบายถึงนักการเมืองกับข้าราชการประจาไว้ว่า โดยแท้จริงแล้ว การเมืองกับข้าราชการประจาควรจะแยกออกจากกันเพราะการเมืองและนักการเมืองมัก พัวพันกับสิ่งท่ีเกี่ยวกับการแข่งขันเพื่อผลประโยชน์ ในขณะท่ีข้าราชการประจานั้นมีภารกิจในการปฏิบัติ หน้าท่ีโดยไม่คานึงถึงผลประโยชน์ส่วนตัวหรือกลุ่มผลประโยชน์ของตัวเอง ถึงแม้ว่าข้าราชการจะเป็น บุคคลธรรมดาคนหน่ึงที่อาจจะมีผลประโยชน์ และต้องการแสดงความคิดเห็นของเขาในทางการเมืองเพ่ือ ผลประโยชน์ของเขาตามขอบเขตที่กาหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ แต่ข้าราชการจะต้องไม่จาอานาจหน้าที่ของ ตัวเองเข้าไปพัวพันกับการเมือง กล่าวคือ ข้าราชการสามารถมีส่วนร่วมในทางการเมืองได้ในฐานะ ประชาชนคนหน่ึง ไม่ได้มีส่วนร่วมทางการเมืองในฐานะที่เป็นข้าราชการ ซึ่งมีอานาจหน้าท่ีและบทบาทท่ี สามารถให้คุณให้โทษแก่ประชาชนธรรมดาได้ ด้วยเหตุนี้ข้าราชการจึงต้องปฏิบัติหน้าที่อย่างยุติธรรม ไม่ พึ่งพงิ กับพรรคการเมือง ไม่สนใจตอ่ อานาจทางการเมือง แต่ส่ิงที่เราเห็นคือ การท่รี ะบบราชการอิงแอบกับ อานาจทางการเมือง ทาให้ขา้ ราชการมีอานาจมากขึ้นในขณะเดียวกันนกั การเมืองกม็ อี านาจมากขนึ้ ด้วย ดาริห์ บูรณะนนท์ (2548: 186) ได้อธิบายหลักการแบ่งแยกหน้าที่ระหว่างฝ่ายการเมือง กับฝ่ายข้าราชการประจาว่า คือ การห้ามไม่ใหข้าราชการประจาดารงตาแหน่งทางการเมือง และห้ามฝ่าย การเมอื งไมใ่ หเ้ ขา้ ไปก้าวก่ายในข้าราชการประจา ประยูร กาญจนดุล (2538: 241-246) ได้อธิบายถึงหลักการแบ่งแยกหน้าท่ีระหว่าง ข้าราชการประจากบั ข้าราชการการเมือง ไว้ดังน้ี 7.4.2.1 การแยกข้าราชการประจาออกจากข้าราชการการเมือง การแบ่งลักษณะ ดังกล่าวก็เพ่ือความมั่นคงแก่ตาแหน่งข้าราชการประจาเพราะข้าราชการประจามีหน้าท่ีปฏิบัติการ ติดต่อกันไปทุกสมัยไม่ว่าจะมีการเปลี่ยนแปลงพรรคการเมืองท่ีเข้ามาเป็นรัฐบาลสักก่ีครั้งก็ตามหาก ยอมให้ข้าราชการประจาเข้ามาเก่ียวข้องกับการเมืองและเป็นสมาชิกพรรคการเมืองได้ก็ยอ่ มนามาสู่ ความไมเ่ ป็นกลางและทาใหเ้ กิดความไม่ชอบธรรมในการปกครองบริหารประเทศของรัฐบาลเนอื่ งจาก ข้าราชการประจาย่อมจะต้องสนับสนุนพรรคการเมืองที่ตนเป็นสมาชิกอย่างแน่นอน และเม่ือพรรค การเมืองน้ันได้เป็นรัฐบาลข้าราชการผู้นั้นก็ย่อมพยายามท่ีจะให้พรรคการเมืองที่ตนเป็นสมาชิกเป็น รฐั บาลอย่ตู ่อไปเพราะถา้ พรรคการเมอื งน้ันไม่ได้เปน็ รัฐบาลตนก็อาจต้องออกจากตาแหน่งข้าราชการ ไปด้วยเน่ืองจากพรรคการเมืองที่เข้ามาเป็นรัฐบาลใหม่ย่อมจะไม่มีความไว้วางใจในตัวข้าราชการ ประจาที่เปน็ สมาชกพรรคการเมอื งอืน่ ประเทศท่ีใช้หลักดังกล่าวย่อมจะกาหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ ห้ามมิให้ข้าราชการประจา เปน็ รฐั มนตรหี รือเป็นสมาชกิ สภานิติบญั ญัติ ซงึ่ ถอื วา่ เป็นตาแหน่งทางการเมือง ซ่ึงการแยกขา้ ราชการ

