Reforma Tributária

A RESPONSABILIDADE DO AGENTE PÚBLICO MU… 99 lada. Luiz Difini sustenta esta caracterização de maneira salutar e integralizada pelos princípios e objetivos, ao narrar na temática da legalidade tributária que, A arrecadação dos tributos é ato vinculado, em consequência mesmo do princípio da legalidade. Se o tributo é previsto em lei, é devido e tem de ser cobrado, não podendo qualquer funcionário fiscal, independente de hierarquia, dispensar seu pagamento, por considerações de justiça, conveniência ou mesmo excessivo ônus no caso concreto. Se o tributo não é previsto em lei, não pode ser cobrado, em face do princípio da legalidade, por mais que fosse justo que “A” ou “B” contribuísse para a satisfação de determinada necessidade pública (2008, p. 74). No mesmo norte se encontra os atos de cobrança administrativa ou judicial executados pela Administração Pública, os quais devem seguir igual condão vinculativo, não obstante a possibili‐ dade de aplicação de parâmetros de gestão porventura adotados para busca de satisfação de créditos tributários. Inequívoco o fato de que o aporte de recursos fiscais às contas públicas provém de procedimentos de cobrança ante a falta de pagamento voluntário do contribuinte. Mais uma vez, chama-se a atenção para Municípios que desconsideram e inexistem práticas administrativas para promoção das execuções de seus devedores, ora por não ter devido a acesso aos meios de execução, ou até mesmo para evitar “indisposição política”. Na visão doutrinária de Pedro Decomain (2014, p. 146) põe-se adiante, Se a cobrança, em virtude da negligência do agente, vem a ser tornada impossível (porque ocorreu prescrição, ou porque o

100 REFORMA TRIBUTÁRIA devedor se tornou insolvente, por exemplo), então efetivamente essa negligência causa prejuízo aos cofres públicos e a indenização devida pelo próprio agente deverá alcançar o montante daquilo que haveria de ter sido cobrado e pago, mas não foi. O agente faltoso será então o responsável por esse ressarcimento. Incorrendo nesta acepção, há acentuada preponderância sobre a higidez fiscal a despeito das atividades tanto de arrecadação quanto de cobrança e, como corolário, maior imposição de responsabilidade ao agente público integrada nos mecanismos e processos na gestão tributária. Novamente, a legislação pátria trata o dano ao erário, por dolo ou culpa, responsabilizando o agente público por ato de improbi‐ dade administrativa e imputando-o severas sanções. Em atenção à matéria de arrecadação, em sintonia supletiva à cobrança fiscal, dispõe o art. 10, incisos X e XII, da citada Lei que, Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente: [...] X - agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público; [...] XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente;

A RESPONSABILIDADE DO AGENTE PÚBLICO MU… 101 Considerando a tipicidade das condutas acima esposadas, deflui- se a negligência diretamente pelo decurso do tempo e a extinção do crédito tributário pela prescrição, ou mesmo a ausência de sua constituição pela decadência. Reafirma-se que a decadência detém uma dificuldade maior na caracterização para fins de responsabilidade do gestor, mas a prescrição pode ser aferida mais facilmente por análise de livros ou sistemas de controle de arrecadação. Por esse raciocínio ainda prescreve os ensinamentos de Wallace Martins Júnior, acerca da conduta do gestor nas ações de cobrança e a responsabilidade decorrente que, A primeira parte do inciso X do art. 10 censura a negligência na arrecadação de receita tributária e extratributária, que permite a ocorrência de perda patrimonial. Constituindo os tributos e as rendas (receitas extratibutárias) a principal fonte de financiamento das atividades desenvolvidas pelas entidades referidas no art. 1º, não tolera a lei a atuação comissiva por omissão (não agir é também agir contrariamente à lei) dolosa ou negligente, de forma a permitir evasão de receita pública, por qualquer expediente que seja útil, como a exoneração do pagamento de multas moratórias e outros acessórios, a ausência ou morosidade na cobrança de tributos ou na inscrição na dívida ativa, etc. (2002, p.255). A LIA subsidia um forte rigor no tratamento de responsabilidade quando configurado o dano ao erário. Contudo, a dificuldade na aplicação das sanções acaba se esvaziando devido a falta de orga‐ nização na coleta de provas e a lentidão do processo judicial. Amolda-se ainda na conduta o duplo efeito que alguns casos poderiam caracterizar indubitavelmente, pois à medida que o gestor age de modo negligente na arrecadação (ou cobrança), vale

102 REFORMA TRIBUTÁRIA ao particular uma parcela de riqueza pertencente ao Estado, ao interesse público. Hipoteticamente, ao deixar de cobrar o IPTU sobre uma propriedade de uma grande empresa, há mais de 10 anos, gera-se o dano ao erário e, ao particular-contribuinte, permite, facilita ou concorre que venha enriquecer ilicitamente. Perpassando casos submetidos ao Judiciário, traslada-se o seguinte acórdão sobre a responsabilidade do gestor e do contribuinte, EMENTA: APELAÇÃO CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TUTELA DE DIREITO DIFUSO. OPERAÇÃO URBANA CONSORCIADA. ART. 32, DA LEI Nº. 10.257/2001. MUNICÍPIO DE NITERÓI. SENTENÇA DE ENTINÇÃO DO PROCESSO COM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. PRESCRIÇÃO. [...] No caso, a pretensão do recorrente não está coberta por este manto da imprescritibilidade, pois o bem da vida pretendido envolve não a tutela de direito difuso a um meio ambiente sadio para as presentes e futuras gerações, mas a provável lesão aos munícipes em razão da desídia da administração pública municipal no tocante à responsabilidade no que concerne os atos de gestão, porquanto teria deixado de cobrar justa contrapartida de seu consorciado privado, no fomento da transformação urbanística estrutural, no afã de promover melhorias sociais, contribuindo, ainda que de forma indireta, para o enriquecimento sem causa da primeira ré, ora, segunda apelada (TJRJ. APC n. 0006473-45.2010.819.0002. Relator: Des. Luiz Felipe Francisco - 8ª Câmara Cível). À vista disso, o fator temporal, a mora, o decurso de tempo aliada à inatividade ou desinteresse do agente público na arrecadação de tributos sob sua competência, vem a ser a melhor “solução” para

A RESPONSABILIDADE DO AGENTE PÚBLICO MU… 103 atender a interesses recônditos e ilícitos. Ainda que o comporta‐ mento omissivo seja inconsciente, a culpa é considerada equitati‐ vamente para fins de responsabilização ao gestor tributário envolvido, pois recai em dano ao erário, realçando o caráter pedagógico da sanção. No tocante ao contribuinte, comprovada a fraude, sonegação ou conluio, a sua conduta corroborada na prática ilícita e intencional na omissão da cobrança pelo gestor gera a punição, na busca de restituir o dano ao erário, constringindo seu patrimônio para reequilibrar a relação afetada e o interesse público. Interessante o destaque sobre a possibilidade de sua responsabili‐ zação na seara penal ainda que prescrito o crédito tributário para a Administração Pública, a dizer que “caso extinto o crédito tribu‐ tário pela prescrição, o paciente encontra-se desonerado do débito fiscal; contudo, não pode obter os benefícios da extinção ou suspensão da puni‐ bilidade, pois os requisitos legalmente estabelecidos para a obtenção da benesse não foram sequer cumpridos” (STJ, 2016). Outro destaque é a identificação de créditos tributários extintos por prescrição ou decadência, compreendidos de igual modo àqueles que nem são declarados por decisão administrativa ou judicial, mas esquecida pelo decurso do tempo, também afeta as metas fiscais e o orçamentos. Com o “esquecimento” desta parcela de tributos lançados ou inscritos, atos complementares e exigidos para o ajuste fiscal e orçamentário são recaem semelhantemente no descaso adminis‐ trativo. Apesar disso, o dever legal sobre a orientação e a alçada de atuação exigida ao gestor está estabelecido na própria Lei de Responsabilidade Fiscal nos seguintes termos, Art. 1º. [...]

104 REFORMA TRIBUTÁRIA §1º. A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar. Os comentários sobre essa regulação geralmente se direcionam às renúncias de receitas oriundas de alterações legislativas e outros atos normativos que são desacompanhados de planeja‐ mento fiscal. Por conseguinte, os reflexos de desvios a ensejar o desequilíbrio fiscal pela decadência ou prescrição de tributos (ou fatos tributáveis) não integram dito planejamento. Nas raras decisões administrativas e judiciais angariadas em sistemas de consultas, colacionam-se os seguintes acórdãos temá‐ ticos que elucidam a responsabilidade do gestor, especificamente sob a égide regulatória da Lei de Improbidade Administrativa, EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REPARAÇÃO DE DANOS AO ERÁRIO. Infração ao art. 10, 'caput' e inc. X, da Lei nº. 8.439/92. Prefeito que preteriu a arrecadação municipal, deixando de praticar atos de ofício referentes às cobranças dos tributos. [...] Prejuízo ao erário municipal. Agente que se houve, no mínimo, com culpa, pois teve conduta negligente na arrecadação de tributos. [...] ... o que foi constatado após minuciosa análise das contas públicas municipais no período de 2008, pelo Tribunal de Contas do Estado, no relatório TC 002045/026/08, apenso aos autos,

A RESPONSABILIDADE DO AGENTE PÚBLICO MU… 105 deixando-os prescrever. Assim, a inércia administrativa gerou danos ao erário no montante de R$ 346.483,39 (TJ-SP. APL 0000214-65.2012.8.26.0488 SP. 13ª Câmara de Direito Público. Rel.: Djalma Lofrano Filho. Julg.: 29 jun. 2016. Publicado em 30 jun. 2016). EMENTA: IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NEGLIGÊNCIA TRIBUTÁRIA. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. RECURSO DE APELAÇÃO INTERPOSTO POR HUGO FRANÇA CONHECIDO E PROVIDO. RECURSO DE APELAÇÃO INTERPOSTO PELO MUNICÍPIO DE IBIÁ PREJUDICADO. I - A conduta tipificada no art. 10, X, da Lei nº 8.429/92 é a negligência tributária, que ocorre quando o agente público deixa de arrecadar tributos do próprio ente político ao qual se encontra vinculado, resultando na diminuição do nível de receita e, via de consequência, causando lesão ao erário (TJ-MG 102950601391240011, Relatora: Teresa Cristina da Cunha Peixoto, Data de Julgamento: 20 ago. 2009, Data de Publicação: 24/11/2009). EMENTA: APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREFEITOS MUNICIPAIS E SECRETÁRIOS MUNICIPAIS DA ECONOMIA E FINANÇAS. ARRECADAÇÃO DE TRIBUTOS. OMISSÃO. CRÉDITOS TRIBUTÁRIOS PRESCRITOS DURANTE O PERÍODO REPORTADO A DOIS MANDATOS. NEGLIGÊNCIA. CULPA CONFIGURADA. ART. 10, INCISO X DA LEI N. 8.429/1992. TIPIFICAÇÃO (STJ. Recurso Especial 1727161 SP. Rel. Min. Mauro Campbell Marques. Julg.: 4 abr. 2018) As ilações constantes nas decisões acima se adequam à tese ora exposta, no sentido de reconhecer as premissas de quebra do

106 REFORMA TRIBUTÁRIA dever do gestor quanto à arrecadação e sua conduta omissiva, o decurso do tempo acarretando a prescrição, o dano ao erário e a consequência sobre as contas públicas. Presentes todos os fatores, seria inegável a imposição de sanções previstas no ordenamento jurídico. Vislumbra-se a existência de instrumentos legais para imputar a responsabilidade do gestor envolvido sobre fatos símiles e, neces‐ sariamente, a manejar mecanismos de controle interno e externo para confrontação de dados e identificação de extinção de créditos por superveniência de decadência ou prescrição. Hipoteticamente, na consideração de decadência, há possibili‐ dade de levantamento de processos instaurados em unidades administrativas afins que ensejam tributação, e quais realmente foram lançados, possibilitando o surgimento dos casos não objeto de fiscalização e lançamento e os seus motivos por trás de tal omissão. Ainda nessa senda, a colaboração de informações de setores diversos (ex. Municípios e Estados) ou sua consolidação por órgãos de fiscalização externa, como o Parquet, poderia auxiliar na apreciação de lista de credores, movimentação de serviços e mercadorias, cadastros mercantis ou imobiliários, com definição de fatos tributados ou não. Elucidando as afirmações acima por meio de notícia veiculada, descreve-se medida fiscalizatória deflagrada pelo Ministério Público do Rio Grande do Norte (2011), o qual determinou face ao Município o seguinte, Devem ser encaminhados ao Ministério Público todos os demonstrativos dos valores recolhidos com os impostos municipais (IPTU, ISS, Imposto de transmissão inter vivos); a relação dos créditos inscritos na dívida ativa durante o exercício

A RESPONSABILIDADE DO AGENTE PÚBLICO MU… 107 de 2010; a relação de ações de execução fiscal ajuizadas pelo Município de Fernando Pedroza durante o ano de 2010, e informações sobre o estafe jurídico e executivo da área fiscal municipal durante o exercício de 2010. Obviamente que a exigência de órgãos externos e o compromisso de gestão governamental na atualização de sistemas, técnicas e mecanismos de controle e transparência na gestão tributária auxiliam nas propostas acima narradas. Já ao abordar o tema prescrição, a inclusão de medidas e procedi‐ mentos com olhar especial sobre dívidas prescritas pela simples ausência de ações de execução, revelaria o montante de valores que deixaram de ingressas nas contas públicas para seus devidos fins. A regulamentação desenhada estabelece um arcabouço jurídico de instrumento para a responsabilidade sobre a gestão fiscal, o desempenho e o controle sobre a atividade de arrecadação, bem como a exigibilidade dos créditos em tempo hábil e eficaz. Entre as boas práticas administrativas tem-se o controle das dívi‐ das, da organização da fiscalização para perceber os fatos impo‐ níveis com tempo hábil, a possibilidade, sim, de reconhecer adequadamente situações de prescrição e decadência e, quando, em vultosos montantes, seja ajustada a meta fiscal e o orçamento público. Por fim, averiguada as circunstâncias intrínsecas sobre a conduta do agente público, suscita-se a reafirmação sobre o cuidado exigido no trato do interesse público, evidenciado, neste caso, na necessidade de organização, planejamento e operacionalização de medidas e procedimentos capazes de tornar eficientes os atos de arrecadação e cobrança.

108 REFORMA TRIBUTÁRIA Não sendo o caso, a conduta do agente envolvido deve ser perse‐ guido por meios administrativos e judiciais, imputando-o as sanções cabíveis quanto à negligência tributária pelo decurso de tempo, a perda de créditos tributários e o dano causado ao erário e ao interesse público. 3. CONSIDERAÇÕES FINAIS Os desafios do agente público no manejo da res publica e à frente de atividades fiscais são constantes e complexos, tendo em conta seus deveres impostos na gestão fiscal, na consecução de direitos fundamentais e no atendimento ao interesse público. Mesmo assim, ponderou-se que sua responsabilidade vai além de desvios porventura decorrentes de ações concretas no trato da atividade de arrecadação, englobando aqui os atos de cobrança fiscal, pois se exige uma atenção especial sobre condutas omis‐ sivas ou comissivas por omissão. Dadas as circunstâncias ensejadoras de morosidade administra‐ tiva na satisfação de créditos tributários, viram-se os irremissí‐ veis efeitos da negligência tributária ante a extinção de créditos pelos fenômenos de decadência ou prescrição. Nesta conjuntura, não desconsidera a relevância das garantias conferidas ao contri‐ buinte ante os institutos suscitados de segurança jurídica, mas visualiza o inevitável dano ao erário pelo extravio de recursos públicos pela conduta omissiva de agente público responsável. Ainda em face disso, delimitaram-se repercussões entre a falta de incorporação das receitas públicas pelo desaparecimento de créditos tributários e os ajustes orçamentários e das metas fiscais, igualmente desconsiderados pelos gestores e, algumas vezes, pelos próprios órgãos de fiscalização.