178 ประจาออกจากฝ่ายการเมืองน้ีก็ควรที่จะให้หลักประกันความม่ันคงแก่ผู้ดารงตาแหน่งข้าราชการ ประจาควบคู่กันไป เพื่อที่จะให้ข้าราชการประจาซ่ึงมีความรู้ความชานาญเฉพาะด้านสามารถที่จะ ปฏิบัติงานได้อย่างมีประสิทธิภาพและมีความต่อเนื่องไม่หยุดชะงักไปเพราะการเปล่ียนแปลงทาง การเมอื งซึง่ เมอ่ื เป็นเชน่ น้กี ย็ อ่ มทีจ่ ะกอ่ ให้เกดิ ประโยชน์สูงสดุ แก่ประชาชนโดยรวม 7.4.2.2 การแยกข้าราชการการเมืองออกจากข้าราชการประจา การห้ามฝ่ายการเมืองมิ ให้เขา้ ไปก้าวก่ายในราชการประจา เนื่องจากนักการเมือง (รัฐมนตรี) ซึ่งมาจากการเลือกตง้ั นั้นตามธรรมดา ยอ่ มไมม่ ีความรู้ความชานาญในการบรหิ ารราชการประจา อีกทั้งก็ยังอยู่ในระยะตาแหน่งในเวลาอันส้ัน ไม่ ต่อเน่ืองเหมือนข้าราชการประจา ดงั น้ัน ถ้าให้นักการเมืองเข้าไปก้าวก่ายงานของข้าราชการประจาก็ย่อม กอ่ ให้เกิดความเสียหายแก่ส่วนรวมได้ นักการเมืองหรือรฐั มนตรีจึงควรจากัดหน้าที่ของตนอยแู่ ต่เพียงงาน นโยบาย โดยเป็นผู้กาหนดนโยบายและคอยควบคุมให้ข้าราชการประจาปฏิบัติงานให้เป็นไปตามนโยบาย ของรัฐบาลเท่าน้นั โดยไม่เขา้ ไปเกย่ี วข้องในรายละเอียดของข้าราชการประจา อย่างไรก็ตาม การแบ่งแยกหน้าท่ีระหว่างฝ่ายการเมอื งกับฝ่ายประจาน้ัน เป็นแต่เพียงการ แยกหน้าท่ีและแบ่งงานกันเท่านั้น ไม่หมายรวมถึงว่าทั้งสองฝ่ายจะต้องไม่มีความสัมพันธ์เกี่ยวข้องกันเลย การบริหารราชการแผ่นดนิ นน้ั จะต้องอาศัยความร่วมมอื กันระหว่างฝ่ายการเมอื งกับขา้ ราชการประจาด้วย กล่าวคือ ในส่วนของฝ่ายการเมืองรัฐมนตรีจะต้องอาศัยความรู้และความชานาญของข้าราชการประจา โดยนาไปใช้ให้ถูกต้องตรงกับนโยบายของรัฐบาล เพื่อที่จะดาเนินการให้สาเร็จผลตามนโยบายในส่วนของ ข้าราชการประจาก็มีหน้าที่ต้องให้คาปรึกษาและเสนอความคิดเห็นต่อรัฐมนตรีในปัญหาต่างๆ ท่ีเกิดขึ้น เกี่ยวกับงานในกระทรวงเพื่อให้รัฐมนตรีสามารถวินิจฉัยสั่งการได้อย่างถูกต้อง และต้องช่วยป้องกันมิให้ รัฐมนตรีทางานผิดพลาด งานใดที่รัฐมนตรีได้วินิจฉัยส่ังการแล้ว ก็เป็นหน้าท่ีของข้าราชการประจาท่ีจะ ดาเนนิ การตอ่ ไปให้เป็นผลสาเร็จโดยไมช่ ักช้า สรุป ระบบราชการในกระบวนการทางการเมือง มีบทบาทสาคัญในการนานโยบายไป ปฏิบัตใิ ห้บังเกิดผลสาเรจ็ ระบบราชการเป็นองค์กรขนาดใหญ่ที่มีข้ันตอนการบังคับบัญชาสลับซับซ้อน มี การปฏิบัติงานสาธารณะโดยอาศัยอานาจตามกฎหมายในกระบวนการทางการเมือง ระบบราชการและ ข้าราชการจะต้องถือหลักการแบ่งแยกหน้าที่กันอย่างชัดเจนระหว่างฝ่ายการเมืองกับฝ่ายข้าราชการ ประจา คือ ห้ามมิให้ข้าราชการประจาดารงตาแหน่งทางการเมือง และห้ามฝ่ายการเมืองมิให้เข้าไปก้าว ก่ายแทรกแซงงานของข้าราชการประจา การวางตัวเป็นกลางของระบบราชการและข้าราชการเป็น สิ่งจาเป็นในกระบวนการทางการเมืองที่จะขับเคล่ือนระบบการเมืองโดยต่างฝ่ายต่างปฏิบัติตามหน้าที่ไม่ แทรกแซงซ่ึงกันและกันจะนามาซง่ึ ความเปน็ ธรรมในสงั คมระบอบประชาธิปไตย