A RESPONSABILIDADE DO AGENTE PÚBLICO MU… 109 Colacionaram-se algumas experiências administrativas e judiciais relacionadas a atos de fiscalização e acórdãos emanados em situa‐ ções similares, de forma a indicar as raras exceções de imputação de sanções a agentes públicos por sua desídia na arrecadação e no dano ao erário, oriundos de créditos prescritos, especialmente. O delineamento doutrinário, legal e judicial apresentado no decorrer da exposição respaldou um entendimento relevante acerca da imprescindibilidade de ajustes por parte da Adminis‐ tração Pública e da atuação de destaque por órgãos de controle interno e externo para afastar ao máximo a extinção de créditos por decadência e prescrição. Nesse norteamento, a implementação de técnicas atualizadas de gerenciamento tributário, investimentos em infraestrutura e de pessoal e a conscientização dos agentes públicos integrantes da cadeia sobre sua responsabilidade fiscal são fundamentais. A operacionalização eficiente de medidas se traduz em benefícios à Administração Pública e, finalisticamente, na promoção dos objetivos institucionais no Município e sua maior autonomia financeira e administrativa no sistema federativo. Assim, relevantes os debates de alteração e conformidades legis‐ lativas tributárias empreendidas atualmente não podem descon‐ siderar a premente necessidade sobre a responsabilidade fiscal e a boa gestão tributária, com respaldo da participação do Município na realidade local e no sistema de federação pátrio. REFERÊNCIAS BECHO, Renato Lopes. Filosofia do Direito Tributário. São Paulo: Saraiva, 2009.

110 REFORMA TRIBUTÁRIA BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal: Centro Gráfico, 1988. ______. Lei nº. 8.429, de 2 de junho de 1992 – Lei de Improbi‐ dade Administrativa. Brasília, DF: Senado Federal. Diário Oficial da União: 3 jun. 1992. ______. Lei Complementar nº. 101, de 4 de maio de 2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal. Brasília, DF: Senado Federal. Diário Oficial da União: 5 mai. 2000. _______. Ministério da Fazenda. Função social dos tributos / Programa Nacional de Educação. Escola de Administração Fazendária - ESAF. 5. ed. Brasília: ESAF, 2014. ________. Superior Tribunal de Justiça. RHC nº 67.771/MG, Relator: Ministro Nefi Cordeiro. Disponível em: < http://www. stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/doc.jsp?livre=%28%22NEFI+ CORDEIRO%22%29.MIN.&data=%40DTDE+%3E%3D+ 20160310+E+%40DTDE+%3C%3D+20160310&b=ACOR&p= true&t=JURIDICO&l=10&i=27 >. Acesso em: 5 ago. 2020. _______. _______. Recurso Especial 1727161 SP. Rel. Min. Mauro Campbell Marques. Julg.: 4 abr. 2018. Disponível em: < https://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/564941679/recurso- especial-resp-1727161-sp-2018-0046126-4/decisao- monocratica-564941688?ref=serp>. Acesso em: 30 jul. 2020. CÂMARA LEAL, Antônio Luis da. Da Prescrição e da Deca‐ dência. 4. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1982. CARVALHO, Aurora Tomazini de. Regras para Fixação do Critério Temporal das Normas de Decadência e Prescrição no Direito Tributário. In: ______. (Org.). Decadência e Prescrição em Direito Tributário. São Paulo: MP, 2007.

A RESPONSABILIDADE DO AGENTE PÚBLICO MU… 111 CREPALDI, Sílvio. Planejamento Tributário: teoria e prática. 3.ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2019. DECOMAIN, Pedro Roberto. Improbidade Administrativa. 2.ed. Belo Horizonte: Dialética, 2014. DIFINI, Luiz Felipe Silveira. Manual de Direito Tributário. 4.ed. São Paulo: Saraiva: 2008. DOMINGOS, Salete de O. A Função Social do Tributo sob o enfoque do princípio da dignidade humana. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2015. GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. 9. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2004. MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 28. ed. São Paulo: Malheiros, 2007. MARTINS JUNIOR, Wallace Paiva. Probidade Administrativa. 2.ed. São Paulo: Saraiva, 2002. MINAS GERAIS. TJ-MG. APC102950601391240011. Rel.: Teresa Cristina da Cunha Peixoto. Data Publicação: 24 nov. 2009. Disponível em: < https://tj-mg.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/ 6015020/102950601391240011-mg-1029506013912-4-001-1/ inteiro-teor-12151737>. Acesso em: 30 jul. 2020. MPRN. Angicos: Promotora investiga negligência na arreca‐ dação de tributos. Publicado em: 25 mai. 2011. Disponível em: <https://www.mprn.mp.br/portal/inicio/ noticias/4201-4201- angicos-promotora-investiga-negligencia-na-arrecadacao-de- tributos >. Acesso em: 30 jul. 2020. OLIVEIRA, Kelly. Dívidas com a União passam de R$ 2 trilhões; 44% são irrecuperáveis. Economia. Agência Brasil. Disponível em: <https://agenciabrasil. ebc.com.br/economia/no‐

112 REFORMA TRIBUTÁRIA ticia/2019-03/dividas-com-uniao-passam-de-r-2-trilhoes-44- sao-irrecuperaveis >. Publicado em: 26 mar. 2019. Acesso em: 2 ago. 2020. PAZZAGLINI FILHO, Marino. Crimes de Responsabilidade Fiscal. 3.ed. São Paulo: Atlas, 2006. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDA NACIONAL. PGFN. Portaria PGFN n. 14.402, de 16 de junho de 2020 - Estabelece as condições para transação excepcional na cobrança da dívida ativa da União. Brasília. Diário Oficial da União: 17 jun. 2020, seção 1, página 46. REZENDE, Amaury José; SLOMSKI, Valmor; CORRAR, Luiz João. A Gestão Pública Municipal e a Eficiência dos Gastos Públi‐ cos: uma investigação empírica entre as políticas públicas e o índice de desenvolvimento humano (idh) dos municípios do Estado de São Paulo. In.: Revista Universo Contábil, vol. 1, núm. 1, abr./2005. Universidade Regional de Blumenau: Blumenau, 2005. RIO DE JANEIRO. TJ-RJ. APC n. 0006473-45.2010.819.0002. Relator: Des. Luiz Felipe Francisco - 8ª Câmara Cível. Disponível em: <https://www.jusbrasil.com.br /diarios/50807731/stj-14- 02-2013-pg-3298?ref=serp>. Acesso em: 02 ago. 2020. SANTOS, Boaventura de Sousa. Para um novo senso comum: a ciência, o direito e a política na transição paradigmática. 6.ed São Paulo: Cortez, 2007. SÃO PAULO. TJ-SP. APL 0000214-65.2012.8.26.0488 SP. 13ª Câmara de Direito Público. Rel.: Djalma Lofrano Filho. Julg.: 29 jun. 2016. Publicado em 30 jun. 2016. Disponível em: < https://tj- sp.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/356942706/apelacao-apl- 2146520128260488-sp-0000214-6520128260488/inteiro-teor- 356942740? ref=juris-tabs>. Acesso em: 2 ago. 2020.

A RESPONSABILIDADE DO AGENTE PÚBLICO MU… 113 TRONQUINI, Luiz Felipe Menezes. Transparência (e opaci‐ dade) da renúncia de receita tributária: desvelando o cenário encontrado nos portais da transparência dos municípios do Estado do Rio Grande do Sul. Dissertação Mestrado em Direito - - Universidade do Vale do Rio dos Sinos. Programa de Pós- Graduação em Direito, São Leopoldo, RS, 2018.

DO TRIBUTO AO PÓS-COVID IVANA MIRANDA MONTEIRO RESUMO EM FACE DA CRISE ECONÔMICA E DE SAÚDE QUE ESTAMOS VIVENDO, observamos um somatório de agravantes que embasam a urgência de reforma no Sistema Tributário Nacional. Reforma essa que já deveria vir de um amplo debate, amadurecida com os pontos setoriais que irá afetar. Por isso no presente artigo desta‐ camos a importância de uma macro visão da economia para a interferência de mudança significativa e adequada que precisa‐ mos. Ocorre que como todos estamos inseridos dentro do mesmo sistema econômico, e as vozes de poder são as benefici‐ adas pelo sistema regressivo, precisamos de esforço coletivo para expurgar e contornar acertadamente um sistema tendencioso, que atualmente vai de encontro à qualquer justiça fiscal mínima e que agrava os problemas de desigualdades sociais que afetam nosso país. Traçamos um recorte que perpassa pelo agravamento da crise causada pela COVID 19, que interferiu diretamente nas relações sociais, relativamente à prioridade no dever de cumprir com as obrigações tributárias principais, bem como às respostas

DO TRIBUTO AO PÓS-COVID 115 do judiciário neste sentido. An passant, destacamos alguns pontos traçados pela proposta de reforma tributária apresentada pelo governo, considerando que ainda há muito o que desenvolver. Por fim revelamos diversos problemas que precisam ser contor‐ nados para uma verdadeira reforma no sistema tributário nacio‐ nal, o que inclui necessariamente vontade política e engajamento social para um melhor sistema cíclico prestacional e retributivo eficiente. Palavras chave: Sistema tributário. Suspensão de pagamento. Equidade. Reforma tributária adequada. ABASTRACT In the face of the economic and health crisis we are experiencing, we observe a set of aggravating factors that support the urgency of a reform in the Nacional Tax System. This Tax Reform should already come from a wide deliberation, matured with the secto‐ rial points that it will affects. That is why in this article we high‐ tlight the importance of a macro view of the economy for the interference of significant and adequate change that we need. It happens that, as we are all inserted into the same economic system, and the voices of power are those that benefic from the regressive system, we need a colletive effort to properly purge and circumvent a biased system, wich currently goes against any minimum fiscal justice and that aggravates the problems of social inequalities that affect our country. We outline a cut that goes through the worsening of the crisis caused by COVID19, which directly interfered in social relations, regarding the priority in the duty to comply with the main tax obligations, as well as the judiciary’s answers in this regard. Briefly, we reveal some points outlined by the tax reform proposal presented by the govenment, considering that there is still much to develop. Finally, we reveal several problems that need to be solved for a real reform in the

116 REFORMA TRIBUTÁRIA national tax system, which necessarily includes political will and social engagement for a better cyclical system of service and effi‐ cient retribution Key words: Tax System. Suspension of payment. Equity. Proper tax reform. 1. INTRODUÇÃO Sabe-se que o sistema tributário nacional brasileiro é marcado pela complexidade, quando comparado ao de outros Estados, o que se revela sua característica mais incisiva. A complexidade do nosso sistema está presente desde a identificação legislativa e aplicação correta da incidência do fato gerador, até o recolhi‐ mento efetivo do tributo, ou procedimentos de compensação, nos moldes concebidos a cada caso pela legislação tributária corres‐ pondente. Há muito se fala na necessidade de reforma tributária. Contudo, não se vislumbrava grandes atenções ao principal fator para alcançar esse objetivo da forma almejada socialmente: o desen‐ volvimento de uma visão macro estratégica da própria economia brasileira. De fato, não é tarefa simples enxergar a economia como um todo, visto que todos estamos inseridos dentro do mesmo sistema econômico, mas é um caminho urgente a ser trilhado pelo conjunto dos atores sociais, em vias de construir um sistema mais justo, diante das desigualdades sociais que assolam o país. O cenário jurídico do campo tributário precisa de reformulações que considere o estado social atual, com as devidas correspon‐ dências necessárias, onde há diversas falhas no recolhimento

DO TRIBUTO AO PÓS-COVID 117 efetivo do tributo principalmente de quem tem maior poder contributivo, que já são privilegiados pelo sistema regressivo; por outro lado também percebemos uma arrecadação fiscal significa‐ tiva para um orçamento público que permanece engessado no geral. 2. DA SUSPENSÃO DO PAGAMENTO EM FACE DO AGRAVAMENTO DA CRISE A ocasião da instalação de uma pandemia imprevista no país, agravou ainda mais o problema da equalização das contas públicas e privadas. Num primeiro momento, o anseio por flexi‐ bilizar as obrigações tributárias, seja principal ou acessória, se fez bastante presente, bem como, acionar o judiciário para poster‐ gação do pagamento de determinados tributos. Ocorre que o sustento da máquina pública não gira sozinho. Assim como o contribuinte, pessoa física e jurídica, necessita de algum alívio financeiro para conseguir manter suas atividades em dia e folhas de pagamento de salários atualizadas, também o Estado precisa do seu combustível arrecadatório para perma‐ necer servindo aos próprios contribuintes. Nessa interligação de agentes contribuintes e fisco, numa arrecadação-contraprestação sistêmica, não existe vencidos ou vencedores, o trabalho é conjunto e sincronizado, onde cada peça é importante para o ciclo tributário se efetivar. Num segundo momento, trazido pela pandemia do COVID19, já se pode observar a suspensão ou negativa de várias liminares que viriam em socorro dos contribuintes em diversas ocasiões. A auto restrição judicial veio à tona pela necessidade de contenção da verba que compõe a própria receita pública.

118 REFORMA TRIBUTÁRIA Em verdade, não se pode pensar simplesmente em deixar de efetuar o pagamento de tributo apartadamente das consequências advindas em massa, pois o Estado necessariamente precisa da receita pública para se manter. Em última análise, o Estados somos nós. Por isso, a importância de abranger em cada ato de renúncia de receita ou postergação de pagamento, uma macro visão do sistema econômico, diante da onipresença do problema. Todavia, tampouco adianta acrescer a carga tributária pesada para a massa populacional da base na pirâmide, num período delicado como este, para cobrir prejuízos imprevisíveis da pande‐ mia, se não há quem os pague, ou melhor, se o direcionamento não englobar efetivamente o caminho da justiça social. Tecnicamente, não há como prorrogar o pagamento de tributo sem a devida previsão em lei, ou seja, ofertar moratória, sem a observância do princípio da legalidade tributária, nos moldes do artigo 152, CTN. Ocorre que, atualmente, temos portarias, que concedem a prorrogação de pagamentos, mesmo sem embasa‐ mento legal para tanto. Em razão disso, se observa a criação de projetos de lei no sentido de suspender a cobrança temporária de alguns tributos, fixar período de prorrogação de pagamento, ou congelar a atualização monetária para o ano vigente, em prol de um alívio nas contas do cidadão nesse período. Sendo assim, observamos um cenário jurídico bastante sensível: antes da pandemia COVID19, já havia presença da camada fragi‐ lizada da população que margeia a linha da pobreza, que não tem condições financeiras para pagar os tributos exigidos pelo sistema que estamos inseridos; e ainda, o incremento de uma nova grande parte da população que se viu obrigada a fechar seus comércios e negócios, ou estão em dificuldade financeira para mantê-los.

DO TRIBUTO AO PÓS-COVID 119 Dessa forma, algumas medidas paliativas foram desenvolvidas para ajudar a contornar a falta de recursos, diante da pandemia, notada impossibilidade em primeiro impacto, de manter o reco‐ lhimento de receitas pelos contribuintes conforme status quo à crise do COVID. Percebe-se no âmbito federal, a prorrogação do prazo para paga‐ mento de tributos federais, sobretudo no que tange aos contri‐ buintes inseridos no Simples Nacional. Também se observa a alteração para alíquota zero dos impostos de importação, relati‐ vamente aos Equipamentos de proteção individual (EPI’s), aos produtos médico-hospitalares, entre outros necessários adicio‐ nais, que diversas empresas tiveram que despender neste período de pandemia. São apenas alguns exemplos, dentre tantos, incluindo gestão na esfera administrativa, com suspensão tempo‐ rária de alguns procedimentos, em que o poder público vem ajus‐ tando as necessidades à realidade possível entre os contribuintes e fiscais da lei. Portanto, num panorama como esse não há como considerar reforma tributária sem ter por norte uma mudança que auxilie e venha ao encontro principalmente dessas camadas discriminadas, em busca de atenuação da desigualdade social. 3. DA REFORMA TRIBUTÁRIA ADEQUADA A diferença clara entre as rendas que aufere cada camada da população no Brasil reflete diretamente na qualidade de vida das pessoas. Pelo que, as políticas públicas que embasam reformas dessa natureza, necessariamente precisam se preocupar com a redução da desigualdade que afeta o povo brasileiro, mediante a incidência dos tributos.

120 REFORMA TRIBUTÁRIA Há tempos se verifica que enquanto a grande maioria da popu‐ lação luta para sobreviver e destina seus recursos para adquirir e consumir produtos essenciais e primários, contraditoriamente, são mais tributados em proporção do que a minoria que aufere renda considerável, figurando um sistema invertido. Isso acontece porque nosso sistema tributário é pautado na tribu‐ tação regressiva, quando o mais adequado para a correção gradual dos problemas sociais que o país enfrenta, seria a tribu‐ tação baseada na progressividade, conforme persevera a Magna Carta em relação aos impostos1. Buscar formas de reduzir a dívida pública, salvar a moeda, mas dentro do limite que permita garantir justiça fiscal em equivalência é o que se almeja. Recentemente, visando alterar a realidade complexa do sistema tributário, em vias de mudar essa conformação para um sistema tributário mais simplificado e transparente, o governo propôs reforma tributária a ser realizada por partes. Tudo ainda é bastante novo, está em conformação e, portanto, no auge das críticas, sejam positivas ou negativas. A discussão sobre os pontos de destaque presentes tanto na proposta do governo (PL 3.887/2020), quanto nas Pec’s n 45/2019 e 110/2019, que também retratam os parâmetros da reforma tributária no Congresso Nacional ainda serão debatidas e firmadas conforme procedimento constitucional. De toda forma, o cenário de um possível caminho para as alterações iniciais já pode ser rascu‐ nhado pelos parlamentares e especialistas do assunto, em algumas ideias convergentes. É bem verdade que a proposta de mudanças mediante projeto de lei possui caminho de aprovação mais provável num espaço de tempo menor, do que quando se trata de envolver mudanças nas questões federativas constitucionais. Outrossim, a medida apre‐ sentada pelo governo não parece tanto com uma verdadeira

DO TRIBUTO AO PÓS-COVID 121 reforma tributária esperada, se assemelhando mais a alterações superficiais sobre parcela pequena do que realmente precisa ser reformado. Todavia, toda medida que busque a simplificação do sistema tributário nacional e abre espaço para debate de outras mudanças mais profundas, já é um primeiro passo importante. 4. DA CRIAÇÃO DE UMA CONTRIBUIÇÃO SOBRE BENS E SERVIÇOS (CBS) A proposta do governo, primeiramente propõe alterações sobre tributação que incide sobre bens e serviços. Por isso, o intuito de substituir o PIS e a Cofins por um tributo único, denominado CBS (contribuição sobre bens e serviços). Não entraremos na discussão, nesse primeiro momento, sobre se a reforma tributária que irá ser tratada nas casas legislativas e executivo, irá abrir os caminhos mediante tributação por meio de contribuição, ou se, com o decorrer do amadurecimento das propostas e discussões, haverá mudanças para a tributação por meio de imposto, neste sentido. Configuram pontos de debates que depende de decisão política tributária. Outrossim, será dado enfoque a proposta ofertada pelo governo, pelo que, abordaremos o tema, considerando que será instituída contribuição enquanto tributo único sobre bens e serviços. Com esse viés, o objetivo inicial com a extinção das contribuições PIS e Cofins é simplificar a apuração com uma contribuição única: a CBS, reduzindo a quantidade de regimes diferenciados de apuração. Salientam as vozes do governo que a CBS será não cumulativa e incidirá sobre a receita bruta, de forma que as receitas não operacionais não entrarão na base de cálculo da contribuição sobre bens e serviços.

122 REFORMA TRIBUTÁRIA A base de cálculo da CBS será por fora, não sendo, pois, integrada por nenhum tributo, o que facilitaria a visualização para os contribuintes do quantum real do encargo tributário. Por outro lado, infere que a alíquota prevista para a CBS será majorada para percentual único de 12%, ou seja, a mudança neste ponto traz percentual de alíquota expressivamente maior do que as alíquotas incidentes sobre o PIS e Cofins. Também há previsão de que as exportações serão desoneradas, com a possibilidade de utilização dos créditos posteriormente. Ademais, a CBS incidirá sobre as importações, com a extinção do PIS e Cofins importação. Conforme tudo indica, com a extinção do PIS e Cofins e criação da contribuição única denominada CBS, a tendência é a redução significativa das demandas judiciais de praxe que envolvem tais tributos e que também abrangem boa parcela da contingência administrativa fiscal. Contudo, esse ponto não pode ser conside‐ rado propriamente vantajoso, pois, como toda nova legislação traz suas peculiaridades, possíveis falhas ou omissões, aliado a necessidade de tempo para adaptação do recolhimento ou compensações tributárias corretas, e formação da nova jurispru‐ dência, é sempre possível também o crescimento de demandas que envolvam a contribuição nova. Além disso, observa-se algumas omissões naturais do processo de criação, que vão se adequando conforme exposição e participação dos atores envol‐ vidos no processo. Nos moldes em que se encontra a proposta, o setor de indústria e comércio, ao que tudo indica, será bastante atingido com a vari‐ ação real do aumento da alíquota, já que a incidência passará de 3,65% como é hoje, para 12%, com o detalhe de ser um setor que, por trabalhar com lucro presumido, não conseguirá obter a resti‐ tuição de créditos, pois a sua fatia maior de despesa é justamente com mão de obra, para realizar o serviço, mas que não foi abran‐ gida pela reforma por enquanto.

DO TRIBUTO AO PÓS-COVID 123 Esses e outros pontos que afetam alguns grupos desprestigiados quanto a alíquota única, restituição do crédito tributário ou repasse do tributo à cadeia seguinte, já vem sendo alvo de críticas pelas organizações de defesa de classe, pelo que, conforme salien‐ tamos, precisamos acompanhar e fomentar os debates e estudos para direcionar no possível, as mudanças que virão. Outra camada social que sentirá bastante dificuldade em se reer‐ guer com o aumento considerável da alíquota única são os contribuintes que antecedem o consumidor na cadeia do sistema tributário, em razão da dificuldade em atualizar o preço do serviço. Tanto por um aumento substancial na tributação apli‐ cada a esses casos, quanto pelo momento de pandemia ter nota‐ damente reduzido a quantidade de consumidores por causa do distanciamento social ou dificuldades operacionais. É o caso de profissionais liberais, que estão com acesso limitado ao público de costume, donos de salões de beleza em geral, instituições de ensino e alguns serviços médicos, telecomunicações, turismo, construção civil, companhias aéreas, entre outros. Todos os ramos de atividades tiveram que buscar meios adapta‐ tivos às novas tecnologias, acelerados pelo cenário da crise. Enquanto uns não tiveram maiores problemas na migração de sua função para o campo virtual, para outros, a impossibilidade da atividade ou do meio operacional/ financeiro trouxe prejuízo grave. Sendo assim, os prestadores de serviços que compõem uma cadeia produtiva menor e ainda sem se beneficiar dos créditos no seu decorrer vão ser bastante atingidos com a reforma. Neste caso, ainda que não tenha direito a descontar determinado crédito, o percentual da alíquota será fixo de 12%, e não mais de 3,65%, bem como será excluído da base o ICMS e ISS. Ou seja, ainda que sistematicamente o direito a crédito seja ampliado com

124 REFORMA TRIBUTÁRIA a reforma, a fixação de alíquota neste percentual pode trazer maiores encargos para os prestadores de serviços. O consumidor final por não reaver crédito como os fornecedo‐ res, sente o aumento nos preços, de forma a reduzir a aquisição e se controlar cada vez mais quanto aos gastos sobre os bens e serviços. A soma dos fatores da crise financeira que a pandemia do covid 19 agravou, sobretudo diante dos mais fracos da relação tributária, juntamente com essa variação do preço anteriormente pago, podem gerar novo embate inflacionário para o consumo final se materializar em massa nos moldes de outrora. No entanto, conforme entrevista noticiada pela Jota2, Vanessa Canado assessora do atual Ministro da Economia Paulo Guedes, compreende que não é possível pensar no setor de serviços de maneira separada, e que como a CBS permite ampla gama de creditamento, aqueles também seriam beneficiados. Segundo entendimento dela, praticamente 60% das empresas do setor de serviço faz parte do Simples Nacional, rebatendo assim, as críticas deste setor especifico ao PL 3.887/2020, já que não seria modificado com a criação da CBS. Além das peculiaridades de ajustes e supressão das omissões e desmembramentos que envolvem as propostas, o que precisa ser priorizado é a mudança efetiva no sistema de tributação. No mais, os ajustes serão feitos no decorrer do trâmite constitucional para a aprovação, sendo temerário considerações críticas profun‐ das, visto ainda estamos diante de ideias em construção ao projeto final que será votado para formação da nova legislação tributária.

DO TRIBUTO AO PÓS-COVID 125 5. CONSIDERAÇÕES FINAIS A eficiência do sistema tributário está diretamente ligada com o nível de complexidade que o envolve, bem como com a transpa‐ rência e simplificação na arrecadação da receita tributária. É bem verdade que configura um primeiro passo a tramitação das PEC’s no Congresso nacional que tratam da reforma tributária, bem como a proposta advinda do governo, que apesar de tímida, iniciam ao menos o espaço de discussão ao tema que há muito tempo já deveria vir em desenvolvimento e maturação. Destarte, como o índice de demandas judiciais que envolvem os tributos PIS e COFINS é bastante expressivo, alterações que visem simplificar a burocratização procedimental que os envolve, já denotam algum avanço para clareza e tratamentos de sua inci‐ dência. Contudo, precisamos aprofundar o caminho da reforma, para que seja feita de maneira estrutural, pois assim como os tributos substituídos pela CBS , o próprio ICMS, por exemplo está inserido em complexidade jurídica digna de nota e por hora, não foi inserido no contexto da reforma. A pandemia da COVID 19 ao passo que atinge todas as classes sociais de forma inesperada, descortina o claro despreparo dos cofres públicos para lidar com situações imprevisíveis como pandemias e catástrofes em grandes proporções. Em parte, advém do problema cultural da falta de direcionamento a romper com o sistema estagnado, e falha na educação financeira desde a base. Em macro instância, se interliga à falta de política estrutu‐ rada que envolva fundo econômico direcionado para esse fim, nos períodos de queda de arrecadação. No fim, o que temos é a classe formadora da base da pirâmide social brasileira aumentando significativamente de tamanho, eis que bastante atingida com a crise, ao nível de dignidade da pessoa

126 REFORMA TRIBUTÁRIA humana. Ao passo que a camada ligeiramente acima, que tem algum negócio ou comércio pequeno ou médio, também precisou fechar suas portas ou se valer de medidas paliativas para conti‐ nuar respirando, ainda que diminuindo o pagamento das respec‐ tivas folhas de salários. Consequentemente, num cenário onde a preocupação urgente se volta primeiramente em salvar vidas, na sobrevivência das pessoas, bem como salvar empregos, fonte de renda e dignidade, verificamos medidas de emergência relativa aos poderes, que tiveram que ser tomadas a tempo de minorar os efeitos negativos da pandemia. Esse panorama de crise mostra ainda mais o quanto estamos atra‐ sados nos avanços em uma reforma tributária de verdade, onde todos esses tempos a máquina estatal estava disponível para ter trazido à tona esse debate de forma presencial e amadurecer a ideia sobre os caminhos necessários que levam à simplificação, progres‐ sividade, não cumulatividade, eficiência e transparência do sistema tributário. De fato, a chamada falta de “vontade política” e engaja‐ mento social de cobrança até aqui pesou muito nesse contexto e de certa forma, dita o ritmo das mudanças para o crescimento. No entanto, em que pese agora estarmos numa “nova” realidade, onde o debate virtual e tele presencial vem sendo a única saída no momento, despertou-se para retomada da reforma. Independente das formalidades que necessitam ser transcorridas, conclui-se que a reforma tributária precisa ser verdadeiramente uma mudança na essência do sistema atual e adequada à realidade social de um pais continental como o Brasil, marcado pela desi‐ gualdade social. Não há mais espaço para um sistema que, além de não favorecer a redução da desigualdade social, agrava ainda mais os problemas

DO TRIBUTO AO PÓS-COVID 127 existentes em desfavor da justiça fiscal: seja na falta de eficiência e transparência, exemplificando-se nos conhecidos tributos “por dentro”, onde não há clareza ao contribuinte sobre o que se paga de fato; seja quando o Estado vem aumentando a dívida pública sempre na justificativa de “salvar a moeda”; seja nos benefícios claros aos donos do capital e do lucro, com o desrespeito à progressividade , etc. Conforme podemos observar a complexidade e disfuncionali‐ dade do sistema tributário permanecerá sobre outros tributos, notadamente os que possuem impacto significativo sobre o consumo, bens e serviços, como se verifica no ICMS, ISS e IPI. A reforma adequada que precisamos passa pela busca de recompor minimamente a capacidade de financiamento do setor público para inferir crescimento econômico, científico, educacio‐ nal, preservando as bases mínimas do Estado social. A equidade deve destacar o fato de que isenções generosas apenas para as rendas do capital não coadunam com a tributação pesada que paira sobre os menos favorecidos. Por fim, o trilho da reforma fiscal deve mobilizar a sociedade como um todo, para que mediante engajamento dos próprios cidadãos, a vontade política se reverbere atenta ao que precisa ser modificado em essência para a melhoria de vida de todos, num ciclo contributivo- retributivo efetivo e equânime. REFERÊNCIAS ANFIP; FENAFISCO. A reforma tributária necessária: diag‐ nósticos e premissas. São Paulo: Plataforma Política Social, 2018;

128 REFORMA TRIBUTÁRIA BATTI, Gabriel Bez. Reforma tributária no Brasil: uma neces‐ sidade inadiável. Revista Ciência da Sociedade (RCS), VOL i, P. 68-79, Jan/Jun, 2017; BRASIL. Constituição Federal. Disponível em: https://www. senado.leg.br/ ativida‐ de/const/con1988/con1988_14.12.2017/art_145_.asp. Acesso em: 05 de agosto de 2020; CANADO, Vanessa Rahal. Jota: reforma tributária. Disponível em: <https://www.jota.info/tributos-e-empresas/tributario/cbs- beneficiar-imensamente-servicos-guedes-23072020>. Acesso em: 30 de julho de 2020; CARRAZZA, Roque Antônio. ICMS. 16 ed. São Paulo: Malheiros, 2012; CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 27 ed. São Paulo: Saraiva, 2016; MENGARDO, Bárbara. CBS vai “beneficiar imensamente o setor de serviços”, diz assessora de Guedes. Disponível em: https://www.jota.info/tributos-e-empresas/tributario/cbs- beneficiar-imensamente-servicos-guedes-23072020. Acesso em : 24/07/2020. SABBAG, Eduardo. Manual de direito tributário. São Paulo: Saraiva, 2008; SANTIN, Lina. Reforma tributária: avança a adoção de um IVA moderno no Brasil. Disponível em: https://www.jota.info/ opiniao-e-analise/artigos/reforma-tributaria-avanca-a-adocao- de-um-iva-moderno-no-brasil-23072020>. Acesso em: 24/07/2020.

IMPACTOS NA ARRECADAÇÃO DE ISS EM DECORRÊNCIA DA POLÍTICA DE ISOLAMENTO SOCIAIL DURANTE A PANDEMIA DO COVID-19 THAYS KELLY TORRES ROCHA GAUDÊNCIO RESUMO O PRESENTE TRABALHO BUSCA ANALISAR O CENÁRIO DA arrecadação tributária, especialmente o ISS, em decorrência da política isolamento social imposto pela Pandemia do Covid-19, no período de março à maio de 2020. Para isso, se fará um emba‐ samento teórico sobre a o imposto municipal ISS e as variáveis que influenciam sua ocorrência. Após, serão analisadas as taxas de isolamento social divulgadas pela empresa INLOCO e os números da arrecadação em razão de emissão de Notas Fiscais eletrônicas, divulgados pela Receita Federal durante a pandemia juntamente com os dados notificados no mesmo período em anos anteriores, observando se há ou não impacto financeiro negativo. Por fim, serão observadas as ações de enfrentamento tomadas pelos órgãos administrativos em face dessa problemática. Palavras-chave: ISS. Arrecadação Tributária. Pandemia do Covid-19.

130 REFORMA TRIBUTÁRIA ABSTRACT The present work seeks to analyze the scenario of tax collection, especially the ISS, due to the social isolation policy imposed by the Pandemia of Covid-19, in the period from March to May 2020. For this, a theoretical basis will be made about the Muni‐ cipal Tax’s ISS and the variables that influence it’s occurrence. Afterwards, the social isolation rates published by the company INLOCO and the collection numbers due to the issue of elec‐ tronic invoices, released by the Receita Federal during the pandemic will be analyzed together with the data reported in the same period in previous years, observing if there is or no nega‐ tive financial impact. Finally, the confrontation actions taken by the administrative bodies to face this problem will be observed. Keywords: ISS. Tax collection. Covid-19 pandemic. 1. INTRODUÇÃO Em 11 de março de 2020, a Organização Mundial da Saúde clas‐ sificou a infecção do CONVID-19 como pandemia, deixando inúmeros países apreensivos e em alerta para as medidas públicas necessárias para bloqueio da contaminação, bem como para diminuição dos efeitos danosos na política e suas diretrizes. Desde então, diariamente, são divulgadas as diretrizes dos governos soberanos para enfrentamento da pandemia; gerando, por conseguinte, inúmeros questionamentos acerca dos impactos legais, políticos, financeiros e democráticos em suas tomadas de decisão. A pandemia do novo coronavírus provocou uma queda na ativi‐ dade econômica e, por esta razão, estimativas da OCDE previram

IMPACTOS NA ARRECADAÇÃO DE ISS EM DECOR… 131 que a produção poderia inicialmente cair entre 20% a 25%, e o consumo das famílias em cerca de um terço em diversos países. Em decorrência, para cada mês de confinamento, calculou-se uma queda de cerca de 2% no produto interno bruto (PIB) (OECD, 2020, p. 8) O Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação (IBPT) afirmou que a política de isolamento social pode provocar uma queda de até 39,3% na arrecadação de impostos no Brasil. O número apresentado foi resultado de um estudo feito pelo refe‐ rido instituto onde foram consideradas as receitas tributárias da União, dos estados e dos municípios do país. Baseando-se nesses apontamentos iniciais, nesse contexto e com esses dados, é possível estabelecer uma relação entre o isola‐ mento social e a diminuição da arrecadação tributária nos municípios? Os dados colhidos para análise foram os números divulgados em estudo realizado pelo Ministério da Economia, no site da Receita Federal. Assim, será feita uma pesquisa quantitativa, descritiva, com verificação regionalizada do número de emissões de NF-e. Assim, questiona no presente trabalho se a política de isolamento social realmente teve impacto na arrecadação tributária, em espe‐ cial nos municípios e o recolhimento de ISS. 2. RESULTADOS E DISCUSSÕES Leonardo Secchi (2013) assevera que uma política pública é uma diretriz elaborada para enfrentar um problema público e que a razão para o estabelecimento de uma política pública é o trata‐ mento ou a resolução de um problema entendido como coletiva‐ mente relevante (SECCHI, 2013).

132 REFORMA TRIBUTÁRIA Em março de 2020, com a classificação pela OMS da infecção por COVID-19 como Pandemia, o Brasil passou a voltar à atenção, assim como outros países, para o combate à expansão e contami‐ nação desenfreada do vírus e determinando como medida de enfrentamento, em consonância com as orientações internacio‐ nais de saúde: o isolamento social e/ou distanciamento social. O isolamento social pode ser definido como o ato voluntário ou involuntário de manter-se um indivíduo isolado do convívio com outros indivíduos ou com a sociedade. O distanci‐ amento social, por sua vez, caracteriza-se por ser decorrente de uma ordem expressa governamental, para evitar a proliferação de doenças em épocas de epidemias ou pandemias. Nesse caso, para evitar a disseminação do vírus, o governo decreta que as pessoas evitem aglomerações, suspende a realização de grandes eventos e pede que fiquem em casa o máximo possível, mantendo-se uma distância segura umas das outras (BEZERRA, SILVA, SOARES e SILVA, 2020). No Brasil, os governos locais começaram a adotar as medidas de isolamento atendendo as recomendações da OMS. Entretanto, a disputa federativa em torno da competência para decidir a respeito do tema chegou inclusive ao Supremo Tribunal Federal (STF) por meio da Ação Declaratória de Inconstitucionalidade (ADI) nº 6341. Julgando a ADI, o Plenário do STF confirmou medida cautelar deferida pelo Ministro Marco Aurélio para reconhecer a compe‐ tência concorrente de estados, Distrito Federal, municípios e União para tratar do combate à Covid19. Dessa forma, o Tribunal admitiu a validade das medidas de isolamento e restrição estabe‐ lecidas no âmbito estadual e municipal. Em razão dessa competência sobre o assunto “Corona vírus”, associado aos aspectos sociais de cada região, é importante

IMPACTOS NA ARRECADAÇÃO DE ISS EM DECOR… 133 mencionar que o isolamento social não se deu de maneira equâ‐ nime geograficamente. Este apresenta-se variável, conforme dados apontados no INLOCO (2020), empresa de tecnologia de informação que divulga diariamente dados quanto às taxas de isolamento social no Brasil.

134 REFORMA TRIBUTÁRIA Tabela 1: Taxa de Isolamento Social nos Estados Brasileiros Fonte: INLOCO, 2020.

IMPACTOS NA ARRECADAÇÃO DE ISS EM DECOR… 135 EM FUNÇÃO DAS MEDIDAS DE ISOLAMENTO ADOTADAS, OS indicadores econômicos apontaram forte deterioração da economia brasileira. Conforme dados pela Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), o volume de receitas da União (adminis‐ tradas e não administradas pelo órgão) caiu cerca de 27,2% em relação ao mesmo período no ano de 2019. Destacam-se dentre estas o diferimento no pagamento das contribuições previdenciárias patronais, da contribuição para o Programa de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PIS/Pasep), da contribuição para financiamento da seguridade social (Cofins), do Simples Nacional e das cotas do imposto de renda das pessoas físicas (IRPF), e a redução a zero da alíquota do imposto sobre operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários (IOF) nas operações de crédito, medidas que serão detalhadas à frente. (NETO, 2020) Nesse diapasão, se o impacto tributário negativo em razão da pandemia foi altamente sentido pela União, conforme ponderou a Secretaria da Receita Federal, os Municípios também foram impactados negativamente, em especial por possuir menor receita tributária e ter maior contato com o público contribuinte, bem como a continuidade no fornecimento de serviços públicos. É cediço que as obrigações tributárias surgem quando se consuma um fato imponível (fato gerador) previsto na legislação tributária. Por esta razão, as obrigações tributárias são conside‐ radas como vínculos que unem o credor e o devedor para o paga‐ mento de alguma dívida tributária. Mais especificadamente, o ISS (ou ISSQN) está previsto no art. 156, III, da CF e sua regulamentação está a cargo da Lei Comple‐ mentar 116 de 2003. Esse imposto é cobrado com finalidade

136 REFORMA TRIBUTÁRIA essencialmente arrecadatória (função fiscal) e o fato gerador do ISS é a prestação, por empresa ou profissional autônomo, com ou sem estabelecimento fixo, de serviços de caráter econômico cons‐ tantes da Lista anexa à LC nº 116/2003. O imposto mencionado é de competência dos Municípios e a sua instituição recai sobre os serviços de qualquer natureza. Deste modo, é perceptível que a cobrança do ISS se dá em razão da existência de serviços sendo prestados e, por sua vez, consumidos. Neste contexto, observando uma possível diminuição no consumo, a RECEITA FEDERAL divulgou informações econô‐ mico-fiscais para monitoramento dos efeitos da Covid-19 sobre a economia brasileira. Os quadros apresentados por esta foram baseados nas vendas registradas no Sistema Público de Escritu‐ ração Digital (Sped) - notas fiscais eletrônicas (NFe). A Nota Fiscal de Serviços Eletrônica (NFS-e) é um documento de existência exclusivamente digital, gerado e armazenado eletronicamente pela prefeitura ou por outra entidade conveniada ao município, para documentar as operações de prestação de serviços (LUNELLI, 2018) Assim, foram registrados os seguintes dados:

IMPACTOS NA ARRECADAÇÃO DE ISS EM DECOR… 137 Tabela 2: Arrecadação em Vendas e Serviços no Brasil Fonte: Receita Federal, 2020.

138 REFORMA TRIBUTÁRIA AINDA, EM MESMO DOCUMENTO EMITIDO PELA RECEITA FEDERAL (2020) foi discriminado a evolução do consumo e emissão de NF- e por Região brasileira. Tabela 3: Arrecadação em Vendas e Serviços na Região Norte Fonte: Receita Federal, 2020.

IMPACTOS NA ARRECADAÇÃO DE ISS EM DECOR… 139 Tabela 4: Arrecadação em Vendas e Serviços na Região Nordeste Fonte: Receita Federal, 2020.

140 REFORMA TRIBUTÁRIA Tabela 5: Arrecadação em Vendas e Serviços na Região Centro- Oeste Fonte: Receita Federal, 2020.

IMPACTOS NA ARRECADAÇÃO DE ISS EM DECOR… 141 Tabela 6: Arrecadação em Vendas e Serviços na Região Sudeste Fonte: Receita Federal, 2020.

142 REFORMA TRIBUTÁRIA Tabela 7: Arrecadação em Vendas e Serviços na Região Sul Fonte: Receita Federal, 2020.

IMPACTOS NA ARRECADAÇÃO DE ISS EM DECOR… 143 COM BASE NAS INFORMAÇÕES DIVULGADAS PELA RECEITA FEDERAL É nítida a diminuição do consumo de serviços no corrente ano de 2020 em comparação ao mesmo período no ano passado, quando já implantadas as políticas de isolamento social em todo o terri‐ tório nacional, especialmente nos meses de abril e maio. Conse‐ quentemente, a arrecadação tributária incidente sobre este também foi drasticamente impactada. Correlacionado as informações contidas nas tabelas expositivas da arrecadação e emissão de Notas Fiscais eletrônicas com os dados apresentados na Tabela 1, percebe-se que nos meses em que a política pública de isolamento social estava vigorando com mais fervor, meses de março a maio, houve uma significativa baixa no consumo de serviços. É importante mencionar que o isolamento social não pode ser utilizado como fator isolado para a ocorrência dessa diminuição na arrecadação tributária. Durante o período mais crítico do isolamento social houve uma diminuição de indicadores sociais que influenciam o consumo. Conforme estudo de fatores associados dos impactos sociais durante a pandemia no Brasil (BEZERRA, SILVA, SOARES e SILVA, 2020) foi constatado que 34% dos respondentes estão economizando dinheiro e que 20% pararam de ganhar dinheiro em função do isolamento social.

144 REFORMA TRIBUTÁRIA Teste Qui-quadrado: X2= 756,997 Fonte: BEZERRA, SILVA, SOARES e SILVA, 2020 O IBGE (2020) divulgou as taxas de desemprego do trimestre e nos meses analisados na presente pesquisa. Este indicador se refere às pessoas com idade para trabalhar que não estão traba‐ lhando, mas estão disponíveis e tentam encontrar trabalho e é calculado pela PNAD Contínua - Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua (IBGE, 2020). Ainda, o mesmo instituto divulgou o PIB também nos meses analisados. Esse indicador, por sua vez, é a soma de todos os bens e serviços finais produzidos por um país, estado ou cidade, geralmente em um ano. Todos os países calculam o seu PIB nas suas respectivas moedas (IBGE, 2020).

IMPACTOS NA ARRECADAÇÃO DE ISS EM DECOR… 145 Tabela 8: PIB e Taxa de Desemprego por período. Sob esse panorama nada promissor, do pondo de vista econô‐ mico-tributário, diversos municípios brasileiros têm adotado várias providências de ordem tributária para mitigar e combater os efeitos socioeconômicos da pandemia. Há desde atos legisla‐ tivos e medidas provisórias a atos administrativos editados. Há desonerações tributárias como o que reduziram temporaria‐ mente as alíquotas das contribuições, atos normativos que alte‐ raram a forma ou o prazo de recolhimento de tributos - como os municípios de Recife ( Decreto 33.549/2020) e Belo Horizonte (Decreto nº 17.315/20) que estenderam o prazo para a arreca‐ dação do tributo - de modo que a municipalidade não ficasse totalmente prejudicada e nem o contribuinte, evitando a inadim‐ plência. Contudo, apenas o adiamento do pagamento da obrigação tribu‐ tárias não é visto como fator solucionador da arrecadação do ISS. Conforme NETO (2020), “no contexto atual, com a retração econô‐ mica que se prenuncia, é provável que o simples adiamento do paga‐ mento dos tributos não seja suficiente para garantir o fluxo de caixa das empresas e a renda das famílias”. Por esta razão, além dos atos administrativos, algumas decisões judiciais também foram proferidas. Contudo, nesse aspecto, os

146 REFORMA TRIBUTÁRIA Tribunais Estaduais e Superiores tendem a manter a exigibilidade do imposto municipal independentemente do prazo para o seu pagamento. A decisão na medida cautelar na Suspensão de Segu‐ rança nº 5.373, do município de Aracaju (SE) é um exemplo disso. A suspensão foi ajuizada contra decisão do Tribunal de Justiça do estado de Sergipe, que acolheu o pedido do contribuinte para postergar o recolhimento de ISS, pelo prazo de 3 meses. Não se ignora que a situação de pandemia, ora vivenciada, impôs drásticas alterações na rotina de todos, atingindo a atos da Administração Pública, notadamente em tempos de calamidade como o presente, porque ao Poder Judiciário não é dado dispor sobre os fundamentos técnicos que levam à tomada de uma decisão administrativa. Ademais, a subversão, como aqui se deu, da ordem administrativa vigente no município de Aracaju (SE), em matéria tributária, não pode ser feita de forma isolada, sem análise de suas consequências para o orçamento municipal como um todo, que está sendo chamado a fazer frente a despesas imprevistas e que certamente têm demandado esforço criativo, para a manutenção das despesas correntes básicas daquele município. Além disso, a concessão dessa benesse de ordem fiscal a uma empresa denota quadro passível de repetir-se em inúmeros processos, pois todos os demais contribuintes daquele tributo poderão vir a querer desfrutar de benesse semelhante. Inegável, destarte, concluir-se que a decisão objeto do presente pedido apresenta grave risco de efeito multiplicador, o qual, por si só, constitui fundamento suficiente a revelar a grave repercussão sobre a ordem e a economia públicas e justificar o deferimento da suspensão pleiteada. (STF, 2020, online) No mesmo sentido, em 6 de maio de 2020, o Ministro Dias Toffoli acatou o Pedido de Suspensão de Segurança nº 5.374 do

IMPACTOS NA ARRECADAÇÃO DE ISS EM DECOR… 147 Município de São Paulo. O pedido foi apresentado contra decisão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, que, ao aceitar o pedido do contribuinte, determinou a suspensão do recolhimento do ISS e do IPTU e das respectivas obrigações adicionais pelo prazo de 60 dias, sem qualquer penalidade. Com a decisão, seus efeitos foram estendidos, a pedido da Fazenda Municipal de São Paulo, para suspender quatro outras ordens do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, que também excluíam temporari‐ amente o pagamento de tributos municipais. No julgamento das SS nºs 5.373 e 5.374 e SL 1.331, salientei a necessidade de autocontenção por parte do Poder Judiciário, ao qual não concerne decidir as políticas públicas a serem adotadas na atual conjuntura de crise sanitária e de impactos inegáveis na estrutura social e econômica, ante a ausência de capacidade institucional para produzir reflexões estruturadas, dispondo sobre os fundamentos técnicos que levam à tomada de uma decisão administrativa. Apenas eventuais ilegalidades ou violações à ordem constitucional vigente devem merecer sanção judicial, para a necessária correção de rumos, mas jamais – repita-se – promover-se a mudança das políticas adotadas, por ordem de quem não foi eleito para tanto e não integra o Poder Executivo, responsável pelo planejamento e execução dessas medidas. Nesse passo, em juízo de cognição superficial (SS nº 1.272-AgR, Rel. Min. Carlos Velloso, Plenário, DJ de 18/5/01), verifico que está devidamente comprovada a plausibilidade jurídica da lesão à economia municipal e à ordem administrativa requisitado a atender necessidades extraordinárias no campo da saúde e social, constituindo, nessa medida, grave lesão ao interesse público passível de tutela por esta Suprema Corte em sede de suspensão. No tocante à suspensão da exigibilidade do ISS e o diferimento da exação para momento posterior ao término da situação de calamidade sanitária, muito embora

148 REFORMA TRIBUTÁRIA entenda que a decisão judicial protraia a exigibilidade do tributo por tempo indeterminado, bem como reconheça a existência de despachos no sentido de sustar decisão judicial que subverte a ordem tributária vigente (v.g. SS nº 5.373, DJe de 7/5/2020 e SS nº 5.374, DJe de 11/5/2020), deixo de aplicar o entendimento nessa sede liminar, ante a peculiaridade de se ter como parte interessada no presente instrumento concessionária de serviço de transporte, o qual constitui direito fundamental (CF/88, art. 6º), o que me direciona a aguardar a substanciação do debate para decidir a questão em caráter definitivo. (STF, 2020, online) O consumo de produtos e serviços e consequentemente a arreca‐ dação de ISS pelos municípios foram em demasiado atingidos, não obstante as tentativas administrativas e judiciárias para solu‐ cioná-las. As consequências da pandemia são esperadas, contudo não se sabe pormenoriza-las de modo eficiente, posto que atingem múltiplos setores e é impossível prever o lapso temporal de sua duração. Nesse cenário, é mais provável que ocorram demandas por alterações legislativas pontuais de unificação e simplificação da contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins, alteração das alíquotas do ICMS, redução do uso da substituição tributária e eliminação das alíquotas diferenciadas de ISS, responsáveis pela guerra fiscal entre os municípios. Caso esse cenário mais favorável não se verifique, o papel da polí‐ tica tributária pode mudar radicalmente, não se descartando o uso de empréstimos compulsórios ou de impostos sobre lucros extraordinários, para obtenção imediata de receitas, ou de tributos regulatórios, como os impostos de exportação e impor‐ tação, para garantir o abastecimento interno, ou o IOF, para combater disfunções no mercado financeiro (NETO, 2020)